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ANOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA NO BRASIL: POSSIBILIDADES DE APLICAO EM ANGOLA Andreilcy ALVINO-BORBA*
*Doutoranda em Sustentabilidade Social e Desenvolvimento, Mestre em Estudos Regionais e Locais, Especialista em Geografia Humana e Licenciada em Geografia. E-mail: andreilcy@yahoo.com.br

RESUMO Este artigo analisa a evoluo dos 10 anos do Programa Bolsa Famlia (PBF) no Brasil incluindo uma discusso sobre os pontos crticos com apresentao de resultados atravs dos indicadores de pobreza, educao e sade. Erradicar a pobreza tambm uma preocupao presente em Angola. Por isso, com base nos impactos positivos que o PBF tem gerado no Brasil reflete-se sobre as possibilidades de aplicao do modelo do PBF brasileiro no cenrio angolano. Palavras-chave: Programa Bolsa Famlia, Pobreza, Desigualdade Social, Perspectivas de Incluso

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1. Introduo O Programa Bolsa Famlia (PBF) implantado no Brasil em outubro de 2003 foi alvo de crticas e questionamentos quanto a sua capacidade de reduzir a pobreza extrema por meio de transferncia de renda condicionada devido a possibilidade de causar dependncia financeira, uma vez que os beneficirios poderiam prescindir do trabalho para usufruir da bolsa (Castro e Modesto, 2010; Soares e Styro, 2009; Medeiros et. al., 2007). Alm disso, h divergncias quanto necessidade das condicionalidades do programa, ou seja, as obrigaes dos beneficirios (Bichir, 2010; Medeiros et. al., 2007). Todavia, as incertezas iniciais de sua aplicabilidade foram sanadas com alguns aperfeioamentos, sobretudo no que diz respeito implementao, em 2008, do Benefcio Varivel vinculado ao adolescente (BVJ) de 16 a 17 anos (Castro e Modesto, 2010). Hoje o PBF completa 10 anos e apesar de toda discusso tornou-se um exemplo, a nvel nacional e internacional (Rocha, 2011), de eficincia para a erradicao da pobreza extrema. Considerando que o PBF tem como objetivo combater a pobreza, no h dvidas sobre a sua importncia para o desenvolvimento do pas. Os e resultados positivos apurados at a data consubstanciam a importncia do PBF e minimiza os entraves e discusses que giram em torno do mesmo. Este artigo debrua-se sobre as possibilidades de aplicao desse modelo no cenrio angolano. Para tal, analisa-se a evoluo dos 10 anos do PBF no Brasil com base em dados que constituem provas fatuais, incorporando ainda os impactos na pobreza, desigualdade de renda, educao e sade. 2. Enquadramento Geral 2.1 Uma breve contextualizao do Programa Bolsa Famlia Os programas de transferncias de renda no Brasil ganharam notoriedade a partir de 1990 (cf. Rocha, 2011; Castro e Modesto, 2010; Prez et al., 2009). No entanto, em outubro de 2003 verificou-se uma mudana na forma de concepo e regulamentao desses programas atravs da unificao de quatro programas de transferncia de renda resultando no Programa Bolsa Famlia (PBF) institudo pela Lei n 10.836, de 9 de janeiro de 2004. Essa iniciativa contribuiu para a melhoria do controle evitando a superposio de diferentes programas de transferncias de renda atravs de um cadastro nico, alm de expandir o benefcio ao maior nmero de famlias com o objetivo inicial de reduzir a pobreza e a pobreza extrema, contribuindo para a promoo do acesso

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sade, educao e assistncia social (Brasil, 2010; Castro e Modesto, 2010; Prez et al., 2009; Senna et al., 2007). Vale realar que a preocupao com a alterao estrutural da pobreza reflete a sustentabilidade do programa de forma a romper o ciclo vicioso da pobreza no futuro com o incentivo a escolarizao das crianas e melhores cuidados de sade dos membros da famlia (Rocha, 2011). O PBF inovou na prioridade de unidade de interveno baseando-se na famlia que atenda a elegibilidade da condio de renda, i.e. que no ultrapasse a renda per capita de US$ 61,401 (valor de julho de 2009). O valor do benefcio est dividido em dois grupos, conforme apresentado no quadro 1.
Quadro 1. Benefcios financeiros concedidos s famlias do PBF (Brasil, 2010, p. 7).
Perfil/Tipo de Famlia Benefcio Bsico US$29,82 -- Benefcio Varivel
(crianas e adolescentes de 0 a 15 anos)

Benefcio Varivel vinculado ao Adolescente (BVJ)


(adolescentes de 16 a 17 anos)

Renda per capita familiar de at US$30,70 mensais Renda per capita familiar de US$30,71 a US$61,40 mensais

US$9,65 a US$28,95 (mximo de 3 benefcios variveis por famlia) US$9,65 a US$28,95 (mximo de 3 benefcios variveis por famlia)

US$14,47 a US$28,95 (mximo de 2 BVJ por famlia) US$14,47 a US$28,95 (mximo de 2 BVJ por famlia)

Nota: Valores alterados conforme Decreto N. 6.917 de 30 de julho de 2009.

A comprovao de renda familiar superior ao indicado no quadro 1 implica no bloqueio e cancelamento do benefcio. Evitar a fraude constitui um dos desafios do PBF devido a dificuldade de atualizao em tempo hbil, uma vez que o programa requer mecanismos de verificao de outras informaes sobre os beneficirios cadastrados, tais como o recebimento de benefcios previdencirios e a Relao Anual de Informaes Sociais RAIS (Medeiros et al., 2007, p. 11). As informaes destes mecanismos ao PBF podem demorar cerca de 2 anos, tornando assim de suma importncia a iniciativa do desligamento voluntrio por parte das famlias. O rgo responsvel pelo PBF a Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). rgo este que toma todas as principais decises referentes ao programa, tais como: (a) o estabelecimento de normas para a sua execuo; (b) a definio de valores de benficios; (c) o estabelecimento de dilogo com os municpios; (d) a definio e acompanhamento das contrapartidas (condicionalidades), bem como (e) a proposta do oramento anual do PBF (Soares e Styro, 2009). O pagamento realizado segundo os critrios estabelecidos pelo SENARC atravs da Caixa Econmica Federal que se responsabiliza pelo recebimento e processamento das informaes que
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A taxa de cmbio utilizada de US$ 1,00 = R$ 2,28. Pgina 3 de 13

integram o Cadastro nico, sendo funo dos municpios o levantamento dessas informaes por meio de questionrio-padro tambm definido pelo SENARC (Soares e Styro, 2009). 2.1.1 As condicionalidades O PBF distingue-se de outros programas de transferncias de renda pela exigncia de algumas condicionalidades como a frequncia escolar e os cuidados de sade dos membros (Quadro 2).
Quadro 2. Condicionalidades do PBF (Brasil, 2010, p. 58).
I EDUCAO a) para as crianas ou adolescentes de 6 (seis) a 15 (quinze) anos de idade, a matrcula e a freqncia mnima de 85% (oitenta e cinco por cento) da carga horria escolar mensal. b) para os adolescentes de 16 (dezesseis) a 17 (dezessete) anos de idade, cujas famlias recebam o Benefcio Varivel Vinculado ao Adolescente - BVJ, a matrcula e a frequncia mnima de 75% (setenta e cinco por cento) da carga horria escolar mensal. II- SADE a) para as gestantes e lactantes, no que couber, o comparecimento s consultas de prnatal e a participao nas atividades educativas sobre aleitamento materno e cuidados gerais com a alimentao e sade da criana. b) para as crianas menores de 7 (sete) anos, o cumprimento do calendrio de vacinao e o acompanhamento do crescimento e desenvolvimento infantil.

III - para as crianas e adolescentes de at 15 (quinze) anos, que se encontram em risco ou foram retiradas do trabalho infantil, a frequncia mnima de 85% (oitenta e cinco por cento) da carga horria relativa aos servios scio-educativos e de convivncia, conforme estabelecido no art. 13 da Portaria/MDS n 666, de 28 de dezembro de 2005.

As condicionalidades exigidas pelo PBF favorecem o acesso das famlias pobres aos servios sociais bsicos de sade e educao assegurando o exerccio da cidadania. Apesar dessa contribuio no processo de incluso social existem muitos questionamentos entre os estudiosos e a populao em geral. Curralero et al. (2010, p. 152) apontam que os principais motivos dessas dvidas so devido s dificuldades do programa em se comunicar efetivamente com a populao no beneficiria e, tambm, pelo fato de as condicionalides no programa brasileiro terem seguido um caminho prprio, diferentemente dos outros programas de transferncia de renda condicionada (PTRC) implementados em outros pases da Amrica Latina, sia e frica. Medeiros et al. (2007) advogam que as controvrsias em torno das condicionalidades so definidas quanto a sua necessidade e o seu impacto, i.e. resultam da falta de mensurao que indique o real contributo nas reas da educao e sade, bem como os dispndios necessrios que o seu controle acarreta. Para os autores difcil atribuir os resultados diretos de melhorias nos servios bsicos s condicionalidades, visto que podem ser apenas tendncias independentes. Acrescentam ainda que os efeitos positivos sobre a educao e sade podem ser os mesmos de um programa sem condicionalidades. Assim sendo, o problema da necessidade de controle a gerao de custos para o governo federal e sobretudo para os municpios.

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No entanto, alguns autores (Rocha, 2011; Soares e Styro, 2009; Zimmermann, 2006) defendem que as contrapartidas, em si, so to ou mais importantes que o benefcio financeiro porque so incentivos ao capital humano com impactos positivos no presente e futuro das famlias mais pobres. 2.2 Contextualizao da pobreza em Angola A pobreza em Angola tem causas estruturais sobretudo pela herana da guerra civil (cerca de 27 anos) que consequentemente ocasionou diversos problemas socioeconmicos, tais como (Carvalho, 2010): i) aumento da pobreza urbana; ii) desemprego; iii) destruio de infraestruturas; e iv) reduo da populao. Em decorrncia disso, verificam-se baixos indicadores socioeconmicos (quadro 3) com dfices significativos na educao e sade. Vale ressaltar que a taxa de mortalidade infantil dos menores de 5 anos das mais elevadas do mundo. Nesse sentido, urge combinar um programa integrado de sistemas e estruturas que envolva o benefcio financeiro, assim como a insero de assistncia social, ou seja, com uma efetiva incluso social atravs da satisfao das necessidades bsicas de educao e sade.
Quadro 3. Indicadores socioeconmicos, Angola e Brasil 2011 (PNUD, 2011)
Indice de Desenvolvimento Humano (IDH) Esperana de vida nascena Taxa de mortalidade infantil (menores de 5 anos), por 1000 nascimentos vivos, 2009 Proporo de subnutrio*, % Taxa de alfabetizao* Mdia de anos de escolaridade Rendimento Nacional Bruto per capita (PPC USD 2005 Constante)
Nota: * perodo de 2006/2008, dados da FAO

Angola 0,486 51,1 161 41 57,6 4,4 4.874

Brasil 0,716 73,5 21 6 90,2 7,2 10.162

Para Sogge (2006) Angola representa um tpico Estado rentier, onde de um lado esto os detentores de dinheiro e poder, sobretudo com a explorao das principais riquezas do pas petrleo e diamante. Doutro lado esto os cidados comuns com srios desafios a enfrentar incluindo dificuldades em adquirir os meios de subsistncia. Esta situao exige uma estratgia de incluso dos cidados que vivem margem da sociedade, e neste contexto a aplicao de um programa de transferncia de renda condicionada parece ser uma alternativa apropriada tanto por atribuir a capacidade de compra concedendo ao beneficirio a vantagem de escolher os produtos a serem consumidos, como pela insero assistncia social. 3. Os impactos do PBF sobre a pobreza no Brasil
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O critrio exclusivo monetrio gera polmicas, visto que a pobreza no definida unicamente pela renda por ser um fenmeno multifacetado que envolve outras dimenses de vulnerabilidade social e ambiental que ultrapassam a privao de bens materiais (Senna et al., 2007). Os autores advogam ainda que o limite baixo de renda per capita um factor excludente, uma vez que h milhes de brasileiros vivendo com uma renda inferior a de salrio mnimo2. De acordo com Castro e Modesto (2010, p. 12), entre 2003 e 2009, ocorreu uma reduo de quase 28 milhes de pessoas pobres no pas alm de melhorias nas condies de vida daqueles que continuam na pobreza. A Figura 1a apresenta uma reduo constante no Coeficiente de Gini, sobretudo entre os anos de 2004 a 2011, i.e. indica uma tendncia de reduo no grau de desigualdade da renda familiar per capita. Significa dizer que o pas tem atingido menores patamares de desigualdade de renda. Paralelo a isso a taxa de pobreza, ou seja, o nmero de famlias que vivem com renda abaixo da linha de pobreza (Figura 1b) revela tambm a mesma tendncia de reduo. De acordo com Soares e Styro (2009, p. 26) a renda do trabalho responsvel por 73% da reduo da desigualdade, e o PBF que equivale a 0,5% da renda familiar representa 19% dessa reduo. A evidncia revelada neste quadro sugere efeitos positivos sobre os indicadores socioeconmicos e por conseguinte contribui para reduo da pobreza, sobretudo da pobreza extrema. Neste contexto, as transferncias da Bolsa respondem por 16% da reduo da desigualdade de renda ocorrida entre 1999 e 2009, por 1/3 da queda da extrema pobreza e por outros 16% da queda da pobreza no mesmo perodo (Castro e Modesto, 2010, p. 20).

Salrio mnimo ano-base 2013 equivale a US$297,37 conforme o Ministrio do Trabalho (portal.mte.gov.br/sal_min/). Pgina 6 de 13

(a) Coeficiente de Gini (IBGE, 2012b, p. 162)

(b) taxa de pobreza

Figura 1. Indicadores socioeconmicos do Brasil.

A economia brasileira vem apresentado nos ltimos anos significativas melhorias nos seus ndices, tais como o rendimento familiar per capita (Figura 2a) com uma proporo de quase 20% das famlias com renda de at meio salrio mnimo, sendo que no incio da dcada de 1990


Mede o grau de desigualdade na distribuio da renda domiciliar per capita entre os indivduos. O valor pode variar de zero, quando no h desigualdade (as rendas de todos os indivduos tm o mesmo valor), at 1, quando a desigualdade mxima (apenas um indivduo detm toda a renda da sociedade e a renda de todos os outros indivduos nula). 4 Nmero de pessoas em domiclios com renda domiciliar per capita inferior linha de pobreza. Baseia-se no nvel de renda anual com a qual uma pessoa ou famlia no consegue ter todos os recursos necessrios para viver (Disponvel em http://www.brasil.gov.br/sobre/economia/indicadores, acedido em 09-07-2013).
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ultrapassava 40% das famlias. O produto interno bruto (PIB) evidencia um avano significativo a partir de 2003 (Figura 2b).

(a) Proporo de famlias residentes em familiar per capita at salrio mnimo (IBGE, 2010, p. 220).

Nota: No houve pesquisa nos anos 1994 e 2000.

(b) Produto Interno Bruto per capita (IBGE, 2010, p. 296).

Figura 2. Evoluo econmica: rendimento familiar e PIB per capita.

Apesar das melhorias nos indicadores acima, em termos gerais, os impactos do PBF sobre a pobreza e a desigualdade so considerados pequenos por Soares e Styro (2009). Para os mesmos autores o fraco impacto do PBF sobre a pobreza e a desigualdade deve-se aos baixos valores dos benefcios. Importa salientar que o PBF, advindo de outros programas de transferncias de renda condicionada, no comeou do zero em termos de beneficirios. Entretanto, atingiu a sua meta de cobertura de 11 milhes de famlias em 2008. Outro ponto importante do programa o seu baixo custo para o Governo cerca de 0,37% do PIB, ou seja, US$4 851 991 442 em 2008 (Rocha, 2011; IPEA, 2010). A implementao do programa, em 2004, registou um investimento de US$1 663 157 895, o baixo custo deve-se a existncia de outros programas de transferncia de renda que foram gradativamente substitudos pelo PBF (Soares e Styro, 2009).

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3.1 Impactos sobre a educao e sade fundamental no descurar o facto da educao ser o principal caminho para as oportunidades por ser condio necessria para a insero profissional e promoo da cidadania (IBGE, 2012b). Os dados do figura 3 comprovam melhorias absolutas na educao, na ltima dcada, em todas as faixas etrias. O avano significativo sobretudo nas crianas menores de 3 anos, cerca de 100%. No entanto, no possvel aferir a influncia que as contrapartidas do PBF tiveram nesses resultados. Alm disso, considerando que as melhorias na educao convergem com outros indicadores socioeconmicos, crucial conjugar dados sociais, econmicos e ambientais.

Figura 3. Taxa de frequncia bruta a estabelecimento de ensino da populao residente (IBGE, 2012b, p. 114).

O Ministrio da Educao (MEC) mensura as contrapartidas de educao do PBF apresentando o percentual de frequncia desses alunos, i.e. dos beneficirios que esto efetivamente associados s escolas em funcionamento no ano. Observa-se que na figura 4 esse percentual elevado, acima de 95%, para todas as faixas etrias, sendo que o percentual maior para os alunos menores de 15 anos. Todavia, em 2006 essa faixa etria no atingia a 80% de frequncia escolar.
Faixa etria de 0 a 15 anos 100 80 60 40 20 0 2006 2007 2008 2009 Ano 2010 2011 2012 Percentual Faixa etria de 16 a 17 anos

Figura 4. Percentual de acompanhamento da frequncia escolar de alunos do PBF (MEC, 2013).


Nota: O MEC no divulgou informaes de 2006 e 2007 para a faixa etria de 16 a 17 anos.

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Em termos gerais, a educao avanou significamente sobretudo no ensino fundamental com o aumento nas taxas de aprovao no ensino fundamental de 79,6% em 2003 para 85,2% em 20095; alm de reduzir a taxa de abandono de 8,3% em 2003 para 3,7% em 2009. Contudo verificaram-se melhorias mais moderadas nos indicadores do ensino mdio. Conforme os dados do MEC para o mesmo perodo revela tambm um aumento de aprovao de 0,7% entre 2003 e 2009, e uma reduo de 3,2% na taxa de abandono. As melhorias nos indicadores seguem tambm para a sade tais como, a reduo da taxa de mortalidade infantil em todas as regies do pas (figura 5a) e a ampla cobertura de vacinao infantil, ou seja, 100% de cobertura da vacina BCG e acima de 95% para a vacina tetravalente, vacina que rene as antigas vacinas contra o sarampo, trplice e poliomielite (figura 5b).

(a) Taxa de mortalidade infantil por regies brasileiras (IBGE, 2012a, p. 170).

(b) Vacinao em menores de 1 ano de idade por tipo de vacina 1992 a 2010 (IBGE, 2012a, p. 174). Figura 5. Indicadores de sade do Brasil nos ltimos anos.

4. Resultados e discusso

Disponvel em: http://gestao2010.mec.gov.br/indicadores/indicadores_agregados.php, acedido em 30-07-2013. Pgina 10 de 13

Os dados apresentados anteriormente apontam resultados positivos do PBF. Embora persistam discusses sobre os valores do benefcio, ou seja, o valor estabelecido no supre as necessidades alimentares e, por conseguinte no satisfaz integralmente o objetivo inicial do programa, i.e. acabar com a pobreza e a pobreza extrema. Zimmermann (2006) prope que o valor do benefcio seja indexado ao valor da cesta bsica, que seja suficiente para a aquisio de alimentos bsicos necessrios para um adulto. A recomendao do autor baseia-se na pesquisa da Cesta Bsica Nacional (do Brasil) do DIEESE realizada em 2005, onde considera que uma pessoa adulta necessita de US$70,17 para satisfazer as suas necessidades alimentares mnimas. Nesse contexto, o benefcio atual apenas alivia a fome e no cumpre com os direitos humanos. preciso considerar as diferenas regionais tendo em conta que o valor da cesta bsica no uniforme tornando essa discusso ainda mais complexa. Apesar das crticas ao PBF, as avaliaes revelam um significativo impacto positivo na reduo da desigualdade de renda e pobreza garantindo uma alimentao mnima s famlias pobres, bem como avano nos indicadores de educao e sade. De destacar que as discusses a respeito da possibilidade de causar dependncia financeira afetando diretamente no trabalho aponta que o benefcio no produz incentivos inadequados sobre a oferta de trabalho (Castro e Modesto, 2010, p. 16). Acrescente-se ainda o impacto positivo na economia brasileira por aumentar o poder de compra das famlias, sobretudo em produtos nacionais (IPEA, 2011). O relatrio do PNUD (2011) aponta como promissor os programas de transferncias de renda, a exemplo do PBF do Brasil e o programa Oportunidades do Mxico. O relatrio ressalta a importncia de garantir um rendimento mnimo e os meios de subsistncia, sobretudo pelo pagamento do benefcio em dinheiro. Alm disso, comprova-se que este tipo de proteo social no dispendioso, aproximadamente 0,4% do PIB, e apresenta mudanas significativas na qualidade de vida da populao pobre. Nesse sentido, a aplicao do PBF no cenrio angolano indicado tanto por combater a pobreza e a pobreza extrema como para que as famlias pobres tenham acesso aos servios sociais bsicos de educao e sade, e ainda aumentar o poder de compra. 5. Nota Final

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Conclui-se que, de um modo geral, o PBF brasileiro tem produzido resultados positivos ao longo dos 10 anos de aplicao. Apesar de vrios questionamentos, a avaliao favorvel no que respeita ao combate pobreza com benefcios socioeconmicos a nvel individual e coletivo. A execuo do PBF em Angola pressupe que cada cidade apresente infraestruturas adequadas para que as famlias cumpram as contrapartidas, ou seja, que disponibilizem escolas e servios de sade para todos. Cumprindo este requisito, no h razes para que os resultados no conduzam a indicadores semelhantes aos do Brasil, i.e. melhorias nos indicadores de educao e sade e uma maior expectativa futura, uma vez que o ciclo vicioso da pobreza rompido. Referncias bibliogrficas BICHIR, R.M. (2010). O Bolsa Famlia na Berlinda? Os desafios atuais dos programas de transferncia de renda. Novos Estudos, 87: 115-129. BRASIL (2010). Manual de orientaes sobre o Bolsa Famlia na Sade. Ministrio da Sade, Secretaria de Ateno Sade, Departamento de Ateno Bsica. 3. ed. Braslia, Ministrio da Sade, 68 p. (Srie A. Normas e Manuais Tcnicos). CARVALHO, P. (2010). Gangues de rua em Luanda: De passatempo a delinquncia. Sociologia, Problemas e Prticas, 63: 71-90. CASTRO, J.A., MODESTO, L. (orgs.) (2010). Bolsa famlia 2003- 2010 : avanos e desaos. Braslia, Ipea. CURRALERO, C.B. et al. (2010). As Condicionalidades do Programa Bolsa Famlia in CASTRO, J.A., MODESTO, L. (orgs.). Bolsa famlia 2003-2010: avanos e desaos. Braslia, Ipea. IBGE (2010). Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel Brasil. Estudos e Pesquisas Informao Geogrfica nmero 7. Rio de Janeiro. IBGE (2012a). Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel Brasil. Estudos e Pesquisas Informao Geogrfica nmero 9. Rio de Janeiro. IBGE (2012b). Sntese de indicadores sociais. Uma anlise das condies de vida da populao brasileira. Estudos e pesquisa Informao Demogrfica e Socioeconmica nmero 29. IPEA (2010). Polticas Sociais - Acompanhamento e anlise n 18. Disponvel em: http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/politicas_sociais/bps_18_cap03.pdf. INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA IPEA(2011). Gastos com a poltica social: alavanca para o crescimento com distribuio, N. 75. MEC (2013). Sistema de acompanhamento do MEC no PBF-Presena. Disponvel em http://bolsafamilia.datasus.gov.br/w3c/bfa.asp, acedido em 23-07-2013. MEDEIROS, M., BRITTO, T., SOARES, F. (2007). Transferncia de renda no Brasil. Novos Estudos, 79: 5-21.
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