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Revista do TRF3 - Ano XXIV - n. 117 - Abr./Jun. 2013


Ilvio Roberto Butistu
Mestre e Doutor em Direito do Trabalho e da Seguridade
Social pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo.
Professor Titular da Faculdade de Direito de So Bernardo
do Campo. Professor da Escola Paulista de Direito Social.
Procurador Federal.
ReIormus du previdnciu sob o prismu
do custeio e du distribuio de beneIicios:
um olhur de totulidude
SUMRIO: 1. Introduo. 2. Notas histricas sobre a organizao da seguridade social bra-
sileira. 3. As peculiaridades do custeio da seguridade social brasileira e a discusso sobre o
deficit. 4. As reformas da previdncia ocorridas na dcada de 1990. 5. Princpios da seguridade
social e o planejamento do custeio. 6. Anlise crtica das reformas da previdncia guisa de
concluso. Bibliografia.
1. Introduo.
O
presente ensaio tem por objetivo apre-
sentar algumas reflexes acerca das
reformas do sistema de previdncia,
passadas e futuras. Partindo de uma perspec-
tiva crtica das reformas at aqui efetuadas,
acredita-se que no possvel expor o tema
com clareza sem uma perspectiva de totali-
dade, isto , enxergando o sistema como es-
trutura integrada que deve, necessariamente,
contemplar uma anlise conjunta da captao
de recursos e de sua distribuio. Em outras
palavras, nenhuma interpretao do sistema
pode descolar o custeio e a concesso de
benefcios, e pretende-se demonstrar que as
vises parciais de tais aspectos indissociveis
foram responsveis pela desorganizao com
que foram feitas as reformas nos ltimos
vinte anos, legando-nos um sistema sempre
remendado e com uma aparncia de estar em
constante reforma.
Para atingir esse objetivo, o artigo ser
iniciado com a rememorao de alguns aspec-
tos histricos da organizao do sistema de
seguridade social que so determinantes para
a atual organizao de seu custeio e para a
discusso sobre a existncia ou no de deficit
na previdncia social.
Cumprida esta etapa, ser possvel
explorar sucintamente a discusso sobre o
deficit, que est ligada questo da aceitao
popular e dos nus polticos das reformas da
previdncia.
Em seguida, sero analisados alguns
princpios constitucionais da seguridade so-
cial que podem ajudar a elucidar o tema.
Com a exposio do contedo das refor-
mas da dcada de 1990, j se encaminhando
para o final do raciocnio, ser feita a anlise
de seu contexto em relao estrutura do
sistema de seguridade social e a economia,
com a apresentao de algumas sugestes
para reformas futuras.
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O ensaio foi pensado para manter uma
continuidade lgica na linha de raciocnio,
constituindo um texto nico, mas foi dividido
em sees para melhor organizao das ideias e
maior clareza da sequncia de passos trilhada.
. Not us hi st r i cus sobre u
orgunizuo du seguridude sociul
brusileiru.
O atual sistema brasileiro de seguridade
social fruto da concretizao legal, promo-
vida pelas Leis n 8.212/91 e n 8.213/91, dos
novos dispositivos constantes do texto da
Constituio Federal de 1988. Este diploma
representou uma transformao profunda
no sistema brasileiro de proteo social,
alando ao nvel constitucional a ideia de
seguridade social, que ingressara em nosso
ordenamento, ainda de forma incipiente, no
ano de 1977. Neste ano, a Lei n 6.439/77
instituiu o Sistema Nacional de Previdncia
e Assistncia Social SINPAS, que integrou
pela primeira vez os conceitos de previdncia
social, assistncia social e sade que po-
ca era administrada pela previdncia social,
por meio do Instituto Nacional de Assistncia
Mdica da Previdncia Social INAMPS. a
partir da que se origina o conceito brasileiro
de seguridade social, veiculado pelo artigo 194
da Constituio Federal
1
e substancialmente
diverso de sua formulao original, muito
mais ampla, tal qual enunciada por William
Beveridge na Inglaterra na dcada de 1940.
2
A lembrana, logo no incio deste
ensaio,
3
da origem das normas de seguri-
1 Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto
integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da
sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos
sade, previdncia e assistncia social.
2 Para maiores detalhes sobre o assunto, no qual no ser
possvel maior aprofundamento, cf. CORREIA, Marcus
Orione Gonalves; CORREIA, rica Paula Barcha. Curso
de direito da seguridade social. 5. ed. So Paulo: Saraiva,
2010, p. 21-25.
3 Os temas aqui abordados esto to intimamente ligados
que extremamente difcil estabelecer a ordem correta
de seu tratamento. Foi necessrio investir bastante tempo
uru, enhm, oLur eIu resenLe sequncIu de exosIuo.
dade social da Constituio Federal a partir
do SINPAS e no, como poderia parecer a
princpio, da formulao beveridgeana
imprescindvel para deixar claro que a segu-
ridade social brasileira possui peculiaridades
que a distinguem dos sistemas inspirados no
modelo ingls. Tais peculiaridades vinculam a
proteo social brasileira a uma tradio local
que desencadeia efeitos profundos e mui-
tas vezes indesejveis em sua organizao
contempornea e nas constantes discusses
acerca de suas propostas de reforma. Para
deixar o argumento mais claro, convm re-
troceder um tanto mais na histria de nossa
previdncia social.
Por ocasio da criao do SINPAS, o
rgo responsvel pela gesto da previdncia
social era o Instituto Nacional de Previdncia
Social INPS. Esta autarquia federal havia
sido criada pelo Decreto-lei n 72/66, que
nela unificou todos os ento existentes Ins-
titutos de Aposentadorias e Penses IAPs,
organizados segundo a categoria profissional
dos trabalhadores a eles filiados. A juno
dos IAPs
4
no INPS representou o pice de
um processo de unificao do sistema previ-
dencirio iniciado quase vinte anos antes, em
1947, quando comeara a tramitar o projeto
de lei que culminou com a edio de uma lei
orgnica para a previdncia social Lei n
3.807/60 que teve por finalidade unifor-
mizar as regras de captao de recursos e
distribuio de benefcios dos diversos IAPs,
bastante dspares at ento.
5
Os IAPs, por sua vez, haviam sido cria-
dos para substituir, j na primeira metade da
dcada de 1930, o sistema anterior, que inau-
4 Ficou excludo de tal reunio apenas o IAP que abrigava
os funcionrios pblicos, dando origem ciso at hoje
subsistente entre o regime geral e os regimes prprios de
previdncia social.
5 Os benefcios concedidos variavam muito segundo o IAP.
Todos concediam aposentadoria por invalidez e penso
para dependentes. Os IAPs mais ricos, como o dos ban-
crios, forneciam ainda aposentadoria por tempo de tra-
balho, auxlio mdico-hospitalar, auxlio para caso de
doena, de morte, de parto. CARVALHO, Jos Murilo
de. Cidadania no Brasil: o longo caminho. 10. ed. Rio de
Janeiro: Civilizao Brasileira, 2008, p. 114.
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gurou a previdncia social em nosso pas, con-
sistente na criao de uma multiplicidade de
Caixas de Aposentadorias e Penses CAPs,
organizadas por empresa. A transposio do
sistema das CAPs para o sistema dos IAPs
significou, portanto, a ampliao do universo
de atendimento da previdncia social, com a
passagem de um sistema organizado por em-
presa para um sistema organizado por ramo
de atividade econmica.
6
O sistema das CAPs parece to cro-
nologicamente distante que os atuais estu-
diosos do direito da seguridade social pouca
ou nenhuma ateno emprestam a ele. Seu
tratamento doutrinrio
ordinariamente acaba
se resumindo a uma
meno passageira no
incio de cada texto. As
CAPs, entretanto, ainda
povoam o imaginrio
popular. Basta obser-
var, a esse respeito, que
no linguajar coloquial o
recebimento de bene-
fcio por incapacidade
laboral comumente
referido como encostar
na Caixa, em clara aluso ao recebimento de
remunerao da CAP em razo da cobertura
da incapacidade e no da empresa em razo do
vnculo empregatcio, ainda que isso no mais
ocorra, na prtica, h cerca de oitenta anos.
O Decreto n 4.682/23, popularmente
conhecido como Lei Eloy Chaves, criou as
primeiras CAPs, associadas s empresas
brasileiras de estradas de ferro. Ao contrrio
6 Na rea da previdncia, os grandes avanos se deram a
partir de 1933. Nesse ano, foi criado o Instituto de Aposen-
tadorias e Penses dos Martimos (IAPM), dando incio a
um processo de transformao e ampliao das Caixas de
Aposentadorias e Penses (CAPs) da dcada de 20. No ano
anterior, havia cerca de 140 CAPs, com perto de 200 mil
segurados. Os institutos (IAPs) inovaram em dois senti-
dos. No eram baseados em empresas, como as CAPs, mas
em cuLegorIus rohssIonuIs umIus, como muriLImos, co-
mercirios, bancrios etc. (...). A criao dos IAPs prosse-
guiu ao longo da dcada, ampliando continuamente a rede
de benehcIudos. Idem, p. 113.
do que possa parecer em razo da atual or-
ganizao do direito administrativo, as CAPs
eram entidades privadas. Observe-se, a esse
respeito, que a Constituio ento em vigor,
de 1891, no fazia a distino entre adminis-
trao direta e indireta, no atribuindo natu-
reza pblica a nenhuma pessoa jurdica que
no fosse a prpria Unio Federal, os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios. poca
da edio da Lei Eloy Chaves, vigia ainda o
Cdigo Civil de 1916, que era taxativo em seu
artigo 14 ao limitar aos entes federados as
pessoas jurdicas de direito pblico interno.
O primeiro conceito normativo de autarquia,
figura qual associaramos, com o raciocnio
jurdico contempor-
neo, as CAPs, surgiria
somente em 1943, vei-
culado pelo Decreto-lei
n 6.016/43: o servio
estatal descentraliza-
do, com personalida-
de de direito pblico,
explcita ou implicita-
mente reconhecida por
lei. A despeito dis-
so, recorda-nos Maria
Sylvia Zanella di Pie-
tro, citando trabalho de Lafayette Pond, que
(...) algumas vezes, a construo juris-
prudencial transps a letra da lei escrita,
como quando conheceu e qualificou a
figura da autarquia, entidade pblica,
de direito administrativo, para isto
alargando o art. 14 do Cdigo Civil: nos
casos da classificao de funcionrios
e demisso de diretores do Instituto do
Caf de Minas e de So Paulo por atos
dos respectivos Governos, atos estes
incompatveis com a qualificao de di-
reito privado a ambos atribuda, quando
de sua criao.
7
7 POND, Lafayette. O direito administrativo na repblica.
Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 178,
out./dez. 1989, p. 24-37, apud DI PIETRO, Maria Sylvia
Zanella. 500 anos de direito administrativo brasileiro. Re-
vista Dilogo Jurdico, Salvador, n. 10, jan. 2002, p. 15.
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A lembrana importante porque jus-
tifica a colocao na Lei Eloy Chaves de um
dispositivo que ser central para o racioc-
nio aqui desenvolvido. Em seu artigo 3, o
diploma em questo limita o financiamento
das CAPs a verbas oriundas das prprias
empresas e de seus empregados, na forma de
contribuies peridicas, de verbas acessrias
a tais contribuies, como multas e juros por
atrasos, alm do pagamento de joias, isto ,
aquisio do direito de participao no siste-
ma, por parte dos segurados.
Em outros termos, a previdncia so-
cial nasce organizada por pessoas jurdicas
de direito privado que, consequentemente,
somente poderiam ser financiadas pelos
particulares que a integrassem, empregados
e empregadores. A manuteno do regime
nesses moldes durou pouco. O primeiro IAP,
dos trabalhadores martimos, criado pelo De-
creto n 22.872/33, j previa a subordinao
dessa nova pessoa jurdica ao Ministrio do
Trabalho e uma contribuio da Unio Fede-
ral, aproximando sobremaneira seu regime
jurdico do que hoje chamaramos de uma
autarquia, na esteira da observao de di Pie-
tro acima transcrita. O fato que, a despeito
disso, a organizao das CAPs j havia ento
impregnado definitivamente o tratamento
normativo da previdncia social, embora
j no houvesse, pelo menos desde 1933,
motivo jurdico determinante para que o fi-
nanciamento da previdncia social fosse feito
predominantemente por seus participantes e
pelas empresas a que estivessem vinculados.
8
8 AIm dIsso, u udmInIsLruuo dos APs nuo hcuvu u curgo
de empregados e patres, como no caso das CAPs. O go-
verno agora era parte integrante do sistema. O presidente
da Repblica nomeava o presidente de cada IAP, que con-
tava com um conselho de administrao formado de ma-
neira paritria por representantes das organizaes sindi-
cais de patres e empregados. (...). Os recursos dos IAPs
provinham do governo, dos patres e dos trabalhadores.
CARVALHO, Jos Murilo de. Cidadania no Brasil: o lon-
go caminho. 10. ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira,
2008, p. 113-114.
. As peculiuridudes do custeio du
seguridude sociul brusileiru e u
discusso sobre o deficit.
A situao descrita no item anterior
perdura at hoje. Exemplificativamente, um
exame da execuo oramentria da seguri-
dade social dos anos de 2008 a 2011
9
revela
que a soma das contribuies dos segurados
e de seus respectivos empregadores, chamada
nos documentos oficiais da Unio Federal de
receita previdenciria lquida, responde por
cerca de metade de todo o financiamento da
seguridade social e por entre noventa e cem
por cento do montante necessrio para sal-
dar todos os gastos efetuados com benefcios
previdencirios. Alm disso, de se destacar
a norma inserida pela Emenda Constitucional
n 20/98 no artigo 167, XI, da Constituio
Federal, no sentido de que vedada a utili-
zao dos recursos provenientes das contri-
buies sociais de que trata o art. 195, I, a,
e II, para a realizao de despesas distintas
do pagamento de benefcios do regime geral
de previdncia social de que trata o art. 201.
Essa a razo pela qual, neste ano de
2012, vinte e quatro anos depois de a Consti-
tuio Federal, em seus artigos 194 e 195, ter
unificado o oramento da seguridade social,
inserindo num conjunto integrado os sub-
sistemas de previdncia, assistncia e sade,
persista a discusso, patrocinada inclusive
pela prpria Unio Federal,
10
a respeito da
existncia ou no de um deficit da previdn-
cia social.
Diante de tudo que foi afirmado, fcil
perceber que a Constituio probe que o
Estado brasileiro estabelea um oramento
9 Os dados esto em ANFIP. Anlise da seguridade social
em 2011. Braslia: ANFIP, 2012, p. 32-33.
10 ExemIIhcuLIvumenLe, exLruLo do ILImo reIuLrIo do Le-
souro nucIonuI: Por hm, o dhcIL du PrevIdncIu SocIuI
foi reduzido em R$ 7,3 bilhes (17,1%) quando comparado
com o exerccio de 2010, alcanando R$ 35,5 bilhes, fren-
te aos R$ 42,9 bilhes apurados no mesmo perodo do ano
anterior. BRASIL. Secretaria do Tesouro Nacional. Resul-
tado do Tesouro Nacional. Braslia: STN, v. 17, n. 12, dez.
2011, p. 4.
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separado para a previdncia
social, determinando que o
oramento da Unio se divida
em dois: oramento fiscal,
contendo as receitas e des-
pesas gerais, e oramento da
seguridade social, contendo
unicamente as receitas e des-
pesas vinculadas aos sistemas
de previdncia social, assis-
tncia social e sade, de for-
ma integrada. Isso se reflete,
evidentemente, na lei ora-
mentria anual, que, segundo
a hierarquia normativa, deve
respeitar o texto constitucional. Essa a razo
pela qual as leis oramentrias anuais so
divididas em oramento fiscal e oramento da
seguridade social, como se pode observar exa-
minando, para ficar apenas em um exemplo,
o texto da Lei n 12.595/2012, que contm a
previso oramentria para o ano corrente no
momento da elaborao deste ensaio.
Causa espcie, portanto, que o governo
federal venha reiteradamente divulgando
dados como os que seguem:
O dficit da Previdncia Social teve re-
sultados significativos em agosto, tanto
no confronto mensal, quanto no anual.
De acordo com balano divulgado nesta
segunda-feira (1), o saldo entre arreca-
dao e pagamento de benefcios fechou
negativo em R$ 4,9 bilhes no ms pas-
sado. Na comparao com agosto do ano
anterior, houve alta de 19,3% no saldo
negativo da Previdncia. J na compa-
rao com julho, a alta foi de 90,4%.
11
Mais do que isso, recentemente o Minis-
trio da Previdncia tem inclusive separado
as contas previdencirias dos setores urbano
11 SVA, JuIIunu AmrIco oureno du. DhcIL du revIdn-
cia social chega a R$ 4,9 bilhes em agosto. Infomoney.
Disponvel em: <http://www.infomoney.com.br/minhas-
financas/aposentadoria/noticia/2575116/Deficit-Previ-
dencia-Social-chega-bilhoes-agosto>. Acesso em: 05 out.
2012.
e rural, evidenciando que a suposta falta de
recursos previdencirios de responsabilida-
de da previdncia rural, j que a previdncia
urbana seria superavitria.
12
Frise-se: no existe previso consti-
tucional para um oramento da previdncia
social, que deve estar integrada no oramento
da seguridade social. Que dizer, ento, da
situao financeira deste ltimo sistema? O
mesmo estudo de execuo oramentria refe-
rido acima d conta de que entre 2008 e 2011
a seguridade social foi sempre superavitria,
com saldos positivos variando de trinta e dois
a setenta e sete bilhes de reais.
13
Ora, chama ateno que um sistema
de proteo social, integrando previdncia
social, assistncia social e sade, apresente
resultado positivo. No h mais necessitados
de assistncia social? A sade prestada
com excelncia e de maneira clere para toda
a populao? Como possvel que sobre
dinheiro constitucionalmente vinculado
seguridade social?
A resposta a todas estas questes en-
contra-se no artigo 76 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias, institudo pela
12 BRASIL. Ministrio da Previdncia Social. RGPS: Se-
tor urbano tem novo supervit em junho: R$ 2,2 bi-
lhes. Disponvel em: <http://inss.gov.br/vejaNoticia.
php?id=47122>. Acesso em: 05 out. 2012.
13 ANFIP. Anlise da seguridade social em 2011. Braslia:
ANFIP, 2012, p. 33.
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Emenda Constitucional n 27/2000 e com
sucessivas alteraes de redao pelas Emen-
das Constitucionais ns 42/2003, 56/2007 e
68/2011. Este artigo prev a possibilidade de
que a Unio utilize livremente at vinte por
cento de qualquer verba constitucionalmente
vinculada, incluindo-se, evidentemente, as
contribuies para a seguridade social. A pre-
viso vige desde o exerccio financeiro do ano
2000, em situao teoricamente temporria,
mas cujo prazo vem sendo sucessivamente
prorrogado, vencendo, segundo o texto atual,
no final do exerccio de 2015. Responde pelo
nome popular de desvinculao de receitas da
Unio DRU. E a Unio vem utilizando re-
giamente o mecanismo para atingir a situao
que, nos ltimos anos, parece ter se tornado
o grande objetivo da execuo oramentria
brasileira: a constituio do chamado supe-
ravit primrio, prioritariamente destinado ao
pagamento de juros e amortizao da dvida
pblica federal.
Basta, para atingir essa concluso, uma
simples comparao entre o resultado positivo
da seguridade social e o superavit primrio
da Unio Federal ao longo dos ltimos anos:
14
A seguridade social, portanto, vem sus-
tentando a maior parte do superavit primrio
da Unio, em detrimento da qualidade do sis-
tema de proteo social colocado disposio
da populao. Falta coerncia, portanto, na
discusso sobre o deficit da previdncia, se os
recursos que deveriam financi-la esto susten-
tando o pagamento dos juros da dvida pblica.
14 Tabela, em milhes de reais, elaborada pelo prprio au-
tor a partir dos dados constantes em ANFIP. Anlise da
seguridade social em 2011. Braslia: ANFIP, 2012, p. 33 e
nos relatrios de apresentao do resultado do tesouro na-
cional dos anos de 2008 a 2011, disponveis em: <http://
www.stn.gov.br/hp/resultado.asp>. Acesso em: 08 out.
2012.
Todos estes argumentos de ordem
tcnica, jurdicos e financeiros, no so to
representativos quanto uma reflexo mais
detida sobre a pertinncia da nomenclatura
contbil deficit e superavit para lidar
com oramentos pblicos e, mais do que isso,
oramentos pblicos ligados proteo social
dos necessitados. Ora, qual o sentido de apu-
rar deficit e superavit se o objetivo no for o
lucro? A lgica que comanda os sistemas de
proteo social no da sobra de recursos,
mas do investimento racional dos mesmos
para que seja oferecido o melhor nvel de
proteo social para a populao. O sistema
ser bem sucedido se os cidados estiverem
adequadamente protegidos contra as contin-
gncias cobertas, no se sobrar dinheiro.
A situao fica ainda mais visvel quan-
do se observa que, segundo o senso comum, a
lgica contbil aplica-se sempre aos sistemas
de proteo social, mas jamais quelas reas
de atuao do poder pblico ligadas popula-
o de maior poder aquisitivo. Com efeito, se
comum encontrar matrias jornalsticas tra-
tando do deficit da previdncia social, a partir
de dados divulgados pela prpria Unio, ja-
mais se viu cobertura jornalstica comparan-
do a arrecadao advinda do imposto sobre
propriedade de veculos automotores IPVA
com os gastos efetuados para melhorias no
sistema virio, j que os estados-membros da
Unio no se dedicam a estudos desse tipo.
Trata-se de exemplo evidentemente caricato,
mas que ilustra perfeitamente o quanto
absurda a discusso acerca do deficit da pre-
vidncia social e os fins a que ela serve. Cer-
tamente no h interesse de nenhum governo
em aumentar o IPVA ou reduzir os gastos com
recapeamento e construo de vias, razo pela
qual no necessrio patrocinar, por meio da
grande mdia, a discusso sobre o deficit ou
superavit do sistema virio. O mesmo no se
pode dizer, entretanto, do sistema previden-
cirio, conforme ficar evidente na prxima
seo, a partir de um olhar panormico sobre
o processo ocorrido na previdncia social
desde 1991.
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Revista do TRF3 - Ano XXIV - n. 117 - Abr./Jun. 2013
q. As reIormus du previdnciu
ocorridus nu dcudu de 1qqo.
Conforme ficou claro na seo anterior, a
divulgao de dados em total dissonncia com
o texto constitucional responde a reclamos po-
lticos ligados aceitao popular das reformas
da previdncia. Desde a edio da Constituio
Federal e das Leis n 8.212/91 e n 8.213/91,
a previdncia social passou por duas refor-
mas constitucionais, em 1998 e 2003,
15
e por
cinco reformas legislativas, em 1994, 1995,
1997, 1998 e 1999.
16
Uma anlise de tais tex-
tos legislativos reveladora: a distribuio de
benefcios previdencirios foi profundamente
alterada ao longo desses seis anos em que o
sistema passou por sucessivas reformas.
A Lei n 8.870/94 extinguiu o benefcio
de abono de permanncia em servio, que
garantia uma complementao de renda ao
segurado que permanecesse trabalhando aps
15 A reforma constitucional de 2003 marginal s preocupa-
es deste ensaio, j que se concentrou nos regimes pr-
prios de previdncia social.
16 No esto sendo tratadas como reformas alteraes pon-
tuais ocorridas anteriormente ou posteriormente a tais da-
Lus, orque nuo uILerurum sIgnIhcuLIvumenLe u esLruLuru
de concesso ou a forma de clculo de ao menos um dos
benefcios previdencirios.
ter completado os requisitos para a aposenta-
doria. A Lei n 9.032/95 suprimiu o benefcio
de peclio, que garantia a devoluo ulterior
das contribuies vertidas ao sistema pelo
aposentado que continuasse no ou retor-
nasse ao mercado de trabalho, proibindo
que o segurado recebesse, por essa filiao,
qualquer benefcio previdencirio, exceto o
salrio-famlia, a reabilitao profissional e
o auxlio-acidente, quando empregado. Alm
disso, excluiu a pessoa designada, escolhida
pelo segurado, do rol dos possveis depen-
dentes dos benefcios de penso por morte e
auxlio-recluso. A Lei n 9.528/97 proibiu a
acumulao do benefcio de auxlio-acidente
com qualquer aposentadoria, excluindo-o,
portanto, das excees possibilidade de re-
cebimento de benefcio pelo aposentado que
trabalha. Alm disso, estabeleceu um prazo
de trinta dias para o requerimento dos bene-
fcios de penso por morte e auxlio-recluso,
distanciando o pagamento de tais benefcios
do momento da instalao da contingncia
quando no observado o referido prazo. Por
fim, excluiu o menor sob guarda do segurado
do rol de dependentes.
Em 1998 surge a reforma mais drs-
tica: a Emenda Constitucional n 20/98
atribuiu ao sistema de previdncia social
o carter contributivo e a obrigatoriedade
de observncia do equilbrio financeiro e
atuarial. Como consequncia disso, o benef-
cio de aposentadoria por tempo de servio foi
substitudo pelo benefcio de aposentadoria
por tempo de contribuio.
17
Alm disso, foi
extinta a possibilidade de aposentadoria pro-
porcional por tempo de servio/contribuio,
bem como houve restrio dos benefcios de
auxlio-recluso e salrio-famlia para os
17 O que acabou por no ter, ainda, consequncias prticas,
em razo do disposto no artigo 4 da Emenda Constitucio-
nal n 20/98: Observado o disposto no art. 40, 10, da
Constituio Federal, o tempo de servio considerado pela
legislao vigente para efeito de aposentadoria, cumprido
at que a lei discipline a matria, ser contado como tem-
po de contribuio. A regulao legislativa de tal matria
assunto bastante delicado e cujo nus poltico nenhuma
das legislaturas de 1999 a 2012 ousou suportar.
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Revista do TRF3 - Ano XXIV - n. 117 - Abr./Jun. 2013
segurados de baixa renda. Por fim, a Emenda
Constitucional n 20/98 empreendeu uma
alterao que no causou efeitos imediatos,
mas foi determinante para uma modificao
posterior, qui a mais importante desta srie
de reformas: a forma de clculo dos benefcios
previdencirios, at ento constante do texto
constitucional, foi dele retirada, abrindo ca-
minho para sua alterao posterior por mera
alterao na lei ordinria, muito mais facil-
mente aprovada no Congresso Nacional em
razo do menor qurum constitucionalmente
estabelecido para tanto.
Foi o que aconteceu com a edio da
Lei n 9.876/99. O clculo do salrio-de-be-
nefcio, at ento feito com base na mdia dos
ltimos trinta e seis salrios-de-contribuio
do segurado apurados num perodo no su-
perior a quarenta e oito meses, passou a ser
feita com base na mdia dos oitenta por cento
maiores salrios de toda a vida contributiva
do segurado. Alm disso, em toda concesso
de aposentadoria por tempo de contribuio
e apenas quando favorvel nas concesses de
aposentadoria por idade, a mdia passou a ser
multiplicada pelo fator previdencirio para
chegar ao salrio-de-benefcio.
O fator previdencirio comumente
interpretado como um mecanismo de reduo
do valor das aposentadorias que estimula o se-
gurado a se aposentar mais tarde. Sua funo
no sistema, entretanto, vai muito alm desta.
Sustentou-se acima que desde que o
sistema previdencirio brasileiro passou a ser
gerido por uma autarquia federal, tornou-se
desnecessrio que seu financiamento fosse
feito exclusivamente por seus participantes
segurados e os respectivos patres. Essa
afirmao, evidentemente, pressupe sua
configurao como um regime de repartio
simples, isto , no qual no h acmulo de
recursos, em que toda verba que ingressa no
sistema imediatamente utilizada para pagar
os benefcios atualmente em manuteno.
Trata-se do mecanismo conhecido por soli-
dariedade transgeracional: os atuais benefi-
cirios so sustentados pelas contribuies
dos atuais contribuintes, que esperam que a
gerao futura contribua para sustentar seus
benefcios quando deles dependerem.
Os sistemas previdencirios de repar-
tio simples entraram na ala de mira dos
governos neoliberais que se espalharam pelo
mundo, primeiro na Europa e nos Estados
Unidos, com a ascenso ao poder de Tatcher
e Reagan no final da dcada de 1970, mas
tambm nos pases em desenvolvimento, in-
cluindo o Brasil, ao longo das dcadas de 1980
e 1990. O motivo de tal rejeio do sistema
pblico de previdncia est ligado ao fato de
que, nesse modelo, o Estado deve arcar com
eventuais insuficincias financeiras das con-
tribuies especificamente a ele destinadas, o
que, no Brasil, pode ser verificado pela leitura
dos artigos 195 da Constituio Federal e 16
da Lei n 8.212/91.
Nesse sentido, o exemplo mais conheci-
do verificou-se no Chile, durante o governo do
general Augusto Pinochet, em que o sistema
pblico de previdncia funcionando sob a l-
gica da repartio simples foi substitudo por
um sistema privado de capitalizao indivi-
dual, rompendo a solidariedade transgeracio-
nal e separando a populao em dois grupos:
os novos ingressantes no mercado de trabalho,
vinculados ao regime privado, cujas contribui-
es eram capitalizadas para futuro pagamen-
to de seus prprios benefcios; e os j filiados
ao regime pblico de previdncia quando do
advento da reforma, que ficaram vinculados a
um regime com significativa reduo de fontes
de financiamento e com o qual deveria arcar
o Estado chileno at sua completa extino.
A medida adotada no Chile foi drstica e no
consensual sequer entre os economistas
neoliberais, em razo de provocar custos de
transio praticamente insuportveis:
A passagem do sistema de repartio
para o de capitalizao tem apresentado
elevados custos de transio, inviabili-
zando o equilbrio nas contas pblicas.
As receitas da previdncia oficial dimi-
25
Revista do TRF3 - Ano XXIV - n. 117 - Abr./Jun. 2013
nuram, pois parte da contribuio do
trabalhador, antes aportada aos cofres
pblicos, passou a ser destinada aos
fundos de penso privados. As despesas
aumentaram porque o Estado, alm de
continuar custeando os inativos, deve
garantir aos trabalhadores um benef-
cio proporcional em reconhecimento s
contribuies feitas no passado. (...). No
Brasil, a passagem para o sistema de ca-
pitalizao foi estudada em 1998 e 1999,
sendo descartada em razo dos eleva-
dos custos fiscais que representaria.
Estimativas de instituies nacionais e
internacionais chegavam a valores que
variavam entre 200% e 250% do PIB.
18
Ainda que o valor deva ser saldado ao
longo de duas ou trs dcadas, no h qual-
quer economia no mundo apta a suportar
sem sobressaltos custos de transio da or-
dem de duas vezes e meia o prprio produto
interno bruto, principalmente tratando-se de
economia emergente e de j elevada carga
tributria, como o Brasil. A soluo a que
se chegou foi buscar simular um sistema de
capitalizao dentro do prprio sistema de re-
partio, com inspirao no sistema sueco de
capitalizao virtual ou escritural. Para tan-
to, era necessrio desenvolver uma frmula
matemtica que induzisse o sistema a operar
segundo os dois pilares essenciais a qualquer
sistema de capitalizao: o pagamento dos
benefcios com recursos oriundos da prpria
contribuio dos segurados e o rendimento
de juros a partir do investimento do capital
acumulado pelas contribuies vertidas.
Para simular a primeira caracterstica,
a ideia muito simples, bastando que o se-
gurado no receba, em mdia, mais dinheiro
do que contribuiu. Na impossibilidade de
verificar financeiramente tal ocorrncia, em
razo da no acumulao de recursos, a com-
parao deve ser feita em termos temporais,
de modo que o segurado no receba benefcios
18 PINHEIRO, Vincius Carvalho. Reforma da previdncia e
crise na Argentina. Informe de Previdncia Social, Bras-
lia, v. 13, n. 12, dez. 2001, p. 1-4.
por mais tempo do que contribuiu. Por isso,
a primeira parte da frmula do fator previ-
dencirio consiste numa comparao entre o
tempo total de contribuio com a expectativa
de sobrevida do segurado.
Duas observaes so necessrias acer-
ca de tal comparao. Considerando que o
segurado jamais entrega todos os seus rendi-
mentos ao custeio da previdncia social, mas
apenas parte deles, o tempo de contribuio,
ao ingressar na frmula, deve ser multiplicado
pela alquota de contribuio, que corresponde
sempre a trinta e um por cento, representando
uma soma dos onze por cento descontados do
trabalhador e dos vinte por cento pagos pelo
empregador sobre sua folha de remuneraes.
A expectativa de sobrevida, por sua vez, deve
ser periodicamente divulgada pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE.
Ela divulgada na forma de uma tbua que
estabelece a expectativa de sobrevida para
cada idade e no coincide perfeitamente com a
expectativa mdia de vida ao nascer, uma vez
que, conforme cada indivduo aumenta a idade
e supera as principais causas de bito relativas
a sua faixa etria a mortalidade infantil, a
violncia urbana, as doenas coronrias, cer-
tos tipos de neoplasia, etc. , a expectativa de
quantos anos mais a pessoa viver em mdia
muda. Observe-se, a esse respeito, que o es-
clarecimento imprescindvel inclusive porque
permite calcular a expectativa de sobrevida
das pessoas que j ultrapassaram a expecta-
tiva de vida mdia ao nascer.
Por isso, a primeira parte da frmula
consiste em dividir o tempo de contribuio,
multiplicado pela alquota de trinta e um por
cento, pela expectativa mdia de sobrevida na
idade em que requerido o benefcio, simulan-
do, assim, o pagamento dos benefcios pelos
prprios recursos aportados ao sistema pelo
beneficirio.
Como j afirmado, a segunda parte da
frmula tem a funo de simular o rendi-
mento de juros pelos recursos acumulados.
Por isso, a estrutura do fator previdencirio
similar da frmula dos juros simples, isto
26
Revista do TRF3 - Ano XXIV - n. 117 - Abr./Jun. 2013
, a primeira parte da frmula multiplicada
pela soma do nmero um por uma frao de
base centesimal que consiste, justamente, na
simulao da taxa de juros. Reside a o que
pode ser considerado o maior problema da
frmula do fator previdencirio.
A frao que representa a taxa de juros
simulada tem por numerador uma soma da
idade do segurado com a multiplicao de
seu tempo de contribuio pela alquota de
trinta e um por cento. Este numerador jamais
alcanar a contagem centenria, ficando, em
mdia, entre sessenta e setenta. Sendo o deno-
minador da frao fixo, sempre igual a cem,
logicamente a fictcia taxa de juros do sistema
de capitalizao virtual brasileiro apresenta
um valor mdio de sessenta a setenta por
cento. Essa taxa irrisria se comparada aos
rendimentos de qualquer sistema previden-
cirio de capitalizao real,
19
razo pela qual o
fator previdencirio vem sendo to prejudicial
ao valor das aposentadorias concedidas sob
sua gide.
Alm disso, o fator previdencirio tor-
nou o sistema automaticamente reformvel,
pois inclui em sua frmula uma varivel a
expectativa de sobrevida cujo valor deter-
minado periodicamente por uma autarquia fe-
deral, o IBGE. sintomtico, a esse respeito,
o fato de a Lei n 9.876/99 ter sido a ltima
reforma do sistema previdencirio, j que
novas reformas tornaram-se desnecessrias
pela atualizao constante da expectativa de
sobrevida.
O fator previdencirio possui apenas
um defeito, na viso dos reformadores da
previdncia social, que consiste no fato de
ele no contemplar atuarialmente a conces-
so de penses por morte, principalmente
as penses vitalcias de cnjuges jovens. Da
a instituio do fator previdencirio no ter
19 Apenas para efeitos de comparao, pertinente mencio-
nar que a colocao mensal de uma quantia na poupana
renderIu cenLo e cInco or cenLo uo hnuI de LrInLu e cInco
anos, isso sem considerar a capitalizao dos rendimentos,
ou seja, taxa muito superior simulao de juros empreen-
dida pelo fator previdencirio.
cessado a propaganda miditica sobre o de-
ficit da previdncia social: ainda necessrio
criar na opinio pblica um clima favorvel
aceitao de mais reformas, a fim de que pos-
sam ser feitos os ltimos ajustes no sistema
previdencirio, restringindo a concesso de
benefcios aos dependentes.
20
Enquanto todas essas modificaes
aconteciam e acontecem na distribuio de
benefcios, o custeio da seguridade social
sofreu alteraes cosmticas, destinadas ape-
nas a sepultar discusses judiciais acerca da
constitucionalidade de determinadas contri-
buies, como no caso da discusso a respeito
da base de clculo da COFINS, se abrangendo
apenas o faturamento, em seu sentido consa-
grado no direito comercial, ou toda a receita
bruta. A nica possvel exceo a ser lembrada
a da Contribuio Provisria sobre Movi-
mentao Financeira CPMF, contribuio
vinculada sade e que representou muito
mais uma forma de desviar o foco das discus-
ses acerca da DRU do que propriamente uma
reforma no custeio, por ser provisria hoje
j extinta e pela pequena representativida-
de de sua arrecadao, se comparada com o
oramento total da seguridade social.
21
g. Principios du seguridude sociul e
o plunejumento do custeio.
Entre os princpios estabelecidos no
pargrafo nico para a seguridade social,
destacam-se dois direcionados especificamen-
20 Conhru-se: A deseILo dus esecuIues, o governo ju Lem
no prelo a nova reforma previdenciria, qual a coluna
teve acesso. A maior mudana a implementao da ca-
rncia para recebimento de penses nos casos de morte.
S haver benefcio para rfos e cnjuges com contribui-
o mnima de dois anos. O mesmo perodo dois anos
de unio estvel comprovada ser determinado para o
direito a penso no casamento. Ser extinta a penso vita-
lcia para as(os) vivas(os) jovens, para cnjuge com idade
inferior a 40. MAZZINI, Leandro. Exclusivo: a nova re-
forma da previdncia. Congresso em foco. Disponvel em:
<http://congressoemfoco.uol.com.br/opiniao/colunis-
tas/exclusivo-a-nova-reforma-da-previdencia/>. Acesso
em: 18 out. 2012.
21 Veja-se, a esse respeito, os estudos oramentrios referi-
dos nas notas 10 e 11.
27
Revista do TRF3 - Ano XXIV - n. 117 - Abr./Jun. 2013
te para seu custeio: o princpio da equidade na
forma de participao no custeio e o princpio
da diversidade da base de financiamento,
previstos, respectivamente, nos incisos V e VI.
Considerando a redao bastante generalista,
cabe recorrer doutrina. Sobre a equidade na
forma de participao no custeio, leciona Jos
Antonio Savaris:
Esta equidade, bem de ver-se, mais do
que igualdade e, para alm de apenas
reafirmar o princpio fiscal da capaci-
dade contributiva, carrega a ideia de
que no domnio no financiamento da
Seguridade Social, o contedo da obri-
gao de recolhimento das contribuies
leva em considerao a capacidade de
prestar solidariedade (superioridade ou
inferioridade econmica) e, tambm, a
probabilidade de a atividade produzida
gerar riscos de subsistncia.
22
Prossegue o autor, dessa vez abordando
o princpio da diversidade da base de finan-
ciamento em seu contexto histrico:
Ainda sobre o modelo de financiamento,
a Constituio dispe que o custeio da
Seguridade Social se dar a partir de
uma diversidade de fontes, superando-se
o paradigma da trplice fonte de custeio
que garantia as prestaes da Previdn-
cia Social, mediante contribuies dos
trabalhadores, dos empregadores e da
Unio. (...). A trplice fonte de custeio
foi introduzida originariamente pela
Constituio de 1934 (...). (...). Cumpre
acrescentar que outras razes de finan-
ciamento da previdncia j eram obser-
vadas desde a LOPS (...).
23
A previdncia social, como parte da
seguridade social, deve submeter-se aos prin-
cpios gerais que lhe so estabelecidos. Deve,
22 SAVARIS, Jos Antonio. Traos elementares do sistema
constitucional de seguridade social. In: ROCHA, Daniel
Machado da; SAVARIS, Jos Antonio. Curso de especia-
lizao em direito previdencirio. Vol. I. Curitiba: Juru,
2005, p. 146.
23 Idem, p. 148.
por isso, ser custeada de forma equnime e
com base diversa, tudo a guiar a forma pela
qual deve igualmente atender o princpio,
previsto especificamente para si no caput do
artigo 201 da Constituio Federal, da neces-
sidade de preservar o equilbrio atuarial.
Em outras palavras, a leitura sistem-
tica da Constituio Federal leva concluso
de que o equilbrio atuarial no pode ser per-
seguido de forma desordenada, por meio de
reformas adotadas sem viso de conjunto do
sistema, mas apenas obedecendo s diretrizes
que guiam a organizao de todo o sistema
de seguridade social a que pertence a previ-
dncia. Isso significa que o equilbrio atuarial
somente ser garantido, em conformidade ao
texto da Constituio Federal, se decorrer de
um custeio cuja participao seja pautada pela
equidade e cuja base de financiamento seja a
mais diversa possvel.
28
Revista do TRF3 - Ano XXIV - n. 117 - Abr./Jun. 2013
Como ficou demonstrado mais acima,
no isso que vem ocorrendo. No possvel
olvidar que o legislador no tinha condies
de prever, ao editar os planos de custeio e
benefcios em 1991, que os benefcios previ-
dencirios seriam exclusivamente financiados
com uma nica modalidade de contribuio,
violando o princpio da diversidade da base
de financiamento. Mas j era possvel ento
constatar que esta contribuio, incidente
sobre a folha de pagamentos, pouco ade-
quada ao princpio da equidade na forma
de participao no custeio, seja por fazer o
empregado concorrer ao financiamento do
sistema com mais da metade do valor da
contribuio do empregador, penalizando o
trabalho, economicamente mais frgil em
relao ao capital, seja por criar disparidade
entre as prprias empresas, privilegiando
aquelas menos intensivas em mo-de-obra,
normalmente as mesmas que operam com
tecnologia de ponta e que so, por isso, mais
pujantes economicamente.
certo ainda que, uma vez disposto a
reformar o sistema previdencirio, no po-
deria o legislador, j tendo visto funcionar o
sistema e as disparidades por ele provocadas,
deixar de corrigir as perturbaes causadas
ordem constitucional pelas escolhas por
ele feitas no passado. Assim, diante de uma
estrutura contributiva que, ao mesmo tempo,
violava dois princpios da seguridade social
e no era capaz de atender seu prprio prin-
cpio especfico de preservao do equilbrio
atuarial, a pior escolha possvel consistia em
manter a estrutura de custeio, priorizando
reformas que restringiam o acesso a diversos
benefcios.
6. Anlise criticu dus reIormus du
previdnciu - guisu de concluso.
Sintetizando todo o raciocnio de-
senvolvido at aqui, h vinte e quatro anos
persistimos num modelo em que o custeio
concentrado na folha de pagamentos. Em-
bora a Constituio Federal tenha integrado
os sistemas de previdncia social, assistncia
social e sade e com isso permitido que o
planejamento oramentrio fosse feito de
forma a efetivamente fazer do sistema de
seguridade social uma nica estrutura de pro-
teo social, possvel perceber por meio do
estudo dos dados oramentrios que a Unio
Federal empreende todos os esforos para que
a previdncia social se sustente por si s, o
que acaba por cindir o sistema de seguridade
social, colocando de um lado a previdncia,
financiada apenas pela folha de salrios, e de
outro a assistncia e a sade, financiadas pe-
las demais contribuies seguridade social
PIS, COFINS e CSLL, principalmente que
tambm so manejadas para auxiliar a Unio
na tarefa de constituir o superavit primrio.
Ao faz-lo, a Unio descumpre o comando
constitucional que determina a integrao
dos sistemas, viola os princpios da equidade
na forma de participao no custeio e da di-
versidade da base de financiamento, e acaba
por criar e perpetuar a discusso a respeito
do deficit da previdncia social.
A discusso do deficit a grande justi-
ficativa para todas as reformas empreendidas
desde a edio da Constituio Federal em
1988 e para aquelas ainda julgadas necess-
rias pela Unio. Ela est sempre cercada por
29
Revista do TRF3 - Ano XXIV - n. 117 - Abr./Jun. 2013
dois fatores, um demogrfico e outro econ-
mico, que do ares ainda mais catastrficos
sua apresentao: a inverso da pirmide
etria e o crescimento exponencial do de-
semprego estrutural. No se deve desprezar
a discusso, at porque ela faz todo sentido.
Com a inverso da pirmide etria, mais pes-
soas estaro aposentadas e menos pessoas
estaro contribuindo, o que tende a trazer um
desequilbrio ao sistema.
24
Ao mesmo tempo
em que o Brasil passa a viver esse fenmeno,
aproximando-se, demograficamente, dos
pases europeus, a evoluo tecnolgica elimi-
na cada vez mais postos de trabalho, lanando
milhares, qui milhes, de trabalhadores ao
desemprego estrutural, ou seja, impossibili-
dade de encontrar trabalhado motivada no
por flutuaes conjunturais na economia, mas
pela desnecessidade de uma quantidade cada
vez maior de trabalhadores para a continuida-
de da reproduo da economia.
25
O problema deste debate no est nas
suas premissas, aceitas de forma razoavel-
mente consensual, mas nas consequncias a
24 Ainda que haja estudos crticos em relao ao tema, ine-
guveI que u rooruo enLre jovens e Idosos se modIhcuru
drusLIcumenLe. ExemIIhcuLIvumenLe, dudos exLruidos de
estudo que busca negar a dimenso do problema revelam
que, se no ano 2000 a quantidade de habitantes entre
quinze e sessenta e quatro anos de idade correspondia
a doze vezes o total de habitantes maiores de sessenta e
cinco anos, as projees apontam que tal proporo, em
2050, cair para cerca de trs vezes e meia. ANFIP. Anli-
se da seguridade social em 2006. Braslia: ANFIP, 2007,
p. 46.
25 A inovao torna certos trabalhadores redundantes e
eles acabam sendo excludos do processo social de produ-
uo, sobreLudo nu Iuse du crIse e deressuo, que o reuIr
da onda de inovaes inevitavelmente (numa economia
apenas regida pelos mecanismos de mercado) provoca.
Transforma-se assim a inovao tcnica de beno em
maldio, ao ocasionar o desemprego tecnolgico, que
atinge de modo particularmente virulento trabalhadores
Idosos, cujus quuIIhcues suo Lornudus 'obsoIeLus` du mes-
ma maneira que o equipamento que costumavam utilizar.
SINGER, Paul. Curso de introduo economia poltica.
11. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1987, p. 126.
serem deduzidas delas. A Unio vem h pelo
menos vinte anos sistematicamente utilizando
tais argumentos para fundamentar as refor-
mas restritivas de direitos dos segurados.
Nenhum governo, em todo esse perodo,
props-se a pensar no mbito em que efetiva-
mente se encontra o cerne do problema, isto ,
o custeio da seguridade social e a integrao
efetiva entre os sistemas que a compe e os
princpios que o regem. O raciocnio, de to
bvio, chega a ser simplista: se a quantidade
de empregos est diminuindo e a populao
em idade ativa diminuir sua quantidade re-
lativamente populao de aposentados, por
que continuar mantendo um custeio baseado
na remunerao do emprego? A tradio que
mantm viva at hoje essa forma de custeio
perdeu sua razo de ser ainda na dcada
de 1960, quando se extinguiu a diviso dos
institutos previdencirios por categoria e a
previdncia social passou a ser administrada
de forma unificada por uma autarquia federal.
Desde ento j seria possvel organizar uma
base de financiamento fundada no lucro e na
receita bruta, como foi feito de forma aces-
sria a partir de 1988, apenas para custear a
assistncia social e a sade.
Um futuro financeira e atuarialmente
saudvel para a previdncia social no ser
garantido pelo remodelamento de seu plano
de benefcios ou por sua migrao, ainda que
fictcia ou simulada, para um regime de capi-
talizao individual que inibe um dos poucos
resqucios de solidariedade ainda restantes
em nosso direito, mas sim por um planeja-
mento racional de suas fontes de custeio, que
se desvincule tanto quanto possvel da folha
salarial e que aprofunde a tributao do lucro
e da receita bruta, estimulando a gerao de
emprego e renda e garantindo a perenidade da
obteno de recursos por parte da seguridade
social, de forma equitativa e diversificada.
30
Revista do TRF3 - Ano XXIV - n. 117 - Abr./Jun. 2013
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