O processo de institucionalizao da participao na Cmara Municipal de So Paulo: uma anlise das audincias pblicas do oramento (1990-2010)

Gabriela de Brelz
Universidade Federal de So Paulo

Mrio Aquino Alves

EAESP Fundao Getulio Vargas

Este artigo discute o processo de institucionalizao da participao da sociedade civil na Cmara Municipal de So Paulo (CMSP) nas audincias pblicas do oramento de 1990 a 2010 pela abordagem institucional das organizaes, enfatizando microfundaes e explicaes culturais e cognitivas. Identificam-se sistemas autopoiticos: Poder Legislativo, Poder Executivo, sociedade civil e burocracia da CMSP e variveis regulativas, normativas e cultural-cognitivas no processo. Conclui-se que, apesar de institucionalizada, a participao na CMSP encontra limitaes normativas e cultural-cognitivas que moldam a participao de acordo com padres de conduta existentes na interao entre parlamentar e sociedade, sedimentando o clientelismo oramentrio. P a l av r a s - c h av e : participao; institucionalizao; sociedade civil; oramento; sistema autopoitico. El proceso de institucionalizacin de la participacin en la Cmara Municipal de So Paulo: un anlisis de las audiencias pblicas del presupuesto (1990-2010) Este artculo aborda el proceso de institucionalizacin de la participacin de la sociedad civil en la Cmara Municipal de San Pablo (CMSP) en las audiencias del presupuesto de 1990 a 2010 bajo la mirada del institucionalismo en la teora de las organizaciones, com enfasis en los microfundamentos y en explicaciones culturales y cognitivas. Son identificados sistemas autopoiticos: poder legislativo, poder ejecutivo, sociedad civil y la burocracia de la CMSP y variables normativas, regulativas culturales-cognitivas em el proceso. Llegamos a la conclusion de que a pesar de institucionalizada, la participacin em la CMSP encuentra limitaciones normativas y culturales-cognitivos que dan forma a la participacin, de acuerdo com padrones de conducta existentes en la interaccin entre el parlamentar y la sociedad, sedimentando el clientelismo oramentrio. Palabras tico.
c l av e :

participacin; institucionalizacin; sociedade civil; presupuesto; sistema autopoi-

Artigo recebido em 21 ago. 2012 e aceito em 19 fev. 2013.

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The process of institutionalization of participation in the City House of So Paulo: an analysis of budget public hearings (1990 to 2010) This article discusses the process of institutionalization of civil society participation in the City House of So Paulo (CHSP) in budget public hearings from 1990 to 2010 under the gaze of institutionalism in organization theory, stressing microfoundations and cognitive and cultural explanations. Autopoietic systems are identified: legislative power, executive power, civil society and bureaucracy of CHSP and regulative, normative and cultural-cognitive variables in the process. We conclude that, despite institutionalized, the participation in the CHSP encounters normative and cultural-cognitive limitations that shape participation in accordance with existing standards of conduct in the interaction between parliament members and society, sedimenting budgetary clientelism. K e y w o r d s : participation; institutionalization; civil society; budget; autopoietic system.

1. Introduo
Este artigo tem como objetivo compreender o processo de institucionalizao da participao da sociedade civil na Cmara Municipal de So Paulo (CMSP) nas audincias pblicas do oramento de 1990 a 2010. Para isso, especial nfase foi dada no entendimento da dinmica de relaes existentes entre sociedade civil, Poder Legislativo, Poder Executivo e burocracia da CMSP entendidos aqui como subsistemas e na identificao de quais variveis influenciam o processo de institucionalizao da participao na Cmara ao longo do tempo de acordo com os pilares que sustentam as instituies (Scott, 2008). A obrigatoriedade de a CMSP realizar pelo menos duas audincias pblicas para discutir a Lei do Oramento Anual (LOA) junto populao foi instituda pela Lei Orgnica do Municpio de So Paulo (LOM) em 1990 e observam-se desde ento mudanas ao longo do tempo em relao participao da sociedade civil e, consequentemente, em relao institucionalizao da participao. Nas audincias pblicas realizadas pela Cmara, a dinmica costuma ser de abertura da audincia por parte do presidente da comisso de finanas e oramento (CFO) ou do relator do oramento, seguida de apresentao do secretrio ou representante do Executivo. Posteriormente, os vereadores da comisso de finanas podem fazer seus questionamentos, seguidos dos demais vereadores da casa. O Poder Executivo responde aos questionamentos e at este momento costuma ser a maior parte da audincia. No final, aps esse processo, e muitas vezes faltando pouco tempo para o trmino da audincia, abre-se fala para a sociedade civil que, para se manifestar, tem de se inscrever em uma lista e tem o direito a falar cerca de trs minutos. No final, o Poder Executivo, em geral, pronuncia-se em relao a esses questionamentos. Os cidados questionam sobre como foi feita a alocao de recursos e exigem o atendimento de questes especficas de suas regies. Como os parlamentares podem fazer emendas ao projeto de lei do oramento, h ainda possibilidades de alterao do oramento. Assim, as organizaes da sociedade civil e cidados que participam dos encontros e apresentam pro-

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postas e reivindicaes podem influenciar na elaborao da LOA. A realizao do oramento uma das tarefas mais complexas de um governo. Trata-se de um importante instrumento de planejamento e execuo e atravs dele que os programas de governo se realizam. Pode-se afirmar que a pea legislativa mais relevante para ser aprovada, anualmente, pela CMSP, sendo palco de disputa de poder e de barganha poltica. Para analisar a institucionalizao da participao na CMSP nas audincias, torna-se importante entender como a participao se d no processo oramentrio. A anlise da participao da sociedade civil por meio de novos espaos e mecanismos principalmente aqueles ligados ao Poder Executivo (conselhos, oramento participativo, conferncias) um tema amplamente estudado. Nota-se que no Brasil h um amplo debate sobre os limites da democracia representativa e a importncia da participao da sociedade civil para suprir um suposto deficit democrtico (Brelz e Alves, 2011). Este artigo analisa a participao da sociedade civil como parte de um processo democrtico representativo, ou seja, parte do pressuposto de que a democracia participativa no substitui a democracia representativa e considera positiva a atuao da sociedade civil que busca integrar e influenciar a definio de polticas pblicas, a fim de melhorar as decises tomadas e como forma de controle social.

2. Metodologia e desenho da pesquisa

Esta uma pesquisa qualitativa que utilizou o mtodo de investigao interpretativo e naturalstico do objeto de anlise. Buscou-se enfatizar as caractersticas das entidades, dos processos e significados, usando os sentidos dados pelos atores sociais, a fim de entender como a participao como experincia social criada e seus sentidos produzidos. Usou-se a tcnica de estudo de caso, amplamente adotada para a anlise de tpicos recentes e pouco estudados (Eisenhardt, 1989; Yin, 2005), incorporando elementos da tcnica de estudo de campo longitudinal (Barley, 1990; Pozzebon e Freitas, 1998). Mais que um estudo de caso, Barley (1990) concebe a anlise de campo longitudinal como uma pesquisa etnogrfica que remete a uma narrativa confessional. Dessa forma, importantes para tal estudo so os trs enfoques analticos para a coleta de dados: sincrnico (til para embasar asseres que generalizam, por meio de um conjunto de eventos, pessoas, atividades), diacrnico (fundamental para fazer uma tipologia das diferenas) e paralelo (enfatiza uma tipologia das diferenas) (Pozzebon e Freitas, 1998). A coleta de evidncias deste estudo de caso longitudinal foi feita por meio de documentos (notas taquigrficas das audincias pblicas e notcias de jornal), entrevistas e observao direta. As notas taquigrficas (registros obrigatrios) das audincias pblicas de 1992 at 2010 foram a principal fonte de dados. No foram encontradas as notas referentes a 1990 e 1991. Foram analisadas cerca de 14 mil pginas de notas taquigrficas referentes a 252

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encontros (audincias pblicas e reunies tcnicas) onde foram identificadas 1.435 falas da sociedade civil ao longo dos anos com o auxlio do software de anlise de dados Atlas/Ti. Adicionalmente foi feita uma anlise hemerotcnica (209 artigos de jornal) no acervo disponvel na Biblioteca da CMSP e realizadas 23 entrevistas com membros do parlamento municipal (10), Poder Executivo (quatro), burocracia da cmara (trs) e sociedade civil (seis), entre abril e novembro de 2011. Em relao aos membros da sociedade civil entrevistaram-se pessoas atuantes nos ltimos anos no processo das audincias pblicas e tambm acadmicos envolvidos em experincias prvias ligadas ao planejamento oramentrio e ao oramento participativo. Os membros do Poder Legislativo foram escolhidos por serem vereadores e exvereadores atuantes no processo de audincias pblicas, assim como um assessor de vereador que faz a anlise do oramento. Os entrevistados do Poder Executivo foram escolhidos por serem pessoas que representaram o Poder Executivo nas audincias pblicas nos ltimos anos e por serem tcnicos ligados ao planejamento e execuo oramentria e, em relao burocracia da CMSP, escolheram-se pessoas conhecedoras dos procedimentos da cmara e com grande experincia no cargo a fim de que tivessem um histrico e um bom conhecimento da atividade de suas respectivas reas.

3. A participao da sociedade civil sob uma abordagem institucional das organizaes

Diversos estudos, principalmente no campo da cincia poltica, analisam a participao da sociedade civil em diversos espaos e atravs de diferentes mecanismos como forma de aprofundar a democracia (Tatagiba, 2002; Avritzer, 2009; Benevides, 1996). A Constituio Federal de 1988 estabeleceu avanos para a participao popular no Brasil por meio de novos mecanismos institucionais (o referendo, o plebiscito e a iniciativa popular) e fundou as bases para a criao dos conselhos como importantes instncias de participao. Assim, a Constituio garantiu as bases legais para a participao da sociedade civil na deliberao de assuntos de seu interesse e na definio de polticas pblicas tornando possvel a combinao da democracia representativa com formas de participao popular. Alm da criao de espaos e mecanismos, a nova constituio promoveu o princpio de descentralizao, tanto na questo do arranjo federativo, quanto tambm na questo poltica, ou seja, atrelada participao da sociedade (Nogueira, 1997). Apesar de os conselhos existirem desde a dcada de 1970, com a nova Constituio que os conselhos foram institucionalizados, ou seja, passaram a ser previstos pelo arcabouo jurdico e institucional do Estado, tornando possvel a participao da sociedade civil na gesto pblica, em todo o circuito de formulao e implementao da poltica pblica. Surgiram como instrumentos de descentralizao e participao, regidos pelo princpio constitucional da participao democrtica: Os conselhos gestores de polticas pblicas so, portanto, esRev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 47(4):803-26, jul./ago. 2013

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paos pblicos de composio plural e paritria entre Estado e sociedade civil, de natureza deliberativa, cuja funo formular e controlar a execuo de polticas pblicas setoriais (Tatagiba, 2002:54). Estudos recentes analisam a qualidade da participao, as relaes entre os atores e a accountability da sociedade civil que participa. Para Dagnino e Tatagiba (2007) esto surgindo trabalhos com um olhar mais crtico e que destacam a qualidade da participao como uma questo fundamental, abandonando o registro laudatrio dos primeiros estudos sobre o potencial democratizador da sociedade civil e dos espaos participativos. Lavalle (2011) denomina este momento de indagaes tericas e empricas de ps-participativo, em que prevalece a noo de que h uma institucionalizao em larga escala de novos espaos e arranjos participativos, mas as pesquisas tm se tornado mais crticas e buscam responder questes fundamentais: 1) como se d a accountability da sociedade civil que participa; 2) como se d a relao entre partidos polticos, governo e sociedade civil nesses arranjos; 3) como a institucionalizao da participao pode levar desmobilizao do movimento social e 4) quo efetivamente participativa a participao. O conceito de accountability envolve responsabilidade, controle, prestao de contas e transparncia e ainda est em fase de construo nas instituies brasileiras (Pinho e Sacramento, 2009). Observa-se que, assim como se exige que os poderes sejam accountables, a sociedade civil que participa e busca influenciar o governo tambm deveria primar por sua accountability. Alm dos estudos sobre conselhos municipais (Gohn, 2001; Tatagiba, 2002; Lchmann, 2008), podem-se citar as contribuies sobre oramentos participativos (Avritzer, 2009; Wampler, 2007; Romo, 2010), audincias pblicas (Alonso e Costa 2004), comisses de legislao participativa (Burgos, 2007) e conferncias nacionais, estaduais e municipais (Pogrebinschi e Santos, 2010). Este artigo traz um novo olhar aos estudos de participao ao explorar a institucionalizao da participao nas audincias pblicas do oramento na CMSP sob uma perspectiva organizacional, com base na abordagem institucional das organizaes, que afirma que as instituies so resultado da atividade humana, mas no so necessariamente produtos de um design consciente (DiMaggio e Powell, 1991). A abordagem institucional das organizaes d nfase a explicaes culturais e cognitivas que so muito ricas para o entendimento do fenmeno da participao. Este estudo combina os conceitos de instituio de Greenwood e colaboradores (2008) e Scott (2008) e dessa forma entende a participao da sociedade civil na CMSP como uma instituio, ou seja, como um comportamento social repetitivo tido como certo e sustentado por elementos regulativos, normativos e cultural-cognitivos que do sentido troca social e permitem a autorreproduo da ordem social. Compreendida a participao da sociedade civil na CMSP como uma instituio, e por meio de um framework de anlise composto pelos pilares regulativo, normativo e cultural-cognitivo de Scott (2008), esta pesquisa analisou o processo de institucionalizao da participao. A figura 1 ilustra a ideia central da participao como instituio e os pilares que a sustentam.
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Figura 1

O sistema e os subsistemas da participao da sociedade civil sustentados pelos pilares regulativo, normativo e cultural-cognitivo

Fonte: Elaborao prpria.

Assim, entende-se por institucionalizao o processo pelo qual comportamentos sociais, obrigaes ou realidades passam a assumir um status de regra no pensamento social e na ao (Meyer e Rowan, 1977). A participao da sociedade civil na CMSP que este estudo analisa aquela institucionalizada por meio das audincias pblicas do oramento, implementada pela
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LOM. Aps 20 anos de promulgao da lei, observa-se que houve um entendimento socialmente construdo em relao obrigatoriedade das audincias. Esse entendimento foi sendo transmitido e mantido e hoje objeto de resistncia a mudanas. No passado, nos primeiros anos das audincias pblicas, a negociao para a no realizao de audincias temticas/ reunies tcnicas ocorreu entre o Poder Executivo e o Legislativo. Vinte anos aps o incio das audincias pblicas do oramento (1990 a 2010), observou-se uma constncia na realizao de audincias gerais, diversas audincias temticas (englobando todas as secretarias e pastas do Executivo) e as audincias regionais, demonstrando um procedimento fortemente institucionalizado. Algumas caractersticas dessa institucionalizao se mantiveram (exemplo: audincias gerais, temticas e regionais), independentemente dos atores no processo, e h tambm variaes de acordo com a atuao de diferentes atores (relator da LOA, presidente da comisso e outros). Dentro do amplo leque da abordagem institucional das organizaes, observa-se a importncia das microfundaes do institucionalismo (Powell e Colyvas, 2008) ou trabalho institucional (Lawrence, Sudabby e Leca, 2011), que destaca a relevncia do ator/indivduo para a abordagem institucional, reexamina a relao entre agncia e instituies, pois so os indivduos que se engajam em processos de criao, manuteno, ruptura e mudana institucional, e suas motivaes, comportamentos e relacionamentos devem ser observados. Esses indivduos mantm e transformam prticas dirias nas quais esto imbricados interesses, valores e paixes. Neste tipo de anlise, especial nfase dada linguagem, ao vocabulrio e aos arquivos da organizao que proporcionam uma conversa longitudinal sobre como as atividades so compreendidas por outros. Assim, este artigo destaca a linguagem especfica do parlamento e examina a maneira como ela faz parte do processo de institucionalizao da participao. Para tanto, debrua-se sobre as notas taquigrficas das audincias pblicas do oramento ao longo de 20 anos, analisando os atores como agentes e enfatizando as microfundaes do institucionalismo. Torna-se claro que o tempo est diretamente vinculado institucionalizao, j que esta aumenta com a continuidade da transmisso dos procedimentos, rotinas, linguagem e atores envolvidos no processo. A realizao das audincias pblicas do oramento corresponde ao senso comum intersubjetivo e, medida que a continuidade aumenta, amplia-se a objetivao dos atos e sua exteriorizao, ou seja, os atos so repetidos e no especficos de uma determinada situao. Assim, desde 2005, todo o processo de discusso oramentria realizado por meio de audincias pblicas, e no mais reunies tcnicas. Quanto maior a institucionalizao de um ato, maior a manuteno do mesmo sem controle social, ao passo que nos atos com baixa institucionalizao o controle social direto necessrio. Atos com grande institucionalizao tero resistncia s tentativas de mudanas feitas por influncia pessoal, pois esses atos so vistos como fatos externos que no so parte do processo (Zucker, 1977). Aps o processo de institucionalizao, h o processo de legitimao, quando as objetivaes da ordem institucional devem ser transmitidas para uma nova gerao. Isso pode ocorrer de diversas formas, dentre elas destaca-se a transformao dos universos simblicos, que so construes tericas em diferentes reas de significao que abrangem a ordem insRev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 47(4):803-26, jul./ago. 2013

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titucional em uma totalidade simblica (Berger e Luckmann, 1985). no universo simblico que se encontram todas as formas de conduta e papis institucionais. Trata-se da legitimao final da ordem institucional, ligando acontecimentos passados, presentes e futuros, onde a linguagem tem um papel fundamental, pois por meio dela que se estabelece uma memria compartilhada por todos os indivduos e, em relao ao futuro, se estabelece um quadro de referncia para as aes individuais. Ao analisar a institucionalizao da participao da sociedade civil na CMSP, observouse a existncia prvia de dois universos simblicos com formas de conduta e papis institucionais prprios: o do sistema representativo e o da participao da sociedade civil. O surgimento do novo sistema simblico da participao representou uma ameaa para o universo simblico existente (do sistema representativo) e, para que a participao fosse aceita, observou-se a necessidade de o sistema simblico da participao adotar condutas e linguagem semelhantes s do sistema representativo, com as quais dialogariam. Isso se observou, como ser detalhado, no uso de linguagem prpria do parlamento por parte da sociedade civil e no processo de demandas prprio de um sistema clientelista que parte de uma relao histrica entre parlamentares e cidados. O universo simblico do sistema representativo abriu-se participao, mas o fez de forma teraputica, visando incorpor-la e tutel-la (Berger e Luckmann, 1985). No caso especfico da CMSP, a participao corresponde a cdigos lingusticos e contedos simblicos conflitantes com o sistema representativo; assim, a Cmara se abre e incorpora a participao para manter a prpria ordem, no para se transformar. Aps o processo de institucionalizao da participao, alcana-se a legitimidade, percepo de que as aes de uma entidade so desejveis dentro de um sistema socialmente construdo de normas e valores (Suchman, 1995), ou seja, o universo simblico. A participao da sociedade civil que se institucionalizou na CMSP no buscou, de maneira geral, promover a discusso e a deliberao sobre polticas pblicas e aplicao de recursos, mas concentrou-se essencialmente na comunicao de demandas. Essa participao serve para garantir legitimidade ao processo oramentrio e de emendas includas pelos vereadores ano a ano. Assim, no basta concluir que possvel identificar a institucionalizao da participao na CMSP no que se refere discusso oramentria, mas torna-se fundamental entender que participao essa. Qual o significado e a qualidade dessa participao?

4. Sistema e subsistemas
Para compreender as diversas relaes conflitantes entre os universos simblicos dos mecanismos de democracia representativa e de participao da sociedade civil na CMSP, complementou-se a abordagem institucional na teoria das organizaes (sobre o tema ver Hernes e Bakken, 2003 e Crubellate, 2007) com a concepo de sistemas de Niklas Luhmann e, em especial, a ideia de sistema poltico. Em sua concepo de sistema poltico, Luhmann (2007) identificou a existncia dos subsistemas poltica, pblico e administrao, que corresponderiam neste estudo, respectivamente, aos subsistemas Poder Legislativo, sociedade civil e
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Poder Executivo, aos quais esta pesquisa soma o subsistema burocracia da CMSP. Esses quatro subsistemas possuem aquilo que Berger e Luckmann (1985) definem como universos simblicos prprios, com cdigos e normas prprias, afetando o processo de institucionalizao da participao. Para Luhmann (1998), sistemas sociais so abertos e fechados, pois apesar de se diferenciarem uns dos outros por meio de codificao especfica a cada sistema, um sistema pode mudar estruturas sem perder sua identidade codificada, e com isso adquire a possibilidade de operar como sistema simultaneamente fechado e aberto. Observou-se claramente como a participao da sociedade civil foi sendo incorporada ao longo do tempo pelo subsistema Poder Legislativo, ou seja, este subsistema absorveu em sua estrutura as presses do contexto ambiental sem se diluir no ambiente, sem alterar sua organizao. Este estudo se voltou para compreender as relaes existentes na discusso sobre a institucionalizao da participao da sociedade civil. Isso significou aprofundar a anlise dos quatro subsistemas funcionando simultaneamente e constituindo espaos em que se estabeleceram diferentes interesses e dinmicas: Poder Legislativo, Poder Executivo, sociedade civil e burocratas da CMSP. Eles compem o sistema institucionalizao da participao na Cmara Municipal de So Paulo, sustentado pelos pilares regulativo, normativo e cultural-cognitivo (Scott, 2008), de acordo com a figura 2. Os subsistemas identificados so sistemas sociais autnomos, diferenciados, capazes de produzir e processar significados e que possuem uma lgica de autopoiese, ou seja, esto continuamente criando seus prprios elementos e limites. Eles se reproduzem por meio de eventos comunicativos e cada subsistema define para si mesmo o que e o que no uma comunicao, sempre dentro de uma lgica de sistemas autopoiticos, circuitos fechados e autorreferentes, que buscam uma estruturao semelhana de suas prprias imagens e se comunicam de acordo com seus prprios cdigos (Luhmann, 1998). Ocorre que, mesmo sendo autopoiticos, os sistemas so afetados pelo ambiente. O subsistema Poder Legislativo (parlamentares da Cmara) autopoitico e autorreferente, mas afetado pelo subsistema sociedade civil (organizaes e membros da sociedade civil), pelo subsistema burocrtico (funcionrios concursados da Cmara) e pelo subsistema Poder Executivo (secretrios e tcnicos do Poder Executivo). O subsistema sociedade civil autorreferente e afetado pelo sistema Poder Executivo, Poder Legislativo e burocratas. Os subsistemas Poder Executivo e burocracia da CMSP so tambm autorreferentes e afetados pelos demais subsistemas. Trata-se de um emaranhado complexo de relaes que influenciam o processo participativo na CMSP, e o conjunto de valores e caractersticas de cada subsistema, naturalmente, influi com mais ou menos fora na participao que se institucionaliza. O subsistema Poder Legislativo se abre ao subsistema sociedade civil pelas presses do movimento participacionista, mas tambm como forma de se estabelecer e ganhar fora na sua relao conflituosa com o subsistema Poder Executivo e conquistar legitimidade na realizao das emendas. Observou-se claramente que as audincias pblicas constituem palcos onde prevalece a atuao dos subsistemas Poder Executivo e Poder Legislativo, que em muitos momentos aproveitam o espao das audincias para fazer discursos polticos, com pouca discusso sobre o
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oramento. Nesses momentos, notou-se que o subsistema sociedade civil age como observador dessas relaes, para depois atuar, manifestando-se quando permitida a sua fala, passando a interagir com os subsistemas legislativo e executivo. A atuao do subsistema sociedade civil tutelada pelo subsistema Poder Legislativo, que com grande frequncia no divulga amplamente as audincias, realiza-as em horrios de baixo potencial de participao e chama, principalmente, os cidados de suas bases parlamentares. A solicitao das demandas por escrito e a expectativa depositada no papel do vereador como aquele que ir resolver os problemas dos cidados por meio da realizao de demandas estabelecem uma forte ligao entre o subsistema sociedade civil e o subsistema Poder Legislativo, como se pode ver a seguir.
O SR. PRESIDENTE (Milton Leite) Um parnteses (sic). Peo que toda manifestao, independentemente do discurso, seja feita, por escrito Comisso. Temos papel disposio. Formulem os pleitos tecnicamente. Podem dizer: Olha, preciso de recurso para aquilo e aquilo. Ns vamos avaliar as possibilidades dentro do oramento. Seno, vamos ouvir 50 discursos, tomamos 50 pitos e no sabemos, efetivamente, o pleito da populao em cima de cada ponto. No adianta ficar falando e no especificar, por exemplo, quero recurso para MBoi Mirim, Tiradentes, Inajar de Souza. Estamos falando mais da questo de custo, em que pretendem operar a proposta oramentria. Assim, aps a audincia, iremos examinar os pleitos. Estou cansado de vir audincia pblica no me recuso a vir , e poucas so as propostas por escrito, especificando a manifestao do desejo da populao. Pode mandar por e-mail, entregar aqui por escrito, pode vir se manifestar, se no nesta audincia, em outras. fundamental manifestar o desejo por escrito. Podem falar os pensamentos no microfone, pois esta uma tribuna democrtica, mas importante dizer as alteraes que pretende propor. Por exemplo, dizem estou criticando a ciclovia, mas no dizem qual ciclovia que querem e a extenso em quilmetros que pleiteiam. Com o registro por escrito, podemos averiguar se h ou no a demanda. preciso mais clareza na manifestao. Devolvo a palavra ao Fbio (Nota Taquigrfica, Audincia Pblica Temtica Transportes Sul, 7 de novembro de 2011).

As demandas feitas legitimam muitas das emendas realizadas pelos vereadores, funcionando como um verniz sobre as emendas que devem ser includas ao oramento. As emendas existem desde o incio da dcada de 1990, mas a forte relao da atuao do subsistema sociedade civil e do subsistema Poder Legislativo no processo de realizao de emendas ficou mais clara nos ltimos anos naquilo que aqui se define como clientelismo oramentrio e que encontra no procedimento, no rito das audincias pblicas, a forma de se legitimar, em linha com o que Luhmann (1980) definiu como legitimao pelo procedimento. Em relao ao subsistema burocracia da CMSP, sua atuao de apoio ao processo, sem grande interferncia na cena e na atuao. Poderia ser dito que um subsistema que atua mais nos bastidores da cena teatral, na operacionalizao do teatro. O processo de institucionalizao da participao na CMSP vai dessa forma sendo construdo. Trata-se de um processo em contnua formao e desconstruo, pois uma instituio nunca o estgio final de um processo de institucionalizao, mas um estgio provisrio.
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5. Variveis regulativas, normativas e cultural-cognitivas

Uma vez apresentados os subsistemas em ao no processo de institucionalizao da participao na CMSP, este estudo se voltou a apresentar as variveis do processo de acordo com os pilares regulativo, normativo e cultural-cognitivo conforme a figura 2.
Figura 2

As variveis regulativas, normativas e cultural-cognitivas

Regulativo Constituio Federal de 1988 Lei Orgnica do Municpio de So Paulo de 1990 Regimento Interno da Cmara Municipal de So Paulo Marco Regulatrio do processo oramentrio: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei do Oramento Anual

Normativo Papel de atores especficos: Presidente da CFO Relator da LOA Presidente da Cmara Municipal Outros membros da comisso Audincia Pblica: Tipo e tema Dinmica Agenda e divulgao Papel da Burocracia Papel da Sociedade Civil e Credibilidade

Cultural-Cognitivo Linguagem, gestos, instrumentos, smbolos e local das audincias pblicas Cultura poltica Clientelismo oramentrio

Fonte: Elaborao prpria.

As variveis regulativas referem-se s regras e normas estabelecidas pela Constituio Federal de 1988, Lei Orgnica do Municpio de So Paulo, Regimento Interno da CMSP e o marco regulatrio do processo oramentrio. Referem-se tambm ao monitoramento em relao conformidade a essas regras e ao estabelecimento de sanes quando necessrio. A Constituio Federal de 1988 estabeleceu-se como marco para a democracia participativa e a Lei Orgnica instituiu as duas audincias pblicas obrigatrias para discutir o oramento junto populao. O Regimento Interno estabeleceu poucas normas sobre a realizao das
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audincias pblicas, no sendo especfico, por exemplo, quanto fala da sociedade civil. Ficou claro, aps a anlise dos demais pilares (normativo e cultural-cognitivo), que a falta de regras e normas em relao ao que uma audincia pblica, qual o seu papel, quem participa, e como deve ser conduzida deixa tais decises a critrio dos diferentes atores envolvidos. Como esses atores so providos de crenas e valores prprios, h variao na maneira como as audincias so conduzidas, afetando o processo de institucionalizao da participao na CMSP. Muitas audincias so feitas apenas para cumprir com a lei e sem o propsito de se constituir um espao participativo de fato. O pilar normativo inclui os valores e normas que so introduzidos na vida social, e neste caso identificamos os valores e normas dos atores do processo como principais constituidores das variveis normativas. Destaca-se o importante papel de atores como o presidente da CFO, o relator da LOA, o presidente da CMSP e outros membros da CFO. So todas peas-chave que influenciam na institucionalizao da participao. Suas crenas, ideologias e valores esto diretamente ligados forma como as audincias pblicas so conduzidas e forma como a participao se estabelece. Ou seja, a relao entre os subsistemas Poder Legislativo, Poder Executivo e, principalmente, sociedade civil influenciada por atores especficos que encabeam a discusso do oramento a cada ano, reforando o papel das microfundaes do institucionalismo. Estes atores tm ingerncia direta na formatao das audincias pblicas, estabelecendo sua dinmica em relao ordem das falas, agenda de audincias, definio de horrios e forma como divulgada. Existe a obrigatoriedade de divulgar as audincias em dois jornais de grande circulao, mas uma comunicao que atinge poucos cidados. Em 2010, a CMSP passou a divulgar as audincias do oramento tambm atravs de campanhas de rdio e televiso, ampliando o nmero de pessoas impactadas pela informao. Quanto ao tema das audincias, observou-se que alguns geram maior mobilizao da sociedade, como sade, educao, habitao, devido forma como a populao vem se mobilizando ao longo dos anos ao redor desses assuntos. Em relao ao tipo das audincias, as reunies tcnicas no incio da dcada de 1990 tinham baixa participao da populao, j que no eram divulgadas e havia pequena ou nenhuma abertura fala da populao. Com a instituio das audincias regionais, influenciadas pelo modelo do oramento participativo (OP) de Porto Alegre, observa-se um marco no processo participativo na CMSP, que passa a atingir um maior nmero de participantes. Posteriormente, a realizao do OP pelo governo Marta Suplicy causa mudanas no formato das audincias pblicas, que passam a ser um palco de grande exaltao desta iniciativa e de ratificao das decises tomadas pelos cidados nas plenrias do OP. Em relao burocracia, observou-se que, apesar de possuir valores prprios, sua atuao se concentra em seguir as regras do processo oramentrio e em operacionalizar as audincias pblicas. Chamou a ateno a falta de padro no arquivamento das notas taquigrficas ao longo do tempo. Isso pode mostrar a influncia do ator responsvel por secretariar a comisso em cada ano, mas sabe-se tambm que muitas decises so tomadas em conjunto com
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os parlamentares; assim, no se pode afirmar que a deciso pelo arquivamento seja exclusiva da burocracia. H anos em que esto arquivadas apenas as audincias regimentais, outros em que se arquivam as audincias regimentais e algumas temticas. Desde 2008, houve o arquivamento de todas as notas taquigrficas das audincias pblicas realizadas no ano. Em relao ao subsistema burocracia, conclui-se que exerce um papel de apoio realizao das audincias garante que elas ocorram, j que responsvel pela parte operacional , mas possui pouco espao de influncia no processo. J no caso do subsistema sociedade civil e sua credibilidade no processo como varivel normativa, destaca-se que os indivduos participam motivados por terem suas demandas atingidas ou para participar na discusso de polticas pblicas e definio oramentria. O que as mobiliza a crena de que conseguiro atingir seus objetivos, ou seja, a credibilidade no processo. A recorrncia observada ano a ano de demandas que so feitas, includas no oramento e que no so executadas devido ao remanejamento do oramento diminui a credibilidade do processo e isso faz com que as pessoas deixem de participar, pois acreditam que no serve para nada. No caso daqueles que buscam discutir determinados projetos e polticas pblicas, como o Plano de Mobilidade Urbana, o Plano de Metas ou o Programa de Alfabetizao de Jovens e Adultos, estes tambm questionam a capacidade das audincias pblicas como espao de discusso e influncia. Adicionalmente, observa-se que o parlamento, como instituio no Brasil, tem baixa credibilidade, o que faz com que a crise de credibilidade influencie ainda mais a participao nas audincias pblicas do oramento. Essa falta de credibilidade tem relao direta com a ideia de cultura poltica que se coloca como varivel cultural-cognitiva, pois algo com forte enraizamento cultural na sociedade brasileira. As variveis cultural-cognitivas referem-se a concepes compartilhadas que constituem a natureza da realidade social e os frames (molduras) dentro dos quais o significado criado, ou seja, como sistemas de crenas comuns e frames culturais so impostos ou compartilhados por atores individuais e organizaes. Definem-se trs variveis nesse pilar: a primeira varivel o conjunto que envolve a linguagem, gestos, instrumentos, smbolos e local das audincias pblicas. A linguagem prpria do parlamento e do oramento, o uso da tribuna, do microfone, de espaos imponentes como o Salo Nobre e o Plenrio 1o de Maio (com uma grande cruz dourada) imbuem as audincias de valores cognitivos e subjetivos. As audincias podem ser vistas como um teatro onde os atores dos diferentes subsistemas representam verdadeiros scripts. Essa varivel est em linha com a teatralizao da poltica (Schwartzenberg, 1977), onde a poltica seriam as pessoas/personagens, e no mais as ideias. A segunda varivel cultural-cognitiva a cultura poltica, que tem ligao com a varivel anterior, pois a cultura poltica tambm uma cultura do espetculo. A cultura poltica o conjunto de orientaes cognitivas, afetivas e valorativas em relao ao sistema poltico e ao papel dos indivduos como um ator poltico (Almond e Verba, 1965). Este estudo parte da premissa de que a baixa participao da sociedade civil no Brasil parte da cultura poltica brasileira, que tem passado por profundas transformaes
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nas ltimas dcadas. Variveis da histria brasileira formatam sua cultura poltica, como os fortes traos de autoritarismo e distores do funcionamento das instituies democrticas (Moiss, 2008), caractersticas de mandonismo e clientelismo (Carvalho, 1997), a atuao de diferentes atores como organizaes religiosas (pela Teologia da Libertao) e movimentos sociais, as mudanas nas relaes de gnero (Hagopian, 2008), a fragilidade do sistema partidrio (Borba, 2005; Hagopian, 2008), a fragilidade do Poder Legislativo perante o Executivo (Borba, 2005), a insatisfao com a democracia e a desconfiana nas instituies democrticas (Moiss, 2008), entre outras. H uma predominncia da cultura de submisso e da cultura da participao (Almond et al., 2008) atuando, conjuntamente, em linha com o histrico poltico brasileiro marcado por um centralismo estatal, forte relao clientelista entre Estado e sociedade, perodos de ditadura militar e uma frgil sociedade civil, conjuntura que tem um ponto de inflexo importante no processo de redemocratizao a partir de 1985. Observou-se tambm que, alm da cultura de submisso e de participao, encontra-se a cultura do espetculo quando se analisa a participao na CMSP. A cultura do espetculo se caracteriza pela simulao: representao enganosa da democracia e uma farsa da cultura de participao, em que o cidado cr que participa e que um ator do sistema poltico, quando na verdade no passa de um espectador. Essa realidade pode ser observada nas audincias pblicas, pois a fala, quando consentida, cedida por muito pouco tempo sociedade civil que se manifesta e, em muitos casos, suas observaes no so respondidas pelo Poder Executivo. Por exemplo, comum a fala dos vereadores se estenderem por muito tempo, para alm do tema do oramento e inclusive aproveitarem o momento para falar longamente sobre as suas conquistas e no caso da fala da sociedade o tempo ser cronometrado em trs minutos, s vezes cinco, por pessoa. Abaixo uma fala que remete a essa questo:
O SR. PRESIDENTE (Milton Leite) Peo insistentemente para que no passem de trs minutos, caso contrrio no vamos conseguir encerrar, as pessoas vo embora e no vo ficar sabendo das demandas. O importante a integrao. Falem genericamente e deixem a demanda por escrito, para que possamos estud-la. Tem a palavra a Sra. Madalena (NOTA TAQUIGRFICA, AUDINCIA PBLICA REGIONAL SUL, 7 de novembro de 2009).

Observa-se que muitas audincias so apenas para cumprir tabela, cumprir uma formalidade e que h uma descrena no processo, mostrando que de fato h uma iluso de participao, sendo o subsistema sociedade civil muito mais espectador da discusso entre os subsistemas legislativo e executivo do que ator, partcipe do processo oramentrio nas audincias pblicas do oramento. Abaixo, uma fala que remete a essa questo.
A SRA MRCIA BARRAL (...) eu gostaria que a Comisso respondesse qual a perspectiva de ser incorporado ao Oramento aquilo que for apresentado aqui. Por um lado a gente conhece muito bem como que funciona a pea oramentria. Quem entende um pouco sabe que ns
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temos um Oramento que votado na Cmara que todo ano, por uma srie de razes, h (sic) emendas oramentrias dos parlamentares, uma parte deles (sic) por compromissos, porque discutiram nos bairros, porque ouviram a opinio da populao, outros (sic) para garantir a sua clientela eleitoral. At onde eu sei, assessorei a Cmara Municipal durante muito tempo, essas emendas so absolutamente desconsideradas. Muitas vezes a emenda um instrumento de negociao poltica, mas para a vida prtica das pessoas elas no tem (sic) sentido algum. Ento, cria-se uma expectativa que at desarma a populao para continuar a briga por aquela questo (Reunio Regional Zona Oeste II Freguesia do , 19 de novembro de 1999).

A terceira varivel decorrente da cultura poltica o clientelismo oramentrio. A relao clientelista se observa em duas vertentes: na relao do subsistema Poder Executivo com o subsistema Poder Legislativo e na vertente que abrange o subsistema Poder Legislativo e o subsistema sociedade civil. nesta ltima que esta pesquisa se aprofunda. Eli Diniz (1982:23) define clientelismo como um sistema de lealdades, que se estrutura em torno da distribuio de recompensas materiais e simblicas, em troca de apoio poltico. Jos Murilo de Carvalho (1997:231) afirma que clientelismo De modo geral, indica um tipo de relao entre atores polticos que envolve a concesso de benefcios pblicos, na forma de empregos, benefcios fiscais, isenes, em troca de apoio poltico, sobretudo na forma de voto. De acordo com estudo de Teixeira (2004) sobre a negociao poltica e as formas de interao entre o Poder Executivo e o Legislativo de 1983 a 1992 na CMSP, trata-se de uma relao marcada por clientelismo e por uma forte dependncia do Legislativo em relao ao Executivo.
1) o parlamentar tem no Executivo os instrumentos necessrios para o atendimento das demandas de seu eleitorado e disso depende o sucesso de sua carreira poltica; 2) o Executivo precisa de maioria parlamentar para viabilizar seus interesses e por isso negocia individualmente com os parlamentares em troca de apoio incondicional no Legislativo; 3) a fragilidade e a disperso do Sistema partidrio favorecem a individualizao da atividade parlamentar; e 4) essa relao, ao criar uma forte interdependncia de ambos os lados, pode provocar o esvaziamento das funes legislativas, pois o Executivo interferir, de maneira decisiva, na agenda de trabalho do Legislativo, enquanto continuar concedendo os instrumentos necessrios para o atendimento das demandas dos vereadores que formam a sua base de sustentao (Teixeira, 2004:7).

Se as audincias pblicas, por um lado, poderiam ser um espao de deliberao e de participao popular, onde de certa forma se minimizariam as prticas de clientelismo poltico e da prestao de favores, acabam por se estabelecer como o palco onde se institucionaliza essa relao na sua vertente parlamentar e sociedade. A possibilidade de emendas pelos parlamentares e o estabelecimento, pelo Poder Executivo, de um valor teto (R$ 2 milhes em 2010) para as emendas feitas pelo Poder Legislativo mostram o clientelismo na sua vertente
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Poder Executivo e Poder Legislativo. Esse acordo o que garante a aprovao do oramento, a aprovao da margem de remanejamento e a governabilidade ao longo do ano, traduzida na aprovao de diversos projetos do Executivo sem muita oposio. As audincias pblicas e o processo de emendas lei oramentria constituem o espao em que se materializa o clientelismo oramentrio, que faz com que a participao da sociedade civil institucionalizada nos dias de hoje seja baseada nessa dinmica. Clientelismo oramentrio pode ser definido como a relao estabelecida entre cidados e alguns vereadores no processo de discusso do oramento, no qual os cidados apresentam uma srie de demandas e pedidos que nos ltimos anos tm sido cada vez mais entregues por escrito. Parte dessas demandas transformada em emendas por alguns vereadores, privilegiando sua base eleitoral e as regies onde atuam. Muitas dessas emendas so apresentadas pelos vereadores, mas no aprovadas de fato no oramento (apesar de serem propagandeadas pelos parlamentares). E muitas, mesmo aprovadas, no so realizadas no ano seguinte, instalando-se um ciclo que se repete todos os anos. A no execuo oramentria gera uma crise de credibilidade do processo participativo, o que afeta a participao na CMSP. O processo de emendas ao oramento sempre existiu, como pode ser observado nas falas das notas taquigrficas e nas notcias de jornal sobre a relao entre os subsistemas Poder Executivo e Poder Legislativo. As emendas e a aprovao de uma alta margem de remanejamento so importantes mecanismos de barganha entre os Poderes Executivo e Legislativo e contribuem para a governabilidade, pois o Poder Executivo, atravs da liberao das emendas, garante a aprovao do oramento e de outros projetos de lei ao longo do ano. Contudo, chama a ateno como nos ltimos anos, principalmente a partir de 2005, h mudanas na relao entre o subsistema sociedade civil e o subsistema legislativo. Observa-se um aumento da participao, mas no de uma participao que busca discutir as polticas pblicas e a aplicao do oramento, mas uma atuao clientelista, conduzida e tutelada pelo subsistema Poder Legislativo. Esse aumento da atuao do subsistema sociedade civil nas audincias pblicas decorrente do trmino do oramento participativo, de uma estabilidade da configurao da CFO (presidncia, relatoria e membros), de uma diminuio no papel das subprefeituras e de uma diminuio do papel do vereador na definio dos subprefeitos. Com o trmino do oramento participativo e a reduo do papel das subprefeituras, as demandas que antes encontravam vazo de forma mais elaborada e participativa nas discusses do OP e atravs das decises dos subprefeitos ficaram em um vcuo institucional e so incorporadas na discusso do oramento pelos vereadores na CMSP, s que de uma forma ainda mais clientelista, como se pode observar abaixo.
A SRA. MARIA DO SOCORRO ALVES Bom dia. Mais uma vez estou aqui. Eu me chamo Maria do Socorro Alves. Sou da organizao Associao Beneficente, de Esporte, Cultura e Lazer Nosso Sonho, da regio de Itaquera. Bom dia a todos da Mesa. Bom dia a todos os presentes. Eu s estou aqui para reforar e pedir, e acredito que serei ouvida porque, durante 20 anos, esse nosso conjunto foi esquecido e abandonado, agora comeou a aparecer, que assim
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eu digo: Ser que nioppo vai se tornar um pesadelo? No, eu quero um sonho realizado. O que estou aqui pedindo encarecidamente e solicitando para a nossa populao, que ns s temos duas creches, uma com 160 crianas e outra com 120 crianas de zero a trs anos. sobre educao que estou falando. Temos duas escolas na guia de Haia, que Reverendo, de 52 a 82 [5a a 8a] srie, e da guia de Haia do conjunto, que de 12 a 42 [1a a 4a] srie. No temos Emei, no temos Emef, no temos nada, graas a Deus. Temos um telecentro que com muita luta conseguimos agora. Temos o AMA, que eu pedi SOS Sade para UBS. Ns temos uma populao de mais de 100 mil pessoas, 40% so idosas; 25% dos nossos jovens esto na Febem porque no temos rea de lazer, no temos nada, graas a Deus. Temos uma favela, temos uma ocupao que moradia desordenada, conjunto que pertence ao CDHU, que dizem que esto passando para a Prefeitura e at esta data ningum d uma resposta. Temos a horta comunitria que eu dei ao secretrio do Verde e Meio Ambiente a prova de que foi destruda. Ns no temos ningum, j foi passado para o Governo Municipal e a Regional de Itaquera. Peo encarecidamente, por favor, nos ajudem. Temos agora o Cries, Centro de Reabilitao de Criana Especial; temos 180 crianas que moram no conjunto que so de especialidade (sic) reduzida. SOS. D. Maria do Socorro pede SOS. Sou voluntria, sou diretora social. Por que estou falando isso? Porque trabalhei na Febem 19 anos e muitos dos nossos jovens hoje em dia eu estou acompanhando. Por favor, ajude a nossa populao. Por favor, educao, habitao, sade, verde e meio ambiente. A horta est l. O documento... No temos nada de educao, temos mais de 4 mil crianas fora da escola. Por favor. Muito obrigada. Desculpem o meu desabafo e o meu apelo. Muita obrigada. (Palmas) O SR. PRESIDENTE (Milton Leite) D. Maria do Socorro antes de passar ao prximo , a senhora, insistentemente, tem vindo reclamar do Conjunto guia de Haia, j foi objeto de discusses minhas e dos demais vereadores. Peo que a senhora formule por escrito, que eu vou acolher, vou acolher, do conjunto guia de Haia, que me parece ser justo, pelo que examinamos (Notas Taquigrficas, Audincia Pblica, 24 de novembro de 2008).

6. Anlise longitudinal
No perodo de 1990 a 1992, identifica-se um processo de aprendizagem e assimilao do processo participativo. No perodo de 1993 a 1996, a continuao da assimilao do processo participativo, com o destaque da diferenciao entre reunies tcnicas e audincias pblicas. De 1997 a 2000 observa-se um perfil de participao semelhante ao anterior, com uma grande inovao que foram as audincias regionais. De 2001 a 2004, a realizao do OP em So Paulo trouxe mudanas em relao participao da sociedade civil nas audincias pblicas do oramento, e de 2005 a 2010 observa-se a institucionalizao da participao atravs do clientelismo oramentrio. As 1.435 falas da sociedade civil identificadas ao longo dos anos se distribuem conforme o grfico 1.

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Grfico 1

Nmero de pessoas da sociedade civil que se manifestaram oralmente

1999 Inovao Audincias Regionais

239 217 203 2001 2004 Oramento Participativo 2003 retorno das audincias regionais 134 130 153

76 Aprendizagem / Assimilao 6 5 15 2 9 13 7 24 57 56 37 52 2005 2010 Clientelismo oramentrio

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fonte: Notas taquigrficas das audincias pblicas do oramento do municpio de So Paulo (1992 a 2010).

possvel evidenciar a institucionalizao da participao na CMSP. Inmeras audincias realizadas ano a ano que superam as duas audincias regimentais. Contudo, apesar de a participao ser aberta, pouco tempo dado fala da sociedade civil, cuja manifestao permitida ao final e com tempo cronometrado, e a dinmica da audincia, sem direito a rplica e trplica por parte da sociedade civil, ou seja, sem a possibilidade de um dilogo, no favorece a instalao de uma discusso qualificada sobre polticas pblicas, aplicao e execuo oramentria, mas sim a instalao de um espao de coleta de demandas que so atendidas conforme a orientao individual dos parlamentares que participam do processo, como no exemplo a seguir:
O SR. ADRIANO DIOGO (PT) Obrigado. Tem outras pessoas que queriam falar, mas temos de entregar a sala (sic) 13h. Passo a palavra para a vereadora Ana Martins e depois o Flix conclui. Agradecemos a presena de todo pessoal da Sade e da Educao. Essa a nossa ltima audincia. (Nota Taquigrfica, Audincia Pblica, 9 de novembro de 2001).

Ou seja, institucionaliza-se a participao baseada em uma relao de clientelismo oramentrio (figura 3), e no uma participao que busca discutir os problemas da cidade e colaborar para a construo de melhores solues e polticas pblicas. Com o surgimento do Movimento Nossa So Paulo, posteriormente chamado de Rede Nossa So Paulo, que passa a se manifestar a partir de 2008, observa-se um tipo de fala que passa a focar mais a discusso de polticas pblicas.
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A SRA. SAMANTA NEVES Boa tarde. Vou continuar a discusso que o Ccero trouxe. Fizemos pelo Rede Nossa So Paulo e, em conjunto, com uma srie de entidades no coletivo do Dia Mundial sem Carro uma srie de plenrias regionais e discusso de propostas para a melhoria do transporte em nossa cidade. Ainda que nem todas tenham direta relao com propostas do oramento queremos apresentar justamente para que sejam includas e haja oramento especfico (sic) para a concretizao dessas propostas e a elaborao de um Plano Municipal de Transportes. Algumas delas: com relao aos corredores de nibus uma das reivindicaes que haja paradas diferenciadas para as linhas que h em pontos, mas pontos de ultrapassagem nos corredores de nibus, para garantir melhor fluidez. Adequar o tempo do semforo nos cruzamentos priorizando as vias em que h corredores de nibus que tambm garantem a fluidez no transporte nos corredores. Uma proposta especfica um corredor exclusivo de nibus na marginal Tiet, para um nibus expresso que v da Lapa a So Miguel com uma parada apenas na metade do trajeto, na regio do Centro. H uma proposta genrica importante que aumentar o nmero de corredores de nibus na Cidade. (...) Por fim, uma ltima proposta, genrica e fundamental, que as linhas e itinerrios de nibus mudem o seu eixo de sentido radial, centro-bairro, para o sistema hbrido, entre bairros. Temos uma grave dificuldade de transporte em So Paulo entre bairros. mais fcil ir para o Centro do que se locomover entre os bairros (Nota Taquigrfica, Audincia Pblica, 16 de novembro de 2009). Figura 3

Clientelismo oramentrio

Fonte: Elaborao prpria.

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7. Consideraes finais e prximos passos

Este estudo conclui que, apesar de haver variveis regulativas que obrigam a realizao do processo de audincias pblicas do oramento, a participao da sociedade civil encontra dificuldades para ser exercida, pois influenciada por variveis normativas e cultural-cognitivas que atuam negativamente no processo. As variveis normativas e cultural-cognitivas so baseadas nos valores, crenas e variveis culturais como a cultura poltica e o clientelismo oramentrio que desta deriva. Dentro da lgica de sistemas, isso ocorre porque os vereadores fazem parte de um subsistema prprio, que autopoitico, tem valores e normas prprios e dificulta a entrada do subsistema sociedade civil que busca participar do subsistema legislativo. Apesar de se abrir participao, o subsistema Poder Legislativo o faz moldando a participao conforme padres de conduta j existentes na relao entre parlamentar e sociedade civil. No processo de discusso do oramento da CMSP junto populao, o papel principal cabe ao subsistema Poder Legislativo que, se est aberto participao, o faz como forma de garantir sua existncia dentro de um contexto de fortalecer a democracia mediante o aumento da participao. A participao que se institucionaliza moldada conforme padres de conduta j existentes, baseados em uma relao clientelista entre parlamentar e sociedade civil e isso dificulta o processo de institucionalizao de uma participao voltada para a discusso de polticas pblicas e de um verdadeiro controle social. A lgica da autopoiese se verifica tambm no subsistema sociedade civil, quando, por exemplo, se observa a atuao do Movimento de Resistncia do OP-SP, que se autorreproduz atravs das eleies dos conselheiros. Tambm se observa na relao entre os subsistemas Poder Executivo e Poder Legislativo, pela qual o Poder Executivo se reproduz cada vez com mais fora e direciona a relao com o subsistema Poder Legislativo. Este estudo gostaria de levantar cinco pontos que podem melhorar e aumentar a participao da sociedade civil no processo oramentrio junto CMSP. O primeiro deles refere-se a definir o que uma audincia pblica, a fim de no permitir que a mudana dos atores seja uma varivel com tanta influncia na dinmica do processo. Torna-se necessrio instituir de forma clara o que uma audincia pblica, qual seu papel e qual a forma de ser conduzida. O segundo ponto a necessidade de se trabalhar a questo da pedagogia da participao (Pontual, 1994), ressaltando a importncia da participao dos cidados na discusso da cidade e tambm a educao sobre o processo oramentrio, a fim de capacitar os cidados para que possam discutir melhor o oramento da sua cidade. Para isso, o oramento tem de ser mais claro e detalhado e realmente conectado com o Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Plano de Metas. Torna-se fundamental explicar populao o que oramento de forma simplificada e como analis-lo para que esta possa participar de forma qualificada, questionar e controlar a execuo oramentria. Contudo, a participao s poder ocorrer de fato se forem dadas as condies para a sociedade participar, como uma divulgao ampla e bem-feita da agenda de audincias pblicas e a realizao em horrios e dias que permitam o comparecimento da populao.
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O terceiro ponto refere-se ao processo oramentrio: as audincias na CMSP so feitas quando o oramento j est pronto, sendo passvel de mudanas apenas por meio de emendas. Se essa discusso fosse feita previamente, no s nas audincias pblicas realizadas pelo Poder Executivo, mas em audincias feitas por conduo do Poder Legislativo, a discusso junto sociedade civil se agregaria na construo da pea oramentria. Uma possibilidade seria a de se repensar tambm o papel das audincias pblicas da LDO e ampliar o debate por temas (em 2011 foram realizadas algumas audincias pblicas temticas para discutir a LDO), assim como garantir que esta discusso fosse feita em profundidade junto aos conselhos setoriais (sade, educao etc.), temticos (polticas transversais) e de gesto, j que estes so tambm importantes espaos de planejamento, implementao e acompanhamento de polticas pblicas assim como de fiscalizao. Durante o ano, seria fundamental que houvesse mais mecanismos de acompanhamento do oramento pela sociedade civil e que as reunies e audincias pblicas de execuo oramentria institudas pela Lei de Responsabilidade Fiscal tambm se tornassem um espao de participao da sociedade civil e controle social, a fim de que no se chegasse ao final de cada ano com percentuais to baixos de execuo oramentria. Para isso seria tambm necessria a reduo do percentual de remanejamento que o subsistema Poder Legislativo aprova todo ano (hoje em 15%). Isto certamente contribuiria para aumentar a credibilidade do ciclo do processo oramentrio e, consequentemente, a institucionalizao da participao. Em quarto lugar, a implementao de outros espaos participativos contribuiria para o processo. Por exemplo, a instaurao do conselho de representantes nas subprefeituras auxiliaria na identificao de necessidades, garantindo a realizao de demandas mais organizadas, e seria tambm um importante mecanismo de controle social. O retorno do oramento participativo (com as falhas j identificadas neste tipo de mecanismo corrigidas) teria, igualmente, potencial para trazer uma participao da sociedade civil que organizasse as demandas e se concretizasse tambm em termos de uma discusso mais qualificada sobre polticas pblicas e solues para os problemas da cidade. Por ltimo, com os avanos da tecnologia de informao, a participao da sociedade civil na CMSP pode e deve ser repensada, abrindo-se novos canais de dilogo que extrapolem a presena fsica na Cmara e que permitam aos cidados de uma cidade com as dimenses de So Paulo participar no apenas como telespectadores passivos do palco das audincias, mas como cidados ativos e com direito fala, mesmo que distncia. Esta pesquisa qualitativa procurou contribuir com o debate sobre participao da sociedade civil e representao e para o debate sobre o processo de institucionalizao da participao em um espao pouco estudado, o Poder Legislativo, atravs de um olhar que buscou inovar em relao aos estudos j existentes.

Referncias
ALMOND, Gabriel A. et al. Political culture and political socialization. In: ALMOND, Gabriel A. et al. (Org.). Comparative politics today: a world view. 9th ed. Nova York: Pierson Longman, 2008. p. 43-59.
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Gabriela de Brelz doutora em administrao pblica e governo pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (FGV-EAESP) e professora da Universidade Federal de So Paulo. E-mail: gbrelaz@gmail.com. Mrio Aquino Alves doutor em administrao pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (FGV-EAESP) e professor adjunto da FGV-EAESP. E-mail: mario.alves@ fgv.br.

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