Peru en El Umbral de Una Nueva Era Version Final Parte II - 3

OT.
11580 / BANCO MUNDIAL-Per en el umbral de una nueva era Volumen 2 / Lomo OK: 4,3 cm-papel couche Bond - 716 pp /
medida: 37.8 cm. x 25.5 cm. TIRA Edith
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61783 v4
OT. 11580 / BANCO MUNDIAL-Per en el umbral de una nueva era Volumen 2 / Lomo OK: 4,3 cm-papel couche Bond - 716 pp /
medida: 37.8 cm. x 25.5 cm. RETIRA Edith
Per en el umbral de una nueva era I
2012, Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento / Banco Mundial
1818 H Street N.W.
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Para la edicin en espaol
Banco Mundial, Ofcina Lima, Per
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Primera edicin: enero 2012
Tiraje: 1 500 ejemplares
Concepto y diseo de cartula
Ideo Comunicadores
Diseo y diagramacin interior
Ediciones Nova Print S.A.C
Impresin y encuadernacin
Tarea Asociacin Grfca Educativa.
Pasaje Maria Auxiliadora 156, Brea
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per 2012-04162
ISBN: 978-9972-2739-8-8
Per
en el umbral
de una
nueva era
Lecciones y desafos
para consolidar el
crecimiento econmico
y un desarrollo ms
incluyente
Notas de poltica
Volumen II
Susan G. Goldmark,
C. Felipe Jaramillo,
Carlos Silva-Juregui
editores
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Contenido V
Prefacio ............................................................................................................. XVII
Reconocimientos .......................................................................................... XVIII
Acrnimos y siglas ..................................................................................... XX
Introduccin ..................................................................................................... XXXI
Parte I
Crecimiento y competitividad (1-8)
Captulo 1.
La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reduccin
de la pobreza .............................................................................................................. 3
I. Introduccin .................................................................................................... 3
II. Contexto .......................................................................................................... 5
III. Desafos .......................................................................................................... 10
IV. Opciones de poltica ....................................................................................... 14
V. Conclusiones ................................................................................................... 17
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 18
Captulo 2.
Reglas fscales y estabilidad macroeconmica ........................................................... 19
I. Introduccin .................................................................................................... 19
II. Implementacin de las reglas fscales ............................................................. 24
III. Alternativas ..................................................................................................... 34
IV. Ejercicio de simulacin .................................................................................. 36
V. Recomendaciones ........................................................................................... 37
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 39
Captulo 3.
Sugerencias para la mejora de la poltica tributaria .................................................... 40
I. Introduccin .................................................................................................... 40
II. Coyuntura y temas tributarios recientes ......................................................... 45
III. Recomendaciones ........................................................................................... 63
IV. Conclusiones ................................................................................................... 65
V. Bibliografa ..................................................................................................... 66
Captulo 4.
Agenda para un slido desarrollo del sector fnanciero .............................................. 67
I. Introduccin .................................................................................................... 67
II. Contexto ......................................................................................................... 71
III. Desafos .......................................................................................................... 73
IV. Recomendaciones de polticas ........................................................................ 74
V. Bibliografa ..................................................................................................... 83
Anexo ................................................................................................................... 84
VI Per en el umbral de una nueva era
Captulo 5.
Desarrollo del mercado de capitales: una oportunidad para sostener el
crecimiento productivo ............................................................................................... 90
I. Situacin actual del mercado ............................................................................. 90
II. Cambios recientes en las normas ..................................................................... 101
III. Reforma del mercado de capitales .................................................................. 102
IV. Bibliografa ..................................................................................................... 106
Captulo 6.
Diagnstico del mercado de remesas sobre la base de los Principios
Generales para la Provisin de Servicios de Remesas Internacionales ...................... 107
I. Introduccin ...................................................................................................... 108
II. Contexto ........................................................................................................... 109
III. Desafos .......................................................................................................... 111
V. Conclusiones .................................................................................................... 117
Captulo 7.
La agenda pendiente en poltica de comercio exterior ................................................ 118
I. Introduccin ...................................................................................................... 118
II. Contexto ........................................................................................................... 119
III. Desafos .......................................................................................................... 130
V. Conclusiones .................................................................................................... 134
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 134
Captulo 8.
Innovacin y conocimiento ......................................................................................... 136
I. Contexto ............................................................................................................ 136
II. Innovacin y transferencia de conocimiento ................................................... 138
III. Soluciones para promover la innovacin y la transferencia de conocimiento 144
IV. Sistemas de calidad ......................................................................................... 152
V. Soluciones para sistemas de calidad ................................................................ 154
VI. Integrar a las PyME en la cadena productiva y de exportacin y aumentar su
productividad .................................................................................................. 156
VII. Soluciones para integrar a las PyME en la cadena productiva y
de exportacin .............................................................................................. 157
VIII. Bibliografa .................................................................................................. 158
Equidad e inclusin
Captulo 9.
Ms all del crecimiento: abordar los cuellos de botella del mercado laboral ........... 161
I. Introduccin .................................................................................................... 161
II. Contexto .......................................................................................................... 162
Contenido VII
III. Desafos .......................................................................................................... 168
IV. Opciones de Polticas ...................................................................................... 172
V. Conclusiones ................................................................................................... 176
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 177
Captulo 10.
Hacia una economa ms formal Qu nos ensean los micro y pequeos
empresarios peruanos? ................................................................................................ 178
I. Introduccin .................................................................................................... 179
II. Contexto .......................................................................................................... 179
III. Desafo ............................................................................................................ 183
V. Conclusin ...................................................................................................... 191
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 192
Captulo 11.
Una dcada de reduccin de la pobreza y de ampliacin de oportunidades ............... 193
I. Introduccin .................................................................................................... 193
II. Entendiendo las tendencias ............................................................................. 196
III. Los retos del futuro ......................................................................................... 202
IV. Reforma de las polticas pblicas ................................................................... 205
V. Conclusiones ................................................................................................... 209
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 210
Captulo 12.
La administracin de justicia en el Per ..................................................................... 211
I. Introduccin .................................................................................................... 212
II. Contexto .......................................................................................................... 214
III. Desafos .......................................................................................................... 216
IV. Propuestas de polticas para el sector justicia ................................................. 223
V. Conclusiones ................................................................................................... 225
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 226
Anexo .................................................................................................................. 228
Captulo 13.
Ms all de la formalizacin: del catastro registral a la gestin territorial ................. 230
I. Introduccin .................................................................................................... 230
II. Contexto: proliferacin de iniciativas sobre catastro e
informacin territorial ..................................................................................... 232
III. Desafos: integracin de las diversas iniciativas sobre catastro e
informacin territorial en un sistema coherente .............................................. 237
IV. Opciones de poltica: transformacin gradual del sistema catastral en
un sistema de gestin territorial ...................................................................... 239
V. Conclusiones ................................................................................................... 248
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 250
Anexo ................................................................................................................... 251
VIII Per en el umbral de una nueva era
Captulo 14.
El proceso de descentralizacin .................................................................................. 255
I. Introduccin ...................................................................................................... 255
II. Contexto ........................................................................................................... 256
III. Desafos .......................................................................................................... 260
IV. Opciones de poltica y conclusiones ............................................................... 266
V. Bibliografa ...................................................................................................... 267
Parte II
Gobernabilidad, transparencia y rendicin de cuentas
Captulo 15.
Inversin pblica ......................................................................................................... 269
I. Introduccin .................................................................................................... 269
II. Contexto .......................................................................................................... 271
III. Desafos ........................................................................................................... 273
V. Conclusiones ................................................................................................... 283
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 283
Captulo 16.
Gestin por resultados ................................................................................................. 285
I. Introduccin .................................................................................................... 285
II. Contexto .......................................................................................................... 286
III. Desafos .......................................................................................................... 290
V. Conclusiones ................................................................................................... 296
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 297
Captulo 17.
Polticas salariales y de gestin de recursos humanos ................................................ 298
I. Introduccin .................................................................................................... 298
II. Contexto .......................................................................................................... 299
III. Desafos .......................................................................................................... 300
V. Conclusin ...................................................................................................... 309
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 309
VII.Anexos ........................................................................................................... 310
Captulo 18.
Gestin de las fnanzas pblicas ................................................................................. 314
I. Introduccin .................................................................................................... 314
II. Contexto .......................................................................................................... 315
III. Desafos .......................................................................................................... 317
Per en el umbral de una nueva era IX
IV. Alternativas de poltica y conclusiones .......................................................... 319
V. Conclusiones ................................................................................................... 320
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 320
Captulo 19.
Adquisiciones .............................................................................................................. 322
I. Introduccin .................................................................................................... 322
II. Contexto .......................................................................................................... 323
III. Opciones de poltica ....................................................................................... 332
IV. Conclusin ...................................................................................................... 334
V. Bibliografa ..................................................................................................... 334
Captulo 20.
Voz y participacin en el proceso de descentralizacin .............................................. 336
I. Introduccin .................................................................................................... 336
II. Contexto .......................................................................................................... 337
III. Principales desafos que enfrentan los canales de voz en el Per .................. 343
IV. Principales conclusiones ................................................................................. 351
V. Opciones de poltica ....................................................................................... 352
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 354
Parte III
Desarrollo humano
Captulo 21.
Estndares y rendicin de cuentas para resultados en los sectores sociales ............... 357
I. Introduccin ...................................................................................................... 360
II. Antecedentes .................................................................................................... 360
III. Desafos .......................................................................................................... 362
V. Conclusin ....................................................................................................... 380
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 381
Captulo 22.
Avanzando hacia la educacin que queremos para todos los nios
y nias del Per ........................................................................................................... 382
I. Introduccin ...................................................................................................... 382
II. Avances y desafos para el logro de los objetivos educativos ......................... 383
III. Recomendaciones de poltica educativa nacional .......................................... 394
IV. Conclusiones ................................................................................................... 405
Bibliografa ........................................................................................................... 406
Anexos ................................................................................................................. 411
X Per en el umbral de una nueva era
Captulo 23.
Hacia una educacin superior para la competitividad ................................................ 414
I. Introduccin ...................................................................................................... 414
II. Diagnstico ...................................................................................................... 417
III. Recomendaciones ........................................................................................... 428
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 432
Captulo 24.
Hacia un Per ms saludable: desafos y oportunidades del sistema de salud ........... 434
I. Introduccin ...................................................................................................... 436
II. Contexto: mejor en este perodo la salud de los peruanos? ......................... 437
III. Desafos .......................................................................................................... 445
IV. Conclusiones ................................................................................................... 452
V. Recomendaciones ............................................................................................ 460
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 464
Captulo 25.
Hacia una red de proteccin social ms efectiva y coherente en el Per .................... 466
I. Introduccin ...................................................................................................... 467
II. Contexto ........................................................................................................... 469
III. Retos .............................................................................................................. 476
IV. Conclusiones ................................................................................................... 483
V. Bibliografa ...................................................................................................... 486
Parte IV
Infraestructura
Captulo 26.
Banda ancha: plataforma para el crecimiento inclusivo ............................................. 489
I. Introduccin ...................................................................................................... 489
II. Contexto: la oportunidad que brinda la banda ancha
y la situacin en el Per .................................................................................. 490
III. Retos para una mayor adopcin de banda ancha ............................................ 498
V. Conclusiones .................................................................................................... 504
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 505
Captulo 27.
El desarrollo hidroelctrico ......................................................................................... 507
I. Introduccin ...................................................................................................... 507
II. Contexto ........................................................................................................... 508
III. Desafos para el desarrollo de proyectos hidroelctricos ............................... 509
IV. Opciones de poltica para apoyar el desarrollo hidroelctrico ....................... 511
V. Conclusiones ................................................................................................... 516
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 517
Per en el umbral de una nueva era XI
Captulo 28.
Riego ........................................................................................................................ 519
I. Introduccin ...................................................................................................... 519
II. La situacin del riego en el Per .................................................................... 520
III. Gestin del riego ............................................................................................. 521
IV. Marco institucional ......................................................................................... 522
V. Opciones de poltica ....................................................................................... 524
VI. Conclusin ...................................................................................................... 527
VII. Bibliografa ................................................................................................... 528
Captulo 29.
Una visin integral del transporte multimodal ............................................................ 529
I. Introduccin ...................................................................................................... 529
II. Contexto ........................................................................................................... 531
III. Desafos .......................................................................................................... 536
IV. Opciones de polticas ...................................................................................... 539
V. Conclusiones .................................................................................................... 542
VI. Bibliografa .................................................................................................... 543
Captulo 30.
El sector de agua y saneamiento ................................................................................. 545
I. Introduccin y contexto .................................................................................... 545
II. Desafos ........................................................................................................... 547
III. Enfoques estratgicos ..................................................................................... 552
IV. Conclusiones ................................................................................................... 553
V. Bibliografa ...................................................................................................... 554
Captulo 31.
Transporte urbano ....................................................................................................... 555
I. Introduccin ...................................................................................................... 555
II. Contexto ........................................................................................................... 556
III. Aspectos institucionales ................................................................................. 564
IV. Retos .............................................................................................................. 565
V. Opciones de poltica ......................................................................................... 566
VI. El papel del gobierno central ......................................................................... 569
VII. Conclusiones ................................................................................................. 573
IX. Anexos ............................................................................................................ 576
Captulo 32.
Descentralizacin del sector pblico agrario .............................................................. 579
I. Introduccin ...................................................................................................... 579
II. Contexto ........................................................................................................... 580
III. Desafos de la descentralizacin en el sector pblico agrario ........................ 582
V. Conclusiones .................................................................................................... 592
VI. Bibliografa .................................................................................................... 593
Anexos .................................................................................................................. 595
XII Per en el umbral de una nueva era
Captulo 33.
Gestin del riesgo de desastres ................................................................................... 597
I. Introduccin: perfl de riesgo del pas ............................................................... 597
II. Conclusiones .................................................................................................... 609
III. Bibliografa ..................................................................................................... 610
Recursos naturales
Captulo 34.
El sector del gas natural .............................................................................................. 613
I. Introduccin .................................................................................................... 613
II. Desafos .......................................................................................................... 617
III. Opciones de poltica ....................................................................................... 619
IV. Conclusiones ................................................................................................... 620
V. Bibliografa ..................................................................................................... 623
Captulo 35.
Sostenibilidad ambiental para el crecimiento econmico
y el bienestar social ..................................................................................................... 625
I. Introduccin ...................................................................................................... 625
II. Contexto ........................................................................................................... 626
III. Desafos .......................................................................................................... 630
IV. Opciones de polticas ...................................................................................... 637
V. Conclusiones .................................................................................................... 642
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 642
Anexo .................................................................................................................. 644
Captulo 36.
Recursos hdricos ........................................................................................................ 645
I. Introduccin ...................................................................................................... 646
II. Situacin de los recursos hdricos ................................................................... 646
III. Gestin de los recursos hdricos ..................................................................... 649
IV. Marco legal e institucional ............................................................................. 649
V. Desafos de la GRH ......................................................................................... 651
VI. Opciones de poltica ....................................................................................... 651
VII. Conclusiones ................................................................................................. 654
Captulo 37.
Hacia una minera ms sostenible ............................................................................... 656
I. Introduccin ...................................................................................................... 656
II. Contexto ........................................................................................................... 658
III. Desafos, opciones polticas y recomendaciones ........................................... 666
IV. Conclusiones ................................................................................................... 671
V. Bibliografa ...................................................................................................... 672
Per en el umbral de una nueva era XIII
Lista de grfcos
Captulo 1.
Grfco 1 Crecimiento del PBI per cpita 1960-2000 .......................................... 6
Grfco 2 Inversin privada 1980-2010 ............................................................... 8
Grfco 3 PBI real per cpita 1960-2010 .............................................................. 8
Grfco 4 ndice del PBI per cpita 1980-2009 .................................................... 9
Grfco 5 Crecimiento del PBI per cpita real en el Per menos crecimiento
promedio en la OCDE (1960-2009) ..................................................... 10
Grfco 6 Escenarios de crecimiento del PBI per cpita 2010-50 ........................ 14
Captulo 2.
Grfco 1 Volatilidad y crecimiento en el Per..................................................... 23
Grfco 2 Resultado econmico del SPNF ........................................................... 25
Grfco 3 Deuda bruta del SPNF .......................................................................... 25
Grfco 4 Poltica fscal en los ltimos aos ........................................................ 34
Grfco 5 Poltica fscal 2005-2010 ...................................................................... 34
Grfco 6 Incremento de los precios de los minerales .......................................... 38
Captulo 3.
Grfco 1 Ingresos totales Gobierno Central ........................................................ 41
Grfco 2 Ingresos tributarios Gobierno Central .................................................. 41
Grfco 3 Presin tributaria vs. precios minerales ................................................ 42
Grfco 4 Ingresos totales Gobierno Central ........................................................ 42
Grfco 5 Ingresos tributarios Gobierno Central .................................................. 43
Grfco 6 Evolucin de los ingresos tributarios del Gobierno Central y precios
de los minerales: (1979-2010) ............................................................. 43
Grfco 7 Tasa del impuesto a la renta empresarial ............................................. 44
Grfco 8 Tasa del Impuesto al Valor Agregado / Impuesto General a las Ventas 44
Grfco 9 Ingresos tributarios 2000-2005-2010 ................................................... 45
Grfco 10 Tasa IVA (%) y productividad por pases ............................................. 48
Grfco 11 IGV y sistemas de pago adelantado ..................................................... 49
Grfco 12 ISC combustibles.................................................................................. 54
Grfco 13 Estructura de precios de la gasolina regular ......................................... 56
Grfco 14 Estructura de precios del diesel ............................................................ 56
Grfco 15 Tasa arancelaria (%) ............................................................................. 60
Captulo 4.
Grfco 1 Desarrollo del sistema fnanciero poscrisis .......................................... 68
Captulo 5.
Grfco 1 Curva de referencia de bonos del Tesoro Pblico ................................ 91
Grfco 2 Plazo de vencimiento mximo de bonos soberanos en moneda local
en Amrica Latina ................................................................................ 92
Grfco 3 Coefciente fondo de pensiones/PBI y nmero de afliados ................. 93
Grfco 4 Composicin de la cartera de los fondos de pensiones ........................ 93
XIV Per en el umbral de una nueva era
Grfco 5 Emisiones corporativas y crdito del sistema fnanciero ..................... 94
Grfco 6 Saldo de emisiones del sector privado, 2009-2010 .............................. 94
Grfco 7 Negociacin de acciones en mercados domsticos, 2009-2010 ........... 95
Grfco 8 Concentracin en el mercado de acciones ............................................ 96
Captulo 7.
Grfco 1 Coefciente de apertura en bienes y servicios 1990-2008 .................... 120
Grfco 2 Exportaciones de bienes y servicios, 1990-2009 ................................. 121
Grfco 3 Composicin de las exportaciones totales ............................................ 122
Grfco 4 ndices de precio y volumen de exportaciones de bienes, 1993-2010 . 122
Grfco 5 Exportaciones no tradicionales, 1990-2010 ......................................... 123
Grfco 6 Exportaciones de servicios, 2010 ......................................................... 124
Grfco 7 Pases y bloques de exportaciones de bienes, 1990 y 2010 ................. 124
Grfco 8 Arancel nominal y efectivo, 1980-2011 ............................................... 126
Grfco 9 Estructura arancelaria, 2011 ................................................................. 126
Grfco 10 Tiempos de despacho de importaciones en canal rojo sin incidencia
2000-2010............................................................................................. 129
Captulo 8.
Grfco 1 Gasto en I&D como porcentaje del PBI-2008 ..................................... 142
Grfco 2 I&D proyectado y observado sobre la base del PBI per cpita ............ 142
Grfco 3 Investigadores en I&D por milln de personas-2008 ........................... 143
Grfco 4 Certifcaciones ISO 9001:2000 por cada mil millones de dlares
estadounidenses de valor sagregado, 2006 ........................................... 153
Captulo 9.
Grfco 1 Crecimiento del PBI y crecimiento del empleo urbano ....................... 164
Grfco 2 Productividad laboral y empleo por sector ........................................... 168
Grfco 3 Informalidad y crecimiento econmico ................................................ 169
Grfco 4 Requisitos de empleo proyectados para mantener una tasa de
desempleo sin cambios ......................................................................... 170
Grfco 5 Productividad laboral e ingreso real 1997-2009 .................................. 171
Grfco 6 Distribuciones Kernel para trabajadores asalariados privados
Lima Metropolitana .............................................................................. 173
Captulo 10.
Grfco 1 Informalidad en el Per y en otros pases de Amrica Latina y
el Caribe ............................................................................................... 180
Grfco 2 Informalidad y crecimiento econmico en el Per ............................... 182
Grfco 3 Evolucin del nmero y porcentaje de contribuyentes segn
rgimen tributario ................................................................................. 187
Captulo 11.
Grfco 1 Tasa de crecimiento anual del PBI entre el 2000 y el 2010 ................. 194
Grfco 2 Evolucin de la pobreza moderada y extrema ..................................... 194
Grfco 3 Evolucin de la desigualdad ................................................................. 195
Per en el umbral de una nueva era XV
Grfco 4 ndice de Oportunidades Humanas en el Per ..................................... 196
Grfco 5 Curvas de incidencia del crecimiento ................................................... 197
Grfco 6 Crecimiento anual del PBI por sector entre el 2000 y el 2009 ............. 198
Grfco 7 Crecimiento anual del PBI por componente entre el 2000 y el 2009 ... 199
Grfco 8 Evolucin del gasto social en el Per entre 1998 y el 2008 ................. 200
Grfco 9 Crecimiento anual del IOH y el programa Juntos en el Per ............... 201
Grfco 10 Cambios en el IOH en materia de acceso a electricidad, 2004-2009 ... 202
Grfco 11 Crecimiento del consumo per cpita .................................................... 203
Grfco 12 El crecimiento no es sufciente. La elasticidad pobreza-crecimiento
por regiones entre el 2004 y el 2009 .................................................... 204
Grfco 13 Focalizacin de programas sociales. ndice de concentracin, 2009 ... 206
Captulo 12.
Grfco 1 Poblacin penitenciaria sin condena .................................................... 219
Grfco 2 Percepcin de la corrupcin en entidades del Estado, mayo 2010 ....... 222
Captulo 14.
Grfco 1 Gasto pblico per cpita y pobreza en todos los departamentos .......... 263
Grfco 2 Inversin pblica de los tres niveles de gobierno ................................ 265
Captulo 15.
Grfco 1 Inversin bruta fja pblica y privada, 2000-2009 ............................... 271
Grfco 2. Distribucin del presupuesto pblico de inversin entre los tres
niveles de gobierno, 2005-2009 ........................................................... 272
Grfco 3 Proyectos declarados viables por sector, 2004-2010 ........................... 275
Grfco 4 Inequidades en el gasto subnacional en inversin (per cpita), 2009 .. 278
Grfco 5 Evolucin del presupuesto y la ejecucin de inversiones, 2005-2010 . 279
Grfco 6 Proyectos aprobados, rechazados y observados, 2001-2008 ................ 280
Grfco 7 Estrategias para el fortalecimiento de la inversin pblica .................. 281
Grfco 8 Capacidades desiguales en un contexto descentralizado ...................... 282
Captulo 16.
Grfco 1 Redistribucin presupuestaria en el Programa de Nutricin ................ 289
Grfco 2 Plan gradual de implementacin de programas estratgicos ................ 296
Captulo 17.
Grfco 1 Transicin hacia un nuevo arreglo de recursos humanos ..................... 308
Captulo 19.
Grfco 1 Estndares de duracin de los procesos ............................................... 324
Grfco 2 Relacin entre los planes anuales de contrataciones y los contratos
adjudicados durante 2006-2008 ........................................................... 325
Grfco 3 Nmero de versiones de los planes anuales de contrataciones
(PAC), 2009 .......................................................................................... 326
Grfco 4 Evolucin de las exoneraciones 2006-2009 ......................................... 327
Grfco 5 Baja participacin de postores en las licitaciones ................................ 328
Grfco 6 Evolucin de procesos de licitacin desiertos por modalidad .............. 329
XVI Per en el umbral de una nueva era
Captulo 20.
Grfco 1 Nivel de cumplimiento, informacin de portales de gobiernos
regionales y gobiernos provinciales, 2do. semestre 2010 .................... 340
Grfco 3 Voz y efcacia de la accin pblica ....................................................... 342
Grfco 4 Comparacin entre las variables efcacia del gobierno y voz
y rendicin de cuentas .......................................................................... 342
Grfco 5 Nmero de mesas de concertacin locales activas, 2007-2010 ........... 347
Grfco 6 Nmero de confictos sociales por el manejo de recursos
en los gobiernos locales por regiones, 2004 y 2008 ............................. 348
Grfco 7 Relacin entre priorizacin del PP y necesidades de acceso a
infraestructura bsica (agua, electricidad y saneamiento), 2007 .......... 350
Grfco 8 Relacin entre ejecucin de proyectos del PP y necesidades
en el acceso a infraestructura bsica (agua, electricidad
y saneamiento), 2007............................................................................ 350
Grfco 9 Estructura de gasto ejecutado, grupo de tratamiento y grupo
de comparacin .................................................................................... 351
Captulo 21.
Grfco 1 El tringulo de rendicin de cuentas .................................................... 362
Captulo 22.
Grfco 1 Pirmide de objetivos estratgicos ....................................................... 384
Grfco 2 Logros de aprendizaje: indicadores de avance y porcentaje pendiente .. 385
Grfco 3 Oportunidades educativas segn lengua materna y discapacidad:
indicadores de avance y porcentaje pendiente ..................................... 387
Grfco 4 Gasto pblico por alumno y contexto educativo, por provincia .......... 392
Grfco 5 Desempeo del sector pblico en educacin y contexto educativo
por provincia segn nivel de gasto por alumno .................................... 392
Grfco 6 Organizacin de programas estratgicos prioritarios por
nivel educativo ..................................................................................... 397
Captulo 23.
Grfco 1 Acceso a educacin terciaria (CINDA 2007) ....................................... 416
Grfco 2 Inversiones en educacin superior ....................................................... 418
Grfco 3 Distribucin por ingresos de los matriculados en educacin superior . 420
Grfco 4 Tasa de graduacin (1994-2003) .......................................................... 426
Grfco 5 Tasa de graduacin (1994-2003) .......................................................... 428
Captulo 24.
Grfco 1 Evolucin de la mortalidad infantil en Amrica Latina y el Per ........ 437
Grfco 2 Evolucin de la mortalidad materna en el Per .................................... 438
Grfco 3 Cambio en la mortalidad infantil en el Per por quintil
de riqueza (1996-2009) ........................................................................ 439
Grfco 4 Partos en el Per segn establecimiento de salud y quintil
de riqueza (2009) .................................................................................. 439
Grfco 5 Partos institucionales segn el idioma con el que aprendi a hablar ...... 440
Per en el umbral de una nueva era XVII
Grfco 6 Poblacin que no cuenta con ningn seguro de salud,
segn el idioma con el que aprendi a hablar ...................................... 441
Grfco 7 La carga de muerte y enfermedad (AVISA) en el Per ........................ 443
Grfco 8 Prevalencia de consumo de alcohol y tabaco en el Per ...................... 444
Grfco 9 Forma en que la poblacin desarrolla su trabajo u ocupacin (2006) .... 444
Grfco 10 Nivel de descentralizacin en regiones del Per .................................. 450
Grfco 11 Nivel de ejercicio por rea funcional, segn el grado de desempeo ..... 450
Grfco 12 Evolucin del gasto en salud como proporcin del PBI (1995-2008) .... 451
Grfco 13 Gasto en salud comparado con el promedio en Latinoamrica (2007) ... 452
Grfco 14 Mdicos por 10 000 habitantes............................................................. 454
Grfco 15 Brecha de recursos humanos en el sector salud, 2009 ......................... 455
Grfco 16 Indicadores institucionales en el Per (en 3D) ..................................... 457
Grfco 17 Indicadores nutricionales en el Per (en 3D) ....................................... 457
Grfco 18 Poblacin que busc atencin en salud ................................................ 459
Grfco 19 Poblacin que busc atencin en salud ................................................ 459
Captulo 25.
Grfco 1 Juntos es el programa mejor focalizado hacia los pobres en el Per ... 475
Grfco 2 Per: Gasto en proteccin social como % del PBI,
con comparadores regionales y globales, al ao ms reciente ............. 476
Grfco 3 Impacto de programas de transferencias condicionadas
sobre brechas de pobreza (%) ............................................................... 479
Grfco 4 Participacin en Juntos y mejor utilizacin de servicios de salud
(nios menores de 5 aos) .................................................................... 479
Captulo 26.
Grfco 1 Impacto de las tecnologas de informacin y comunicacin (TIC)
en la tasa de crecimiento econmico .................................................... 491
Grfco 2 Brecha de acceso a banda ancha: el Per en comparacin
con Latinoamrica ................................................................................ 492
Grfco 3 Penetracin de banda ancha por departamento .................................... 492
Grfco 4 Cadena de produccin de servicios de banda ancha ............................ 493
Grfco 5 Tendido de fbra ptica a nivel nacional ............................................... 495
Grfco 6 Patrn de consumo y opciones de poltica ........................................... 497
Captulo 29.
Grfco 1 Evolucin de la demanda de transporte ................................................ 531
Grfco 2 Inversin Pblico y Privada en Transporte en porcentaje del PBI ....... 534
Grfco 3 Ejecucin del gasto pblico en caminos en porcentaje del PBI ........... 535
Grafco 4 Evolucin de las inversiones privadas en transporte ............................ 535
Captulo 31.
Grfco 1 Accidentes fatales por cada 10 000 vehculos en ciudades
latinoamericanas (2007) ....................................................................... 557
Grfco 2 Automviles por kilmetro de va urbana y por 1000 habitantes
para ciudades latinoamericanas (2007) ................................................ 558
XVIII Per en el umbral de una nueva era
Grfco 3 Evolucin de la fota de transporte pblico para Trujillo (1990-2001) 562
Grfco 4 Carros nuevos en Lima y el Per, evolucin y proyeccin .................. 563
Grfco 5 Flota de vehculos y emisiones por da por vehculo para transporte
privado y pblico en ciudades latinoamericanas (2007) ...................... 564
Captulo 32.
Grfco 1 Funcin agropecuaria por fuentes de fnanciamiento (2009) ............... 585
Grfco 2 Porcentaje de variacin entre el costo de proyectos declarados
viables y los costos en el expediente tcnico, en la etapa de adjudicacin
y en el presupuesto vigente en Cajamarca y Junn ............................... 587
Grfco 3 Implementacin de las inversiones del gobierno de Cajamarca
(2007-2010) (S/.) .................................................................................. 589
Captulo 34.
Grfco 1 Evolucin de la matriz energtica del Per .......................................... 614
Grfco 2 Comparacin de precios del gas natural ............................................... 615
Grfco 3 Proyeccin de demanda del gas natural de Camisea en millones
de pies cbicos por da ......................................................................... 623
Captulo 35.
Grfco 1 Ahorro bruto, ahorro neto y ahorro neto ajustado en el Per ............... 632
Captulo 37.
Grfco 1 Participacin de las regalas mineras y el impuesto a la renta (IR)
minero en los tributos recaudados en le ltima dcada en el Per ....... 657
Grfco 2 Evolucin de la participacin del sector extractivo en el PBI .............. 658
Grfco 3 Evolucin de la participacin del sector extractivo en las
exportaciones ........................................................................................ 659
Grfco 4 Evolucin del valor de las exportaciones de los productos mineros
ms importantes en los ltimos 20 aos ............................................... 659
Grfco 5 Transferencias canon minero per cpita a varios departamentos
(millones S/.) ........................................................................................ 663
Grfco 6 Transferencias regalas mineras per cpita a varios departamentos
(millones S/.) ........................................................................................ 663
Grfco 7 Evolucin de los confictos socioambientales en el Per 2006-2010
(porcentaje de confictos socioambientales entre todos los confictos
identifcados por la Defensora del Pueblo) ......................................... 665
Lista de cuadros
Captulo 1.
Cuadro 1 Crecimiento del PBI per cpita en perspectiva comparada .................. 11
Cuadro 2 Efecto de la capitalizacin sobre el PBI per cpita 1960-2010 ............ 12
Captulo 2.
Cuadro 1 Reglas fscales que deben cumplir los gobiernos regionales y locales 22
Cuadro 2 Condiciones econmicas ...................................................................... 26
Per en el umbral de una nueva era XIX
Cuadro 3 Saldo de la deuda pblica ..................................................................... 27
Cuadro 4 Reglas macrofscales de la Ley de Responsabilidad y
Transparencia Fiscal ............................................................................. 29
Cuadro 5 Cumplimiento de las reglas fscales por los gobiernos locales ............ 31
Captulo 3.
Cuadro 1 Tasa IVA (%) y Productividad por pases ............................................. 47
Cuadro 2 Tasas de evasin (o incumplimiento) en el IVA ................................... 50
Cuadro 3 Causas de la informalidad en el Per .................................................. 50
Cuadro 4 Impuesto a la renta tercera categora .................................................... 51
Cuadro 5 Impuesto a la renta personas naturales ................................................. 52
Cuadro 6 Estructura del Impuesto a la Renta de personas naturales 2009 .......... 53
Cuadro 7 Impuesto selectivo al consumo ............................................................ 54
Cuadro 8 ISC Combustibles ................................................................................. 55
Cuadro 9 Impuesto selectivo al consumo ............................................................ 57
Cuadro 10 Per: Tasas de carga tributaria sobre utilidad ....................................... 58
Cuadro 11 Estructura arancelaria (2011) ............................................................... 60
Cuadro 12 Gastos tributarios por sectores benefciarios ........................................ 61
Captulo 5.
Cuadro 1 Tenencia de bonos soberanos de tasa fja segn plazo de vencimiento
al 31 de diciembre del 2010 ................................................................. 92
Cuadro 2 Problemtica del mercado de capitales peruano .................................. 96
Cuadro 3 Matriz de reformas en el mercado de capitales .................................... 103
Captulo 6.
Cuadro 1 Envo de U$200 al Per desde varios pases ........................................ 110
Captulo 7.
Cuadro 1 Tratados de libre comercio ................................................................... 127
Captulo 8.
Cuadro 1 Instituciones que componen el Sistema Nacional de Ciencia
y Tecnologa del Per ........................................................................... 140
Cuadro 2 Recomendaciones para un Sistema de Calidad Integrado .................... 155
Captulo 9.
Cuadro 1 Indicadores claves sobre el mercado laboral en el Per ....................... 165
Captulo 10.
Cuadro 1 Las diferentes dimensiones de la informalidad en las MyPE ............... 184
Cuadro 2 Resumen de los costos y los benefcios de la formalizacin
segn los conductores de MyPE........................................................... 186
Cuadro 3 El uso de los diferentes regmenes tributarios por las MyPE ............... 188
Cuadro 4 Comparacin entre los salarios que perciben los trabajadores
de MyPE y la remuneracin mnima vital, segn estimados
de los conductores de la MyPE ............................................................ 189
XX Per en el umbral de una nueva era
Captulo 11.
Cuadro 1 Descomposicin de los cambios en la pobreza por sector laboral ....... 198
Cuadro 2 Movilidad del bienestar: entrar a y salir de la pobreza moderada
entre el 2004 y el 2009 ......................................................................... 204
Cuadro 3 Gasto pblico en sectores sociales, 2000-2007 .................................... 205
Captulo 12.
Cuadro 1 Presupuesto institucional modifcado 2005-2010 ................................ 213
Cuadro 2 Personal jurisdiccional 2005-2010 ....................................................... 213
Cuadro 3 Dependencias judiciales 2005-2010 ..................................................... 213
Cuadro 4 Procesos y agentes del Sistema de Administracin de Justicia ............ 216
Cuadro 5 Calendario de implementacin del nuevo Cdigo Procesal Penal ....... 217
Cuadro 6 Principales indicadores de desempeo en el Portal de Transparencia
del Poder Judicial ................................................................................. 222
Cuadro 7 Tiempo promedio bajo el nuevo Cdigo Procesal Penal ..................... 224
Captulo 14.
Cuadro 1 Marco normativo de la descentralizacin desde el 2002 ...................... 258
Cuadro 2 Gasto pblico por nivel de gobierno, 2004-2010 ................................. 259
Captulo 16.
Cuadro 1 Principales instrumentos del Presupuesto por Resultados ................... 287
Cuadro 2 Plan gradual de implementacin de programas estratgicos ................ 288
Cuadro 3 Nmero de indicadores del Presupuesto por Resultados
(programas estratgicos) ...................................................................... 293
Captulo 17.
Cuadro 1 Pago bsico como porcentaje del pago total en la administracin
pblica de una seleccin de pases de la OCDE ................................... 301
Captulo 19.
Cuadro 1 Comparacin de las propuestas econmicas de postores que
participaron en procesos que se rigen por ambos regmenes,
2007-2008............................................................................................. 331
Captulo 20.
Cuadro 1 Principales canales subnacionales de voz ............................................ 338
Captulo 21.
Cuadro 1 Programas estratgicos de presupuestos por resultados ....................... 365
Captulo 23.
Cuadro 1 Datos institucionales sobre la educacin superior en el Per, 2003 ..... 417
Cuadro 2 Situacin laboral un ao despus de haber terminado la educacin
superior ................................................................................................. 423
Per en el umbral de una nueva era XXI
Captulo 24.
Cuadro 1 Ritmo de progreso en la tasa de mortalidad en menores
de 5 aos por perodos .......................................................................... 438
Captulo 25.
Cuadro 1 Per: Evolucin de la pobreza (2004-2009) ......................................... 468
Cuadro 2 Per: Coefciente de Gini del ingreso y proporcin de ingreso
del quintil ms pobre (1987-2009) ....................................................... 468
Cuadro 3 Tendencias recientes en desnutricin crnica infantil en el Per ......... 469
Cuadro 4 Gasto de la RPS (2007-2009) ............................................................... 471
Cuadro 5 Tendencia temporal en gasto en proteccin social (% PBI) ................. 477
Cuadro 6 Benefcios entregados por los programas de proteccin social ............ 478
Cuadro 7 Simulaciones sobre expansin del programa Gratitud
(miles de Nuevos Soles) ....................................................................... 481
Captulo 26.
Cuadro 1 Brecha de servicios de banda ancha por centro poblado a
nivel nacional (2009) ............................................................................ 496
Cuadro 2 Costo de atender las localidades sin servicio de banda ancha .............. 503
Captulo 28.
Cuadro 1 Metas y resultados de los Proyectos Especiales en la costa ................. 523
Captulo 29.
Cuadro 1 Distribucin de la red de caminos por tipo y condicin ....................... 532
Cuadro 2 Longitud y densidad de caminos .......................................................... 532
Cuadro 3 Percepcin sobre la calidad de los servicios de infraestructura ........... 533
Cuadro 4 Percepcin sobre la efciencia de los servicios logsticos en
Amrica Latina y el Caribe .................................................................. 537
Cuadro 5 Algunas recomendaciones en materia de PPPs .................................... 542
Captulo 30.
Cuadro 1 Acceso a servicios de infraestructura en el Per y pases vecinos ....... 546
Cuadro 2 Modelos de intervencin y de fnanciamiento de los programas
de agua.................................................................................................. 551
Captulo 31.
Cuadro 1 Distribucin de la fota de transporte pblico por tipo de vehculo
para Lima, Arequipa, Trujillo y Chiclayo ............................................ 562
Cuadro 2 Concentracin de contaminantes en Lima y lmites
mximos permitidos ............................................................................. 564
Cuadro 3 Comparacin de mecanismos de apoyo nacional a proyectos
de transporte urbano ............................................................................. 572
Captulo 32.
Cuadro 1 Asignacin y ejecucin presupuestal 2009 de los tres niveles de
gobierno por genrica de gasto para funcin agropecuaria .................. 586
XXII Per en el umbral de una nueva era
Captulo 35.
Cuadro 1 La importancia de reducir el azufre en los combustibles ..................... 640
Captulo 37.
Cuadro 1 Tributos del sector minero al nivel nacional ........................................ 660
Cuadro 2 Redistribucin del impuesto a la renta al nivel subnacional
por el Canon Minero ............................................................................ 662
Cuadro 3 Redistribucin las regalas mineras al nivel subnacional ..................... 662
Lista de recuadros
Captulo 2.
Recuadro 1 Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF) ..................... 20
Captulo 12.
Recuadro 1 Percepciones de la Justicia de Paz ........................................................ 220
Captulo 15.
Recuadro 1 Recursos no ejecutados en los gobiernos subnacionales ...................... 279
Captulo 17.
Recuadro 1 Diferentes modelos institucionales para la gestin de
recursos humanos ................................................................................. 306
Recuadro 2 Experiencia internacional en reformas de recursos
humanos y lecciones para el Per ........................................................ 308
Captulo 20.
Recuadro 1 Costos de la participacin en el Presupuesto Participativo .................. 346
Captulo 23.
Recuadro 1 El fnanciamiento basado en el desempeo en
Amrica Latina ..................................................................................... 419
Recuadro 2 Asistencia fnanciera a estudiantes en Colombia, Mxico y Chile ...... 421
Recuadro 3 Aseguramiento de la calidad en Amrica Latina .................................. 422
Recuadro 4 Recopilacin de informacin sobre los resultados del mercado
laboral de graduados de educacin superior ........................................ 424
Recuadro 5 El sistema de transferencia de crditos acadmicos de la
Comunidad Europea y el Proceso de Bolonia ...................................... 427
Captulo 25.
Recuadro 1 Cul es el impacto potencial de los programas alimentarios
en la lucha contra la pobreza y la desnutricin? ................................... 472
Recuadro 2 Hitos del proceso de reforma del programa Juntos .............................. 475
Captulo 26.
Recuadro 1 Experiencia internacional ..................................................................... 501
Per en el umbral de una nueva era XXIII
Captulo 31.
Recuadro 1 El Metropolitano de Lima .................................................................... 570
Captulo 32.
Recuadro 1 Experiencia del gobierno regional de Pasco con las
direcciones regionales .......................................................................... 582
Mapas
Captulo 10.
Mapa 1 Mapa de la informalidad por departamento ......................................... 181
Captulo 33.
Mapa 1 Peligro ssmico en el Per .................................................................... 598
Mapa 2 Mapa preliminar de peligro volcnico en el sur del Per ..................... 599
Mapa 3 Peligro potencial de inundacin en el Per .......................................... 601
XXIV Per en el umbral de una nueva era
Prefacio XXV
Prefacio
El Per se ha desarrollado notablemente en los ltimos aos gracias a una combinacin de
buenas polticas macroeconmicas y un entorno internacional favorable de altos precios
para los productos mineros. Los avances se evidencian tanto en las estadsticas como en
mejoras concretas en algunos aspectos de la calidad de vida de los peruanos.
El auge econmico registrado desde principios de la dcada del 2000, que tuvo mayor
mpetu en los ltimos aos, fue interrumpido por la grave crisis fnanciera internacional.
Esta se refej en una desaceleracin marcada de la actividad econmica desde fnes del
2008 hasta el segundo semestre del 2009, cuando se dio inicio a una recuperacin vertigi-
nosa. Hacia el 2010, la economa peruana ya haba reconquistado las elevadas tasas de cre-
cimiento alcanzadas antes de la crisis global. Este comportamiento contrasta con el de las
crisis de las dcadas de 1970, 1980 y 1990, de muy prolongados impactos negativos sobre
la economa peruana. Todo parece indicar que el Per vulnerable y de polticas inestables de
pocas pasadas ha quedado atrs y ha nacido un nuevo Per ms slido, ms prspero y de
notorio dinamismo. No obstante lo logrado, este nuevo Per todava enfrenta serios desafos
en lo que respecta a la reduccin de la pobreza, la desigualdad y la sostenibilidad ambiental.
Per en el umbral de una nueva era: lecciones y desafos para consolidar el creci-
miento econmico y un desarrollo ms incluyente constituye una nueva entrega de notas
de poltica preparadas por funcionarios del Banco Mundial y consultores externos. En esta
oportunidad, las notas han sido agrupadas en dos volmenes: un volumen I compuesto
de cuatro captulos que examinan los avances y desafos del Per en cuatro grandes reas
clave para el desarrollo econmico y social, y este volumen II que incluye 37 notas breves
de poltica que abordan en profundidad diagnsticos sectoriales y reformas de polticas en
una amplia gama de temas. Estas notas son el resultado de un aprendizaje construido en un
intenso dilogo entre las autoridades peruanas y los equipos tcnicos del Banco Mundial
durante los pasados cinco aos, enriquecido con lecciones de la experiencia internacional.
Al igual que con las notas de poltica preparadas en el ao 2006, esperamos que sean de
inters para el lector peruano y extranjero, y que contribuyan a una discusin abierta y pro-
ductiva entre los diversos sectores que conforman la sociedad peruana. El Per se encuentra
en el umbral de una nueva era marchando a gran velocidad, y tiene la oportunidad histrica
de consolidar el crecimiento y lograr que sus frutos benefcien a todos los peruanos. Est en
manos del nuevo gobierno y la sociedad peruana en general el aprovechar esta oportunidad
para que el Per avance a paso ligero con estabilidad, inclusin y desarrollo para todos.
Susan G. Goldmark
Directora del Banco Mundial para Bolivia, Chile, Ecuador,
Per y Venezuela, Regin de Amrica Latina y el Caribe
C. Felipe Jaramillo
Director del Banco Mundial para Centro Amrica
Ex Director del Banco Mundial para la Regin Andina
XXVI Per en el umbral de una nueva era
Reconocimientos
El reporte Per en el umbral de una nueva era: lecciones y desafos para consolidar
el crecimiento econmico y un desarrollo ms incluyente es el resultado del trabajo en
equipo de un gran nmero de funcionarios del Banco Mundial y especialistas externos
en el Per y otros pases, bajo la direccin de Carlos Silva-Juregui y la gua de Carlos
Felipe Jaramillo.
Los volmenes I y II han contado con mltiples contribuciones valiosas. Queremos
agradecer en primer lugar a los autores principales de los cuatro captulos que compo-
nen el volumen I: Omar Arias, Daniel Alberto Bentez, scar Calvo-Gonzlez, Ousmane
Dione, Jonas Frank, Javier Illescas, Diana Alexandra Ortiz Sosa, Fernando Rojas, Carlos
Silva-Juregui y Emmy Yokoyama.
En segundo lugar, a los autores de las notas breves de poltica que forman este
volumen II, que enriquecen y complementan los captulos del volumen I: Arturo Ardila,
Cinthya Arguedas, Corina Arteche, Mark Austin, Daniel Barco, Bruno Barletti, Juan Car-
los Belausteguigoitia, Daniel A. Bentez, Lisa Bhansali, Susan V. Bogach, scar Calvo-
Gonzlez, Caroline Charpentier, Lara Chinarro, Michael F. Crawford, Guillermo Ferrei-
ros, Jonas Frank, Jos L. Guasch, Gustavo Gutirrez, Jane C. Hwang, Jorge Ibrico, Javier
Illescas, scar Ishizawa, Lizmara Kirchner, Mirco Kreibich, Ins Kud, Marie Laure
Lajaunie, Fernando Lavadenz, Rubn Lema, Alejandra Leytn, Lourdes C. Linares, Leo
Lucchetti, Alessandra Marini, Iris Marmanillo, Andrs Medina, Lars Christian Moller,
Eduardo Moreno, Arturo Muente Kunigami, Glenn Pearce-Oroz, Elizaveta Perova, Fer-
nando Pizarro, Miguel Prial, Fernando Ramrez Corts, Rekha Reddy, David Reins-
tein, William Reuben, Jos Carlos Rodrguez, Julie Ruel Bergeron, Elisa Segun, Carlos
Silva-Juregui, Kristian Thorn, Ral Tolmos, Joaqun Toro, Mayen Ugarte, Renos Vakis,
David F. Varela, Miguel Vargas-Ramrez, David Vera Tudela, Jean-Jacques Verdeaux, Ian
Walker y Melissa Zumaeta Aurazo.
Agradecemos tambin la colaboracin del Banco Central de Reserva del Per en la
preparacin de algunas de las notas de poltica econmica del volumen II. La participa-
cin de sus funcionarios fue esencial en la elaboracin de estas.
Igualmente, damos las gracias a Ulrich Lacher, Jos Humberto Lpez y Jaime Saave-
dra, quienes comentaron las notas de poltica y enriquecieron su contenido; y a Vernica
Zavala Lombardi y Jos L. Guasch por sus comentarios y aportes en los captulos dos y
cuatro, respectivamente, del volumen I.
Agradecemos asimismo a los funcionarios del Banco Mundial y otras instituciones
que con sus contribuciones, opiniones, comentarios, sugerencias y crticas han mejorado
esta entrega. Entre ellos destacan los siguientes: Javier Aguilar, Craig B. Andrews, Fede-
rico Arnillas Gmez, Mara Dolores Arribas Baos, scar Avalle, Eduardo Balln, Livia
Benavides, Jos Luis Bonifaz, Myriam Caro Ctedra, Juan Francisco Castro, Juan M.
Reconocimientos XXVII
Cayo, Lorenzo Chang, Louise J. Cord, Enrique Crousillat, Santiago Cueto, Juan Car-
los Dextre, Augusta Dianderas, Juan Jos Daz, Alexis Dueas, Javier Escobal, Enrique
Fanta Ivanovic, Patricia Fernndez-Dvila, Pedro Ferradas, Elsa Galarza, Csar Gamboa,
Carlos Garca, Carlos Giesecke, Mara Gonzlez de Ass, Flix Grndez, Eva M. Guti-
rrez, Todd M. Johnson, Michel Kerf, Alejandra Leytn, Javier Luque, Iris Marmanillo,
Eleodoro O. Mayorga Alba, Celia Meja, Eduardo Morn, Sergi Prez Serrano, Mara
Remy, Eddie Rosazza, Fernando Ruiz Mier, Carlos Salazar, Roger Salhuana, Rodrigo
Serrano-Berthet, Csar Tapia, Juan Tapia, Cornelia M. Tesliuc, Alfonso Tolmos, Ral
Torres, Samuel Torres, Carolina Trivelli, Milton Von Hesse, Henry Zaira y Jorge Ziga.
De igual manera, agradecemos los aportes y sugerencias del grupo gerencial de la
regin de Amrica Latina y el Caribe del Banco Mundial, en particular de Elizabeth Otu-
bea Adu, Augusto de la Torre, Laura Frigenti, Marcelo Giugale, Keith E. Hansen, y Laura
Tuck; y de los gerentes regionales Philippe C. Benoit, Rodrigo Chaves, Guang Z. Chen,
Lily L. Chu, Louise J. Cord, Maninder S. Gill, Joana Godinho, Karin E. Kemper, Enzo
de Laurentiis, Chingboon Lee, Aurelio Menndez, Helena Ribe, Denis Robitaille, Ethel
Sennhauser y Vernica Zavala Lombardi.
Tambin expresamos nuestra gratitud al equipo de comunicaciones de la ofcina del
Banco Mundial en el Per, conformado por Sandra Arzubiaga y Sofa Nalda, responsa-
bles de la edicin de este volumen, as como el valioso apoyo de Myriam Caro Ctedra,
Ana Karina Rozas, Sergi Prez Serrano y Emmy Yokoyama para mejorar esta edicin, y
la apreciable colaboracin de la ofcina del Banco Mundial en Washington D. C., espe-
cialmente de Jos Francisco Iras y Rosala Rushton, quienes acompaaron la produccin
de este libro en sus diferentes etapas.
Reconocemos asimismo el gran apoyo del equipo de la ofcina del Banco Mundial
en el Per, en particular de Sara Burga, Milagro Mayur, Mara La Rosa, Luca Silva
Aranguri y Carol Yagui, sin cuya ayuda este libro no hubiese sido producido en el tiempo
requerido; as como de Sofe Van Renterghem por las traducciones de algunos captulos
del volumen I y varias notas breves del volumen II; a Rosario Rey de Castro y Fortunata
Barrios, quienes editaron este volumen; y la ofcina del Banco Mundial en Bolivia, que
ayud coordinando las traducciones.
Finalmente, manifestamos nuestro reconocimiento especial a los funcionarios del
Gobierno del Per que han interactuado con el Banco Mundial durante todos estos aos
y aportado su valioso tiempo, informacin y conocimientos, sin los cuales estas notas
no hubiesen podido ser escritas. Resulta imposible nombrarlos a todos, pero les estamos
enormemente agradecidos por su ayuda y su amistad.

BANCO MUNDIAL
XXVIII Per en el umbral de una nueva era
Acrnimos
y siglas
3D Tres Dimensiones
AAA Actividades Analticas y de Asesora del Banco Mundial
AFP Administradora de Fondos de Pensiones
A/H1N1 Virus de Infuenza A, Subtipo H1N1
ALC Amrica Latina y el Caribe
ALEGRA Asistencia Legal Gratuita
AMAG Academia de la Magistratura
ANA Autoridad Nacional del Agua
ANGR Asociacin Nacional de Gobiernos Regionales
ANP Administracin Nacional de Puertos
ANP rea Natural Protegida
APAFA Asociacin de Padres de Familia
APC Acuerdo de Promocin Comercial
APP Asociacin Pblico-Privada
APQ Accordo di Programma Quadro
APS Agua potable y saneamiento
ASBANC Asociacin de Bancos del Per
ATDR Administrador Tcnico del Distrito de Riego
AUS Aseguramiento Universal en Salud
AVD Aos Perdidos por Discapacidad
AVISA Aos de Vida Saludable
AVP Aos Perdidos por Muerte Prematura
BCG Vacuna de Bacillus Calmette-Gurin
BCRP Banco Central de Reserva del Per
BDC Base de Datos Catastrales
BHC Bono Hipotecario Cubierto
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BIS Bank for International Settlements / Banco de Pagos Internacionales
BT British Telecom
BVL Bolsa de Valores de Lima
CAD Ciudadanos al Da
CAF Corporacin Andina de Fomento
CAM Comisin Ambiental Municipal
CAP Cuadro para Asignacin de Personal
CAPRA Central American Probabilistic Risk Assessment
CAR Comisin Ambiental Regional
CAR Convenio de Administracin de Resultados
CAS Contrato Administrativo de Servicios
CAT Coordinacin de Asistencia Tcnica
CATT Customs Assessment Trade Toolkit
Acrnimos y siglas XXIX
CCE Cmara de Compensacin Electrnica
CCI Cmara de Comercio Internacional
CCIDEP Comit Coordinador de la Infraestructura de Datos Espaciales del Per
CCR Consejo de Coordinacin Regional
CDL Comits de Desarrollo Local
CDR Comit de Desarrollo Regional
CEDLAS Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales
CEJA Centro de Estudios de Justicia de las Amricas
CELADE Centro Latinoamericano de Demografa
CEMLA Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos
CENAN Centro Nacional de Alimentacin y Nutricin
CEPEJ Comisin Europea para la Efcacia de la Justicia
CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento Estratgico
CEPLAR Centro de Planeamiento Estratgico Regional
CFAA Country Financial Accountability Assessment
CGR Contralora General de la Repblica
CIAS Comisin Interministerial de Asuntos Sociales
CIAT Centro Interamericano de Administraciones Tributarias
CIDE-PUCP Centro de Innovacin y Desarrollo de la Pontifcia Universidad Catlica del
Per
CISMID Centro Peruano Japons de Investigaciones Ssmicas y Mitigacin de
Desastres
CITE Centro de Innovacin Tecnolgica
CLAS Comit Local de Administracin de Salud
CMAC Caja Municipal de Ahorro y Crdito
CME Carga de Muerte y Enfermedad
CMRRD Comisin Multisectorial de Reduccin de Riesgos en el Desarrollo
CNC Consejo Nacional de Catastro
CNM Consejo Nacional de la Magistratura
CNR Centro Nacional de Registros
CNSV Comisin Nacional de Seguridad Vial
CNUDMI Comisin de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional
COE Condiciones Obsttricas Esenciales
COFIDE Corporacin Financiera de Desarrollo
COFOPRI Comisin de Formalizacin de la Propiedad Informal, hoy Organismo de
Formalizacin de la Propiedad Informal
CONACYT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa
CONAM Consejo Nacional del Ambiente
CONASEV Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores del Per
CONCYTEC Consejo Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica
CONEACES Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Certifcacin de la Calidad de
Educacin Superior no Universitaria
CONEAU Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria
CONEI Consejo Educativo Institucional
CONID Consejo Consultivo Nacional de Investigacin y Desarrollo para la Ciencia,
Tecnologa e Innovacin Tecnolgica
CONIDA Comisin Nacional de Investigacin y Desarrollo Aeroespacial
CONSUCODE Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
COPANT Comisin Panamericana de Normas Tcnicas
XXX Per en el umbral de una nueva era
COSAC Corredor Segregado de Alta Capacidad
COSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin
CPER Contrats de Plan Etat-Rgion
CPP Cdigo Procesal Penal
CPSS Committee on Payment and Settlement Systems / Comit de Sistemas de
Pago y Liquidacin
CRAC Caja Rural de Ahorro y Crdito
CRECER Estrategia Nacional de Nutricin
CRED Programa de Crecimiento y Desarrollo
CREMA Contrato de Rehabilitacin y Mantenimiento
CST Comparador del Sector Pblico
CTI Ciencia, Tecnologa e Innovacin
CTS Compensacin por tiempo de Servicios
CUC Cdigo nico Catastral
CUI Cdigo nico de Identifcacin
DGAES Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales
DGIH Direccin General de Infraestructura Hidrulica
DGPM Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico
DGPP Direccin General de Presupuesto Pblico
DGTT Direccin General de Transporte Terrestre
DHN Direccin de Hidrografa y Navegacin de la Marina de Guerra del Per
DIGESA Direccin General de Salud Ambiental
DIRESA Direccin Regional de Salud
DNCP Direccin Nacional de Contabilidad Pblica
DNI Documento Nacional de Identidad
DNPP Direccin Nacional de Presupuesto Pblico
DNS Direccin Nacional de Saneamiento
DOT Directly Observed Therapy / Protocolo de Tratamiento Supervisado
DPI Derechos de Propiedad Intelectual
DRA Direccin Regional Agraria
EAE Evaluacin Ambiental Estratgica
EAT Equipo de Asistencia Tcnica
EBI Educacin Intercultural Bilinge
ECA Estndar de Calidad Ambiental
EDEP Evaluacin de Diseo y Ejecucin de Intervenciones Pblicas
EDPYME Entidad de Desarrollo de la Pequea y Microempresa
EFTA European Free Trade Association / Asociacin Europea de Libre Comercio
EI Evaluacin de Impacto
EIA Evaluacin de Impacto Ambiental
EIU Economist Intelligence Unit
EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
ENAA Engineering Advancement Association of Japan
ENAHO Encuesta Nacional de Hogares
ENAPU Empresa Nacional de Puertos
ENDES Encuesta Demogrfca y de Salud Familiar
EPS Empresa Prestadora de Servicios de Saneamiento
EsSalud Seguro Social del Per
ETE Entidad de Tratamiento Empresarial
ETF Empresa de Transferencia de Fondos
Acrnimos y siglas XXXI
FEF Fondo de Estabilizacin Fiscal
FEM Foro Econmico Mundial
FGD Fondo de Garanta de Depsitos
FIDE Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin
FIDECOM Fondo de Investigacin y Desarrollo para la Competitividad
FIDIC Fdration Internationale Des Ingnieurs-Conseils
FINCyT Financiamiento para la Innovacin, la Ciencia y la Tecnologa / Programa
de Ciencia y Tecnologa
FISSAL Fondo Intangible Solidario de Salud
FITEL Fondo de Inversin en Telecomunicaciones
FMI Fondo Monetario Internacional
FOMIN Fondo Multilateral de Inversiones
FONAFE Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado
FONAVI Fondo Nacional de Vivienda
FONCODES Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social, antes Fondo Nacional de
Cooperacin para el Desarrollo
FONCOMUN Fondo de Compensacin Municipal
FONCOR Fondo de Compensacin Regional
FONDECYT Fondo Nacional de Desarrollo de la Ciencia, Tecnologa e Innovacin
Tecnolgica
FONIPREL Fondo de Promocin a la Inversin Pblica Regional y Local
FORSUR Fondo de Reconstruccin del Sur
FOSE Fondo de Compensacin Social Elctrica
FR Factores de Riesgo
FSAP Financial Sector Assessment Program / Programa de Evaluacin del Sector
Financiero
GAP Good Agricultural Practices / Buenas Prcticas Agrcolas
GLP Gas Licuado de Petrleo
GMP Good Manufacturing Practices / Buenas Prcticas Manufactureras
GoP Gobierno del Per
HFA Hyogo Framework for Action / Marco de Accin de Hyogo
IAAC InterAmerican Accreditation Cooperation / Cooperacin Interamericana de
Acreditacin
IDEP Infraestructura de Datos Espaciales del Per
IDF Institutional Development Fund
IDH ndice de Desarrollo Humano
IDL Instituto de Defensa Legal
IDM Indicadores del Desarrollo Mundial
IEA International Energy Agency / Agencia Internacional de Energa
IES Impuesto Extraordinario de Solidaridad
IFC International Finance Corporation
IFI Institucin Financiera Internacional
IGAC Instituto Geogrfco Agustn Codazzi
IGN Instituto Geogrfco Nacional
IGP Instituto Geofsico del Per
IGV Impuesto General a las Ventas
IIAP Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana
IIRSA Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana
ILD Instituto Libertad y Democracia
XXXII Per en el umbral de una nueva era
IMARPE Instituto del Mar del Per
INABIF Programa Integral Nacional para el Bienestar Familiar
INACC Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero
INB Ingreso Nacional Bruto
INCAGRO Innovacin y Competitividad para el Agro Peruano
INDECI Instituto Nacional de Defensa Civil
INDECOPI Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la
Propiedad Intelectual
INEI Instituto Nacional de Estadstica e Informtica
INGEMMET Instituto Geolgico Minero y Metalrgico
INIA Instituto Nacional de Innovacin Agraria
INPE Instituto Nacional Penitenciario
INRENA Instituto Nacional de Recursos Naturales
INS Instituto Nacional de Salud
INTERCyT Red Internacional de Ciencia y Tecnologa
IOH ndice de Oportunidades Humanas
IPC ndice de Precios al Consumidor
IPE Instituto Peruano de Economa
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPEBA Instituto Peruano de Evaluacin, Acreditacin y Certifcacin de la Calidad
de la Educacin Bsica
IPEN Instituto Peruano de Energa Nuclear
IPPN Instituto Peruano de Productos Naturales
IR Impuesto a la Renta
IRAP International Road Assessment Programme / Programa Internacional de
Valoracin de Carreteras
IRCN Inscripcin Registral con Competencia Nacional
ISC Impuesto Selectivo al Consumo
ISO International Organization for Standarization
ITAN Impuesto Temporal a los Activos Netos
ITF Impuesto a las Transacciones Financieras
ITP Instituto Tecnolgico Pesquero
IVA Impuesto al Valor Agregado
IVP Instituto Vial Provincial
I&D Investigacin y Desarrollo
JASS Junta Administradora de Servicios de Saneamiento
JICA Agencia Japonesa para la Cooperacin Internacional
JU Junta de Usuarios
LBTR Liquidacin Bruta en Tiempo Real
LCE Ley de Contrataciones del Estado
LMP Lmite Mximo Permisible
LPI Logistics Performance Index / ndice de Desempeo Logstico
LPIS Listado Priorizado de Intervenciones Sanitarias
LRTF Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal
MCLCP Mesa de Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza
MDM/ODM Metas de Desarrollo del Milenio / Objetivos de Desarrollo del Milenio
MEF Ministerio de Economa y Finanzas
MEM Ministerio de Energa y Minas
MI Mortalidad Infantil
Acrnimos y siglas XXXIII
MILA Mercado Integrado Latinoamericano
MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social
MINAG Ministerio de Agricultura
MINAM Ministerio del Ambiente
MINCETUR Ministerio de Comercio Exterior y Turismo
MINEDU Ministerio de Educacin
MININTER Ministerio del Interior
MINJUS Ministerio de Justicia
MINSA Ministerio de Salud
MIPRE Ministerio de la Presidencia
MM5 Mortalidad de Menores de 5 aos/de la Niez
MML Municipalidad Metropolitana de Lima
MMM Marco Macroeconmico Multianual
MOF Manual de Organizacin y Funciones
MONIN Monitoreo Nacional de Indicadores Nutricionales
MP Ministerio Pblico
MP Monitoreo Participativo
MPyME Micro, Pequea y Mediana Empresa
MTC Ministerio de Transportes y Comunicaciones
MTO Money Transfer Operator
MVCS Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento
M&E Monitoreo y Evaluacin
MyPE Micro y Pequea Empresa
NAFIN Nacional Financiera
NV Nacido Vivo
OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
OCMA Ofcina de Control de la Magistratura
ODEL Ofcina de Desarrollo Econmico Local
ODICMA Ofcina Distrital de Control de la Magistratura
OEFA Ofcina de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental
OIT Organizacin Internacional del Trabajo
OMS Organizacin Mundial de la Salud
ONG Organizacin no Gubernamental
ONGEI Ofcina Nacional de Gobierno Electrnico e Informtica
OPD Organismo Pblico Descentralizado
OPI Ofcina de Programacin de Inversiones
OR Organizacin de Regantes
OREC Ofcina de Registro del Estado Civil
OSCE Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado
OSINERGMIN Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera
OSINFOR Organismo de Supervisin de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre
OSIPTEL Organismo Supervisor de Inversin Privada en Telecomunicaciones
OSITRAN Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transporte de
Uso Pblico
OTT Ofcina de Transferencia Tecnolgica
PAC Plan Anual de Contrataciones
PACFO Programa de Alimentacin Complementaria para Grupos en Mayor Riesgo
PAMA Programa de Adecuacin y Manejo Ambiental
PAN Programa Articulado Nutricional
XXXIV Per en el umbral de una nueva era
PANFAR Programa de Alimentacin y Nutricin de la Familia en Alto Riesgo
PANTBC Programa de Alimentacin y Nutricin para el Paciente Ambulatorio con
Tuberculosis y Familia
PAP Presupuesto Analtico de Personal
PARSALUD Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Salud
PART Program Assessment Rating Tool
PBI Producto Bruto Interno
PC Personal Computer / Computadora Personal
PCDPI Proyecto de Consolidacin de Derechos de Propiedad Inmueble
PCM Presidencia del Consejo de Ministros
PDC Plan de Desarrollo Concertado
PDPU Proyecto de Derechos de Propiedad Urbana
PE Programa Estratgico
PEAS Plan Esencial de Aseguramiento en Salud
PEFA Public Expenditure and Financial Accountability
PELA Programa Estratgico de Logros de Aprendizaje
PERCAN Proyecto de Reforma del Sector de Recursos Minerales del Per
PERSA Plan Estratgico Regional del Sector Agrario
PES Pequea Empresa de Saneamiento
PETT Programa Especial de Titulacin de Tierras
PEU Prueba Estandarizada Universal
PGT Programa de Gestin Territorial
PI Parto Institucional
PI Programa de Incentivos
PI Propiedad Intelectual
PIA Presupuesto Institucional de Apertura
PIEP Plan de Infraestructura Econmica Provincial
PIM Plan de Incentivos Municipales
PIM Presupuesto Inicial Modifcado
PIM Presupuesto Institucional Modifcado
PIMUS Plan Integral de Movilidad Urbana Sustentable
PIN Programa Integral de Nutricin
PISA Programme for International Student Assessment / Programa para la
Evaluacin Internacional de Alumnos
PJ Poder Judicial
PLANAA Plan Nacional de Accin Ambiental
PMIP Plan Multianual de Inversin Pblica
PMM Programa de Modernizacin Municipal
PMO Plan Maestro Optimizado
PMP Programa de Mantenimiento Preventivo
PMRI Programa de Medidas de Rpido Impacto
PNCVFS Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PP Presupuesto Participativo
PPA Paridad del Poder Adquisitivo
PPA Power Purchase Agreement / Acuerdos de Compra de Energa
PPIAF Public-Private Infrastructure Advisory Facility / Fondo de Asesora para
Infraestructura Pblico-Privada
ppm Partes por milln
Acrnimos y siglas XXXV
PPP Participacin Pblica Privada / Public Private Partnership Asociacin
Pblico-Privada
PpR Presupuesto por Resultados
PRAES Programa de Apoyo a la Reforma de Salud
PRICO Principales Contribuyentes
PROAPA Proyecto de Apoyo a la Planifcacin Agraria
PROCOES Programa de Cooperacin Espaola
PRODUCE Ministerio de la Produccin
ProInversin Agencia de Promocin de la Inversin Privada
PROMPYME Centro de Promocin de la Pequea y Micro Empresa
PRONAA Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
PRONAMA Programa Nacional de Movilizacin para la Alfabetizacin
PRONAMACHCS Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrfcas y Conservacin de
Suelos
PRONASAR Programa Nacional de Agua y Saneamiento Bsico Rural
PRONELIS Programa Nacional de Educacin Legal para la Inclusin Social
PROSAAMER Programa de Servicios de Apoyo para Acceder a los Mercados Rurales
PROTRAM Programa Federal de Apoyo al Transporte Masivo
PSI Proyecto Subsectorial de Irrigacin
PTF Productividad Total de los Factores
PUCP Pontifcia Universidad Catlica del Per
PVL Programa Vaso de Leche
PyME Pequeas y Medianas Empresas
REACT Resultados y Rendicin de Cuentas
RECURSO Rendicin de Cuentas para la Reforma Social
REDD Reduccin de Emisiones de la Deforestacin y Degradacin de Bosques
Red-ID Red de Investigacin, Desarrollo e Innovacin
RENAT Registro Nacional de Antecedentes de Trnsito
RENIEC Registro Nacional de Identifcacin y Estado Civil
REPIP Registro de Especialistas en Proyectos de Inversin Pblica
RER Rgimen Especial del Impuesto a la Renta
RLCE Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado
RNP Registro Nacional de Proveedores
ROF Reglamento de Organizacin y Funciones
RP Registro de Predios
RPS Red de Proteccin Social
RPU Registro Predial Urbano
RSP Remittance Service Provider / Proveedor de Servicio de Remesas
RUB Registro nico de Benefciarios
RUC Registro nico de Contribuyentes
RUS Rgimen nico Simplifcado
SA Sociedad Annima
SAC Sociedad Annima Cerrada
SAFI Sociedad Administradora de Fondos de Inversin
SAJ Sistema de Administracin de Justicia
SBN Superintendencia Nacional de Bienes Estatales
SBS Superintendencia de Banca, Seguros y AFP
SEACE Sistema Electrnico de Contrataciones del Estado
SEDAPAL Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima
XXXVI Per en el umbral de una nueva era
SEDLAC Socio-Economic Database for Latin America and the Caribbean / Base de
Datos Socio-econmicos para Amrica Latina y el Caribe
SEG Seguro Escolar Gratuito
SEIA Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental
SENAMHI Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa del Per
SENASA Servicio Nacional de Sanidad Agraria
SEPR Seccin Especial de Predios Urbanos
SERNANP Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas
SERUMS Servicio Rural y Urbano Marginal de Salud
SIAF Sistema Integrado de Administracin Financiera
SIAF-SP Sistema Integrado de Administracin Financiera del Sector Pblico
SIC Sistema de Informacin Catastral
SIEN Sistema de Informacin del Estado Nutricional
SIG Sistema de Informacin Geogrfca
SIG Sistema de Informacin Gerencial
SIGA Sistema Integrado de Gestin Administrativa
SINACYT Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa
SINADECI Sistema Nacional de Defensa Civil
SINAGERD Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres
SINAMOS Sistema Nacional de Movilizacin Social
SINANPE Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas
SINEACE Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certifcacin de la Calidad
Educativa
SINPAD Sistema Nacional de Informacin para la Prevencin y Atencin de
Desastres
SIP-PpR Sistema de Gestin de Insumos y Productos Presupuesto por Resultados
SIREDECI Sistema Regional de Defensa Civil
SIS Seguro Integral de Salud
SISFOH Sistema de Focalizacin de Hogares
SISOL Sistema Metropolitano de la Solidaridad
SITP Sistema Integrado de Transporte Pblico
SMI Seguro Materno Infantil
SMV Superintendencia del Mercado de Valores
SNCP Sistema Nacional Integrado de Informacin Catastral Predial
SNIP Sistema Nacional de Inversin Pblica
SNP Servicios No Personales
SOSEM Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo
SPA Sector Pblico Agrario
SPNF Sector Pblico No Financiero
SPOT Sistema de Pago de Obligaciones Tributarias
SRL Sociedad de Responsabilidad Limitada
SUNARP Superintendencia Nacional de los Registros Pblicos
SUNASA Superintendencia Nacional de Aseguramiento en Salud
SUNASS Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
SUNAT Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria
SUTRAN Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y Mercancas
TAP Technical Assistance Program / Proyecto de Asistencia Tcnica
TBC Tuberculosis
TC Tribunal Constitucional
Acrnimos y siglas XXXVII
TCE Transferencia Condicionada en Efectivo
Tcf Trillion cubic feet / Trillones de pies cbicos
TIC Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin
TUPA Texto nico de Procedimientos Administrativos
UE Unidad Ejecutora
UF Unidad Formuladora
UGEL Unidad de Gestin Educativa Local
UIT Unidad Impositiva Tributaria
UMC Unidad de Medicin de la Calidad Educativa
UNI Universidad Nacional de Ingeniera
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
UNSGAB United Nations Secretary General Advisory Board
USAID United States Agency for International Development / Agencia de los
Estados Unidos de Amrica para el Desarrollo Internacional
VAC Valor Adquisitivo Constante
VIH/SIDA Virus de Inmunodefciencia Humana/ Sndrome de Inmuno Defciencia
Adquirido
VUCE Ventanilla nica de Comercio Exterior
WDI World Development Indicators / Indicadores del Desarrollo Mundial
WDR World Development Report / Informe sobre el Desarrollo Mundial
ZEE Zonifcacin Ecolgica Econmica
XXXVIII Per en el umbral de una nueva era
Introduccin
Hace unos aos, el Banco Mundial decidi preparar notas de polticas para ser discu-
tidas con los distintos grupos contendientes y, en su momento, con los ganadores de
las elecciones presidenciales en Amrica Latina y el Caribe, as como con la sociedad
en general. As ha ocurrido en Bolivia, Colombia, Ecuador, Mxico, Per y Repblica
Dominicana, entre otros pases. Las notas han resultado de probada utilidad, a la vez
que han enriquecido el dilogo sobre polticas entre distintos miembros de la sociedad
en cada pas. Tambin han servido para el diagnstico general de los desafos y opor-
tunidades de desarrollo en esos pases.
En octubre del 2006 el Per vio la primera edicin de las notas bajo el ttulo
Per. La oportunidad de un pas diferente. Prspero, equitativo y gobernable,
las cuales fueron entregadas al equipo del presidente Alan Garca y sirvieron para
ampliar y profundizar la discusin sobre polticas de desarrollo de los ltimos aos.
Un lustro ms tarde, el Banco Mundial entrega un nuevo paquete de notas de polticas
para el Per.
Durante los ltimos cinco aos, el Per ha logrado grandes avances en su desa-
rrollo, con tasas de crecimiento altas, baja infacin, estabilidad macroeconmica,
gran acumulacin de reservas internacionales, reduccin de la deuda externa, obten-
cin del grado de inversin, supervits fscales, reduccin de la pobreza, avances
importantes en indicadores sociales y de desarrollo, por mencionar algunos de los
logros obtenidos. Esta etapa de auge econmico solo fue frenada temporalmente por
la crisis econmica global que afect al Per al igual que a prcticamente todas las
economas del mundo. Sin embargo, la recuperacin del Per ha sido sobresaliente y
la economa creci en el 2010 a tasas tan altas como las obtenidas antes de la desace-
leracin global.
A pesar de estos logros, quedan muchos desafos por delante, sobre todo la
necesidad de que los grandes avances sean compartidos de manera ms equitativa
con todos los miembros de la sociedad. En otras palabras: que el desarrollo sea ms
incluyente.
El libro producido en el 2006 contena 36 notas breves de polticas en temas
puntuales. Esta vez, las notas se presentan en dos volmenes: un primer volumen
enfocado en identifcar e integrar las grandes reas de reforma a futuro, y el presente
segundo volumen, ms tradicional, con notas de poltica ms breves en torno a un
gran nmero de temas concretos. Bajo el ttulo Per en el umbral de una nueva era:
lecciones y desafos para consolidar el crecimiento econmico y un desarrollo ms
incluyente, el primer volumen presenta en cuatro captulos ms extensos un anlisis
Per en el umbral de una nueva era XXXIX
econmico sobre la evolucin del pas en los ltimos cincuenta aos e identifca los
grandes desafos que el equipo del Banco Mundial visualiza para el Per en materia
de desarrollo hacia el futuro, con miras a lograr un crecimiento alto, sostenido e
incluyente.
El volumen II est compuesto de 37 notas breves de poltica que abarcan mlti-
ples temas, organizadas en los cuatro grandes rubros que formaron la columna verte-
bral de los captulos que integran el volumen I:

Parte I
Crecimiento y competitividad (captulos 1-8)
Equidad e inclusin (captulos 9-14)

Parte II
Gobernabilidad, transparencia y rendicin de cuentas (captulos 15-20)

Parte III
Desarrollo humano (captulos 21-25)

Parte IV
Infraestructura (captulos 26-33)
Recursos naturales (captulos 34-37)
Esta introduccin no va a profundizar en el contenido de los cuatro captulos
que forman el volumen I (para ello vase la sntesis del volumen I) o de las 37 notas
que componen el volumen II, sino solo busca abrir el apetito del lector y que este se
sumerja de lleno tanto en las pginas que desarrollan los grandes desafos como en
aquellas que tratan los temas especfcos.
Como en el pasado reciente, pragmatismo y priorizacin van a ser herramientas
fundamentales para la administracin del presidente Ollanta Humala que tom las
riendas del Per a mediados del 2011. La gran diferencia hoy es que el Per est en el
umbral de una nueva era, marchando a gran velocidad, alcanzando metas que parecan
imposibles hace apenas unos cuantos aos, mostrando que s se puede. El Per tiene la
oportunidad histrica de consolidar su crecimiento econmico y lograr que los frutos
de este crecimiento benefcien a todos los peruanos. El futuro del pas se ve alentador
si todos seguimos empujando hacia adelante.
XL Per en el umbral de una nueva era
El Per todava debe enfrentar muchos desafos en su camino hacia un mayor
desarrollo y bienestar de todos. Algunos desafos son de carcter interno, otros sern
externos. Est en manos de todos los peruanos alcanzar las metas que se propongan
y superar los desafos que se enfrenten. Como dice el clamor popular, y el Per lo ha
demostrado recientemente, s se puede.
CARLOS SILVA-JUREGUI
Lder Sectorial PREM y Economista en Jefe del Banco Mundial
para Bolivia, Chile, Ecuador, Per y Venezuela
356 Per en el umbral de una nueva era / Parte III: Desarrollo humano
Parte III
Desarrollo humano
Nota 21. Estndares y rendicin de cuentas para resultados en los sectores sociales 357
21. Estndares y rendicin
de cuentas para resultados
en los sectores sociales

Ian Walker
1
Resumen
En esta nota, se describen los desafos que enfrenta el Per para seguir fortaleciendo
la rendicin de cuentas en los sectores de la educacin, la salud y la proteccin social,
a fn de mejorar los resultados en temas de desarrollo, como las tasas de mortalidad, la
nutricin y los logros en aprendizaje de los nios. Cada vez hay ms estudios en el Per
y en el mundo que evidencian que cuando los ciudadanos y los clientes de los servicios
pblicos tienen ms informacin sobre los resultados que deberan esperar para sus
familias, estos empiezan a mejorar.
La promocin de estndares ms claros y de relaciones de rendicin de cuentas ms
fuertes es una dimensin transversal de la agenda de reformas de las polticas para los
sectores sociales en el Per, que involucra una amplia gama de actores como: el Minis-
terio de Finanzas (MEF) y el Ministerio de la Presidencia (MP), que son los encargados
de supervisar la agenda de resultados; actores subnacionales como los gobiernos regio-
nales y los municipios, que vienen asumiendo un papel cada vez mayor en la provisin
de servicios y en el fnanciamiento y la regulacin de los mismos, en cuestiones de salud,
educacin, nutricin e identidad; y las agencias de lnea en los sectores sociales (Minis-
terio de Salud - MINSA, Ministerio de Educacin - MINEDU y Ministerio de la Mujer y
Desarrollo Social - MIMDES), que tambin retienen funciones claves.
En esta nota se analizan los avances logrados en el Per desde el 2005, de acuerdo
con tres dimensiones crticas de la rendicin de cuentas: el poder del cliente; la voz del
ciudadano; y la efcacia del pacto entre las autoridades y los proveedores de servicios.
Es complementaria a las Notas de Poltica sectoriales de esta seccin. Los gobiernos
recientes han puesto cada vez ms nfasis en la agenda de los resultados y de la rendi-
cin de cuentas, con muchos efectos positivos, que incluyen la defnicin y promocin de
normas y estndares para los resultados relacionados con el desarrollo en temas como:
la mortalidad materna y perinatal; los ratios de estatura por edad en los nios menores
de 5 aos; y los puntajes logrados en comprensin de lectura y matemticas al terminar
el segundo grado. El marco regulatorio de la educacin ha sido fortalecido mediante la
1
Esta nota ha sido preparada por Ian Walker (LCSHS), con insumos de William Reuben y Melissa Zumaeta
(consultores). Los autores estn agradecidos por los comentarios y sugerencias resultantes de la revisin
de Daniel Cotlear (HDNHE) y Dena Ringold (HDNCE).
creacin del Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certifcacin de la Calidad
Educativa (SINEACE). El Per ha desarrollado sistemas de monitoreo y evaluacin ms
slidos, incluyendo la prueba estndar universal (PEU) para los nios de segundo de
primaria y el fortalecimiento del sistema de monitoreo y asesora de nutricin (Programa
de Crecimiento y Desarrollo - CRED), bajo la tutela de la estrategia CRECER.
En ciertos casos, los proveedores de servicios han recibido ms fnanciamiento del
gobierno central, combinado con requisitos de rendicin de cuentas ms exigentes. Algu-
nos ejemplos son: un mayor fnanciamiento para acompaantes pedaggicos; un nuevo
estatuto de carrera que impone evaluaciones regulares de los profesores; una expansin
considerable en la cobertura del sistema del seguro de salud (Sistema Integral de Salud,
SIS), que ha mejorado el acceso a partos institucionalizados y servicios perinatales; y un
fuerte aumento del fnanciamiento para consultas nutricionales (CRED) en regiones de alto
riesgo. El proceso de descentralizacin poltica y el compromiso continuo del gobierno con
enfoques participativos para la elaboracin de polticas y el monitoreo de presupuestos (como
el sistema de la Consulta Amigable para datos presupuestarios) tambin han contribuido al
proceso, al fortalecer la voz de los ciudadanos en la elaboracin de las polticas.
Hay seales de que estos esfuerzos ya estn empezando a modifcar los resultados.
Algunos ejemplos positivos incluyen la mejora de los puntajes de los estudiantes en la
prueba estndar universal en segundo de primaria, una mayor cobertura de los partos ins-
titucionales en el rea rural, un aumento de las consultas nutricionales y una disminucin
signifcativa de la proporcin de los nios menores de 5 aos que sufren de desnutricin
crnica. En esta nota, se describen estos avances y se identifcan los desafos futuros para
avanzar con esta agenda de transformacin.
El primer desafo consiste en fortalecer los sistemas de datos para el registro y la
identifcacin de los ciudadanos. Los gobiernos municipales y el Registro Nacional de
Identifcacin y Estado Civil (RENIEC) tienen que mejorar la cobertura de la certifcacin
de nacimientos y el oportuno procesamiento de datos en una base de datos central con
detalles sobre nios, incorporando el cdigo nico de identifcacin (CUI) en los certi-
fcados de nacimiento. Esto es necesario para asegurar que los servicios y programas
sociales tengan rpidamente a su disposicin datos sobre la cohorte emergente, lo que, a
su vez, ayudar a reducir la exclusin de los hogares pobres. El nuevo Plan de Incentivos
Municipales (PIM) puede jugar un papel importante en la estimulacin de este proceso.
Los datos administrativos de los principales programas deberan luego vincularse con
los datos de registro de los ciudadanos, usando el CUI.
El segundo desafo consiste en reforzar el monitoreo de los resultados en temas de
salud, nutricin y educacin. Los sistemas de salud y educacin deberan suministrar datos
actualizados a los padres sobre sus hijos, de una forma comprensible y con un asesoramiento
relevante. Estos datos deberan incluir: puntajes en la prueba estandarizada universal
para nios de segundo de primaria y datos nutricionales en el sistema de datos (Sistema de
Informacin de Estado Nutricional, SIEN), del Centro Nacional de Alimentacin y Nutri-
cin (CENAN). Las autoridades del sector salud (CENAN y MINSA) y del sector educacin
(MINEDU, SINEACE) deberan fortalecer la oportunidad, la calidad y la disponibilidad
de sus datos. El desarrollo inminente del sistema SIEN en la Web es un paso importante en
esta direccin. La modernizacin del sistema de datos del SIS es otro paso crtico pendiente.
En el tema de educacin, la expansin de las evaluaciones de aprendizajes hasta sexto de
primaria ser un avance importante. Un desafo signifcativo en este contexto es la necesidad
de desarrollar un sistema de gestin de informacin para la educacin, que pueda ser efectivo
al descentralizar el sector. Esta lnea de trabajo le permitir al Per seguir avanzando en
su sorprendente historial en temas de gobierno electrnico (e-gobierno) y transparencia,
como se ha visto, por ejemplo, en el sistema Consulta Amigable para datos presupuestarios
y en la promocin de la elaboracin participativa de presupuestos.
El tercer desafo consiste en reforzar los regmenes de rendicin de cuentas en temas
de salud, nutricin y educacin. Esto tiene varias dimensiones. Debera promoverse una
cultura de derechos, en que se aliente a los padres a esperar y exigir servicios sociales bsi-
cos de mayor calidad y mejores resultados para sus hijos. El fortalecimiento del SIS en el
contexto del Aseguramiento Universal de Salud (AUS) es una medida crtica para fortalecer
los derechos. De manera similar, el programa de transferencias condicionadas de efectivo
(TCE) y Programa Nacional de Apoyo Directo a los ms Pobres (Juntos), deberan reforzar
la demanda de mejores servicios de salud y nutricin bsicos en los hogares ms pobres.
Se debe intensifcar la participacin de los padres de familia en la gestin de las
escuelas y los sistemas de salud. En el Per y en otros pases, hay evidencias convincentes
de que probablemente les va mejor a los nios cuyos padres se involucran con los provee-
dores de servicios. Por esto, los sistemas de gestin local que involucran a los usuarios
(como los consejos educativos institucionales - CONEI o las asociaciones de padres de
familiares - APAFA) y las asociaciones de comits locales de administracin de salud -
CLAS) deben ser fortalecidos.
El sistema de la elaboracin de presupuestos por resultados del Per tiene que desa-
rrollar regmenes de rendicin de cuentas ms slidos entre las instancias fnanciadoras
(autoridades nacionales y subnacionales), grupos de proveedores (Direccin Regional de
Salud - DIRESA y unidades de gestin educativa - UGEL) y los proveedores de servicios de
primera lnea (escuelas, hospitales y postas de salud). De ser posible, los acuerdos sobre el
desempeo deben usar datos administrativos sobre los resultados en el desarrollo y la calidad
de los servicios como referencias para los proveedores. Tambin deben usarse como base para
decisiones sobre asignaciones presupuestarias incrementales. El sistema de la elaboracin de
presupuestos por resultados podra elaborar planes de negocios para cada subsector (salud,
nutricin, educacin), donde las metas sean claras y los recursos adecuados, los incentivos
para los proveedores y los usuarios estn alineados y se especifquen claramente los arreglos
de rendicin de cuentas de los agentes. En los sectores de salud y educacin se tendrn que
solucionar los retos respecto a la dotacin adecuada del personal y a su gestin. El sistema
de presupuestos por resultados tambin se podra fortalecer al reducir su dependencia de
los datos de encuestas (como la Encuesta Demogrfca y de Salud Familiar - ENDES en
salud y el Programa de Evaluacin Internacional de Estudiantes - PISA en educacin) y
recurrir ms a datos administrativos. Eventualmente, se deberan usar los datos de encuestas
sobre todo para hacer el seguimiento de los resultados de desarrollo de alto nivel y para la
triangulacin y control de calidad de los datos administrativos que contienen informacin
actualizada para toda la poblacin meta.
Un tema central de esta nota de poltica es la necesidad de cristalizar roles y respon-
sabilidades claros para las agencias nacionales, sectoriales y subnacionales. Al avanzar la
descentralizacin, un desafo transversal para la nueva administracin en todas las reas
de la poltica social consistir en defnir las responsabilidades de rendicin de cuentas
entre el MEF, la Presidencia, los ministerios de lnea del sector social como el MINEDU, el
MIMDES y el MINSA, las agencias desconcentradas como el SIS, los gobiernos regionales
y municipales y las comunidades locales. Estos regmenes tendrn que referirse tanto a la
calidad esperada de los servicios y resultados como a la sufciencia del fnanciamiento.
I. Introduccin
En esta nota, se describen los desafos que enfrenta el Per para seguir fortaleciendo la
rendicin de cuentas en educacin, salud y proteccin social, a fn de mejorar los resultados
en temas de desarrollo, como las tasas de mortalidad, la nutricin y los logros de apren-
dizaje de los nios. Estudios realizados en el Per y a nivel internacional evidencian que
cuando los clientes de los servicios pblicos tienen ms informacin sobre los resultados
que deberan esperar para sus familias, estos empiezan a mejorar. En aos recientes, el
Per ha puesto mucho nfasis en esta agenda, con muchos efectos positivos.
En la seccin Antecedentes de este artculo se destaca la lenta mejora de los resultados
en la dcada de 1990 y primeros aos del 2000. Luego, se resume el marco del tringulo de
la rendicin de cuentas, descrito en el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2004 del Banco
Mundial, que ha tenido mucha infuencia como gua de polticas para mejorar los resultados
en todo el mundo en vas de desarrollo. Al compartir con los proveedores de servicios una
nocin clara de lo que necesitan lograr, este marco pone de relieve el papel de estndares
transparentes a fn de alcanzar los resultados esperados y movilizar a los encargados de
elaborar polticas y a los usuarios de los servicios para que exijan mejores resultados. En
ausencia de dicho marco, hay una tendencia hacia un equilibrio de baja calidad en el que los
resultados se estancan porque nadie se concentra en mejorarlos. En la siguiente seccin se
identifcan los principales desafos futuros para que el Per refuerce la rendicin de cuentas
por medio de polticas relacionadas con la identifcacin de los ciudadanos, la educacin, la
salud y la nutricin, tomando en cuenta los avances importantes logrados desde el 2005.
En la seccin fnal se resumen las opciones de poltica que el gobierno entrante
podra querer considerar. Se centra en dos amplios conjuntos de desafos transversales. El
primero est relacionado con opciones para fortalecer la identifcacin de ciudadanos; y,
el segundo, con el fortalecimiento de sistemas de datos administrativos, elementos crticos
de cualquier sistema que funcione adecuadamente para monitorear el desempeo. El tercer
conjunto de opciones est relacionado con oportunidades para fortalecer los regmenes de
rendicin de cuentas. Apunta a los mecanismos para reforzar los derechos de los usuarios
y promover su poder frente a los proveedores de servicios, y a opciones para fortalecer
arreglos de gestin en la administracin pblica peruana cada vez ms descentralizada.
II. Antecedentes
Mala calidad: el desafo clave para los servicios y programas sociales
de Per
Desde el ao 1990, el Per ha venido ampliando la cobertura de los programas sociales
bsicos, pero la calidad de muchos servicios ha seguido siendo mala. El indicador ms
revelador de los problemas de calidad ha sido el resultado insatisfactorio en el desarrollo de
muchos nios, a pesar de estar cubiertos por los servicios de educacin y salud. Por ejemplo,
aunque el Per haba logrado una cobertura casi universal de la educacin primaria, en el
2005 solo el 15% de los alumnos de segundo de primaria lograron una competencia plena
en lectura y escritura, y casi la mitad no saba leer. En salud, el 25% de los nacimientos
a nivel nacional todava no reciba apoyo institucional y este porcentaje alcanzaba un
45% en los diez departamentos ms pobres lo cual obstaculizaba los esfuerzos por
reducir la mortalidad materna y perinatal. El 30% de los nios de 5 aos en el Per sufra
de desnutricin crnica (retrasos en el crecimiento). En cada caso, los resultados eran
especialmente preocupantes en las reas rurales y comunidades indgenas. La formacin
inadecuada de capital humano resultante refejada en la situacin de salud, nutricin
y educacin de los nios se ha convertido en un obstculo para la competitividad, que
socava los esfuerzos de diversifcacin hacia actividades con ms valor agregado local y
que requieren una mano de obra ms califcada.
El papel de la rendicin de cuentas para abordar problemas de calidad
Aunque eran muchas las causas de la mala calidad, el gobierno identifc la ausencia de
estndares y marcos de resultados claramente defnidos como un factor crtico que impeda
los cambios. La estrategia adoptada fue infuenciada por un marco conceptual elaborado
en el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2004 (WDR 2004), en lo que concierne a las
formas para mejorar los resultados. Este enfoque se centra en las reglas, incentivos y arre-
glos de rendicin de cuentas y en las diferentes formas de exigirles a los proveedores la
rendicin de cuentas respecto de la provisin de servicios con calidad y efciencia (grfco
1). Destaca las relaciones de rendicin de cuentas entre tres grupos de actores: polticos
y los encargados de elaborar polticas; proveedores de servicios; y ciudadanos y usuarios
de servicios. Lo hace de la siguiente manera:
La interaccin entre los ciudadanos y los encargados de elaborar polticas tiene lugar
mediante los canales para expresar su voz, que incluyen la votacin, la representacin
poltica, los mecanismos consultivos en el proceso de elaboracin de polticas y las
normas relacionadas con el acceso a informacin (por ejemplo, transparencia fscal).
La efcacia del pacto entre los encargados de elaborar polticas y los proveedores de
servicios depende de varios elementos: las instituciones, las reglas, los reglamentos y
los regmenes de incentivos integrados en las relaciones intergubernamentales (entre
las autoridades nacionales, regionales y distritales); las reglas sobre la administracin
pblica y las polticas de gestin de los recursos humanos; la planifcacin y ejecucin
de presupuestos; la gestin de las fnanzas pblicas; los mecanismos de transparencia
e informacin; los sistemas regulatorios; el monitoreo y la evaluacin; y los controles
formales como, por ejemplo, las auditoras externas.
El poder del cliente se refere a la infuencia directa de los usuarios de los servicios
y los ciudadanos sobre los proveedores, por medio de la creacin de derechos a
servicios de cierto tipo y calidad, al ofrecer la posibilidad de elegir entre diferentes
proveedores de servicios. Tambin se refere a la participacin directa de los usuarios
en la operacin y la supervisin de los servicios, incluidos los mecanismos sociales
de rendicin de cuentas como las tarjetas de puntajes, las encuestas de satisfaccin
entre usuarios, y el monitoreo y la evaluacin participativos (M&E).

Grfco 1
El tringulo de rendicin de cuentas
Fuente: Banco Mundial (2004).
DERECHOS:
Potestad de los clientes
ante proveedores
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Polticos
y gestores de
polticas
Proveedores
de servicios
Por lo tanto, este tringulo de la rendicin de cuentas destaca la importancia com-
plementaria de dos rutas hacia la rendicin de cuentas en el marco de gestin general
para la provisin de servicios. La ruta larga se refere a la manera en que las agencias
pblicas tienen que rendir cuentas a la poblacin por medio de sistemas electorales y
consultivos, incluyendo que entidades de la sociedad civil realicen seguimiento de los
gastos y el monitoreo social de los procesos presupuestarios. Tambin alude a la forma en
que los proveedores tienen que rendir cuentas a las agencias pblicas que los fnancian, a
travs de normas contractuales y regulatorias. La ruta corta del poder del cliente destaca
el nexo directo entre los usuarios y los proveedores por medio de la creacin de derechos,
al involucrar directamente a los usuarios en la supervisin y operacin de los servicios.

III. Desafos
Desde el ao 2005, la calidad, los resultados y la rendicin de cuentas en lo que se refere
a los servicios han ocupado un lugar central en la estrategia peruana de desarrollo econ-
mico y reduccin de la pobreza. El gobierno ha desarrollado una agenda de polticas en
educacin primaria, salud y nutricin para defnir estndares y fjar objetivos con respecto
a los resultados que las familias deberan esperar para sus hijos.
2
Ha subrayado metas a
2
El Banco Mundial ha apoyado este proceso por medio de la serie de Prstamos para Polticas de Desarro-
llo REACT (tres prstamos para apoyo presupuestario procesados en 2007-2010 por un importe total de
US$530 millones), el segundo prstamo al proyecto PAR Salud, el programa Recurso para trabajo analti-
co y de asesora (cinco fases en 2005-11) y por medio de asistencia tcnica no reembolsable en educacin,
Ciudadanos /
Clientes
fn de mejorar los resultados en la lectura/escritura en segundo de primaria (sobre todo en
escuelas rurales), el acceso al parto institucional y la cobertura de servicios individuali-
zados de monitoreo del crecimiento y asesoramiento para nios menores de 24 meses en
reas con alta incidencia de desnutricin crnica (retrasos en el crecimiento). Esto ha ido
de la mano de un esfuerzo por fortalecer sistemas de monitoreo capaces de suministrar
informacin actualizada sobre el desempeo de las postas de salud y las escuelas, ade-
ms de datos individualizados para los padres sobre la situacin de la salud, nutricin y
aprendizaje de sus hijos. Se han implementado acciones complementarias para reducir la
exclusin, racionalizar los programas y mejorar la focalizacin.
Los avances en la participacin de las comunidades pobres en los procesos presupues-
tarios y el monitoreo de los programas han sido menores. En parte, esto se debe al cambio
de nfasis hacia la estrategia de presupuestos por resultados, que inicialmente adopt un
enfoque relativamente centralizado. Sin embargo, ahora se est prestando creciente aten-
cin a la agenda de monitoreo participativo. En esta seccin, se documentan los avances
logrados a la fecha en la identifcacin ciudadana, la educacin, la salud y la nutricin.
Adems, se identifcan los prximos desafos para seguir reforzando la rendicin de cuentas
y mejorar la calidad de los servicios y los resultados para los ciudadanos.
Identidad ciudadana
El punto de partida para una cultura ms fuerte de derechos a programas sociales de buena
calidad es la reduccin de los errores de exclusin que afectan a los hogares pobres, lo que
requiere un registro integral de los ciudadanos. En el 2005, casi el 10% de la poblacin
adulta careca de documentos de identidad. Se estima que 1,5 millones de adultos, sobre
todo residentes de las reas rurales y urbanas marginales, no tenan un Documento Nacio-
nal de Identidad (DNI). Por esto, el gobierno ha dado gran prioridad a los documentos
de identidad para los ciudadanos. La identidad fue incluida como uno de los programas
estratgicos monitoreados bajo los presupuestos por resultados de los aos 2008 y 2009
y, por primera vez, se han asignado fondos al RENIEC para fnanciar la documentacin
de los ciudadanos. Se vienen monitoreando algunas metas relacionadas con la identidad:
el nmero de certifcados de nacimiento emitidos a los niveles nacional y regional; y el
nmero de DNI emitidos para adultos y nios en los mbitos nacional y regional.
Desde el 2006, todos los certifcados de nacimiento emitidos por el RENIEC o por
las Ofcinas de Registro del Estado Civil (OREC) municipales han incluido un CUI que
seguir siendo el mismo para las personas por el resto de su vida y que se incorporar
en su DNI. El RENIEC ha modifcado los libros de registro para que todos los nuevos
certifcados de nacimiento incluyan un CUI y el cdigo de barras asociado, y ha estable-
cido un registro electrnico nacional de todos los certifcados de nacimiento emitidos,
incluyendo el CUI.
3
As se abre la posibilidad de que la base de datos suministre infor-
salud y nutricin. Suministrar mayor apoyo por medio de un nuevo prstamo de inversin SWAP que se
est procesando en nutricin en el 2011.
3
RENIEC tambin ha avanzado en la emisin de DNI para nios. Sin embargo, ser muy difcil ampliar la
emisin de DNI a nios jvenes como para lograr una cobertura universal, ya que solo el 8% de los nios
menores de 2 aos tiene un DNI (segn datos del censo del 2007 y datos administrativos de RENIEC de
macin detallada a las agencias del sector social sobre la cohorte emergente de nios
que necesitan servicios, incluyendo sus nombres, lugar de nacimiento y un cdigo nico
de identifcacin. Ahora, el desafo consiste en asegurar que los datos sean procesados
rpidamente. Para el ao 2011, el PIM prev incentivos para la provisin oportuna de
informacin de los registros municipales al RENIEC.
4
El siguiente paso ser asegurar
que todos los programas sociales tengan acceso a la base de datos electrnica para fnes
de planifcacin y focalizacin. El Sistema de Focalizacin de Hogares (SISFOH),
operado por el MEF, podra convertirse en la interfaz entre el registro electrnico en el
RENIEC y los programas sociales.
Transparencia en el proceso presupuestario
La transparencia es crtica en los presupuestos en cada uno de los tres ejes del tringulo de
rendicin de cuentas. Facilita la efectiva participacin ciudadana en la elaboracin de pol-
ticas mediante el voto informado y consultas signifcativas (voz). Es fundamental pedir que
los proveedores rindan cuentas mediante arreglos de presupuestos por resultados (pacto).
Y tambin lo es permitir que los usuarios se involucren en el monitoreo participativo de
la provisin de servicios (poder del cliente).
El gobierno del Per ha fortalecido progresivamente los marcos legislativo e institu-
cional para que el gasto social sea ms transparente. Bajo la Ley de Transparencia y Acceso
a la Informacin Pblica del 2002, el MEF ha establecido el portal de transparencia que
provee un vnculo a la ventana de la Consulta Amigable del Sistema Integrado de Admi-
nistracin Financiera (SIAF), uno de los ms avanzados en la regin de Amrica Latina
y el Caribe (http://of.mef.gob.pe/transparencia/default.aspx). Desde el 2008, Consulta
Amigable ha publicado el Presupuesto Inicial Modifcado (PIM) que se usa durante la
ejecucin presupuestaria. Esto les permite a las agencias de la sociedad civil comparar
el gasto ejecutado con las asignaciones presupuestarias fnales. El portal de transparen-
cia tambin suministra informacin sobre los indicadores econmicos, las proyecciones
macroeconmicas, los planes estratgicos de los sectores, los presupuestos y gastos de
los gobiernos a niveles central, regional y local, las adquisiciones, los estados fnancieros
de las agencias pblicas y la deuda pblica. Incluye un enlace directo al subsistema de
presupuestos por resultados (vase siguiente seccin). Los temas pendientes incluyen la
necesidad de publicar oportunamente la informacin de monitoreo sobre las metas del
sistema de presupuestos por resultados y de crear un manual amigable para el usuario
sobre cmo acceder a la informacin en Consulta Amigable y cmo usarla.
2007-09). Al contrario, la cobertura de los certifcados de nacimiento en los nios de 5 aos es alta (un
98% segn el censo del 2007). En vista de que los certifcados de nacimiento (a diferencia de los DNI)
son gratuitos, no hay un factor de exclusin econmica.
4
Bajo el PIM, a partir del 2011, parte de las transferencias del MEF a los gobiernos municipales estarn
condicionadas al cumplimiento de las metas predefnidas para los resultados en polticas. Otras polticas
apoyadas por esta iniciativa incluyen un mayor registro en el SIS y las consultas CRED para los nios
menores de 5 aos. El MEF espera que estos incentivos ayuden a involucrar a las autoridades municipales
en una mayor insistencia en las mejoras locales. Vanse mayores detalles en la nota 8.
El gobierno ha intensifcado el monitoreo del avance para estos programas estratgicos.
Se ha establecido una lnea base para los resultados de alto nivel de cada programa y se han
fjado metas de productos a los niveles nacional, regional y local. Los avances en el gasto y
los productos fsicos intermedios se monitorean trimestralmente para cada agencia ejecutora.
5

Un desafo para el sistema de presupuestos por resultados es la creciente comple-
jidad de los fujos de fnanciamiento para los programas sociales, debido al proceso de
descentralizacin y otras reformas institucionales, como la creacin del SIS (vase ms
abajo). El presupuesto ha sido analizado para determinar las fuentes de fnanciamiento y
los proveedores de servicios para cada programa estratgico, incluyendo el MINSA, el
SIS, el MINEDU, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), el MIMDES, el Instituto
Nacional de Salud (INS), el RENIEC, MVCS, el MTC y los gobiernos regionales.
El sistema de presupuestos por resultados ha promovido el uso de la herramienta de
planifcacin SIGA para analizar la cadena de provisin entre las unidades ejecutoras del
presupuesto y las redes de salud. En el ao 2010, hubo grandes incrementos presupuesta-
rios para el Programa de Alimentacin y Nutricin (PAN), para las consultas en nutricin
CRED y para vacunas (hasta un 331% y un 150%, respectivamente) con incrementos ms
signifcativos para las regiones con tasas ms altas de desnutricin crnica.
En educacin, un anlisis de costos detallado dio lugar a un incremento del presupuesto
para el programa de los acompaantes pedaggicos Programa Especial de Logros de
Aprendizaje (PELA). En el 2010, los gobiernos regionales recibieron casi S/.111 millones
5
Vase http://www.mef.gob.pe/DNPP/PpR/seguimiento.php y
http://www.mef.gob.pe/DNPP/PpR/ seguimiento.php
Cuadro 1
Programas estratgicos de presupuestos por resultados
2009 2010 2011
No. de programas estratgicos (PE) 9 15 24
No. de titulares de presupuestos bajo los PE 33 40 44
% del presupuesto total en EP* 8,3% 13,2% 21,0%
* No incluye gobiernos locales, pensiones ni gastos fnancieros.
Fuente: Ley de Presupuesto 2010, p. 81.
Presupuestos por resultados
Los vnculos entre el proceso presupuestario y las evaluaciones del desempeo pueden
fortalecer la calidad del pacto entre el gobierno y las agencias productoras de servicios.
El MEF ha negociado con las agencias de lnea y los gobiernos regionales para defnir
los resultados esperados y las asignaciones presupuestarias para programas estratgicos,
incluyendo, en algunos casos, los recursos incrementales considerados necesarios para
alcanzar las metas acordadas. En AF2011, la elaboracin de presupuestos por resultados
cubrir el 21% del presupuesto total y 44 titulares de presupuestos (cuadro 1). Los pro-
gramas estratgicos relacionados con los sectores sociales son: nutricin, salud materna y
neonatal, logro educativo e identidad.
para fnanciar este programa, cinco veces ms que en el 2009. Esto se justifc al evidenciarse
la efcacia de los acompaantes pedaggicos para mejorar el desempeo de los estudiantes
(como consta en proyectos apoyados por agencias internacionales e implementados por
medio de ONG, como Aprendes en San Martn). La intencin de la ampliacin de este
presupuesto era fnanciar a acompaantes pedaggicos para aproximadamente 26 700
profesores en 6327 instituciones educativas (ms o menos la mitad en el nivel preescolar
y la mitad en escuelas primarias), adems de los suministros y el presupuesto necesarios
para que sean efectivos.
La Direccin General de Presupuesto Pblico (DGPP) est planifcando la incorpora-
cin de los gobiernos locales en el sistema de los presupuestos por resultados en el 2011.
Esto se ha refejado en la preparacin del Programa de Incentivos Municipales (PIM) y
en el Plan de Modernizacin Municipal (PMM). Tambin est trabajando en mejorar el
SIGA, para informar las asignaciones presupuestarias al fortalecer las metas de produc-
tos fsicos para nacimientos institucionales y servicios de salud neonatal, y al tomar en
cuenta los requisitos sobre tiempos del personal en los clculos de costos y asignaciones
presupuestarias.
Las reas prioritarias para el desarrollo futuro y la mejora de la elaboracin de presu-
puestos por resultados en los sectores sociales del Per incluyen: (i) fortalecer el proceso de
planifcacin estratgica de alto nivel y reforzar los vnculos del mismo con las decisiones
sobre asignaciones presupuestarias para fnanciar las metas estratgicas, asegurando que el
Gabinete de Ministros est plenamente involucrado en una discusin informada sobre las
principales ventajas y desventajas, incluido el papel potencial de la mejora del desempeo
en el logro de los resultados deseados; (ii) promover el dilogo con los sectores y las regio-
nes para mejorar la alineacin de los actores con las prioridades nacionales y sectoriales,
mediante un ciclo ms largo de planifcacin presupuestaria entre el MEF, las agencias
de lnea y las autoridades regionales; y fomentar el desarrollo de acuerdos de desempeo
para documentar los acuerdos alcanzados y hacer el seguimiento de los resultados; (iii)
avanzar progresivamente hacia un sistema de gestin del desempeo ms descentralizado
que genere espacio presupuestario ms all de las partidas pre-comprometidas, para
permitirles una mayor discrecin a los titulares de presupuestos (ministerios de lnea y
gobiernos regionales) en la asignacin de los recursos, con el fn de alcanzar los resultados
proyectados sobre la base de la informacin sobre el desempeo. Esto implicara la asig-
nacin de fondos para lograr metas estratgicas que no estn necesariamente vinculadas a
partidas de gasto en el presupuesto, y trasladar la rendicin de cuentas por esos fondos a
la auditora ex post en vez del control ex ante; tambin implicara una menor dependencia
de arreglos que vinculara fuentes de fnanciamiento a partidas especfcas de gasto; (iv)
mejorar la calidad y la relevancia del anlisis de costos al seguir reduciendo el nfasis
en una fjacin de los costos excesivamente detallada que no puede refejar la realidad de
las variaciones locales; y (v) alinear mejor los incentivos de las unidades productoras de
servicios como las escuelas y los centros de salud (debajo del nivel de las unidades ejecu-
toras de presupuestos) con las metas de alto nivel del sistema, al acordar claras metas de
desempeo y permitir fexibilidad local en el uso de los recursos para alcanzarlas.
6
6
Para un anlisis detenido de los presupuestos por resultados en el sector salud, vase Walker, Alvarado,
Mark, Muoz y Segun 2011. Este informe fue elaborado por el programa AA RECURSO del Banco
Mundial.
Monitoreo participativo del presupuesto (MPB)
En el contexto de la descentralizacin de las regiones y los municipios, el gobierno ha
promovido la elaboracin de presupuestos y el monitoreo participativo a los niveles dis-
trital y regional. El objetivo es lograr una mayor rendicin de cuentas con relacin a los
servicios a los ciudadanos y usuarios, por medio de la publicacin de informacin presu-
puestaria oportuna y confable. Los foros del gobierno-sociedad civil, as como la mesa de
concertacin para la lucha contra la pobreza al lado de ONG, centros de investigacin y
organizaciones de la iglesia y sociales han participado en este proceso. Se espera que los
presupuestos y el monitoreo participativos den lugar a una asignacin ms equitativa de
los recursos, generen una mayor conciencia pblica sobre el uso de los fondos y ayuden a
limitar la corrupcin al mejorar la transparencia en todo el proceso presupuestario.
La elaboracin participativa de presupuestos fue iniciada en el Per en el ao 2002. La
Ley de Presupuesto del 2003 orden que fuera aplicada por todos los gobiernos regionales
y por los municipios provinciales y distritales.
7
Despus de cinco aos de implementacin,
la elaboracin participativa de presupuestos en el Per ha implicado la participacin de
aproximadamente 180 000 representantes acreditados de la sociedad civil y las bases de
los gobiernos locales y regionales.
En respuesta a una solicitud del MEF, el Banco Mundial hizo una evaluacin de
la elaboracin participativa de presupuestos en el ao 2009. El estudio encontr que la
elaboracin participativa de presupuestos se ha convertido en un espacio importante para
armonizar las demandas locales. En el 2007, el 36% del gasto de capital de los distritos
municipales (aproximadamente S/. 1174 millones o US$ 391 millones) se prioriz por
medio de la elaboracin participativa de presupuestos. El estudio ofrece evidencia que la
elaboracin participativa de presupuestos incrementa la inversin en infraestructura social
a favor de los ms pobres y empodera a grupos de base en la toma de decisiones sobre
presupuestos. No obstante, es necesario fortalecer la participacin de los sectores ms
pobres; adems, la priorizacin de inversiones por los ciudadanos tiene que estar mejor
informada por una visin ms estratgica y a largo plazo.
La agenda del gobierno se ha ido centrando cada vez ms en promover el monitoreo par-
ticipativo de la implementacin y de los resultados. La intencin del monitoreo participativo
es asegurar que los fondos se usen cundo y cmo supuestamente deben utilizarse y que las
asignaciones generen los resultados esperados. Este es un desafo crtico para la dimensin
de transparencia y de rendicin de cuentas de la estrategia de gestin por resultados.
El MEF ha ampliado el alcance de la estrategia de monitoreo participativo local de
los presupuestos ms all de los programas municipales y la ha convertido en una parte
intrnseca del sistema de presupuestos por resultados. En el 2009, se emiti un formato
nuevo de las pautas para presupuestos participativos, llamado presupuestos participativos
por resultados. Las directrices nuevas se centran en los resultados defnidos en los planes
estratgicos con presupuestos por resultados. Promueven un papel ms importante para
los municipios y la sociedad civil en el seguimiento de la ejecucin presupuestaria de los
programas de gobiernos nacionales y regionales en su jurisdiccin. Se han planifcado pilotos
de monitoreo participativo (MP) para el programa de nutricin en Amazonas, Apurmac,
7
Vase Reuben y Belsky 2006.
Ayacucho, Cajamarca, Huancavelica y Hunuco. Los grupos de actores pertinentes
llamados monitores sociales dirigidos por los gobiernos locales con la participacin de
organizaciones de la sociedad civil, los medios, los usuarios y los proveedores de servicios
supervisarn los resultados en nutricin y la calidad de los servicios de salud primaria y a
nivel distrital. Los resultados del monitoreo sern vinculados a incentivos no monetarios
como el reconocimiento pblico o la asignacin de una marca al Municipio.
8
Fortalecer la rendicin de cuentas y los resultados en educacin
El Per tiene una cobertura casi universal de la educacin primaria, muy por encima de
los promedios regionales de Amrica Latina y el Caribe (ALC) en lo que se refere a la
cobertura de la educacin secundaria y terciaria. La calidad de la educacin, sin embargo,
es menor que en pases comparables en la regin y el mundo, sobre la base del PISA 2009
(programa de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico - OCDE,
para la evaluacin internacional de la calidad educativa basado en la medicin del logro
entre estudiantes de 15 aos de edad inscritos en la escuela) y otras evaluaciones simila-
res. A pesar que el Per ha mejorado su desempeo en la prueba PISA desde el ao 2000
(ltima vez que particip en PISA), los puntajes del Per en el 2009 370 en lectura,
365 en matemticas y 369 en ciencias son decepcionantes frente a los promedios para
la OCDE de 493, 496 y 501, respectivamente. Solo hubo dos pases con peores resultados
que el Per entre los 64 pases del mundo entero que participaron. Al Per solo le fue mejor
que a Azerbaiyn y Kirguistn en lectura y ciencias, y solo le fue mejor que a Panam y
Kirguistn en matemticas. El Per se encuentra en el ltimo lugar entre los nueve pases
participantes de Amrica Latina y el Caribe en lectura y ciencias, y en el penltimo lugar
en matemticas (solo le va mejor que a Panam).
En el 2005, un video impactante producido con el apoyo del proyecto Recurso del
Banco Mundial sugiri que el desempeo bajo de los estudiantes podra estar relacionado
con defciencias en los primeros cursos. La hiptesis era que el sistema educativo del Per
haba cado en un equilibro de baja calidad, en el que el aprendizaje logrado no era parte
del pacto entre el gobierno y los sistemas escolares, y en el que los padres (como clientes)
no tenan ninguna base para evaluar los logros de sus hijos o de las escuelas. El vdeo se
centr en una prueba sencilla de fuidez de lectura para los nios de segundo de primaria,
de quienes se espera que lean unas 60 palabras por minuto. Mostr que muchos de ellos
no podan leer frases sencillas o ni siquiera palabras, mientras que en otras escuelas cer-
canas los nios de la misma edad y de un mismo entorno estaban leyendo fuidamente, en
o por encima del nivel estndar esperado. El vdeo buscaba motivar a los encargados de
la elaboracin de polticas y a los padres a que exijan mejores resultados del aprendizaje
de los nios en las escuelas y mostrar que los cambios grandes son factibles. El desafo
8
Adems, el gobierno est creando incentivos monetarios en el Plan de Incentivos Municipales (PIM).
En el 2011, el Presupuesto Nacional asignar un monto adicional de S/.1300 millones (ms o menos
US$ 400 millones) que ser transferido a los municipios ms vulnerables contra resultados verifcables
relacionados con nutricin y mejoras en el cobro de impuestos. Esta iniciativa es un incentivo adicional
para que los gobiernos locales exijan que los proveedores locales de salud primaria rindan cuentas sobre
su desempeo.
consista en dinamizar el sistema educativo para mejorar el logro al fjarse metas claras
y proveer informacin transparente sobre el desempeo. Esto tendra que hacerse en el
contexto de un proceso rpido de descentralizacin en que los gobiernos regionales llegaran
a ser actores importantes en el sistema educativo peruano.
Desde el ao 2005, el gobierno tiene un compromiso slido con el fortalecimiento de
la rendicin de cuentas para resultados de aprendizaje en el sistema escolar peruano. Las
polticas implementadas en los ltimos cinco aos han incluido: la creacin de un marco
regulatorio nacional para todos los niveles de la educacin (SINEACE y sus entidades, el
Instituto Peruano de Evaluacin, Acreditacin y Certifcacin de la Calidad de la Educa-
cin Bsica - IPEBA, para la educacin bsica; el Consejo de Evaluacin, Acreditacin
y Certifcacin de la Calidad de la Educacin Superior Universitaria CONEAU, para
la educacin universitaria, y el Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Certifcacin de
la Calidad de la Educacin Superior no Universitaria CONEACES, para la educacin
terciaria no universitaria). Estos constituyen esfuerzos por defnir los estndares de logro en
la comprensin de lectura y en matemticas para la educacin bsica (a travs de IPEBA),
el monitoreo del logro a travs de una prueba estandarizada universal en segundo de pri-
maria llevada a cabo por la Unidad de Medicin de Calidad (UMC), la defnicin de metas
agresivas por el MINEDU para mejorar los resultados, la divulgacin de los resultados
a nivel de nios y escuelas individuales para involucrar a los padres y las comunidades
escolares en el proceso de mejora de los resultados, y la implementacin de un nuevo
estatuto de carrera que imponga evaluaciones regulares de los profesores. Estas iniciativas
han sido complementadas con estrategias de apoyo para mejorar la calidad de los servicios
educativos como la asignacin de fondos de mantenimiento directamente controlados por
las escuelas, el desarrollo de mejores materiales pedaggicos para fomentar la lectura en
los primeros cursos y el fortalecimiento del sistema de acompaantes pedaggicos. Estas
iniciativas se resumen brevemente en los siguientes prrafos.
9
Monitoreo de la calidad educativa con una prueba estndar universal. En el 2006, el
gobierno fj un sistema de pruebas estndares universales (PEU) para estudiantes de
segundo de primaria.
10
Esto gener una serie de datos administrativos con indicadores sobre
el aprendizaje logrado por todos los nios y escuelas en el Per, potencialmente relevante
para las tres dimensiones del tringulo de rendicin de cuentas. Empodera a los usuarios al
informarlos sobre los resultados que deberan esperar para sus hijos y sobre el desempeo
de nios y escuelas individuales (poder del cliente); ofrece una base para discusiones mejor
informadas entre los ciudadanos y los encargados de elaborar polticas sobre el desempeo
del sistema en su conjunto (voz); y es una base para incorporar criterios de desempeo
en los acuerdos regulatorios entre el gobierno y los proveedores de servicios (compacto).
La primera evaluacin se llev a cabo en diciembre del 2006, y en ella se lleg a un
55% de las escuelas y a un 44% de los estudiantes. En el 2007, la evaluacin lleg al 91%
9
En la Nota de Poltica 22 Avanzando hacia la educacin que queremos para todos las nias y los nios
del Per se encuentra mayores detalles sobre los desafos en este sector.
10
Desde el ao 1996, la UMC del MINEDU viene llevando a cabo evaluaciones basadas en encuestas en
varias asignaturas y cursos de las escuelas primarias y secundarias. Estas evaluaciones han suministrado
datos valiosos sobre las asignaturas ms dbiles y los tipos de poblaciones estudiantiles en mayor riesgo,
pero no haba datos a nivel de escuela. Por esto, fue difcil para las escuelas y los profesores saber cmo
les estaba yendo y cmo focalizar las mejoras.
de las escuelas y al 80% de los nios. Fue ampliada para cubrir escuelas bilinges y, ade-
ms, se aadi una prueba de matemticas. En los aos 2008 y 2009, se mantuvo el mismo
alto nivel de cobertura. Se perfeccion el diseo de las preguntas (tems) para mejorar
la continuidad en el nivel de difcultad y la UMC incluy una submuestra rigurosamente
controlada para facilitar el control de calidad y una estimacin precisa de los resultados a
los niveles nacional y regional.
11

La prueba clasifca a los estudiantes de segundo de primaria en tres grupos sobre la
base de dos niveles de logro. Un nio en el Nivel 2 est en el nivel de segundo de primaria.
Un nio en el Nivel 1 tiene algunas habilidades bsicas, pero se est quedando atrs. Un
nio debajo del Nivel 1 no ha desarrollado habilidades bsicas y est en serio riesgo. En
el 2007, se encontr que en comprensin de lectura, el 30% de los estudiantes de segundo
de primaria, en el pas entero, estaban debajo del Nivel 1; el 54% en el Nivel 1 y solo el
17% haba llegado al estndar esperado del Nivel 2. En matemticas, los resultados eran
todava peores: solo el 9,4% haba llegado al Nivel 2, y el 55% estaba debajo del Nivel 1.
Esos resultados tienen implicaciones serias para los resultados de aprendizaje en el resto
del ciclo primario. Como respuesta a estos hallazgos alarmantes, emergi un consenso
nacional sobre la necesidad de transformar los resultados educativos en los primeros cursos.
El gobierno fj metas agresivas para mejorar la proporcin de estudiantes de segundo de
primaria que llegan al Nivel 2 en comprensin de lectura al 35% hasta el 2011, y para mejorar
el rendimiento de los estudiantes en el Nivel 2 en matemticas a un 30%. Los resultados a
la fecha sugieren que el Per est en camino de alcanzar estas metas ambiciosas. Entre los
aos 2007 y 2009, la proporcin de estudiantes de segundo de primaria que llega al Nivel 2
en comprensin de lectura aument de un 17% a un 23%, y en matemticas aument de un
9,4 a un 13,5%. En el mismo intervalo, la proporcin de estudiantes debajo del Nivel 1 en
comprensin de lectura baj del 30% al 23% y en matemticas del 55% al 49%.
Hasta ahora, las pruebas se han concentrado en los estudiantes de segundo de primaria
para subrayar la importancia de empezar bien. Pero hay un consenso en que el desarrollo
futuro del sistema de pruebas universales debera ampliarse hasta sexto bsico y tambin
hasta la educacin secundaria. La UMC ha elaborado planes para esta expansin; la imple-
mentacin de las pruebas debera ser una prioridad para la administracin entrante.
Divulgacin de los resultados a nivel de la escuela. Las pruebas estndares universales
no se llevan a cabo simplemente para hacer un seguimiento de los resultados. La idea
fundamental es establecer un sistema de rendicin de cuentas a nivel escolar, que apoyar
una transformacin de los resultados al promover el poder del cliente. Los resultados de
las pruebas se publican para cada regin, cada escuela y cada nio. Los resultados del
2007 fueron enviados a las unidades de gestin educativa local (UGEL), pero debido a
difcultades logsticas no fueron trasmitidos a las escuelas y los padres. En 2009 y 2010,
los resultados fueron distribuidos directamente a las escuelas, pero la entrega oportuna de
los resultados a nivel de la escuela sigue siendo un desafo. Se organiz una campaa en
11
Cuando las pruebas estndares universales no logran una cobertura del 100% y la exclusin es sistem-
tica (por ejemplo, cuando los profesores insisten en que los alumnos ms dbiles se queden en casa en el
da de la prueba) o si hay errores no aleatorios debido a la aplicacin incorrecta o fraude, los resultados
pueden no representar a las poblaciones nacionales o regionales. La submuestra controlada permite a la
UMC medir esos efectos y disear estrategias para enfrentarlos.
los medios para aconsejar a los padres que soliciten los puntajes de sus hijos y alentar a las
comunidades escolares a discutir sus resultados y focalizar las mejoras futuras. El diseo de
los informes fue mejorado y el MINEDU produjo un vdeo de mercadeo social con apoyo
del Banco Mundial. El MINEDU encarg una campaa nacional en la televisin y la radio.
Adems, contrat a un consultor para que estudie formas de promover discusiones a nivel
escolar con profesores, padres y comunidades sobre cmo mejorar los resultados futuros.
SINEACE. El gobierno tambin est trabajando para establecer un marco de rendicin de
cuentas nacional ms fuerte para la educacin, a fn de reforzar la dimensin pacto del
tringulo de rendicin de cuentas. En el 2006, se promulg la Ley del Sistema Nacional
para la Evaluacin, Acreditacin y Certifcacin de la Calidad Educativa (SINEACE).
El SINEACE es una entidad independiente que evaluar y acreditar las instituciones
educativas a todos los niveles por medio de agencias especialistas en educacin bsica,
universidades y educacin superior no universitaria.
12
La ley requiere que SINEACE fje
normas mnimas, criterios y pautas de evaluacin y suministre informacin pblica sobre
la calidad del aprendizaje. El nfasis inicial del SINEACE est puesto en la certifcacin de
instituciones terciarias, lo que es estratgicamente importante para transformar la calidad
en todo el sistema. Uno de los principales objetivos es mejorar la formacin de los profe-
sores, una de las dos reas terciarias que tendrn una acreditacin obligatoria (adems de
las escuelas mdicas). A la vez, esta ser una contribucin importante para la calidad de
la educacin en los primeros cursos. Durante los aos 2009-10, CONEAU y CONEACES
(instancias que son parte del sistema SINEACE) publicaron documentos sobre normas,
criterios de evaluacin y pautas de acreditacin para empresas de evaluacin externa.
Cincuenta y ocho escuelas han comenzado con procesos de autoevaluacin y doce han
solicitado una evaluacin externa para concluir la acreditacin. El SINEACE tambin ha
iniciado un proceso de certifcacin en lnea para evaluaciones entre pares, y el CONEAU
ha empezado a capacitarlos. En este momento, el gobierno est preparando un proyecto
(programado para apoyo del Banco Mundial) para fortalecer las agencias del SINEACE
en la implementacin de sus mandatos.
Descentralizacin: un nuevo impulso para la rendicin de cuentas en educacin. El sistema
educativo del Per ha avanzado recientemente hacia una estructura ms descentralizada. La
emergencia de un papel importante para los gobiernos regionales en la administracin de los
servicios de educacin ha cambiado el mapa del tringulo de la rendicin de cuentas al acortar
la distancia entre los ciudadanos y las autoridades polticas relevantes (voz de facilitacin)
y, al mismo tiempo, al acercar las autoridades a los proveedores de servicios (compacto).
Como parte del proceso de descentralizacin, se han creado las UGEL a nivel provin-
cial bajo los auspicios de los gobiernos locales. El papel de las UGEL consiste en actuar
como unidades de ejecucin presupuestaria, canalizar recursos hasta el nivel escolar, super-
visar el desempeo de los profesores y dar apoyo a las escuelas y profesores en prcticas
pedaggicas. No obstante, faltan recursos, estn lejos de la mayora de las escuelas y no
12
El Instituto Peruano de Evaluacin, Acreditacin y Certifcacin de la Calidad de la Educacin Bsica
(IPEBA), el Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Certifcacin de la Calidad de la Educacin Superior
no Universitaria (CONEACES) y el Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Certifcacin de la Calidad
de la Educacin Superior Universitaria (CONEAU).
han distribuido los recursos equitativamente. El desafo consiste en institucionalizar la
entrega de ms recursos al nivel escolar y en fortalecer considerablemente el sistema de
acompaantes pedaggicos para ayudar a los profesores a mejorar su efcacia en el aula. Al
mismo tiempo, se debe abordar otras debilidades del sistema educativo, como la necesidad
de identifcar y racionalizar funciones que se traslapan y se encuentran fragmentadas, y
la de aclarar las polticas sobre la descentralizacin, que se han confundido con esfuerzos
paralelos hacia la regionalizacin y la municipalizacin.
13

Tal como se ha mencionado arriba (vase la seccin sobre los presupuestos por resul-
tados), el MINEDU, los gobiernos regionales y el equipo de presupuestos por resultados
del MEF han acordado una estrategia para mejorar los resultados de aprendizaje enfoca-
dos en mejorar el sistema de los acompaantes pedaggicos. En el 2010, el MEF asign
recursos adicionales (US$30 millones) a los gobiernos regionales para implementar este
programa estratgico, lo que le otorga un gran potencial a los gobiernos regionales para
tomar acciones destinadas a mejorar la calidad de la educacin. En el 2010, ms de 6000
escuelas primarias o escuelas del nivel preescolar fueron seleccionadas para recibir apoyo,
por medio de visitas de los acompaantes, actividades de aprendizaje entre pares y talleres
de capacitacin a los profesores.
Adems, el MEF ha apoyado el empoderamiento de las escuelas con transferencias
presupuestarias directas. En el 2008, se transfri un monto de S/.270 millones directamente
a las escuelas para mantenimiento, con lo que se lleg al 84% de todas las escuelas (35 434
escuelas) con un promedio de S/.8000 por escuela. Se trat de una experiencia piloto para
explorar la viabilidad de asignar recursos a un nivel por debajo de las unidades ejecutoras
que normalmente administran los fondos pblicos en el Per. Las transferencias a nivel de
las escuelas ahora se han institucionalizado, con S/.290 millones en el 2009 y S/.250 millones
transferidos en el 2010, especfcamente para costos relacionados con saneamiento y seguridad.
Resultados a la fecha. La evidencia sugiere que esta estrategia ya est produciendo
mejoras signifcativas en los resultados en la educacin. Como ya se ha sealado, entre
los aos 2007 y 2009, la proporcin de estudiantes de segundo de primaria que llega al
Nivel 2 en comprensin de lectura ha mejorado de un 17% a un 23% y, en matemticas,
de un 9,4 a un 13,5%. En el mismo intervalo de tiempo, la proporcin de estudiantes que
permanece debajo del Nivel 1 baj del 30 al 23% en lectura, y del 55 al 49% en matem-
ticas. La evidencia internacional sugiere que parte de estas mejoras en los resultados de
las pruebas probablemente est relacionada con la introduccin de las pruebas mismas y
que no es el resultado de ensear para pasar la prueba; ms bien, se debera al efecto de
motivar a los profesores y a los administradores para que se concentren ms en el apren-
dizaje y cambien sus prcticas de enseanza a fn de ayudar a los nios a obtener mejores
notas.
14
Actualmente, el MINEDU planea desarrollar el sistema para monitorear el logro
de los estudiantes en cursos ms altos.
13
En la Nota de Poltica 22 sobre educacin se pueden encontrar mayores detalles sobre estos desafos.
14
La evidencia internacional sugiere que las pruebas centralizadas pueden tener un efecto en el logro es-
tudiantil debido al incentivo a los profesores y estudiantes (Effnger Mattias y Polborn, 1999). Esta pre-
diccin es respaldada ampliamente por la literatura emprica, a pesar de que los efectos estimados varan
dependiendo de los datos y la estrategia de identifcacin . Un estudio de la muestra alemana del PISA
2003 encontr que los exmenes de salud centrales solo mejoran el conocimiento basado en el currculo
pero que no afectan el conocimiento de matemticas. Adems, los profesores en los Estados alemanes con
exmenes de salida centrales son ms activos y tienden a tener un mayor enfoque en el desempeo. Vase
Jrges, H., J. Schneider, M. Senkbeil y C.H. Carstensen (2009).
Fortalecer la rendicin de cuentas y los resultados en salud y nutricin
El fortalecimiento de la rendicin de cuentas es un aspecto importante de la estrategia
del gobierno para promover mejores resultados en salud y nutricin, ya que en estos
sectores la ausencia de metas de desarrollo claramente defnidas para los nios y la falta
de criterios de desempeo para las agencias de provisin de servicios han generado
resultados decepcionantes. Al igual que en la educacin, el enfoque bsico ha impli-
cado la defnicin de los resultados esperados en la salud y nutricin para las mujeres y
los nios, la defnicin de metas ambiciosas y cambios en polticas en los tres ejes del
tringulo de la rendicin de cuentas para promover el poder del cliente, fortalecer la voz
de los ciudadanos y mejorar la efcacia del pacto entre el gobierno y los proveedores.
Estos esfuerzos reciben apoyo del proyecto PARSALUD del Banco Mundial y de un
prstamo nuevo del Banco Mundial aprobado en el 2011, que apoya la implementacin
de un enfoque sectorial (Swap) en nutricin.
Defnir resultados y fjar metas. La estrategia de rendicin de cuentas del gobierno se ha
concentrado en mejorar la cobertura de partos institucionales de buena calidad y en reducir
la incidencia de la desnutricin crnica. La cobertura de los partos institucionales alcanz el
72% en el 2005, pero la tasa de crecimiento estaba bajando y haba una creciente preocupa-
cin por la calidad de los servicios. La cobertura rural alcanzaba solo el 42%, exponiendo
a miles de mujeres y nios a un alto riesgo de mortalidad en el periodo perinatal. En el
2006, el MINSA fj una meta para incrementar la calidad de los servicios de nacimien-
tos institucionales y lograr una cobertura de al menos un 70% hasta el 2011 en las reas
rurales. La tasa de desnutricin crnica (retrasos en el crecimiento) se estanc en los aos
noventa y a principios de la dcada del 2000. En el 2005, alcanz un 28%, bastante por
encima del nivel esperado para un pas de ingreso medio. En el 2007, el gobierno lanz la
estrategia de nutricin infantil CRECER bajo el liderazgo de la Comisin Interministerial
de Asuntos Sociales (CIAS). Con CRECER, se quiere benefciar a un milln de nios en
los 880 distritos ms pobres del Per, con un nfasis en la participacin de los gobiernos
subnacionales. El gobierno se fj la meta de reducir la tasa de crecimiento retrasado en
cinco puntos porcentuales, a un 23%, en 5 aos (2007-11). En un taller nacional en Lima
en el 2007, los presidentes regionales se comprometieron a reducir las tasas de desnutricin
de acuerdo con la meta nacional.
Promover el poder del cliente. Se han seguido tres lneas de accin para promover el
poder del cliente y fortalecer la demanda efectiva de servicios de nacimiento y nutricin
de buena calidad. En primer lugar, se han desarrollado herramientas de comunicacin para
popularizar las normas nutricionales, mejorar la comprensin de los padres acerca de la
ndole y de las consecuencias de las enfermedades nutricionales y estimular la demanda
de servicios nutricionales. No obstante, incluso si hay conciencia sobre la importancia de
los servicios, es posible que los obstculos econmicos impidan una demanda efectiva.
Este problema se ha abordado a travs de una segunda poltica: la expansin del SIS para
reforzar los derechos de acceso gratuito a estos servicios. En tercer lugar, el programa de
transferencias condicionadas en efectivo, Juntos ha suministrado incentivos econmicos
para que lleven a sus hijos a las postas de salud para fnes de monitoreo nutricional y
sesiones de asesoramiento.
Herramientas de comunicacin para popularizar los estndares nutricionales. El gobierno
ha identifcado la necesidad de cambiar las expectativas de los padres con relacin al
crecimiento de sus hijos como una accin clave para mejorar los resultados en nutricin.
Esto es coherente con los hallazgos del trabajo analtico del Banco Mundial en la regin
andina, que ha mostrado un vnculo entre los conocimientos limitados sobre nutricin y
el crecimiento normal y los resultados defcientes en los nios.
15
Solo se observan retrasos
en el crecimiento con mediciones cuidadosas de la estatura para la edad. Los nios con
un crecimiento retrasado en los Andes no son esquelticos ni tienen barrigas hinchadas
grotescamente; simplemente son demasiado pequeos para su edad. En el marco de esta
epidemia invisible, la falta de conciencia de muchas madres sobre el dfcit nutricional
de sus hijos, debido a la falta de estndares de crecimiento que se entiendan fcilmente,
es un obstculo importante para cambiar los resultados. Probablemente, un padre que no
entiende que su hijo no est creciendo como debera no har nada al respecto. Como parte
de la estrategia para ayudar a los padres a visualizar cmo deberan crecer sus hijos, el
MINSA introdujo nuevas normas tcnicas sobre la situacin nutricional del nio, basadas
en el aumento medio esperado de la estatura del nio de acuerdo con las curvas de la
Organizacin Mundial de la Salud (OMS): 24 cm y 12 cm, el primer ao y el segundo
ao de vida, respectivamente.
16
La idea es concientizar a los padres sobre el desempeo
nutricional de sus hijos como un proceso dinmico que puede ser mejorado. El programa
CRECER ha empezado a promover herramientas de comunicacin para ser usadas en
las postas de salud, a travs de la divulgacin del vdeo Mi futuro en mis primeros cen-
tmetros, desarrollado en colaboracin con el Banco Mundial. Avisos en la televisin y
la radio han reforzado el mismo mensaje. El MEF ha usado mil copias del vdeo en un
programa de capacitacin sobre presupuestos por resultados para profesionales del sector
salud en mayo del 2010.
Fortalecer el seguro de salud. La estrategia central del gobierno peruano en el aspecto de
la demanda de servicios de salud consiste en desarrollar el seguro universal de salud, por
medio de la ampliacin del SIS
17
y la promulgacin de la Ley de Aseguramiento Universal
en Salud (AUS) en el 2009. La cobertura del seguro de salud crea derechos que promue-
ven el poder del cliente, al dar a los usuarios el derecho de exigir servicios adecuados a
los centros de salud y a los hospitales. Los principales aseguradores son el SIS (37% de
la poblacin) y el asegurador en salud por ley del sector formal, EsSalud (20%). En el
2009, la cobertura del seguro de salud en el Per alcanz un 61%, mientras que el 39%
de la poblacin no tena seguro (pblico ni privado), de acuerdo con datos de la encuesta
ENAHO. En los ltimos 5 aos, se ha visto una reduccin importante en la proporcin de
hogares pobres sin cobertura de seguro de salud.
15
Vase Marini y Walker 2006.
16
Ministerio de Salud, 2008, Norma Tcnica de Salud para la Implementacin del Listado Priorizado de
Intervenciones Sanitarias Garantizadas para la Reduccin de la Desnutricin Crnica Infantil y Salud
Materno Neonatal, Lima, Per.
17
El SIS fue creado en el 2001 por medio de la Ley 27657 como una agencia pblica descentralizada del
MINSA, para proteger a los peruanos que no tienen otro seguro de salud. En el 2006, su mandato fue
ampliado para incluir en el seguro de salud a todas las personas que viven en pobreza y extrema pobreza
y a otros ciudadanos, incluyendo sus padres e hijos, sin lmites de edad. Se encuentra informes anuales
disponibles en espaol en www.sis.gob.pe
Hoy, la cobertura del SIS llega a ms de 10 millones de personas, y el fnanciamiento
del SIS para las consultas CRED en los 10 departamentos ms pobres aument en un 4,9%
en el 2008 y en un 23,4% en el 2009, llegando a un total de 1,39 millones de consultas. En
el 2010, el incremento del presupuesto proyectado es del 16,9%. No obstante, la rpida
expansin ha amenazado con socavar la focalizacin del SIS, sobre todo en reas urbanas,
y el gobierno est promoviendo el uso del instrumento de focalizacin SISFOH para corre-
gir esto. En un esfuerzo por limitar la cobertura del benefcio completamente subvencio-
nado, se ha lanzado una ventana SIS semi subvencionada en el 2007. Cubre alrededor de
62 000 personas con un ingreso menor a S/. 700.
18
Un problema apremiante para el SIS es
que el reembolso a las redes de salud sobre la base de la produccin de servicios genera
un enorme volumen de transacciones, que va ms all de la capacidad de sus sistemas de
computacin desactualizados.
El papel de Juntos en estimular la demanda de servicios de salud y nutricin. El programa
de transferencias condicionadas de efectivo, Juntos, es un pilar central de la estrategia de
CRECER. Est basado en una flosofa de responsabilidad compartida, con el fn de mejorar
la asimilacin de la educacin, y de los servicios de salud y nutricin. En la actualidad
el programa est focalizando los 638 distritos ms pobres de Per y ha llegado a 450 110
hogares benefciarios a diciembre del 2009. Una evaluacin cuasi experimental ha encon-
trado un impacto general positivo en la asimilacin de los servicios de salud. Entre los
participantes en el programa, la participacin en los controles de salud en los nios menores
de cinco aos ha aumentado en 37 puntos porcentuales; la probabilidad de que busquen
atencin mdica profesional cuando estn enfermos mejor en 22 puntos porcentuales; y
la cobertura de las vacunas aument en siete puntos porcentuales.
No obstante, no se encontr ningn impacto de programa en los resultados en nutri-
cin. Las evaluaciones de proceso correspondientes concluyeron que una provisin de los
servicios de salud y nutricin y las defciencias en el diseo del programa (relacionadas
con el sistema de las transferencias, la verifcacin del cumplimiento con corresponsabi-
lidades y el proceso de afliacin) eran factores limitantes para los efectos de demanda del
programa para que genere mejores resultados. Otro desafo importante para Juntos es la
persistencia de los errores de exclusin. Una evaluacin social de Juntos realizada como
parte de la preparacin del SWAP para el sector nutricin apoyado por el Banco Mundial
concluy que (sobre la base de los datos de la Encuesta Nacional de Hogares - ENAHO) el
33% de los hogares indgenas elegibles y el 42% de los hogares rurales no indgenas fueron
excluidos de Juntos en el 2008. Este desafo ha sido eclipsado por la tasa relativamente
baja de errores de inclusin de Juntos, comparado con otros programas focalizados en el
Per, como el Vaso de Leche.
En respuesta a estas preocupaciones, el programa est pasando por un proceso de
reestructuracin. El Consejo Directivo ha aprobado un nuevo manual operativo en febrero
del 2010. Hay un piloto con un programa Juntos de transicin (de Juntos 1 a Juntos 2) en
las primeras cuatro regiones donde comenz el programa (Ayacucho, Huancavelica, Hu-
nuco y Apurmac). Algunos de los temas abordados por el programa reestructurado son:
18
La Remuneracin Mnima Vital segn el Decreto Supremo N 011-2010-TR era S/.600 para junio de
2011.
la reforma del clculo de benefcios para crear incentivos para cada nio, ms que para la
familia en su conjunto; el fortalecimiento de la coordinacin institucional de Juntos con
los sectores sociales (incluyendo la verifcacin de la cobertura de servicios antes de la
expansin hacia reas nuevas); y el fortalecimiento del sistema de monitoreo y evaluacin.
Se espera que las mejoras en Juntos y su coordinacin con el SIS y el MINSA aumentarn
la intensidad del monitoreo del crecimiento y los resultados en nutricin.
Fortalecer la gestin basada en un Pacto para la provisin de servicios de salud y nutricin.
El sistema de presupuestos por resultados del MEF ha creado el Programa Articulado Nutri-
cional o PAN, con apoyo del Centro Nacional de Alimentacin y Nutricin, CENAN, para la
salud materno-infantil. Se ha desarrollado una estrategia nueva de promocin nutricional. Se
han fjado metas para aumentar las consultas CRED. En un inicio, el monitoreo ha dependido
sobre todo de una encuesta nacional de hogares mejorada ENDES (en la que se increment
el tamao de la muestra para que tenga validez regional) pero ahora el gobierno est traba-
jando para fortalecer el monitoreo de los resultados a nivel local, usando sistemas de datos
administrativos como ser el sistema SIEN del centro de nutricin CENAN y el SIG del SIS.
Mejorar la calidad y la intensidad de las consultas CRED. El monitoreo del crecimiento
y las consultas nutricionales bajo el programa CRED han sido identifcados como una
intervencin clave en vista de que aseguran contactos regulares entre las madres y los
profesionales en salud y as se ayuda a las madres a entender el crecimiento de sus hijos y
a identifcar prcticas para mejorarlo. El gobierno ha fjado metas regionales para mejorar
la intensidad de las consultas CRED, para as mejorar el promedio nacional de cuatro
consultas en el primer ao de vida y dos en el segundo ao de vida.
Estrategia de promocin nutricional. El MINSA est desarrollando una estrategia nueva
de promocin de la salud, enfocada a conductas posibles de cambiar y de las que se sabe
que tienen un impacto nutricional. En coordinacin con ST-CIAS y el programa Juntos, la
unidad de promocin de la salud en el MINSA ha elaborado un manual nuevo para capaci-
tar a agentes comunitarios en nutricin. Ya se ha capacitado a ms de 36 000 agentes. Ha
comenzado la segunda fase de capacitacin detenida sobre el uso del nuevo manual para
promocin nutricional. Algunos desafos futuros para que la estrategia sea efectiva con-
sisten en asegurar coordinacin entre los agentes comunitarios, el personal de los centros
de salud y otros programas sociales.
Mejorar los sistemas de informacin administrativa. La intencin del sistema de presu-
puestos por resultados es maximizar el uso de los datos administrativos para que cada
proveedor de servicios rinda cuentas. Pero todava se tiene que hacer mucho trabajo para
establecer un sistema de datos administrativos unifcado para el monitoreo nutricional que
permitira al personal del MINSA monitorear la situacin nutricional de los individuos
a lo largo del tiempo y asegurar una retroalimentacin inmediata sobre los nios que no
estn creciendo bien. Hay dos sistemas en el sector salud que procesan datos relevantes.
El sistema de monitoreo nutricional SIEN, operado por el CENAN, tradicionalmente ha
sido el sistema principal de datos administrativos para hacer seguimiento a los resultados
nutricionales, pero enfrenta desafos respecto de la calidad de los datos de identifcacin
(a veces se registra a los nios como dos personas diferentes en dos visitas diferentes) y
respecto de la oportunidad del procesamiento de los datos. El sistema de informacin del
SIS que es transaccional y que por tanto procesa los datos relativamente rpido
19
ahora
puede hacer seguimiento a los datos sobre peso y estatura adems de otros datos sobre
salud (p.ej., sobre vacunas y morbilidad). No obstante, el sistema de informacin del SIS
ha pasado por difcultades tecnolgicas y fnancieras. El resultado es que el gobierno sigue
teniendo poca capacidad para monitorear el trayecto de crecimiento de los nios en las
reas ms pobres del pas usando datos administrativos, y que depende grandemente en
hacer seguimiento a resultados en nutricin por medio de encuestas como ser la ENDES
y MONIN. Una iniciativa para mejorar la integracin de un sistema de informacin de
salud, que en la actualidad es sujeto a un piloto bajo el proyecto PAR Salud en las regiones
de Ayacucho, Apurmac y Ucayali, propone el uso de un sistema nico de informacin
para el historial clnico de las mujeres embarazadas y los nios menores de cinco aos.
20

Voz: mejorar el involucramiento ciudadano en la elaboracin de polticas para el sector
salud. La descentralizacin ha trasladado parte de las responsabilidades gubernamentales
en salud y nutricin hacia los presidentes regionales, creando un papel importante para las
direcciones regionales de salud (DIRESA). Esto posiblemente acorte la distancia entre los
ciudadanos y las autoridades y fomente el papel de la Voz de los ciudadanos en el proceso
de las polticas. El creciente papel de los municipios distritales en el monitoreo y la pro-
mocin de mejores resultados en nutricin (fomentados por la estrategia CRECER y por el
Nuevo Plan de Incentivos Municipales) seguir promoviendo la calidad del dilogo poltico
sobre problemas relativos a la poltica de salud. Sin embargo, estas reformas tambin han
incrementado la complejidad del sistema y han generado una mayor complejidad del Pacto
entre las autoridades y los proveedores.
Resultados a la fecha. Hay una evidencia creciente que esta estrategia est empezando
a funcionar. La cobertura de los nacimientos institucionales rurales ha incrementado de
un 49,4% en el 2007 a un 55% en el 2009. El objetivo es llegar a un 70% en el 2011. La
frecuencia promedia del monitoreo nutricional de los nios era de 4,2 controles CRED por
ao en el primer ao de vida en el 2009, comparado con 3,3 en el 2005, o sea por encima
de la meta de 4,0 para el 2009 que fue fjada al empezar el programa REACT. Por ltimo,
y lo que es ms importante, las tasas de retrasos en el desarrollo en los nios menores de
5 aos han bajado de la lnea base del 28,5% en el 2007 a un 24,2% en el 2009, y estn en
buen camino para alcanzar la meta del 23% hasta el 2011.
IV. Opciones de poltica
En esta seccin se resumen algunas de las opciones de polticas que el gobierno entrante
pudiera querer considerar para seguir avanzando con la agenda de rendicin de cuentas
19
Muchos de los datos en el sistema SIS generan transacciones presupuestarias vinculadas con el pago
por la produccin de servicios, para que as las postas de salud tengan un inters en mantener el sistema
actualizado. Pero el inconveniente es que la vinculacin de datos a pagos puede distorsionar los registros,
por el efecto de manipulacin.
20
La iniciativa es parte del MAIS (Modelo de atencin integral en salud).
en Per. Se enfoca a tres conjuntos amplios de desafos transversales. El primero est
relacionado con opciones para fortalecer una efectiva identifcacin ciudadana para los
nios y vincular eso con la eliminacin de errores de exclusin en los principales programas
y servicios sociales. El segundo enfatiza el alcance para un mayor fortalecimiento de
los sistemas de datos administrativos, que son elementos crticos de cualquier sistema
que funciona bien para el monitoreo del desempeo. El tercero est relacionado con una
variedad de posibles formas para seguir fortaleciendo los sistemas de rendicin de cuentas
en las tres dimensiones de poder del cliente, la voz del ciudadano y el pacto entre el gobierno
y los proveedores de servicios. Se incluyen formas para reforzar los derechos de los usuarios
y mejorar su poder frente a los proveedores de servicios y opciones para fortalecer arreglos
de gestin en la administracin pblica peruana cada vez ms descentralizada.
El registro ciudadano para nios: dar prioridad a la documentacin de cdigos nicos
de identifcacin en los certifcados de nacimiento. El registro es crtico para crear dere-
chos efectivos y eliminar la exclusin de los servicios para la primera niez. Los datos
administrativos deben anclarse con datos sobre el registro ciudadano usando un identif-
cador personal nico. Per ha trabajado en polticas paralelas con traslapos en esta rea.
Una poltica ha dado pasos importantes hacia adelante con la incorporacin de un cdigo
nico de identifcacin en los certifcados de nacimiento y la creacin de una base de
datos nacional con informacin de los CUI, que los programas sociales pueden usar para
identifcar a posibles benefciarios. La segunda poltica es la emisin de DNI para los
nios, fnanciados con subsidios del MEF al RENIEC; esta poltica ha sido reforzada con
recursos adicionales en el 2010. Se podra argumentar que la primera estrategia ofrecer
mejores posibilidades de lograr la meta de cobertura universal, en vista de que el 98% de
los nios ya reciben certifcados de nacimiento.
Los principales desafos consisten en evitar el registro tardo del nacimiento (el 8%
de los nios no son registrados hasta inscribirse en la escuela primaria) y asegurar que
las ofcinas de registro municipales remitan los datos oportunamente al RENIEC para ser
procesados. Los obstculos por los que los padres no pueden registrar a tiempo a sus hijos
incluyen: el acceso difcultoso a las ofcinas de registro; obstculos burocrticos como
ser cargos por el registro tardo que generan un desincentivo para el registro una vez que
la ventana estipulada haya pasado, y barreras del idioma y culturales. Algunas medidas
posibles para mejorar el registro oportuno son: la apertura de ventanillas de registro en los
das en que hay ferias, la simplifcacin de los requisitos de registro tardo y la reduccin
de los costos.
El Plan de Incentivos Municipales puede jugar un papel importante en el proceso para
mejorar las tasas de registro y asegurar la transmisin oportuna de los datos de registro a la
base de datos central en el RENIEC. Tambin es importante asegurar que los datos luego
se suministren a las agencias de salud, nutricin y proteccin social para asegurar que los
nios sean incorporados a tiempo en sus programas. La ofcina del Sistema de Focalizacin
de Hogares (SISFOH) en el MEF est en una posicin adecuada para cumplir este papel.
Parece difcil lograr el desafo de emitir DNI para todos los nios a corto plazo, en vista
de que el punto de partida es la cobertura de solo el 8%, y el costo unitario de los docu-
mentos es relativamente alto. Tambin se puede debatir si es necesaria la identifcacin
fotogrfca para nios pequeos para evitar su exclusin de los servicios. Por ello, se debe
dar prioridad a operativizar el registro nacional de datos CUI en certifcados de nacimiento
(que se guardan en el RENIEC) y asegurar que los datos sean suministrados a tiempo a las
agencias del sector social
Fortalecer sistemas de datos administrativos y de monitoreo. Una condicin previa fun-
damental para el empoderamiento de los clientes es proporcionar a los padres datos actua-
lizados sobre sus hijos de una forma comprensible, con asesoramiento relevante. El Per
ha dado pasos importantes hacia adelante en esta agenda. El sistema educativo tiene ahora
los puntajes de las pruebas estandarizadas universales para todos los nios de segundo de
primaria. El sistema de salud posee datos nutricionales para nios individuales, recopilados
en el sistema de datos SIEN operado por CENAN, y el sistema de datos SIS tambin reco-
pila datos antropomtricos individualizados. Esta lnea de trabajo permitir a Per seguir
avanzado en sus resultados impresionantes en cuanto a e-gobierno y transparencia (como
se ha visto, por ejemplo, en el sistema de la Consulta Amigable para datos presupuestarios
y en la promocin de la elaboracin participativa de los presupuestos).
No obstante, las autoridades en salud (Centro Nacional de Alimentacin y Nutri-
cin - CENAN y MINSA) y en educacin (MINEDU) an tienen mucho por hacer para
fortalecer la oportunidad, la calidad y la disponibilidad de sus datos. En educacin, hay
una necesidad de desarrollar y establecer un sistema de datos que funcione efectivamente
en la nueva estructura descentralizada que est emergiendo en el sector
21
. La expansin
prevista del sistema de las pruebas universales hasta el sexto curso de primaria ser un
avance importante, pero es necesario seguir fortaleciendo la UMC del MINEDU para que
pueda hacer frente a la rpida expansin de su papel. En salud y nutricin, el desarrollo
inminente del sistema Web-SIEN es un paso importante hacia delante. La modernizacin
del sistema de datos del SIS es otro paso pendiente crtico, que requerir un compromiso
presupuestario. Asimismo, es necesario aclarar la divisin de roles en el monitoreo nutri-
cional entre los sistemas SIEN y SIS.
Reforzar los sistemas de rendicin de cuentas para servicios de salud bsica, nutricin
y educacin. Ya se ha logrado mucho, pero todava se puede hacer ms en cada rea del
marco de rendicin de cuentas para los servicios de salud, nutricin y educacin del Per.
En primer lugar, el nuevo gobierno debera considerar maneras de seguir promoviendo el
poder del cliente en los programas sociales por medio de una cultura de derechos, en la
que se aliente a los padres a esperar y exigir mejores resultados para sus hijos, y en la que
se promueva la participacin de los usuarios en los servicios a nivel local. El fortaleci-
miento del SIS en el contexto del AUS es una medida crtica para fortalecer los derechos.
De manera similar, el programa Juntos debera reforzar la demanda de mejores servicios
de salud y nutricin bsicos entre los hogares ms pobres. Ello comprende la necesidad
de tomar decisiones frmes sobre los lmites del seguro gratuito y la bsqueda de maneras
para desarrollar la venta semicontributiva del SIS. Si esto no se hace, el Per est en peligro
de crear un conjunto de derechos en salud que va ms all de su capacidad presupuestaria,
que no va a poder fnanciarse y que va a generar una prdida de credibilidad y efcacia.
De manera similar, el programa Juntos debera seguir fortalecindose para reforzar la
demanda de mejores servicios de salud y nutricin bsicos entre los hogares ms pobres.
21
Esta idea se desarrolla ms detenidamente en la Nota de Poltica 22 sobre educacin.
El programa tambin tiene que avanzar con la agenda de reforma defnida en los ltimos
dos aos. La participacin directa de los padres y los usuarios en la gestin de las escuelas
y los sistemas de salud tiene que intensifcarse. Hay evidencias convincentes en el Per y
otros pases
22
que muestran que probablemente les va mejor a los nios cuyos padres se
involucran con los proveedores de servicios. Por esto, los sistemas de gestin local que
involucran a los usuarios (como los CONEI en educacin y las asociaciones de CLAS en
salud) deben ser fortalecidos.
En segundo lugar, queda mucho por hacer para mejorar la efcacia del pacto entre
las autoridades y los proveedores de servicios. El sistema de presupuestos por resultados
del Per debe ser reforzado con sistemas de rendicin de cuentas ms fuertes entre las
instancias fnanciadoras (autoridades nacionales y subnacionales), grupos de proveedo-
res (DIRESA, UGEL) y proveedores de servicios de primera lnea (escuelas, hospitales
y postas de salud). De ser posible, los acuerdos sobre el desempeo deben usar datos
administrativos sobre los resultados en el desarrollo y la calidad de los servicios como
referencias para los proveedores, y estos datos deben usarse como base para decisiones
sobre asignaciones presupuestarias incrementales. La idea debera ser la elaboracin de
un conjunto creble de planes de negocios para cada subsector (salud, nutricin, educa-
cin) en el que las metas sean claras y los recursos adecuados, en el que los incentivos
para los proveedores y usuarios estn alineados, y en el que se especifquen claramente
los arreglos de rendicin de cuentas de los agentes. Como parte de este desafo en los
sectores de salud y educacin, se tendrn que superar los desafos relacionados con la
dotacin adecuada de personal y con su gestin. En lo que concierne a la administracin
presupuestaria, debe haber un avance progresivo hacia el uso de sistemas de capitacin
transparentes, con el peso sufciente como para corregir los niveles de pobreza y las
densidades de poblacin, a fn de asegurar una distribucin equitativa de los recursos
entre las agencias descentralizadas encargadas de la provisin de servicios. El sistema de
presupuestos por resultados tambin debera reducir progresivamente su dependencia de
datos de encuestas de hogares y en muestras como ENDES en salud y el ejercicio PISA
en educacin. Eventualmente, deberan usarse datos de encuestas, sobre todo para hacer
el seguimiento de los resultados de desarrollo de alto nivel y para la triangulacin y el
control de calidad de los datos administrativos.
Finalmente, la dimensin de la voz de los ciudadanos en la elaboracin y el monitoreo
de polticas pblicas tambin se debe seguir reforzando, por medio de reformas presupues-
tarias participativas, avances en la transparencia fscal y la participacin de la sociedad
civil y las agencias de los gobiernos subnacionales en el monitoreo del desempeo de los
sistemas de educacin y salud.
V. Conclusin
El Per ha obtenido muchos logros en la ltima dcada en los mbitos de la transparencia
fscal, la participacin y la rendicin de cuentas en los sectores sociales. En muchas reas,
22
Un resumen til de la evidencia mundial para educacin al vincular los conocimientos de los padres a los
resultados se puede encontrar en Bruns, Barbara, D. Filmer y H. Patrinos (2011). Para el Per, se presenta
evidencia similar en Alczar, Marini, Osorio y Walker (2011).
ha sido un pionero en reformas de polticas en la regin de ALC. Las recientes tendencias
de mejora en los resultados en educacin, salud y nutricin despus de un largo periodo
de desempeo decepcionante sugieren que este esfuerzo est empezando a dar frutos.
Sin embargo, como se observa en los puntajes decepcionantes del PISA 2009 para el logro
en la educacin secundaria, todava queda mucho por hacer. En vista de que el Per se est
convirtiendo rpidamente en un pas de ingreso medio alto, tendr que seguir fortaleciendo
la calidad y la gestin de sus programas sociales de acuerdo a normas de la OCDE. Esto
tambin es necesario teniendo en cuenta el incremento de su capacidad fscal. Para man-
tener el impresionante mpetu de desarrollo reciente del Per, el pas requerir una fuerza
laboral cada vez ms productiva y una sociedad cada vez ms equitativa. Por estas razones,
la interaccin de la agenda de la rendicin de cuentas con el proceso de descentralizacin
ser probablemente un tema central de la poltica pblica en los siguientes 5 aos.

VI. Bibliografa
Alczar, Lorena, Alessandra Marini, Carmen Osorio, Elisa Seguin e Ian Walker (2011). How
better parental knowledge can improve childrens development outcomes in education
and nutrition: empirical evidence from Peru. Washington, D.C.: Banco Mundial.

Bruns, Barbara, Deon P. Filmer y Harry A. Patrinos (2011). Making Schools Work: New
Evidence on Accountability Reforms. Washington, D.C.: Banco Mundial.

Effnger, Matthias y Mattias Polborn (1999).
A model of vertically differentiated education. Journal of Economics 69(1): 53-69.
Springer (febrero).

Jrges, H., J. Schneider, M. Senkbeil y C.H. Carstensen (2009). Assessment Drives
Learning: The Effect of Central Exit Exams on Curricular Knowledge and Mathe-
matical Literacy. Documento de Trabajo CESIFO 2666/Categora 5: Economics of
Education (junio).

Marini, Alessandra y Ian Walker (2006). Nutritional Failure in Ecuador. Washington,
D.C.: Banco Mundial.

Reuben, William y Leah Belsky (2006). Voice in the Accountability of Social Policy.
En: A New Social Contract for Peru. Washington, D.C.: Banco Mundial.

Walker, Ian con Betty Alvarado, Katie Mark, Ana Mara Muoz y Elisa Seguin (2011).
Peru: Improving health outcomes by strengthening users entitlements and reinforcing
public sector management. Washington, D.C.: Banco Mundial.

Resumen
El objetivo de esta nota es realizar un balance de los avances logrados en la direccin
trazada por el Proyecto Educativo Nacional (PEN) y ofrecer recomendaciones de pol-
tica al gobierno entrante para lograr la educacin que el Per quiere tener, tomando en
cuenta el escenario que hoy plantea la descentralizacin. Sobre la base de un diagnstico
de la situacin de la educacin bsica en el Per y en el marco de la visin de mediano
y largo plazo que plantea el PEN, esta nota presenta cinco recomendaciones de poltica
para el prximo quinquenio. Primero, impulsar programas estratgicos nacionales que,
en el corto plazo, tengan un impacto medible en los logros de aprendizaje y desarrollo
integral de los estudiantes desde la primera infancia hasta el fn de la secundaria. Se-
gundo, consolidar polticas nacionales de desarrollo profesional docente con incentivos
al desempeo en el marco de la Carrera Pblica Magisterial (CPM). Tercero, profesio-
nalizar y modernizar la gestin educativa con un enfoque de resultados, fortaleciendo
el rol de los gobiernos regionales en educacin y limitando la municipalizacin a los
casos en que esta tenga altas posibilidades de tener un impacto en la calidad educativa.
Cuarto, asociar el gasto educativo con los estudiantes y los resultados para una mayor
efciencia y equidad, mediante frmulas transparentes que refejen los costos y condicio-
nes de provisin de servicios por estudiante y la expansin del modelo de presupuesto
por resultados. Y, por ltimo, poner en marcha un sistema integrado de informacin que,
haciendo uso de las mejores herramientas tecnolgicas, vincule de manera oportuna y
precisa los logros de aprendizaje con la calidad de los servicios educativos, el desempeo
docente, las decisiones de gestin en cada nivel de la administracin educativa pblica
y la asignacin presupuestal.
I. Introduccin
En noviembre del 2006 se public el Proyecto Educativo Nacional al 2021: La educa-
cin que queremos para el Per. El documento, producto de un importante esfuerzo de
consulta nacional, plantea cuatro cambios necesarios para lograr una educacin bsica
de calidad en el Per. Primero, sustituir una educacin que reproduce desigualdades por
otra que brinde resultados y oportunidades educativas de igual calidad para todos, ajena a
22. Avanzando hacia la educacin
que queremos para todos los
nios y nias del Per

Ins Kud y David Vera Tudela

Nota 22. Avanzando hacia la educacin que queremos para todos los nios y nias del Per 383
cualquier forma de discriminacin. Segundo, convertir cada centro educativo en un espa-
cio de aprendizaje autntico y pertinente, de creatividad, innovacin e integracin social.
Tercero, pasar de un ejercicio docente poco profesional a una docencia con aspiraciones
de excelencia y conducida mediante un reconocimiento objetivo de mritos y resultados.
Y cuarto, organizar una gestin tica y descentralizada, participativa y con ms recursos
ejecutados efcientemente. Para producir estos cambios, el PEN plantea objetivos estrat-
gicos, polticas y medidas especfcas a tomar.
El propsito de esta nota es ofrecer recomendaciones de poltica para avanzar en el
logro de los objetivos de mejora de la educacin bsica en los prximos cinco aos. Las
recomendaciones de poltica que aqu se plantean se sustentan en un balance de los avances
en el logro de los objetivos trazados y en la implementacin de las polticas recomendadas
en el PEN, tomando en cuenta tambin los avances respecto a las recomendaciones
ofrecidas por el Banco Mundial cinco aos atrs en una nota similar a esta. El documento
se divide en cuatro secciones: introduccin, diagnstico, recomendaciones y conclusiones.
II. Avances y desafos para el logro de los objetivos
educativos
Esta seccin presenta un diagnstico de la situacin actual de la educacin bsica pe-
ruana, as como los avances y desafos para el logro de los objetivos trazados. El PEN
plantea un conjunto de objetivos estratgicos para la mejora de la educacin bsica que
se pueden conceptualizar como si se tratara de los pisos de una pirmide (grfco 1).
As, la cspide corresponde al fn principal de la educacin bsica: estudiantes que lo-
gran aprendizajes pertinentes y de calidad. Esto solo se alcanza si se logra el objetivo de
brindar oportunidades educativas de igual calidad para todos, lo que supone mejorar los
resultados de acceso y progreso educativo para los grupos ms vulnerables y mejorar las
condiciones esenciales para el aprendizaje en las escuelas. No es posible ofrecer a los
estudiantes oportunidades educativas de calidad sin contar con maestros bien preparados
que ejerzan profesionalmente la docencia; y todo lo anterior se sostiene sobre una gestin
descentralizada, efcaz y participativa, que opera con un fnanciamiento equitativo, suf-
ciente y efciente de la educacin. Transversales a todos estos objetivos, se encuentran la
defnicin de estndares y metas, la evaluacin de resultados y la rendicin de cuentas a
la poblacin, que fueron los ejes de la nota de poltica preparada por el Banco Mundial
para el perodo 2006-11.
Estudiantes logran aprendizajes pertinentes y de calidad
Las habilidades cognitivas de la poblacin en edad escolar son un determinante crucial
del crecimiento econmico a largo plazo, incluso ms importante que los niveles de es-
colaridad. El progreso educativo de los pases en vas de desarrollo, evidenciado por ma-
yores niveles de cobertura escolar y por el nivel educativo alcanzado por la poblacin, no
se ha traducido en un crecimiento econmico acelerado. Estudios recientes muestran que
esto es porque la calidad (mejores aprendizajes), ms que la cantidad (nmero de aos en
la escuela), de la educacin es lo que importa para el crecimiento econmico (Hanushek y
Woessmann, 2009). Las habilidades cognitivas de los estudiantes se miden, ms comn-
mente, a travs de pruebas estandarizadas.
Los resultados obtenidos por los estudiantes peruanos en las pruebas nacionales e
internacionales han mejorado signifcativamente en la ltima dcada. A nivel nacional, la
ECE del 2009 muestra que el porcentaje de estudiantes que alcanz el nivel de aprendi-
zaje esperado en segundo grado se increment, en solo un ao, del 17% al 23% en com-
prensin de lectura, y del 9% al 13,5% en matemticas. En el mbito internacional, los
resultados de la ltima evaluacin PISA,
1
que se aplica a estudiantes de 15 aos de edad,
revelan que, entre los aos 2000 y 2009, el Per fue el pas que logr el mayor incremen-
to promedio en el desempeo en comprensin de lectura entre los pases participantes a
nivel mundial (OECD, 2010). En ese mismo perodo, Per tambin ha logrado reducir
signifcativamente el porcentaje de estudiantes que se mantiene en los niveles ms bajos
de comprensin de lectura (de 80% al 65%).
A pesar de estas mejoras, los estudiantes peruanos an no logran los aprendizajes que
requieren y estn entre los que obtienen peor desempeo. El Per obtiene los resultados
ms bajos del grupo regional en las pruebas internacionales de evaluacin de aprendizajes
para primaria, y la brecha es an mayor en secundaria.
2
Esta evolucin implica que la dife-
1
Programa Internacional para la Evaluacin de Estudiantes, llevado a cabo por la OECD cada 3 aos.
2
En las pruebas del Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE), desarrollado por la
UNESCO, y PISA, organizado por la OCDE, el Per se ubica 0,3 desviaciones estndar por debajo del
promedio regional en los primeros grados de primaria y 0,6 desviaciones estndar cuando los alumnos
estn cercanos a abandonar la educacin secundaria.
Grfco 1
Pirmide de objetivos estratgicos

Fuente: Elaboracin propia, sobre la base del PEN (CNE, 2006).
Estudiantes logran
aprendizajes
pertinentes y de calidad
E
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Oportunidades educativas
de igual calidad para todos
Maestros bien preparados que ejercen
profesionalmente la docencia
Una gestin descentralizada, ecaz y participativa
Un nanciamiento equitativo, suciente y eciente
de la educacin
rencia con los pases del grupo se incrementa a lo largo de la educacin bsica. En la ltima
evaluacin PISA, el Per se ubica entre los ltimos puestos del ranking internacional en las
tres materias evaluadas (puesto 63, de 65, en matemticas y lectura, y puesto 64 en ciencias).
Todava dos tercios de estos jvenes leen con mucha difcultad y comprenden muy poco.
Adems, los promedios nacionales esconden profundas desigualdades entre es-
tudiantes de diferentes condiciones socioeconmicas. Segn los ltimos resultados de
PISA, el Per es el pas donde las caractersticas socioeconmicas de los estudiantes
tienen el mayor efecto en las brechas de aprendizajes entre los estudiantes, aun cuando
asisten a las mismas escuelas.
3
El Per tambin tiene una de las brechas ms altas en el lo-
gro de los aprendizajes entre los estudiantes de zonas urbanas y rurales, la cual equivale a
ms de un ao de educacin en un pas de la OECD. Las evaluaciones nacionales tambin
demuestran que los estudiantes que viven en zonas rurales, los que son de origen indge-
na o los que asisten a escuelas pblicas son los que enfrentan las mayores desventajas.
Menos del 5% de estudiantes indgenas que asiste a escuelas con enseanza intercultural
bilinge sabe leer en su lengua materna en cuarto grado, segn la Evaluacin Censal de
Estudiantes en Lenguas Originarias (ECELO) 2008. Asimismo, por cada 10 estudiantes
de lengua materna hispana que aprenden a leer, solo 3 estudiantes indgenas lo hacen; por
cada 10 estudiantes de escuelas privadas que aprenden a leer, solo 5 de escuelas pblicas
3
En el Per, el 27% de la dispersin de los puntajes en la prueba de comprensin lectora est asociado a los
factores socioeconmicos, mientras que en Chile es del 18,7%, en Brasil del 13% y en Mxico del 14,5%
(OECD, 2010).
Grfco 2
Logros de aprendizaje: indicadores de avance y porcentaje pendiente

Fuente: Datos de segundo de primaria provienen de la ECE 2007 y 2009. Datos de sexto de primaria,
tercero y quinto de secundaria provienen de la Encuesta Nacional 2004. Elaboracin propia.
77
87
88
90
85
94
90
97
Comunicacin
Matemticas
Comunicacin
Matemticas
Comunicacin
Matemticas
Comunicacin
Matemticas
2
d
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6
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3
r
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.

5
t
o

s
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c
.

Punto de partida (2006) Avance (2009) Pendiente
lo hacen; y por cada 10 estudiantes de zonas urbanas, solo 5 de zonas rurales pueden leer.
Las brechas en matemtica son an ms drsticas, y se han profundizado en el ltimo
ao. En contraste, las brechas de gnero se han cerrado: las nias logran un desempeo
ligeramente mejor que los nios en comprensin lectora, mientras que lo opuesto ocurre
en matemticas.
Oportunidades educativas de igual calidad para todos
El acceso a la educacin primaria es universal y la cobertura de educacin inicial se ha
triplicado, pero an persisten brechas en este nivel, as como en secundaria. En solo dos
aos (2007-09), se ha triplicado la tasa de cobertura neta de educacin inicial formal (jar-
dines) para nios y nias de 4 y 5 aos (del 21% al 67%), as como para los de 3 aos (del
12% al 39%). Los avances han sido ms notables en las zonas rurales, lo que ha impli-
cado una ligera reduccin de la brecha urbano-rural (Banco Mundial, 2010a). A pesar de
estos avances, el Ministerio de Educacin (MINEDU) estima que hay un dfcit de 2232
centros educativos de inicial y 318 de secundaria en zonas rurales (MINEDU, 2009b). De
otro lado, los programas y servicios pblicos para nios y nias de 0 a 2 aos tienen una
cobertura todava muy baja (5.9%), aun cuando no se busca su universalizacin. Estos
programas, que deberan focalizar la atencin en los grupos ms vulnerables, tienen una
cobertura casi inexistente (0.56%) en los distritos y familias ms pobres (focalizados por
el programa Juntos). En el nivel de educacin secundaria se ha avanzado poco en los
ltimos aos, y todava 1 de cada 4 jvenes est fuera de la escuela. La tasa de acceso a
la secundaria es ms limitada en zonas rurales (66%) y entre los pobres extremos (57%)
(vase grfco 3).
El abandono y el atraso escolar son ms serios entre los estudiantes pobres, ind-
genas o con discapacidad. El 30% de los estudiantes en pobreza extrema se atrasa en
la escuela primaria y el 13% se retira antes de concluir la secundaria, comparado con
el 7% y el 5% de los estudiantes no pobres, respectivamente (MINEDU, 2009a). Solo
un tercio de los nios y nias indgenas accede a educacin inicial, ms de la mitad se
atrasa en sus estudios y apenas el 42% concluye la secundaria antes de los 20 aos. Solo
1 de cada 3 estudiantes indgenas asiste a una institucin de Educacin Intercultural
Bilinge (EIB), pero la mitad de los docentes de escuelas EIB no domina la lengua de
la comunidad y apenas el 2,3% tiene ttulo de especialidad en EIB (Benavides, Mena
y Ponce, 2010). El 16% de los nios y jvenes con discapacidad est fuera del sistema
educativo, y las escuelas que reciben estudiantes con discapacidad por lo general care-
cen de la preparacin, infraestructura y recursos para atenderlos adecuadamente (vase
el anexo 1).
Las condiciones esenciales para el aprendizaje en las escuelas han mejorado, en
especial con respecto a la gestin escolar de recursos para el mantenimiento y reparacin
de la infraestructura. Desde el 2008, el Programa de Mantenimiento Preventivo (PMP)
transfere recursos directamente a las instituciones educativas para realizar obras de man-
tenimiento preventivo y correctivo. El PMP tiene un alto nivel de ejecucin y ha sido eva-
luado positivamente (Ugarte, Ricardo y Piazza, 2010), pero todava no existe informacin
relativa al impacto del programa sobre la infraestructura escolar. Actualmente, dos tercios
de los locales escolares pblicos tienen su infraestructura en mal estado, y menos de la
mitad tiene servicio de agua o desage. El 27% no cuenta con sufcientes carpetas y el
35% no tiene sufcientes pizarras (MINEDU, 2009a).
Tambin se ha promovido el uso de las Tecnologas de la Informacin y Comuni-
cacin (TIC), aunque su impacto en los procesos pedaggicos es todava limitado. En el
2007, se lanz la iniciativa Una Laptop por Nio (OLPC, por sus siglas en ingls), que a
la fecha ha entregado 253 704 laptops en 8479 escuelas primarias (MINEDU, 2010a). Los
primeros resultados de la evaluacin de impacto del programa OLPC en el Per (Cristia
et al., 2010) encontraron, por un lado, mejores actitudes y expectativas de maestros y
padres de familias, alumnos ms crticos del trabajo escolar y de su propio desempeo,
y un mayor desarrollo de habilidades tecnolgicas en nias y nios. Por otro, tambin se
observ una baja en la intensidad de uso de las computadoras en las aulas con el paso del
tiempo y difcultades en la implementacin del proyecto. Considerando el bajo tiempo de
exposicin del programa, la revisin de los resultados en las pruebas nacionales no en-
contr impacto en los resultados de aprendizaje. Entre las principales lecciones que deben
considerarse en la implementacin, el estudio seala la demanda de mayor preparacin
de los docentes; el bajo porcentaje de alumnos que puede llevar la laptop al hogar; la baja
conectividad a Internet y a la red local; y la falta de soporte tcnico y pedaggico en las
escuelas y localidades. Otras evaluaciones tambin plantean la necesidad de una mayor
capacitacin de los docentes en el uso de las TIC para fnes pedaggicos (Laura y Bolvar,
2009).
Con respecto a las polticas de apoyo pedaggico a las escuelas, el avance ms des-
tacado est asociado al desarrollo de modelos de acompaamiento en aula. Programas
pioneros como el proyecto AprenDes y el Proyecto de Mejoramiento de la Educacin B-
Grfco 3
Oportunidades educativas segn lengua materna y discapacidad:
indicadores de avance y porcentaje pendiente

Fuente: Censo de Poblacin, Censo Escolar (ESCALE-MED). Elaboracin propia.
1/
Se considera como poblacin objetivo en las edades de 0 a 2 aos a la focalizada por el programa
Juntos, que son 333 960 a nivel nacional.
2/
Programa no Escolarizado de Educacin Inicial.

94
99
61
33
68
24
19
Cobertura neta de cunas y programas para
nios de 0 a 2 aos
Cobertura neta de cunas y programas para
nios de 0 a 2 aos en zonas focalizadas
Cobertura neta de jardines para
nios y nias de 3 aos
Cobertura neta de jardines para
nios y nias de 4 y 5 aos
Cobertura bruta de inicial (jardines y PRONOEI)
para poblacin indgena
Cobertura neta de la educacin secundaria
Cobertura de secundaria para poblacin indgena
Punto de partida (2006) Avance (2009) Pendiente
1/
2/
sica (PROMEB) buscan, por un lado, lograr aprendizajes de calidad en los nios y nias
de la primaria rural y, por otro, fortalecer la descentralizacin desde una gestin educativa
autnoma, democrtica y centrada en los aprendizajes.
4
Incluso algunos gobiernos regio-
nales han buscado dar continuidad a estas experiencias a travs de proyectos de inversin
pblica (PIP).
5
Desde el 2008, la experiencia de acompaamiento pedaggico para el
mejoramiento de los aprendizajes ha escalado a nivel nacional en el marco del Programa
Estratgico de Logros de Aprendizaje (PELA). La estrategia integra actividades de ac-
tualizacin docente (talleres regionales o provinciales), grupos de interaprendizaje entre
docentes de una red o distrito, visitas de asesora por parte de profesores acompaantes
seleccionados competitivamente e implementacin de centros de recursos para uso de
docentes y estudiantes, entre otras. Todo esto ha supuesto, por primera vez, la asigna-
cin a los gobiernos regionales de recursos corrientes adicionales para gastos de bienes
y servicios sobre la base de un costeo detallado de actividades, pero an la cobertura del
programa es limitada.
Sin embargo, las estrategias e intervenciones para la mejora de las prcticas pe-
daggicas an no estn adecuadamente articuladas entre s. El mismo PELA tiene dos
componentes de capacitacin docente, que incluyen visitas de asesora en aula: uno es
el de acompaamiento pedaggico y el otro es el Programa Nacional de Formacin y
Capacitacin Permanente (PRONAFCAP). Estos programas son implementados por ins-
tancias diferentes, en ocasiones compiten entre s y, no hay una estrategia defnida para
potenciar su sinergia. Por otro lado, el programa de OLPC tampoco ha sido articulado con
el PELA. Lo mismo ocurre con el Programa de Mantenimiento Preventivo (PMP) y todo
esto acontece al margen de iniciativas descentralizadoras como la municipalizacin de la
educacin.
Maestros bien preparados que ejercen profesionalmente la docencia
En enero del 2007, el MINEDU implement una evaluacin nacional obligatoria de
docentes, a partir de la cual se dise un programa nacional de formacin docente. Los
resultados de esta evaluacin evidenciaron graves problemas de calidad, pues un alto
porcentaje de docentes (Orihuela y Daz, 2008)
6
no podan leer textos sencillos o realizar
operaciones matemticas bsicas. A partir de los resultados obtenidos, el MINEDU
cre el PRONAFCAP con el objetivo de mejorar las competencias profesionales en los
docentes de educacin bsica con relacin al dominio de conocimientos en las reas de
comprensin lectora y matemticas, as como en el dominio de estrategias pedaggicas y
conocimiento curricular. Hasta el 2010, 160 000 docentes completaron la primera etapa
de la capacitacin y cerca de 20 000 han iniciado la segunda, que consiste en cursos de
4
El proyecto AprenDes, originalmente implementado en San Martn con el apoyo de Agencia de los Es-
tados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), y el PROMEB, originalmente implementado en
Piura con apoyo de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI).
5
San Martn, Amazonas, Cajamarca, Apurmac, Ucayali y Madre de Dios han formulado PIP de de mejo-
ramiento de calidad educativa, que entre los aos 2007 y 2009 sumaron S/.71,3 millones.
6
Ms de la mitad de docentes se ubica en el nivel 0 en los departamentos de Loreto, Puno, Apurmac, Aya-
cucho, Pasco, ncash, Hunuco, Madre de Dios, Ucayali, Tumbes y Cusco. El departamento con mejores
resultados, Arequipa, tiene un tercio de sus docentes en el nivel 0.
especializacin (EDUCARED, 2010). Un estudio cualitativo seal que la calidad de la
oferta de capacitacin del PRONAFCAP es muy heterognea (Orihuela y Daz, 2008),
pero no existen evaluaciones del impacto del programa en el desempeo docente o en los
aprendizajes de los estudiantes.
Adems, en julio del 2007 se aprueba la Ley de Carrera Pblica Magisterial (CPM),
que constituye un avance crucial para el ejercicio profesional de la docencia. La CPM
tiene entre sus principales novedades la asociacin de incrementos salariales y estmulos
profesionales al desempeo de los docentes, superando criterios que privilegiaban la an-
tigedad en el cargo. Asimismo, establece la evaluacin de los docentes para el ingreso y
permanencia en la CPM en dos etapas, aunque han surgido algunos problemas debido a
la ausencia de capacitacin, apoyo y supervisin a las instituciones educativas durante la
segunda fase de la evaluacin. En este sentido, la CPM permite identifcar a los docentes
de bajo desempeo y tomar medidas correctivas, incluyendo cursos de capacitacin, un
ao sabtico para capacitacin y el retiro de la carrera si es que aun as no hay mejora.
En el 2010, alrededor de 36 000 docentes estaban inscritos en la CPM, pero la meta es
incorporar a 95 000 hacia julio del 2011 (MINEDU, 2010b). La nueva CPM permite que
los docentes puedan alcanzar sueldos ms altos que en el rgimen anterior.
Por otro lado, tambin se han tomado medidas importantes para asegurar la ca-
lidad de la formacin inicial de docentes. En el ao 2007, el MINEDU estableci
(D.S. 006-2007-ED) requisitos ms estrictos (nota aprobatoria mnima de 14) para el
ingreso a institutos superiores pedaggicos. La medida permite seleccionar con mayor
nivel de exigencia a los potenciales docentes y atacar el grave problema de la sobre-oferta
(y los consecuentes subempleo o desempleo) docente. No obstante, algunos especialis-
tas han sealado efectos negativos, principalmente en el cierre de los ISP pblicos y la
discriminacin contra postulantes indgenas. La oferta de formacin de docentes EIB es
muy limitada,
7
y con el requisito de la nota 14 se ha restringido casi totalmente.
8
A fnes
del 2008, el SINEACE public los estndares y criterios de evaluacin y acreditacin de
las carreras de educacin en ISP y facultades de educacin, dando un ao de plazo para
la acreditacin. A la fecha, 58 facultades de educacin han iniciado la fase de autoeva-
luacin, y 12 han requerido evaluacin externa para la acreditacin. Sin embargo, queda
pendiente completar el proceso de acreditacin, lo que requiere sufcientes entidades ca-
lifcadas para realizar la acreditacin externa.
Una gestin descentralizada, efcaz y participativa
En el ao 2002 el Per inici un ambicioso proceso de descentralizacin poltica,
administrativa y del gasto pblico, que incluy la descentralizacin de los servicios
educativos a nivel regional. La transferencia de competencias fnancieras y administrativas
de gestin educativa a los gobiernos regionales no ha generado reformas sustantivas en esta
materia. Diferentes estudios han evidenciado que las direcciones regionales de educacin
(DRE) y Unidad de Gestin Educativa Local tienen poco espacio para la iniciativa y la
7
En el ao 2006, de acuerdo a Trapnell y Neira (2006), solo 9 de los 116 ISP ofrecan la formacin en EIB.
8
El nmero de ingresantes a la especialidad EIB en ISP a nivel nacional fue de 4 en el 2007, 8 en el 2008
y 4 en 2009.
efciencia en la gestin (Banco Mundial, 2008; Guerra-Garca, Bazn e Iguiiz, 2009;
Daz y Valdivia, 2008), pero a pesar de estas restricciones, hay evidencias que sugieren
que la regionalizacin no ha ampliado las brechas ni repercutido negativamente en la
calidad de los servicios educativos. Durante el perodo de regionalizacin se ha reducido
la desigualdad de los logros de aprendizaje, y una menor proporcin de dicha desigualdad
se debe a diferencias entre regiones (Banco Mundial, 2010a). Adems, la desigualdad
entre regiones en las tasas de cobertura de educacin inicial, primaria y secundaria se
redujo en el perodo posterior (2003-08). Por otro lado, las tasas de conclusin oportuna
de la primaria y la secundaria han mejorado en casi todas las regiones, aunque las brechas
interregionales no se han reducido signifcativamente (Banco Mundial, 2010a).
En este contexto, no se ha prestado sufciente atencin a la redefnicin del rol del
gobierno central. El MINEDU ha asumido el liderazgo en la implementacin de polticas
nacionales e iniciado la evaluacin de resultados de aprendizaje y esfuerzos importantes
de rendicin de cuentas a las familias y la sociedad en general. Sin embargo, debido al
retraso en la formulacin y aprobacin de la LOF del sector, siguen existiendo graves
duplicidades y vacos en la distribucin de funciones, en especial en lo que respecta a las
competencias transferidas a los gobiernos regionales.
Paralelamente al proceso de regionalizacin de la educacin, el gobierno nacional
inicia el Plan Piloto de Municipalizacin (PPM) de la gestin educativa. Este plan se
estableci como una alternativa para mejorar la calidad de la educacin y fortalecer la
capacidad de decisin y autonoma de las instituciones educativas (IIEE), pero no fue
una iniciativa del sector (DS- 078-2006-PCM). Se inici en 46 distritos en el 2006, pero
los recursos recin se empezaron a transferirse hacia fnales del 2009 y, a la fecha, solo
35 municipios han logrado acreditarse (de los 500 originalmente planifcados). Valdivia
y Arregui (2009) sugieren que las diferencias encontradas hasta el momento entre las
municipalidades (por ejemplo, para lograr la acreditacin) se relacionan tanto con sus
capacidades, recursos y experiencia institucional en educacin, como con las necesida-
des sociales y educativas existentes en cada jurisdiccin. En este sentido, preocupan los
posibles efectos negativos en la calidad, equidad o efciencia de los servicios educativos
(Defensora del Pueblo, 2009).
Por ltimo, los avances hacia el fortalecimiento de la autonoma escolar son relati-
vamente recientes y circunscritos. El Programa de Mantenimiento Preventivo (PMP) de
la infraestructura escolar y el Programa de Fondos Concursables del Fondo Nacional de
Desarrollo de la Educacin Peruana (FONDEP) plantean alternativas para fortalecer la
gestin escolar participativa. Ambos programas transferen recursos para ser adminis-
trados directamente por la escuela, con mecanismos de participacin de la comunidad
y rendicin de cuentas. Lo destacable de estos programas es que ha logrado responder a
necesidades prioritarias de las IIEE que el sistema no haba logrado atender por otros me-
dios. Sin embargo, los mecanismos que el PMP y el FONDEP han encontrado para trans-
ferir los fondos a las escuelas (por ejemplo, cheques o depsitos a nombre de su director
o de un representante) no son sostenibles ni estn adecuadamente institucionalizados. El
sistema pblico de administracin fnanciera no cuenta con mecanismos de transferencia
directa de recursos a las escuelas y, por tanto, estas no pueden administrar sus presupues-
tos. Tampoco tienen, de facto, poder para decidir sobre la administracin del personal
docente y directivo, la seleccin y adquisicin de libros de texto o la implementacin de
proyectos de innovacin, que segn la ley son funciones de las IIEE. En el mbito rural,
se tienen reportes de avances en la constitucin de redes escolares,
9
pero estas no tienen
una institucionalidad clara y, por lo tanto, no existe informacin precisa de cuntas redes
existen y a cuntas IIEE incluyen.
Un fnanciamiento equitativo y efciente de la educacin
En la ltima dcada, el gasto educativo en el Per se ha incrementado en un 85%, pero
sigue estando entre los ms bajos de la regin. Entre los aos 2000 y 2009, el presupuesto
de educacin creci de S/.5157 millones a S/.9525 millones (en precios del 2000). El in-
cremento se concentr en salarios durante la primera mitad de la dcada y en inversiones
durante la segunda. El 83% del incremento en el gasto educativo fue destinado a sueldos
y salarios principalmente durante la primera mitad de la dcada, pero el aumento salarial
no estuvo asociado a incentivos al desempeo. En los aos siguientes, el presupuesto en
inversin educativa se triplic, mientras se aplicaba una poltica decidida de austeridad
fscal para restringir el gasto corriente en bienes y servicios. Aun as, el Per es uno de
los pases con menor gasto educativo por alumno en toda la regin. Ajustando por poder
adquisitivo equivalente (PPP)
10
, el Per gasta al ao US$476 por alumno en primaria,
en comparacin con US$1293 en Colombia, US$1414 en Chile y US$1321 en Brasil
(UNESCO, 2008).
Por otro lado, persisten desafos con respecto a la calidad de la asignacin del gasto.
Actualmente, existe una grave fragmentacin del gasto educativo, pues mientras el go-
bierno nacional es responsable del 82% del presupuesto de bienes y servicios, los gobier-
nos regionales tienen a su cargo el 70% del presupuesto salarial y los gobiernos locales
manejan el 46% del gasto en inversin educativa. Adems, las DRE y UGEL solo cuentan
con el 3,5% de su presupuesto para bienes y servicios, lo cual no restringe sustancialmen-
te su capacidad de incidir en la mejora de los servicios y escuelas que administran (Banco
Mundial, 2010a).
Finalmente, existen evidencias de que el gasto pblico en educacin no es admi-
nistrado de manera efcaz. Si bien ha habido importantes avances en indicadores de
cobertura, atraso escolar y, recientemente, en el logro de aprendizajes, estos no son
equivalentes a lo que se esperara para el nivel de incremento del gasto. Por un lado,
la asignacin actual del gasto no toma en cuenta los costos diferenciados de provisin
de servicios educativos en contextos socioeconmicos y geogrfcos ms o menos fa-
vorables (vase el grfco 4), lo cual limita la provisin adecuada en zonas donde los
costos son ms altos. Por otro lado, cuanto ms desfavorable es el contexto, pareciera
necesario un gasto mayor para obtener resultados educativos positivos, mientras que en
contextos ms favorables, la mayor asignacin del gasto puede resultar ms inefciente.
El grfco 5 presenta la relacin entre el contexto educativo y los logros de aprendi-
zaje, evidenciando que cuanto ms favorable el contexto (ms urbano, menos pobre,
9
Vanse entrevistas de campo en Junn, Hunuco y Apurmac (Banco Mundial, 2008; Pain, Diez-Canseco,
Pancorbo, Rosales y Vigil, 2009).
10
US$ PPP (Purchasing Power Parity) hace referencia a dlares americanos ajustados segn su
poder adquisitivo en cada contexto nacional de manera que sean equivalentes para la comparacin
internacional.
Grfco 4
Gasto pblico por alumno y contexto educativo, por provincia
ndice contexto favorable (ICF)
11
Grfco 5
Desempeo del sector pblico en educacin y contexto educativo
por provincia segn nivel de gasto por alumno
12
11
El ndice de contexto favorable representa una medida del entorno socioeconmico de cada provincia
que considera: tasa de pobreza, tasa de desnutricin crnica, altitud, densidad poblacional, porcentaje
de poblacin con lengua materna indgena, tasa de analfabetismo adulto, cobertura de servicios bsicos,
ruralidad y oferta de recursos profesionales de la salud. Est acotado entre 0 (contexto menos favorable
para el desarrollo educativo) y 1 (contexto ms favorable).
12
Indicador que mide los resultados educativos en escuelas pblicas, compuesto por: tasa de estudiantes
que logran los aprendizajes, tasa de ingreso con edad ofcial a primaria y secundaria y tasa de repitencia
en ambos niveles (complemento).
Fuente: elaboracin propia.
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1
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Gasto por alumno Tendencia
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z
)
0 .2 .4 .6 .8 1
ndice contexto favorable (ICF)
Percentil 25 gasto Percentil 75 gasto
menos disperso, nios mejor nutridos, etc.), los resultados educativos son mejores; pero
tambin se evidencian problemas de efciencia del gasto, pues existen provincias de
contextos y niveles de gasto similares que obtienen resultados diferentes.
Estndares, evaluacin y rendicin de cuentas
Los estndares, la evaluacin y la rendicin de cuentas son los elementos que sientan
las bases para salir del equilibrio de baja calidad y son transversales a los objetivos
del PEN. Hace unos aos, el Banco Mundial (2006b) planteaba que el sistema educativo
deba proponerse estndares y metas cuantifcables de logro educacional, que permitie-
ran ver si se estaba avanzando en el mbito cognoscitivo, sobre todo entre la poblacin
escolar ms pobre. Adems, haba que establecer sistemas de rendicin de cuentas, para
que el logro (o el no logro) de las metas tuvieran consecuencias (Crouch, 2006). Estas
recomendaciones coincidieron con las polticas propuestas en el PEN.
Ya se ha iniciado el proceso de defnicin de estndares nacionales de aprendizaje y
se han planteado las primeras metas de aprendizaje. La instancia responsable de liderar
este proceso es el Instituto Peruano de Evaluacin, Acreditacin y Certifcacin de la
Educacin Bsica (IPEBA).
13
Sin embargo, para poder cumplir con esta y otras funciones
de prioridad nacional, el IPEBA requiere el fortalecimiento de sus equipos tcnicos, el
fnanciamiento adecuado de sus actividades y el apoyo poltico del gobierno nacional.
Adems, el gobierno del Per se plante metas de aprendizaje en el marco del PELA:
para el ao 2011, se espera que el 35% de los estudiantes de segundo grado obtenga los
logros de aprendizaje correspondientes a su grado en comprensin lectora y que el 30%
lo haga en matemticas. El punto de partida, cuando se trazaron las metas, era de 16% y
9%, respectivamente.
Uno de los logros ms signifcativos de la dcada es la implementacin de la ECE para
medir el avance hacia la consecucin de estas metas. La ECE se aplica todos los aos y ha
ido mejorando visiblemente en su diseo y nivel de cobertura. Actualmente, se aplica
anualmente en segundo grado de primaria para las reas de comunicacin y matemticas,
y cada dos aos en cuarto grado en escuelas EIB, para la comprensin de textos escritos
en lengua materna originaria y en castellano como segunda lengua. Queda pendiente
evaluar otros grados y niveles educativos, as como otras reas relevantes.
Tambin se han producido avances sin precedentes en cuanto a la rendicin de cuentas
con la difusin de los resultados de las evaluaciones y la entrega de reportes a padres de fami-
lia y profesores. Los reportes de resultados de la ECE 2009 fueron entregados directamente
a todas las escuelas para que se repartieran a los padres de familia. Estos reportes se acompa-
aron de un vdeo explicativo en espaol, quechua y aimara, as como de campaas radiales y
televisivas a nivel nacional. A pesar de esto, dado que la ECE solamente se realiza en segundo
grado, los padres de familia reciben informacin sobre el rendimiento de sus hijos solo una
vez en toda su vida escolar. Mientras que en el Per apenas el 18% de los estudiantes recibe
reportes dirigidos a los padres de familia sobre el aprendizaje de sus hijos, en Mxico dicho
13
El IPEBA es el rgano responsable de asegurar la calidad de la educacin bsica, y forma parte del
SINEACE.
porcentaje es 57%, en Chile 79% y en Suecia 88% (OECD, 2010). Asimismo, la rendicin
de cuentas sobre el uso de recursos, la gestin educativa, el desempeo docente o los logros
en la mejora de las oportunidades educativas es todava muy limitada y no llega directamente
a las familias.
El mayor nivel de informacin y de exigencia por parte de los padres posiblemente
ha roto el equilibrio de baja calidad que caracterizaba al sistema educativo peruano hace
solo unos aos. Segn los reportes de PISA (OECD, 2010), el Per es uno de los pases
en el que los padres presionan ms a las escuelas para exigir estndares ms altos de ense-
anza. En el 36% de las escuelas peruanas, los directores reportaron que muchos padres de
familia presionan a la escuela para alcanzar altos estndares acadmicos. Esta es la quinta
tasa ms alta del mundo, lo que puede explicarse por la baja calidad de la educacin, pues
en pases con mejores resultados educativos, la presin de los padres es menor. Asimis-
mo, existe evidencia estadstica de un reciente estudio del Banco Mundial en el Per que
demuestra que el rendimiento escolar de los nios est estrechamente relacionado con el
conocimiento que tienen sus padres al respecto (Alczar, 2010). Ante mejor informacin, el
padre o la madre del estudiante utilizan mejor los canales existentes de rendicin de cuentas
y comunicacin con la escuela para tratar de mejorar el rendimiento de su nio o nia.
III. Recomendaciones de poltica educativa nacional
Se proponen cinco estrategias de poltica nacional para el logro de los objetivos trazados en
el PEN. Primero, impulsar programas estratgicos nacionales que, en el corto plazo, tengan
un impacto medible en los logros de aprendizaje y desarrollo integral de los estudiantes desde
la primera infancia hasta el fn de la secundaria. Segundo, consolidar polticas nacionales de
desarrollo profesional docente con incentivos al desempeo en el marco de la CPM. Tercero,
profesionalizar y modernizar la gestin educativa con un enfoque de resultados, fortalecien-
do el rol de los gobiernos regionales en educacin y limitando la municipalizacin solo a
los casos en que esta tenga altas posibilidades de tener un impacto en la calidad educativa.
Cuarto, asociar el gasto educativo con los estudiantes y los resultados para mayor efciencia
y equidad, mediante frmulas transparentes que refejen los costos y condiciones de provi-
sin de servicios por estudiante y la expansin del modelo de presupuesto por resultados.
Y quinto, poner en marcha un sistema integrado de informacin que, haciendo uso de
las mejores herramientas tecnolgicas, vincule de manera oportuna y precisa los logros
de aprendizaje con la calidad de los servicios educativos, el desempeo docente, las de-
cisiones de gestin en cada nivel de la administracin educativa pblica y la asignacin
presupuestal.
En este esfuerzo, no se puede perder de vista el desarrollo integral de los nios,
las nias y jvenes. Es indispensable, como parte de estas reformas, asegurar que los
currculos, los estndares de aprendizaje educativo, la formacin docente y las prcticas
pedaggicas en la educacin bsica presten adecuada atencin al desarrollo de las habi-
lidades, tanto cognitivas como socioemocionales, de una forma culturalmente sensible.
Esto debe hacerse asimilando lecciones de enfoques que han demostrado ser efectivos
mediante intervenciones focalizadas y universales, (vase el captulo 3: Desarrollo de
las habilidades humanas para un Per ms prspero y ms equitativo, en el volumen I de
Per en el umbral de una nueva era, pp. 74-115).
Impulsar programas estratgicos para mejorar los aprendizajes
Ampliar las oportunidades educativas para todos implica mejorar el acceso a la calidad
de los servicios educativos. Esto supone, en primer lugar, incorporar a los grupos de
poblacin hoy desatendidos; y, en segundo trmino, generar condiciones adecuadas
para el logro de aprendizajes a lo largo de la vida escolar. Actualmente, el nico Pro-
grama Estratgico para mejorar los logros de aprendizaje (el PELA), solo abarca los
ciclos II (3-5 aos de inicial) y III (primer y segundo grado) de la educacin bsica. Si
bien esto ha permitido focalizar esfuerzos en los estudiantes desde los primeros grados,
en la prctica est generando problemas de gestin a nivel de la escuela y puede crear
incentivos perversos para desatender a los estudiantes de grados superiores. Por ello,
se propone: (a) mejorar y expandir el PELA; (b) implementar cuatro nuevos programas
estratgicos bajo el modelo de PpR; (c) defnir arreglos institucionales adecuados a los
niveles nacional y regional; y (d) establecer estndares de aprendizaje y evaluar los
aprendizajes en diferentes grados y niveles.
Mejorar y expandir el PELA
Primero, es necesario evaluar el diseo y la implementacin del PELA y, en coordinacin con
los gobiernos regionales, realizar un ajuste del diseo para articular mejor las actividades y
delimitar con mayor claridad las responsabilidades de cada nivel de gobierno. Esto requiere
desarrollar modelos diversifcados de intervencin segn las caractersticas de las escuelas.
Por ejemplo, en el mbito rural, dada la alta dispersin poblacional, es crucial articular
la intervencin con el desarrollo de redes educativas y la implementacin de centros de
recursos. El PELA debera articularse tambin con estrategias de introduccin de las TIC
en educacin, incluyendo OLPC, para que exista una estrategia pedaggica coordinada.
Una vez ajustado el diseo, se sugiere expandir el programa a toda la primaria, con una
evaluacin adicional de aprendizajes en sexto grado.

Implementar cuatro nuevos programas estratgicos en educacin bajo el modelo de PpR
Los nuevos programas estratgicos estaran focalizados en cuatro poblaciones objetivo es-
pecfcas: primera infancia (0-2 aos), jvenes y adolescentes (12-17 aos), comunidades
indgenas y menores de edad con necesidades educativas especiales. Cada programa deber
contar con un diagnstico y una slida cadena causal a partir de la cual se defnir la estruc-
tura programtica y el costeo de las actividades.
Algunos elementos o ejes comunes a estos programas son: (1) sistema de apoyo
pedaggico a docentes de aula a travs de actividades como visitas de aula, reuniones de
interaprendizaje, pasantas, talleres de capacitacin, etc.; (2) sistema de fortalecimiento
de la gestin escolar participativa mediante la conformacin y capacitacin del CONEI,
programas de apoyo y capacitacin para directores, etc.; (3) mejoramiento de la infraes-
tructura, equipamiento y dotacin de insumos pedaggicos esenciales para favorecer el
aprendizaje; y (4) mecanismos de comunicacin, sensibilizacin y rendicin de cuentas a
la comunidad y a los padres de familia. Si bien el diseo de los programas especfcos de-
pender de un anlisis ms exhaustivo, a continuacin se presenta una descripcin tentativa
de los alcances de cada programa.
El Programa Estratgico de Educacin la Primera Infancia buscara ampliar la cobertura
de atencin educativa integral a la poblacin de 0 a 2 aos en situacin de riesgo. Esto
se lograra mediante el fortalecimiento y articulacin de los programas de atencin no
escolarizada y programas de crianza, y la promocin de prcticas de crianza cultural-
mente pertinentes para promover el desarrollo socioemocional, cognitivo y psicomotriz
desde temprana edad. El programa debera estar vinculado con los programas del sector
salud para la primera infancia, los Wawa Wasi y el programa Juntos.
El Programa Estratgico de Educacin Secundaria estara orientado a incrementar el
acceso y permanencia de los jvenes a la educacin secundaria, as como a mejorar la
calidad de los servicios para el logro de mejores aprendizajes y el desarrollo de habili-
dades que permitan a los jvenes continuar sus estudios y acceder a mejores oportuni-
dades laborales. Estara articulado con el programa Juntos, que ahora establece como
condicin la permanencia de los jvenes en la escuela para que acaben la secundaria
hasta los 19 aos. En el mbito rural, debera explorarse la implementacin de moda-
lidades alternativas, como la secundaria de alternancia e internados. En zonas urbanas,
es necesario establecer medidas de prevencin del abuso de drogas, la delincuencia,
el embarazo adolescente y otras conductas de riesgo que afectan negativamente el
desarrollo de los jvenes y su educacin.
El Programa Estratgico de Educacin Bilinge Intercultural estara dirigido a for-
talecer y ampliar los servicios educativos para las poblaciones indgenas, principal-
mente en reas rurales, pero tambin en zonas urbanas con alta migracin. El pro-
grama debera estar diseado para generar sinergias con el PELA, de manera que se
cuente con modelos de intervencin, materiales y oferta formativa EIB, sin generar
duplicidades ni propuestas inconsistentes.
El Programa Estratgico de Inclusin Educativa buscara generar las condiciones ade-
cuadas para la atencin de los nios, nias y jvenes con discapacidad en las institucio-
nes educativas pblicas, como por ejemplo: el acondicionamiento de la infraestructura
y el equipamiento escolar para asegurar ambientes educativos inclusivos; la formacin
y asesora de docentes en escuelas que reciban alumnos con discapacidad; la asignacin
de docentes auxiliares especializados para el apoyo a estudiantes con discapacidad en el
aula; el uso de las TIC con fnes pedaggicos; la elaboracin de materiales educativos
especiales; y el desarrollo de campaas de sensibilizacin social.

Defnir arreglos institucionales adecuados a los niveles nacional y regional
El xito conjunto de estos programas estratgicos depender de una adecuada defnicin de
los arreglos institucionales a los niveles nacional y regional. Para ello, se recomienda en el
nivel central: (1) identifcar y fortalecer a las instancias rectoras de los nuevos programas
estratgicos (por ejemplo, la Direccin General de Educacin Bsica Regular (DIGEBR),
la Direccin General de Educacin Rural e Intercultural Bilinge (DIGERIB) y la Di-
reccin General de Educacin Especial (DIGEE); (2) fortalecer el Comit Ejecutivo del
PELA para que coordine y monitoree todos estos programas; y (3) conformar un Comit
Directivo para el desarrollo de cada programa. Estos comits directivos, en coordinacin
con los gobiernos regionales, sern los encargados de defnir las metas nacionales y los
lineamientos de cada programa. Por su parte, el Comit Ejecutivo ser la instancia res-
ponsable de articular todos los esfuerzos y asegurar que no existan vacos ni duplicidades.
A nivel regional, se sugiere: (1) fortalecer los comits ejecutivos regionales (CER) para
que asuman un rol de supervisin y liderazgo del conjunto de programas estratgicos;
(2) conformar equipos tcnicos regionales (ETR) con personal especializado dedicado a
tiempo completo; y (3) promover la frma de convenios de gestin por resultados como
requisito para la asignacin de recursos adicionales. Por otro lado, desde el mbito local
y en la escuela se deber impulsar la participacin de los padres de familia en las acti-
vidades que se desarrollarn en cada programa, para asegurar el cumplimiento de los
objetivos planteados y generar mecanismos de rendicin de cuentas en cada uno de ellos.
Establecer estndares de aprendizaje y evaluar los aprendizajes en diferentes grados y
niveles
El PEN plantea el desarrollo prioritario de estndares de aprendizaje en las reas de comu-
nicacin, matemticas, ciudadana y desarrollo personal y, en el caso de los nios de 4 y 5
aos, priorizar habilidades cognitivas, socioemocionales y psicomotrices. Dada la urgencia
e importancia de esta tarea, se recomienda reforzar los equipos tcnicos del IPEBA con el
personal y los recursos necesarios para liderar este proceso en un plazo no mayor de dos
aos. Una segunda etapa es la elaboracin de estndares de calidad de los servicios edu-
cativos, para lo cual se requiere contar con un sistema integrado y preciso de informacin
(que se discutir ms adelante).
Adems, al ampliar el alcance de los programas estratgicos, resulta necesario
medir el avance de los logros de aprendizajes tambin en secundaria y en el rea de
ciencias. Esto supone reforzar el equipo tcnico de la Unidad de Medicin de la Calidad
Educativa (UMC) con el personal y los recursos adicionales necesarios para cumplir
Grfco 6
Organizacin de programas estratgicos prioritarios por nivel educativo

Primera
Infancia
(0-2)
Inicial
(3-5)
Primaria
(6-11)
Secundaria
(12-17)
Desarrollo
infantil
temprano
Desarrollo
cognitivo y
socio-emocional
Aprendizajes
bsicos
Aprendizajes
para el futuro
PE Primera
Infancia
Programa Estratgico Logros
de Aprendizaje
PE
Secundaria
de Calidad
PE de Educacin Bilinge Intercultural
Programa Estratgico de Inclusin Educativa
con esta tarea. Finalmente, se requiere simplifcar los reportes de las evaluaciones en-
tregados a los padres de familia, y mejorar los mecanismos de comunicacin y rendi-
cin de cuentas para asegurar que la informacin entregada sea comprendida y utilizada
a favor de los estudiantes.
Consolidar polticas nacionales para mejorar el desempeo docente
La mejora de la calidad de la enseanza depende del liderazgo del MINEDU en asegurar
la calidad de la formacin docente y generar un marco adecuado para el desarrollo profe-
sional de los maestros. Si bien la contratacin, retencin, promocin y remuneracin de
docentes se administra a nivel regional, el gobierno nacional tiene un rol fundamental en
asegurar la calidad docente. Para mejorarla y sostenerla a nivel de todo el sistema edu-
cativo, son necesarias al menos tres condiciones: (a) evaluar, ajustar e impulsar la CPM;
(b) mejorar los mecanismos para seleccionar y atraer jvenes talentosos a la enseanza;
y (c) asegurar la calidad y diversidad de la formacin docente mediante la acreditacin
de programas.
Evaluar, ajustar e impulsar la CPM
La Carrera Pblica Magisterial (CPM) requiere algunos ajustes para asegurar su impacto
efectivo en el desempeo docente y el logro de aprendizajes de los estudiantes. Primero, ele-
var la jornada laboral completa (40 horas semanales) que reconozca y remunere, adems
de las horas pedaggicas, el trabajo preparatorio y organizativo que realiza el docente
fuera del aula. Segundo, fortalecer el proceso de evaluacin para el ingreso y perma-
nencia de la CPM, mediante el reforzamiento de las capacidades evaluadoras en todos
los niveles, empezando por la escuela. Adems, se debera sistematizar la informacin
sobre las evaluaciones de los docentes, como mecanismo de rendicin de cuentas y como
insumo para el diseo de los contenidos de formacin docente en servicio. Tercero, esta-
blecer el perodo de insercin como fase previa al nombramiento de profesores, como lo
recomienda el CNE (CNE, 2010).
Mejorar los mecanismos para seleccionar y atraer a jvenes talentosos a la enseanza
Los mejores sistemas educativos del mundo (como los de Corea, Singapur y Finlandia)
reclutan a sus nuevos maestros entre el tercio superior de los graduados universitarios. En
el Per, los aumentos en la escala remunerativa en la CPM es un primer paso para lograr
este objetivo. Adems, es necesario evaluar el impacto de la nota mnima de 14 para el
ingreso a ISP y complementarla con otros mecanismos de seleccin. Crear espacios para
docentes jvenes y talentosos que se incorporen a la CPM requiere un programa de retiro
voluntario para los docentes con bajo desempeo y que no han pasado a la CPM. Esto
supone un paquete de incentivos econmicos razonables y atractivos, que incluya una
compensacin monetaria y la opcin de un programa de reconversin laboral como el
que plantean Yamada y Castro (2010). Otro mecanismo, adems de la CPM, para atraer
jvenes talentosos a la docencia es la experiencia de Ensea Per que, siguiendo el mo-
delo de Teach For America, selecciona competitivamente a graduados universitarios de
alto rendimiento, los capacita en un enfoque pedaggico probado y validado por varias
dcadas, y los destaca a escuelas pblicas por un perodo mnimo de dos aos, en el cual
les ofrece apoyo y capacitacin continuos. En otros pases donde se ha aplicado este mo-
delo, un porcentaje alto de participantes decide continuar en la docencia. Sin embargo,
esto ltimo puede estar condicionado con niveles salariales adecuados.
Asegurar la calidad y diversidad de la formacin docente mediante la acreditacin de
programas
La gran heterogeneidad de los centros de formacin docente ha sido resultado, en parte, de
la ausencia de una poltica nacional de aseguramiento de la calidad. Si bien se ha iniciado
la evaluacin y acreditacin de las carreras de educacin e institutos pedaggicos, el pro-
ceso se encuentra detenido por la insufciente oferta de Entidades Evaluadoras con Fines
de Acreditacin (EEFA). Por ello, se hace necesario generar mecanismos que incentiven
y faciliten la inscripcin de las EEFA para completar el proceso de acreditacin de ISP y
Facultades de Educacin.
Adems, se sugiere transferir progresivamente la funcin de formacin docente en
servicio a los gobiernos regionales y concentrar los esfuerzos nacionales en el asegura-
miento de la calidad. La formacin docente en servicio debe ser ejecutada en el marco
de los programas estratgicos, para asegurar su articulacin con los resultados priorita-
rios (especfcamente la mejora de los aprendizajes). Para ello, los gobiernos regionales
deben formular planes que contribuyan a los objetivos de los programas estratgicos
e integren estrategias de formacin presencial, a distancia y de acompaamiento en
aula, de acuerdo a su realidad regional. En este contexto, se recomienda concentrar los
esfuerzos del MINEDU en el aseguramiento de la calidad de la formacin en servicio:
establecer lineamientos nacionales, acreditar programas pblicos y privados, y moni-
torear y evaluar resultados. Adems, sera responsabilidad del MINEDU asegurar que
exista una oferta adecuada de formacin en servicio en todas las regiones, para lo cual
ser importante su colaboracin a travs de equipos tcnicos de apoyo para las regiones
que ms lo requieran.
Para atender el grave dfcit de formacin de docentes con especialidad EIB, se
recomienda brindar apoyo tcnico y fnanciero a los ISP. Esto se hara mediante fondos
concursables e incentivos fnancieros para ISP que ofrecen la especialidad EIB en len-
guas pertinentes a su regin. Los fondos seran utilizados para incentivar el desarrollo e
implementacin de planes de mejora de los programas de especializacin EIB. Se sugiere
tambin aplicar una poltica especial para el ingreso a los institutos de formacin docente
EIB, que asegure un perodo de nivelacin y reforzamiento de candidatos que no alcancen
la nota 14.
Profesionalizar y modernizar la gestin educativa con un enfoque
de resultados
Se sugiere fortalecer el rol de los gobiernos regionales en educacin, aplicando la opcin
de la municipalizacin solo en los casos en que esta tenga posibilidades de tener un im-
pacto en la calidad educativa. La regionalizacin es consistente con el marco legal actual
y el modelo de gestin planteado en el PEN y, adems, facilita la coordinacin intergu-
bernamental en comparacin con lo que sera la interlocucin con ms de 1800 instancias
distritales. Sin un adecuado desarrollo de las capacidades en los distritos ms pobres, la mu-
nicipalizacin puede incluso generar mayores desigualdades sociales y educativas, como
sucedi en Argentina, Chile y Brasil. En algunos casos, sin embargo, la municipalizacin
puede contribuir a la mejora de la gestin y la calidad: cuando el municipio tiene recursos
y capacidades, la municipalizacin libera de carga a la UGEL para que esta se concentre en
los distritos ms pobres, canalice recursos municipales y establezca una relacin ms cercana
con las escuelas. La experiencia del programa piloto de municipalizacin indica que existen
algunos municipios distritales con capacidades para asumir la gestin educativa y generar
mejoras. Por tanto, se propone mantener el modelo de la municipalizacin en esos casos
y evaluar su aplicacin en otros distritos con similares condiciones. Adems, la decisin
de dnde y cundo descentralizar el municipio debe ser tomada por el gobierno regional
correspondiente, en coordinacin con el gobierno municipal receptor. En este contexto,
la formulacin y aprobacin de la Ley de Organizacin y Funciones (LOF) del sector y
su matriz de responsabilidades puede contribuir a defnir con mayor claridad el rol de cada
nivel de gobierno.
La tarea clave del gobierno nacional es profesionalizar y modernizar la gestin educa-
tiva pblica en todos sus niveles. La evidencia internacional ha mostrado que lo que tiene
impacto en la calidad de los servicios es el ejercicio efcaz de nuevas responsabilidades y que
esto depende de la formacin, capacidad e incentivos de los proveedores de servicios, as
como de los recursos disponibles para implementar su mandato (Winkler, 2006). Para ello,
se proponen tres lneas de accin: (a) facilitar y apoyar los procesos de reforma institucional
a nivel de las regiones para fortalecer la gestin descentralizada; (b) desarrollar una carrera
de administracin educativa asociada al desempeo; y (c) fortalecer la autonoma escolar y
apoyar la conformacin y el registro de redes educativas.
Facilitar y apoyar los procesos de reforma institucional a nivel de las regiones
Para que la regionalizacin tenga impactos visibles en la calidad educativa y se mejore
la efciencia del gasto, es necesario resolver los problemas que hoy enfrentan las DRE y
las UGEL. Sus actuales limitaciones no pueden ser ignoradas. Es necesario implemen-
tar una poltica sistemtica de fortalecimiento institucional y tcnico de las DRE y las
UGEL, empezando por revisar las estructuras organizativas y operativas de estas ins-
tancias, y completar sus cuadros de asignacin de personal para que puedan fnalmente
cumplir con todas sus responsabilidades a cabalidad. Adems, es necesario modernizar
los sistemas de gestin y agilizar los procesos administrativos para reducir la carga bu-
rocrtica de las UGEL. Esto pasa por una reingeniera de los procesos administrativos,
que incluya un mayor uso de tecnologas ms efcientes y una menor acumulacin de
acervo documentario.
Sin embargo, ajustes institucionales parciales y nicamente focalizados en las DRE y
en las UGEL no sern necesariamente sostenibles. En este sentido, es fundamental reforzar
la institucionalidad regional que da soporte a las instancias sectoriales, principalmente las
gerencias regionales de desarrollo social, infraestructura, y planifcacin y presupuesto.
La redefnicin de competencias entre la Gerencia de Desarrollo Social y la DRE, la revi-
sin de las escalas remunerativas del personal clave y la defnicin de los procedimientos
de las instancias regionales sern los elementos indispensables para sostener una adecua-
da gestin educativa en el largo plazo.
Desarrollar una carrera de administracin educativa asociada al desempeo
Es importante que los funcionarios educativos sean seleccionados competitivamente, eva-
luados en su desempeo y promovidos a travs de una lnea de carrera especializada. Ac-
tualmente, los funcionarios de las DRE y las UGEL son docentes asignados a cargos de
confanza, contratados sin concurso ni perfl, y que luego de dejar el aula carecen de alter-
nativas formales para su desarrollo profesional. En este sentido, hace falta revisar el marco
legal, crear una lnea de carrera administrativa en educacin, ya sea como parte de la CPM
(dado que la mayora de los funcionarios del sector son docentes) o dentro de una carrera de
administracin pblica.
Fortalecer la autonoma escolar y apoyar la conformacin y el registro de redes
educativas
Cualquier esquema de gestin descentralizada debe prestar atencin al rol y capacidad
de decisin de la escuela. Varios estudios internacionales encuentran impactos positi-
vos de la descentralizacin de funciones a nivel de la escuela (Gershberg y Winkler,
2003; Vegas y Petrow, 2008). En lnea con las mejores prcticas internacionales, la
Ley General de Educacin (LGE) y el PEN plantean las instituciones educativas deben
cumplir un rol ms activo en los procesos de planifcacin, fnanciamiento y gestin
de los servicios educativos, pero estas funciones no son ejercidas regularmente por las
IIEE debido a la ausencia de un marco institucional adecuado. En este sentido, se sugie-
re, primero, el reconocimiento legal de las instituciones educativas mediante personera
jurdica, de manera que puedan recibir y administrar recursos. Segundo, se recomienda
la formalizacin de redes educativas equivalentes a las actuales Unidades de Costeo
(UC), que tienen un alcance por lo general subdistrital. Estas redes podran constituirse
como Comits Locales de Administracin de la Educacin (CLADE), equivalentes a
los CLAS del sector salud, que aseguren una participacin directa de la comunidad y
los padres de familia, y puedan acreditarse para que ms adelante asuman la formu-
lacin y ejecucin presupuestal sobre gastos operativos de la provisin de servicios
educativos. Las IIEE polidocentes completas urbanas que incluyan los tres niveles edu-
cativos podran acreditarse de manera independiente de una red.
Asociar el gasto educativo con los estudiantes y los resultados para mayor
efciencia y equidad
Para que las estrategias sealadas anteriormente produzcan resultados, se torna necesario
revisar y mejorar los mecanismos de fnanciamiento. La experiencia internacional pro-
porciona evidencia de las ventajas de avanzar hacia un sistema de fnanciamiento basado
en una frmula con criterios objetivos y explcitos, para asignar el gasto de educacin en-
tre regiones e instituciones educativas. Esto permite mejorar la transparencia, evitar focos
de corrupcin y prdidas de recursos, e incrementar el nivel de rendicin de cuentas del
sistema educativo (Ross y Levai, 1999; Levitas y Paunovic, 2009; Kataoka, 2008). En
Per, el presupuesto de educacin se asigna fundamentalmente bajo criterios histricos,
con limitada fexibilidad y sin vnculo con el costo real de la provisin de servicios educa-
tivos. La asignacin presupuestal por resultados es incipiente y todava muy restringida.
En este contexto, las lneas de accin propuestas son: (a) incrementar el gasto educativo
de manera que refeje los costos reales de la provisin de servicios; (b) establecer frmu-
las transparentes para la asignacin de recursos por estudiante; y (c) fortalecer, expandir
y descentralizar el proceso PpR.
Incrementar el gasto educativo de manera que refeje los costos reales de los servicios
Los recursos asignados deberan llegar a cubrir los costos bsicos de la provisin del servicio
educativo. Actualmente, no se cuenta con un costeo preciso de tales servicios, que vare
segn nivel educativo, tipo de servicio y rea de intervencin. Estimar el costo de ofrecer
educacin de calidad implica una prediccin respecto a qu sucedera con el desempeo
de un estudiante si se entregara una determinada cantidad de recursos al establecimiento
(o regin) en cuestin. Por tanto, el costeo de la provisin de servicios debe armonizarse
con los estndares de calidad establecidos. Sin embargo, la investigacin internacional
sugiere que, por s solo, el mayor gasto de una institucin educativa no necesariamente
redunda en un mejor resultado (Hanushek, 2003; 2005).
14
Es necesario asegurar la ef-
ciencia, la equidad y la calidad del gasto.
Establecer frmulas transparentes para la asignacin de recursos por estudiante
Para asegurar una mayor efciencia y equidad del gasto, se recomienda adoptar mecanismos
de fnanciamiento de la educacin sobre la base de frmulas por estudiante.

Desde hace va-
rios aos, gran parte de los pases de Europa y Asia han avanzado hacia el diseo de fr-
mulas de fnanciamiento que defnen criterios objetivos para la asignacin de recursos en
funcin de las necesidades. El sistema de frmulas per cpita (FPC) entrega a las escuelas
o instancias intermedias un monto de recursos basado en el nmero de alumnos atendi-
dos, y cada vez ms pases introducen en las frmulas algunos factores de compensacin
para asegurar mayor equidad. El uso de FPC incrementa los niveles de rendicin de cuen-
tas, pues facilita auditoras y permite que los fondos sean rastreados desde el nivel central
hasta la propia escuela. Al mismo tiempo, ofrece mayores mrgenes de discrecionalidad a
los gobiernos subnacionales y sus unidades ejecutoras, pues al ser el estudiante la unidad
de costo, se eliminan (o limitan) las categoras fjas de gasto, con lo cual se incentiva el
ahorro de recursos y la efciencia (Kataoka, 2008).
Para el caso del Per, se propone que la frmula considere todos los rubros aso-
ciados a la provisin de servicios educativos y combine un monto base con factores de
ajuste por categoras.
15
La frmula por alumno incluira todos los gastos que realizan
las instituciones educativas anualmente, con excepcin de inversiones signifcativas
14
Eric A. Hanushek ha sido uno de los autores ms infuyentes en este tpico. Adems de sus trabajos, se
sugiere revisar los de Pritchett y Filmer (1997), Ludwig y Bassi (1999) y Krueger (2002).
15
Propuesta elaborada sobre el anlisis realizado por Lorena Alczar y Pilar Romaguera, por encargo del
Banco Mundial para la preparacin de esta nota (Romaguera y Alczar, 2010).
en obras de infraestructura (por encima de un cierto monto por defnir) y los gastos
de administracin y planifcacin de las UGEL y DRE. Asimismo, se propone que los
gastos ms relacionados con la diversidad de la poblacin sean manejados a nivel re-
gional (a pesar de que presentan fuertes economas de escala y actualmente se proveen
desde el gobierno central), de forma que no se estandarice la educacin cuando existen
diferencias importantes (especialmente en el caso de algunos libros de texto, materiales
educativos y programas de capacitacin). Los factores que habra que considerar seran
la ubicacin geogrfca (urbana, rural), el tamao de la escuela, el nivel y modalidad de
educacin, la lengua materna de los estudiantes y las necesidades educativas especiales
(inclusin de nios con discapacidades). Tambin se pueden contemplar factores adi-
cionales de ajustes, como la baja matrcula en escuelas rurales y el nivel de pobreza o
vulnerabilidad de los alumnos.
Este proceso de revisin de los mecanismos de fnanciamiento de la educacin debe
ser progresivo. En el corto plazo, debido a las difcultades para la reasignacin del perso-
nal y a la ausencia de informacin precisa, la alternativa ms viable es que la frmula para
el gasto de personal sea aplicada nicamente sobre el crecimiento anual del presupuesto
en este rubro (con el ingreso a la CPM). En el largo plazo, los docentes, que representan
un elemento central del proceso educativo, deberan ser tambin reasignados de acuerdo
a alguna frmula que permita superar las inequidades en su distribucin actual entre las
regiones. Una vez se cuente con informacin precisa sobre el nmero y distribucin real
de los alumnos (vase siguiente subseccin), se podr calcular las plazas que requieren
cada regin y escuela. Con plazos e incentivos para la reasignacin de personal, se puede
ir ajustando la asignacin de recursos en funcin del nmero de alumnos y de las necesi-
dades reales.
Fortalecer, expandir y descentralizar el proceso de presupuesto por resultados
El fnanciamiento por resultados es un buen complemento para las FPC. Estas pueden
incorporar un sistema de incentivos y sanciones para que los gobiernos o escuelas
(segn sea el caso) logren resultados o cumplan con las polticas establecidas (Abu-
Ghaida, 2010). El PpR en Per ya comprende un componente de diseo y aplicacin
de instrumentos de incentivos a la gestin con el objetivo de alinear los intereses de los
funcionarios pblicos con el logro de los objetivos priorizados, pero an no est siendo
utilizado de manera generalizada.
A pesar de ser un enfoque nuevo de programacin presupuestal, el PpR opera den-
tro de las estructuras institucionales existentes. La ventaja principal es que, al no crear
instancias paralelas, tiene el potencial de generar cambios al interior de los aparatos de
administracin pblica de la educacin. La principal desventaja es que las estructuras
existentes imponen limitaciones para generar estos cambios, lo que reduce el impacto
de los programas estratgicos. Por eso, es fundamental expandir el enfoque de PpR, de
manera que tenga mayor peso en el fnanciamiento educativo. La ampliacin del PELA a
todo primaria y la creacin de nuevos programas estratgicos como los sugeridos supo-
nen la asignacin presupuestal por resultados para la provisin de servicios educativos en
todos los ciclos de la EBR. La asignacin de recursos corrientes adicionales para fnanciar
estos programas estratgicos podra reforzarse con la frma de convenios de gestin por
resultados. El diseo y la aplicacin de incentivos a la gestin para las instituciones que
ejecutan los programas estratgicos permitiran alinear los intereses de los funcionarios
pblicos con el logro de los objetivos priorizados por el sector.
Implementar un sistema integrado de informacin para una gestin ms
efciente y con mejores resultados
Un factor importante de xito de la gestin educativa, en especial en un contexto descen-
tralizado, es el desarrollo de un slido sistema integrado de informacin. El MINEDU
cuenta con sistemas esenciales para calcular los pagos de remuneraciones, administrar
la informacin de plazas, personal y estudiantes, as como para controlar e identifcar
las caractersticas de la infraestructura y su mantenimiento. Sin embargo, varios de estos
sistemas tienen ms de 10 aos de antigedad y no estn preparados para enfrentar los
requerimientos informativos actuales ni enlazarlos efcazmente con tecnologas vigentes.
Tampoco existe una conexin fuida entre los datos de los diferentes sistemas, e incluso
hay inconsistencias entre ellos. Tampoco se han desarrollado interfaces adecuadas con
los sistemas del Banco de la Nacin para el pago de planillas, con la administracin
fnanciera para la asignacin presupuestal, con el Registro Nacional de Identifcacin y
Estado Civil (RENIEC) para la identifcacin de personal, ni con el Instituto Nacional de
Estadstica e Informtica (INEI) para la identifcacin de la demanda educativa.
Aunque ha habido avances importantes en materia de manejo de informacin, an
hace falta desarrollar un sistema integrado para la gestin educativa. El objetivo es me-
jorar el soporte para la toma de decisiones y la provisin de los servicios a travs de la
automatizacin de las operaciones, esencialmente las actividades pedaggicas fundamen-
tales (asistencia, matrcula y administracin de las evaluaciones), la administracin de la
infraestructura, as como los mecanismos de control y pago de docentes. Este sistema, es
respetando la normativa vigente, debera articular las diferentes bases de datos existentes
y sistematizar los registros manuales, identifcando estudiantes, docentes y funcionarios
de manera individualizada y asocindolos automticamente a los procesos administrati-
vos y pedaggicos que les competen. Adems, el uso de las mejores herramientas tecno-
lgicas para el registro, archivo y procesamiento de informacin no solo permitir ahorrar
tiempo y recursos, sino tambin brindar informacin oportuna para el diseo y aplicacin
de las polticas educativas.
Un sistema integrado producira oportunamente informacin sobre las instituciones
educativas, informacin acadmica, datos de personal, anlisis de oferta pblica y pun-
tos de comparacin con otros pases. La informacin de la institucin educativa permi-
tira conocer el nmero y tamao de la oferta, pero fundamentalmente la calidad de tal
oferta (ubicacin, modalidad, nivel, secciones, infraestructura, directores y docentes). La
informacin acadmica servira para organizar y sistematizar los registros de asistencia,
actas de notas, contenidos y aprendizajes esperados, secciones, uso de materiales, entre
otros. La informacin de personal organizara los datos de los docentes de manera que
se faciliten los procesos de evaluacin, nombramiento, benefcios, mritos y demritos,
ascensos, promociones y distinciones, seguimiento, historial remunerativo y programas
de incorporacin. La informacin sobre la oferta pblica permite el conocimiento cabal de
los servicios educativos que el Estado brinda, identifcando y asociando dicha oferta con
las necesidades y demandas de la poblacin y las necesidades y requerimientos del mundo
laboral. La oferta y demanda deberan estar asociadas a una identifcacin espacial. Final-
mente, la informacin comparativa permite conocer experiencias y tendencias de otros
pases y hacer comparaciones y evoluciones. Adems, es conveniente que dicho sistema
de benchmarking permita comparaciones entre jurisdicciones locales y regionales.
Con un sistema de este tipo, el MINEDU tendra la posibilidad de mejorar notable-
mente su capacidad de respuesta y afnar el diseo de su oferta educativa. Un sistema in-
tegrado de informacin permitira una organizacin ms efcaz y articulada de la gestin
educativa y un mejor control en lnea de las operaciones, lo que facilitara el seguimiento
de variables clave del sector, con tiempos ms cortos para la toma de decisiones. As, el
MINEDU y, evidentemente, el Poder Ejecutivo, podrn mantener la adecuada supervi-
sin del servicio educativo en el marco de la descentralizacin y contrastar la oferta edu-
cativa pblica con la demanda para dar respuestas oportunas. Ya existen avances hacia el
diseo de este sistema, y se estima que su costo de desarrollo e implementacin a nivel
nacional ser cubierto rpidamente por los ahorros que generar al reducir las inefcien-
cias y fltraciones (Shiguiyama, 2010).

IV. Conclusiones
Hay avances importantes en materia educativa, pero los desafos pendientes requieren
una poltica educativa orientada a producir resultados en el marco de la visin de media-
no y largo plazo que plantea el PEN. En particular, se han planteado cinco estrategias de
poltica nacional.
Para producir mejoras visibles en el corto plazo, se sugiere impulsar programas estra-
tgicos nacionales que tengan un impacto medible en los logros de aprendizaje y desarrollo
integral de los estudiantes desde la primera infancia hasta el fn de la secundaria. Estos pro-
gramas buscarn lograr metas concretas, lo que supone establecer estndares de desarrollo
infantil y aprendizaje, realizar evaluaciones nacionales peridicas en todos los niveles
educativos y rendir cuentas todos los aos sobre los logros obtenidos.
Para sostener y potenciar estos impactos en el mediano y largo plazo, se recomienda
consolidar polticas nacionales de desarrollo profesional docente, lo que incluye el asegura-
miento de la calidad de las instituciones de formacin docente, la revisin y mejora de la Ca-
rrera Pblica Magisterial, y la implementacin de un sistema de evaluacin del desempeo.
Para que los funcionarios cumplan sus funciones a cabalidad, se plantea profesio-
nalizar y modernizar la gestin educativa con un enfoque de resultados, que simplifque
los procesos administrativos, seleccione competitivamente a los funcionarios e introduzca
incentivos al desempeo. Para ello, se sugiere fortalecer el rol de los gobiernos regionales
en la educacin y limitar la municipalizacin a los casos en los que esta tenga altas posi-
bilidades de tener un impacto en la calidad educativa.
Para asegurar un fnanciamiento equitativo, sufciente y efciente que permita generar
impactos en la calidad educativa y sostenerlos, se propone asociar el gasto educativo con
los estudiantes y los resultados mediante la aplicacin de frmulas transparentes que re-
fejen los costos y condiciones de provisin de servicios por estudiante, y la expansin del
modelo de presupuesto por resultados.
Para que todas las estrategias sealadas sean posibles, se sugiere poner en marcha un
sistema integrado de informacin que, haciendo uso de las mejores herramientas tecnol-
gicas, vincule de manera oportuna y precisa los logros de aprendizaje con la calidad de los
servicios educativos, el desempeo docente, las decisiones de gestin en cada nivel de la
administracin educativa pblica y la asignacin presupuestal.

Bibliografa
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ANEXOS
Anexo 1. Indicadores de avance del PEN
Cuadro 1
Indicadores para el logro del objetivo estratgico 1 (%)
Polticas y medidas
Punto de
partida
(2006)
Hoy en
da
(2009)
Distancia
hacia la
meta
1. Asegurar el desarrollo ptimo de la infancia
Cobertura neta de cunas para nios de 0 a 2 aos ND 1,1 98,9
Cobertura neta de cunas y programas para nios de 0 a 2 aos ND 5,9 94,1
Cobertura neta de jardines para nios y nias de 3 aos* 11,9
c
39,2 60,8
Cobertura neta de jardines y PRONOEI para nios y nias de 3 aos* 16,3
c
42,2 57,8
2. Ampliar el acceso a la educacin bsica
Cobertura neta de jardines para nios y nias de 4 y 5 aos* 21,1
c
67,4 32,6
Cobertura neta de la educacin secundaria 72,6 76,5 23,5
Alfabetizacin de personas mayores de 15 aos 9,4 8,9 8,9
3. Asegurar condiciones esenciales para el aprendizaje
Insumos y servicios bsicos
Locales escolares pblicos con sufcientes carpetas 64,8 73,4 26,6
Locales escolares pblicos con sufcientes pizarras 75,9 64,7 35,3
Locales escolares pblicos con conexin a internet 8,1 7,4 92,6
Aulas que cuentan con material fungible para la enseanza ND ND ND
Distritos que cuentan con centro de recursos 0 9,4 90,6
IIEE pblicas donde los textos escolares llegaron a tiempo
(sexto de primaria)
ND 49,8
d
50,2
IIEE pblicas donde los textos escolares llegaron a tiempo
(quinto de secundaria)
ND 68,8
d
31,2
Infraestructura, servicios y condiciones de salubridad
Locales escolares pblicos en buen estado 27,0 33,1 67,9
Locales escolares pblicos conectados a red de agua potable 45,1 46,4 53,6
Locales escolares pblicos conectados a red de desage 49,6 41,7 58,3
Locales escolares pblicos con SSHH en buen estado ND 67,5 32,5
4. Prevenir el fracaso escolar
Logros de aprendizaje (de estudiantes que alcanza el nivel esperado)
Segundo grado de primaria (ECE 2007-2009)
Comunicacin 15,9
c
23,1 76,9
Matemticas 7,2
c
13,5 86,5
Sexto grado de primaria (Evaluacin Nacional 2004)
Comunicacin 12,1
a
ND 87,9
Matemticas 9,6
a
ND 91,4
Tercer grado de secundaria (Evaluacin Nacional 2004)
Comunicacin 15,1
a
ND 84,9
Matemticas 6,0
a
ND 94,0
Quinto grado de secundaria (Evaluacin Nacional 2004)
Comunicacin 9,8
a
ND 90,2
Matemticas 2,9
a
ND 97,1
Desercin y la repeticin en primaria
Repeticin entre pobres extremos 17,3 14,3
d
14,3
Estudiantes pobres extremos que se retiran durante el ao 10,3 8,0
d
8
Estudiantes que abandona por un ao o ms sus estudios 2,6
b
2,4
d
2,4
Estudiantes con atraso escolar 32,5 30,1
d
30,1
Polticas y medidas
Punto de
partida
(2006)
Hoy en
da
(2009)
Distancia
hacia la
meta
Oportunidades educativas para poblaciones indgenas
Cobertura de educacin inicial 32
c
ND 68
Estudiantes con atraso escolar (primaria) 51,9
c
ND 51,9
Estudiantes con atraso escolar (secundaria) 59,1
c
ND 59,1
Estudiantes que terminan oportunamente la primaria 72,2
c
ND 27,8
Estudiantes que terminan oportunamente la secundaria 42,1
c
ND 57,9
Logros de aprendizaje en comprensin de lectura (segundo grado) 4,5
d
7,8 92,2
Logros de aprendizaje en matemticas (segundo grado) 4,9
d
5,5 94,5
5. Superar discriminaciones por gnero y discapacidad
Paridad de Gnero (PG) en cobertura educativa (3-16 aos) 98,4 99,6 0,4
PG en logros de aprendizaje en comprensin de lectura 113,4 120,0 0,0
PG en logros de aprendizaje en matemticas 92,0 86,2 14,8
Cobertura de educacin inicial para estudiantes con discapacidad 55,5
c
ND 44,5
Cobertura de educacin secundaria para estudiantes con discapacidad 87,2
c
ND 12,8
Cobertura del SAANEE en IIEE de primaria con estudiantes con
discapacidad
ND 7,6
d
100,0
a
Ao 2004. Evaluacin Nacional 2004 (Nivel Sufciente). Fuente: UMC (MINEDU).
b
Ao 2005
c
Ao 2007
d
Ao 2008
* Clculo propio a partir de datos poblacionales (INEI) y de matrcula (MINEDU). ND = Dato no disponible

Cuadro 2
Polticas y medidas
Punto de
partida
(2006)
Hoy en
da
(2009)
Distancia
hacia la
meta
6. Establecer un marco curricular
Diseo curricular nacional que integre todos los ciclos de la EBR 100 100 0
Diseos curriculares regionales publicados 0 20 80
7. Defnir estndares de aprendizajes y evaluarlos
reas curriculares con estndares de aprendizaje defnidos 0 0 100
Estudiantes evaluados en segundo grado de primaria 55 91 9
Estudiantes evaluados en sexto grado de primaria 0 0 100
Estudiantes evaluados en quinto de secundaria 0 0 100
8. Transformar las prcticas pedaggicas
Estudiantes de II y III ciclo cuyos maestros reciben apoyo
pedaggico por el PELA
0 25,7
Metas por
defnir Estudiantes de EBR cuyos maestros reciben apoyo
pedaggico por el PELA
0 8,2
Estudiantes de primaria benefciarios por programa OLPC
0 8,5 87,0
IIEE de primaria benefciarias por programa OLPC 0 29,4 76,8
9. Impulsar procesos de cambio institucional
IIEE que pertenecen a una red escolar ND ND ND
IIEE con jornada escolar completa 0 0 100
10. Articular la educacin bsica con la educacin superior
Estudiantes de quinto de secundaria evaluados nacionalmente
para el ingreso a la educacin superior
0 0 100
IIEE benefciadas por programa de orientacin vocacional
con oferta de becas
0 0
Meta por
defnir
Academias preuniversitarias acreditadas 0 0 100

Cuadro 3
Polticas y medidas
Punto de
partida
(2006)
Hoy en
da
(2009)
Distancia
hacia la
meta
11. Mejorar y reestructurar los sistemas de formacin docente
Estndares de formacin docente 0 100 0
ISP acreditados 0 0 100
Docentes con competencias sufcientes en comprensin de textos 24,3
c
ND 75,7
Docentes con competencias sufcientes en razonamiento lgico
matemtico
1,5
c
ND 98,5
Facultades de Educacin acreditadas 0 0 100
12. Implementar una nueva Carrera Pblica Magisterial
Docentes incorporados a la CPM (meta 2011: 95 000) 0 38,6 61,4
Docentes de la CPM promovidos por evaluacin ND ND ND
Cuadro 4
Polticas y medidas
Punto de
partida
(2006)
Hoy en
da
(2009)
Distancia
hacia la
meta
13. Cambiar el actual modelo de gestin
Redefnicin del rol del MINEDU 0 0 100
Transferencia de competencias a las regiones educativas 100 100 0
Funcionarios certifcados a partir de estndares nacionales
de gestin educativa pblica
0 0 100
Funcionarios que ingresan a la carrera de gestin educativa pblica 0 0 100
Funcionarios que progresan en la carrera sobre la base de procesos
rigurosos de evaluacin
0 0 100
IIEE pblicas de EBR que han conformado su CONEI* 44,5 ND 55,5
14. Financiar y administrar la educacin con equidad y efciencia
Participacin del gasto en educacin como proporcin del PBI 2,6 2,6 3,4
Participacin del gasto en educacin como proporcin del
presupuesto pblico
17,1 15.0 ND
Ejecucin del presupuesto pblico de educacin 91,2 84,8 15,2
Coefciente de desigualdad interregional del gasto educativo por
estudiante (ndice de Theil)
ND 0,033 ND
Coefciente de desigualdad intrarregional del gasto educativo por
estudiante (ndice de Theil)
ND 0,053 ND
* Fuente: el PEN (p. 97) indica que al 30 de junio del 2006, se registraron 21 119 CONEI y que existen 47 454
locales escolares de IIEE pblicas de EBR. Hay que revisar esta cifra porque para IIEE unidocentes el CONEI se
forma en red, y algunas IIEE tienen ms de un local pero deben tener un solo CONEI.
Resumen
En los ltimos aos, el Per ha tenido un xito relativo en la expansin de la cobertura
de la educacin superior. Sin embargo, existe una necesidad imperiosa de mejorar la
calidad, relevancia, efciencia y equidad del sistema. La bsqueda de nuevas formas
para mejorar la calidad y la pertinencia de la educacin superior que promuevan una
mayor articulacin con las demandas del mercado laboral es un desafo emblemtico de
la exigencia actual de formar una masa crtica de profesionales capaces de adaptarse a
los requerimientos de una economa global en constante cambio. Asimismo, persiste la
necesidad de abordar y solucionar la alta heterogeneidad en las universidades y fortalecer
la rendicin de cuentas en materia del uso de recursos. Un posible enfoque es la creacin
de un vnculo ms estrecho entre el fnanciamiento de la educacin superior y el desempeo
institucional a travs de un fondo competitivo. Para superar los problemas de baja calidad
y relevancia, resulta indispensable la consolidacin del marco de acreditacin y evalua-
cin de la calidad _sustentado en la Ley que crea el Sistema Nacional de Evaluacin,
Acreditacin y Certifcacin de la Calidad Educativa (SINEACE) y sus agencias y su
implementacin a travs de un sistema robusto. Este sistema debera basarse, inter alia, en
procesos coherentes de autoevaluacin y revisin externa por pares que puedan promover
la actualizacin de los planes de estudios y el cierre de las brechas de informacin sobre
resultados de aprendizaje, calidad del servicio educativo y desempeo de los egresados
en el mercado laboral.
I. Introduccin
La educacin superior peruana ha experimentado cambios signifcativos en los ltimos aos.
El sector pblico se ha expandido y diversifcado, mientras que el nmero de proveedores
privados se ha incrementado radicalmente. Segn los estndares regionales, el Per ha
tenido un xito relativo en la expansin de cobertura. La legislacin promulgada en los
ltimos aos ha creado agencias para el aseguramiento de la calidad. Sin embargo, el pro-
greso concreto en materia de equidad, efciencia, calidad y relevancia es todava modesto.
A diferencia de otros pases de Amrica Latina que han implementado procesos de reforma,
las medidas adoptadas en el Per no se traducen an en resultados positivos similares.
23. Hacia una educacin superior
para la competitividad
Michael Crawford y Kristian Thorn
Nota 23. Hacia una educacin superior para la competitividad 415
Desafos para el sistema de gobernanza E posible observar, a nivel global, una fuerte
tendencia en la gobernanza de instituciones de educacin superior hacia mecanismos que
promueven la calidad, la relevancia, el mejoramiento continuo de la misin educativa y
la generacin de conocimiento. La innovacin como motor de crecimiento econmico
ha impuesto desafos a las instituciones de educacin superior (IES): cambian o pierden.
Existe una creciente tendencia a la comparacin internacional y, con ella, una mayor
competencia entre instituciones. La revisin casi constante de la misin de las IES, de
la calidad del cuerpo acadmico, de la investigacin, de los vnculos con los mercados
laborales, de las fuentes de fnanciamiento y de la efciencia del uso de los recursos,
entre otros aspectos, se ha vuelto una necesidad ineludible. Adems, es cada vez ms
notoria la preocupacin de los gobiernos por producir, de una manera efciente, a travs
de sus IES nacionales, el capital humano y el conocimiento que requiere actualmente
economa global.
A pesar del dinamismo econmico experimentado en los ltimos aos que est deman-
dando y seguir demandando cada vez ms capital humano de mejor calidad, el Per se
encuentra un poco al margen de estas tendencias. Si bien es notorio el xito en la expansin
de la cobertura, gracias a la aprobacin del funcionamiento de nuevas IES privadas y al
inters en el desarrollo de iniciativas orientadas a mejorar la calidad, como lo demuestra
la promulgacin de la ley para la creacin del SINEACE y sus agencias, todava no se ha
dado toda la atencin necesaria al sector de educacin superior.
La formulacin de polticas universitarias no es lo sufcientemente independiente de
las IES, representadas por la Asamblea Nacional de Rectores (ANR). Esta tiene una doble
funcin de representacin y regulacin, que plantea debilidades de gobernanza y es poco
compatible con una separacin de funciones en el subsector de la educacin superior.
Frecuentemente se observan en todo el mundo, en la regin y en el Per, casos de insti-
tuciones de calidad marginal que cuentan con una gran poblacin de estudiantes, a pesar
de poseer una oferta acadmica defciente. En este sentido, es importante llevar a cabo
reformas en el proceso de formulacin de polticas y regulacin del sector, especialmente
en lo relacionado con el aseguramiento de la calidad y/o autorizacin para las IES de existir
o expandirse, a fn de evitar confictos de intereses que afecten la calidad del sistema.
El Ministerio de Educacin (MINEDU) no posee una masa crtica de capacidad para
el anlisis ni para la formulacin de polticas que abarcan el subsector como un todo. La
creacin de la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria (CONEAU)
as como la del Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Certifcacin de la Calidad de Edu-
cacin Superior no Universitaria (CONEACES) son una excelente seal del compromiso
del gobierno para enfrentar los desafos pendientes. Se observa ahora una fuerte necesidad
de consolidar la capacidad y efectividad de estas dos instituciones como primer paso hacia
una poltica de educacin superior ms compresiva y adecuada.
Expansin y diversifcacin
Rpido crecimiento de la cobertura. Como en el caso de la educacin primaria y secun-
daria, el nmero de alumnos matriculados en la educacin superior ha aumentado con-
siderablemente en el Per en las ltimas dcadas. En la actualidad, el Per se encuen-
tra clasifcado, junto con Colombia y la Repblica Dominicana, como un pas con un
nivel de masifcacin media baja (entre el 26 y el 35%). En los ltimos aos, la tasa
anual de crecimiento de la matrcula ha sido del 4%. Esta cifra supera aquella lograda
por Ecuador, Brasil y Mxico, pero es inferior a la de Uruguay, Bolivia, Costa Rica,
Chile, Venezuela, Panam y Argentina. El promedio de jvenes entre 25-34 aos de edad
con educacin superior es del 20%, cifra que est por encima del promedio regional.

En trminos de cobertura, el Per est a la par de pases de la regin como Colombia,
Mxico y Brasil. No obstante, aparece muy rezagado con relacin a las principales econo-
mas. Entre los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
(OCDE), la tasa promedio de matrcula en la educacin superior hoy es del 56% (vase
el grfco 1).
Grfco 1
Acceso a educacin terciaria (CINDA 2007)
El Pru ha perdido la ventaja regional en el acceso a educacin terciaria y an se mantiene por debajo
de los niveles de pases de ingreso medio y alto.
60
50
40
30
20
10
0
Per
Amrica
Latina
Pases de
ingresos
medio y alto
2004 2007
Un sistema de educacin superior muy diversifcado. El sistema peruano de educacin
superior est compuesto por universidades pblicas y privadas, institutos superiores tecno-
lgicos (IST) e institutos superiores pedaggicos (ISP). Las universidades ofrecen ttulos de
pregrado y posgrado, y los IST e ISP, ttulos profesionales luego de completar una carrera
que puede durar entre 2 y 5 aos. La mayora de instituciones creadas en los ltimos aos
son privadas. Especialmente la adopcin en el 1996 de una ley que autorizaba la creacin
de instituciones con fnes de lucro ha estimulado el crecimiento de la provisin privada.
Entre los aos 1996 y 2004 se crearon dieciocho nuevas universidades privadas, lo que
permiti el aumento de la proporcin de matrculas universitarias del sector privado al
45% (vase el cuadro 1).
Gran demanda de educacin superior. La expansin de la educacin superior se ha visto
impulsada por una gran demanda de este tipo de educacin entre los graduados de secun-
daria. Se ve una tendencia hacia una situacin en la que las universidades pblicas tienen
mucho ms postulantes que plazas disponibles. Entre los aos 1970 y 2005, la poblacin
creci 2,2 veces, pero el nmero de postulantes por puesto en las universidades pblicas
creci 6,4 veces. Por cada 6 estudiantes que se presentan al examen de admisin de una
universidad pblica, solo se acepta fnalmente a 1. En universidades pblicas de prestigio
como San Marcos y la Universidad de Ingeniera, esta proporcin es muy superior. La
admisin en una universidad privada promedio es menos exigente, al punto que llegan a
matricularse 7 de cada 10 postulantes (ANR 2005), aunque este no es el caso en las uni-
versidades privadas de mayor prestigio.
II. Diagnstico
Financiamiento de la educacin superior
Una inversin equilibrada en la educacin superior. El Per invierte alrededor de 1,3%
del producto bruto interno (PBI) en la educacin superior, del cual el sector pblico
aporta 0,7% (OCDE 2002). Un anlisis de regresin que compara al Per con otros pa-
ses de la regin muestra que el nivel de inversin pblica y privada en educacin supe-
rior al ao 2007 est por debajo del previsto a partir del nivel de ingresos per cpita
del Per y al nivel agregado. En el 2006, el gasto por alumno en educacin superior
como porcentaje del PBI per cpita fue del 14,9%, mientras que las cifras correspon-
dientes para educacin primaria y secundaria fueron 6,4% y 8,7%, respectivamente.

El fnanciamiento pblico promedio para la educacin superior se encuentra al ao 2002
cerca del 20% de los fondos anuales asignados a la educacin (aproximadamente el pro-
medio de Amrica Latina y el Caribe), lo que supone un descenso, pues en el ao 1995
esta proporcin era del 41% (vase el grfco 2). Esta proporcin pblico/privado se ha
mantenido en aos subsecuentes.
Cuadro 1
Datos institucionales sobre la educacin superior en el Per,
2003
Universidades
Universidades pblicas 33
Universidades privadas 45
Matrculas universitarias 468.842
Admisin universitaria anual 117.312
Graduacin universitaria anual 55.798
Profesores universiarios 39.461
Educacin superior no universitarias
Institutos superiores tecnolgicos (IST) 673
Institutos superiores pedaggicos (ISP) 354
Matrculas en IST 262.832
Matrculas en ISP 117.523
Fuentes: ANR 2005; Chirinos y Zegarra 2004.
Nota: corresponde a 2003 o el ltimo disponible.
Grfco 2
Inversiones en educacin superior
(porcentaje del PBI)
Fuente: OCDE 2002.
* Excluye la educacin superior no universitaria y subsidios pblicos a hogares incluidos en el gasto
privado.
2,5%
2,0%
1,5%
1,0%
0,5%
0,0%
Chile Colombia Brasil Paraguay Per* Argentina Mxico
%

d
e
l

P
I
B

Subsidios pblicos Fuentes privadas Total
Una educacin universitaria pblica gratuita. Segn la Ley de Educacin de 1983, las
universidades pblicas tienen derecho a fnanciamiento pblico. La Constitucin de 1993
establece que la educacin universitaria pblica es gratuita para [] los alumnos que
mantengan un rendimiento satisfactorio y no cuenten con los recursos econmicos nece-
sarios para cubrir los costos de educacin. En la prctica, esta disposicin se ha interpre-
tado como un derecho a la educacin gratuita para todos los estudiantes admitidos en una
universidad pblica. Este derecho no se extiende a instituciones pblicas de educacin
superior no universitaria, donde se cobran cuotas anuales de matrcula para complementar
los reducidos subsidios pblicos. Por su parte, las instituciones privadas de educacin supe-
rior no reciben fnanciamiento pblico y obtienen sus ingresos del pago de las matrculas
y otros cobros y derechos.
Los gastos corrientes reducen los recursos disponibles para la inversin. El aumento del
nmero de alumnos matriculados en la educacin superior no ha ido acompaado de un
incremento equivalente de los subsidios pblicos. Entre los aos 1995 y 2003, los subsidios
pblicos por estudiante cayeron en casi 6% en trminos reales. Las presiones presupuesta-
rias tambin estn aumentando debido al incremento de los pagos de pensiones al personal
jubilado. En el 2003, el 19% de los subsidios pblicos para la educacin universitaria fue
a parar directamente a las pensiones, un incremento de 10 puntos frente al 9% en 1995.
Obligadas a priorizar, las universidades pblicas han optado por mantener los presupuestos
corrientes. Como resultado, el gasto en inversin se ha reducido del 28% del presupuesto
en el ao 1995 a 12% en el 2002. Medidos de una forma ms comprehensiva, los gastos
corrientes (de personal y otros gastos) consumen el 96,6% del presupuesto, dejando sola-
mente un 3,4% para inversin. Este promedio que incluye los gastos en investigacin
y desarrollo realizados por las instituciones de educacin superior coloca al Per en los
rangos ms bajos de pases en trminos de presupuesto disponible para inversin en las
IES.
1
La falta de inversin ha producido un deterioro gradual de la infraestructura univer-
sitaria y una escasez de material y equipos de enseanza.
Mayor dependencia de los ingresos autogenerados. La reduccin de los subsidios pblicos,
unida a la gran demanda de educacin superior, ha llevado a las universidades pblicas a
generar sus propios recursos. En el ao 1995, los ingresos autogenerados representaron
el 16% del presupuesto total. En el 2003, esta cifra se increment a 38%. Los ingresos
autogenerados provienen de fuentes tan diversas como tasas o cobros asociados a exmenes
de ingreso a la universidad, servicios de consultora y pago de matrculas en la educacin
de posgrado.
Dbil rendicin de cuentas en el proceso de asignacin presupuestaria. El presupuesto
anual de las universidades se asigna mediante un proceso de prioridad histrica y de
negociacin poltica. La ya citada ley de 1983 concede importantes poderes a la ANR
para infuir en este proceso. El sistema de fnanciamiento, en su forma actual, no se basa
en la efciencia, la calidad y la relevancia de los programas de educacin superior ni en
otros factores que podran inducir a las universidades a mejorar su desempeo (vase
el recuadro 1). La ausencia de rendicin de cuentas sobre los resultados ha perpetuado
importantes diferencias en los subsidios recibidos por cada universidad pblica. Por ejem-
plo, el fnanciamiento pblico por estudiante asciende a US$2600 en la Universidad de
Ingeniera, mientras que a la Universidad de Huancavelica, que se encuentra en una de
las zonas ms pobres del pas, se asignan apenas US$580 por ao. La consolidacin del
SINEACE y los mecanismos del sistema de aseguramiento de la calidad pueden proveer
las bases para abordar ms comprensivamente la vinculacin del fnanciamiento con la
rendicin de cuentas, especialmente cuando estos se basen en metas articuladas por las
propias instituciones de educacin superior.
1
Ibd.
Recuadro 1
El fnanciamiento basado en el desempeo en Amrica Latina
Varios pases de Amrica Latina vienen ensayando mecanismos de fnanciamiento sobre la base de
los resultados de la educacin superior. El objetivo es aumentar la rendicin de cuentas de los resul-
tados dejando en manos de las instituciones la decisin de cmo lograr estos resultados. Como tal, el
fnanciamiento sustentado en el desempeo puede vincular la misin de la universidad a las prioridades
nacionales sin reducir la autonoma institucional.
Chile est trabajando acuerdos de desempeo negociados entre las universidades pblicas y el
Ministerio de Educacin. Los acuerdos estarn en vigor durante tres aos e incluyen compromisos de
fnanciamiento, metas acordadas e indicadores para supervisar los avances. Colombia est desarro-
llando un sistema de mltiples criterios sobre la base de indicadores de enseanza e investigacin. Una
vez que est implementado en su totalidad, se prev que el sistema cubrir el 12% del fnanciamiento
peridico pblico de la educacin superior.
Fuente: elaboracin del autor.
Un acceso equitativo a la educacin superior
Aumento de las desigualdades. La expansin de la educacin superior en el Per ha pre-
parado el terreno para proporcionar un mejor acceso a la formacin avanzada a grupos
desfavorecidos, especialmente en las regiones ms ricas del pas. Sin embargo, a medida que
han ido aumentando las matrculas de estudiantes procedentes de familias de bajos ingresos,
tambin lo han hecho las matrculas de grupos ya representados mayoritariamente en el sis-
tema. Como se ve en muchos pases, inicialmente el aumento de matrculas tena su origen
desproporcionadamente en nuevos alumnos de familias de los quintiles de ingresos ms
altos. El efecto neto es que entre los aos 1997 y 2001 las desigualdades han empeorado. Las
personas del 20% ms rico de la poblacin constituyen en la actualidad alrededor del 44% de
los estudiantes matriculados, mientras que el 40% ms pobre representa apenas al 11% del
cuerpo estudiantil (vase el grfco 2). Sin embargo, las cifras ms recientes muestran que
este fenmeno ha ido cambiado y, ahora, una mayor proporcin aunque an demasiado
baja proviene de familias de los quintiles ms bajos. En el ao 2009, el 24% de alumnos
proveniente del quintil ms bajo y con educacin secundaria completa se matricul en edu-
cacin superior, comparado con casi el 48% del grupo correspondiente del quintil ms alto.

Escasa disponibilidad de asistencia fnanciera a estudiantes. El Instituto Nacional de Becas
y Crdito Educativo (INABEC) es responsable de la gestin de los fondos pblicos para
la asistencia fnanciera a estudiantes, dirigida a estudiantes pobres y sobresalientes. Sin
embargo, solo se asigna una pequea parte de dichos recursos a este fn, y la disponibilidad
de asistencia fnanciera queda lejos de satisfacer la demanda (vase el recuadro 2). En el
2003, el INABEC solamente dispona de US$4,6 millones para crditos y becas, esto es,
Grfco 3
Distribucin por ingresos de los matriculados en educacin superior

Fuentes: De Wit et al. 2005; Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) y Encuesta Nacional
de Hogares (ENAHO) 1997 y 2001.
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Brasil Mxico Per
2001
Colombia Per
1997
Argentina Chile
Q1-2 (bajos ingresos) Q3 Q4 Q5 (altos ingresos)
%
Recuadro 2
Asistencia fnanciera a estudiantes en Colombia, Mxico y Chile
Para aumentar la disponibilidad de crditos educativos, se requieren recursos pblicos y privados.
El apoyo pblico es necesario para subsanar la doble falla de mercado de asimetras de informacin
entre el prestamista y el prestatario, y la incapacidad del prestamista para asegurar la educacin con
un colateral. Sin embargo, la participacin del sector pblico en los programas de crditos educativos
puede contribuir en gran medida a generar presiones fscales, al menos por dos razones. La primera
es que las tasas de inters suelen subsidiarse; y, la segunda, que los reembolsos son con frecuencia
reducidos. Aunque la experiencia general con los programas de crditos educativos en Amrica
Latina no ha sido un xito, hay excepciones.
La Sociedad de Fomento a la Educacin Superior (SOFES) de Mxico constituye un caso pro-
metedor. Creado en 1998, el programa proporciona crditos a unos 25 000 estudiantes al ao. En l,
las universidades privadas compran acciones de la compaa de crditos educativos, que es capita-
lizada por el gobierno. Las universidades participantes vuelven a prestar los fondos de SOFES a los
estudiantes en condiciones subsidiadas. Las universidades son responsables de toda la interaccin
con los estudiantes. Hasta la fecha, las tasas de impago de SOFES no han subido un solo dgito.
Chile ha fnanciado una importante expansin de las matrculas en la educacin superior en
los ltimos aos, cobrando matrcula a los estudiantes a travs del Programa del Crdito con Aval
del Estado, animando a las instituciones de educacin superior a diversifcar sus fuentes de fnan-
ciamiento y adoptando enfoques innovadores hacia la asignacin de subsidios pblicos. Aportes
estudiantiles signifcativos al fnanciamiento de la educacin superior en ese pas han proporcionado
el espacio fscal para reorientar estratgicamente los subsidios estatales hacia responsabilidades
bsicas del sector pblico. Una prioridad clave ha sido aumentar el acceso a crditos educativos en
funcin de los ingresos a estudiantes imposibilitados de fnanciar sus estudios y de su mrito acad-
mico. El apoyo fnanciero se determina por el perfl socioeconmico del estudiante y una matrcula de
referencia establecida segn la efciencia en cuanto a enseanza e investigacin de la institucin a
la que asiste. As, el sistema ofrece a las instituciones un incentivo para mejorar su efciencia interna,
aumentando al mismo tiempo el acceso de los grupos menos favorecidos.
menos del 2% del gasto pblico en educacin superior. En comparacin, Chile gasta cerca
del 31% del gasto pblico en educacin superior con el mismo fn.
Calidad y relevancia
La calidad vara considerablemente. El aumento de los proveedores de educacin superior
ha producido tambin una gran heterogeneidad en lo referente a la calidad de los servicios
educativos prestados. Como en la educacin bsica, una rpida expansin de la cobertura
generalmente provoca una cada de la calidad si no existen polticas slidas que lo prevean.
Entre los problemas fguran el deterioro de las instalaciones fsicas, la falta de equipos, un
material de enseanza obsoleto y planes de estudios anticuados. Un asunto que preocupa
bastante es la califcacin insufciente del personal docente. Solo el 7% de los profesores uni-
versitarios tiene un doctorado, y apenas 4 de cada 10 docentes han seguido alguna maestra.
Garanta de la calidad en la primera fase de desarrollo. El Per podra benefciarse
de las lecciones de las iniciativas surgidas en otros lugares de Amrica Latina para
establecer mecanismos de garanta de la calidad (vase el recuadro 3). Solo a las carreras
de educacin y salud se les ha exigido someterse a un proceso de acreditacin, como parte
de la implementacin de la ley que cre el SINEACE y que promueve la creacin de
Recuadro 3
Aseguramiento de la calidad en Amrica Latina
En los ltimos aos, se han establecido organismos de garanta de calidad para programas de pre-
grado y posgrado en casi todos los pases de la regin. Los mtodos empleados para la evaluacin
de la calidad varan entre pases, pero incluyen en general una combinacin de autoevaluacin, revi-
sin por pares externos, indicadores cuantitativos de desempeo y evaluaciones de los estudiantes.
Aunque el arreglo institucional ms comn es un solo organismo nacional, pases como Colombia y
Mxico han adoptado un enfoque ms pluralista creando organismos independientes para las dife-
rentes regiones, objetivos y tipos de programas.
El fn ltimo del aseguramiento de la calidad es crear la capacidad institucional para gestionar
y supervisar la calidad de forma continua. La primera generacin de gestin de calidad tiende a
centrarse, sobre todo, en los insumos y los aspectos procesales de la educacin. Con el tiempo, se
ha visto una evolucin hacia un mayor hincapi en los resultados de aprendizaje y las competencias
adquiridas, formuladas en colaboracin con los empleadores. Abajo, se presenta una muestra de
diferentes abordajes al tema, tomada por diferentes pases de la regin.
SISTEMA DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD
Pas Organismos Procedimientos
Argentina CONEAU Evaluacin externa voluntaria de universidades
Consejo Nacional de Evaluacin y
Acreditacin
Acreditacin obligatoria de carreras reguladas
Acreditacin de programas de posgrado
Pronunciamiento sobre proyectos
institucionales de nuevas universidades
nacionales y provinciales
Acreditacin de agencias evaluadoras privadas
Consejo de Universidades
Fija estndares para la acreditacin de
programas
Brasil
SINAES
Sistema Nacional de Evaluacin de la
Educacin Superior y su rgano rector
- CONAES
Comisin Nacional de Evaluacin de la
Educacin Superior
Evaluacin externa de instituciones (an no se
implementara)
Evaluacin voluntaria de programas
Evaluacin del desempeo alumnos mediante
el Exame Nacional do Desempenho dos
Estudantes (ENADE)
CAPES Evaluacin de programas de posgrado
Colombia
SACES
Sistema de Aseguramiento de la Calidad
de la Educacin Superior
Acreditacin voluntaria de programas de alta
calidad
Acreditacin institucional voluntaria
CNA
Consejo Nacional de Acreditacin
CONACES
Comisin Nacional Intersectorial para
el Aseguramiento de la Calidad de la
Educacin Superior
Otorga el registro califcado luego de evaluar
el cumplimiento de las condiciones mnimas de
instituciones y programas
ICFES
Instituto Colombiano de Fomento de la
Educacin Superior
Administra el examen de Estado de la calidad
de la educacin superior a los alumnos de los
ltimos semestres de la formacin de pregrado
Costa
Rica
SINAES
Sistema Nacional de Acreditacin de la
Educacin Superior
Acreditacin voluntaria de programas
CNA
Consejo Nacional de Acreditacin
SUPRICORI
Sistema de Acreditacin de la
Enseanza Superior Universitaria
Privada de Costa Rica
Acredita instituciones privadas, sin perjuicio de
que varias de estas participan en el SINAES
Fuente: CINDA.
modelos de calidad en educacin superior. La implementacin de estos modelos, tanto como
la plena penetracin de culturas de mejoramiento continuo en las IES, representa tal vez
el mayor desafo para la poltica de educacin superior. Adems del SINEACE, el ingreso
de nuevas instituciones privadas est siendo regulado desde el ao 1995 por el Consejo
Nacional para la Autorizacin de Funcionamiento de Universidades (CONAFU). A pesar de
una creciente institucionalidad para el aseguramiento de la calidad, la falta de informacin
fable sobre la calidad de programas e instituciones implica que el mercado todava no
discrimine tanto como debiera entre instituciones de mediana o baja calidad. Solamente las
instituciones excelentes, pblicas y privadas, suelen recibir tal reconocimiento. Se espera
que como parte de la implementacin de las reformas de acreditacin y evaluacin
la creacin de normas, estndares, planes de mejoramiento institucionales e informacin
sobre resultados resulte en una dinmica que ayude a identifcar aquellas instituciones
cuyos certifcados tengan valor para sus graduados.
Una respuesta inadecuada a las necesidades de los estudiantes y del mercado laboral. La
educacin superior peruana no se basa en una estrategia clara para responder a las nece-
sidades de los estudiantes y satisfacer la demanda de capital humano muy capacitado del
sector industrial o de los servicios. Los procesos de aprendizaje son impulsados en gran
medida por los profesores, y los estudiantes cuentan con pocas oportunidades de practicar
o completar el trabajo de sus tesis en circunstancias reales. Como resultado, las institucio-
nes de educacin superior no han tenido sufciente xito en la provisin de graduados con
conocimientos que puedan satisfacer los requerimientos del mercado laboral. Por ejemplo,
solo dos tercios de los egresados de la educacin superior (ES) se encuentran trabajando
un ao despus de titularse (vase el cuadro 2). Adems, parece que los jvenes no ponen
mucha atencin en el futuro empleo para escoger una carrera de estudios. Solo el 13% de
un grupo de entrevistado nombr la probabilidad de buen empleo como primera razn para
sus elecciones de carrera acadmicas, mientras que el 77% indic la vocacin como el factor
clave.
2
El cierre de las brechas de informacin sobre los resultados del mercado laboral
supondra una base slida para la creacin de un vnculo ms fuerte entre las instituciones
de educacin superior y los empleadores en el Per (vase el recuadro 4).
Cuadro 2
Situacin laboral un ao despus de haber terminado la educacin superior
3
Trabajando
Buscando
trabajo
Otros
Total
Porcentajes
Pedagoga 61,2% 30,4% 8,3% 100%
Ingeniera y ciencias fsicas 51,4% 35,3% 13,4% 100%
Economa y negocios 53,1% 32,9% 14,1% 100%
Otras carreras relacionadas con la salud 64,8% 18,9% 16,3% 100%
Humanidades y ciencias sociales 60,6% 23,6% 15,8% 100%
Derecho 59,6% 25,1% 15,4% 100%
Medicina 64,4% 33,4% 2,2% 100%
2
Vase Yamada, Castro, Arias, op. cit. p.10
3
Ibd.
Recuadro 4
Recopilacin de informacin sobre los resultados del mercado laboral de
graduados de educacin superior
Varios pases cuentan con observatorios del mercado laboral para fortalecer el vnculo entre las
instituciones de educacin superior y el mercado laboral, y mejorar la informacin a estudiantes y
padres sobre la calidad y relevancia de los programas de educacin superior. Abajo, se presenta una
muestra de algunos de los programas ms destacados.
Chile Futuro Laboral
http://www.futurolaboral.cl/FuturoLaboral/index.html
Futuro Laboral entrega informacin sobre ingresos, actividad econmica y campo ocupacional
para ms de 100 diferentes carreras ofrecidas por las instituciones de educacin superior, tanto
profesionales como tcnicas. Permite comparar distintas carreras, ver sus campos ocupacionales y
conocer en qu sector de actividades trabajan preferentemente los titulados. Asimismo, presenta la
informacin sobre el nmero total de graduados en dichas carreras, su estructura de edades y fujo
de nuevos graduados que se incorporan al mercado laboral.
La informacin, que se renueva anualmente, es producida por un equipo conformado por investi-
gadores de la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibez, del Departamento de Ingeniera
Industrial de la Facultad de Ciencias Fsicas y Matemticas de la Universidad de Chile y de la Divi-
sin de Educacin Superior del Ministerio de Educacin.
Colombia: Graduados Colombia
Observatorio Laboral para la Educacin
http://graduadoscolombia.edu.co/index.htm
Es un sistema de informacin de seguimiento a los graduados de la educacin superior, que
entrega informacin acerca de su probabilidad de emplearse y sobre la demanda de estos profesio-
nales por el mercado laboral.
Su objetivo es dar informacin oportuna a los bachilleres, a los padres de familia, a las institucio-
nes de educacin y al gobierno, para tomar las decisiones sobre qu carrera escoger, en el caso de
bachilleres y padres, o formular las polticas educativas en el caso del gobierno y las instituciones.
Esta informacin est relacionada con cmo les va a los graduados de cada carrera en el traba-
jo, dnde y cmo se puede estudiar, cuntos profesionales hay y cuntos se gradan cada ao.
En particular, entrega informacin sobre condiciones de trabajo de una amplia seleccin de
carreras profesionales y tcnicas, la remuneracin promedio por carrera, la movilidad social de los
graduados, su opinin respecto del trabajo que realizan y si est relacionado con su profesin, el
lugar del pas donde se graduaron, cuntos cotizan al rgimen general de seguridad social y qu
programas del sistema de educacin superior ofrece la carrera.
El Observatorio es un esfuerzo conjunto de las instituciones de educacin superior, el Ministerio
de Educacin Nacional y los egresados.
Mxico: Observatorio Laboral
Http://www.observatorio.gob.mx/inicio.asp
El Observatorio Laboral se constituye como un servicio pblico de informacin en lnea sobre
el mercado laboral, que la Secretara del Trabajo y Previsin Social pone a disposicin de los ciu-
dadanos, de manera gratuita y permanente para brindar informacin del mundo del trabajo y las
ocupaciones en el pas. Esta informacin se actualiza trimestralmente, conforme a los resultados de
la Encuesta Nacional de Ocupaciones y Empleo (ENE-ENOE) y, en forma anual, sobre la base de
los registros administrativos de la Bolsa de Trabajo del Servicio Nacional de Empleo (SNE).
Ofrece informacin estadstica de las 53 principales carreras y de las casi 600 ocupaciones ms
importantes, a nivel nacional y estatal. Respecto de cada una de ellas, busca responder las siguien-
tes preguntas:
Cuntos estn ocupados?
Cul es su ocupacin?
Cunto ganan?
Cul ha sido su tendencia?
En qu actividad econmica se ocupan?
Cul es su jornada laboral?
Qu edad tienen?
Cuntas son mujeres?
En qu regin trabajan?
Cuntos estudian esta carrera?
Nmero de egresados
Espaa: Observatorio de Insercin Laboral de ANECA
http://www.ANECA.es/actividades/ilaboral_present.html
La Agencia Nacional de Evaluacin de la Calidad y Acreditacin de Espaa (ANECA) ha creado
este observatorio cuyos objetivos son:
Proporcionar informacin sobre la insercin y situacin laboral de los egresados.
Obtener informacin de egresados y empleadores sobre la adecuacin de los perfles de egreso
a las demandas del sector productivo.
Facilitar a las universidades instrumentos y datos de referencia que permitan el contraste nacio-
nal e internacional.
Colaborar con las universidades en el diseo de dichos instrumentos.
Para ello, puso en marcha durante el ao 2005 dos actividades especfcas: la Encuesta de
Insercin Laboral (REFLEX) y un proyecto para analizar la insercin laboral de los titulados a partir
de las bases de datos de las unidades de empleo de las universidades espaolas.
La primera actividad se enmarca dentro del proyecto fnanciado por la Unin Europea, The
Flexible Professional in the Knowledge Society. New Demands on Higher Education in Europe (RE-
FLEX), en el que participan 12 pases europeos, y cuyo objetivo principal es conocer con detalle
las competencias demandadas por el mercado laboral y las adquiridas en el sistema educativo. El
objetivo fnal del proyecto es poder informar al sistema educativo de cules son los aspectos que
deben desarrollarse y aquellos que deben dejar de ser prioritarios.
La segunda actividad se canaliza a travs de un proyecto que tiene como objetivos:
Conocer los factores (con especial atencin a la identifcacin y conceptualizacin de las com-
petencias que se demandan en la insercin laboral de los titulados universitarios) que facilitan la
incorporacin de los titulados al mercado laboral, en el contexto de los servicios de empleo de
las universidades.
Conocer la situacin y utilizacin de las bases de datos de los servicios de empleo, sin que ello
implique la transferencia de datos personales entre instituciones.
Establecer modelos de buenas prcticas en el diseo y gestin de bases de datos de los servi-
cios de empleo de las universidades.
Establecer un marco estable de cooperacin entre los servicios de empleo y el Observatorio de
Insercin Laboral de ANECA para el intercambio de informacin.
Adems, se ha creado la pgina web del Observatorio Universitario de Insercin Laboral, en colabo-
racin con la Agencia para la Calidad del Sistema Universitario de Castilla y Len, la Agncia per la
Qualitat del Sistema Universitari de Catalunya, la Axencia para a Calidade do Sistema Universitario
de Galicia, el Centro Andaluz de Prospectiva y el Centro de Estudios en Gestin de la Educacin
Superior.
Esta pgina web pretende ser una herramienta para profesionales o especialistas en el campo
de los estudios sobre la insercin laboral y el mercado de trabajo de los titulados universitarios.
Su objetivo es ofrecer informacin contrastada y fable sobre la insercin laboral de los titulados
universitarios. Para ello, un equipo de tcnicos de las entidades organizadoras evala la pertinencia
de cada elemento que se propone en la pgina, catalogndolo y preparando un resumen para facili-
tar el acceso de los usuarios.
Vnculo a observatorios fuera del espacio iberoamericano
Australia:
Graduate Opportunities
http://www.graduteopportunities.com/
Canada:
Job Futures
http://jobfutures.ca/en/home.shtml
Gran Bretaa:
Prospects.ak.uk
http://www.prospects.ac.uk/cms/ShowPage/Home_page/pleLaXi
The Higher Education Careers Service Unit (HECSU)
http://www.hecsu.ac.uk/cms/ShowPage/Home_page/pleeXLbLc
La efciencia
Posibilidad de mejorar la efciencia interna. Debido a las limitaciones fscales y a la
necesidad de mejorar la calidad en la educacin primaria y secundaria, no existe ninguna
razn para creer que el fnanciamiento para la educacin superior aumentar de forma
signifcativa en el futuro inmediato. As, pues, la principal tarea pendiente para mejorar la
equidad y la calidad de la educacin superior es focalizar el gasto y aumentar la efciencia
interna del sistema. La evidencia sugiere que se podra incrementar la efciencia centrndose
en factores como la proporcin entre estudiantes y personal, la proporcin de personal no
docente, los perodos de fnalizacin de estudios y las tasas de graduacin. Por ejemplo,
existen grandes diferencias sin explicar en la proporcin entre estudiantes y personal en
las distintas instituciones. Adems, en las universidades pblicas y en las privadas el
personal no docente constituye ms de un tercio de los empleados. De esta manera, se
gastan importantes recursos en actividades que no estn directamente relacionadas con la
enseanza y la investigacin (vase el grfco 4).
Una tasa de graduacin baja pero en aumento. Si se compara la admisin de estudiantes
en universidades con las cifras de graduacin, suponiendo un perodo promedio de gradua-
cin de 5 aos, se obtiene una tasa promedio de graduacin de aproximadamente 62% en
el 2003. Aunque an baja, esta tasa ha seguido una tendencia alcista en los ltimos aos
como consecuencia de las mejoras en la tasa de fnalizacin de estudios en las universi-
dades pblicas. La elevada tasa de desercin sigue siendo una grave preocupacin para
las universidades privadas.
Grfco 4
Tasa de graduacin (1994-2003)
Fuente: ANR 2005.
Nota: en el grfco, se supone un perodo promedio de graduacin de 5 aos. En cada ao, la tasa pro-
medio de graduacin se pondera sobre la base de las matrculas en universidades pblicas y privadas.
80
70
60
50
40
30
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Tasa pblica Tasa privada Promedio ponderado
%
Vnculos y articulacin
Como refejo de esta insufciente coordinacin, el Per an debe desarrollar un sistema
para la transferencia de crditos acadmicos (vase el recuadro 5). Los estudiantes que
desean cambiar de institucin no suelen recibir crditos por los estudios completados
anteriormente, y con frecuencia se ven obligados a realizar cursos complementarios aun-
que se cambien a un programa de la misma titulacin. Dentro de la misma institucin, las
transferencias de una escuela o departamento a otro tambin son por lo general bastante
complicadas. Esta infexibilidad surge de una estructura de ttulos que no responde a mdu-
los, y de la falta de mecanismos para garantizar que todas las instituciones de educacin
superior cumplan los estndares mnimos de calidad.
La investigacin universitaria
Una dbil base para la innovacin cientfca. La base de innovacin cientfca del Per se
encuentra rezagada frente a otros pases de comparacin en la regin. En el 2003, el Per
invirti 0,1% de su PBI en Investigacin y Desarrollo (I&D), aproximadamente un tercio de
la cual fue ejecutado por las universidades. A pesar de su importante papel en la investiga-
cin, las universidades se ven muy limitadas por la escasa disponibilidad de facultades con
una educacin avanzada y por la falta de equipos y laboratorios de investigacin. Adems,
la mitad de los profesores de las universidades pblicas y privadas trabaja a tiempo parcial,
y muchos de ellos tienen ms de un empleo. Esto perjudica los intentos de establecer una
masa crtica de investigadores y las iniciativas de crear un entorno de aprendizaje en el
que investigadores y estudiantes tengan tiempo de interactuar. La falta de fnanciamiento,
competencia e infraestructura de investigacin conlleva una produccin muy escasa de
conocimientos. En el 2002, el Per solo public diecisis artculos cientfcos internaciona-
les por milln de personas de la poblacin econmicamente activa, mientras que la misma
cifra en Venezuela y Chile fue de 49 y 197 artculos, respectivamente (vase el grfco 5).
Una investigacin universitaria dirigida inadecuadamente hacia el ciclo del negocio Las
Recuadro 5
El sistema de transferencia de crditos acadmicos de la Comunidad
Europea y el Proceso de Bolonia
El Sistema Europeo de Transferencia de Crditos (ECTS por sus siglas en ingls) se introdujo en
el marco del programa Erasmus de la Unin Europea en 1989. Se trata de un sistema enfocado en
los estudiantes, que se basa en los estudios necesarios para lograr los objetivos de un programa
determinado. El ECTS se fundamenta en el principio de que sesenta crditos miden los estudios
de un alumno a tiempo completo durante un ao acadmico. Los crditos solamente se pueden
obtener y transferir tras completar con xito el trabajo necesario y evaluar adecuadamente los
resultados de aprendizaje obtenidos. La implementacin del ECTS ha recibido ayuda del denomi-
nado Proceso de Bolonia, iniciado en 1999. Este proceso facilita la movilidad y el reconocimiento
acadmico, promoviendo ttulos con valores conocidos, y un sistema de tres ciclos principales en
la educacin superior.
Fuente: elaboracin de autor.
universidades peruanas no han tenido xito en la transmisin de los hallazgos de inves-
tigacin al sector privado ni en la comercializacin de la investigacin. En cuanto a la
colaboracin entre universidad e industria, el Per est por detrs de casi todos los pases
de la regin. El defciente desempeo del Per en esta rea refeja inversiones insufcientes
y un gran enfoque en la investigacin bsica por parte de las universidades, pero tambin
una escasa capacidad del sector privado para absorber conocimientos. Adems, los inves-
tigadores universitarios cuentan con pocos incentivos para enfrentar las necesidades del
sector privado. Las estructuras de recompensas no suelen reconocer el valor de la colabo-
racin no acadmica, y las rigideces burocrticas convierten la movilidad intersectorial y
la creacin de alianzas pblico-privadas en complejas y costosas. Finalmente, los derechos
de propiedad intelectual ambiguos para los investigadores empleados por el sector pblico
reducen el benefcio y los incentivos para transferir las innovaciones a la industria.
III. Recomendaciones
El desafo de los responsables de la formulacin de polticas en el Per consiste en aumen-
tar la calidad y relevancia mientras se contina trabajando en mejorar la cobertura de la
educacin superior con equidad, y en aumentar la efciencia. Al gobierno le corresponde
consolidar la capacidad de las instituciones de acreditacin recientemente creadas y el
aseguramiento de la calidad, dentro de un marco que provea adecuados incentivos que
permitan que las instituciones puedan desarrollarse en la direccin que deseen de acuerdo
con su misin institucional. Las siguientes sugerencias pretenden ser un aporte al desa-
rrollo de polticas convenientes y de un marco de poltica coherente para lamentarios
aunque tambilasilas educacin superior peruana. La creacin de este marco resulta de
Grfco 5
Tasa de graduacin (1994-2003)
Fuente: World Economic Forum, Global Competitiveness Report 2001-20002.
Nota: los datos refejan hasta qu punto en la actividad de I&D es intensiva y constante la colaboracin
empresarial con las universidades locales. Los datos se han normalizado en una escala del 1 al 10.
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
4,5
5
Bolivia Per Venezuela Argentina Colombia Mxico Chile Brasil
suma importancia, teniendo en cuenta el elevado grado de autonoma del que disfrutan
las universidades pblicas.
Ms atencin sobre la formulacin de polticas para la educacin superior
y la reforma de gobernanza
El papel tradicional de la ANR difculta en cierta medida la modernizacin, tanto de la
poltica del subsector, como cualquier reforma de la gobernanza. Hoy en da no es comn
que una asociacin de representantes de las IES juegue un papel principal en la formulacin
y ejecucin de polticas para la educacin superior. Las tendencias ms destacadas en este
campo son caracterizadas por un rgano del gobierno central que defne los resultados
esperados del sector teniendo en cuenta la gran diversidad de fnes implcitos en los
mandatos de las IES y promulga polticas que incentivan e impulsan las polticas hacia
estos fnes. La rendicin de cuentas del fnanciado al fnanciador as como el fnanciamiento
basado en resultados son considerados entre las mejores formas de organizar un sector. En
el Per, son bienvenidos los pasos hacia el mejoramiento del sistema de aseguramiento de
la calidad, pero no constituyen en s mismo un abordaje integral hacia el sector. Se requiere
el fortalecimiento de las reas del MINEDU con responsabilidad para las IES. Un primer
paso hacia adelante ser la recopilacin de datos sobre el sector. Actualmente, la carencia
de datos perjudica la calidad de los dilogos sobre la direccin de la educacin superior.
Como parte de un dialogo ms robusto, se requiere llevar a cabo un debate sobre
sistemas de gobernanza de las IES. El Per se encuentra fuera de una ola de reformas a
nivel mundial, en la que la gobernanza institucional se vuelve cada vez ms profesional y
pragmtica. Los sistemas que han dejando atrs la dependencia excesiva de procesos com-
plicados de consultas y uso exclusivo de mecanismos colectivos para la toma de decisiones
han tenido resultados muy satisfactorios. Vale la pena que se estudien opciones similares
en el Per.
Consolidacin del sistema de aseguramiento de la calidad. La consolidacin de las agen-
cias del SINEACE y la implementacin efectiva de los mecanismos de aseguramiento
de la calidad tanto para los programas cuya acreditacin es obligatoria (educacin,
carreras de la salud) como para programas de acreditacin voluntaria resultaran esen-
ciales para enfrentar efcazmente las defciencias de calidad en el sistema de la educacin
superior. El Per, en bsqueda de una implementacin robusta de su sistema, podra
seguir aprovechando las lecciones aprendidas de otros pases de Amrica Latina, donde
se han empleado con xito procesos de autoevaluacin institucional para promover la
apropiacin y enfoques innovadores hacia la mejora de la calidad. Ser oportuno que la
CONEAU y el CONEACES continen la formulacin de estndares y metas de calidad
explcitas y transparentes, de una manera que equilibre adecuadamente la necesidad de
control con el reconocimiento del inters y de la autonoma de las IES, para crear pro-
gramas excelentes de acuerdo a su misin institucional. Adems, se debera consolidar
los grupos de evaluadores externos capacitados para empezar la validacin de procesos
de autoevaluacin institucional. El fn ser la aceptacin de los roles de la CONEAU
y el CONEACES en el establecimiento de un paso consecuencial hacia una educacin
terciaria de ms alta calidad y relevancia.
Mejorar la equidad mediante el fnanciamiento de la demanda vinculado con los procesos
de acreditacin institucional. Es preciso aumentar la disponibilidad de crditos educativos
para estudiantes sobresalientes pero con necesidades fnancieras, promoviendo al mismo
tiempo un mejor desempeo en materia de recuperacin de costos y efciencia adminis-
trativa. Esto ltimo representa un paso importante para reducir la naturaleza regresiva de
la educacin superior peruana. El Per puede extraer importantes lecciones de las expe-
riencias de otros pases de la regin que han logrado usar con xito programas de crditos
focalizados, con pruebas de ingresos para ayudar a las familias con poco dinero a superar
la falta de garantas y el miedo al no pago de la deuda de crditos educativos tradicionales
al estilo de las hipotecas. Sera prioritario aumentar la focalizacin del gasto existente en
crditos y becas, mejorando la determinacin del perfl socioeconmico de los estudiantes
y su mrito acadmico. Adems, se deberan poner en prctica iniciativas para aumentar
la capacidad del INABEC para supervisar su cartera y garantizar tasas de reembolso ms
elevadas. En el mediano plazo, es preciso introducir iniciativas para asignar una mayor
proporcin del gasto pblico a crditos y becas en la educacin superior.
Creacin de un vnculo ms estrecho entre fnanciamiento y desempeo. La vinculacin
de los subsidios pblicos a metas subsectoriales y prioridades polticas para la educacin
superior podra suponer un impulso efcaz para enfrentar cuestiones clave del sector. Como
primer paso, se podra ensayar el fnanciamiento basado en el desempeo (es decir, el
fnanciamiento segn una frmula de mltiples criterios o acuerdos de desempeo nego-
ciados) en un reducido nmero de instituciones de educacin superior con estadsticas
fables. Esto permitira ir refnando y mejorando nuevos mecanismos de fnanciamiento. Las
lecciones aprendidas representan un importante aporte a la formulacin de una estrategia
en el largo plazo para el desarrollo de un fnanciamiento basado en el desempeo de todas
las instituciones de educacin superior que reciban fnanciamiento peridico del Estado.
Establecimiento de un fondo competitivo de inversin pblica vinculado con la acredita-
cin. Una forma efcaz de centrarse en la mejora de la calidad y en el nuevo diseo de los
planes de estudios, as como de detener la reduccin del gasto de inversin, sera asignar
una parte del fnanciamiento pblico mediante un fondo competitivo de inversin pblica
para la educacin superior. Esto sera ms efectivo si sus inversiones estuvieran vinculadas
a los planes de mejora tanto institucionales como a nivel de programa que surgieran
de los procesos de autoevaluacin dentro del marco del sistema de aseguramiento de la
calidad. Las mismas instituciones de educacin superior podran desarrollar los proyectos
en respuesta a las prioridades formuladas en el nivel central y seleccionadas por comits
de pares independientes, sobre la base de criterios de reevaluacin transparentes. Como
primer paso, se podra realizar un requerimiento de propuestas centradas en unas cuantas
lneas de accin por ejemplo, capacitacin de profesores en el servicio y nuevo diseo
de planes de estudios para poner a prueba el instrumento y establecer las estructuras
administrativas necesarias para gestionar el proceso de seleccin y supervisar la imple-
mentacin, siempre que estos fnes formen parte de los planes de mejoramiento.
Ensayar fuentes alternativas de fnanciamiento. Con el propsito de fnanciar las mejoras
necesarias en la educacin superior, sera aconsejable considerar cmo fortalecer an ms
las iniciativas de las universidades pblicas para generar sus propios ingresos. Un enfoque
consistira en experimentar con las matrculas selectivas en proporcin a los ingresos fami-
liares. Esto brindara recursos adicionales para ayudar a estudiantes pobres sobresalientes
y para mejorar la infraestructura de enseanza e investigacin.
Fortalecer los vnculos entre las instituciones de aprendizaje. El desarrollo de un marco
para la transferencia de crditos acadmicos entre instituciones y dentro de instituciones
peruanas de educacin superior, estableciendo al mismo tiempo disposiciones para mante-
ner estndares de la mejor calidad, tiene el potencial de mejorar la efciencia interna, reducir
la fragmentacin y aumentar la movilidad estudiantil. Adems, facilitara la readmisin de
estudiantes que hayan abandonado el sistema de educacin superior y reducira el riesgo
de callejones sin salida,
4
especialmente para los estudiantes que completen una educacin
superior no universitaria. Sera prioritario trabajar con institutos tecnolgicos y pedaggi-
cos y con las universidades a fn de clarifcar los ciclos principales de educacin superior
y defnir las califcaciones que se prev que los estudiantes deberan lograr en cada nivel.
Los ttulos ms comparables sentaran las bases para el diseo posterior de un sistema de
transferencia de crditos acadmicos en la educacin superior peruana.
Establecer mecanismos para la retroalimentacin. La retroalimentacin a los formu-
ladores de polticas sobre el desempeo institucional y la experiencia de los gradua-
dos al principio de su carrera profesional resulta indispensable para la supervisin del
sector y para adaptar los planes de estudios y los programas de forma que satisfagan
las necesidades de la sociedad peruana. Sera aconsejable, pues, establecer estructuras
institucionales que pudieran garantizar un fujo de datos institucionales e informacin
sobre los resultados del mercado laboral de forma coherente y oportuna. Una opcin
sera crear y dotar de personal a un observatorio de la educacin superior en el MINEDU
y conferirle la responsabilidad de compilar informacin, realizar encuestas y organizar
estudios sobre la educacin superior.
Defnir las polticas de las universidades para la transferencia de tecnologa. El hecho
de hacer hincapi en una investigacin de calidad y orientada hacia los resultados, las
oportunidades para los investigadores jvenes y la I&D del sector privado constituira un
primer paso importante para fortalecer el sistema de innovacin nacional del Per. Como
parte de esta iniciativa, las universidades tendran que esclarecer sus polticas internas
para la gestin de la propiedad intelectual, la transferencia de tecnologa, las cesiones y
la movilidad de los investigadores. Un fnanciamiento pblico podra proporcionar a las
instituciones los recursos para completar esta tarea. Adems, se podra volver a disear el
fnanciamiento de la investigacin ofreciendo un incentivo a los investigadores universi-
tarios para trabajar con socios externos.
4 Sin salida, al no poder avanzar de la educacin superior no universitaria a la universitaria.
V. Conclusiones
El sistema peruano de educacin superior viene mostrando una evolucin favorable con
relacin a la expansin de la cobertura y la implementacin de un sistema de mejoramiento
de la calidad. No obstante, al mismo tiempo, muestra muchas carencias en diferentes reas
relacionadas con la calidad, que, a la vez, limitan el cumplimiento de su rol potencial frente
a las necesidades de un pas con una economa en perodo de crecimiento notable. Un paso
inicial importante hacia polticas y acciones ms adecuadas para el sector ser la recopila-
cin y diseminacin de informacin confable y comprensiva sobre las caractersticas del
sector y sus instituciones. Esto ser til tanto para la formulacin de polticas como para
el mejoramiento de la toma de decisiones entre alumnos y alumnos prospectivos, y sea-
lar un compromiso an ms completo con la tarea de promover una educacin superior
peruana de alta calidad y relevancia para todos los peruanos.
VI. Bibliografa
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Trajectories, Career Choice, and Insertion in Peruvian Labor Market. Manuscrito
en proceso de publicacin.
24. Hacia un Per ms saludable:
desafos y oportunidades
del sistema de salud

Fernando Lavadenz, Julie Ruel-Bergeron y Alejandra Leytn
Resumen

La presente nota tiene el propsito de analizar, desde nuestra perspectiva, los tres
desafos principales del sector salud que el nuevo gobierno del Per deber enfrentar
para mejorar la calidad de vida de su poblacin: (i) desde el mbito institucional, pro-
fundizar las dos principales polticas de Estado que ha venido desarrollando durante la
dcada pasada, para producir mejores resultados en salud (el aseguramiento universal
y la descentralizacin del sistema); (ii) incluir una nueva dimensin como la promo-
cin de la salud, en respuesta a la carga de muerte y enfermedad por enfermedades
crnicas; y (iii) desde la perspectiva sanitaria, desarrollar una agenda estratgica y
regionalizada en tres dimensiones. La primera, que priorice la reduccin de las inequi-
dades existentes en el acceso a los servicios de salud de la poblacin pobre, del rea
rural e indgena; la segunda, que fortalezca el sistema de salud para que responda
con efciencia a las epidemias como el dengue, el cambio climtico, la migracin y la
desforestacin, as como los desafos generados por otras enfermedades trasmisibles
como la tuberculosis, con prioridad en el rea urbana; y fnalmente, la tercera agenda,
orientada a prevenir y controlar, en particular en Lima Metropolitana, la epidemia
silenciosa de las enfermedades crnicas que golpean al Per de manera creciente
como resultado de los cambios colectivos en el estilo de vida de su poblacin. Con este
propsito, la nota revisa los avances del sector y las mejoras y desafos en la salud de
los peruanos durante la ltima dcada.
En relacin con los xitos, se discute la reduccin de la mortalidad infantil y
materna, que ha permitido que el Per se encuentre alrededor del promedio latinoame-
ricano en estos indicadores clave. Adems, se revisan sus esfuerzos quiz sin parangn
entre los pases de la regin para lograr una acelerada reduccin de la mortalidad de
los menores de 5 aos en la ltima dcada.
En relacin con los desafos, la nota analiza cmo, a pesar de estas mejoras prome-
dio en los indicadores, todava existen importantes inequidades en el acceso y calidad de
atencin de salud para los pobladores pobres en general y del rea rural e indgenas en
particular, que se traducen en resultados desiguales en todos los indicadores de salud,
incluso en aquellos con mejor desempeo. Asimismo, se revisa cmo las enfermedades
que ataen a la salud pblica como la malaria, la tuberculosis (TB), el dengue y el Virus
de Inmunodefciencia Humana/Sndrome de Inmuno Defciencia Adquirido (VIH/SIDA)
Nota 24.Hacia un Per ms saludable: desafos y oportunidades del sistema de salud 435
no han seguido la misma tendencia optimista y presentan mayor incidencia y emergencia
ahora que en los aos noventa.
Finalmente, la nota analiza cmo la transicin epidemiolgica del Per, el enveje-
cimiento de su poblacin y sus cambios en el estilo de vida incrementaron los factores de
riesgo, en particular de la poblacin de las grandes ciudades, llevando al pas a vivir uno
de sus ms peligrosos desafos: el de una epidemia silenciosa de enfermedades crnicas
y degenerativas, que constituyen una seria amenaza para la salud y la economa del pas
por su alto costo en vidas, en calidad de vida y en el aspecto monetario.
Por otra parte, la nota analiza cmo los xitos del Per en ciertos indicadores
estuvieron guiados por las dos polticas de Estado que continuaron profundizndose y
potencindose en forma conjunta: la descentralizacin de la salud y la ampliacin del
aseguramiento mediante el SIS. Tambin examina cmo, frente a los nuevos desafos,
los instrumentos generados por estas polticas no sern sufcientes y los retos a futuro
requieren su modernizacin, ampliacin e innovacin. Con el fn de encontrar opciones,
esta nota analiza en detalle ambas polticas.
En relacin con el aseguramiento, se discuten la importancia del SIS y sus desafos,
as como la estrategia lanzada por el gobierno para el Aseguramiento Universal en Salud
(AUS). Al respecto, se menciona el notable esfuerzo del gobierno por promulgar la Ley
de Aseguramiento Universal, pero lo poco que se avanz en su implementacin. La ley
del AUS prev un complejo grupo de acciones y consensos en muchas reas. El prximo
gobierno, incluyendo el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), tendr la oportuni-
dad de convertir al AUS en poltica de Estado y de lograr, mediante su implementacin,
una mejora efectiva de los indicadores de salud.
En relacin con la descentralizacin de la salud, la nota discute el proceso seguido
en las regiones y como este todava requiere un importante esfuerzo para consolidarse,
fortaleciendo tanto la rectora nacional del Ministerio de Salud (MINSA), como la rec-
tora de las regiones al asumir sus nuevas funciones. Finalmente, de manera breve, se
discute cmo los principales fnanciadores de la atencin en salud son los hogares, y
cmo, comparativamente, el Per es el pas de la regin que destina la menor proporcin
de su PBI a la salud.
La nota concluye que el nuevo gobierno debera mantener sus esfuerzos por gene-
rar consensos con la sociedad civil sobre el sistema de salud y su gobernabilidad, en un
contexto de mayores oportunidades de fnanciamiento del sector, que permita superar
la falta de inversin crnica para su sistema sanitario. Hay que recordar que, para este
momento de desarrollo del Per, la salud de sus habitantes es vital y un objetivo en s
misma, como lo confrmara en el ao 2002 la Comisin de Macroeconoma y Salud de la
Organizacin Mundial de la Salud (OMS). Esta mencionaba, adems, que los vnculos
entre el estado de salud de una poblacin y su infuencia en el crecimiento econmico
estn histricamente bien establecidos.
Luego del anlisis de estos temas, se elaboran propuestas para afrontar los proble-
mas sanitarios del pas, tomando en cuenta una agenda nica nacional y tres agendas
diferenciadas, dependiendo de la poblacin: una agenda para el Per rural; otra para
el Per urbano; y, fnalmente, una para el Per hper urbano de Lima y Callao, que en
la nota ser considerada como otra categora de anlisis. La agenda de Lima Metropo-
litana mostrar cmo, al separar a Lima y Callao del promedio urbano, salen a la luz
problemas ocultos y de dimensiones diferentes al promedio, as como soluciones relacio-
nadas con el buen uso de los recursos intra e intersectoriales, y con la articulacin de
los subsistemas fragmentados de aseguramiento y provisin de servicios de salud, para
hacer frente al desafo de las enfermedades crnicas.
En los ltimos aos, la economa peruana ha presentado un crecimiento notable y
es seguro que, en el prximo perodo, el Per podr producir avances tan notables como
los econmicos, en la mejora de la salud y la calidad de vida de su poblacin.
I. Introduccin
El crecimiento econmico del Per es notable y ha generado grandes oportunidades para
lograr un crecimiento similar en lo social que permitira alcanzar mejoras importantes en
la calidad de vida de sus habitantes. La salud es un eje central de la calidad de vida, y el
sistema de salud es una herramienta fundamental para aumentar aos de vida a sus ciu-
dadanos y mejorar su calidad de vida durante esos aos. Por otra parte, tener una buena
salud es un objetivo en s mismo y el sistema de salud es determinante para alcanzar este
objetivo, as como para lograr una fuerza laboral fuerte y saludable, que haga sostenible
el crecimiento del pas.
Esta nota de poltica busca explorar los futuros desafos y oportunidades del sis-
tema de salud peruano, respondiendo a tres preguntas centrales: (i) mejor la salud de
sus ciudadanos en los ltimos aos?; (ii) cules fueron los principales esfuerzos que
realiz el pas en sus polticas y programas de salud para alcanzar estos resultados?
Son sufcientes?; y (iii) cul es la agenda que el Per debera priorizar para continuar
mejorando la salud de sus habitantes? Con este fn, se analizar un grupo seleccionado
de indicadores clave y sus resultados, y se discutirn dos estrategias lanzadas por el
gobierno para aumentar el acceso, la calidad, la equidad, el desempeo y la proteccin
fnanciera del sistema de salud: las estrategias de descentralizacin y el aseguramiento
en salud.
Adems de responder estas preguntas, esta nota propone avanzar en un anlisis
epidemiolgico del Per en tres dimensiones y sugerir propuestas de poltica para cada
una de ellas. Se propone examinar oportunidades y desafos de su sistema sanitario,
que permitan mejorar la organizacin del sistema, de sus servicios y sus indicadores de
salud desde las tres dimensiones geogrfco-poblacionales: (i) la dimensin rural; (ii) la
del Per urbano sin Lima y Callao; y (iii) la del Per hper urbano (Lima Metropolitana)
que, por sus caractersticas, ya no encaja en las dos categoras previas. Esta nueva pers-
pectiva nos permitir mostrar en cada dimensin agendas diferenciadas que, adems
de incluir posibles acciones para los problemas prioritarios de salud, proponga mejoras
en la organizacin de los servicios e identifque esfuerzos comunes para proteger a sus
ciudadanos, en particular a los pobres, de riesgos de salud evitables y del impacto nega-
tivo de los gastos catastrfcos producidos por enfermedades prevenibles. Finalmente,
la nota realiza una revisin de las barreras de acceso al sistema de salud con la fnalidad
de buscar opciones para mejorar la equidad y el acceso en todas las dimensiones men-
cionadas.
II. Contexto: mejor en este perodo la salud
de los peruanos?
La salud de los peruanos ha mejorado en los ltimos aos, en particular la atencin
materno-infantil. En efecto, la esperanza de vida de sus habitantes ha aumentado y la
mortalidad infantil ha descendido por debajo del promedio latinoamericano. Asimismo, la
reduccin de la mortalidad de la niez (menores de 5 aos) se aceler de manera extraor-
dinaria, y uno de los indicadores bandera de la atencin materno-infantil, la atencin de
partos institucionales, contina progresando.
La esperanza de vida ha aumentado en 23 aos, desde 1970 hasta el ao 2008. Sin
embargo, las diferencias por regiones son importantes. La esperanza de vida proyectada
para Lima del 2010 al 2015 es de 77,9 aos, mientras que para otras regiones, como
Huancavelica, es de solo 69,8 aos.
La mortalidad infantil (MI) contina en acelerada cada por debajo del promedio
latinoamericano (vase el grfco 1), debido a la extensin del saneamiento bsico, la
educacin de las madres, el mayor acceso al agua potable y los xitos en la atencin de
la salud infantil, incluyendo el mejor control y manejo de las enfermedades diarreicas
agudas y la vacunacin masiva de la niez. Sin embargo, todava se requieren esfuerzos
muy importantes para que el Per ingrese al grupo selecto de pases de Amrica Latina
con un dgito de mortalidad infantil, como Cuba, Costa Rica, Chile y Uruguay.
La mortalidad materna ha descendido y los partos institucionales han crecido de
manera sostenida. La mortalidad materna ha descendido desde los 318 por cien mil naci-
dos vivos (N.V.) en 1980, a poco menos de 98 por cien mil N.V. en el ao 2010 (vase
el grfco 2). Este descenso ha venido acompaado de un crecimiento del porcentaje de
partos atendidos institucionalmente,
1

que subieron del 45% en 1991 al 82% en el 2009.
Por otra parte, la disminucin de la mortalidad de la niez en el Per se aceler de
manera extraordinaria en los ltimos aos. Entre los aos 2000 y 2008, el Per
1
Partos atendidos en algn establecimiento de salud pblico o privado.
Grfco 1
Evolucin de la mortalidad infantil en Amrica Latina y el Per
Tasa por 1000 nacidos vivos

Fuente: Banco Mundial y ENDES 1996-2010.
140
120
100
80
60
40
20
0
1970
Amrica Latina y el Caribe Per
115
89
58
46
40
28
20
1980 1990 1995 2000 2004 2010
Grfco 2
Evolucin de la mortalidad materna en el Per
Por cada cien mil nacidos vivos (1980-2010)
Fuente: UNFPA, ENDES 1996-2010.
tuvo un notable desempeo en este indicador de salud en comparacin con 19 pases de
Latinoamrica, solo superado por El Salvador (vase el cuadro 1). Sin embargo, debido
a sus retrasos histricos, el Per ocupa el lugar 96 en mortalidad de los menores de 5
350
300
250
200
150
100
50
0
1
9
8
0
1
9
8
5
1
9
9
0
1
9
9
3
1
9
9
6
2
0
0
0
2
0
0
4
-
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
185
203
103
98
318
303
298
261
265
Cuadro 1
Ritmo de progreso en la tasa de mortalidad en menores de 5 aos por perodos,
en pases seleccionados (1960-2008)
Pases
Ranking de pases
por mortalidad de
menores de 5 aos
Mortalidad en menores de 5 aos
Nmero anual
de muertes de
menores de 5
aos (miles)
Tasa anual de reduccin
1960 1990 1999 2008 2008
1960-
1990
1990-
1999
1999-
2008
Argentina 116 72 29 22 16 11 3,1 2,7 3,4
Bolivia 58 255 122 83 54 14 2,5 4,3 4,4
Chile 147 138 22 12 9 2 6,4 5,7 3,1
Colombia 105 122 35 31 20 18 4,2 1,3 4,4
Costa Rica 140 112 22 14 11 1 6,5 1,5 2,7
Cuba 158 54 14 8 6 1 4,7 5,4 3,1
Ecuador 95 178 53 35 25 7 3,8 5,4 3,6
El Salvador 109 191 62 42 18 2 3,9 4 7,1
Guatemala 77 202 77 60 35 15 3 3,5 5,2
Haiti 48 253 151 129 72 19 1,7 1,7 5,5
Honduras 83 204 55 42 31 6 4 4,1 3,3
Mexico 112 134 45 33 17 36 3,6 3,7 6
Nicaragua 91 193 68 47 27 4 3,6 3,8 5,3
Panama 97 88 31 27 23 2 3,2 2,6 1,8
Paraguay 89 90 42 32 28 4 3 1,6 1,5
Per 96 234 81 52 24 15 3,8 4,1 6,7
Republica
Dominicana
79 149 65 49 33 7 2,8 3,1 4
Uruguay 125 56 24 17 14 1 2,8 3,8 2,2
Venezuela 109 75 32 23 18 11 3,4 1,8 2,7
Latino America
y el Caribe
52 23 247 3,2 3,2
Fuentes: UNICEF estadstica y vigilancia; INEI (Instituto Nacional de Estadstica e Informtica) y Encuesta Nacional
de Hogares (ENAHO), 1997 y 2001.
aos (MM5) entre 188 pases, con una tasa de 24 por mil N.V. para el 2008,
2

debajo
del promedio latinoamericano de 23 por mil N.V. y solo mayor a 8 de los 19 pases
de Amrica Latina. Cabe destacar la mejora en el desempeo comparativo del Per en
los tres perodos analizados, que, podra decirse, fue pobre entre los aos 1960 y 1990,
regular en la dcada entre 1990 y el 2000, y extraordinario en la dcada del 2000 al 2010.
Sin embargo, a pesar de las mejoras en los indicadores materno-infantiles, todava
existen diferencias entre quintiles de riqueza. El grfco 3 permite observar cmo, a pesar
del importante descenso en la MI en todos los quintiles, debido a su atraso histrico, se
mantienen todava diferencias muy marcadas entre el quintil inferior y el quintil superior
de riqueza. Del mismo modo, en el grfco 4 se observa cmo el 70,2% de los partos del
quintil inferior fueron todava en domicilio, en comparacin al 2% de los partos atentidos
en domicilio del quintil superior.
2
Fondo Internacional de las Naciones Unidas por la Infancia (UNICEF), Estado Mundial de la Infancia
2010.
Grfco 3
Cambio en la mortalidad infantil en el Per por quintil de riqueza (1996-2009)
Tasa por mil nacidos vivos
Grfco 4
Partos en el Per segn establecimiento de salud y quintil de riqueza (2009)
Porcentajes
Fuente: ENDES 1996, 2009.
Fuente: ENDES 2009.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
1996
78
59
51
33
40
24
33
24
20
9
2009
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
28,4
62
79,7
84,6
75,6
0,1
1,9
3,9
6,8
18,6
70,2
35,4
13,9
4,6 2
Establecimiento salud pblico Establecimiento salud privado Casa
Grfco 5
Partos institucionales segn el idioma con el que aprendi a hablar
Porcentajes
Fuente: ENDES 2009a.
Las diferencias tambin persisten entre regiones y reas geogrfcas. Las regiones
ms pobres del Per tienen en la actualidad la MI de Lima en los aos ochenta (1985),
lo que muestra una diferencia de 20 a 25 aos de atraso entre regiones del mismo pas.
Respecto a la salud materna, en Lima Metropolitana cerca del 98% de los partos fueron
atendidos institucionalmente, en comparacin con el 59% en reas rurales. Por otra parte,
con la cada de la MI general, uno de sus componentes, la mortalidad neonatal temprana
(que depende fundamentalmente de la oportunidad y calidad de la atencin), representa
ahora el 69% de la MI total, generando un nuevo desafo an ms difcil de solucionar.
Por otra parte, la barrera cultural es una limitante: el Per es el tercer pas con las
ms altas concentraciones de poblacin indgena en Latinoamrica, detrs de Bolivia y
Guatemala. Las inequidades raciales y tnicas tienen una larga historia en el continente
y, en particular, en el Per. En salud (grfco 5), el mayor porcentaje de poblacin que
no cuenta con ningn seguro de salud es aquella que tiene como lengua materna algn
idioma originario como quechua o aimara (61% y 80%, respectivamente). De manera
similar, los porcentajes de partos no institucionales ms altos se encuentran en estos gru-
pos sociales (grfco 6) y es notorio cmo la poblacin de la selva (otras lenguas), se
encuentra en franca exclusin en relacin con el parto. Ser imposible avanzar en mejorar
la cobertura del parto institucional en el rea rural sin serios esfuerzos de adecuacin cul-
tural de los servicios. Experiencias del propio Per (Cusco y Apurmac), pueden ser tiles
para extenderlas al resto del pas.
La calidad de atencin sigue siendo una barrera para el acceso a los servicios de
salud. La calidad de atencin, un indicador trazador de servicios de salud, permite
observar el retraso del rea rural: la atencin prenatal que vara segn el ingreso. Segn
la ENDES 2009, 9 de cada 10 mujeres (92%) tuvieron al menos algn control prenatal
por personal de salud. Sin embargo, su calidad por quintiles de ingreso era muy diferente;
solo a la mitad de las mujeres del primer quintil que recibi atencin prenatal (50,2%) se
100
80
60
40
20
0
%
21,6
89,9
39,7
10,1
60,3
67,7
32,3
78,4
Espaol Quechua
Parto institucional Parto no institucional
Aimara Otras lenguas
indgenas
Grfco 6
Poblacin que no cuenta con ningn seguro de salud, segn el idioma
con el que aprendi a hablar
Porcentaje

Fuente: ENDES 2009a.
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
61,7
80,2
58,3
45,6
Quechua Aimara Castellano Idioma
extranjero
les tom una muestra de sangre, comparando con el 93,1% de las mujeres embarazadas
del quintil superior a quienes se les realiz la prueba.
Para mejorar la calidad de atencin en el rea rural, se requiere mejorar la asignacin
de recursos, incluidos los recursos humanos de salud y el aseguramiento en salud. El Pro-
grama de Apoyo a la Reforma del Sector Salud II (PARSALUD II) con fnanciamiento
nacional e internacional es una de las opciones para mejorar la infraestructura de salud en
el rea rural, pero esta podra ser insufciente dado el desafo existente y debera comple-
mentarse con: (i) el aumento de recursos humanos y la modernizacin de su gestin, como
se mencion antes; (ii) la mejor organizacin de las redes de servicios de atencin primaria,
con mltiples experiencias; (iii) innovaciones en la extensin de cobertura con casas mater-
nas (Nicaragua), el Programa de salud de la Familia (Brasil) que incluye agentes sanitarios
remunerados, o sistemas de aseguramiento en salud con adecuacin cultural para poblacin
indgena como el Seguro Bsico Indgena de Bolivia, o modernos sistemas de comunica-
cin en salud para poblacin dispersa como en el Acre y Amazonas, Brasil.
Adems de las inequidades persistentes en salud, existen otras enfermedades que
siguen representando un problema para el pas. Estas responden a problemas estructura-
les del sistema peruano y a una reciente emergencia en Amrica Latina de enfermedades
epidmicas infecto-contagiosas a consecuencia del cambio climtico, la migracin, la
desforestacin y la insufciente vigilancia y control epidemiolgicos. Entre estas enfer-
medades, tenemos las que se presentan a continuacin.
Las enfermedades de la salud pblica (SLP). A diferencia de los indicadores de salud
materno-infantil, no han mejorado, con excepcin del indicador de TB, el cual, a pesar de
su mejora relativa, todava requiere un extraordinario esfuerzo para que el Per salga de
la lista de los pases con ms alta incidencia de la OMS. El Per es el tercer pas, despus
de Hait y Bolivia, con mayor incidencia de TB de la regin.
3

En el 2007, 29 393 nuevos
casos fueron registrados en el Per: el 60% de ellos se localizaron en Lima y fue repor-
3
PAHO, Plan Regional de Tuberculosis 2006-2015.
tado un total de 916 muertes por TB.
4

Adems, desde el 2004, la prevalencia de co-mor-
bilidad de TB-HIV ha crecido.
La principal falla de la poltica e implementacin del programa de TB es que este
sigue siendo vertical y su descentralizacin requiere de un proceso de asimilacin por
las regiones, que avanza lento y no ha concluido. La prevencin de la TB requiere de
vacunacin con la vacuna de Bacillus Calmette-Gurin (BCG) en porcentajes muy altos,
su control epidemiolgico con un agresivo sistema de reporte y tamizaje diagnstico y
su tratamiento exitoso con una aplicacin rigurosa de protocolos de tratamiento super-
visados (DOT). Esto implica la participacin de mltiples actores que, despus de la
descentralizacin, ya no obedecen a un mando nico. Recientemente, el Fondo Global ha
establecido un apoyo al programa de malaria, HIV/SIDA y TB. Sin embargo, el mayor
desafo se concentra en su gestin descentralizada y, al mismo tiempo, en su moderniza-
cin, incorporando incentivos para producir resultados medibles y trazables.
Lo mismo puede decirse de la malaria y otras enfermedades de salud pblica. Por
ejemplo, el programa de enfermedades metaxnicas del MINSA ha pasado de ser un pro-
grama vertical a una estrategia dentro de un proceso de descentralizacin. Ahora, el rol
del MINSA es conductor, regulador de la estrategia y de la vigilancia del cumplimiento de
normas. Sin embargo, la actual distribucin de funciones parceladas entre los diferentes
niveles de gobierno sobre la vigilancia, el diagnstico, el control vectorial, la prevencin
y promocin, y la regulacin y supervisin evitan que se pueda ejercitar una propuesta
articulada de gestin de enfermedades de salud pblica.
Recientemente, el dengue se ha constituido en un grave desafo para el Per y Lati-
noamrica. Produce daos importantes que movilizan por completo al sistema en fase
epidmica, evita que este acte adecuadamente en otras reas de la vigilancia y distrae la
epidemiologia de largo plazo.
La desnutricin crnica es alarmantemente alta en el rea rural, pero no lo es en el rea
hper urbana. El Per tiene mayor desnutricin crnica que pases andinos con similar o
menor ingreso econmico como Ecuador y Bolivia y, al interior del pas, la diferencia por
quintiles de ingreso es muy importante, casi 8 o 9 veces mayor la desnutricin crnica en el
quintil 1 en comparacin con el quintil 5 de riqueza. Esto pone en evidencia una vez ms la
alta relacin de los quintiles de mayor pobreza con el rea rural.
5
Las enfermedades crnicas son una epidemia silenciosa y un desafo creciente y
costoso. Estas enfermedades son la mayor carga de muerte y enfermedad del Per, segn
el estudio de la Carga de Muerte y Enfermedad (CME) del Per, concluido hace algunos
aos por Velsquez y colaboradores, utilizando un programa fnanciado por la Agencia
Internacional para el Desarrollo de los Estados Unidos (USAID). (PRAES).
6

La CME ayud a conocer el peso de las diferentes enfermedades en el Per. Se
estimaron los aos de vida saludable (AVISA) de 135 subcategoras de causas de enfermedad
y lesiones, ya sea por aos de vida perdidos por muerte prematura (AVP) o aos de vida
perdidos por discapacidad (AVD), que agrupan toda la patologa que se produce en el pas.
En el 2004, las enfermedades no trasmisibles representaron la mayor CME en el Per
4
Vase MINSA (2006). Construyendo alianzas estratgicas para detener la tuberculosis: la experiencia
peruana. Direccin General de Salud de las Personas.
5
Banco Mundial, Resmenes de nutricin, 2010.
6
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud (PRAES).
(causando la prdida de 107 AVD por 1000 personas), seguidas por las enfermedades
trasmisibles (49 AVD) y lesiones.
7

El grfco 7 detalla los hallazgos principales del estudio.
Por otra parte, la tendencia al crecimiento epidmico de las enfermedades no tras-
misibles (crnicas) es inminente. En base a estos datos y a las proyecciones demogrfcas
del Per, se analizaron las tendencias futuras de la CME,
8

mostrando que existe una muy
alta probabilidad de un cambio radical en el patrn de la demanda de servicios de salud
en el pas. Esta tendencia tendr un costo adicional para el sistema, que podra llegar a
producir gastos catastrfcos.
En el Per, as como en otros pases, la prevalencia de enfermedades crnicas no
trasmisibles tiende a ser mucho ms alta entre los adultos mayores. Entre los aos 2004 y
2025, debido al envejecimiento de la poblacin, se prev que la contribucin de las per-
sonas de edad avanzada (mayores de 60 aos) a la CME en el Per aumente en un 112%,
que la CME de las personas entre 45 a 59 aos lo haga en un 83%, mientras que la CME
de las personas entre 15 a 44 aos se habr duplicado de 144 000 a 284 000. Mientras
tanto, se proyecta que la contribucin de los nios menores de 4 aos a la CME descen-
der de 1,3 millones de AVD en 2004 a 1,2 millones en 2025.
Para el ao 2015, las enfermedades de la vejez superarn a las enfermedades de
nios menores de cinco aos
9

y estas sern fundamentalmente enfermedades crnicas
que, a su vez, estarn infuenciadas por los factores de riesgo que las provocan. En efecto,
7
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud (PRAES).
8
Vase Banco Mundial (2010). Op. cit.
9
Charpentier (2010). Improving Health Outcomes in Peru, by strengthening users entitlements and rein-
forcing public sector management. Banco Mundial.
Grfco 7
La carga de muerte y enfermedad (AVISA) en el Per

Fuente: Velsquez, 2008.
0 50 000 100 000 150 000 200 000 250 000 300 000
Violencia
Artritis reumatoide
Asma
Epilepsia
TBC
Glomerulonefritis e insuficiencia renal crnica
Cirrosis
Cadas
Caries
Esquizofrenia
Enfermedad CVC hipertensiva
Enfermedad CVC cerebrovascular
Diabetes Mellitus
Anoxia, asfixia, trauma al nacimiento
Artrosis (osteoartritis)
Malnutricin proteno-calrica
Depresin unipolar
Bajo peso/prematuridad
Abuso de alcohol y dependencia
Neumona
Accidentes de trnsito
AVP AVD
Grfco 8
Prevalencia de consumo de alcohol y tabaco en el Per
Porcentajes
Grfco 9
Forma en que la poblacin desarrolla su trabajo u ocupacin (2006)
Porcentajes
Fuente: Castro de la Matta, R y Zavaleta, A. (2003); CEDRO (2005).
Fuente: DEVIDA, III Encuesta Nacional de Consumo de Drogas en Poblacin General del Per.
43,7
47,2
26,0
31,8
33,5
49,4
28,3
34,9
0
10
20
30
40
50
60
2003 2005 2003 2005
Alcohol Tabaco
Per Lima Meropolitana
el crecimiento de los factores de riesgo es el principal contribuyente para el incremento de
los problemas crnicos y degenerativos de la CME. En base a las categoras de la CME,
se podra concluir que los principales factores de riesgo en el Per son la obesidad, el
sedentarismo, el tabaquismo, el alcoholismo, la malnutricin, la violencia y los acciden-
tes de trnsito. Lima Metropolitana, por otra parte, ser la regin ms perjudicada.
Sin embargo, no existe ninguna evaluacin integral y detallada de factores de riesgo en
el Per. El pas no ha realizado encuestas de factores de riesgo recomendadas por la OMS
y solo es posible obtener informacin parcial sobre sedentarismo, obesidad y alcoholismo.
La obesidad, despus de la desnutricin crnica, es el segundo mayor desafo del
Per en materia de nutricin. La ENDES 2009 muestra que las mujeres en todos los quin-
tiles de ingreso tienen sobrepeso u obesidad, superando el 50% en todos los quintiles de
ingreso, con la nica excepcin del quintil 1, donde llegan al 40%.
Otros factores de riesgo clave son el consumo de alcohol y tabaco y el seden-
tarismo. En el Per, y en especial en el rea hper urbana, el consumo de alcohol ha
0 5 10 15 20 25 30 35 40
Usualmente carga y coloca objetos ligeros o sube
escaleras frecuentemente
Hace trabajos fuertes
Una parte del da realiza poca actividad fsicas y
otra parte trabajos fuertes
Camina muchas veces al da pero no carga
objetos muy frecuentemente
Usualmente sentado o de pie durante el da y
camina poco
7
7
8
40
38
aumentado. En solo 2 aos (grfco 8), subi del 33% en el 2003, al 50% en el 2005.
10

Por otra parte, el 40% de la poblacin realiza sus actividades diarias sentado o de pie,
pero con poca actividad fsica (grfco 9).
Desde el ao 2000, el Per ha asumido los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(ODM) que, entre sus principales metas en salud, incluyen la reduccin del hambre, la
mortalidad materna y la mortalidad infantil. Hasta ahora, tres ODM se han cumplido a
nivel nacional, pero la MI y materna, la desnutricin crnica y la incidencia de TB siguen
siendo grandes desafos por las brechas histricas entre regiones y niveles de riqueza.
Otras metas de los ODM de enfermedades trasmisibles como la malaria, VIH/SIDA y
dengue tambin siguen representando una preocupacin para el pas, mayor an que
los ODM materno-infantiles, porque la incidencia de todas ellas ha aumentado desde la
dcada de 1990 en lugar de disminuir.
III. Desafos
Cules fueron los principales esfuerzos que realiz el Per en sus polticas de salud para
alcanzar estos resultados? Son sufcientes?
Adems del evidente crecimiento econmico del pas, diferentes estudios
11
sealan
que dos polticas clave han contribuido a lograr avances en la atencin materno infantil.
La primera fue la ampliacin del aseguramiento en salud a travs del SIS, el cual se
expandi en la dcada pasada, permitiendo el acceso de la poblacin pobre, sin costo,
a un conjunto bsico de servicios de salud. La segunda fue el esfuerzo por superar las
barreras de calidad y efciencia del sistema mediante la descentralizacin de los servicios
de salud a travs de los comits locales de administracin de salud (CLAS) que, a pesar
de algunas limitaciones, permitieron gestionar los servicios de salud con participacin de
la poblacin y alta fexibilidad en su gestin. Pero en apariencia, el agotamiento de ambas
polticas nos permite inferir que, para continuar produciendo impacto, estas requieren su
ampliacin, modernizacin, innovacin, expansin y fortalecimiento.
El SIS en el ao 2010
En el ao 2006, el SIS ampliaba su mandato para incluir a todas las personas en
pobreza y otros ciudadanos sin seguro de salud, incluyendo padres y nios, sin lmite
de edad. La cobertura del SIS llegaba a superar los 10 millones de personas, mejorando
signifcativamente entre el 2003 y el 2008, subiendo en el quintil I del 29 al 37% y en
el quintil II del 36 al 55%. Sin embargo, su ampliacin a diversos grupos de poblacin,
un tanto desordenada, ha amenazado la efectividad de la focalizacin del programa. El
gobierno (MEF) est ahora promoviendo el uso del Sistema de Focalizacin de Hogares
(SISFOH), instrumento para fortalecer la focalizacin del SIS, pero su implementacin
tiene tropiezos
12
.

Por otra parte, llama la atencin la existencia de un pequeo nmero de
asegurados del SIS que proviene del quintil ms rico.
10
Cifras para Lima Metropolitana de poblacin de mayores de 18 aos.
11
Entre ellos: Banco Mundial (2006); UNICEF, International IDEA y Transparencia (2006); Valdivia y Daz
(2007); y Francke (2007).
12
Vase Banco Mundial (2010). Op. cit.
El SIS, adems de ampliar la poblacin asegurada, ha reformulado su plan de pres-
taciones extendiendo su Listado Priorizado de Intervenciones en Salud (LPIS).
13
Con la
fnalidad de limitar la cobertura del benefcio plenamente subsidiado, el SIS cre una
categora semisubsidiada en el 2007, abierta a cualquier persona sin seguro de salud
que tuviera un ingreso menor de S/.700 (con un mayor margen de salida, establecido en
S/.1000)
14
.

Este cubre actualmente a cerca de 62 000 personas. Su lento crecimiento en
casi dos aos parece irrelevante en la proporcin del total de asegurados (0,62%) y es
posible que, para seguir adelante, deba evaluarse tanto la opcin de hacerlo ms atractivo
como el costo transaccional de tener esta categora abierta.
Un problema apremiante para el SIS son sus mecanismos de pago. El modelo de reem-
bolso de servicios individuales genera un enorme volumen de transacciones, que supera
la capacidad de sus anticuados sistemas informticos. Para mejorarlo, en el ao 2008, el
SIS experiment un mtodo de fnanciamiento per cpita a travs de un piloto en las redes
de Lima Este y tres departamentos de la sierra.
15

Lamentablemente, este no fue implemen-
tado y, por tanto, el SIS no ha innovado en mecanismos de pago a prestadores de salud.
16
Por otra parte, el SIS podra no comprenderse como un verdadero seguro de salud,
debido a que su fnanciamiento no recibe asignacin capitada del MEF sino histrica y, en
consecuencia, no genera ahorros anuales para contingencias previsionales como cualquier
seguro. A su vez, las negociaciones anuales retrasan los pagos del SIS a proveedores de
manera crnica y el fnanciamiento parcial del costo de las prestaciones no permite ejer-
cer plenamente la funcin de compra de servicios, dejando a los proveedores en gran
libertad sobre los recursos y la produccin, con incentivos muy pequeos para producir
resultados. Por otra parte, en un buen nmero de casos, el fnanciamiento del SIS no llega
a los proveedores y es administrado por unidades intermedias del sistema que podran o
no reembolsar a los prestadores, generando incentivos perversos al dejar de pagar ms a
quien ms produce. En relacin con sus desafos, el SIS ha comenzado a recibir numero-
sas quejas del pblico, de gestores y prestadores de servicios, pero no todas ellas se origi-
nan o corresponden a desafos generados por el SIS, como la intermediacin en el pago de
prestaciones, que era una responsabilidad del MINSA y ahora lo es de todas las regiones.
Aseguramiento (Ley AUS)
Con el propsito de ampliar la proteccin en salud y la proteccin fnanciera de la pobla-
cin, el gobierno del Per ha decidido desarrollar la estrategia de aseguramiento universal de
salud, mediante la ampliacin del SIS y la implementacin de la Ley AUS. Segn datos de
la ENAHO, en el 2009, la cobertura de seguros de salud en el Per alcanz el 61%. El 37%
corresponda al SIS, el 20% al EsSalud (sector formal) y el resto a otros prestadores. Solo
la poblacin asegurada en el Seguro Social del Per (EsSalud) recibe cobertura integral (la
totalidad de prestaciones).
El objetivo del AUS es estandarizar los planes de aseguramiento entre proveedores
y asegurar una mayor igualdad fnanciera en el acceso a la salud. En el 2009, se aprob
13
Vanse Decreto Supremo 004-2007-SA, marzo 17, 2007, y Resolucin Ministerial 316-2007/MINSA que aprue-
ba los estndares tcnicos para la implementacin de LPIS, en el marco del aseguramiento universal de salud.
14
El salario mnimo en Per es S/.550.
15
Financiado por el Fondo Belga de Cooperacin en Ayacucho, Apurmac y Cajamarca.
16
Banco Mundial (2010). Op. cit.
la nueva ley del AUS, que podra tener impacto positivo. El AUS sostiene que toda la
poblacin debe gozar del derecho a un mnimo conjunto garantizado de prestaciones de
salud, otorgado con calidad y oportunidad.
17

Las caractersticas clave del AUS son: (i) se aplica a todos los aseguradores de salud
en el sector pblico y privado,
18

e incluye explcitamente al SIS; (ii) establece un conjunto
garantizado de servicios de salud comn para la poblacin (Plan Esencial de Aseguramiento
en Salud - PEAS), que debe ser cubierto por todos los agentes de fnanciamiento y asegura-
miento en salud.
19

En el caso del SIS, el PEAS sustituir al LPIS; (iii) se dispone de un orga-
nismo regulador, la Superintendencia Nacional de Aseguramiento en Salud, que ser forta-
lecida para garantizar que todos los aseguradores ofrezcan el PEAS; (iv) El SIS mantiene
su rgimen subsidiado y semicontributivo; (v) el Estado debe aumentar progresivamente
el fnanciamiento del rgimen subsidiado y semicontributivo; y (vi) crea un fondo espe-
cial para cubrir las enfermedades costosas para el rgimen subsidiado y semicontributivo.
La reforma de aseguramiento propuesta por el AUS tendr importantes consecuencias
presupuestarias. En efecto, las inquietudes del MEF acerca de las implicaciones presupues-
tarias retrasaron el despliegue del PEAS. Sin embargo, se hicieron adelantos importantes en
el 2010, a consecuencia de una clara decisin poltica sobre el AUS, incluyendo la ejecucin
de un par de pilotos del PEAS en la zona de Lima Metropolitana. Mediante un Decreto
Supremo promulgado el 11 de julio del 2010, el presupuesto del SIS de ese ao se incre-
ment en S/.44 millones para cubrir el costo de este ejercicio, aunque existen retrasos en los
desembolsos.
Durante los aos 2009 y 2010, la estrategia del gobierno se ha centrado en implemen-
tar la ley del AUS y este proceso ha generado desafos. Uno de estos desafos es la poca
coincidencia del PEAS del AUS con el LPIS del SIS. En este caso, para asumir el PEAS, el
SIS debera reducir sus prestaciones a los asegurados, quitndoles derechos adquiridos, o el
AUS debera hacer crecer su paquete de benefcios, para equipararse al del SIS.
A su vez, diferentes actores han sealado que el AUS enfrenta numerosos desafos:
(i) la ausencia de fnanciamiento que permita la implantacin del AUS de manera gradual
y sostenible; (ii) la necesidad de compatibilizar el PEAS y el LPIS del SIS; (iii) moder-
nizar el SIS para que pueda afrontar la implementacin del AUS; (iv) adecuar y mejorar
la oferta de servicios de salud existente, para prestar adecuados servicios al AUS; (v)
aumentar el consenso sobre el AUS y establecer un mapa de navegacin que permita def-
nir con cierta certidumbre los pasos que deberan seguirse para su implementacin en un
plazo razonable; (vi) aumentar la credibilidad del sistema en el seguro semi-subsidiado,
enfrentando sus difcultades operacionales o eliminarlo; (vii) establecer mecanismos de
pago confables que permitan que el seguro se perciba como un incentivo a nivel de los
establecimientos; y (viii) el AUS tropieza con las incertidumbres y desafos que plantea
el proceso de descentralizacin del sistema de salud.
Adems, cinco desafos estratgicos parecen ser muy relevantes:
La segmentacin del aseguramiento. La segmentacin socioeconmica del asegu-
ramiento concentra al SIS en los quintiles de bajos ingresos (I, y II), a EsSalud en los
17
Banco Mundial (2010). Op. cit.
18 SIS, EsSalud, las Fuerzas Armadas, la Fuerza de Polica Nacional, empresas prestadoras de servicios
de saneamiento (EPS), seguros privados, el seguro individual, el fondo de salud y otras modalidades de
aseguramiento.
19 ftp://ftp2.minsa.gob.pe/aus/archivos/PEAS.pdf
quintiles medios y superiores (III, IV y V) y al seguro privado en el quintil ms alto (V).
Esta segmentacin, de continuarse con el AUS, podra consagrar al SIS en los quintiles
de pobres, con un efecto importante a largo plazo para la calidad. En el pasado, ante la
ausencia de un sistema de proteccin de la salud para los pobres, un SIS concentrado
en pobres y comprando servicios en forma parcial, podra evaluarse como positivo,
pero no a largo plazo, en la perspectiva de un sistema universal de salud. La experiencia
de sistemas universales que evitan el descreme o comparten benefcios de calidad entre
pobres y clase media es necesaria (Brasil, Costa Rica, Uruguay), por la mayor capacidad
de infuencia de esta sobre los proveedores con baja respondabilidad (accountability).
Por tanto, reducir la segmentacin es clave y puede hacerse de manera gradual, como
por ejemplo, generando sistemas de compra cruzados (el SIS comprando servicios de alta
complejidad al EsSalud o este comprando atencin primaria al SIS, regulados por la Super-
intendencia Nacional de Aseguramiento en Salud - SUNASA). Otra opcin es avanzar de
manera gradual hacia un sistema mayor de compra de servicios por el SIS, que incluya
otras reas, adems de las actualmente contenidas en su LPIS. Por otra parte, el desafo del
Per es enorme: parece ser complejo asegurar efciencia en un contexto de alta demanda
de enfermedades crnicas, en un sistema fragmentado en oferta y desarticulado en asegura-
miento. Algunas Autonomas de Espaa (Pas Vasco, Catalua) o ciertos Estados en Brasil
(Baha, Minas Gerais, Curitiba) tienen experiencias recientes de articulacin de servicios en
contextos de aseguramiento universal, con perfles de demanda de enfermedades crnicas.
Las enfermedades catastrfcas. En su implementacin gradual, el AUS debera con-
siderar daos de mayor complejidad (enfermedades catastrfcas) como una prioridad en
el PEAS. Actualmente, estas son responsabilidad de un fondo casi inexistente, el Fondo
Intangible Solidario de Salud (FISSAL). Las enfermedades catastrfcas son las que ver-
daderamente empobrecen, y su cobertura puede ayudar a reducir costos, mejorar efciencia
y aumentar equidad de una manera importante. (La experiencia de pases como Argentina,
que tiene en la actualidad un seguro pblico de enfermedades catastrfcas denominado
PROFE, con un paquete de prestaciones de alto costo y baja incidencia - PACBI, puede ser
til). Es importante recordar que un estudio del Banco Mundial realizado en Lima (Nar-
vez, Gordillo 2010) muestra que una sola enfermedad, la diabetes, produce un elevado
gasto de salud, superior al 10%, en la atencin mdica en esta capital. Al respecto, podra
ser muy efciente contar con un componente del AUS como un seguro catastrfco que,
asegurando tres o cuatro enfermedades trazadoras en impacto epidemiolgico, como la dia-
betes, la hipertensin y ciertos tipos de cncer, inicien un aseguramiento universal gradual
y mejoren la articulacin de la oferta y aseguramiento entre diferentes prestadores.
La insufciente oferta de servicios de calidad para el AUS obliga a pensar que no nece-
sariamente un mayor aseguramiento supone un mayor acceso a los servicios de salud. La
oferta y calidad de estos servicios debe mejorarse simultneamente con la expansin del
aseguramiento, as como la articulacin de los sistemas de servicios, para aprovechar mejor
la infraestructura y los recursos humanos y econmicos disponibles. Preocupan, por ejem-
plo, el reciente crecimiento de la oferta de EsSalud en el primer nivel de atencin, que
duplicar la oferta existente del MINSA en pequeas poblaciones, cuando por efciencia
esta podra articularse, as como la necesidad de un cambio urgente en el modelo de aten-
cin de Lima Metropolitana para atender enfermedades crnicas de una manera articulada.
La necesidad de un fondo previsional. El AUS debera contar con un fondo previsional
que evite que situaciones coyunturales y contingencias fscales determinen su funciona-
miento. Los desafos planteados por restricciones fnancieras del MEF al SIS y sus negocia-
ciones anuales por presupuestos, basados en informes de demanda elaborados de acuerdo a
procesos y no a resultados, podran evitarse generando un sistema previsional originado en
un sistema capitado basado en resultados, que permita garantizar la sostenibilidad fnanciera.
Descentralizacin:
El modelo de los CLAS y la regionalizacin
Recientemente, dos iniciativas separadas han buscado transferir poder y control a niveles
de gestin menores del sistema sanitario: el CLAS y el proceso de regionalizacin.
Los CLAS
En la dcada de 1990, se cre el modelo que buscaba la participacin activa de los usuarios
en la gestin de los servicios de salud de atencin primaria, dando poder a las comunidades
locales para gestionar los recursos y contratar y supervisar personal del establecimiento. El
CLAS jug un rol clave en el desempeo de los servicios hasta el 2004, fecha en la que fue
afectado por la institucionalizacin de los contratos de su personal mdico. Actualmente,
el CLAS comprende 2155 centros de salud, que corresponden al 35% de los servicios de
salud del Per, administrados por 746 asociaciones del CLAS.
20

El eclipse del CLAS se hizo muy notorio con el proceso de descentralizacin denomi-
nado regionalizacin, que transfri en el 2004 el control de las direcciones regionales de
salud (DIRESA) y su personal (sin Lima y Callao) a los gobiernos regionales. Desde enton-
ces, ha existido una tensin entre los actores del sistema que intentan defnir mejor sus roles
en el nuevo marco creado. Sin embargo, el CLAS, todava constituye un elemento clave para
el funcionamiento efciente de los servicios y amerita discutir su rol en el futuro prximo.
La regionalizacin
Como parte del proceso de descentralizacin del pas,
21

en el 2004 se comenz con un
proceso de transferencia de una porcin importante de recursos fnancieros en salud a las
regiones, incluyendo personal. La transferencia se complet en diciembre del 2008. La
mayor parte del sistema nacional de salud fue transferida (sin Lima y Callao) del MINSA
a las DIRESA.
La reforma establece el fujo de fondos directos del MEF a las regiones, proceso
que ha cambiado el rol del MINSA en la gestin del presupuesto de salud. Aunque el rol
de los gobiernos regionales fue inicialmente limitado a la administracin de las planillas
de funcionarios (con poca discrecionalidad), la asignacin formal de roles y funciones
descentralizados les dio un creciente rol en el liderazgo y rectora sectorial. Ahora, las
regiones son el mayor actor presupuestario del sistema de salud del Per, aunque no
hayan asumido completamente las funciones transferidas.
20 Banco Mundial (2010). Op. cit.
21 La Ley de Bases de Descentralizacin promulgada en julio del 2002 cre 25 regiones que reemplazaban
los 24 departamentos existentes y la provincia del Callao, transfrindoles funciones y atribuciones na-
cionales y fortaleciendo la autoridad subnacional intermedia, con el propsito de fortalecer el dialogo del
Estado con las ms de 1800 municipalidades existentes.
Grfco 10
Nivel de descentralizacin en regiones del Per

Grfco 11
Nivel de ejercicio por rea funcional, segn el grado de desempeo
Fuente: PARSALUD II Cosavalente Vidarte.
Fuente: PARSALUD II Cosavalente Vidarte.
Entre los aos 2009 y 2010, se realiz una completa evaluacin del proceso de descen-
tralizacin a nivel de las 25 regiones,
22

con amplia participacin del MINSA y las regiones,
elaborando una lnea de base basada en verifcadores, estndares y trazadoras para tres
tipos de funciones: (i) funciones esenciales de salud transferidas; (ii) funciones de conduc-
cin y gerencia, que sustentan el direccionamiento del sistema; y (iii) funciones de apoyo, que
constituyen el soporte administrativo, tanto del sistema pblico como de la autoridad sanitaria.
Las evaluaciones permiten observar desafos en el proceso de descentralizacin, el
anlisis global indica que existe un promedio muy bajo de las regiones en el ejercicio de
las funciones descentralizadas, con un porcentaje promedio de 35% (grfco 10), hallazgo
que permite concluir que la Rectora Sectorial est atrapada entre un nivel nacional que
22 Esta evaluacin parte de un ejercicio realizado en el 2008, donde el MINSA prob en Lambayeque,
La Libertad, San Martn y Cajamarca un instrumento que analiza: (i) las competencias y capacidades
institucionales de los gobiernos regionales para ejercer las funciones y atribuciones transferidas; (ii) el
grado de ejercicio de las funciones descentralizadas; y (iii) los aspectos crticos que estaran limitando
el ejercicio de las funciones. La evaluacin posterior fue dirigida por la Ofcina de Descentralizacin del
MINSA, con apoyo de USAID-PRAES y de PARSALUD II.
0 10 20 30 40 50 60 70 %
Lima
Lambayeque
Ayacucho
Tumbes
ncash
Ica
Promedio
Ucayali
Amazonas
Puno
Piura
Hunuco
Huancavlica
Lima
La Libertad
Lambayeque
Callao
Ayacucho
Tacna
Tumbes
Loreto
ncash
Apurmac
Ica
Madre de Dios
0
10
20
30
40
50
60
70
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ya ha transferido sus competencias y las regiones que no han terminado de asumirlas. A
su vez, la mayora de las funciones descentralizadas muestran un frgil desempeo en su
ejercicio regional, llegando a extremos en algunas funciones, como la gestin de recursos
humanos y de investigacin en salud (vase el grfco 11).
La transferencia de funciones a las 1832 municipalidades se encuentra en proceso de
discusin. La Ley Orgnica de Municipalidades (Ley N 27972) del ao 2003 defne com-
petencias en materia de saneamiento ambiental, salubridad y salud, tanto para las municipa-
lidades provinciales como para las distritales. La municipalizacin podra benefciarse de la
experiencia de pases como Colombia, Chile, Bolivia y Brasil, donde la descentralizacin
municipal ha tomado caminos diversos en su ejercicio y prctica. En Brasil, se transfrieron
todas las funciones, incluidos la gestin de los servicios de salud y los programas a las
municipalidades; en Chile, solo la gestin de la atencin primaria; en Colombia, la trans-
ferencia incluy los programas; y, en Bolivia, se transfri la gestin de la infraestructura,
pero no la gestin de los servicios de atencin primaria. Los resultados fueron diversos, as
como las lecciones aprendidas, muchas de ellas positivas y otras muchas negativas.
A pesar de que el SIS, la ley AUS y los procesos de descentralizacin han sido esfuer-
zos centrales del Per en los ltimos aos y siguen perfeccionndose, no sern sufcientes
para afrontar los gastos en salud en circunstancias de elevada prevalencia de enfermedades
crnicas y en respuesta al acelerado cambio de demanda de los servicios de salud. Por esta
razn, para responder a nuevos esfuerzos de poltica y ampliar el acceso a la salud, una de
las primeras prioridades nacionales es incrementar el fnanciamiento al sistema de salud.
El gasto del PBI destinado a la salud en el Per es el ms bajo de la regin. El gr-
fco 12 presenta la evolucin del gasto como proporcin del PBI durante los ltimos 15
aos, cifra que ha oscilado en un 4,5%. El porcentaje que se destina es insufciente y, en
Latinoamrica, el Per es el pas con menor proporcin de gasto en salud (grfco 13).
Grfco 12
Evolucin del gasto en salud como proporcin del PBI (1995-2008)
Fuente: Base de datos del Banco Mundial, 2009.
4,5
4,5
4,3
4,5
4,9
4,7
4,7
4,8
4,5
4,4
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4,3
4,3
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4,1
4,2
4,3
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4,6
4,7
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4,9
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1
9
9
5

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0
0

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0
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0
0
4

2
0
0
5

2
0
0
6

2
0
0
7

2
0
0
8

Por otra parte, es importante que se discuta y defna la inversin estratgica. A la
fecha, la menor inversin se da en prevencin y promocin de la salud, que ya es una
necesidad imperiosa en Lima y Callao. En estas provincias, es absolutamente recomenda-
ble realizar regularmente estudios quinquenales de factores de riesgo, que brinden infor-
macin adecuada para una correcta prevencin de las enfermedades y estimacin de las
implicaciones sobre la evolucin del gasto pblico en salud.
IV. Conclusiones
Cul es la agenda que el Per debera priorizar para continuar mejorando la salud de sus
habitantes?
El Per ha avanzado en salud y, particularmente, en salud materno-infantil, pero a
futuro, requiere una nueva agenda para responder mejor a los retos pendientes y a los
desafos futuros. Por su complejidad, el Per requiere de una mirada estratgica general
para distinguir procesos trazadores de la problemtica nacional de salud y miradas espec-
fcas para observar las tres dimensiones de esta realidad: rural, urbana e hper urbana. En
este marco, se presentan la agenda nacional y las agendas de salud desde tres dimensiones
(3D), observadas en funcin del acceso a la salud y las barreras culturales, de calidad de
atencin, econmicas y geogrfcas.
La agenda nacional
La agenda nacional debera incluir al menos los grandes macro-procesos sobre los cuales
el Per ha avanzado y podra seguir avanzando, que son:
Grfco 13
Gasto en salud comparado con el promedio en Latinoamrica (2007)
Fuente: Base de datos del Banco Mundial, 2009.
11.00
10.50
10.50
9.50
9.00
8.50
8.00
7.50
7.00
6.50
6.00
5.50
5.00
4.50
4.00
Guatemala
Nicaragua
Paraguay
Hait
El Salvador
Colombia
Bolivia
Gasto en Salud 2007 Promedio Gasto en Salud Regional 2007
Chile
Brasil
Argentina
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0
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Costa
Rica
Repblica
Dominicana
Ecuador
Per
Objetivos sanitarios, metas y estndares en salud: para medir la evaluacin de des-
empeo de cualquier sistema de salud y monitorear sus avances, se requieren objetivos
sanitarios, metas, estndares, sistemas de informacin y/o herramientas especfcas. El
Per ha avanzado en todos estos aspectos, inspirado en su compromiso con los ODM
y cuenta con objetivos sanitarios. Por ejemplo, usa indicadores bandera en salud
materno-infantil (cobertura de parto institucional igual o superior al 85% o cobertura
de vacunacin superior al 90%). Asimismo, ha avanzado en la defnicin de estndares
o condiciones mnimas para la atencin de partos (Condiciones Obsttricas Esenciales -
COE) y en estndares de prctica clnica de ciertos programas, como el de crecimiento
y desarrollo (CRED). Tambin avanz en el desarrollo de sistemas de informacin y
evaluacin que permiten revisiones en detalle. Sin embargo, se podra mejorar generando
estndares nacionales clave para los desafos del sistema, como la equidad, calidad, des-
empeo y efciencia de los servicios, asi como estndares por grupos poblacionales en
3D. Asimismo, se podra contar con reportes especfcos sobre temas vitales como, por
ejemplo, la salud de la poblacin indgena o la mejora de la rendicin de cuentas en todos
sus niveles (vase la seccin dedicada a las recomendaciones).
Resultados en salud: como se mencion antes, el Per avanz en temas de salud y,
especialmente, en salud materno-infantil. En el 2015, el pas ser evaluado en los compro-
misos asumidos en el 2000 de alcanzar los ODM, que tienen como principales metas inter-
nacionales de salud la reduccin del hambre, la mortalidad materna y la mortalidad infantil,
entre otras. Hasta ahora, el Per ha cumplido tres ODM, pero la MI y materna, la desnutri-
cin crnica y la incidencia de TB quedan como grandes desafos debido a las brechas entre
regiones y niveles de riqueza. Otros ODM de enfermedades trasmisibles como la malaria, el
VIH/SIDA y el dengue representan una preocupacin mayor para el pas, pues la incidencia
de estas tres enfermedades aumenta desde la dcada de 1990 en lugar de disminuir.
Para lograr cumplir los ODM, el Per debera: (a) mantener sus esfuerzos en salud
materno-infantil, especialmente en el rea rural, focalizando la extensin de cobertura
del parto institucional en esta regin y concentrndose en la reduccin de la mortalidad
neonatal en el rea urbana y de la mortalidad perinatal en la hper urbana; (b) priorizar y
redoblar esfuerzos en salud pblica, en particular en las enfermedades de control vecto-
rial (malaria, dengue, febre amarilla) y VIH/SIDA, que son materias pendientes en todas
las regiones, y concentrar sus esfuerzos en la reduccin de la TB en Lima Metropolitana.
Por otro lado, (c) el Per debera iniciar un esfuerzo sostenido por reducir los factores de
riesgo (FR) y las enfermedades crnicas. Con tal objetivo, sera recomendable realizar
a la brevedad, un diagnstico completo de FR, fortaleciendo el dilogo intersectorial
a los niveles nacional y municipal para abordar localmente el trabajo de prevencin y
promocin, y reforzando la institucionalidad nacional y regional sobre la promocin de
la salud.
El aseguramiento en salud: el Per ha avanzado en el aseguramiento en salud. El SIS
abri una ruta clave al ejercer la separacin del fnanciamiento y la produccin de servi-
cios, y al fnanciar parcialmente al mismo tiempo la produccin de un conjunto garanti-
zado de prestaciones. En resumen, el SIS ha sido el gran vehculo de cambio positivo en
la expansin del acceso a la salud en el Per.
Sin embargo, ahora el Per debera asumir tres estrategias para corregir sus desafos:
(i) repensar su diseo, que ha llegado a un nivel que precisa pasar de un sistema de sub-
sidio pblico a uno ms parecido al aseguramiento pblico; (ii) aumentar la efciencia
Fuente: DEVIDA, III Encuesta Nacional de Consumo de Dro-
gas en Poblacin General del Per.
del sistema de fnanciamiento del SIS y de sus mecanismos de pago que, para su moderni-
zacin, requieren que tanto el MEF como el MINSA discutan y acuerden los benefcios de
un cambio; y (iii) reducir las continuas quejas de los usuarios, prestadores de servicios y
gestores sobre el SIS, que lo han llevado a un crculo de baja credibilidad reputacional.
Esto puede afectar tambin el riesgo reputacional de la gestin del MINSA. Para ello, la
mejor opcin es mejorar sustancialmente su diseo y gestin a fn de afrontar los nuevos
desafos del AUS.
En relacin con el AUS, es muy importante que, antes de su implementacin a nivel
nacional: consolide su diseo en base a la evaluacin de los pilotos y a un anlisis de las
observaciones que ha recibido y genere un dilogo de consenso para su implementacin
con los diferentes actores del gobierno (incluyendo el MEF) y la sociedad civil, mediante
un mapa de navegacin consensuado. Asimismo, es recomendable discutir si el aumento
del aseguramiento garantiza el acceso al sistema de salud y priorizar la discusin fnan-
ciera sobre el aseguramiento con la sociedad civil y el gobierno.
El fnanciamiento de la salud. Como se mencion anteriormente, el Per es el pas
con menor proporcin de gasto del PBI en salud de la regin. Al respecto, una muestra de
compromiso poltico real con la salud del pas debera ser la mejora fnanciera del sector.
Podran existir muchas opciones para incrementar el gasto en salud, sin aumentar la inef-
ciencia (un elemento legtimamente discutido por el MEF). En la seccin dedicada a las
recomendaciones, se tratarn cinco de ellas.
La provisin de servicios de salud, que incluye la efciencia en la asignacin de
recursos del sector, tiene varios desafos:
La asignacin de recursos humanos, en particular mdicos, al rea rural es un asunto
que podra mejorar. Un indicador trazador: la asignacin de mdicos por 10 mil habitan-
tes nos muestra la inequidad en la distribucin al rea rural (grfco 12).
En Lima Metropolitana, existen aproximadamente 15 mdicos por cada 10 000 habi-
tantes, en el resto urbano 8,4 y en el rea rural solamente 2,4. Esta diferencia se hace an
ms notable en los datos presentados por el Observatorio de Recursos Humanos en Salud,
que analiza la brecha de recursos humanos (diferencia entre los mdicos existentes en
cada regin y los que se requieren). Estos resultados revelan que en Lima y Callao existe
un exceso de cerca de 5000 mdicos y un dfcit en la mayora de los departamentos del
rea rural (grfco 14).
Grfco 14
Mdicos por 10 000 habitantes

Fuente: Elaboracin propia en base a Partners for Health Reformplus, Estudio de oferta de los servicios
de salud en el Per y el anlisis de brechas 2003-2020, septiembre de 2003
Lima Metropolitana = 15,2
Resto urbano = 8,4
Rural =
2,4
Por otra parte, la efciencia cuenta. En el rea rural los mdicos son ms productivos
que en otras regiones. En el trabajo de PHRplus (2003), se midi la productividad parcial
simple de los recursos humanos en el Per, usando como parmetro de efciencia el
nmero de atenciones diarias que un mdico debera brindar
23
.

Los resultados indican
que, en Lima, la productividad de los mdicos es del 19%, mientras que en el rea rural
es del 58%. Esto signifca que en el rea rural la productividad de los mdicos triplica la
de Lima Metropolitana. Las respuestas estn en la organizacin de los servicios y en la
reduccin de la duplicacin.
El primer reto en recursos humanos es abordar la considerable brecha de dotacin
de personal en comparacin con lo que se requiere para asegurar servicios adecuados. Se
han logrado buenos avances, pero es necesario un compromiso presupuestal considera-
blemente mayor en esta rea (grfco 15).
Recientes esfuerzos como el crecimiento del Servicio Rural y Urbano Marginal de
Salud (SERUMS) muestran un camino posible para el rea rural, pero insufciente para
garantizar recursos humanos adecuados en nmero, calidad y sostenibilidad. En la sec-
cin dedicada a las recomedaciones, se sugieren opciones posibles.
El desafo de asignacin de recursos humanos al rea rural deberia pasar, a su vez,
por una nueva modalidad de contratacin y gestin. El Per tambin requiere desa-
rrollar un sistema ms uniforme de contratos e incentivos laborales para facilitar a los
23 El nmero ptimo de atenciones que un mdico debe brindar al da es 32.
-6000
-4000
-2000
0
2000
4000
6000
4950
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Grfco 15
Brecha de recursos humanos en el sector salud, 2009

Fuente: elaboracin propia tomada de la Base de Datos Nacional de Recursos Humanos 2009 - ONRHUS -
DGGDRH - MINSA. Informacin Remitida por la Gerencia Central de Recursos Humanos ESSALUD - 2009
(no incluye CAS); por la Divisin de Desarrollo Humanos DIREJASS. 2009 y por la FFAA 2009.Poblacin
2009 segn OGEI-MINSA segn CPV 2007-INEI.
encargados de la gestin el control del desempeo del personal y su asignacin a secto-
res prioritarios y, a la vez, para proveer derechos aceptables para la motivacin de los
empleados. Como en muchos pases, en respuesta a contratos laborales excesivamente
proteccionistas e infexibles en el sector pblico, el Per ha experimentado arreglos
de contratacin (contratos de servicios no personales) que efectivamente eliminan los
derechos y la proteccin social de los empleados. Esto ha creado inequidad horizontal,
prdida de motivacin e inestabilidad. No est claro si este problema ha sido total-
mente resuelto por la nueva variante intermedia, el contrato administrativo de servicios
(CAS). Mientras tanto, muchos trabajadores de la salud en el sistema CLAS an perci-
ben sueldos muy bajos.
Asimismo, el desafo del rea hper urbana para enfrentar las enfermedades crnicas
requiere un serio esfuerzo de reorganizacin y articulacin de los servicios. En el rea
hper urbana se requieren esfuerzos de dos tipos: desarrollar acciones intersectoriales para
reducir los factores de riesgo y reorganizar los servicios de salud para enfrentar el desafo
de las enfermedades crnicas. Se han descrito cuatro modelos de atencin de referencia
internacional con esta fnalidad: (i) el modelo de atencin de crnicos del Mac Coll Ins-
titute de Seatle; (ii) el modelo de atencin innovadora a condiciones crnicas de la OMS
(ICCC); (iii) el modelo de la pirmide de Kaiser de USA; y, (iv) el modelo de la pirmide
del Kings Fund del Reino Unido. Todos ellos buscan reorganizar los servicios con base
poblacional e insisten en la efciencia de la organizacin de los recursos (vase la seccin
dediacada a las recomendaciones). El sistema de aseguramiento no podra avanzar sin un
profundo cambio del modelo de atencin en Lima Metropolitana. Puede incluso discutirse
si esta no es la primera prioridad del area hper urbana.
En Lima Metropolitana, se viene desarrollando un modelo que podra mejorar el
acceso a los servicios y su efciencia. Se trata de los hospitales de la solidaridad, que
forman parte del SISOL, un organismo pblico descentralizado de la Municipalidad de
Lima, que funciona generando una articulacin pblico-privada de los servicios de aten-
cin a grupos mdicos o empresas mdicas que ponen sus propios equipos. El Sistema
Metropolitano de la Solidaridad (SISOL) se encarga de proveer la infraestructura (locales
fjos o mviles) y de la determinacin de estndares de atencin y tarifas. Estos hospitales
son autofnanciados a partir de los servicios que prestan y constituyen un modelo alter-
nativo en respuesta a las difcultades de acceso que caracterizan a las entidades prestado-
ras de salud y a la creciente demanda de servicios por los sectores ms pobres de Lima
Metropolitana. Actualmente, existen 15 hospitales de la solidaridad y 13 centros mdicos
en Lima, 8 hospitales en provincias y un hospital itinerante. En el 2010, se realizaron ms
de 10 millones de atenciones mdicas.
A pesar de la innovadora iniciativa, son varios los desafos para consolidar el sistema
de hospitales de la solidaridad, entre los que se destacan: (i) la necesidad de articular su
oferta con la del sector pblico y Essalud; (ii) convertir la iniciativa pblico-privada de
un modelo de pago por servicio en un modelo de aseguramiento que permita reducir el
gasto de bolsillo de la poblacion pobre; (iii) mejorar la efciencia, atendiendo a un mayor
nmero de personas y reduciendo colas de espera; (iv) incrementar su transparencia, los
procesos de gestion, licitacin, sistematizacion y convenios con grupos de profesionales
e instituciones que deberan ser de conocimiento pblico; y (v) mejorar la calidad de la
atencin, como la sistematizacin de las historias clnicas en red de estos establecimien-
tos o la estandarizacin de sus procedimientos.

La agenda rural
Est marcada por la atencin materna e infantil con dos objetivos sanitarios princi-
pales: (i) aumentar el parto institucional, como se observa en el grfco 16 en 3D; y (ii)
reducir la desnutricin crnica, como puede observarse en el grfco 17 en 3D.

Grfco 16
Indicadores institucionales en el Per (en 3D)
Porcentaje

Fuente: ENDES 2009.
00 20 40 60 80 100 120
41,55
8,85
1,13
41,55
5,88
00
92,72
56,54
97,57
89,69
56,54
05 10 15 20 25 30 35 40 45
Rural
Resto urbano
Lima metropolitana
Per en 3
dimensiones
Rural
Urbano
Per en 2
dimensiones
a. Lugar de parto:
establecimiento de salud
b. Lugar de parto:
su domicilio
Grfco 17
Indicadores nutricionales en el Per (en 3D)
Porcentaje

Fuente: ENDES 2009.
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
14,18
41,00
7,49
17,99
41,00
6,52
7,28
4,83
6,52
6,34
0 1 2 3 4 5 6 7 8
Rural
Resto urbano
Lima Metropolitana
Per en 3
dimensiones
Rural
Urbano
Per en 2
dimensiones
a. Porcentaje de nios con
desnutricin crnica
b. Porcentaje de nios con
bajo peso al nacer (<2,5 kg)
La agenda urbana
Aunque no est concentrada en ninguna necesidad de mejora especfca, tiene desafos
menores que el rea rural en la atencin materno infantil y desnutricin crnica, y desa-
fos menores que el rea hper urbana en enfermedades crnicas, pero desafos iguales o
mayores que ambas en el rea de la salud pblica y en el control de accidentes.
Posiblemente, la salud pblica en el rea urbana pueda tener mayores oportuni-
dades de organizarse en un ambiente descentralizado y de estructurarse mejor para el
benefcio de las tres dimensiones. Dos podran ser sus objetivos principales: (i) reducir
el impacto de las enfermedades vectoriales, en particular aquellas vinculadas con mos-
quitos (dengue, febre amarilla); y (ii) fortalecer las funciones esenciales de salud, en
particular la vigilancia sanitaria y la promocin de la salud, aprovechando la presencia
en sus territorios de municipios de tamao ideal para desarrollar en forma articulada,
los municipios saludables, escuelas saludables, hospitales seguros y redes de
servicios articuladas.
24
Las experiencias de Argentina por su caracterstica de federalizacin y trabajo
en salud pblica (funciones esenciales de salud) as como las de Colombia y Chile en
descentralizacin, hacia la municipalizacin de la salud, podran ser ejemplos tiles
para fortalecer las funciones esenciales de salud en las regiones del Per (en la actua-
lidad el Banco Mundial apoya con dos programas a Argentina en esta materia). Asi-
mismo, las experiencias de los tres pases pueden ser tiles para analizar el programa
de municipios y ciudades saludables. El nfasis debe ponerse, en este caso, en frenar
el crecimiento de los factores de riesgo ya existentes en Lima Metropolitana y evitar
la explosin de enfermedades crnicas en el rea urbana del Per.
La agenda hper urbana
La poblacin hper urbana de Lima y Callao ya no puede asimilarse al denominador de
rea urbana. En materia de salud, Lima es una mega-metrpoli con caractersticas y
problemas diferentes a las otras dos dimensiones. Est marcada por las enfermedades
crnicas no trasmisibles y factores de riesgo especfcos, que requieren atencin diferen-
ciada al disear o impulsar polticas sanitarias. La agenda de la dimensin hper urbana
est marcada por dos objetivos sanitarios: (i) la promocin de la salud para la reduccin
de los factores de riesgos; y (ii) la adecuada prevencin y el tratamiento oportuno de las
enfermedades crnicas.
Para reducir los factores de riesgo, Lima Metropolitana requiere un accionar inter-
sectorial, de gestin local y poblacional: esto implica un trabajo especfco intersectorial y
con el Municipio de Lima para reducir y lograr un impacto en la reduccin de los factores
de riesgo.
Lima Metropolitana requiere reducir la obesidad, el alcoholismo, el tabaquismo y
la violencia como los principales desafos en sus factores de riesgo. Estos conducen a
un sinnmero de enfermedades y conductas no saludables, que provocan enfermedades
crnicas y degenerativas (CME).
24 OMS, Banco Mundial.
Grfco 18
Poblacin que busc atencin en salud
Grfco 19
Poblacin que busc atencin en salud
Fuente: ENAHO 2004-2010.
Fuente: ENAHO 2004-2010.
0
10
20
30
40
50
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2004 2005 2006 2007 2008 2009
Lima Metropolitana Resto urbano Rural
Como consecuencia de no haber limitado los factores de riesgo, los ciudadanos de
Lima Metropolitana vienen incrementando signifcativamente desde el ao 2006 su gasto
en el cuidado de la salud. Esto obedece al aumento de las enfermedades crnicas (gr-
fco 19), que tienen tratamientos largos y costosos. La poblacin de Lima y Callao es el
conglomerado poblacional que demanda la mayor cantidad de servicios de salud (grfco
18). Como se mostr antes, las enfermedades crnicas son el principal desafo del rea
hper urbana, que genera la necesidad de organizar mejor la red de servicios y mejorar la
equidad horizontal (ms atencin a mayores necesidades de salud). La prevencin y pro-
mocin de la salud se han convertido en una verdadera urgencia para Lima Metropolitana.
0
5
10
15
20
25
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2004 2005 2006 2007 2008 2009 I-2010 II-2010
Lima Metropolitana Resto urbano Rural
La barrera que Lima Metropolitana debe superar es la econmica porque en el Per,
y particularmente en Lima Metropolitana, los principales fnanciadores de la atencin
en salud son los hogares, a pesar de que esta tendencia ha disminuido desde 1996, redu-
cindose desde un 40% a un 34% hasta el 2005. En comparacin con otros pases de
Latinoamrica, el sistema peruano es uno de los fnanciados en mayor proporcin por el
bolsillo de los hogares. El Per es uno de los pases con la proporcin gasto de bolsillo/
gasto total en salud ms alta de Latinoamrica. El principal insumo para que aumente el
gasto de bolsillo son las enfermedades catastrfcas.

V. Recomendaciones
El cuadro siguiente, resume las principales recomendaciones de esta nota de poltica.

rea principal Conclusiones Recomendaciones
1. Objetivos
sanitarios, metas
y estndares en
salud
El Per avanz
en establecer
objetivos
sanitarios, metas
y estndares,
pero podra
avanzar ms. Se
sugiere:
i. Introducir objetivo(s) sanitario(s) de resultados fnales nacionales
como: disminuir a un dgito la mortalidad infantil del pas.
ii. Introducir objetivos sanitarios en cada una de las 3D del Per, como
una meta del parto institucional en poblacin indgena (rural).
iii. Incluir metas de proceso sobre salud pblica en los estndares na-
cionales para el rea urbana y sobre enfermedades crnicas en Lima
Metropolitana.
iv. Modifcar usando evidencia, estndares de programas como el
CRED.
v. Igualmente, modifcar evaluaciones de resultado para hacerlas de
proceso, como las condiciones obsttricas neonatales.
vi. Avanzar en la medicin de reas que no han sido medidas, como la
promocin de la salud, con el uso de las encuestas de factores de
riesgo.
vii. Publicar un reporte de salud anual sobre equidad, calidad, etc., para
diseminar problemtica clave y generar dilogo y acciones de poltica
desde el gobierno o desde la sociedad civil, mejorando la rendicin
de cuentas del sistema.
viii. Implementar un pacto de infraestructura entre el MINSA y EsSalud,
para reducir la duplicacin de servicios de salud a nivel de atencin
primaria y generar sistemas de articulacin de compra de servicios o
de fortalecimiento de los existentes en atencin bsica.
ix. Defnir y abordar la considerable brecha de dotacin de personal del
sector pblico, a travs de un compromiso presupuestal considera-
blemente mayor en esta rea.
x. Desarrollar un sistema ms uniforme de contratos e incentivos labo-
rales para facilitar el control del desempeo del personal y la asigna-
cin del mismo a sectores prioritarios y, a la vez, para proveer dere-
chos aceptables para la motivacin de los empleados.
xi. Apoyar el sistema de contratacin con la nueva variante intermedia,
el contrato CAS.
xii. Para mejorar la calidad de atencin de los establecimientos, mejorar
la gestin de los mismos, con nfasis en la evaluacin externa. Po-
dran utilizarse modelos de certifcacin de establecimientos o de
acreditacin de redes de servicios, evaluados por un tercero.
xiii. Continuar evaluando la oferta obsttrica existente, mediante la en-
cuesta bi-anual de las condiciones obsttricas esenciales en la to-
talidad de los establecimientos de salud del rea rural. Se sugiere
hacerlo con nfasis en la evaluacin de procesos y su situacin pros-
pectiva y no solo de resultados fnales.
2. Resultados en
salud
2a. rea rural:
mejorar la
cobertura de
parto institucional
y reducir la
desnutricin
crnica. Se
sugiere:
i. Concentrar los esfuerzos en el rea rural, sobre el paradigma de los
primeros mil das de vida de los nuevos nacimientos, asegurando
igualdad de oportunidades a los nacidos en el rea rural. Esto puede
hacerse mediante la promocin de un embarazo saludable, un parto
asistido y lactancia materna exclusiva seguida por alimentacin com-
plementaria adecuada para los nios hasta los 24 meses.
ii. Masifcar las experiencias de adecuacin cultural propias (Apurmac,
Cusco) sobre parto institucional en poblaciones indgenas y reforzar la
adecuacin cultural de los servicios a poblacin indgena en los 1000 das.
iii. Continuar apoyando y reforzando el programa Juntos para disminuir
la desnutricin crnica en el rea rural. Esto puede incluir la intro-
duccin masiva de complementacin nutricional con micronutrientes,
como chispitas.
iv. En el rea rural, cambiar el modelo de atencin primaria. Puede se-
guirse modelos de salud familiar. El desafo de asignacin de recur-
sos humanos al rea rural y urbana debera pasar, a su vez, por una
nueva modalidad de contratacin y gestin de los mismos.
2b. rea urbana:
mejorar los
programas de
salud pblica
y disminuir los
factores de riesgo
y accidentes.
Se sugiere:
i. Profundizar el dilogo sobre la gestin de los bienes pblicos entre
el MINSA y las regiones, identifcando los programas de salud que
podran ser asumidos y fortalecidos por ambos, utilizando el para-
digma de las funciones esenciales de salud.
ii. Poner en prctica un pacto intergubernamental operacional y presu-
puestario (nacional y regional), para el control de las enfermedades
vectoriales.
iii. Elaborar un plan estratgico comn y acciones supervisadas conjun-
tas para el dengue y otras enfermedades vectoriales.
iv. Iniciar un proceso de dilogo intersectorial en las reas urbanas, in-
volucrando a los principales municipios urbanos, sobre los factores
de riesgo, en particular sobre el alcoholismo y la obesidad.
v. Realizar estudios quinquenales sobre factores de riesgo en el rea
urbana, siguiendo la metodologa de la OMS para poder efectuar
comparaciones.
vi. Transicionar la gestin tradicional de la salud pblica del Per a la
gestin por resultados.
vii. Mejorar la calidad de atencin de los hospitales y su modernizacin
en reas urbanas.
2c. rea hper
urbana: reducir
las enfermedades
crnicas,
enfermedades
colectivas y
factores de
riesgo. Se
sugiere:
i. Concentrar los esfuerzos en el desarrollo del paradigma de la pro-
mocin de la salud, para la reduccin de los factores de riesgo y en
la adecuada prevencin y tratamiento oportuno de las enfermedades
crnicas y colectivas.
ii. Reducir los factores de riesgo en Lima Metropolitana en base a un
accionar intersectorial, de gestin local y poblacional, y a un accionar
intersectorial para la medicin y vigilancia epidemiolgica del alcoho-
lismo, uno de los factores de riesgo centrales en Lima.
iii. Utilizar evidencia de acciones efectivas en la reduccin de los facto-
res de riesgo identifcados en Lima Metropolitana.
iv. Desarrollar capacidad institucional, humana y fnanciera para la promo-
cin de la salud y para enfrentar problemas intersectoriales comunes.
v. Focalizar en Lima un sistema de gestin integral de la TB, en alianza
estratgica con sus municipios y con los prestadores.
vi. Cambiar el modelo de organizacin de los servicios en Lima Metropo-
litana para enfrentar enfermedades crnicas (modelo articulado).
vii. Desarrollar un modelo integrado de los hospitales de la solidaridad
con la red pblica y de EsSalud, as como mejorar su gestin, efcien-
cia y calidad de atencin.
viii. Fortalecer el modelo pblico-privado generado por los hospitales de
la solidaridad, en lnea con el AUS, generando un sistema de asegu-
ramiento y/o creando un sistema de compra de servicios efciente,
en lnea con el desafo de unidades crnicas.
3. Rectora y
descentralizacin
La
descentralizacin
a las regiones
requiere
simultneamente
un fortalecimiento
del MINSA en
sus nuevas
funciones. Se
sugiere:
i. Fortalecer el rol rector del MINSA utilizando el modelo de las funcio-
nes esenciales de salud pblica.
ii. Construccin de una nueva inteligencia sanitaria nacional para de-
sarrollar las funciones de un Ministerio descentralizado fortaleciendo
la vigilancia sanitaria nacional.
iii. Fortalecer la regulacin del sector incluyendo a la SUNASA, como
regulador fnanciero del sistema, o a quien se elija como regulador de
la calidad de atencin o de la vigilancia de la articulacin del sistema
de salud.
iv. Las transferencias fnancieras directas del MEF a las regiones pue-
den preocupar si no pasan, en su gestin y/o asignacin, por el MIN-
SA. Este elemento podra reducir la rectora sectorial del MINSA y
dejar una funcin propia del sector como una funcin concurrente con
el MEF. Esta situacin puede ser controversial.
v. Utilizar la lnea de base realizada sobre descentralizacin como un
instrumento de monitoreo y fortalecimiento del proceso y reevaluar la
situacin en forma bi-anual.
vi. Fortalecer la descentralizacin en las regiones, con capacitacin ma-
siva en gestin.
vii. Aclarar el papel de las municipalidades en la salud: revisar las expe-
riencias internacionales, plagadas de contradicciones sobre su rol y
efciencia, antes de avanzar en el proceso de descentralizacin hacia
este nivel.
4. Aseguramiento
en salud
El SIS ha sido el
gran vehculo de
cambio positivo
en la expansin
del acceso a la
salud en el Per,
y el AUS es la
garanta de su
crecimiento. Se
sugiere:
i. Construir y generar consenso sobre el aseguramiento universal. Fo-
ros sociales son una opcin.
ii. Es clave promover la refexin sobre si aumentar el aseguramiento
garantiza el aumento de acceso al sistema de salud. El aseguramien-
to solo supera la barrera econmica.
iii. Priorizar la discusin fnanciera sobre aseguramiento (AUS) con la
sociedad civil y el gobierno. Un mapa de navegacin de consenso
puede ayudar.
4a. El SIS
i. El MINSA podra iniciar una re-ingeniera del SIS para convertirlo
en un sistema de aseguramiento pblico en salud a travs de las
acciones siguientes: (a) mejorar y/o cambiar la forma de recolectar
anualmente las transferencias del MEF al SIS para su funcionamien-
to; y (b) mejorar los mecanismos de pago de prestaciones existentes,
reduciendo el costo transaccional actual, a consecuencia del nico
mecanismo existente de pago por prestacin.
ii. El MINSA y el SIS deben cuidar su riesgo reputacional, debido a las
quejas de los usuarios, prestadores de servicios y gestores. Un siste-
ma de mejora continua del diseo y gestin del SIS podra reducir el
riesgo.
iii. Asumir el uso del instrumento SISFOH que el MEF est promoviendo
para fortalecer la focalizacin del SIS, mejorando su implementacin.
iv. Evitar demoras de pagos en cascada MEF-SIS-proveedores a tra-
vs de mejores negociaciones de fnanciamiento entre el MEF y el
SIS.
v. El SIS debera avanzar en la negociacin con las regiones y el MIN-
SA para asegurar que los recursos lleguen a los proveedores y sean
administrados por los servicios y no por las unidades intermedias del
sistema (unidades fnancieras).
vi. Aumentar la credibilidad del sistema en el seguro semi-subsidiado
enfrentando sus difcultades operacionales o eliminarlo.
4b. El AUS i. Ajustar el diseo del PEAS con las prestaciones del LPIS del SIS,
creando un PEAS-Plus.
ii. El MINSA debera: (a) aumentar el consenso sobre el AUS y estable-
cer un mapa de navegacin que permita defnir con cierta certidum-
bre los pasos que deben seguirse para su implementacin por los
diferentes actores en un plazo razonable; (b) evaluar los resultados
de los pilotos del AUS para permitir ajustes al diseo original o al
proceso masivo de implementacin; y (c) evaluar las incertidumbres
y desafos que plantea el proceso de descentralizacin del sistema
de salud al AUS.
iii. El AUS debera establecer mecanismos de pago confables que per-
mitan que el seguro se perciba como un incentivo con benefcios con-
cretos a nivel de los establecimientos.
iv. El establecimiento de un fondo previsional en el diseo del AUS de-
bera discutirse. Esto evitara que situaciones coyunturales y contin-
gencias fscales determinen su funcionamiento.
v. Reducir la segmentacin del aseguramiento mediante la articulacin
de aseguradores y la desfragmentacin gradual de la oferta. La com-
pra de servicios es til.
vi. En su implementacin gradual, el AUS debera considerar daos de
mayor complejidad (enfermedades catastrfcas) como una prioridad.
Al respecto, podra ser muy efciente contar con un componente del
AUS como un seguro catastrfco que, asegurando dos o tres en-
fermedades trazadoras, produzca un impacto epidemiolgico y un
menor gasto de bolsillo en pobres.
4c. Aumentar el
aseguramiento
de la poblacin
en el sector
privado.
i. El MINSA debera apoyar el crecimiento de la red de aseguramiento
del sistema privado de salud, reforzando la idea de un sistema de
mltiples prestadores, incluyendo al sector pblico.
5. El
fnanciamiento
de la salud
El Per tiene el
gasto ms bajo
en salud de la
regin. Por otra
parte, el nivel
de gasto del
bolsillo de la
poblacin est
aumentando, en
perjuicio de los
ms pobres. Se
sugiere:
i. Aumentar gradualmente el gasto de salud y situarse al menos cerca
del promedio latinoamericano, pero focalizado en: (a) polticas pbli-
cas de probada evidencia en resultados; (b) expansin del sistema
de aseguramiento en salud optimizando su diseo; y (c) eliminacin
de restricciones para aumentar la efciencia a travs de cadenas o
lneas de cuidado productivas en el marco de las redes descentrali-
zadas de servicios.
ii. Aumentar el fnanciamiento a travs de una de las opciones sugeri-
das: (a) la mejora de la oferta de servicios de salud en el rea rural;
(b) el aumento gradual del fnanciamiento para el AUS; (c) modifcar
el sistema de asignacin fnanciera del SIS y aumentar el gasto indivi-
dual per cpita de su poblacin asegurada; (d) asignar fnanciamiento
especfco para enfermedades catastrfcas en el marco del AUS; y
(e) una reforma estructural del fnanciamiento del sistema, con una
asignacin de aseguramiento universal capitada y un sustantivo au-
mento de fnanciamiento en funcin de escenarios de aseguramiento
posibles y de un claro proceso de implementacin.
iii. Reducir el gasto de bolsillo de la poblacin ms pobre en el Per,
aumentando la afliacin al SIS en reas rurales y reas pobres urba-
nas.
iv. En el marco del AUS, pensar en un modelo de fnanciamiento selec-
tivo de las enfermedades catastrfcas.

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222-31.
25. Hacia una red de proteccin
social ms efectiva
y coherente en el Per
1

Alessandra Marini y Elisa Seguin
Resumen
En el Per, como en la mayora de pases de Amrica Latina, el sistema de proteccin social
est evolucionando. Por un lado, el sistema est pasando de un esquema de programas
de asistencia social fragmentados y no focalizados a uno con programas caracterizados
por objetivos claros, focalizacin rigurosa y evidencia de resultados, sobre la base de una
estrategia nacional ms coherente. De otro lado, se est pasando de programas basados
en la transferencia de subsidios en especie a programas que complementan el ingreso de
los hogares a travs de transferencias monetarias. El desarrollo reciente de la estrategia
nacional de nutricin CRECER, del Seguro Integral de Salud (SIS), de la estrategia Presu-
puesto por Resultados (PpR) y del programa Juntos programa focalizado y anti pobreza ha
contribuido a mejorar la coherencia interna de la red de proteccin social del Per (RPS). El
programa Juntos ha contribuido a disminuir la exclusin de los hogares pobres y vulnerables
de la provisin de programas de proteccin social y ha promovido el acceso a los servicios
de salud y educacin, propiciando la acumulacin de capital humano. La ampliacin de la
cobertura del SIS ha permitido extender la proteccin en temas de salud a la poblacin ms
pobre.
2
Finalmente, la estrategia nacional CRECER y la estrategia PpR promovida desde
el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) estn contribuyendo a una mejor articulacin
de los programas sociales orientados a objetivos comunes, como la reduccin de la pobreza
monetaria y no monetaria, y la reduccin de la desnutricin infantil. No obstante, si bien
hay avances, an existen retos muy importantes para que la RPS del pas logre una mayor
coherencia y efectividad. En primer lugar, a pesar del incremento moderado, el nivel de
gasto en la RPS y la cobertura estn an por debajo de los niveles de otros pases de la
regin. Dado que actualmente el pas cuenta con instrumentos efcientes, resulta estratgico
incrementar el nivel de gasto para lograr un mayor impacto: aumentando la cobertura
para minimizar la exclusin y, posiblemente, aumentando el monto de las transferencias
dirigidas a hogares pobres. El impacto de la RPS en los indicadores de pobreza monetaria
1
Los autores estn agradecidos por los comentarios y sugerencias de la revisin de pares de Renos Vakis
y Concepcin Steta y por los comentarios de Pablo Acosta, Omar Arias, Nelson Gutirrez, Edmundo
Murrugarra e Ian Walker.
2
Para mayor detalle, vase la nota de poltica 24. Hacia un Per ms saludable: desafos y oportunidades
del sistema de Salud
Nota 25. Hacia una red de proteccin social ms efectiva y coherente en el Per 467
y no monetaria an es limitado debido a la coexistencia de numerosos programas de bajos
benefcios y a la subcobertura de la poblacin vulnerable: an es necesario focalizar el gasto
en los programas sociales que logran mayores resultados y, por tanto, tienen mayor impacto
en la RPS. Finalmente, es estratgico reajustar la lgica de los programas de asistencia
alimentaria, entre otros, revisando los criterios de focalizacin y analizando el efecto real
en la reduccin de la desnutricin infantil. En segundo lugar, la dbil coordinacin que
existe entre el programa de transferencias condicionadas Juntos y los sectores de salud
y educacin limita el potencial que este tipo de programas tiene para incidir en indicadores
clave de generacin de capital humano. Modifcar esta situacin requiere una estrecha
coordinacin con la oferta de servicios y reajustes en los procesos operativos de Juntos,
algunos de los cuales ya estn siendo modifcados.
3
Adems, requiere una fuerte voluntad
poltica por parte del gobierno respecto del cierre de las brechas de servicios por medio
de la mayor asignacin de recursos y la mejora de los sistemas de informacin. En tercer
lugar, es necesario fortalecer la articulacin de los programas sociales en una red coherente
e integrada. El importante esfuerzo de articulacin iniciado con CRECER y PpR todava
necesita consolidarse en una red integrada que se base en la articulacin de objetivos, la
informacin y la provisin de servicios. La iniciativa reciente de la estrategia Igualdad de
la Municipalidad de Lima, que busca la articulacin territorial de los servicios sociales
para la poblacin vulnerable, ofrece innovaciones interesantes en la direccin de una red
integrada y un ejemplo para el pas. Finalmente, se requiere disear y desarrollar una RPS
que atienda las particularidades del rea urbana, que alberga una gran proporcin del
nmero de pobres y que, debido a las complejidades del funcionamiento de las ciudades,
confgura un tipo de pobreza y una problemtica distintos de la del rea rural. Por un lado,
la dependencia directa del mercado de trabajo del ciclo econmico requiere una estrategia
con un fuerte nfasis en programas de empleo temporal y capacitacin para el trabajo,
que faciliten la insercin laboral dirigida a empleos de mejor calidad. Por otro lado, la
exclusin de la poblacin ms vulnerable de los programas sociales demanda el desarro-
llo de estrategias que fortalezcan la integracin de dicha poblacin a la red de servicios
pblicos existentes. Un desafo importante ser el fortalecimiento de las ofcinas locales
de focalizacin, lo que permitira una adecuada identifcacin de los hogares excluidos.
Otro ser el desarrollo de estrategias de vinculacin de la poblacin vulnerable a servicios
sociales, fortalecidas por un estrecho acompaamiento familiar, al estilo de la estrategia
Igualdad que se est desarrollando en la Municipalidad de Lima.
I. Introduccin
La RPS juega un papel importante en la lucha contra la pobreza y la inequidad. En la ltima
dcada, el gobierno del Per inici importantes reformas en sus programas sociales. Estas
han permitido, entre otras cosas, desarrollar un modelo de la RPS ms coherente, que cuenta
con programas nacionales de apoyo al ingreso de los hogares, focalizados en la poblacin
ms vulnerable. Dichos programas como J untos se han convertido en el eje central de
3
En el ao 2008, el programa Juntos emprendi un reajuste de sus reglas de operacin con la fnalidad
de mejorar sus procesos y su articulacin con la oferta de servicios. Dichas reglas son hoy parte de las
directivas del programa.
la RPS. Hay evidencia de que este programa est jugando un papel muy importante en la
reduccin de la pobreza y las grandes inequidades del pas.
En los ltimos 5 aos, la tasa de pobreza ha mostrado una sistemtica reduccin del
48,7% en el 2005 al 34,8% en el 2009 (vase el cuadro 1). No obstante, las mejoras en la
equidad de los niveles de ingreso de la poblacin an son marginales. As, el coefciente de
Gini muestra una reduccin modesta a partir del 2008, mientras la proporcin de ingreso
del quintil ms pobre de la poblacin se ha incrementado muy ligeramente hasta alcanzar
solo el 4,2% (vase el cuadro 2).
4

Cuadro 1
Per: Evolucin de la pobreza (2004-2009)
Pobreza
2004 2005 2006 2007 2008 2009
Nacional 48,6 48,7 44,5 39,3 36,2 34,8
Urbano 37,1 36,8 31,2 25,7 23,5 21,1
Rural 69,8 70,9 69,3 64,6 59,8 60,3
Pobreza extrema
2004 2005 2006 2007 2008 2009
Nacional 17,1 17,4 16,1 13,7 12,6 11,5
Urbano 6,5 6,3 4,9 3,5 3,4 2,8
Rural 36,8 37,9 37,1 32,9 29,7 27,8
Fuente: INEI, 2004-2009.
Cuadro 2
Per: Coefciente de Gini del ingreso y proporcin de ingreso del quintil
ms pobre (1987-2009)
Indicador 1987-1993 1994-2000 2001-2005 2006 2007 2008 2009
Coefciente de Gini 43,9 47,0 53,2 50,0 51,0 48,0 48,0
Proporcin del ingreso
del primer quintil
5,6 4,1 3,4 4,0 3,9 4,1 4,2
Fuente: Banco Mundial, 2008, ENAHO 2006-2009.
La RPS tambin puede incidir de modo importante en los indicadores de pobreza no
monetaria (por ejemplo, desnutricin crnica infantil). La desnutricin crnica (esto es,
baja talla para la edad) contina siendo un grave problema de salud pblica en el Per.
Esta afecta a la cuarta parte de nias y nios peruanos menores de 5 aos. El ritmo de la
reduccin de la desnutricin crnica ha sido lento y desigual.
Los esfuerzos de reforma, realizados a partir del 2007 a favor de polticas concertadas
en materia de nutricin comienzan a dar frutos. Luego de un estancamiento de ms de 10
aos, la proporcin de nios peruanos menores de 5 aos que sufren de desnutricin crnica
4
Para mayor detalles, vase la nota de poltica 11 Una dcada de reduccin de pobreza y ampliacin de
las oportunidades .
ha iniciado su descenso en los ltimos 2 aos. Este esfuerzo se inici con el compromiso
de las altas autoridades del gobierno respecto de la nutricin. En sus inicios, el gobierno
expres el objetivo de reducir la tasa de desnutricin crnica de cinco puntos porcentuales
en cinco aos a fn de alcanzar el 23% en el ao 2011. Si la tendencia actual se mantiene,
el pas lograr superar esa meta (vase el cuadro 3).
Cuadro 3
Tendencias recientes en desnutricin crnica infantil en el Per
2005 2007 2008 2009
Total
% 28,0 28,5 27,5 23,8
n 682 885 671 694 640 293
Urbano
% 13,5 15,6 16,2 14,2
n 168 051 200 555 209 178
Rural
% 47,1 45,7 44,3 40,3
n 514 833 471 139 431 115
Lima % 6,7 10,5 8,4 7,5
Costa % 17,1 14,5 21,3 13,0
Sierra % 41,7 42,4 39,8 37,5
Selva % 32,0 34,1 27,2 28,1
Q1 % 55,2 53,5 54,6 45,3
Q2 % 41,1 44,9 41,9 29,7
Q3 % 20,6 24,7 24,8 14,1
Q4 % 7,5 14,3 11,3 10,1
Q5 % 4,7 5,9 8,1 4,2
Fuente: ENDES usando estndares de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS).
A pesar de los avances y teniendo en cuenta el ingreso per cpita del Per, los niveles
de desnutricin infantil estn an por encima de lo esperado. La tasa de desnutricin crnica
del Per es similar a la de Nicaragua, pas que tiene un ingreso per cpita casi cuatro veces
inferior al del Per. Este pas debe considerar que, a pesar de los avances, ser muy difcil
reducir la desigualdad econmica de la poblacin mientras que una cuarta parte de los nios
inicien su vida con una desventaja como esta. Las tasas de retraso en el crecimiento son
particularmente elevadas en las zonas rurales de la sierra y selva del pas. En dichas zonas,
las tasas alcanzaron el 38% y el 28%, respectivamente, en el ao 2009. Por esta razn, es
fundamental que se contine vigilando el avance en el cumplimiento de las metas trazadas
y se promuevan acciones que han demostrado ser socialmente rentables.
II. Contexto
Principales componentes de la RPS peruana
Histricamente, la RPS peruana ha girado en torno a tres tipos de programas sociales
concentrados en zonas geogrfcas especfcas. En esa lnea, es posible identifcar: (a) un
conjunto grande y dispar de programas alimentarios con benefciarios diversos y objetivos
variables principalmente concentrados en zonas urbanas; (b) un fondo social el Fondo de
Cooperacin para el Desarrollo Social (FONCODES) que fnancia infraestructura social
bsica y proyectos generadores de ingreso en comunidades rurales pobres; y (c) programas
de empleo temporal que ofrecen empleo por perodos cortos y que han estado dirigidos,
fundamentalmente, a zonas urbanas.
En el ao 2005, se lanz por primera vez un programa de transferencias monetarias
condicionadas en el Per. As, el programa J untos se dirigi a los distritos ms pobres de
la sierra rural con el objetivo de ofrecer transferencias monetarias a los hogares pobres
con nios, a cambio del cumplimiento de una serie de condiciones de salud y educacin.
Este esfuerzo fue parte de la apuesta del gobierno por modernizar y corregir la exclusin
de esta poblacin de la RPS.
En los ltimos aos, el programa Juntos ha ganado considerable importancia dentro de
la RPS. Luego de la fusin de los programas sociales iniciada en el 2006, la red mantuvo
su estructura bsica y continu poniendo nfasis en los programas alimentarios. En este
contexto, el programa J untos ha ido ganando importancia relativa a pesar de que en los
ltimos dos aos su expansin ha sido frenada por razones presupuestarias. Un indicador
de ello es que, en el ao 2009, su presupuesto asignado se ubic en el tercer lugar despus
de los programas alimentarios y los fondos sociales.
En el ao 2009, el gasto total en la RPS fue de S/.2427 millones, lo que represent
el 0,77% del producto bruto interno (PBI). Del gasto total, el 43,8% (0,34% del PBI) se
destin a programas alimentarios; el 24,2% (0,19% del PBI) a fondos sociales; el 23,6%
(0,18% del PBI) al programa de transferencias monetarias condicionadas - J untos y el
4,3% (0,03% del PBI) a empleo temporal. El cuadro 4 resume el gasto de los principa-
les programas en el 2009. Es importante notar que la razn principal por la cual J untos
ha ganado importancia en la RPS no es solo presupuestaria. Como revisaremos en las
secciones siguientes, el establecimiento de un programa como J untos, bien focalizado y
con evidencia de resultados, ha incrementado la presin poltica hacia la consolidacin
de los programas sociales.
Descripcin de los programas de la RPS peruana
Los programas sociales que existen en el Per son altamente heterogneos: entregan apoyo
en efectivo o en especie, sus objetivos de desarrollo son abundantes y diversos, y la
magnitud de sus benefcios vara. En general, los programas utilizan distintos criterios de
focalizacin y seleccin de benefciarios y tienen distintos niveles de cobertura. Esta seccin
presenta una revisin de los programas sociales que histricamente han conformado la
RPS y describe el surgimiento y evolucin del programa de transferencias condicionadas
(J untos), que se ha convertido en el eje central de la red debido a su potencial para reducir
la vulnerabilidad y la exclusin de los ms pobres.
Entre los programas que histricamente han conformado la RPS, se distinguen tres:
programas alimentarios, fondos sociales y empleo temporal.
Programas alimentarios. En el Per, una gran proporcin de la proteccin social ha
sido canalizada a travs de programas de asistencia alimentaria. En el 2006, existan
27 programas alimentarios que representaban el 40% del gasto total de la asistencia
social (0,3% del PBI). En el 2009, como resultado de la fusin de los programas
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Recuadro 1
Cul es el impacto potencial de los programas alimentarios en la lucha
contra la pobreza y la desnutricin?
Los programas alimentarios tienen un impacto modesto sobre la pobreza y la desigualdad.
En el 2006, se estimaba que en ausencia de programas alimentarios la incidencia de la pobreza
incrementara de 54,7 % a 55,2 % y la extrema pobreza lo hara en un 4% (vase el grfco A).
Asimismo, los programas alimentarios tienen impacto limitado en la reduccin de la desigualdad
(es decir, reducen el coefciente de Gini de consumo en apenas 0,5%)*. Una de las causas que
explicaran este resultado marginal es que los principales programas distribuyen escasos benef-
cios, que tienen un efecto limitado sobre el dfcit de consumo de los benefciarios. Como ya se
indic, el Vaso de Leche el programa de mayor cobertura del pas transfere menos de US$4 al
mes por benefciario (lo que equivale al 7% del valor que determina la lnea de extrema pobreza).
Grfco A
Brecha de pobreza, con y sin programas de alimentos
Porcentajes
Fuente: Banco Mundial, 2007.
La evidencia de que los programas alimentarios estn logrando un alto impacto en la reduc-
cin de la pobreza no monetaria en el Per an no est disponible. Solo un nmero reducido
de estos programas est focalizado en la poblacin de nios menores de 2 aos (perodo que es la
ventana de oportunidad para combatir efectivamente la desnutricin). Los programas alimentarios
escolares intervienen demasiado tarde en el ciclo vital. Adems, el Per dedica un desproporciona-
do monto del presupuesto de estos programas a la compra y distribucin, en vez de apoyar estrate-
gias focalizadas en la prevencin y promocin de soluciones sostenibles para modifcar los compor-
tamientos de la poblacin. Hay evidencia que indica que es poco probable que las transferencias de
alimentos tengan un impacto signifcativo sobre la nutricin si no se presta sufciente atencin a las
prcticas de alimentacin y cuidado de la salud, a las defciencias de micro-nutrientes y al monitoreo
del crecimiento de cada individuo. Un caso muy estudiado en este aspecto es el del PVL, sobre el
cual la evidencia seala que el programa no ha tenido impactos nutricionales en nios menores la
poblacin objetivo del programa, a pesar de tener una focalizacin razonablemente buena: entre
el 60% y el 75% del presupuesto es destinado a los pobres. En consecuencia, la falta de impacto
no estara causada por una inadecuada focalizacin y resulta improbable que la mejora en la foca-
lizacin por s sola tenga algn impacto sobre resultados nutricionales (Stifel y Alderman, 2006).
La efectividad sigue siendo un gran reto para los programas a gran escala como el PVL. En el
2009, este cont con un presupuesto de aproximadamente S/.363 millones (0,33% del gasto total en
programas alimentarios y 0,10% del PBI). En trminos de cobertura, el PVL llega aproximadamente
a 3 millones de benefciarios (11% de la poblacin), a quienes otorga un benefcio de S/.10 por per-
sona al mes (menos del 2% del consumo promedio del hogar). Dado que los benefcios del PVL se
encuentran en niveles muy bajos, no se recomienda reducirlos ms. Una alternativa sera redefnir
su poblacin objetivo y focalizarlo en el grupo de edad de mayor riesgo: nios de 0-6 aos (esto es,
el 69% de los benefciarios del PVL)** y reduciendo la cobertura de los dems grupos: nios de 7-13
aos, adultos mayores y enfermos de tuberculosis. Una focalizacin poco efciente pone en riesgo el
cumplimiento del objetivo de reduccin de la pobreza (Vsquez 2005; Alczar 2003). Recientemen-
te, el gobierno y los comits del PVL han llegado a un acuerdo para asegurar que el PVL cumpla
sus metas a travs del uso del SISFOH y la mejora del proceso de adquisiciones, ya que mejorar su
efciencia es un factor clave para aumentar el costo-efectividad del PVL (Banco Mundial, 2010). En
la ltima licitacin realizada en el 2010, ya es posible vislumbrar algunas mejoras en la operacin del
programa, como la reduccin de sus costos unitarios en alrededor del 35%.
19,5
Toda la poblacin Beneficiarios Toda la poblacin Beneficiarios
20,2
30,5
6,4
7,0
11,0
12,4
Brecha de la pobreza
Brecha de la pobreza en 2003 Brecha de la pobreza simulada sin programas alimentarios
Brecha de la pobreza extrema
29,0
40
35
30
25
20
15
10
5
0
* Banco Mundial (2007).
** En el ao 2001, cuando el PVL se inici a nivel nacional, este grupo de edad representaba el 81% de la poblacin benefciaria.
sociales, la proteccin social se concentr en cinco programas principales, lo que
represent el 0,3% del PBI (vase el cuadro 4).
5

Entre los programas ms importantes en trminos de presupuesto asignado y nmero
de benefciarios, destacan: (i) programa municipal del Vaso de Leche - PVL (0,12% del
PBI); (ii) PIN (0,06 % del PBI); y (iii) los comedores populares para nios y adultos (0,04
% del PBI). La cobertura de estos tres programas es considerable: el ms grande de ellos
llega a 3 millones de benefciarios, lo que representa, aproximadamente, el 11% de la
poblacin total del pas..
Sin embargo, el subsidio promedio por benefciario es de apenas US$4 mensuales.
6

En cuanto a la focalizacin de estos programas, alrededor del 70% de los recursos de los
programas alimentarios llegan a la poblacin pobre y el 40% a la poblacin en extrema
pobreza. Si bien ha habido esfuerzos por mejorar la focalizacin de estos programas a nivel
municipal por medio de la promocin del Sistema de Focalizacin de Hogares (SISFOH),
an subsisten retos para garantizar que los benefcios alcancen nica y efectivamente a la
poblacin objetivo. Por otro lado, se cree que estos programas inciden en la reduccin de la
desnutricin infantil (vase el recuadro 1). No obstante, estos suelen intervenir tarde en el
ciclo vital de los nios (0-2 aos), por lo que su efcacia con respecto al objetivo no es clara.
Fondosocial. El FONCODES fue creado en 1991 para fnanciar pequeos proyectos
de inversin local. En general, sus objetivos son generar empleo, ayudar a aliviar la
pobreza y mejorar el acceso a los servicios sociales. Los proyectos fnanciados por
FONCODES estn impulsados por la demanda e involucran a la comunidad en su
ejecucin y supervisin.
Entre los rubros priorizados por los proyectos fnanciados por FONCODES, destacan
la construccin o rehabilitacin de centros educativos, puestos de salud, sistemas de
agua y alcantarillado, caminos rurales, redes secundarias de electricidad y obras de
riego a pequea escala. En general, este fondo social ha sido utilizado para benef-
ciar a las comunidades rurales ms pobres sobre la base de la informacin del mapa
de pobreza. Hasta hace unos aos, FONCODES contaba con una mayor asignacin
presupuestal, dado que canalizaba las transferencias directas a los hogares de algunos
programas (alimentos en el caso de los programas alimentarios y salarios en el caso
de los programas de empleo temporal).
Programasdeempleotemporal. Hace varios aos opera en el pas un programa de
empleo temporal llamado Construyendo Per (antes A Trabajar Urbano). En general, los
programas de empleo temporal proveen un modelo alternativo para transferir recursos
a los pobres. De manera similar a lo que ocurre con otros programas anlogos en la
regin, Construyendo Per brinda oportunidades de empleo temporal para trabajadores
no califcados, a quienes se contrata a cambio de un salario relativamente bajo. Los
benefciarios de estos programas se autoseleccionan, debido a que son ellos quienes
5
DGAES, 2010.
6
UnaexcepcinaestatendenciaeselProgramaNacionalWawaWasi,cuyobenefciopromedioesmucho
ms alto ($24 al mes), pero tiene una cobertura reducida (40 000 nios a nivel nacional) en comparacin
al resto de programas (vase el cuadro 6).
deciden trabajar por el salario establecido. Ello supone que el monto recibido es mayor
o equivalente al costo de oportunidad de su acceso real al mercado de trabajo.
Construyendo Per ofrece trabajo hasta por 6 meses en proyectos temporales de obras
pblicas (por ejemplo, mantenimiento y/o rehabilitacin de infraestructura social,
trabajo comunal). En el 2009, el programa tuvo un presupuesto de S/.104 millones, lo
que representa el 4,3% del gasto en la RPS y alrededor del 0,03% del PBI. Su cober-
tura es de 281 mil benefciarios (alrededor del 1% de la poblacin). Los participantes
de Construyendo Per obtienen un pago mensual de aproximadamente S/.352.
7
Este
monto se encuentra por debajo del salario mnimo (S/.600 mensuales),
8
con el fn de
desalentar el abandono masivo de otros empleos. No obstante, a pesar de que el monto
de la transferencia fjada para este programa es bajo, es el paquete de benefcios ms
alto que ofrece un programa de la RPS y es todava ms alto que el salario promedio
de los trabajadores informales (Acosta y Arias 2009).

A la fecha, el programa J untos representa una innovacin en la RPS peruana. Entre
los hechos que sustentan esta afrmacin, se encuentran:
El programa Juntos, que se inici en el 2005, brinda un benefcio bimensual de S/.200
a los hogares pobres con hijos menores de 19 aos.
9
La entrega de la transferencia se
realiza siempre y cuando el benefciario cumpla con las corresponsabilidades estable-
cidas por el programa: realizar visitas de cuidado preventivo de la salud y asistencia
escolar. El programa se inici en los 110 distritos rurales ms pobres de los depar-
tamentos de Hunuco, Huancavelica, Apurmac y Ayacucho. En ese momento, este
benefci alrededor de 70 000 hogares. En el 2009, la cobertura del programa fue
ampliada a los 638 distritos ms pobres y se logr benefciar a un total de 420 000
hogares. En el 2009, el presupuesto asignado al programa fue de S/.571 millones, lo
que represent el 23,6% del gasto en la RPS y el 0,2% del PBI. El grfco 1 muestra
que J untos es el programa mejor focalizado hacia los pobres en el pas, y tiene un
nivel de focalizacin comparable con programas como Oportunidades en Mxico,
pero el nivel de cobertura de J untos sigue siendo muy bajo y su expansin en los
ltimos aos ha sido frenada por limitaciones presupuestarias.
Actualmente, el modelo predominante de apoyo monetario en Amrica Latina se
basa en programas similares a J untos. A la fecha, se han establecido 33 programas
semejantes en la regin. Estos benefcian, aproximadamente, a ms de 100 millones
de personas. Una de las principales fortalezas de estos programas es que incentivan
la demanda de servicios (a diferencia de innumerables experiencias previas de corte
asistencialista y/o centrados en la oferta). Asimismo, estos programas estn focaliza-
dos en la poblacin rural en situacin de pobreza y extrema pobreza, y cuentan con
mecanismos de focalizacin objetivos y transparentes establecidos por instituciones
externas. Otra fortaleza de estos programas es haber desarrollado herramientas de
gestin, focalizacin y evaluacin que constituyen la base de una RPS slida. En el
caso de J untos, este delega la focalizacin al SISFOH, que es parte del MEF. Como
7
El pago se realiza en base a un jornal diario de S/.16.
8
En el 2010, se aprob el incremento del salario mnimo a S/.600. Esto entr en vigencia en enero del 2011.
9
Este criterio est vigente a partir de la aprobacin de las nuevas directivas del programa, aprobadas en
mayodel2011.Anteriormente,Juntosentregababenefciosahogaresconhijosmenoresde15aos.
Recuadro 2
Hitos del proceso de reforma del programa Juntos
Ms all de su impacto inmediato en la capacidad de proteger el consumo de los hogares, los progra-
mas de transferencias monetarias condicionadas (TMC) tienen el potencial de aumentar la capacidad
de generacin de ingresos de los benefciarios en el largo plazo. Esto es cierto en la medida en que
invierten en la acumulacin de capital humano, especialmente en el de las nuevas generaciones, e
incrementan su capacidad para enfrentar riesgos.
El dbil impacto del programa de TMC en resultados fnales (esto es, desnutricin y logro edu-
cativo) han evidenciado la necesidad de mejorar la operacin del programa, fortalecer la calidad de
los servicios y cerrar las brechas que an existen. En este sentido, Juntos ha permitido identifcar
las brechas existentes y ha cumplido un rol coordinador con los sectores. Una de las iniciativas que
favoreci el proceso de articulacin intersectorial fue la creacin del Grupo Apurmac en el 2008.
Este grupo estuvo integrado por funcionarios de las diversas instancias de la estrategia nacional
CRECER (el programa Juntos, la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales - CIAS, el SIS, el
Ministerio de Salud - MINSA) y PpR-MEF y cont con la asistencia tcnica del Banco Mundial. La
creacin de este Grupo Intersectorial de apoyo tcnico al Programa Juntos tuvo como fn ltimo
articular la entrega de transferencias de incentivos a la demanda de servicios de hogares pobres,
con la provisin de un paquete de intervenciones en salud y nutricin. El diagnstico y recomenda-
ciones de esta experiencia han servido como insumo para el proceso de reforma que Juntos inici
en el 2009 (Vargas, 2011).
En el 2010, el programa aprob un nuevo manual de operaciones con el objetivo de mejorar
aspectos relacionados con los procesos de afliacin, pago y verifcacin de corresponsabilidades. Se
espera que la implementacin de la reforma contribuya a mejorar su impacto sobre los indicadores
fnales y su capacidad de romper el crculo intergeneracional de la pobreza.
Grfco 1
Juntos es el programa mejor focalizado hacia los pobres en el Per
Fuente: Perova, E. y R. Vakis, 2009.
1/
Programa de Alimentacin Complementaria para Grupos en Mayor Riesgo.
2/
Programa de Alimentacin y Nutricin de la Familia en Alto Riesgo.
-0,8 -0,7 -0,6 -0,5 -0,4 -0,3 -0,2 -0,1 0,0 0,1 0,2
Programas laborales
Microempresa
Comedor Popular
A Trabajar
Vaso de Leche
PANFAR / Canasta
Desayuno escolar
Almuerzo escolar
PACFO / Papilla
Juntos
Oportunidades-Mxico
Ms focalizado Menos focalizado
0,43
% PBI
Focalizacin de programas pblicos y pobreza-nivel nacional (2006)
0,02
0,01
0,06
0,00
0,13
0,07
n/a
0,04
n/a
0,06
1/
2/
resultado de la reforma del programa iniciada en el ao 2009 (vase el recuadro 2),
se replante su proceso de focalizacin y recertifcacin, y se reajust el resto de sus
procesos operativos: afliacin de hogares, corresponsabilidades en los servicios de
salud-nutricin y educacin, evaluacin de la oferta de servicios de salud-nutricin
y educacin, y transferencia de incentivos monetarios.
III. Retos
En esta seccin, planteamos las cuatros lneas de accin que consideramos importantes
para lograr una mayor efectividad y coherencia de la RPS: (1) expandir el gasto y la
cobertura de la RPS; (2) consolidar la efectividad del programa J untos en relacin con la
reduccin de la desnutricin; (3) fortalecer la articulacin de los programas sociales en
una red coherente e integrada; y (4) desarrollar una estrategia que atienda las necesidades
del rea urbana y mejorar la efectividad de sus programas.
Expandir el gasto pblico en la RPS: gastar ms y mejor
El gasto en la RPS en el Per es uno de los ms bajos de Amrica Latina y se encuentra
muy por debajo de otras regiones. A la fecha, el Per apenas gasta la mitad del valor
promedio de la regin (1,3% del PBI) y alrededor de un tercio del valor registrado por
la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OECD) o Europa y la
regin del Asia Central (2,2% del PBI) (vase el grfco 2). El relativo bajo nivel de gasto
en la RPS del Per refejara, por un lado, el bajo nivel del gasto pblico global y, por
otro, la baja prioridad asignada a los programas de la RPS. El reducido gasto en el sector
social se debe, en parte, al bajo nivel tributario y al an dbil proceso de recaudacin de
impuestos. En el 2009, la renta corriente del gobierno central peruano solo represent el
18,6% del PBI. Si bien existe un incremento paulatino con respecto al nivel observado
en el 2002 (14%), el esfuerzo tributario peruano se encuentra por debajo de pases ms
desarrollados e, incluso, de otros menos desarrollados. En consecuencia, el espacio fscal es
limitado. La situacin es an ms crtica cuando se observa que dentro del limitado espacio
disponible, la prioridad asignada a los programas de la RPS es tambin relativamente baja.
Adicionalmente, es probable que esta situacin refeje el dbil desempeo mostrado por
los programas sociales en la reduccin de la pobreza en el pasado.
Grfco 2
Per: Gasto en proteccin social como % del PBI, con comparadores
regionales y globales, al ao ms reciente
Fuente: Banco Mundial, 2007.
OECD
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
-
%

d
e

P
B
I
Europa y Asia
Central
Oriente Medio y
frica del Norte
Amrica Latina
y el Caribe
Asia Meridional Per (2006)
Aparte de que el nivel de gasto en la RPS en el Per es bajo, este no ha mostrado
incrementos importantes en la ltima dcada (ha representado, en promedio, alrededor
del 0,7% del PBI). Mientras que, en la ltima dcada, la mayora de los pases de la
regin ha aumentado su nivel de gasto en la RPS como proporcin del PBI (Argentina,
Brasil, Costa Rica, Repblica Dominicana y Paraguay), el Per ha mantenido el gasto
a niveles mucho ms bajos (vase el cuadro 5). Un mayor gasto en la RPS se justifca,
entre otras cosas, para cerrar las brechas de cobertura en salud y educacin y mejorar
los benefcios de los programas existentes en trminos de generacin de capital humano.
Por ejemplo, en el 2009, el programa Juntos benefcia solo a 1 de cada 4 pobres extremos
(la poblacin objetivo del programa) y el presupuesto del programa es muy inferior al
presupuesto de programas similares en la regin (0,11% del PBI comparado con un
promedio regional de 0,25). Finalmente, la transferencia monetaria entregada por el
programa (S/.200 bimestrales) representa menos del 15% del consumo mensual del
hogar, muy por debajo de la transferencia entregada por otros programas en la regin
(Perova y Vakis, 2009).
Cuadro 5
Tendencia temporal en gasto en proteccin social (% PBI)
1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Tendencia
/1
AG 0,9 1,0 1,3 1,3 1,2 1,4 1,5 1,7 1,9 ++
BO
/2
1,3 1,4 1,4 1,4 1,2 1,1 -
BR 1,0 1,0 1,2 1,2 1,4 1,5 ++
CH 1,4 1,6 1,7 1,8 1,7 1,7 1,5 1,6 1,5 NT
CR 0,9 0,7 1,7 1,6 1,6 1,5 1,5 2,8 ++
DR 0,4 1,1 1,0 0,3 0,5 1,7 1,3 ++
JM 0,8 0,8 0,8 0,6 0,8 0,8 0,7 NT
MX
/3
0,1 0,4 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 0,3 0,4 +
NI 1,0 1,2 0,8 -
PAR 0,2 0,4 1,5 1,3 1,0 1,0 ++
PE 0,8 0,8 0,8 0,7 0,8 0,7 0,7 NT
VE 0,98 1,41 0,78 0,87 0,82 1,04 1,17 NT
Fuente: Ribe, Robalino y Walker (2010).
1/
NT=No hay tendencia; ++: Tendencia positiva fuerte; +; Tendencia positiva; -; Tendencia negativa.
2/
La data en la columna de 1995 para Bolivia es de 1997.
3/
La data para Mxico es solo para Progresa / Oportunidades.
Benefcios diluidos. No obstante, si bien el Per gasta menos, los programas sociales
histricos de la RPS tienen una cobertura poblacional mayor que la de otros pases de
la regin (vase el cuadro 6). Esto implica que los fondos asignados a estos programas
se diluyen entre un nmero mayor de benefciarios, por lo que, en promedio, las trans-
ferencias nicamente cubren una mnima fraccin del dfcit de consumo de los hogares
pobres. Adems del bajo presupuesto asignado, otro problema es que la mayora de los
programas de la RPS no cuenta con un proceso de focalizacin efciente ni cubren una
poblacin amplia. En ese sentido, J untos representa un cambio, ya que est cuidado-
samente focalizado en hogares de extrema pobreza, a quienes busca otorgar benefcios
sustanciales.
Consolidar la efectividad del programa Juntos en torno a la reduccin
de la desnutricin
En los ltimos aos, el gobierno del Per ha realizado importantes esfuerzos para mejorar
la efectividad y coherencia de sus programas sociales como parte del compromiso asumido
de reducir la pobreza y la desnutricin infantil. En ese sentido, ha buscado establecer los
mecanismos de responsabilidad y rendicin de cuentas de los principales programas socia-
les a fn de generar mejores resultados. Asimismo, las autoridades nacionales, regionales
y locales reconocen la importancia de racionalizar los recursos y acciones en torno a la
desnutricin, a fn de producir resultados medibles y fortalecer las capacidades operativas
e institucionales en todos los niveles. El establecimiento del programa J untos ha incremen-
tado la presin poltica a fn de consolidar los programas sociales y, como resultado, una
proporcin importante del gasto en asistencia social ha sido canalizado a travs de este.
Al mismo tiempo, el pas enfatiza el logro de resultados y la rendicin de cuentas a travs
de dos nuevas polticas: la estrategia nacional CRECER y el PpR.
La consolidacin de J untos ha permitido mejorar algunos indicadores de bienestar de
sus benefciarios, lo cual lo ha posicionado como eje central de la RPS. Especfcamente, ha
tenido un impacto moderado en la reduccin de la pobreza y el incremento de los niveles
de ingreso y consumo. J untos incluso ha tenido un mejor desempeo que otros pases de
la regin (vase el grfco 3).
Cuadro 6
Benefcios entregados por los programas de proteccin social

Nmero de
benefciarios
(miles)
% de
poblacin
Benefcio
entregado/
mes (S/.)
Benefcio
entregado/
mes (US$)
Total RPS
Programas alimentarios
Vaso de Leche
1
3,215 10,9 9 3
Wawa Wasi
2
53 0,2 69 24
PIN 3,959 13,4 10 4
Comedores populares - - -
PANTBC
3
64 0,2 14 5
Programas de empleo temporal
Construyendo Per (ex-A Trabajar Urbano)
4
281 1,0 57 20
Fondos sociales
FONCODES - - -
AGRORURAL
5
968 0,0 18 6
Transferencias condicionadas
JUNTOS
6
500 - 100 35
1/
Informe macro del PVL 2008 - Contralora General de la Repblica.
2/
Benefciarios atendidos en el 2008. La meta de benefciarios al 2010 es 58 052. Fuente: PNWW.
3/
Dato del ao 2008.
4/
Promedio mensual de poblacin atendida en el 2010.
5/
Casos atendidos en los Centros de Emergencia Mujer de enero-noviembre del 2010. Fuente: PNCVFS.
6/
Nmero de hogares benefciarios (aproximadamente 2,2 millones de personas).
Adems, el programa ha incrementado la utilizacin de servicios de salud por parte de
nios y mujeres en edad frtil y la calidad de la dieta de los hogares del programa(vase el
grfco 4). En relacin con los indicadores de educacin, el anlisis muestra que el impacto
no ha sido tan fuerte. Adicionalmente, el anlisis sugiere que el programa no est creando
comportamientos no deseados (por ejemplo, consumo de alcohol, embarazos no deseados,
violencia). Sin embargo, a pesar de los efectos positivos, no se ha encontrado impacto en
los indicadores fnales de resultado (por ejemplo, desnutricin). Ello es consistente con la
experiencia internacional y sugiere que, para que un programa de transferencias condicionadas
sea exitoso, debe estar acompaado de una oferta de servicios que sea oportuna, pertinente
Grfco 3
Impacto de programas de transferencias condicionadas sobre brechas
de pobreza (puntos porcentuales)
Fuente: Vakis, R. y E. Perova, 2009.
Mxico
0
-2
-4
-6
-8
-10
Honduras Juntos Colombia
Nicaragua
Grfco 4
Participacin en Juntos y mejor utilizacin de servicios de salud
(nios menores de 5 aos)
Fuente: E. Perova y Vakis, R., 2009.
43
36
46
65
43
83
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Busc atencin mdica
(en caso de enfermedad)
Vacunas
(ltimos 3 meses)
Controles de salud
(ltimos 3 meses)
Control Juntos
y de calidad. En este sentido, el programa tiene la posibilidad de incrementar su impacto si
se realiza una mayor inversin en la oferta, focalizada en los benefciarios de Juntos, apro-
vechando la demanda que se genera para el uso de los servicios. Queda tambin pendiente
una agenda de expansin del programa para que pueda atender a toda su poblacin objetivo.
Fortalecer la articulacin de los programas sociales en una red coherente
e integrada
Desde el 2007, el Per cuenta con la estrategia nacional CRECER. Esta estrategia es una pla-
taforma de coordinacin interinstitucional entre los principales programas sociales vinculados
directa o indirectamente con la reduccin de la desnutricin infantil en el pas. CRECER
es liderada desde la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), a travs de la CIAS. Los
programas que coordina CRECER son: el programa Juntos, el Programa Nacional de Asis-
tencia Alimentaria (PRONAA), el Programa Nacional de Movilizacin para la Alfabetizacin
(PRONAMA), el Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrfcas (PRONAMACHS),
el Proyecto Nacional de Agua y Saneamiento Rural (PRONASAR), el Registro Nacional de
Identifcacin y Estado Civil (RENIEC) y el SIS. Se espera que la estrategia permita mejorar
la efectividad de los programas que la integran, benefciando a un milln de nios a nivel
nacional. La clave de CRECER es la combinacin de dos tipos de articulacin: horizontal
(esto es, intervencin multisectorial) y vertical (esto es, gobiernos locales y regionales).
En paralelo a CRECER, el MEF viene impulsando el PpR. El PpR es unaherramienta
de planifcacin y programacin presupuestal orientada a aumentar la efciencia y la mejora
de la calidad del gasto pblico. El objetivo fnal del PpR es que las intervenciones fnan-
ciadas con recursos pblicos se diseen, ejecuten y evalen en funcin de los cambios
logrados a favor de la poblacin ms vulnerable, evidenciados a travs de indicadores
precisos y monitoreables. La nutricin es la prioridad de uno de los programas estratgicos
(Programa Articulado Nutricional - PAN), para el cual se han defnido metas especfcas
a fn de mejorar la intervencin de los servicios de nutricin bsica.
El Per ha venido desarrollando esfuerzos para mejorar el sistema de focalizacin de
programas sociales. A la fecha, se han creado 237 unidades locales de focalizacin en los
distritos de todas las regiones del pas. Estos esfuerzos estn siendo complementados por
el desarrollo de instrumentos como el plan de incentivos municipales, que busca incenti-
var a las municipalidades en el uso del SISFOH para la focalizacin de los benefciarios
de dos de los principales programas sociales comedores populares y PVL, as como el
empadronamiento de dichos benefciarios en el Registro nico de Benefciarios (RUB).
Es ese sentido, es necesario fortalecer an ms las unidades locales de focalizacin a fn
de acelerar la construccin de un adecuado sistema de informacin y registro que permita
mejorar la focalizacin y efectividad de los programas sociales.
El importante esfuerzo de articulacin an necesita consolidarse en una red coherente
e integrada. La red debera fundamentarse en la articulacin de objetivos, informacin y
provisin de servicios. A este respecto, es importante destacar la experiencia de Ecuador
y Colombia, donde los programas de transferencias monetarias condicionadas el Bono de
Desarrollo Humano y Familias en Accin se han constituido en el eje central de una RPS
integrada y coherente, inspirada en el modelo de Chile Solidario. Los esfuerzos recientes
del programa Gratitud, que construye sobre el sistema de J untos un bono para los adultos
mayores, o del programa Igualdad de la Municipalidad de Lima, que busca la articulacin
territorial de los servicios sociales para la poblacin vulnerable, ofrecen innovaciones
interesantes en la direccin de una red integrada.
Las pensiones no contributivas o pensiones sociales son otra pieza importante de un
sistema de proteccin social, en tanto provee proteccin al ingreso para adultos mayores
en condicin de vulnerabilidad (pobreza/extrema pobreza). En el 2010, el Per introdujo
el programa Gratitud en forma de piloto con el objetivo de transferir de manera directa
subvenciones econmicas a los adultos en condicin de extrema pobreza a partir de los 75
aos de edad. Actualmente, el programa se encuentra an en su fase piloto y solo funciona
en Lima, Callao, Huancavelica, Apurmac y Ayacucho. Sin embargo, el gobierno ya dispuso
su ampliacin a 14 departamentos del pas a partir de mayo del 2011.
En otros pases existen programas de este tipo: ms de ochenta pases en el mundo
han puesto en marcha pensiones sociales (o no contributivas). En Brasil, por ejemplo,
el Benefcio de Prestao Continuada y la pensin rural constituyen dos ejemplos de
estas intervenciones y cubren alrededor de 3 millones y 800 000 personas, respectiva-
mente. En Mxico, la pensin social se inici del mismo modo que Gratitud, a travs del
componente Adulto Mayor en el programa de transferencias Oportunidades, cubriendo
inicialmente a 800 000 personas, para luego transferir a la mayora de estos benefciarios
a un programa independiente llamado 70 y ms, que cubre a ms de 2 millones de
personas (Palacios y Sluchynsky 2006; Rofman, Lucchetti y Ourens 2009; Murruga-
rra 2011). El diseo de estos programas puede variar: algunos entregan transferencias
universales y otras ms focalizadas a poblacin mayor en estado de pobreza o pobreza
extrema. En el Per, la expansin de un programa como Gratitud a escala nacional podra
signifcar un aumento presupuestario de un mnimo de S/.344 millones (equivalente al
0,1% del PBI o al 32% del gasto anual en programas alimentarios) si la transferencia se
destinara a hogares con adultos mayores de 75 aos en extrema pobreza en el rea rural.
El aumento presupuestario podra llegar a un mximo de S/.5372 millones (o 1,4% del
PBI, equivalente a 5 veces el gasto anual en programas alimentarios) si se entregara una
transferencia individual a todos los adultos mayores de 65 aos en situacin de pobreza
extrema y no extrema a nivel nacional.
Cuadro 7
Simulaciones sobre expansin del programa Gratitud (miles de Nuevos Soles)
65 A MS 75 A MS
Nacional Nacional

Pobreza
extrema
Pobreza
Pobreza
extrema
Pobreza
Hogares 971 086 2 669 834 Hogar 419 318 1 133 178
individuos 1 891 169 5 372 287 Individuos 1 189 774 3 406 771
Solo rural Solo rural

Pobreza
extrema
Pobreza
Pobreza
extrema
Pobreza
Hogares 812 336 1 629 341 Hogar 343 942 692 641
individuos 1 626 519 3 375 034 Individuos 1 045 192 2 185 307
Fuente: Elaboraciones de los autores en base a ENAHO 2009.
A pesar de que los benefcios no sean muy altos, estos pueden hacer diferencias
enormes en el ingreso de familias pobres, sobre todo porque la presencia de personas
de edad erosiona los ingresos de familias pobres cuando el adulto mayor requiere apoyo
en salud y alimentacin y no genera ingresos. Estos mayores ingresos familiares, sin
embargo, pueden traer desincentivos a la participacin laboral de los trabajadores mayo-
res y otros miembros del hogar, como se ha encontrado en Mxico, Brasil o Sudfrica.
Esto sugiere que la implementacin de pensiones sociales requiere un diseo cuidadoso
que pondere los objetivos de asistencia social (alivio de pobreza) con el espacio fscal
y otras necesidades de inversin social, as como los posibles desincentivos laborales
si los benefcios son muy elevados (por ejemplo, con relacin al salario mnimo o la
remuneracin promedio en la economa).
Disear una estrategia diferenciada para el rea urbana
Es necesario desarrollar una estrategia diferenciada que responda a la problemtica del
rea urbana. Si bien el nivel de pobreza del rea urbana ha mostrado un claro descenso,
el crecimiento acelerado de la poblacin urbana, su rpido envejecimiento, su bajo nivel
de aseguramiento en salud y su dependencia directa del ciclo econmico confguran una
situacin de alta vulnerabilidad, especialmente de aquellos excluidos del sistema de pro-
teccin social en el rea urbana.
El desarrollo de una estrategia que contribuya a la inclusin de la poblacin vulnerable
a la RPS y a la red de servicios existentes puede contribuir a reducir la vulnerabilidad de la
poblacin pobre en la zona urbana. Programas de este tipo en la regin, como Chile Solidario,
han probado ser estrategias efectivas para enfrentar la problemtica urbana. En este sentido,
resulta apremiante fortalecer los sistemas de informacin a nivel local y las unidades locales
de focalizacin, elementos necesarios para identifcar a aquella poblacin vulnerable an
excluida, como se mencion anteriormente. Esto es an ms factible en municipalidades
grandes que cuenten con capacidades tcnicas y de gestin mayor. De esta forma, las muni-
cipalidades del rea urbana podran jugar un rol ms importante dentro de la RPS, tanto en
la focalizacin como en el fnanciamiento y la provisin de programas, debido a su mayor
cercana a la comunidad. Este nuevo rol demandar a las municipalidades una revisin de
su estructura y el reordenamiento de su oferta local de servicios y programas sociales en
torno a una estrategia ms coherente y coordinada con la oferta de servicios fuera de su
competencia. Por esto, el nuevo rol deber ser coordinado con el gobierno nacional y estar
alineado con estrategias nacionales. La estrategia Igualdad, planteada por la Municipalidad
de Lima, camina en esta direccin y ofrece una interesante innovacin.
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El Per cuenta con una experiencia considerable en programas de empleo temporal que
brindan asistencia de corto plazo y desarrollan activos fsicos para los pobres. Los programas A
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Igualdad es una nueva estrategia de la Municipalidad Metropolitana de Lima, que busca reducir la pobreza
y lograr la inclusin social de los ms vulnerables a los servicios de la sociedad desde una perspectiva
integral, participativa y con equidad de gnero, fortaleciendo y facilitando el acceso a oportunidades de
desarrollo de las familias en zonas de pobreza. La estrategia facilita el acceso a los diversos programas
sociales del Municipio y del gobierno nacional, sumando a ello un acompaamiento a las familias ms
vulnerables. En una primera etapa, la estrategia Igualdad se realizar dentro del Cercado de Lima en la
zonadeBarriosAltosyMargenIzquierda,benefciandoaunapoblacinde133000personas,esdecir,
cerca del 50% de toda la poblacin del Cercado de Lima, donde el 95% vive hoy en situacin de pobreza.
Trabajar Urbano y A Trabajar Rural se iniciaron en los primeros das del gobierno de Alejandro
Toledo en respuesta a la recesin econmica del perodo 1998-2001 que elev la incidencia
de la pobreza del 48% al 55%. De estos programas, a la fecha, solo contina Construyendo
Per (antes A Trabajar Urbano), que ofrece empleo temporal a trabajadores no califcados
con un salario relativamente bajo. El presupuesto de estos programas ha disminuido con
el tiempo.
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Esto refeja que la economa peruana se ha recuperado de la crisis econmica
anterior y de la subsecuente recesin.
12
Sin embargo, sera recomendable que el programa
mantenga una mnima capacidad operativa a fn de facilitar una respuesta rpida en caso de
una futura crisis econmica o desastre natural. La experiencia internacional sugiere que es
difcil iniciar el diseo de programas de este tipo en situaciones de crisis.
Construyendo Per cuenta con un diseo adecuado que concuerda con las mejores
prcticas internacionales. Un buen programa de este tipo debe tener por principios ser
contra-cclico, autofocalizado y evitar distorsionar el mercado laboral. Construyendo Per
cumple con estas pruebas al estar caracterizado por: (i) una intensidad laboral razonable
(esto es, la participacin del costo laboral en el costo total de los proyectos es de alrededor
del 60%); (ii) buenos mecanismos de focalizacin que combinen los mapas de pobreza
con la autoseleccin, debido a que se paga menos que el salario mnimo; (iii) seleccin
competitiva de los proyectos a nivel comunal; (iv) nfasis en proyectos que mejoren la
calidad de vida de la poblacin extremadamente pobre, como caminos, centros educativos
y postas de salud; y (v) participacin de la comunidad en la supervisin de los proyectos.
El nivel salarial de S/.352 mensuales utilizado por el programa Construyendo Per
podra ser considerado ligeramente elevado. Aunque este nivel equivale aproximadamente
al 60% del salario mnimo, es el mximo benefcio que otorga un programa de la RPS
en el Per y representa ms de lo que ganan los trabajadores en el quintil ms pobre de
Lima. Esto crea incentivos para intentar permanecer en el programa despus de pasada la
crisis y hay evidencias de que muchos trabajadores del programa ya estaban empleados
con antelacin en actividades del sector.
Para mejorar el programa de empleo temporal, se sugieren algunos ajustes: (a) fjar el
nivel de la tasa salarial por debajo del salario de mercado predominante para mano de obra
no califcada y, as, promover la autoseleccin; (b) alinear los programas de empleo temporal
en el marco de las inversiones descentralizadas en infraestructura social bsica para asegurar
la calidad y el mantenimiento de los activos creados; y (c) fnanciar empleo en los servicios
sociales (auxiliares, promotores de salud) para incrementar la participacin de las mujeres.
IV. Conclusiones
El proceso de reforma de la RPS requiere estar anclado en una estrategia nacional
coherente de proteccin social y reduccin de la pobreza que ponga nfasis en los
programas que son ms efectivos. Dicha reforma debera regirse por objetivos claros y
estndares de calidad, as como por metas claras, orientadas al logro de resultados y al
incremento del impacto. De otro lado, la rendicin de cuentas de los programas requiere
11
Entre enero del 2002 y abril del 2004, A Trabajar Urbano cre 169 000 empleos de una duracin de 4
meses.
12
A Trabajar Urbano cubri el 0,5 % de la poblacin urbana en el 2003.
ser fortalecida a travs de sistemas nacionales robustos de monitoreo y evaluacin.
Actualmente, esta lnea de accin est siendo implementada a travs del PpR del MEF
y del proceso de optimizacin de los programas sociales. En resumen, la evidencia que
respalda la efectividad de algunos programas sociales debera tomarse en cuenta al
momento de disear polticas y plantear su fusin.
El proceso de optimizacin de los programas sociales debe focalizarse en los gran-
des programas. Estos programas incluyen al Vaso de Leche, FONCODES y al programa
J untos, que no solo son los que tienen mayor cobertura, sino que dan cuenta de la mitad
de los recursos utilizados en el sector de la RPS.
La RPS debe promover una estrategia de intervencin diferenciada para las reas
urbanas y rurales del Per. Debido a las marcadas diferencias que existen en las capa-
cidades de los gobiernos municipales de las grandes ciudades y el resto del pas, as
como a la problemtica que afecta a la poblacin ms vulnerable, la implementacin
de la estrategia de la RPS debe ser diferenciada para las reas rurales y urbanas. Por
ejemplo, los programas de empleo temporal que enfrentan el desempleo cclico solo
son pertinentes para la realidad de las reas urbanas; un programa de infraestructura a
pequea escala (como FONCODES) solamente tiene sentido en las reas rurales. En el
rea urbana, las municipalidades, cuyas capacidades de gestin y tcnicas son mayores
que las del rea rural, pueden jugar un rol ms importante dentro de la RPS, tanto en
la focalizacin como en la provisin de los servicios y acompaamiento a las familias.
De este modo, se aseguran una mejor respuesta a las necesidades locales y una mayor
transparencia en el uso de los recursos y desempeo. En el resto del pas se requieren,
en el corto plazo, instituciones nacionales fortalecidas y con capacidad de gestin para
asegurar que los programas de la RPS sean efectivos y efcaces. Para ello, debern tra-
bajar con los gobiernos locales.
Un objetivo central de las intervenciones de la RPS debe ser erradicar la desnutricin
infantil. Este sigue siendo uno de los retos ms importantes para la proteccin social en
el Per. La desnutricin crnica afecta a una cuarta parte de la poblacin menor de 5
aos a nivel nacional (esto es, alrededor de 750 000 nios). Este es un valor bastante alto,
tomando en cuenta que el Per es considerado un pas de ingreso medio. Como se sabe,
la desnutricin conlleva efectos irreversibles a lo largo del ciclo de vida (discapacidad
fsica, dfcit cognitivo) y en la acumulacin de capital humano. Asimismo, genera un
peligroso crculo vicioso de reproduccin intergeneracional de la pobreza, vulnerabilidad
y exclusin. La erradicacin de la desnutricin crnica tendra enormes benefcios para
el pas, incidira en la reduccin de la pobreza y vulnerabilidad y mejorara la equidad
en la distribucin. A largo plazo, el pas se vera benefciado con mano de obra ms
califcada.
En las reas rurales, la focalizacin estratgica de la RPS tambin debe priorizar a la
poblacin menor de 5 aos que padece desnutricin crnica. La estrategia rural requiere
contar con un fuerte liderazgo nacional que mantenga una estrecha coordinacin con las
autoridades regionales.
Programa Juntos. Este programa tiene un gran potencial para promover la reduccin
de la desnutricin crnica, lo que lo convierte en el programa central de la RPS a
nivel rural. Por un lado, J untos sensibiliza a los padres y mejora su comprensin de
la importancia de una nutricin adecuada a travs de mejores prcticas alimenticias.
Por otro lado, ofrece benefcios monetarios importantes (S/.200 bimensuales) a los
hogares benefciarios, lo que mejora sustancialmente su capacidad de consumo. A
cambio, el programa exige que los benefciarios participen en sesiones de control
y asesora nutricional. Adicionalmente, como se mencion anteriormente, J untos
est adecuadamente focalizado en comunidades con graves problemas de desnu-
tricin (por ejemplo, en el 2009 atenda a 638 distritos que representaban al 10%
de la poblacin nacional y casi el 40% de nios con desnutricin crnica). A pesar
de su rpida expansin, el programa deja afuera una proporcin importante de los
hogares extremadamente pobres. Finalmente, podra articular a los jvenes en
extrema pobreza que fnalizan su educacin con un programa de fomento al primer
empleo.
FONCODES debe seguir apoyando el desarrollo municipal a travs del fnancia-
miento para la construccin de infraestructura a pequea escala. Dado que es pro-
bable que una alta proporcin de municipalidades rurales contine necesitando este
respaldo, la existencia de una institucin de este tipo garantiza que la inversin del
gobierno no deje de lado las reas con baja capacidad de implementacin.
Descentralizar los programas alimentarios de la RPS que an no han sido descen-
tralizados en las zonas donde la capacidad de gestin municipal es mayor (esto es, los
centros urbanos ms grandes del pas). El fnanciamiento de la descentralizacin de
estos programas debe ser promovido a travs de transferencias fscales segn criterios
transparentes y equitativos. El gobierno debe fomentar la toma transparente de decisiones
por parte de las municipalidades. Algunos instrumentos que facilitaran este proceso son
la consulta presupuestaria, el monitoreo participativo de la ejecucin del presupuesto y
la consolidacin de los mapas locales de pobreza.
Paralelamente a la gestin descentralizada, un marco adecuado de rendicin de
cuentas favorecer la reforma de los programas sociales existentes (por ejemplo, el Vaso
de Leche). Una vez que los gobiernos locales ms comprometidos focalicen mejor sus
programas y muestren resultados, el efecto demostrativo generar una presin creciente
sobre otros gobiernos municipales que harn lo mismo. A nivel local, la credibilidad
de los gobiernos municipales compensar la oposicin que los grupos de poder tienen
respecto de la reforma.
Los programas alimentarios a nivel urbano deberan ser racionalizados. El Registro
nico de Benefciarios (RUB) se puede utilizar para eliminar la duplicacin y/o fltracin
de benefciarios y facilitar el camino para una efectiva fusin de programas. Estos deben
aplicar estrictamente las reglas de focalizacin para garantizar que sus benefciarios
cumplan con los criterios de elegibilidad (por ejemplo, limitando el reparto de leche a
nios menores de 6 aos segn se especifca en la ley que rige al programa).
Desarrollar una RPS integrada que atienda las particularidades del rea urbana
demanda fortalecer la integracin de dicha poblacin a la red de servicios pblicos
existentes. Un desafo importante ser fortalecer las ofcinas locales de focalizacin
para permitir una adecuada identifcacin de los hogares excluidos. Otro desafo ser
el desarrollo de estrategias de vinculacin a servicios sociales junto con programas de
acompaamiento familiar, al estilo de la estrategia Igualdad de la Municipalidad de Lima.
Expandir las pensiones no contributivas o pensiones sociales es otra pieza importante
de un sistema de proteccin social para garantizar proteccin al ingreso para adultos
mayores en condicin de vulnerabilidad, siempre y cuando se implementen cuidando el
diseo con el fn de ponderar los posibles desincentivos y el espacio fscal.
Mantener Construyendo Per como un programa de empleo temporal contra-cclico
para proteger los hogares del desempleo durante las crisis cclicas. En pocas favorables
para el empleo, este programa debera tener un nivel mnimo de operacin. No obstante,
debe conservar su capacidad para ampliarse oportunamente durante las pocas de recesin
y/o frente a desastres naturales.
En suma, estas orientaciones estratgicas sirven de base para fortalecer los objetivos
de la RPS con nfasis en el establecimiento de estndares de calidad, en la defnicin de
metas para cada programa y en la rendicin de cuentas a travs de sistemas rigurosos de
monitoreo y evaluacin.
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pasaje maRa auxiliadoRa 156 - BRea
Correo e.: tareagrafca@tareagrafca.com
Pgina web: www. tareagrafca.com
telf. 332-3229 fax: 424-1582
aBRil 2012 lima - peR
medida: 37.8 cm. x 25.5 cm. RETIRA Edith
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Peru en El Umbral de Una Nueva Era Version Final Parte II - 3

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