A Política Industrial No Brasil - Maria Das Graças Rua

A POLTICA INDUSTRIAL NO BRASIL, 1985-1992: POLTICOS, BUROCRATAS E INTERESSES ORGANIZADOS NO PROCESSO DE POLICY-MAKING *
Maria das Graas Rua** Alessandra T. Aguiar***
Resumo
Este trabalho discute o papel da burocracia pblica no processo decisrio, focalizando questes como: a) o grau de autonomia da burocracia; b) o papel desempenhado por burocratas e polticos e as suas interaes na formulao de decises pblicas; e c) a medida pela qual a participao dos interesses privados organizados afeta as interaes de polticos e burocratas, e constitui um mecanismo de controle democrtico do processo decisrio. Tais questes so abordadas a partir da anlise comparada da poltica industrial nos governos
* Este trabalho representa um dos produtos de uma pesquisa desenvolvida pelo
IPEA em 1992 sobre a poltica industrial no Brasil aps o regime militar. Agradecemos a Marco Antnio Lemgruber e a Ena Elvira Colnago pela sua contribuio como assistentes de pesquisa. Uma verso preliminar deste texto foi apresentada no XVII Encontro Anual da Associao Nacional de Pesquisa e PsGraduao em Cincias Sociais, em Caxambu (MG), em outubro de 1993. ** Da Universidade de Braslia (UnB).
*** Do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE).
PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS N 12 - JUN/DEZ DE 1995
Sarney e Collor. A primeira parte do trabalho destina-se discusso terica do papel da burocracia e dos padres aos quais se conformam as interaes de polticos e burocratas. Na segunda parte, avalia-se o poder explicativo das proposies tericas quando aplicadas ao contexto da formulao da poltica industrial nos governos Sarney e Collor. Na concluso, apresenta-se alguns aspectos relevantes para o entendimento do processo de policy-making e para a compreenso de alguns dos dilemas que se colocam democracia no Brasil.
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processo inexorvel de racionalizao da sociedade moderna, o avano tecnolgico, o crescente papel do Estado no obstante os discursos antiestatistas e a aguda crise de credibilidade da classe poltica tm contribudo para tornar a burocracia pblica um ator cada vez mais relevante na organizao poltica das sociedades modernas. Esta burocracia tem desempenhado um papel central no encaminhamento de decises cruciais, que afetam diretamente a vida dos cidados. Ainda assim, incipiente o conhecimento relativo a este ator, especialmente nas democracias no-consolidadas. Este trabalho tem por objetivo, justamente, discutir o papel da burocracia pblica no processo decisrio. Tomando como ponto de partida as contribuies tericas de Peters (1981 e 1987), sero exploradas algumas questes, tais como: a) o grau de autonomia da burocracia; b) o papel desempenhado por burocratas e polticos e as suas interaes na formulao de decises pblicas; e c) a medida pela qual a participao dos interesses privados organizados afeta as interaes de polticos e burocratas e constitui um mecanismo de controle democrtico do processo decisrio. Consideramos relevante abordar essas questes, em primeiro lugar, por serem relativamente escassos os estudos que focalizam as interaes de polticos e burocratas no Brasil. Em segundo, porque, conforme coloca Reis (1989), a experincia recente do "autoritarismo burocrtico" tem significativas implicaes para a convivncia entre administrao e poltica no Brasil de hoje, dadas as suas conseqncias sobre as prticas e instituies e as marcas que imprimiu s crenas, valores e atitudes referentes esfera pblica. Assim, o exame das interaes de polticos e burocratas pode contribuir para a elucidao de parte das dificuldades a serem enfrentadas na consolidao da democracia brasileira. Finalmente, porque o estudo desses diferentes papis e das relaes entre eles relevante no apenas para o entendimento do processo de policymaking, mas para a compreenso do funcionamento do sistema poltico, e at mesmo dos dilemas que se colocam prpria democracia.
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De fato, se, por um lado, uma burocracia independente pode constituir uma salvaguarda contra os riscos do oportunismo partidrio, do abuso do mandato obtido por meio do voto e da manipulao eleitoral, por outro lado, a burocracia no se encontra submetida aos controles democrticos, situando-se acima e alm do poder conseqente da escolha dos cidados [Etzioni-Halevy (1983)]. Este ponto mostra-se to mais importante quando se tem em mente que, no mundo real da poltica, no apenas os burocratas envolvem-se efetivamente na tomada de decises, como tambm o prprio processo de representao de interesses no se limita s lideranas polticas e aos polticos autorizados pelo voto. Todavia, existem srias restries ao processo burocrtico de agregao/representao de interesses, pois, conforme coloca Reis (1989, p.103): "(...) discrimina contra interesses no organizados; tende a se limitar ao mbito de setores funcionais particulares, (...) mostrando-se incapaz de articular interesses intersetoriais; revela um inevitvel conservadorismo, (...) porque a agregao de interesses lograda cristaliza a correlao de foras existente". As interaes de polticos e burocratas sero abordadas, neste trabalho, com base na anlise comparada da poltica industrial nos governos Sarney e Collor. A primeira parte destina-se discusso terica do papel da burocracia e dos padres aos quais se conformam as interaes de polticos e burocratas, conforme sugere Peters. Na segunda, pretendemos avaliar o poder explicativo das proposies tericas e a adequao da tipologia sugerida pelo autor quanto s interaes de polticos e burocratas, quando aplicadas ao contexto da formulao da poltica industrial nos governos Sarney e Collor. Por fim, sero apresentados alguns aspectos conclusivos desta anlise.
1 Polticos, Burocratas e Interesses Privados no Processo de Policy-Making

O papel poltico da burocracia vem sendo explorado em uma grande quantidade de estudos, no mbito de uma tradio terica
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que remonta aos escritos de Max Weber.1 Esses estudos proporcionam um conjunto de valiosos insights acerca do comportamento dos agentes burocrticos. Diversamente do que se poderia supor, fica claro que no se trata de agentes neutros, mas sim dotados de interesses prprios, que tentam maximizar; alm disso, so atores capazes de mobilizar recursos polticos, como informao e apoio de grupos de interesse da sociedade; so dotados, tambm, de capacidade para desenvolver concepes prprias sobre as polticas governamentais e sobre o seu prprio papel no jogo poltico, independentemente de consideraes de natureza estritamente tcnica; por fim, trata-se de atores capazes de competir com os polticos no apenas visando a decises favorveis s suas propostas quanto a policies especficas, mas at mesmo pelo controle do processo poltico. Esses diversos aspectos do comportamento da burocracia so explorados em estudo de Peters (1981), no qual se introduz a hiptese do "governo burocrtico", compreendida em termos da possibilidade de os agentes burocrticos assumirem o controle do processo governamental. Entre outros motivos, este estudo de Peters traz contribuies relevantes ao enumerar as condies para o desenvolvimento de um governo burocrtico, examinar o papel da burocracia e avaliar o seu grau de autonomia poltica. Assim, o autor no apenas questiona a concepo de neutralidade e passividade da burocracia orientada pela tica da obedincia tal qual idealmente descrita por Max Weber;2 explora, alm disso, a dimenso poltica do comportamento deste ator, expressa na sua capacidade de controlar o processo decisrio, assumindo, na
1 O debate compreende a contraposio das perspectivas da burocracia como um estamento ou como uma classe social; passa pelas verses da sua subordinao direta ou no aos interesses de uma classe ou frao do capital; envolve concepes alternativas da burocracia como uma instituio monoltica e integrada, situada acima dos controles democrticos e dotada de um insacivel apetite pelo poder, versus a burocracia como um frouxo conjunto de agncias desprovidas de projeto poltico, mas encarregadas de realizar as tarefas administrativas e de implementar as decises dos polticos. 2 Sobre o problema da neutralidade burocrtica no Brasil nos anos recentes, ver Rua (1994).
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direo do governo, responsabilidades e poderes usualmente atribudos aos polticos. Valendo-se do trabalho de Rose (1974), Peters enumera os pr-requisitos para que um grupo ou indivduo seja capaz de prover governo: a capacidade (i) de formular intenes polticas; (ii) de ajustar suas intenes a procedimentos governamentais j estabelecidos; (iii) de competir pelo preenchimento de cargos governamentais; (iv) de ocupar posies centrais no governo; (v) a disponibilidade de qualificaes para comando ou gerenciamento das atividades governamentais; e (vi) a capacidade de controlar a implementao das decises pblicas. No que diz respeito ao primeiro pr-requisito, a burocracia, enquanto agente do processo decisrio, no apenas mostra-se capaz de formular metas polticas prprias, na forma de vises do mundo especficas de cada agncia (department view); exibe, tambm, capacidade de impor obstculos a projetos e planos de ao considerados contrrios aos seus interesses ou capazes de ameaar a estrutura de poder burocrtica. Entretanto, do mesmo modo que a burocracia pode desenvolver um discurso articulando metas e valores em reao s ameaas impostas por lderes polticos, pode tambm faz-lo em apoio a estes ltimos. Sob este aspecto, vale ressaltar a criao, por parte de polticos, de ilhas de isolamento burocrtico dentro da mquina estatal. Estas tanto podem servir de instrumento alternativo de formulao de polticas infensas s presses explcitas de agentes externos quanto podem incentivar a coeso da burocracia.3 Quaisquer que sejam os casos, os burocratas valem-se de argumentos tcnicos e/ou operacionais para defender no apenas as posies de suas agncias, mas tambm as alternativas polticas que melhor se coadunem com as suas prprias concepes de "bom governo" ou de "boa sociedade".
3 Exemplos interessantes deste tipo de prtica so dados por Sikking (1988), quando estuda os grupos de trabalho formados durante o governo Kubitschek para formular propostas para o desenvolvimento econmico.
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O segundo pr-requisito para o provimento de governo refere-se capacidade do ator de ajustar as suas intenes aos procedimentos j estabelecidos. De fato, a formulao de metas polticas deve levar em considerao a sua viabilidade, definida, na maioria das vezes, pela sua adequao rotina da mquina estatal. Nesse caso, destaca-se o fato de que o ator responsvel pela definio e controle dos meios para implementao dos programas governamentais a prpria burocracia. Este aspecto introduz um desafio capacidade da burocracia para assumir funes governativas. Por um lado, para exercer a liderana, dever advogar inovaes polticas, propondo mudanas usualmente defendidas por polticos. Por outro, a preservao dos procedimentos estabelecidos parece ser sua disposio natural e um dos seus principais recursos de poder. A diferena substantiva entre inovao e preservao e a provvel tenso entre as duas atitudes podem conduzir ao desgaste do governo burocrtico. Quando a preservao da rotina burocrtica se antepe adoo de inovaes polticas, a definio de projetos de governo pela burocracia torna-se problemtica, pois a agenda pblica corre o risco de ser definida "by how they are accostumated to doing business, rather than by what they would like to do" [Peters (1981, p. 70)]. A capacidade de competir para o preenchimento dos cargos governamentais constitui o terceiro pr-requisito para o provimento de governo em sociedades democrticas. Como as burocracias se caracterizam, entre outros aspectos, por carreiras definidas em termos da ocupao de cargos mediante critrios que excluem a competio eleitoral, o nico meio de cumprir este pr-requisito seria a competio interburocrtica pela alocao de recursos oramentrios. possvel supor que a competio interburocrtica possa conduzir formao de alianas tanto entre as prprias agncias como tambm com setores representativos da sociedade civil.
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Nesse ltimo caso, contribuiria para tornar o processo decisrio mais democrtico .4 Todavia, do mesmo modo que a competio interburocrtica pode contribuir para o alargamento da participao poltica, tambm pode ser prejudicial formulao de polticas governamentais coerentes. De fato, este tipo de competio pode impossibilitar a construo de consensos abrangentes e levar fragmentao excessiva do processo decisrio, gerando medidas contraditrias e impasses intragovernamentais. Um outro ponto a ser examinado diz respeito idia de que a competio interburocrtica pode contribuir para a eficincia da mquina estatal. Sob esta perspectiva, assim como no mercado, a competio promoveria a emergncia de estratgias polticas alternativas e poderia estimular a eficincia e eficcia das agncias burocrticas, preocupadas em no perder o seu poder de influncia [Niskanen (1985)]. Esta hiptese, entretanto, mostra-se bastante discutvel quando se leva em considerao a capacidade das agncias burocrticas de manipular a informao, limitar o escopo do conflito e de preservar o seu espao poltico mediante o controle de rotinas operacionais. O quarto pr-requisito para a promoo de governo diz respeito ocupao, por parte do grupo interessado, de posies governamentais estratgicas. Sob este aspecto, a burocracia dispe de grandes vantagens, proporcionadas no apenas pelo seu grande nmero, mas tambm, em termos qualitativos, pela abundncia de quadros dotados de conhecimento da mquina pblica, de competncia tcnica e de reconhecida indispensabilidade para o processo de implementao das decises. Nada disso, entretanto, equivale capacidade de liderana e de desenvolvimento de concepes polticas de
4 As alianas interburocrticas so bastante usuais, seja porque existam objetivos compartilhados, seja em reao a um inimigo comum. Da mesma forma, observam-se alianas entre agncias burocrticas e certos setores da sociedade civil, com possveis vantagens para o processo democrtico. Por um lado, ao procurar apoio na sociedade civil, as agncias ampliam a influncia desta ltima no jogo do poder; por outro lado, indiretamente abrem um espao para que a sociedade possa controlar eventuais abusos do poder burocrtico [Gruber (1988) e Page (1985)].
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amplo escopo, atributos indispensveis ao preenchimento dos postos-chave do governo. A posse de qualificaes de comando, isto , de gerenciamento, representa o quinto pr-requisito sugerido por Peters. A intimidade com a mquina pblica, sem dvida, representa um trunfo da burocracia na funo de gerenciar a atividade governamental. Este recurso, todavia, ao mesmo tempo que permite aos burocratas um controle mais eficaz dos seus pares, pode levar ao desenvolvimento de um certo esprito de corpo, que no apenas estimularia a irresponsabilidade governamental mas tambm poderia impor limites estreitos s suas concepes polticas. Como coloca Peters, "the internal dynamics of organizations may be a limiting factor in the ability of bureaucracies to provide direction to society" [Peters (1981, p.77)]. Finalmente, o ltimo pr-requisito para o provimento de um governo relaciona-se capacidade de controlar a implementao das decises governamentais. Em outras palavras, refere-se possibilidade de transformar as decises tomadas no topo da organizao estatal em polticas efetivas, sem grandes distores, no obstante as diversas presses polticas, tanto de agentes pblicos quanto de atores privados. Embora a burocracia possa ser considerada o agente ideal para conduzir com objetividade e neutralidade o processo de implementao de decises, nem por isso estar livre das presses. Como admite Peters, quanto mais distante o segmento responsvel pela implementao estiver do centro de poder organizacional, tanto maiores sero as presses a que estar exposto e maior ser a sua tendncia a lev-las em considerao. O exame das condies para a formao de um governo indica que a burocracia capaz de atuar no cenrio poltico de forma autnoma e direta, dispensando o concurso dos polticos, seja para formular demandas, para definir preferncias, para manejar recursos de poder ou para mobilizar o apoio de diferentes atores em sustentao s suas iniciativas. Alm disso, a burocracia capaz de controlar a implementao das decises e de conquistar legitimidade por vrios meios, entre os quais se
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destaca o argumento da competncia tcnica, da eficcia e da eficincia.5 Todavia, existiriam graves problemas em um governo dominado pela burocracia, como a ausncia de consenso e coerncia poltica, j que este ator se destaca por uma viso setorial e fragmentada da ao poltica, com forte nfase no conhecimento tcnico especializado e no controle dos meandros da rotina governamental. Esta dificuldade somente poderia ser resolvida caso um outro ator, o lder poltico, atuasse como contrapeso das aes burocrticas, responsabilizando-se pela formulao das estratgias polticas mais abrangentes e pela fiscalizao da implementao das polticas governamentais. Por outro lado, no fica claro qual seria o arranjo polticoinstitucional a ser adotado em um governo burocrtico. Aparentemente, este arranjo estaria associado presena de uma estrutura corporativa de tomada de decises e de representao de interesses. Entretanto, ainda que haja mecanismos estabelecidos para a incorporao, ao processo governamental, dos atores privados organizados, cabe indagar qual o papel reservado s lideranas polticas propriamente ditas em um governo controlado pela burocracia. possvel especular, nesse caso, sobre a natureza das relaes entre polticos e burocratas. A anlise deste aspecto requer a caracterizao dos papis de polticos e burocratas e dos possveis padres de interao desses atores. Para uma primeira aproximao, podem ser considerados polticos todos aqueles atores pblicos cujas carreiras tenham por fundamento mandatos conquistados por intermdio do voto. Dentre as caractersticas do comportamento dos polticos, destacam-se a formulao e defesa de concepes ou projetos relativos s ordens poltica, econmica e/ou social; a legtima representao de interesses; o exerccio da negociao mediante alianas duradouras, composies transitrias baseadas em interesses tangenciais, barganhas e pactos envolvendo atores pblicos e privados; e a competio, a partir
5 Este discurso pode, efetivamente, representar um instrumento muito til para mobilizar o apoio da sociedade aos projetos polticos da burocracia.
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dos mais diversos recursos de poder, tendo por alvo decises orientadas tanto por conceitos e preferncias polticas de amplo escopo e longo prazo quanto por perspectivas setoriais e imediatas. Em contrapartida, podem ser considerados burocratas aqueles membros do governo cujas carreiras no estejam subordinadas competio eleitoral.6 Idealmente, as suas atividades so desempenhadas na esfera administrativa, sendo orientadas por conhecimentos especializados e perspectivas organizacionais relativos a questes setoriais. Vale observar, ainda, que, por depender das urnas para permanecer no poder, o poltico enfrenta o desafio de sustentar posies de maior escopo e, ao mesmo tempo, exibir realizaes de curto prazo, de maneira a atender aos seus constituintes e ter renovado o seu mandato. J o burocrata tem a sua atividade caracterizada pela sua permanncia na mquina governamental, que conduz a aes e avaliaes de longo prazo, bem como pelas diferentes sinalizaes que delimitam a sua rea de atuao. De fato, a burocracia tem as suas aes sinalizadas no apenas, nem prioritariamente, pela reao do eleitorado deve estar atenta, tambm, aos sinais do mercado, das leis que regem a sua conduta e s presses dos experts.7 As diferenas de comportamento e as tenses observadas entre polticos e burocratas vm sendo exploradas em diversos trabalhos [Aberbach et alii (1981); Peters (1987)], destacando-se, entre os mais recentes, o de Peters. Recorrendo dicotomia clssica entre poltica e administrao, este autor prope um primeiro modelo de interao de polticos e burocratas,
6 Embora seja possvel utilizar outros critrios para a caracterizao de cada um desses tipos de atores polticos, o escolhido mostra-se til para distinguir os dois padres de carreira, j que no Brasil os escales mais elevados do governo no so tradicionalmente preenchidos por funcionrios de carreira, mas sim, conforme tem sido explorado em alguns relevantes estudos, por tecnocratas [Bresser Pereira (1977, 1981 e 1985)]. 7 Sobre este aspecto, ver Rose (1987).
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denominado Formal-Legal, no qual o papel do burocrata se reduz obedincia s ordens do lder poltico.8 Em seguida, sustentando a possibilidade de integrao de valores por meio dos processos de socializao e do recrutamento dos membros da classe poltica, Peters prope o Modelo Paroquial, que guarda afinidades com a teoria das elites. Os burocratas de status mais elevado e os polticos envolvidos em atividades executivas so vistos como portadores de valores e objetivos afins ou similares, sendo os mais importantes deles a manuteno do governo e o bom funcionamento da mquina executiva. Alm disso, a integrao desses atores seria favorecida pelo fato de as suas carreiras no serem estanques, isto , existiria um certo trnsito entre uma e outra, e os mesmos indivduos, em diferentes momentos, ocupariam posies em uma ou em outra carreira. Por todos esses motivos, polticos e burocratas tenderiam integrao e coalescncia, cerrando fileiras contra as interferncias e demandas externas capazes de ameaar seus projetos polticos comuns. Uma terceira categoria proposta sob a forma do Modelo Funcional, no qual a integrao e a coalescncia entre polticos e burocratas ocorreriam ao longo de linhas funcionais: polticos, burocratas do governo e representantes de grupos e/ou categorias econmicas organizadas compartilhariam vnculos baseados em interesses setoriais.9 Vale assinalar que, enquanto o Modelo Paroquial supe a integrao horizontal entre polticos e burocratas e a oposio do governo sociedade, o Modelo Funcional sugere a integrao vertical e envolve contatos mais ntimos entre polticos e burocratas, por um lado, e determinados segmentos sociais, por outro, mobilizados em torno de questes e interesses especficos. Entretanto, conforme observa Peters, os
8 Os demais modelos representam progressivos afastamentos em relao a esse primeiro, cujo principal mrito consiste em servir como um ponto de referncia com base no qual se pode comparar as diferentes modalidades de interao de burocratas e polticos no processo de policy-making. 9 Este padro guarda afinidades com os mecanismos corporativistas e/ou neocorporativistas de intermediao de interesses [Schmitter (1974) e Berger (1983)].
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dois modelos no so excludentes, tendendo, no mundo real, a se entrecruzar e se complementar. A categoria efetivamente contraposta a essas duas ltimas o Modelo Adversrio, no qual polticos e burocratas competem pelo poder e pelo controle sobre as decises. A disputa pode envolver diversas manobras. A primeira delas a oposio passiva, que freqentemente se origina da inrcia e da resistncia inovao por parte da burocracia. Uma outra forma mais ativa e intencional, e a oposio entre polticos e burocratas resulta de variados motivos, sendo o mais freqente a divergncia quanto ao contedo de decises especficas. Outra fonte de conflitos a luta das organizaes pela sobrevivncia, envolvendo disputas por oramentos e pessoal e pela adoo de polticas que so consideradas importantes pelos seus membros. Pode haver, ainda, conflitos de origem partidria entre os polticos e os burocratas, embora estes ltimos tendam a ser vistos como alheios ao jogo poltico-partidrio. Finalmente, Peters sustenta que o processo decisrio governamental pode se tornar definitivamente dominado pela burocracia. Uma vez que os quadros legislativos no dispem de nmero suficiente para administrar a carga de trabalho exigida pelo governo moderno e os polticos amadores no possuem a capacidade necessria, parte importante das tarefas transferida para a burocracia permanente. Por outro lado, mesmo quando os polticos decidem, as suas decises so, ao fim de tudo, controladas pela burocracia, que domina no apenas as informaes tcnicas essenciais deciso, mas tambm a mquina do governo. Tem-se, assim, o Modelo do Estado Administrativo, que apresenta diferenas relevantes frente ao Modelo Adversrio. Neste, o agente primeiro das decises , por definio, o poltico, cuja autoridade proveniente do processo eleitoral. Cabe ao burocrata um papel secundrio, baseado na informao, no domnio dos procedimentos operacionais e na permanncia no cargo. Entretanto, em diferentes ocasies, os dois atores disputam o controle do processo decisrio, e a vitria de qualquer um deles depende da natureza do conflito e da capacidade de mobilizao de seus respectivos recursos. Distintamente, no
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Modelo do Estado Administrativo, a burocracia ocupa o papel mais preeminente, ficando os polticos, tanto parlamentares como membros do executivo, reduzidos ao papel de "participantes no processo de registro da deciso". Na tentativa de distinguir analiticamente os padres de interao de polticos e burocratas no processo de policy-making, Peters sugere o exame de cinco dimenses: a) o carter das interaes; b) os atores que conquistam o controle do processo decisrio; c) o estilo de resoluo dos conflitos entre os participantes desse processo; d) os procedimentos tpicos das interaes dos participantes; e e) o tipo de impacto dos diferentes padres de interao sobre as polticas adotadas pelo governo. Como indica o quadro 1, em quatro dos cinco padres propostos, o carter das interaes poderia ser descrito como isento de maiores enfrentamentos entre os dois tipos de atores. A exceo estaria apenas no Modelo Adversrio, no qual as interaes seriam muito mais combativas, apresentando acentuados elementos de competio e conflito. A segunda dimenso, que requer a identificao do tipo de ator que controla o processo decisrio, indica a supremacia dos polticos no Modelo FormalLegal; em contrapartida, os burocratas prevaleceriam no Modelo do Estado Administrativo. QUADRO 1 Modelos de Interao de Polticos e Burocratas
Modelo (a) Carter (b) Controle (c) Estilo (d) Procedimentos (e) Impacto
Formal-Legal Paroquial Funcional
Integrado Integrado Integrado
Polticos Ambos Ambos
Comando Barganha Barganha
Autoridade Mutualidade Competncia Tcnica Competio Competncia Tcnica
Mudana Estabilidade Mudana Marginal Mudana Estabilidade
Adversrio Estado Administrativo
Conflituoso Integrado
Varivel Burocratas
Poder Abdicao
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Fonte: Peters (1987).
Nos modelos Paroquial e Funcional, as elites polticas e burocrticas aglutinar-se-iam em defesa das suas posies. No primeiro caso, contra grupos da sociedade que ameaassem o seu poder; no segundo, setores polticos e burocrticos diferenciados disputariam entre si e procurariam se defender uns dos outros, inclusive mobilizando o apoio de interesses sociais especficos. Resultados variveis seriam tpicos do Modelo Adversrio, no qual o controle do processo decisrio seria conquistado caso a caso, dependendo do tipo de questo em jogo e do contexto da disputa. Quanto terceira dimenso, qual seja, o estilo de resoluo de conflitos entre polticos e burocratas envolvidos no processo decisrio, o Modelo Formal-Legal seria caracterizado pelo recurso lei e ao comando hierrquico. Esse procedimento estaria descartado no Modelo do Estado Administrativo, no qual o conflito seria evitado ou resolvido mediante a virtual abdicao das responsabilidades, pelos polticos, em favor dos burocratas. Distintamente, a barganha seria a via utilizada nos modelos Paroquial e Funcional, envolvendo, ou os membros da elite como um todo, ou setores especficos. J no Modelo Adversrio, os conflitos seriam resolvidos mediante a contraposio dos mais diversos recursos de poder, como a lei, o conhecimento especializado, o mercado, o capital eleitoral, etc. Vale assinalar, contudo, que o autor no esclarece o que significa, exatamente, a categoria poder na resoluo de conflitos. Como se trata de uma anlise orientada para as democracias consolidadas, certamente poder referir-se-ia estritamente ao conceito de poder legtimo. No obstante, o recurso lei e ao comando hierrquico que faz sentido como caracterstica do Modelo Formal-Legal parece pouco convincente em um contexto de relaes concorrenciais entre polticos e burocratas, conforme o caso do Modelo Adversrio. Por um outro ngulo, o fato de este ltimo modelo admitir resultados variveis quanto ao controle do processo descarta qualquer possibilidade de situaes permanentes de predomnio de um dos dois atores sobre o outro o que significa que a disputa entre eles ser
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constante e, a rigor, no possvel dizer que tipo de recursos de poder ser utilizado a cada lance. Finalmente, preciso evitar perder de vista o fato de que a atividade poltica repousa na possibilidade de soluo negociada do conflito, o que torna o puro exerccio do poder uma situao de exceo. Portanto, ainda que os procedimentos para a resoluo de conflitos entre polticos e burocratas sejam, no caso do Modelo Adversrio, orientados pela competio base de recursos de poder, devero envolver tambm composies e barganhas entre as partes. O significado dessas categorias se torna um pouco mais claro quando a quarta dimenso colocada em tela. Em se tratando do estilo adotado nas interaes de polticos e burocratas, o Modelo Formal-Legal seria caracterizado pelos procedimentos marcados pela autoridade formal. No Modelo Funcional e no Modelo do Estado Administrativo as interaes seriam orientadas pelo reconhecimento da competncia tcnica. J no Modelo Paroquial, as relaes entre os membros das elites poltica e burocrtica seriam marcadas pelo reconhecimento mtuo das posies de status e da capacidade dos participantes de usar os seus atributos de status. Diversamente, procedimentos tipicamente conflituosos, baseados no poder e na capacidade de usar todos os recursos disponveis inclusive posio formal e especializao tcnica , distinguem as interaes de polticos e burocratas no Modelo Adversrio. Por fim, de acordo com a quinta dimenso proposta pelo autor, pode-se esperar que, em virtude das caractersticas dos modelos Formal-Legal e Adversrio, o curso das polticas governamentais sofra variaes em diferentes dimenses e em momentos distintos. Tais mudanas podero ser profundas e abrangentes ou apenas incrementais, dependendo do contexto poltico, social e econmico e do estilo de fazer poltica daqueles que assumirem o controle das decises. De qualquer forma, as alteraes nas polticas governamentais expressaro ou mudanas no controle partidrio, ou resultaro do revezamento de polticos e burocratas no controle do processo de policy-making.
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Alternativamente, espera-se estabilidade nas polticas decididas conforme o Modelo Paroquial e o Modelo do Estado Administrativo, ainda que neste ltimo possam ocorrer modestos ajustes incrementais. Mudanas marginais podero acontecer tambm no Modelo Funcional, no qual estaro mais presentes as influncias dos interesses organizados da sociedade do que no Modelo do Estado Administrativo. No obstante suas relevantes contribuies anlise dos padres de interao de polticos e burocratas, as categorias nas quais se desdobram as dimenses propostas por Peters requerem esforos adicionais de refinamento, de modo a se tornarem mais esclarecedoras tanto em si mesmas quanto em sua aplicao ao exame emprico do processo de policy-making nas democracias no-consolidadas. Um primeiro ponto a ser observado refere-se necessidade de maior detalhamento do carter das interaes de polticos e burocratas. De fato, exceo do Modelo Adversrio, o carter dessas interaes descrito como suave, sem atritos e integrado. Embora isso possa ser verdadeiro nos casos dos modelos Formal-Legal e do Estado Administrativo, a anlise das demais dimenses indica que o mesmo no se aplica aos outros modelos. Alm disto, mesmo entre estes dois existem distines relevantes a serem consideradas: no Modelo Formal-Legal, as interaes de polticos e burocratas seriam marcadas pela subordinao dos segundos aos primeiros, enquanto no Modelo do Estado Administrativo predominaria a complementaridade dos papis. Tambm existem especificidades a serem levadas em conta nas interaes de polticos e burocratas nos modelos Paroquial e Funcional. Enquanto no primeiro o carter integrado seria acompanhado de comportamentos coalescentes, no segundo o tom seria bastante diferente. Se o que justifica a proposio desse padro a possibilidade de elites polticas e burocrticas se aglutinarem setorialmente a fim de somar foras contra outras elites setoriais, ento ser necessrio admitir um elemento concorrencial nas relaes entre polticos e polticos, burocratas e burocratas, e polticos e burocratas. Dessa forma, embora persistam os valores compartilhados que caracterizam a idia do
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governo de elite, seria necessrio conceber a possibilidade de algum tipo de competio entre subconjuntos de ambas as elites. Assim sendo, a solidariedade entre estes atores existiria apenas na medida em que pertencessem mesma rea de atuao governamental, admitindo conflitos entre agncias funcionalmente diversas, orientadas por interesses, atuao e formao tcnica especficos. Em segundo lugar, a maneira como tratado o Modelo Adversrio revela-se insatisfatria, no apenas em virtude das ambigidades apontadas acima, especialmente na terceira e quarta dimenses. De fato, ao introduzir o Modelo Funcional, Peters admite a possibilidade de fragmentao das elites polticas e burocrticas. Entretanto, essa mesma possibilidade fica descartada nos demais modelos, nos quais cada um dos atores tratado como se constitusse um bloco coeso. necessrio, todavia, admitir que polticos e burocratas no apenas so atores distintos entre si, mas tambm apresentam significativas diferenciaes internas que, freqentemente, se traduzem em divergncia e falta de coeso, quaisquer que sejam os modelos. Esta observao particularmente importante no caso do Modelo Adversrio, no qual a fragmentao/coeso pode constituir um recurso poltico crucial na disputa entre os dois tipos de atores. Em terceiro lugar, a no ser com relao ao Modelo Funcional, Peters ignora aspectos relevantes da incorporao dos atores privados ao jogo de poder entre polticos e burocratas, que tambm podem ser decisivos, por exemplo, no Modelo Adversrio, ainda que no obedeam s clivagens setoriais. Finalmente, a tipologia proposta revela-se insuficiente para lidar com situaes que combinem categorias de diferentes modelos. Como tratar os casos de interaes conflituosas envolvendo disputas no apenas pelo controle de uma poltica especfica, mas, inclusive, e principalmente, pelo controle do processo poltico? Em que padro se enquadram os casos em que os burocratas obtm o controle da mquina pblica, conquistam a supremacia e passam a excluir os polticos? Segundo Peters, a abdicao, pelos polticos, corresponderia a um tipo de delegao ou de transferncia de atribuies deliberada ou no , sem implicar nenhum tipo de excluso.
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Como caracterizar as situaes freqentemente observadas nas democracias no-consolidadas em que no ocorre a abdicao das responsabilidades, pelos polticos, em favor dos burocratas, mas sim a excluso dos primeiros? Por outro lado, o controle do processo poltico pode requerer mais que o controle da mquina pblica. Assim sendo, possvel imaginar situaes nas quais a excluso dos polticos aparea articulada com a sua incorporao seletiva e com a barganha, sendo utilizadas no apenas como mecanismos de resoluo dos conflitos, mas, principalmente, como estratgia de conduo de um projeto poltico liderado por agentes burocrticos. Nessa hiptese, a burocracia passaria a adotar comportamentos tpicos dos polticos, substituindo a nfase nos argumentos tcnicos pela composio e negociao com todos os atores relevantes, e tomando decises orientadas por concepes polticas mais amplas e no voltadas exclusivamente para interesses setoriais e imediatos. Talvez seja esta a hiptese que orienta a concepo do governo burocrtico que, aparentemente, representa uma possibilidade bem distinta do Modelo do Estado Administrativo. Neste ltimo, a burocracia assumiria o papel preponderante no processo decisrio sem, todavia, desenvolver comportamentos politizados a tcnica substituiria a poltica como critrio de deciso. J na eventualidade de um governo burocrtico, a burocracia efetivamente tornar-se-ia governo, no sentido de se politizar e assumir atribuies diversas, anteriormente restritas esfera de competncia das lideranas polticas. Ou seja, a poltica ocuparia o lugar da tcnica como parmetro do comportamento burocrtico. Nesse caso, torna-se indispensvel indagar sobre os processos e mecanismos por meio dos quais teria lugar a incorporao dos atores privados ao processo decisrio. Conforme foi mencionado anteriormente, o corporativismo representa o arranjo poltico institucional que aparentemente guarda maiores afinidades com o governo burocrtico, seja na forma estatal, seja na modalidade do corporativismo societrio. Em ambos os casos, o poder pblico desempenha um papel decisivo no reconhecimento institucional e na concesso do
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monoplio da representao s associaes representativas dos interesses privados. No caso do corporativismo estatal, o Estado mobiliza e controla a participao dos atores privados organizados no processo de tomada de deciso. J no corporativismo societrio ou neocorporativismo, estabelecem-se trocas entre atores capazes de ao autnoma. Ou seja, as organizaes privadas de representao de interesses conquistam um canal para participar do processo decisrio e obtm o status de interlocutores e parceiros do poder pblico que, por sua vez, ganha o seu apoio para a formulao e implementao das polticas governamentais. O corporativismo societrio, segundo Cawson (1985), consiste em um processo de cooperao entre o poder pblico e os agentes privados, por meio do qual fazem-se barganhas e estabelecem-se compromissos pelos quais polticas favorveis tm a sua implementao garantida pelo consentimento dos interesses privados, os quais se encarregam, inclusive, de assegurar os necessrios mecanismos de enforcement. Uma outra possibilidade de incorporao de setores da sociedade civil, na hiptese de um governo burocrtico, so as alianas entre agncias governamentais e atores privados, especialmente representantes do empresariado, em torno de propostas ou questes especficas, conforme o mecanismo de intermediao de interesses, bastante comum na Amrica Latina, descrito no conceito de anis burocrticos [Cardoso (1975)]. Ambos os conceitos arranjo neocorporativo e anis burocrticos admitem uma relativa autonomia dos agentes burocrticos, bem como a interdependncia entre estes e os atores privados. Por outro lado, embora esses conceitos estejam referidos esfera das relaes entre o Executivo e as associaes representativas da sociedade civil, no excluem os polticos, nem ignoram o Legislativo como atores relevantes no processo decisrio. Assim, prestam-se tarefa de corrigir uma das deficincias j mencionadas nas proposies de Peters, qual seja, a lacuna quanto aos vnculos existentes entre a participao dos atores privados e os diferentes padres de interao de polticos e burocratas, especialmente nos modelos Paroquial, Funcional e Adversrio. No modelo Paroquial, no qual o Estado
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formado por uma elite composta por polticos e burocratas que compartilham formao, valores e interesses, a incluso dos mecanismos de participao dos setores sociais organizados pode contribuir para maior compreenso das formas e processos de relacionamento desta elite com a sociedade civil. No Modelo Funcional, no qual as diversas agncias burocrticas, sob a liderana compartida de polticos e burocratas, competem setorialmente, a vinculao a clientelas sociais especficas pode representar um importante recurso de poder no conflito interburocrtico. J no Modelo Adversrio, no qual as divergncias entre polticos e burocratas so resolvidas base da mobilizao de recursos de poder, sem qualquer sombra de dvida, o apoio da sociedade civil deve constituir, em si mesmo, um poderoso argumento e um objeto de disputa entre estes dois atores. Tendo em mente esses ajustes, as possibilidades do governo burocrtico, bem como a adequao da tipologia de Peters ao exame do processo decisrio nas democracias no-consolidadas, sero exploradas a seguir, mediante a anlise emprica da poltica industrial nos governos Sarney e Collor.
2 A Poltica Industrial na Transio Democracia: Novas Definies, Velhos Papis?

A experincia autoritria de cerca de vinte anos no Brasil apresentou, entre suas caractersticas, a concentrao do processo decisrio na esfera executiva, com a reduo das funes do Legislativo. O padro de decises, portanto, era predominantemente centrado na burocracia, que competia acirradamente com os polticos pelo controle do prprio processo poltico [Rua (1992)]. Era acentuado o processo de excluso de amplos segmentos da sociedade civil, sendo a participao de trabalhadores e de empresrios formalmente controlada pelo poder pblico mediante arranjos corporativistas estatais. Finalmente, observava-se a presena de um grande nmero de associaes empresariais extracorporativas, portadoras de interesses especficos, que dispunham de acesso privilegiado a agncias burocrticas determinadas [Diniz e Boschi (1978)].
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Com a transio democracia, fortaleceram-se as demandas pela mudana desta estrutura de poder, de maneira a admitir a participao poltica mais direta e significativa de amplos setores da sociedade civil, paralelamente ao fortalecimento do Poder Legislativo, descentralizao do processo decisrio e da imposio de regras de controle democrtico atividade governamental. Coincidentemente, desde meados da dcada de 1980, analistas econmicos, planejadores governamentais e empresrios manifestavam a idia de que o pas necessitava de uma nova poltica industrial, capaz no apenas de superar o esgotado modelo de substituio de importaes, como tambm de corrigir as principais distores dele resultantes. Essas idias, bem como a estratgia da "integrao competitiva" do Brasil na economia mundial, vinham sendo discutidas entre os quadros de agncias governamentais, como o BNDES, e de empresas estatais, como a PETROBRS. Alm disso, diversos setores do empresariado vinham manifestando interesse em atuar em colaborao com o governo na coordenao e implementao de uma poltica industrial voltada para a integrao competitiva. O objetivo desta seo , a partir da anlise da poltica industrial nos governos Sarney e Collor, introduzir algumas hipteses acerca dos papis, do comportamento e dos padres de interao de polticos e burocratas, tendo como pano de fundo o processo de mudana poltica recente no Brasil. Pretendemos, assim, contribuir para esclarecer algumas questes, tais como: houve mudanas no processo decisrio? A burocracia continua sendo o ator central na tomada de decises? De que forma e por meio de que processos os polticos e os atores privados participam das decises no contexto da redemocratizao? Como se comportam os mecanismos de intermediao de interesses? Como caracterizar as interaes de polticos e burocratas nesta fase da poltica brasileira?
2.1 A Poltica Industrial no Governo Sarney

Por ter-se situado justamente no interstcio de duas fases polticas a ditadura e a democracia o governo Sarney 254
caracteriza-se pela sua ambivalncia, resultante, em grande parte, do fato de a transio ter sido um processo negociado. Ou seja, o processo de mudana poltica refletia tanto as demandas de participao da sociedade civil como as presses de remanescentes do regime autoritrio, que buscavam preservar parcelas significativas do poder. No que diz respeito ao processo decisrio, simultaneamente nfase na abertura participao da sociedade civil e recuperao das atribuies das lideranas polticas do Legislativo, observa-se a manuteno da supremacia da esfera executiva e a persistncia de nichos de autonomia das lideranas burocrticas. medida que os problemas econmicos se agravam, a atividade governamental exibe crescente fragmentao, sucessivas descontinuidades provocadas pela elevada rotatividade das lideranas nos cargos pblicos, acentuada fragilizao do governante e intensas dificuldades nas relaes entre o Executivo e a base parlamentar. sobre este pano de fundo que se desenvolve o processo de formulao da poltica industrial, orientada pela concepo de que a ao do poder pblico nos setores produtivos deveria ser repensada de modo a assegurar a retomada do desenvolvimento econmico e a insero do Brasil no mercado internacional. Sob esta perspectiva, possvel identificar, no governo Sarney, dois perodos bastante distintos no processo de deciso da poltica industrial. O primeiro (1985-1987), de cunho mais nacionalista, privilegia a empresa privada e compreende o Estado como o principal agente promotor de mudanas. O segundo perodo (1988-1990), voltado para a abertura ao mercado externo, pretende maior autonomia das empresas privadas, cabendo ao poder pblico o papel de agente regulador do mercado. Nesse novo perodo emerge, ainda, a percepo do imperativo de o pas ingressar na era da revoluo tecnolgica baseada no desenvolvimento de novos materiais, microeletrnica, biotecnologia e mecnica de preciso sob o risco de assumir, definitivamente, uma posio marginal no mercado internacional [Velasco (1989)]. Esta segunda fase a que caracteriza, efetivamente, a proposta de poltica industrial do governo Sarney, pois redimensiona a
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poltica at ento vigente [Braga e Matesco (1989)], por meio da promulgao, em 19 de maio de 1988, de quatro diplomas legais: 1) Decreto-Lei no 2 433, que dispe sobre os instrumentos relativos poltica industrial e seus respectivos objetivos, revogando parte dos incentivos fiscais iniciativa privada e criando outros. Nesse sentido, destacam-se os Programas Setoriais Integrados (PSIS), destinados a reunir os representantes das cadeias produtivas para a discusso das principais questes econmicas de sua rea; os Programas de Desenvolvimento Tecnolgico Industrial (PDTIs), que seriam responsveis pela capacitao tecnolgica das empresas privadas; e os Programas Especiais de Exportao (BEFIEX), destinados a incrementar as exportaes. 2) Decreto-Lei no 2 434, que se refere iseno ou reduo do Imposto de Importao de produtos industrializados, com exceo de entorpecentes, material blico, produtos contendo elementos radioativos e produtos que contribuam para a formao do patrimnio histrico do pas ou os que sejam regidos por acordos, tratados e convenes internacionais. 3) Decreto-Lei no 2 435, que reduz ou elimina os controles burocrticos prvios exportao. 4) Decreto no 96 056, que reorganiza o Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI) como um colegiado interministerial, responsvel formal pela formulao da poltica industrial do pas, assessorado por uma Comisso Consultiva composta por representantes da sociedade civil ligados indstria, encarregada da proposio das medidas de poltica industrial. O processo de formulao da poltica industrial centrou-se, basicamente, nas agncias burocrticas, cujos membros se encarregaram efetivamente da proposio das medidas a serem adotadas. Esta uma caracterstica no apenas da primeira fase quando da formulao de documentos pela Comisso do Plano de Governo (COPAG), pela Secretaria de Planejamento (SEPLAN) e pelo Ministrio da Indstria e Comrcio (MIC) ,10
10 Citam-se, entre os documentos da poca, o documento formulado pela COPAG,
SEPLAN;
I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica, elaborado pela a Poltica Industrial da Nova Repblica, elaborado pelo MIC; o relatrio
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mas tambm da segunda fase, cujos produtos, acima descritos, resultaram de barganhas entre as agncias envolvidas. til chamar a ateno, aqui, para dois aspectos. Primeiro, se alguns dos ministros eram de origem marcadamente poltica, numerosos outros caracterizavam-se por carreiras nitidamente tecnocrticas. Segundo, conforme coloca Peters, ainda que os ministros sejam de extrao parlamentar e, portanto, polticos de carreira, ao assumir cargos executivos manifestam acentuadas ambigidades entre o papel poltico e o administrativo. Assim, o processo decisrio se manteve, predominantemente, nos moldes burocrticos tpicos do perodo anterior transio democrtica. De fato, as principais alternativas e o desenho das propostas a serem discutidas com os segmentos organizados da sociedade civil e com os polticos aparentemente se originaram de uma burocracia situada em diferentes agncias do segundo e terceiro escales do governo.11 Esta burocracia, entretanto, no se mostra coesa ao longo do processo de deciso. Na realidade, do confronto entre agncias burocrticas diversas, com interesses e recursos de poder diferenciados, que nascem os parmetros definidores da poltica industrial, expressos nos quatro diplomas legais mencionados acima. Entre as agncias burocrticas envolvidas, portadoras de instrumentos distintos e essenciais para a conduo da poltica industrial, destacam-se: o Ministrio da Indstria e Comrcio (MIC), sob cuja jurisdio encontrava-se o Instituto Nacional de Propriedade Industrial (INPI) e o Instituto de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (INMETRO); o Ministrio da Fazenda (MF), que controlava todos os instrumentos creditcios; a Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica (SEPLAN), que ento manejava os instrumentos de controle oramentrio; o Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), que controlava o Conselho de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e a Financiadora de Estudos e Projetos
de um grupo interministerial e a segunda proposta do MIC, A Poltica Industrial e Suas Diretrizes Setoriais, e o Plano de Metas [Velasco (1989)]. 11 Entrevista com assessor da Diretoria Executiva do IPEA, Marcos Panariello, em Braslia, julho de 1992.
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(FINEP); o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), responsvel pelas decises relativas aos financiamentos; a Comisso de Politica Aduaneira (CPA), que, embora vinculada ao MF, dispunha de autonomia relativa na administrao das tarifas; o Ministrio das Minas e Energia (MME), que controlava diversas empresas estatais, com acentuado poder de barganha em funo das encomendas governamentais. A esta fragmentao de poder, de natureza organizacional, acrescentava-se a multiplicidade de objetivos, freqentemente conflitantes, entre as agncias burocrticas. De fato, o MIC assumia como seu objetivo primeiro incentivar a indstria, tendo que dispender, para tanto, volumosos recursos financeiros. Este curso de ao, todavia, contrariava a prioridade do MF, de controle do meio circulante e de reduo do dficit pblico. J o MME insistia em restringir quaisquer projetos de abertura do mercado que no estabelecessem claras garantias de incentivo indstria nacional, pois temia que as empresas estatais fossem prejudicadas pela competio externa descontrolada. Esta diversidade de interesses, prioridades e vises do mundo, associada ao contexto de crise e escassez, acentua a competio pelo poder entre as diferentes agncias e faz com que as decises sejam definidas por meio de complexos jogos de barganha, envolvendo os atores privados. Dentre os possveis exemplos desta dinmica de competio e barganha interburocrtica, destaca-se a disputa, na primeira fase, entre o MIC e o MF, pela definio do centro decisrio da poltica industrial. O MIC estabeleceu uma aliana com o empresariado, nos moldes dos anis burocrticos. Em resposta, o MF e a SEPLAN se aliam e articulam um conjunto de argumentos tcnicos, enfatizando a onerosa operacionalidade da proposta de poltica industrial do MIC, que acaba perdendo apoio s suas pretenses. J na segunda fase, chamam ateno as contendas entre a CPA responsvel pela formulao da Tarifa Aduaneira Bsica (TAB) e o MIC em torno do papel daquela tarifa nas diretrizes da poltica industrial. A CPA pretendia que a TAB fosse o instrumento, por excelncia, de sustentao da poltica industrial, enquanto o MIC sustentava que a TAB deveria ser um dos mecanismos adotados, entre vrios outros. No conflito, cujo vencedor foi o MIC,
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a CPA acabou por se colocar contra a proposta dos PSIS, que implicava a alterao dos nveis tarifrios de acordo com as negociaes realizadas em cada setor industrial. Vale observar que, se esses conflitos efetivamente contriburam para a imposio de limites hipertrofia do poder de algumas agncias burocrticas, tambm conduziram a falhas de consistncia na formulao da poltica. Um exemplo ilustrativo deste ltimo aspecto encontra-se no conflito entre o MIC e o MCT durante a elaborao dos quatro diplomas legais da segunda fase do processo decisrio. Neste perodo, o MCT pretendia deslocar, para a sua rbita de influncia, os rgos executivos da poltica industrial, que at ento se encontravam sob a jurisdio do MIC o INPI, que controlava os assuntos relativos s patentes, e o INMETRO, responsvel pelos aspectos relacionados qualidade industrial.12 Esta expectativa viu-se frustrada em razo das fortes presses do MIC, cioso em preservar os seus recursos de poder. Em conseqncia, o MCT passou a ficar limitado a um papel marginal na poltica industrial, sendo impedido de coordenar a formulao de propostas de desenvolvimento tecnolgico. Os conflitos interburocrticos e a ameaa de inconsistncia na formulao da poltica industrial acabaram sendo minimizados pela adoo de duas medidas: a) o estabelecimento de um grupo de trabalho permanente, encarregado da discusso das alternativas, tendo como membros os principais representantes das agncias envolvidas, secundados por representantes do setor privado; e b) o rodzio de cargos. A primeira dessas medidas destinava-se a reduzir a fragmentao decisria, a instituir um frum colegiado para o debate das propostas e preferncias e, assim, a viabilizar o estabelecimento de alternativas consensuais. A outra tinha por objetivo evitar a concentrao de poder, de modo a facilitar a formulao das diretrizes da poltica industrial. A necessidade de adoo destas medidas aponta claramente para uma das conseqncias do controle burocrtico sobre o processo decisrio: a dificuldade de construir consenso e de impor coerncia ao conjunto das decises. Indica, tambm, os
12 Entrevista com o representante do MCT na formulao da poltica industrial durante o governo Sarney, Fabio Erber, Rio de Janeiro, dezembro de 1990.
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percalos resultantes da inexistncia de um locus decisrio de carter especificamente poltico. De fato, observa-se que os polticos estiveram quase totalmente ausentes da formulao da poltica industrial no governo Sarney, tanto na primeira como na segunda fase. No apenas no tiveram a iniciativa da poltica, como tambm aspectos que requeriam uma participao efetiva do Congresso Nacional foram encaminhados por meio de decretos-leis, um instrumento de prerrogativa do Executivo. Vale notar que, durante o perodo de formulao da poltica industrial, o Congresso, em meio instalao da Assemblia Nacional Constituinte, representa um papel ambivalente. Por um lado, os polticos preocupavam-se com questes consideradas de interesse nacional, como a definio das zonas de processamento de exportaes (ZPEs) e com a poltica de informtica. Por outro, deixaram inteiramente iniciativa do Executivo a formulao dos diplomas legais destinados a reorientar o processo de industrializao do pas. Estas atitudes dos polticos sugerem, primeiro, um comportamento pragmtico orientado pelo clculo eleitoral. De fato, tanto a poltica de informtica como as ZPEs eram objeto de intensas presses empresariais e regionais, expressas na forma de competentes lobbies parlamentares. Em segundo lugar, tais atitudes indicam a dificuldade de adoo de uma perspectiva de longo prazo e de desempenho do seu novo papel na abertura democrtica. De modo geral, fica evidente que no apenas inexiste competio dos polticos com os burocratas pelo controle do processo de deciso da poltica industrial, como tambm bvia a omisso dos primeiros quanto ao exerccio da sua funo controladora. Com efeito, a atuao dos polticos limitou-se, na maioria dos aspectos desta poltica, ao registro das decises. Revelam-se, assim, dimenses do comportamento e das interaes de polticos e burocratas que exibem afinidades com o padro descrito no Modelo do Estado Administrativo. No que diz respeito ao envolvimento da sociedade civil, o empresariado comea a ter um papel mais visvel e ativo, tanto por meio das suas lideranas individuais, quanto por intermdio
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das suas associaes de representao de interesses.13 Essa atuao, entretanto, no conduz a uma ruptura clara com as formas pregressas de representao do setor empresarial. Persiste a representao formal, por meio de instituies corporativas como a CNI e a FIESP, nas instncias responsveis pela discusso das propostas da poltica industrial. Permanece, tambm, a representao por intermdio de associaes extracorporativas como, por exemplo, a Associao Brasileira da Indstria Eletro-Eletrnica (ABINEE) e a Associao Brasileira das Indstrias de Base (ABDIB) que se dirigiam a agncias burocrticas especficas, responsveis pelo atendimento direto das demandas setorializadas dos agentes produtivos. Chama ateno tambm o reduzido envolvimento de atores relevantes, como os trabalhadores e a comunidade cientfica. De fato, o primeiro ator foi totalmente excludo do processo decisrio, enquanto o ltimo exibe uma participao apenas marginal. Observe-se que, neste perodo, no chegou a se tornar efetiva a atuao das cmaras setoriais, que, entre outros, tinham o objetivo de elaborar propostas de polticas e de programas setoriais integrados.14 Alm disso, a prpria composio destas cmaras, definida em portarias do MIC, ficava restrita aos "representantes de rgos governamentais e da iniciativa privada". Ou seja, nem sequer era mencionada a participao de representantes de trabalhadores e/ou de outros interesses da sociedade civil.15 Diante disso, razovel sustentar que, se houve algum controle sobre a burocracia na formulao da poltica industrial, os que o exerceram foram os empresrios e no os polticos. Conforme foi assinalado no incio deste trabalho, este controle freqentemente assume o formato de uma ao cooperativa prevista no Modelo Funcional entre burocratas e atores privados, tendo em vista interesses especficos. Por um lado,
13 A FIESP se moderniza e obtm prestgio nacional como porta-voz do setor industrial [Diniz (1985)]. Alm disso, empresrios de renome no apenas ocupam cargos no Executivo, mas tambm passam a disputar, em eleies, cadeiras parlamentares no Congresso Nacional. 14 De fato, as Cmaras Setoriais, no governo Sarney, tiveram a sua atuao restrita discusso de preos, no chegando a propor medidas de poltica industrial. Alm disso, a maioria delas nem sequer chegou a se reunir. 15 Decreto n 96 056, de 19/5/88; Resoluo CDI n 013, de 12/7/89.
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para a burocracia, o processo decisrio da poltica industrial passa a expressar um compromisso com estes grupos da sociedade civil. Por outro lado, o empresariado conquista espaos de poder no processo decisrio, formulando alternativas s propostas das agncias burocrticas e atuando ativamente na negociao das preferncias. Os dados examinados at aqui indicam que, pelo menos no que diz respeito formulao da poltica industrial no governo Sarney, a burocracia continuou a ser o ator dominante do processo de deciso. Aos polticos coube um papel passivo, geralmente limitado ao registro das decises, sem competir com os burocratas pelo controle do processo decisrio, e sem, sequer, atuar na fiscalizao das suas aes. Observa-se, portanto, que as mudanas no processo decisrio resumiram-se a rearranjos organizacionais, sendo preservadas prticas anteriores, de modo a manter os espaos de poder preexistentes, especialmente o predomnio do Executivo na formulao de uma poltica essencial ao desenvolvimento econmico. Tambm no que diz respeito aos mecanismos de intermediao de interesses, as mudanas foram reduzidas, sendo mantida a estrutura herdada do regime militar. Embora o empresariado tenha assumido um comportamento mais autnomo, constituindo mais claramente a sua identidade social, no se furtou a preservar as vias j conhecidas e as prticas passadas para influir no processo de tomada de deciso. Por outro lado, a herana autoritria se manifesta tambm na excluso de trabalhadores e da comunidade cientfica do processo de formulao da poltica industrial.
2.2 A Poltica Industrial no Governo Collor

O governo Collor tem incio em um cenrio bastante distinto daquele em que se instalou o governo Sarney. Eram graves as ameaas de hiperinflao, a recesso econmica mostrava-se persistente e as principais lideranas polticas encontravam-se desgastadas, devendo ser substitudas no prazo de um ano, quando realizar-se-iam eleies para o Congresso Nacional e para os executivos e legislativos estaduais. 262
Logo aps a eleio, os pronunciamentos do presidente eleito, no Brasil e no exterior, sinalizavam claramente quanto orientao a ser impressa economia, tendo como nfases a reduo da interveno do Estado na economia, a diminuio das barreiras ao comrcio exterior e o avano em direo a padres de qualidade e de produtividade tipicamente associados s economias desenvolvidas. A poltica industrial do governo Collor inaugura-se com a formulao, pelo ncleo mais restrito da burocracia governamental, de um conjunto de polticas de natureza predominantemente regulatria. Inscrevem-se, entre elas, as MPs 158 e 161, de 16/3/1990, destinadas, respectivamente, a promover a liberalizao das importaes com a eliminao das barreiras no-tarifrias representadas pela lista de produtos com importao suspensa, pelos programas de importao das empresas e pelos regimes especiais de importao, e a suspender ou eliminar a maioria dos incentivos fiscais e subsdios; a Portaria MEFP No 363, de 26/6/1990, que redefine o conceito de bens de capital de fabricao nacional; a Portaria MEFP No 365, de 26/6/1990, que institui as Diretrizes Gerais da Poltica Industrial e de Comrcio Exterior (PICE); e um conjunto de projetos de lei enviados ao Congresso Nacional versando, entre outros, sobre a modernizao dos portos, a reserva de mercado da informtica, a Lei de Patentes, o Cdigo de Propriedade Industrial, o Cdigo do Consumidor e a Tarifa Alfandegria Brasileira. Como medidas de incentivo competitividade, o ncleo decisrio do governo decidiu implementar trs programas de iniciativa e apoio governamental, porm fortemente dependentes do envolvimento ativo do setor privado: o Programa de Apoio Capacitao Tecnolgica da Indstria Brasileira (PACTI), de 12/9/1990 [IPEA (1990)]; o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade (PBQP), de 7/11/1990; e o Programa de Competitividade Industrial (PCI), de 28/2/1991. Estes dois ltimos eram considerados, pelos agentes burocrticos, os principais mecanismos de implementao da Poltica Industrial e de Comrcio Exterior (PICE) [Brasil (1990a)]. Dadas as caractersticas das diferentes fases do processo de deciso, so vrios os atores envolvidos, com diferentes graus de
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participao na formulao da poltica industrial no perodo analisado. Sem que se pretenda a exausto, identificam-se, entre os atores governamentais: o Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento (MEFP), a Secretaria Nacional de Economia (SNE), qual se subordinam o Departamento de Indstria e Comrcio (DIC), o Departamento de Comrcio Exterior (DECEX) e o Departamento de Abastecimento e Preos (DAP); a Secretaria Nacional de Planejamento; a Secretaria Especial de Poltica Econmica, a Secretaria da Fazenda Nacional; o Departamento de Receita Federal; a Secretaria de Cincia e Tecnologia (SCT/PR); o Ministrio da Justia, ao qual se subordinam o Instituto Nacional de Propriedade Industrial (INPI), o Instituto Nacional de Metrologia e Normalizao (INMETRO) e a Secretaria Nacional de Direito Econmico (SNDE); o Ministrio das Relaes Exteriores; a Secretaria Geral da Presidncia da Repblica; o Conselho Nacional de Informtica (CONIN); a Secretaria Especial de Informtica (SEI); o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES); o Banco do Brasil (BB); o Banco da Amaznia S.A. (BASA); a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP); o Conselho Nacional de Poltica Fazendria (CONFAZ); o Congresso Nacional. Para fins de anlise, podem-se identificar trs fases na formulao da poltica industrial do governo Collor, definidas conforme duas variveis: a) o grau de abertura do processo decisrio participao dos atores privados; e b) o grau de flexibilidade da burocracia encarregada da tomada de decises. A primeira destas fases inicia-se no perodo de organizao do novo governo e estende-se at o lanamento do Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade (PBQP) e traz consigo ntidas heranas do perodo de campanha eleitoral. Com a assessoria de um reduzido grupo de membros da comunidade acadmica, coordenados pela futura ministra da Economia e seu staff,16 so anunciadas no mbito do Plano Collor I e enviadas
16 Trata-se do grupo que preparou o esboo da poltica industrial, mais tarde apresentado na EM n 48 e na MP 158. O grupo era formado pelos economistas Winston Fritsch, Gustavo Franco, Ftima Dib, Eduardo Augusto Guimares e Marcelo Abreu. O grupo trabalhou durante uma semana e apresentou uma completa proposta de poltica industrial ao presidente Collor durante o Carnaval. Embora o presidente tivesse aprovado o documento, no foi esta a proposta que vingou para a poltica industrial. Havia divergncias entre os membros deste grupo
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ao Congresso as Medidas Provisrias 158 e 161. So apresentadas como parte do programa de estabilizao econmica e brandidas pela equipe econmica como instrumento de controle de preos e ameaa de punio queles que resistissem reduo das suas margens de lucro. A segunda fase comea logo aps o lanamento do PBQP e vai at a substituio da equipe econmica original do governo. A postura inicial foi mantida, sem alteraes, quando foram propostas as Diretrizes Gerais para a Poltica Industrial e de Comrcio Exterior (PICE). Esta fase, todavia, registra o impacto de dois distintos conjuntos de circunstncias, que alteraram o padro decisrio ento vigente. Primeiro, com o resultado das eleies legislativas de novembro de 1990 e a conseqente renovao do Congresso Nacional, os agentes burocrticos so compelidos a reconhecer a legitimidade do Parlamento e passam a acenar com a possibilidade de uma mudana de tom na conduo da poltica, imprimindo uma nfase mais poltica do que tcnica ao processo de deciso. Em segundo lugar, o evidente insucesso do Plano Collor I como instrumento de estabilizao econmica leva ao lanamento de um novo plano econmico, desta vez contrariando o discurso liberalizante por meio do recurso a antigos mecanismos de controle de preos e salrios. Diante dos protestos generalizados dos agentes produtivos, a equipe econmica em cujo projeto a poltica industrial desempenhava um papel privilegiado, a par da estabilizao econmica, do ajuste fiscal e da reforma do Estado [Brasil (1991)] dispe-se a dialogar com algumas lideranas polticas e empresariais selecionadas. O PCI emerge como resultado das negociaes entre agentes burocrticos e membros da comunidade acadmica, s quais foram incorporados alguns polticos e empresrios ligados a empresas nacionais e estrangeiras.
e um outro, cujos principais nomes eram Joo Maia e Luis Paulo Veloso Lucas, os quais acabaram vencendo a disputa e impondo sua verso ao ocuparem cargos no governo [FSP, 16/2/90; JB, 17/2/90; O Globo, 1/7/90; Isto /Senhor, 18/7/90].
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A terceira e ltima fase abrange desde o perodo de ingresso da equipe do ministro Marclio at a celebrao do primeiro acordo setorial, o da Cmara da Indstria Automotiva. Os agentes governamentais haviam dado por concludo o processo de formulao dos instrumentos da poltica econmica, devendo-se passar sua concretizao sob a forma de iniciativas objetivamente adotadas pelos agentes econmicos privados. Observa-se que, durante todo o processo de deciso, os agentes burocrticos de primeiro e segundo escales monopolizaram inteiramente a formulao das propostas de poltica industrial. Ao contrrio do que ocorria no governo Sarney, as decises emergiam no da competio entre um conjunto de agncias burocrticas, mas eram enunciadas por uma nica agncia o Ministrio de Economia cujos integrantes mostravam-se fortemente coesos. Durante a primeira fase e parte da segunda, este grupo prescindiu no apenas da contribuio das agncias burocrticas anteriormente envolvidas na formulao da poltica industrial, mas tambm dispensou o concurso da classe poltica, acusada de arcaica, corrupta e inoperante. De fato, o encaminhamento dado s medidas que requeriam a aprovao do Congresso Nacional ilustra satisfatoriamente o carter das interaes desta burocracia com os polticos. No contedo das MPs 158 e 161, nada existia que pudesse caracteriz-las como emergenciais e, portanto, justificar o seu envio na forma de medidas provisrias. Na realidade, as duas MPs foram aprovadas pelo Congresso Nacional com pequenas modificaes e, embora incidissem sobre dois aspectos relevantes da atividade econmica o custo e o risco , destinavam-se "basicamente a eliminar distores, equvocos e privilgios associados ao regime de comrcio exterior" [Fritsch (1990)] e poltica de incentivos.17 Ademais, a
17 De fato, a MP 158 eliminava a lista de importaes proibidas pela CACEX, as isenes e redues do Imposto de Importao dos regimes especiais de importao e revogava o decreto que autorizava as ZPES, alm de alterar as fontes de recursos vinculados melhoria dos portos e ao apoio construo naval e s companhias nacionais de transporte martimo. A MP 161, por sua vez, suspendeu os benefcios fiscais relacionados ao Imposto de Renda de Pessoas Jurdicas para lucros decorrentes da exportao de manufaturados e servios, formao profissional de empregados, subscrio de aes de empresas de informtica, atividades culturais ou artsticas, desporto amador e formao de recursos
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burocracia optou por restringir a participao dos polticos queles aspectos da poltica que, por imperativo constitucional, deveriam ser submetidos ao Congresso Nacional. Vale notar que este aspecto no se resumiu primeira fase do processo decisrio, quando a maior parte dos polticos encontrava-se ocupada com suas campanhas eleitorais. Estendeu-se tambm s fases posteriores, sendo apenas marginal o envolvimento da nova legislatura na formulao da poltica industrial. A burocracia que centralizava o processo decisrio descartou, tambm, a participao direta das entidades de representao de interesses,18 especialmente durante a primeira fase. Na ocasio do lanamento da PICE, fica claramente assumido o controle burocrtico do processo decisrio: a EM no 172, de 26/6/1990, anunciava que seria promovido um amplo processo de discusso dentro do governo19 e com as entidades privadas envolvidas com a matria. Entretanto, o conjunto de portarias que acompanhava as diretrizes institua um grande nmero de comisses compostas majoritariamente por agentes pblicos, admitindo apenas marginalmente os interesses sociais. O mesmo ocorreu com a formulao do PACT e do PBQP e de todas as medidas complementares que os acompanhavam. Dado esse arranjo, as principais questes colocadas pelos atores privados permaneciam sem resposta ou insatisfatoriamente respondidas. Conforme tem sido assinalado pelos estudos de polticas pblicas, a ausncia ou inadequao dos mecanismos de comunicao e acomodao dos interesses envolvidos, e de resoluo satisfatria dos conflitos entre eles, representa um dos mais freqentes e slidos motivos de emperramento tanto da formulao quanto da implementao das decises
humanos na rea de informtica, investimentos nas reas da SUDENE, SUDAM, e do Fundo de Recuperao Econmica do Esprito Santo. Alm disso, cancelou o direito de crdito de IPI pago na aquisio de insumos e material de embalagem empregados na industrializao de produtos destinados Zona Franca de Manaus. 18 Tanto a Confederao Nacional da Indstria (CNI) quanto a Central Geral dos Trabalhadores (CGT) prepararam documentos tratando da poltica industrial e encaminharam ao governo, ao mesmo tempo que os apresentavam imprensa [ESP, 25/1/90; Correio Braziliente, 11/2/90; O Globo, 20/2/90]. 19 Grifo dos autores.
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governamentais [Santos (1989)]. Foi o que ocorreu nesta fase da poltica industrial. Os agentes privados s passaram a se envolver plenamente nas decises na terceira fase. Nesta, aparentemente percebendo os gargalos resultantes da natureza excludente do arranjo anterior, a nova equipe econmica empenhou-se em mobilizar o empresariado, assegurando a subordinao de quaisquer decises construo de consensos entre a burocracia e o setor privado. Assim, os GEPS foram extintos,20 foram sendo reinstitudas as cmaras setoriais e ampliados os grupos que delas participavam, os quais passaram a dedicar-se ao detalhamento das aes a serem desencadeadas como parte das estratgias setoriais de competitividade e dos obstculos e problemas sua implementao. Ao mesmo tempo, a CEC, agora articulada com o CNPq, torna-se efetivamente um frum de debate e de negociao dos interesses dos atores privados, e passa a ocupar-se da anlise e debate de problemas macroeconmicos e estruturais, focalizando alguns temas, a fim de encaminhar propostas de ao governamental. Conforme foi mencionado, no seu conjunto, o processo decisrio da poltica industrial no governo Collor distingue-se da do governo Sarney, entre outras coisas, pela baixa fragmentao e reduzida competio interburocrtica. Efetivamente, tendo por base a sua experincia de gesto anterior, os agentes burocrticos aparentemente desenvolveram a convico de que os grandes instrumentos de poltica industrial no se relacionavam com a legislao propriamente dita, mas antes com a coordenao e o controle dos diversos rgos que lidavam com os aspectos concretos da economia, e que se encontravam carentes de articulao interna. Desde o incio do governo Collor, a Secretaria Nacional de Economia passou a reunir e coordenar essas agncias, que
20 Sem dispor de instrumentos especficos de estmulo, o PBQP pretendia desenvolver setorialmente, por meio dos Grupos Executivos de Poltica Setorial cinco reas temticas: conscientizao e motivao; desenvolvimento e difuso de novos mtodos de gesto; desenvolvimento de recursos humanos; infra-estrutura tecnolgica; e articulao institucional [Brasil (1990b)].
GEPS,
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lidavam com importao e exportao, preos e poltica industrial.21 Esta medida, todavia, representa mais que uma simples redefinio da estrutura burocrtica do governo. Corresponde a uma nova estratgia para lidar com as divergncias tpicas do processo poltico, com base em uma concepo baixamente pluralista da atividade poltica e de uma singular capacidade de mobilizar recursos de poder. Com este desenho, o que os formuladores de poltica tentavam era, em parte, superar a fragmentao decisria e a desarticulao burocrtica que haviam caracterizado o processo de deciso da poltica industrial no governo Sarney, apontadas como parcialmente responsveis pelo fracasso da sua implementao [Aguiar (1991)]. Por outro lado, procuravam articular recursos e mobilizar, com oportunidade e pelo alto, o apoio dos agentes privados caso surgissem obstrues resultantes do conflito interburocrtico ou de impasses no Legislativo.22 Entretanto, o desmantelamento da estrutura institucional preexistente associado, por um lado, ao acmulo de atribuies e tendncia centralizao das decises por parte da equipe econmica inicial, e, por outro, a uma evidente desconfiana em relao aos polticos e atores privados deu origem a algumas notveis caractersticas do processo decisrio durante o primeiro ano de poltica industrial. Em primeiro lugar, inexistia um locus decisrio especfico para a poltica industrial, como fra o CDI no governo Sarney. Em segundo lugar, tornou-se usual a formao de "comisses" provisrias, rapidamente desfeitas e substitudas quando entravam em conflito com as lideranas burocrticas. Em terceiro, no havia mecanismos institucionais de representao de interesses no processo de deciso.23
21 O Ministrio da Indstria e Comrcio tornou-se o Departamento de Indstria e Comrcio (DIC) da SNE/MEFP; a CACEX e a CPA tornaram-se coordenadorias do Departamento de Comrcio Exterior (DECEX) da SNE/MEFP; a Secretaria Especial de Abastecimento e Preos foi transformada em Departamento de Abastecimento e Preos (DAP), tambm subordinado SNE/MEFP. Esses rgos ficariam responsveis pela coordenao interna da poltica industrial, cabendo a articulao externa aos Grupos Executivos de Poltica Setorial (GEPS) que deveriam, ainda, promover a articulao com os demais agentes pblicos de poltica econmica envolvidos na poltica industrial [Lucas (1992)]. 22 Entrevista com Reginaldo Resende, Braslia, 2/12/1992.
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Observa-se que, embora o estilo adotado na formulao da poltica dispensasse a participao aberta dos interesses privados, impossvel negar que um certo nmero dos seus representantes tivesse acesso informal aos membros da equipe econmica. Desta forma, na ausncia do debate amplo e da negociao inclusiva, os dados sugerem ter vigido modalidades tradicionais de representao de interesses privilegiados, no apenas em relao aos atores privados, mas tambm com respeito aos governos estaduais. Finalmente, vale ressaltar que, se a estrutura institucional extremamente centralizada do processo decisrio evitou o surgimento de inconsistncias na poltica industrial, tambm impediu a livre manifestao das divergncias entre os atores envolvidos, essencial construo de consensos duradouros e, portanto, formulao de qualquer poltica. Esses aspectos foram parcialmente solucionados durante a terceira fase quando, em conseqncia da conjuntura econmica e das mudanas internas da equipe econmica, como tambm devido necessidade de conquistar o apoio dos atores privados para implementar suas propostas, a burocracia ainda dotada de forte coeso exibe maior flexibilidade e abertura participao da sociedade civil. O mecanismo adotado para incorporar os atores privados ao processo decisrio as cmaras setoriais configura um arranjo tipicamente neocorporativo. Inclua diversas agncias burocrticas centralizadas sob a SNE, representantes de empresrios e trabalhadores envolvidos na cadeia produtiva do setor, bem como agentes de governos estaduais, constituindo um canal de representao de interesses e frum de negociao, por meio do qual se instituam compromissos com solues acordadas entre as partes. Tal arranjo, entretanto, continuava a prescindir do envolvimento dos polticos, no obstante o
23 Entrevista com Reginaldo Resende, Braslia, dezembro de 1992. De fato, os

GEPS e a CEC no obedeciam concepo de representatividade dos participantes, no havendo participao caracterizada dos mesmos; no representavam um frum formal de negociao, ou seja, as suas propostas no assumiam o carter de acordos fechados, a serem consubstanciados em decises do governo; no implicavam qualquer compromisso de que o governo ou as partes se obrigassem com as solues aventadas.
270
mecanismo neocorporativo, em si mesmo, no seja excludente em relao queles atores. Vale notar que o poltico s se envolve nas cmaras setoriais por intermdio da figura do governador de estado. Este ator, contudo, manifesta uma acentuada ambigidade entre poltica e administrao, em virtude do prprio papel que desempenha. Os polticos por excelncia, ou seja, os membros do Legislativo, continuam no se envolvendo na formulao da poltica industrial. Os motivos so vrios. Em primeiro lugar, porque ainda que estivesse concludo o processo de transio democrtica com a eleio direta para presidente, persistem heranas da experincia autoritria: o Congresso Nacional permanece um ator marginal, sem iniciativa de formulao da poltica econmica em seus aspectos mais amplos, exibindo um comportamento apenas reativo. Segundo, existe uma srie de circunstncias que efetivamente desviam a ateno dos parlamentares de alguns itens da agenda poltica: campanha eleitoral; sobrecarga de demandas; solicitaes especficas da base eleitoral; reduzido conhecimento tcnico; frgil legitimidade dos polticos em final de legislatura diante de uma burocracia apoiada por um presidente recm-eleito com 35 milhes de votos. Em terceiro lugar, conforme ocorria no governo Sarney, a nfase da atividade parlamentar tende a recair sobre os interesses imediatistas, capazes de oferecer maiores retornos eleitorais. Assim, se sobrepe discusso de propostas mais abrangentes e de longo prazo capazes de desencadear conflitos que requerem delicadas negociaes, as quais nem sempre se mostram satisfatrias para os atores privados, e que eventualmente implicam em nus eleitorais para os parlamentares , especialmente num quadro de partidos baixamente institucionalizados.
3 Concluso
Propusemos, como objetivo deste trabalho, a anlise do papel da burocracia pblica no processo decisrio. Tomando como ponto de partida as contribuies tericas de Peters (1981 e 1987), 271
examinamos a poltica industrial dos governos Sarney e Collor, visando responder algumas questes, quais sejam: a) o grau de autonomia da burocracia; b) o papel desempenhado por burocratas e polticos e as suas interaes na formulao de decises pblicas; e c) a medida pela qual a participao dos interesses privados organizados afeta as interaes de polticos e burocratas e constitui um mecanismo de controle democrtico do processo decisrio. Os dados aqui examinados indicam que houve acentuadas mudanas no processo de deciso da poltica industrial entre o governo Sarney e o governo Collor. Embora a burocracia aparecesse, em ambos os perodos, como o ator central na tomada de decises, o seu papel se torna ainda mais proeminente no governo Collor, assumindo um padro muito semelhante ao governo burocrtico sugerido por Peters. De acordo com esse autor, podem-se identificar seis pr-requisitos para que um grupo ou indivduo seja capaz de prover governo: a capacidade de formular intenes polticas, de ajustar suas intenes a procedimentos governamentais j estabelecidos, de competir pelo preenchimento de cargos governamentais, de ocupar posies centrais no governo; a posse de qualificaes de comando ou gerenciamento das atividades governamentais; e a capacidade de controlar a implementao das decises pblicas. Todos esses pr-requisitos constituem indicadores do grau de autonomia dos agentes burocrticos no processo de deciso poltica, e so observados ao longo dos dois perodos aqui analisados. H, entretanto, importantes variaes. No governo Sarney, os agentes burocrticos elaboravam as suas alternativas e controlavam o processo de formulao, exibindo elevado grau de autonomia. Ao mesmo tempo, posto que as suas preferncias no implicavam confronto com os interesses privados, buscavam constituir alianas estratgicas com este ltimo, inclusive no interior do prprio governo, na forma de anis burocrticos, que constituam um recurso poltico essencial s disputas interburocrticas. No governo Collor, os agentes governamentais no apenas formulam propostas adversas aos interesses privados como tambm so capazes de impor a estes ltimos as suas preferncias. Ao contrrio do que ocorria no governo
272
anterior, a burocracia do governo Collor se destaca ao menos durante a primeira e a segunda fases da poltica industrial pelo seu isolamento e pela absoluta excluso dos atores privados. Dado esse elevado grau de autonomia dos agentes burocrticos, como caracterizar as interaes de polticos e burocratas no processo de deciso da poltica industrial? A resposta a essa questo remete aos padres de interao j examinados: modelos Formal-Legal, Paroquial, Funcional, Adversrio e do Estado Administrativo. Conforme foi mencionado, esta tipologia revela-se insuficiente para lidar com situaes tpicas das democracias no consolidadas. Na anlise de Peters, a abdicao, pelos polticos, corresponderia a um tipo de delegao ou de transferncia de atribuies deliberada ou no sem implicar excluso, como foi o caso no governo Sarney, que parece, assim, se aproximar do Modelo do Estado Administrativo. Como caracterizar, entretanto, as situaes em que no ocorre a abdicao das responsabilidades pelos polticos em favor dos burocratas, mas sim a excluso dos primeiros, como parece ter ocorrido na primeira e segunda fases da poltica industrial no governo Collor? Neste caso, a burocracia passa a adotar comportamentos tpicos dos polticos, substituindo a nfase nos argumentos tcnicos pela atuao estratgica junto aos atores relevantes e tomando decises orientadas por concepes polticas mais amplas e no voltadas exclusivamente para interesses setoriais e imediatos. Uma vez que a burocracia exclui os polticos do processo decisrio, cabe perguntar qual a sua base de sustentao. Isto, por sua vez, implica indagar sobre os processos e mecanismos por meio dos quais teria lugar a incorporao dos atores privados ao processo decisrio. Conforme mencionado, a incorporao de setores da sociedade civil pode envolver alianas entre agncias governamentais e atores privados, especialmente representantes do empresariado, na forma dos anis burocrticos, utilizados estrategicamente nos casos de conflitos interburocrticos. Alternativamente, o corporativismo representa o arranjo poltico
273
institucional que aparentemente guarda maiores afinidades seja com o governo burocrtico, seja com o Modelo Funcional. Existem dificuldades com a adoo deste ltimo padro, na medida em que, primeiro, tanto no governo Sarney como no governo Collor, os polticos se encontram ausentes do processo decisrio; segundo, inexiste competio interburocrtica no processo decisrio da poltica industrial no governo Collor; e terceiro, os interesses privados setoriais, que participam durante todo o governo Sarney, somente so incorporados, durante o governo Collor, na fase final de formulao da poltica industrial. Efetivamente, possvel afirmar que o padro observado no governo Sarney ainda que envolvendo disputas intersetoriais tpicas do Modelo Funcional exibe afinidades com o Modelo do Estado Administrativo, devido abdicao dos polticos e ao controle dos agentes burocrticos sobre a formulao da poltica. O mesmo no ocorre no governo Collor. Neste ltimo, a tipologia proposta por Peters revela-se completamente inadequada, cabendo apenas a possibilidade do governo burocrtico. Observe-se que, mesmo tendo evoludo para um arranjo neocorporativo que permitia a participao dos interesses privados, ainda assim os polticos permaneceram margem da tomada de decises no processo de formulao da poltica industrial. De qualquer forma, importa assinalar que, na ausncia do Congresso Nacional e dos polticos em geral como atores centrais a este processo, e estando a participao dos atores privados restrita aos interesses setoriais envolvidos, o controle democrtico do processo de deciso deixa muito a desejar. De fato, o que se observa na poltica industrial seria melhor caracterizado como intermediao de interesses do que como um sistema de checks sobre o governo burocrtico.
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A POLTICA INDUSTRIAL NO BRASIL, 1985-1992: POLTICOS, BUROCRATAS E INTERESSES ORGANIZADOS NO PROCESSO DE POLICY-MAKING *

Maria das Graas Rua** Alessandra T. Aguiar***

*** Do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE).

PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS N 12 - JUN/DEZ DE 1995

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1 Polticos, Burocratas e Interesses Privados no Processo de Policy-Making

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Formal-Legal Paroquial Funcional

Integrado Integrado Integrado

Polticos Ambos Ambos

Comando Barganha Barganha

Autoridade Mutualidade Competncia Tcnica Competio Competncia Tcnica

Mudana Estabilidade Mudana Marginal Mudana Estabilidade

Adversrio Estado Administrativo

Fonte: Peters (1987).

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2 A Poltica Industrial na Transio Democracia: Novas Definies, Velhos Papis?

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2.1 A Poltica Industrial no Governo Sarney

PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS N 12 - JUN/DEZ DE 1995

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2.2 A Poltica Industrial no Governo Collor

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23 Entrevista com Reginaldo Resende, Braslia, dezembro de 1992. De fato, os

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