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Edmar Lisboa Bacha Simon Schwartzman

(Organizadores)

BRASIL: A NOVA AGENDA SOCIAL


Andr Medici Andr Portela Souza Antonio Carlos Coelho Campino Claudio Beato Denis Mizne Edmar Lisboa Bacha Fabio Giambiagi Fernando Veloso Kenya Noronha Leandro Piquet Carneiro Marcelo Abi-Ramia Caetano Mnica Viegas Andrade Naercio Aquino Menezes Filho Paulo Tafner Reynaldo Fernandes Samuel de Abreu Pessoa Sergio Guimares Ferreira Simon Schwartzman

Brasil: A Nova Agenda Social

O GEN | Grupo Editorial Nacional rene as editoras Guanabara Koogan, Santos, LTC, Forense, Mtodo e Forense Universitria, que publicam nas reas cientfica, tcnica e profissional. Essas empresas, respeitadas no mercado editorial, construram catlogos inigualveis, com obras que tm sido decisivas na formao acadmica e no aperfeioamento de vrias geraes de profissionais e de estudantes de Administrao, Direito, Enfermagem, Engenharia, Fisioterapia, Medicina, Odontologia, Educao Fsica e muitas outras cincias, tendo se tornado sinnimo de seriedade e respeito. Nossa misso prover o melhor contedo cientfico e distribu-lo de maneira flexvel e conveniente, a preos justos, gerando benefcios e servindo a autores, docentes, livreiros, funcionrios, colaboradores e acionistas. Nosso comportamento tico incondicional e nossa responsabilidade social e ambiental so reforados pela natureza educacional de nossa atividade, sem comprometer o crescimento contnuo e a rentabilidade do grupo.

Brasil: A Nova Agenda Social

Edmar Lisboa Bacha Simon Schwartzman (Organizadores)


Andr Medici Andr Portela de Souza Antonio Carlos Coelho Campino Claudio Beato Denis Mizne Fabio Giambiagi Fernando Veloso Kenya Noronha Leandro Piquet Carneiro Marcelo Abi-Ramia Caetano Mnica Viegas Andrade Naercio Aquino Menezes Filho Paulo Tafner Reynaldo Fernandes Samuel de Abreu Pessoa Sergio Guimares Ferreira

Os autores e a editora empenharam-se para citar adequadamente e dar o devido crdito a todos os detentores dos direitos autorais de qualquer material utilizado neste livro, dispondo-se a possveis acertos caso, inadvertidamente, a identificao de algum deles tenha sido omitida. No responsabilidade da editora nem dos autores a ocorrncia de eventuais perdas ou danos a pessoas ou bens que tenham origem no uso desta publicao. Apesar dos melhores esforos dos autores, do editor e dos revisores, inevitvel que surjam erros no texto. Assim, so bem-vindas as comunicaes de usurios sobre correes ou sugestes referentes ao contedo ou ao nvel pedaggico que auxiliem o aprimoramento de edies futuras. Os comentrios dos leitores podem ser encaminhados LTC Livros Tcnicos e Cientficos Editora Ltda. Direitos exclusivos para a lngua portuguesa Copyright 2011 by Instituto de Estudos de Poltica Econmica Casa das Garas Copyright 2011 by Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade Copyright 2011 by LTC Livros Tcnicos e Cientficos Editora Ltda. Uma editora integrante do GEN | Grupo Editorial Nacional Reservados todos os direitos. proibida a duplicao ou reproduo deste volume, no todo ou em parte, sob quaisquer formas ou por quaisquer meios (eletrnico, mecnico, gravao, fotocpia, distribuio na internet ou outros), sem permisso expressa da editora. Travessa do Ouvidor, 11 Rio de Janeiro, RJ __ CEP 20040-040 Tels.: 21-3543-0770 / 11-5080-0770 Fax: 21-3543-0896 ltc@grupogen.com.br www.ltceditora.com.br Capa: Mquina Voadora dg Editorao Eletrnica: Mquina Voadora dg

CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ B83 Brasil : a nova agenda social / Edmar Lisboa Bacha, Simon Schwartzman (organizadores). Andr Cezar Medici ... [et al.] - Rio de Janeiro : LTC, 2011. il. ; 24cm Inclui bibliografia e ndice ISBN 978-85-216-0596-6 1. Poltica pblica - Brasil. 2. Brasil - Poltica social. 3. Poltica de sade - Brasil. 4. Previdncia social - Brasil. 5. Assistncia social - Brasil. I. Bacha, Edmar Lisboa, 1943-. II. Schwartzman, Simon, 1939-. III. Medici, Andr Cezar. 11-2384. CDD: 361.60981 CDU: 364.6(81)

Prefcio
Este livro o resultado de uma srie de seminrios organizados pelo Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade (IETS) e pelo Instituto de Estudos de Poltica Econmica Casa das Garas (IEPE/CdG) ao longo do ano de 2010 com o objetivo de aprofundar e ampliar o entendimento e os debates sobre as questes pendentes no campo das polticas pblicas na rea social, que tendem a ficar em segundo plano em relao s urgncias de natureza econmica e de impacto mais imediato sobre a opinio pblica. H um paradoxo aqui, que a contradio entre a complexidade crescente dessas polticas, por um lado, e as simplificaes que ocorrem sempre que esses temas sociais entram de maneira mais intensa no debate pblico. No debate pblico, as discusses tendem para dicotomias simples, invariavelmente em termos da generosidade do setor pblico em distribuir benefcios: mais escolas, mais universidades, mais bolsas, mais atendimento mdico gratuito, melhores aposentadorias, mais casas populares, etc. Alm dos bvios limites financeiros dessas polticas distributivas, estas simplificaes impedem que o pas desenvolva a inteligncia e a competncia necessrias para que elas sejam implementadas de forma efetiva. O resultado a pssima qualidade dessas polticas a educao no melhora de patamar, o sistema do SUS no consegue atender demanda de servios de sade, a violncia urbana no se reduz, o sistema previdencirio tende insolvncia. Isto no significa que no existam experincias importantes que mostram resultados promissores, e que precisariam ser melhor conhecidas e aprofundadas, nas diferentes reas. Cada rea de poltica social tem suas caractersticas e problemas prprios, mas todas elas tm em comum a contradio entre as necessidades e aspiraes da populao, em grande parte consagradas como direitos subjetivos na Constituio de 1988, a serem proporcionados pelos governos, e as limitaes gerenciais, legais e financeiras do setor pblico. Esta contradio gera, por um lado, mecanismos alternativos de atendimento a estas necessidades, seja por iniciativa do setor empresarial privado, seja por intervenes de instituies no governamentais do terceiro setor, seja pelo desenvolvimento de mercados informais, cujo relacionamento com o setor pblico tende a ser pouco claro, e muitas vezes questionvel do ponto de vista legal; e, por outro, a aceitao, por parte da sociedade, de nveis de atendimento precrios do ponto de vista dos valores de uma sociedade moderna e das necessidades da populao; e leva, tambm, conformidade com a baixa produtividade de uso dos recursos pblicos despendidos. Os seminrios tiveram como ponto de partida um conjunto de textos centrais sobre os temas de sade, educao, previdncia social, polticas de renda e violncia urbana, que foram apresentados e discutidos com a participao de um ou mais comentadores especialmente convidados. Tanto quanto possvel, cada um dos textos centrais procurou cobrir cinco pontos que nos pareceram centrais:  Um diagnstico dos problemas principais da rea, do ponto de vista da cobertura e da produtividade. Em que medida ela consegue atender s necessidades e aspiraes da populao? Em que medida esta situao se constitui ou no em uma crise, seja do

vi ponto de vista financeiro, do ponto de vista poltico, de um ponto de vista normativo?  Quais so as principais instituies e agncias pblicas, privadas, ONGs, federais, estaduais ou municipais responsveis pelo provimento dos benefcios? Qual o peso relativo de cada uma delas? Como se d a concorrncia ou a diviso de tarefas entre essas instituies e com que nvel de eficincia elas atendem a seus objetivos?  Marco legal em que medida a legislao existente permite ou dificulta a implementao dessas polticas, e a atuao e cooperao das diversas instituies e agncias envolvidas?  Custos e mecanismos de financiamento quais so os custos atuais das polticas e suas fontes de financiamento; quais seriam os custos necessrios para uma melhoria adequada de cobertura e atendimento; quais seriam as fontes possveis de recursos, pblicas e privadas; e quais seriam as possibilidades e custos de focalizao dos gastos pblicos em setores e questes mais crticas e prioritrias. Como formas gerenciais alternativas poderiam alterar a estrutura de incentivos na proviso de servios, de modo a aumentar sua produtividade. Sugestes do ponto de vista institucional, gerencial, legal e financeiro para o setor. Os comentaristas, alm de contriburem para aprimorar as primeiras verses dos trabalhos, muitas vezes desenvolveram e aprofundaram aspectos especficos, considerados merecedores de mais ateno, preparando textos que tambm foram incorporados ao livro na forma de artigos independentes. Este projeto contou, desde o incio, com o apoio e o estmulo de Dionisio Dias Carneiro, que, infelizmente, no pde acompanhar seu desenvolvimento at o fim, mas cuja contribuio gostaramos de registrar. Gostaramos de registrar e agradecer tambm o apoio administrativo da equipe da Casa das Garas, Juliana Rezende e Fernando Barbosa, e o trabalho de reviso e preparao dos originais feito por Tatiana Amaral e Fabrcia Ramos, do IETS. Finalmente, este livro no estaria hoje nas mos dos leitores sem o trabalho competente e persistente da equipe editorial do Grupo Gen Grupo Editorial Nacional: Carla Nery, Munich Abreu e Raquel Barraca. A todos e todas, o nosso muito obrigado.
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Edmar Lisboa Bacha Simon Schwartzman

Sumrio
Introduo 1
Edmar Lisboa Bacha e Simon Schwartzman

Parte 1 Polticas de Sade 21 1. P  ropostas para Melhorar a Cobertura, a Eficincia e a Qualidade no Setor Sade 23
Andr Medici
1 Introduo 2.1 O Sus como Promessa (1988-1994) 2.2 Inovaes no Sus (1994-2002) 2.3 A Implantao do Sus a partir de 2003 3 O Financiamento da Sade no Brasil 3.1 O Brasil no Contexto Internacional 3.3 Estimativas da Magnitude do Gasto em Sade no Brasil 3.4 Gastos com Planos Privados de Sade no Brasil 4 Problemas de Agenda Pendente em Sade 4.1 Problemas de Cobertura, Qualidade e Resolutividade dos Servios 4.2 Problemas de Organizao e Eficincia dos Servios de Sade 4.3 Problemas de Equidade 5 Propostas para Agenda Pendente em Sade 5.1 Viabilizando os Princpios Constitucionais do SUS 5.2 Aperfeioando a Regulao e a Governabilidade do Setor Sade 5.3 Melhorando a Articulao entre o SUS e o Sistema de Sade Suplementar 5.4 Melhorando o Acesso e a Qualidade dos Servios 5.5 Monitoramento e Avaliao dos Resultados em Sade 5.7 Sntese da Agenda Pendente em Sade 23 26 30 40 44 44 49 50 52 52 57 62 69 69 74 77 83 86 87 2 A Trajetria do Sus 26

2.4 A Trajetria do Programa de Sade da Famlia (Psf) 41

3.2 Fontes e Usos no Financiamento do Sus 46

5.6 Melhorando a Eficincia do Financiamento Setorial 86 Glossrio 88

2. Uma Nota sobre o Princpio da Integralidade do SUS


Mnica Viegas Andrade e Kenya Noronha
1 Introduo 2 Tipologia Internacional de Arranjos de Elegibilidade, Financiamento e Escopo da Cobertura de Servios 3 O Sistema de Sade Brasileiro: Contradies e Consequncias 3.1 Evidncias sobre a Equidade 3.2 Em Busca da Equidade: Alterao da Iseno Fiscal

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3.3  Em Busca da Equidade: A Definio do Escopo de Servios e a Criao de uma Agncia de Avaliao de Tecnologias em Sade 103

3.  Gastos Catastrficos, Iniquidade e Proposta de Reformulao do Sistema de Sade


Antonio Carlos Coelho Campino
1 Introduo 2 Gastos Catastrficos e Iniquidades no Sistema de Sade no Brasil 3 Proposta de Reformulao do Sistema de Sade

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Parte 2 Previdncia Social E Polticas De Renda 4. Previdncia Social: Uma Agenda de Reformas
Paulo Tafner e Fabio Giambiagi
1 Introduo 2 Gastos Previdencirios e Assistenciais: Uma Breve Perspectiva Internacional 3 Sistema Previdencirio e Assistencial Brasileiro Caractersticas e Evoluo Recente 4 Desempenho Demogrfico 4.1 Demografia Brasileira em Perspectiva Comparada 4.2 Demografia no Brasil: o que Esperar para o Futuro? 4.3 Sobrevida Ps-Benefcios 5 Fatores que Elevam o Custo Previdencirio 5.1 Regras de Acesso Aposentadoria 5.2 Regras de Acesso Penso por Morte 5.3 Regras de Acesso e Fixao do Valor do Benefcio Assistencial 5.4 Igualdade de Pisos 5.5 Indexao ao Salrio-Mnimo 5.6  Os Benefcios Previdencirios e Assistenciais e Seu Impacto sobre a Pobreza 6 Impacto da Mudana Demogrfica sobre os Gastos Previdencirios 7 Agenda de Reformas 7.1 Critrios Bsicos 7.2 Detalhamento da Agenda de Reformas

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111 113 114 119 120 123 131 134 134 138 140 143 145 148 153 156 157 157

5. Polticas de Distribuio de Renda no Brasil e o Bolsa Famlia


Andr Portela de Souza
1 Introduo 2 Os Programas Assistenciais de Distribuio de Renda no Brasil 2.1 Custos, Cobertura e Focalizao dos Programas 2.2 Impactos Distributivos dos Programas 3 O Programa Bolsa Famlia 3.1 O Custo Fiscal do Bolsa Famlia 3.2 Impactos de Curto Prazo sobre Pobreza e Desigualdade 3.3  Impactos de Longo Prazo na Formao do Capital Humano: Educao e Sade 3.4  Impactos de Segunda Ordem: Trabalho Infantil, Fecundidade e Oferta de Trabalho

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4 Propostas para o Bolsa Famlia e os Programas Sociais em Geral 4.1 Aes de Implementao e Gesto 4.2 Aes de Aprimoramento dos Programas Atuais

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6.  Reformas Infraconstitucionais nas Previdncias Privada e Pblica: Possibilidades e Limites


Marcelo Abi-Ramia Caetano
1 Introduo 2 A Previdncia Complementar 3 Os Custos Administrativos da Previdncia Social 4 Reformas Administrativas Recentes na Previdncia Brasileira 5 Possibilidades a Explorar na Esfera Administrativa 6 A Previdncia dos Servidores Pblicos 7 A Previdncia dos Servidores Pblicos e as Questes de Equidade 8 Prs e Contras da Previdncia Complementar para os Servidores Pblicos 9 Reformas dos Rpps Dentro dos Limites Impostos pela Legislao Federal 10 Economias de Escala na Previdncia

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Glossrio 203

7. O Contrato Social da Redemocratizao


Samuel de Abreu Pessoa
1 Introduo 2 Evoluo do Gasto Pblico 3 O Contrato Social 4 Limitaes Transio para um Novo Contrato Social 5 Concluso

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204 204 206 209 210

Parte 3 Polticas De Educao 213 8.  A Evoluo Recente e Propostas para a Melhoria da Educao no Brasil 215
Fernando Veloso
1 Introduo 2 O Quadro Educacional no Brasil 3 Determinantes do Desempenho Educacional no Brasil 4 Lies das Experincias de Reforma Educacional 4.2 Escolha e Competio 4.3 Descentralizao e Autonomia Escolar 5 Sistema Educacional Brasileiro 5.1 Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica 5.2 Financiamento e Gasto Pblico em Educao 5.3 Participao do Setor Privado e Organizaes No Governamentais 5.4 Experincias Recentes de Reforma Educacional no Brasil 215 216 219 221 224 226 229 230 232 238 241
Sumrio

4.1 Accountability 222

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6 Recomendaes de Poltica Educacional 6.1 Experimentao e Inovao 6.2 Formao, Seleo e Reteno de Professores de Qualidade 6.3 Planejamento e Gesto 6.4  Polticas Especficas para Alunos e Escolas com condies Socioeconmicas

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Desfavorveis 252

9. O Vis Acadmico na Educao Brasileira


Simon Schwartzman
1 Introduo 2 Vis Acadmico, Diferenciao e Bens Posicionais em Educao 3 A Crise de Qualidade e o Vis Acadmico do Ensino Mdio 5 O Vis Acadmico na Educao Tcnica e Profissional 6 O Vis Acadmico na Educao Superior 7 O Vis Acadmico da Ps-Graduao 8 Concluso

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4 A Disfuncionalidade do Enem 261

10. Pr-Escola, Horas-Aula, Ensino Mdio e Avaliao


Naercio Aquino Menezes Filho
1 Introduo 2 As Causas dos Avanos Recentes 3 As Recentes Melhorias de Desempenho 4 Os Resultados Positivos do Chile e de Xangai 5 Como Acelerar o Desempenho Educacional Brasileiro

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270 270 271 272 272

11. As Avaliaes e os Desafios do Ensino Mdio


Reynaldo Fernandes
1 Introduo 2 Desafios do Ensino Mdio: Avaliao e Organizao 3 Concluso

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Parte 4 POLTICAS DE SEGURANA PBLICA 12. Segurana Pblica nas Grandes Cidades
Sergio Guimares Ferreira
1 Introduo 2 A Dimenso da Violncia no Brasil 3 Efeitos Econmicos e Sociais da Violncia Urbana 4 Governana Corporativa na Polcia: Experincias Bem-Sucedidas 5 Estratgias de Policiamento em Base Local 6 Defesa Social: Programas Intersetoriais com Foco em Reduo da Violncia 7 Concluso e Digresses sobre o Papel do Governo Federal no Combate Violncia nas Cidades

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13. Regionalizao e Diversidade da Criminalidade


Claudio Beato
1 Regionalizao e Diversidade 2 Urbanizao e Violncia 3 O que Pode Ser til no Desenho de Polticas Pblicas de Segurana? 4 Transversalidade e Gesto em Redes nas Polticas Pblicas 5 Possvel um Programa de Segurana sem Reforma das Polcias? 6 Empiria e Polticas Pblicas

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319 322 323 324 324 325

14. M  edidas Fracas em Tempo de Crise: As Polticas de Segurana Pblica no Brasil


Leandro Piquet Carneiro
1 Introduo: Um Sistema de Justia Criminal Fraco e Pouco Atuante 2 O Crime Organizado como Principal Ameaa Segurana 3 O Vetor das Drogas 4 Armas 5 As Polticas Nacionais de Segurana 6 Observaes Finais

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326 329 330 331 332 334

15. F  ases e Tendncias no Debate sobre Polticas Pblicas de Segurana no Brasil 335
Denis Mizne
1 Introduo 2 Evoluo do Debate 3 Detalhando Aspectos da Agenda Pendente 4 Vontade Poltica 5 Preveno do Crime 6 Controle de Armas e Munies 7 Reforma das Polcias 8 Reforma da Justia Criminal 335 335 337 338 339 341 342 343

Bibliografia ndice Sobre os Autores

345 358 364

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Sumrio

Material Suplementar
Este livro conta com materiais suplementares. O acesso gratuito, bastando que o leitor se cadastre em http://gen-io.grupogen.com.br.

GEN-IO (GEN | Informao Online) o repositrio de material suplementar e de servios relacionados com livros publicados pelo GEN | Grupo Editorial Nacional, o maior conglomerado brasileiro de editoras do ramo cientfico-tcnico-profissional, composto por Guanabara Koogan, Santos, LTC, Forense, Mtodo e Forense Universitria.

Introduo1
Edmar Lisboa Bacha Simon Schwartzman O Brasil vive, desde os anos 1930, um processo quase ininterrupto de desenvolvimento econmico, modernizao social e participao poltica. Apesar de suas limitaes, esse processo gerou uma viso de que somos realmente o pas do futuro e, mais ainda, de que esse futuro est ao alcance das mos. Nessa viso rsea, os perodos autoritrios e as dificuldades econmicas como os anos de ditadura de Getlio Vargas e do governo militar, assim como a hiperinflao dos anos 1980 e os programas de ajuste dos anos 1990 teriam sido apenas episdios passageiros, acidentes de percurso que no afetaram a marcha do progresso e da modernizao. O crescimento da economia e a transferncia macia da populao rural para as cidades, alm da evoluo favorvel dos dados socioeconmicos mais bsicos ao longo de vrias dcadas, pareceram confirmar esse otimismo. A expanso do setor pblico tambm fez parte dessa tendncia, no s por seu papel crescente como provedor e gestor das polticas sociais, como tambm pelas oportunidades de renda e ocupao que tem proporcionado, atravs da criao de empregos diretos estveis e bem remunerados, das transferncias do governo federal a estados e municpios e dos negcios privados que se beneficiam dos gastos e emprstimos do setor pblico. No faltou quem advertisse, em diversos momentos, sobre a iniquidade desse processo que ainda faz do Brasil um dos pases mais desiguais do mundo , revelando como esse desenvolvimento beneficiou muito mais a uns do que a outros. As classes mdias e altas adotaram rapidamente os padres de consumo e as instituies de proteo social dos pases mais desenvolvidos, mas deles a maioria dos brasileiros ficou excluda.2 Na viso otimista, entretanto, as evidentes desigualdades de condies de vida e benefcios sociais no deveriam ser corrigidas com o redirecionamento dos gastos pblicos ou com transferncias de renda dos mais ricos para os mais pobres, mas sim pela expanso dos gastos e a extenso dos direitos e benefcios j conquistados por uns poucos, considerados direitos adquiridos, para os demais. Dessa forma, alm de preservar as vantagens j conquistadas por alguns, todos os demais seriam beneficiados, evitando conflitos distributivos e mantendo a tradio brasileira de baixos enfrentamentos sociais. A Constituio de 1988, que consagrou os direitos sociais universais sade, educao de qualidade e previdncia social, e a responsabilidade do Estado de prov-los, bem expressa essa viso. Mais recentemente, a expanso da economia, facilitada pelo ordenamento macroeconmico logrado nos anos 1990 e a expanso do comrcio internacional na ltima dcada, fez com que essa viso rsea fosse reforada.
 em responsabiliz-los pelos resultados, agradecemos os comentrios de Albert Fishlow, Andr Medici, Andr Portela de Souza, AnS tonio Campino, Fabio Giambiagi, Fernando Veloso, Paulo Tafner, Ricardo Redisch, Rogrio Werneck e Sergio Guimares Ferreira a esta introduo. 2 A desigualdade social, que tornou incompleta a transio do Brasil de uma sociedade predominantemente agrcola para uma socie dade industrial e urbana aps a Segunda Guerra Mundial, o tema recorrente da coletnea de artigos A Transio Incompleta: Brasil desde 1945 (Bacha e Klein, 1986).
1

2 No entanto, existem sinais cada vez mais fortes de que o Brasil est encontrando dificuldades crescentes em suas polticas sociais mais importantes. H uma nova classe mdia surgindo, trazendo consigo demandas crescentes por servios e benefcios sociais e pressionando cada vez mais o setor pblico, mas este parece ter chegado ao limite de sua capacidade de arrecadar mais impostos e aumentar sua rede de servios. As reas da sade, previdncia, polticas de renda, educao e segurana pblica correm o risco de estagnao ou retrocesso, mesmo se a economia continuar crescendo, e alguns desses setores podero enfrentar grandes dificuldades, se esse crescimento no ocorrer. Isso se deve no somente ao aumento das demandas, mas ao fato de as polticas sociais se tornarem cada vez mais caras medida que os nveis mais bsicos de atendimento so atingidos. No passado, quando a estagnao ou a recesso econmica afetavam a arrecadao de impostos, a expanso dos gastos pblicos era financiada pela inflao, por aperfeioamentos da arrecadao tributria ou pela dvida pblica. Hoje, com os impostos aproximando-se dos 40% do PIB e aceita a necessidade de se manterem as contas pblicas e a inflao sob controle, essas sadas esto mais difceis. O crescimento do PIB tem suprido as necessidades at agora, mas ele mesmo se encontra ameaado por gastos sociais crescentes, inclusive pelo envelhecimento da populao, os quais subtraem recursos dos necessrios investimentos pblicos em infraestrutura. Alm de mais caras, as polticas sociais agora necessrias so muito mais complexas do que no passado, requerendo conhecimentos aprofundados e capacidade de gesto de que o setor pblico muitas vezes no dispe. Administrar institutos de previdncia para uns poucos privilegiados num pas jovem era uma coisa; gerir previdncia bsica e complementar de forma equitativa para uma populao que rapidamente envelhece algo totalmente diferente. Reduzir a mortalidade infantil e controlar as doenas infecciosas relativamente simples, mas proporcionar atendimento mdico de qualidade populao adulta muito mais difcil, alm de mais caro; criar escolas de educao fundamental e contratar professores relativamente fcil, mas garantir um ensino mdio e formao profissional de qualidade mais complicado. Os problemas de criminalidade e segurana urbana, que no passado eram de pequena monta, hoje adquirem grandes dimenses, afetando direta e indiretamente a vida e a sobrevivncia de milhes de pessoas. At os anos 1970, a melhora das condies de vida da populao em situaes de extrema pobreza no campo se dava de forma espontnea pelas migraes para as cidades e, depois, por programas pblicos de distribuio de renda como a aposentadoria rural, a LOAS e o Bolsa Famlia. Incorporar de forma efetiva essas pessoas ao mercado de trabalho tarefa muito mais complexa. Alm dos custos mais altos e da maior complexidade, as polticas que agora se fazem necessrias podem requerer que se contrariem interesses estabelecidos e tenham por isso custos polticos que os governantes prefiram evitar. Est, pois, na hora de desenvolver uma nova agenda social para o Brasil, que seja equnime, ao privilegiar o acesso dos mais pobres seguridade social; realista, ao reconhecer a restrio oramentria; e eficaz, ao lidar com a complexidade das tarefas frente com uma gesto responsvel e consequente dos recursos pblicos. Este livro rene trabalhos de especialistas em quatro reas de inequvoca prioridade sade, previdncia social e polticas de renda, educao bsica e violncia urbana. Os
brasil: a nova agenda social

textos foram apresentados e discutidos em vrios seminrios organizados pelo Instituto de Estudos de Poltica Econmica/Casa das Garas e o Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade do Rio de Janeiro. Cada um dos textos bsicos est complementado por textos adicionais preparados tambm por especialistas dos diferentes temas. Alm das questes prprias de cada uma dessas reas, foi pedido aos autores que analisassem com especial ateno dimenses que, de uma forma ou de outra, esto presentes em todos os casos. Primeiro, os direitos legalmente associados a cada uma dessas polticas. No Brasil, como em outros pases, todos tm direito a sade, educao, previdncia social, segurana pessoal e renda mnima para a sobrevivncia com dignidade. No entanto, existem grandes diferenas na forma e preciso em que esses direitos esto definidos em lei e quanto responsabilidade do setor pblico em garanti-los. Isso afeta de forma muito direta a maneira pela qual so estabelecidos os sistemas e mecanismos de garantia desses direitos, em particular a participao relativa do setor pblico, do setor privado e das organizaes da sociedade civil no provimento dos servios para atender esses direitos. Esse o segundo aspecto das polticas sociais que queremos analisar. Quando se fala em setor pblico, normalmente se pensa no governo federal. Nas reas de previdncia social e polticas de renda, de fato o governo federal o principal agente, atuando diretamente na distribuio dos benefcios. Nas reas de educao bsica, segurana pblica e sade, no entanto, a principal responsabilidade tem sido dos governos estaduais e municipais, cuja capacidade tcnica e financeira varia enormemente entre regies e estados. Cabem ao governo federal, em princpio, funes de regulao, monitoramento e avaliao dos resultados, assim como de complementao financeira para estados e cidades com menores recursos. Essa diviso de tarefas, no entanto, nem sempre to clara, e existem fortes argumentos para fortalecer a autonomia e capacidade de regulao, gesto e avaliao das agncias locais. Em nenhuma dessas reas o setor pblico, em seus diversos nveis, o nico provedor, mas o grau e as formas de participao do setor privado variam muito de uma rea para outra. Em sade, como em educao, a participao do setor privado se dava, originalmente, atravs de instituies de caridade e sem fins lucrativos como as Santas Casas de Misericrdia e as escolas e universidades catlicas ou comunitrias. Hoje, ao lado de instituies no lucrativas da sociedade civil que vm se expandindo rapidamente, existem empresas nacionais e estrangeiras que veem essas reas como importantes oportunidades de negcio. A previdncia social tem uma longa tradio de associaes mtuas de peclio, hoje substitudas em grande parte pela previdncia complementar proporcionada pelo setor financeiro ou pelos fundos de penso. Diferentemente dos Estados Unidos, por exemplo, o Brasil no desenvolveu um setor de servios privados de segurana de grande porte, mas ele no deixa de existir, e so notrias as formas pouco ortodoxas, para no dizer ilegais, de contratao pelo setor privado de policiais em folga para fazer a segurana de seus prprios interesses. Finalmente, embora as polticas diretas de transferncia de renda sejam da alada do setor pblico, o setor privado tambm chamado a participar atravs das obrigaes criadas pelo salrio-mnimo e os encargos trabalhistas. O setor privado traz para essas polticas investi-

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4 mentos, recursos, capacidade gerencial e flexibilidade que o setor pblico muitas vezes no tem; por outro lado, ele pode afetar de forma negativa a equidade que as polticas sociais no podem perder de vista. O terceiro aspecto o dos resultados das polticas. Dados os direitos estabelecidos e as aspiraes da populao, o que de fato est sendo feito e quais so as limitaes observadas? Em cada uma das reas, encontramos uma combinao de sucessos e fracassos. A cobertura da sade pblica aumentou muito nos ltimos anos, mas o acesso ao atendimento mdico precrio e com muita iniquidade. A educao fundamental se universalizou, mas a qualidade do aprendizado muito ruim. As polticas de previdncia e de distribuio de renda beneficiaram muita gente, mas as grandes desigualdades persistem. Apesar de algumas experincias inovadoras e bem-sucedidas, os problemas de segurana, sobretudo nas reas urbanas do pas, no parecem melhorar. Em muitos casos, os resultados insatisfatrios das polticas no se explicam pela falta de recursos, mas por seu mau uso. Em outros casos, a falta de recursos realmente coloca limites em relao ao que possvel fazer. Esses so os outros dois aspectos que, com mais ou menos intensidade, afetam todas as reas de poltica social: ineficincia e escassez de recursos. Arranjos institucionais adequados, com a incorporao de conhecimentos sobre as boas prticas nacionais e internacionais em reas como educao, sade pblica e segurana social, podem levar a resultados muito melhores do que os que tm sido conseguidos at agora. Nas reas de previdncia e sade os constrangimentos financeiros so mais evidentes, embora eles existam tambm, e de forma crescente, nos demais setores. Basta considerar, por exemplo, os custos de colocar todas as crianas da rede pblica em escolas de tempo completo, ou de efetivamente erradicar a misria com as polticas de renda. Em todas as reas de poltica social existir sempre uma grande distncia entre os direitos consagrados na legislao e presentes nas aspiraes da populao e o que pode ser feito com os recursos humanos, institucionais e financeiros disponveis. A soluo para essa dificuldade no pode ser enganosa nem fantasiosa, proclamando resultados que de fato no existem, ou promessas que no sero cumpridas. Embora no seja possvel fazer tudo de que gostaramos, existe um espao importante, em cada uma das reas, para obter melhores resultados com os recursos existentes e mobilizar outros recursos pblicos e privados, organizacionais e institucionais para avanar. no espao entre o que existe hoje e o que gostaramos para o futuro que se colocam os artigos deste livro. Agenda pendente na sade A rea da sade talvez seja a que melhor dramatize a contradio entre os ideais igualitrios consagrados na Constituio e a profunda desigualdade do pas. A Constituio brasileira de 1988 prescreve que a sade direito de todos e dever do Estado e privilegia a adoo de um sistema pblico nico de sade com acesso universal e igualitrio, financiado por toda a sociedade com recursos dos oramentos pblicos. Aos princpios de acesso universal e gratuidade, o Sistema nico de Sade adotado no Brasil incorpora o
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princpio da integralidade, ou seja, de que todos tm direito ao melhor atendimento mdico disponvel. Isso torna o sistema brasileiro, no papel, um dos mais completos e abrangentes do mundo, semelhante ao do Canad e de alguns pases europeus onde prevalecem o gasto pblico e o acesso universal; mas, na prtica, mais prximo do dos Estados Unidos, onde dominam os gastos privados e os planos de sade. Estima-se que em 2006 o gasto total com sade no Brasil representava 8,8% do PIB, dos quais 57% eram gastos privados e 43%, pblicos. A sade pblica brasileira tem melhorado em muitos aspectos, sobretudo na rea preventiva, atravs, por exemplo, das campanhas de vacinao e do Programa de Sade da Famlia, assim como de programas especiais como o Programa Nacional de AIDS. No entanto, as diferenas de atendimento mdico entre grupos sociais continuam elevadas. Em termos de cobertura populacional, a PNAD de 2008 revela que 24% da populao (geralmente de renda mais alta) estava coberta por planos privados de sade, enquanto os demais dependiam exclusivamente do acesso aos servios do SUS. Apesar de os mais ricos usarem muito menos o SUS do que os mais pobres, eles tm mais acesso a atendimento pblico de alto custo e complexidade, muitas vezes s disponveis nos estados mais desenvolvidos, e muitas vezes tambm mediante recurso a mandados judiciais. Como mostra Andr Medici no texto bsico sobre o tema, as famlias situadas nos trs dcimos de renda mais pobres recebem proporcionalmente menos recursos do SUS do que as famlias nos dcimos de renda superiores; as famlias nos dcimos de renda mais elevada financiam suas necessidades de sade com os planos de sade pagos pelas empresas, em proporo mais elevada que as famlias mais pobres, que tm que dedicar maiores parcelas de seus oramentos para a sade, sobretudo na compra de medicamentos, do que as famlias mais ricas. Como mostra Antonio Carlos Coelho Campino em seu texto, os mais pobres, embora apresentando maiores ndices de enfermidades crnicas no transmissveis como doenas coronarianas e certos tipos de cncer, tm menos acesso a consultas mdicas e esto mais sujeitos a situaes mdicas catastrficas em termos de renda familiar. No de estranhar, assim, que nas pesquisas anuais da Datafolha desde 2007 a sade tenha se tornado de longe a principal preocupao dos brasileiros entre todas as polticas pblicas. Refletindo essa preocupao, os principais jornais e revistas do pas tm dedicado espaos crescentes para a discusso da poltica de sade. Essa discusso, no entanto, acaba sendo paralisada pela constatao do enorme fosso existente entre as demandas crescentes por servios de sade (que so, como mostrado no texto de Mnica Viegas Andrade e Kenya Noronha, por definio, insaciveis) e os limitados recursos com que contam os governos para dar conta dessas demandas. A recusa do Congresso Nacional de prorrogar a CPMF em 2007 ilustrou de forma dramtica esse conflito embora a insatisfao com o atendimento pblico sade seja grande, h pouca disposio no pas para maior carga tributria, ainda que em tese direcionada para a sade.3
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 uando o Ministrio da Sade tinha os recursos da CPMF, o governo reduziu os recursos de outras fontes que eram alocados sade Q (como a CSLL). Assim, os recursos disponveis para a sade no aumentaram em um valor equivalente ao da CPMF, como concebido originalmente.

6 O texto de Andr Medici deslinda didaticamente o emaranhado das questes da sade pblica, delineando a trajetria do SUS desde a Constituio de 1988 at os dias atuais e caracterizando as fontes de financiamento do atendimento sade no pas.Comparaes internacionais mostram que tanto o gasto total como o gasto pblico em sade correspondem ao nvel de renda do Brasil, assim como os resultados das polticas de sade em termos de expectativa de vida saudvel. No quer dizer que a situao possa ser considerada satisfatria, e Medici identifica os principais problemas do SUS. Por um lado, deficincia de cobertura (quase 1/3 da populao brasileira sem nenhuma consulta mdica anual), falta de qualidade (os servios de sade nem certificados so) e baixa resolutividade (alm de filas longas, no soluo dos problemas de sade que as pessoas apresentam); por outro lado, problemas de organizao e baixa eficincia, como falta de autonomia das instituies de sade e de transparncia na transferncia de recursos, corrupo e interferncia crescente do Judicirio. Finalmente, problemas de equidade, associados, entre outros fatores, a ser o gasto pblico majoritariamente com procedimentos de mdia e alta complexidade, em detrimento do atendimento bsico ao conjunto da populao. Medici indica seis reas de atuao para lidar com a agenda pendente em sade: Resoluo de questes jurdicas relacionadas ao acesso igualitrio e ao atendimento in  tegral. Medici prope que se entenda o conceito constitucional de acesso igualitrio como similar a acesso equitativo o que permitiria dar prioridade de atendimento no SUS aos mais pobres.4 Prope tambm uma definio explcita, aceitvel para o Judicirio, do conceito constitucional de integralidade, que permitisse deter a mar montante de recursos judiciais atravs dos quais pessoas mais ricas esto conseguindo deslocar parcela importante dos recursos pblicos para o atendimento de seus casos pessoais.  Aperfeioamento da governabilidade do SUS, atravs da implantao de redes regionais integradas de sade e da criao de instituies que tenham autonomia administrativa e das quais se possa cobrar eficincia no atendimento sade (como as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIPs , as organizaes sociais e as parcerias pblico-privadas). Melhor articulao entre o SUS e os planos privados de sade, de forma a evitar duplicaes e direcionar os recursos pblicos para a populao sem acesso aos planos privados.  Melhoria do acesso e da qualidade dos servios do SUS, ampliando sua cobertura, certificando as instituies de atendimento e avanando na qualificao dos recursos humanos.  Monitoramento e avaliao dos resultados em sade, por parte de instituies avaliadoras externas independentes, cujos conceitos tenham implicaes para a poltica de distribuio de recursos pblicos.
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 m seu artigo 193, de disposio geral sobre a ordem social, a Constituio Federal (CF) estabelece ter essa ordem como objetivo o E bem-estar e a justia sociais. Em seu artigo 194, que trata das disposies gerais da seguridade social, abrangendo os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social, a CF estabelece que o Poder Pblico deva organizar a seguridade social com base, entre outros princpios, na seletividade e distributividade da prestao de servios e na equidade na forma de participao no custeio. O acesso igualitrio s aes e servios de sade prescrito no artigo 196 da CF, que fala conjuntamente em acesso universal e igualitrio. A universalidade quer dizer que os servios pblicos de sade devam estar disponveis para todos. A juno do termo igualitrio ao universal pode perfeitamente ser entendida, nesse caso, como significando que o acesso aos servios pblicos da sade deva ser equitativo, dando curso ao que prescrevem os artigos 193 e 194.

 Ampliao do financiamento setorial. Mas, como enfatiza Medici, ao dotar a sade com mais recursos, preciso resolver os inmeros problemas de gerenciamento do setor, para que os recursos utilizados gerem melhores resultados para a populao. Antonio Campino traz evidncias adicionais sobre a iniquidade do sistema de sade do Brasil e apresenta uma srie de sugestes sobre como melhorar o funcionamento do sistema sem tocar em seus pressupostos bsicos de atendimento universal, integral e gratuito. Trata-se, essencialmente, de ampliar e aperfeioar o Programa de Sade da Famlia, que tem um impacto claro sobre as condies gerais da populao do pas, e tambm da ampliao e melhor funcionamento das Unidades Bsicas de Sade, destinadas a atender os que precisem ir alm do atendimento inicial, a partir do exemplo do estado de So Paulo, que opera essas unidades atravs de Organizaes Sociais. Mnica Viegas Andrade e Kenya Noronha mostram como existe uma contradio insanvel entre os princpios da universalidade e da integralidade que, para ser resolvida, exige que ou o atendimento deixe de ser universal, concentrandose nas pessoas com limitaes de recursos, ou deixe de ser integral, concentrando-se em uma cesta bsica de procedimentos considerados prioritrios e de eficcia comprovada. De uma forma ou de outra, o sistema pblico precisaria ser complementado pelo sistema privado, com uma clara separao entre pessoas e procedimentos que podem ser atendidos por cada um. O que existe hoje, no entanto, uma duplicidade em que ambos os sistemas oferecem os mesmos servios, o que aumenta a iniquidade, j que pessoas com mais recursos podem pagar por ateno mdica de rotina e usar o sistema pblico para procedimentos de alta complexidade, enquanto os mais pobres ficam restritos s filas de espera e dificuldades de atendimento do setor pblico. A separao correta entre os setores pblico e privado exigiria mexer nas dedues do imposto de renda de gastos de sade de quem utiliza o sistema pblico, assim como cobrar dos planos de sade privados o atendimento eventual que seus clientes recebem do setor pblico. Essas medidas, entre outras, requereriam a implantao de um sistema unificado de cadastro de sade da populao, o carto SUS. Elas exigiriam, tambm, normas claras e adequao de valores nos pagamentos feitos pelo SUS aos hospitais e outras entidades com ele conveniadas, que so hoje fonte de constantes contenciosos e corrupo. Em conjunto, os autores mostram que existe muito espao para aperfeioar o sistema de sade brasileiro dentro do marco constitucional atual, mas tambm que esse marco precisa ser alterado. Tomando em considerao o fato incontornvel de que recursos sempre sero escassos, preciso identificar com clareza as prioridades de atendimento do setor pblico, alm de legitimar e fazer uso adequado do setor privado. Agendas pendentes da proteo social: previdncia e polticas de renda O sistema previdencirio pblico no Brasil, analisado no texto bsico de Paulo Tafner e Fabio Giambiagi, concebido em uma poca em que a populao era jovem, a expectativa de vida era baixa e o setor formal da economia muito reduzido, bastante generoso nos benefcios

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8 que concede a muitos de seus beneficirios, mas com problemas srios de iniquidade e um grande potencial de insolvncia a mdio prazo. Os gastos previdencirios brasileiros tm crescido consistentemente acima do PIB desde o final da dcada de 1980. Correspondem, atualmente, a cerca de 11,2% do PIB. Trata-se de um valor extraordinariamente elevado para um pas de renda mdia e com uma populao ainda relativamente jovem. Num estudo comparativo recente, Roberto Rocha e Marcelo AbiRamia Caetano (2008) usam uma amostra de 77 pases para mostrar que h uma relao positiva entre as despesas previdencirias e a proporo de idosos na populao. Nessa comparao, o Brasil destaca-se como um pas fora da curva, pois o gasto previdencirio do pas, com uma populao relativamente jovem, equivale de um pas idoso. Naes com estrutura demogrfica similar brasileira gastam com previdncia em torno de 4% do PIB, enquanto pases com despesa previdenciria da magnitude do Brasil tm uma proporo de idosos na populao quase trs vezes superior brasileira. Dos 11,2% do PIB que o setor pblico gasta com previdncia, 7,2% referem-se ao regime geral de previdncia social (tambm conhecido como INSS), que paga mensalmente 24,3 milhes de benefcios a aposentados e pensionistas do setor privado; 2% referem-se aos regimes de previdncia dos funcionrios pblicos federais, que pagam, mensalmente, 1,1 milho de benefcios; e 2%, a cerca de 2 milhes de benefcios previdencirios pagos por estados e municpios a seus ex-funcionrios e pensionistas.5 Praticamente 90% dos aposentados e pensionistas brasileiros so pagos pelo INSS, mas seus benefcios correspondem a menos de 2/3 das despesas pblicas com aposentadorias e penses, gerando um dficit de 1,4% do PIB. Os aposentados e pensionistas do funcionalismo pblico dos trs nveis de governo, que representam pouco mais do que 10% do nmero de beneficirios, so os destinatrios de 1/3 dos gastos pblicos com a previdncia no pas, gerando um dficit de 1,7% do PIB. Alm disso, existem os altos subsdios dos sistemas fechados de aposentadoria complementar das empresas pblicas, que no figuram na conta do dficit pblico previdencirio como deveriam. Os altos valores das aposentadorias do setor pblico no seriam um problema se elas resultassem de poupanas acumuladas ao longo da vida pelos funcionrios, mas se tornam inaceitveis na medida em que seu dficit coberto pela populao como um todo. A idealizao de um nico sistema previdencirio para todos os trabalhadores, independentemente de trabalharem no setor pblico ou privado, , por esse motivo, um dos mais importantes pontos da agenda de reforma da previdncia proposta por Tafner e Giambiagi, assim como por Marcelo Caetano em seu texto complementar. O ponto central dessa agenda, entretanto, enfrentar preventivamente o chamado risco demogrfico que ameaa as contas previdencirias, assim como as contas da sade. A populao brasileira est envelhecendo rapidamente. Atualmente, as pessoas com 60 anos ou mais so 10% da populao; em 2030, sero 20%; em 2050, 30%. Com apenas 10% da populao na terceira idade, o pas j gasta mais de 11% do PIB em aposentadorias e penses. Mantidas as regras atuais com a progres5

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 estimativa do nmero de benefcios pagos pela previdncia pblica dos estados e municpios de Nicholson (2007), Tabela A, A p. 168.

so etria que se avizinha, o financiamento da previdncia ir requerer uma parcela ainda maior do PIB no futuro. Tafner e Giambiagi ilustram o impacto do envelhecimento da populao nas contas previdencirias. Ao contrrio do que ocorreu nos ltimos anos, quando o valor das aposentadorias cresceu fortemente em termos reais, eles supem que doravante as aposentadorias cresam mais moderadamente.6 Mesmo assim, eles concluem que, nos prximos quinze anos, acompanhando o envelhecimento da populao, os gastos pblicos com previdncia crescero a uma taxa mdia de 4,5% por ano. Se, acima dessas projees, supusermos que a maior parte das aposentadorias continuar atrelada ao salrio-mnimo, com ganhos reais proporcionais ao crescimento do PIB, poderemos facilmente concluir que o cenrio sem reformas de um contnuo aumento do gasto previdencirio como proporo do PIB, mesmo a partir dos elevados nveis atuais.7 Para justificar as reformas propostas, Tafner e Giambiagi utilizam copiosamente a experincia internacional, identificando cinco aspectos da previdncia brasileira que destoam marcadamente, em sua generosidade, das regras internacionais: Diferenciao (reduzida com as reformas aprovadas em 2003, mas ainda no plenamente regulamentadas) entre as regras de aposentadorias no setor pblico e as do setor privado; a essas disparidades se somam outras que beneficiam profisses especficas, como o professorado.  Ausncia de um requisito de idade mnima para a aposentadoria por tempo de contribuio para o INSS. Disso resultam idades mdias muito baixas, na comparao internacional, para a obteno desses benefcios: 54 anos para homens e 52 anos para mulheres. A moda de uma amostra internacional para a idade de aposentadoria 65 anos, tanto para homens como para mulheres.  Disparidade entre as regras de aposentadoria por gnero, muito mais favorveis para mulheres do que para homens no Brasil. Isso tambm no se verifica na maior parte dos pases, especialmente os mais desenvolvidos, onde h igualdade de regras.  O Brasil o nico pas que no impe nenhuma condio para o recebimento do benefcio de penso por morte: no h reduo no valor do benefcio, no se limita a idade e no se vincula o valor da penso existncia de prole. Por isso mesmo, os gastos com penses no Brasil ascendem a quase 3,5% do PIB (que o maior valor entre todos os pases para os quais h dados), quando a norma internacional apontaria para um valor inferior a 1%.  Determinao constitucional de que o menor valor de benefcio previdencirio e assistencial seja um salrio-mnimo, o que implica ganhos reais sempre que o salrio-mnimo reajustado acima da inflao, o que vem ocorrendo sistematicamente desde 1995. Em
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 o cenrio aqui considerado, os autores supem um aumento real de apenas 1% ao ano no valor dos benefcios de um salrio-mnimo N e um aumento real de apenas 3% a cada cinco anos nos valores dos benefcios acima de um salrio-mnimo. 7 Seja A = aV o valor das aposentadorias totais, que igual ao valor da aposentadoria mdia individual, a, multiplicada pelo nmero  de aposentados, V. Ento, a participao das aposentadorias totais no PIB igual a A/PIB = aV/PIB . Se o salrio-mnimo cresce proporcionalmente ao PIB e o benefcio da aposentadoria mdia, a, o acompanha nesse movimento, a relao A/PIB cresce mesma taxa que a do nmero de aposentados, V.
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vrios pases, como Chile, Mxico, EUA, Canad, Frana e Itlia, o reajuste dos benefcios previdencirios feito de acordo com um ndice de preos e no com os salrios. Conforme salientado anteriormente, manter constante a razo aposentadoria individual/ salrio-mnimo implica aumentar continuamente a razo aposentadorias totais/PIB na medida em que a populao envelhece, se o salrio-mnimo cresce de acordo com o PIB, como determina a atual legislao brasileira. Dessas observaes derivam as reformas propostas, a partir do princpio de que todos devem estar sujeitos s mesmas regras, independentemente de gnero, setor ou atividade. Resumidamente, prope-se um aumento para 67 anos da aposentadoria por idade. Para quem se aposenta por tempo de contribuio, prope-se uma idade mnima de 65 anos, com 40 anos de contribuio. As penses seriam reduzidas para 50% do benefcio original, acrescido de 25% por filho menor, at o limite de dois filhos. Adicionalmente, seriam limitados os direitos de um mesmo indivduo acumular benefcios de penso e aposentadoria. Aposentadorias, penses e benefcios assistenciais passariam a ser reajustados por ndices de preos. Essas regras valeriam para os novos entrantes no mercado de trabalho. Para os que j estiverem no mercado de trabalho haveria regras de transio, tanto para as aposentadorias por idade como para as por tempo de contribuio. So reformas que, alm de tornar o sistema previdencirio brasileiro mais equitativo, lhe dariam viabilidade fiscal no contexto do rpido envelhecimento da populao brasileira que se avizinha. Em seu texto, Marcelo Caetano mostra que existe espao para tornar o sistema previdencirio mais eficiente, reduzindo seus custos operacionais, mas mostra tambm que medidas administrativas no teriam como solucionar as iniquidades e os custos crescentes do sistema, que se devem s regras existentes de aposentadoria e penso. Ele analisa, em detalhe, a previdncia do setor pblico (os chamados regimes prprios), que, embora no esteja crescendo como a do setor privado, constitui uma das causas mais importantes da iniquidade atual, e cujos problemas so agravados pela multiplicidade de sistemas previdencirios prprios dos diversos poderes e nveis da federao, assim como dos subsdios aos fundos de penso das empresas estatais, gerando dficits que so transferidos para o pblico na forma de impostos e reduo de investimentos. Para resolver isso, ele prope a integrao administrativa dos mltiplos sistemas pblicos, criando economias de escala, e um teto previdencirio comum tanto para o setor pblico quanto para o privado, envolvendo a criao de um sistema complementar de previdncia a ser financiado pelos prprios segurados, que atendesse a ambos os setores, com regras de transio adequadas. Ao lado do sistema previdencirio propriamente dito, que supe que as pessoas contribuam ao longo da vida til para sua aposentadoria, mas que financiado crescentemente com recursos gerais, o Brasil possui hoje dois grandes sistemas de aposentadoria por idade ou invalidez. Trata-se do programa de Benefcio de Prestao Continuada (BPC/LOAS) e da aposentadoria rural, tambm administrados pelo INSS, os quais, tal como o Bolsa Famlia, so programas puros de transferncia de renda, j que no supem contrapartida financeira. A ideia de atacar os problemas da pobreza diretamente, sem esperar sua reduo pela expan-

so progressiva dos benefcios das polticas sociais universais, ganhou notoriedade com as polticas de focalizao preconizadas como parte dos programas de ajuste macroeconmico da dcada de 1990. Consolidou-se no Brasil com o programa Bolsa Famlia, embora o programa de aposentadoria rural date de 1971. Na dcada de 1990, essas propostas de focalizao dos gastos pblicos na populao mais pobre eram criticadas como conservadoras. Nos ltimos anos, entretanto, um programa como o Bolsa Famlia, iniciado por diferentes prefeituras e pelo governo federal nos anos 1990, foi posteriormente ampliado e considerado por muitos o mais importante programa social do governo Lula. Assim, polticas de focalizao passaram a ser vistas como inovadoras e mesmo revolucionrias, tanto por parte do Banco Mundial, um dos principais promotores das polticas de transferncia condicional de renda (Bourguignon, Ferreira e Leite, 2003), como pelo governo Lula e todos os candidatos que concorreram s eleies presidenciais brasileiras de 2010. Em seu discurso de posse, Dilma Rousseff elegeu a erradicao da pobreza o seu principal programa de governo. A principal virtude dessas polticas focalizadas de distribuio de renda, evidenciada com clareza no Brasil, que os gastos beneficiam efetivamente os mais pobres, ainda que de forma imperfeita, em contraste com a regressividade das polticas universais de previdncia, sade e educao, tendo assim um impacto direto nos ndices de desigualdade social. Outras vantagens seriam que elas atuariam diretamente sobre a demanda por servios, sobretudo de educao, atravs das condicionalidades, evitando as complicaes de lidar com o problema somente do lado da oferta; sua simplicidade, graas aos modernos recursos de informtica e o uso da rede bancria para a transferncia de recursos diretamente aos necessitados, sem a interveno da poltica local; e a possibilidade de monitorar seus resultados, pelo uso das informaes cadastrais geradas em sua implantao. Do ponto de vista poltico, finalmente, elas no requerem que a regressividade dos gastos pblicos das demais polticas seja corrigida, gerando pouca resistncia e claros dividendos poltico-eleitorais. As avaliaes desses programas de distribuio de renda8 em diferentes pases comeam a mostrar, ao lado de suas virtudes, suas limitaes (Draibe, 2009; Rawlings e Rubio, 2005; Reimers, Silva e Trevino, 2006). Andr Portela Souza, em seu texto bsico sobre o tema, faz uma cuidadosa anlise da evidncia disponvel sobre o programa Bolsa Famlia no Brasil. Ele mostra que o programa, que beneficia cerca de 13 milhes de famlias, relativamente barato, custando 0,5% do PIB, bem menos do que os programas de Benefcio de Prestao Continuada e Renda Mnima Vitalcia, que beneficiam 3,5 milhes de pessoas a um custo de 0,6% do PIB, assim como o de aposentadoria rural, com 8,1 milhes de beneficirios a um custo de 1,7% do PIB. A focalizao do programa razovel, sobretudo na rea rural e nos estados mais pobres 70% dos beneficiados so pobres, ainda que 43,7% dos que seriam elegveis para o programa dele no se beneficiem. O conceito de pobreza utilizado pelo programa estritamente monetrio, beneficiando as populaes rurais em detrimento, por exemplo, das que vivem na periferia das grandes cidades, cuja renda monetria nominal pode ser mais alta, mas que tambm enfrentam custo de vida mais elevado. Outros estudos mostram o
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Denominados geralmente conditional cash transfer programs, embora a condicionalidade seja muitas vezes precria ou inexistente.

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12 impacto do programa na reduo do hiato de pobreza, ou seja, da distncia entre renda dos mais pobres e uma linha de pobreza estimada. Estimativas feitas por Paes de Barros e outros (2010), citadas por Portela, mostram que a reduo da pobreza no Brasil nos ltimos anos se deveu em partes iguais ao aumento da renda do trabalho e ao aumento das transferncias sociais. O Bolsa Famlia contribuiu com 15% do total da queda da percentagem de extremamente pobres na populao e com 35% da reduo do hiato da extrema pobreza uma contribuio importante, embora no preponderante.9 Se o impacto imediato sobre a reduo da pobreza claramente observvel, os impactos de mais longo prazo sobre educao e sade, que contribuiriam para tirar as pessoas da situao de pobreza, no s dando o peixe, mas ensinando a pescar, so muito menos claros. Em educao, o programa se mostrou redundante em levar as crianas escola, dada a quase universalizao das matrculas at os 13-14 anos de idade atingida ainda na dcada de 1990 no pas. Isso levou o governo, mais recentemente, a ampliar a bolsa para famlias com jovens at 17 anos de idade. Uma estimativa citada por Portela que o efeito de 8 anos de Bolsas Famlia seria o de aumentar a escolaridade da populao em 0,2 ano para os beneficirios, em comparao com os demais. Outras estimativas mostram que as bolsas podem estar influenciando positivamente a frequncia escola, reduzindo o abandono escolar e a repetncia, mas em valores bem modestos. No h evidncia tampouco de que o programa tenha impactos significativos na melhoria da sade, na reduo do trabalho infantil e na fecundidade, e pode estar tendo um efeito de reduzir oferta de trabalho de mulheres, o que pode ser um resultado positivo, se significar que elas podem se dedicar mais a seus filhos. Existem duas questes gerenciais importantes, em relao ao Bolsa Famlia, que ainda precisariam de estudos mais aprofundados. O primeiro refere-se seleo das pessoas a serem beneficiadas, que feita atravs de listas preparadas pelas autoridades municipais. O grande nmero de pessoas que se qualificariam para o programa mas dele no se beneficiam e o alto nmero de beneficiados com renda acima do limite mostram que existem problemas nesses cadastros. Para acompanhar esse trabalho e estimular as boas prticas, o Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS) criou um ndice de Gesto Descentralizada (IGD) que distribui incentivos financeiros aos municpios conforme a qualidade do trabalho cadastral que realizam. O outro problema, com o qual o IGD tambm procura lidar, o do acompanhamento das condicionalidades, ou seja, verificar se de fato as famlias que esto recebendo a bolsa esto fazendo uso como deveriam dos servios de sade e de educao. Em ambos os casos, a anlise da evidncia disponvel no positiva. Como concluem os autores que analisaram a questo, o IGD apresenta problemas de registro, o que pode levar a incentivos perversos para os municpios registrarem apenas os casos bem-sucedidos. Isso torna os aspectos estruturais do Programa Bolsa Famlia pouco confiveis e reduz a possibilidade de medir de forma adequada a capacidade dos municpios em garantir o cumprimento das
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 or intensidade ou hiato da extrema pobreza se entende a diferena em termos percentuais da renda mdia dos extremamente P pobres em relao ao valor da linha de extrema pobreza. Como o Brasil no possui linhas oficiais de pobreza ou extrema pobreza, as estimativas sobre a reduo da extrema pobreza variam em funo das diversas linhas postuladas pelos diferentes autores. Paes de Barros et al. (2010) estimam que a incidncia da extrema pobreza passou de 17,4% para 8,8% entre 2001 e 2008. O hiato da extrema pobreza passou de 7,4% para 3,7% no mesmo perodo.

exigncias condicionais previstas, especialmente aquelas relacionadas sade (Estrella e Ribeiro, 2008). Ao final de seu texto, Andr Portela sugere seis medidas para melhoria dos programas de transferncia de renda:  Criao de um indicador sinttico de pobreza que possa tomar em conta suas diversas manifestaes. Estabelecimento de metas claras de reduo da pobreza em seus diferentes aspectos.  Utilizao do Cadastro nico como base de gesto e acompanhamento dos programas sociais.  Criao de uma agncia independente de gesto do Cadastro nico e de avaliao dos programas (hoje realizados internamente pelo MDS).  Instituio de uma poupana para os estudantes que completem o ensino mdio (como j feito pela Secretaria de Educao de Minas Gerais). Utilizao, como no Chile, de agentes de desenvolvimento familiar que deem apoio s  famlias para que faam melhor uso dos recursos de sade, educao e previdncia social disponveis, recuperando o papel e a ideia antiga dos profissionais de servio social. Em seu texto sobre as polticas sociais, Samuel de Abreu Pessoa argumenta que a expanso dessas polticas desde a Constituio de 1988 foi parte de um contrato social para a sustentao da redemocratizao do pas. A contrapartida da expanso dos gastos sociais foi uma queda da taxa de poupana, especialmente do setor pblico. Por causa do envelhecimento da populao, a perspectiva de um cenrio sem reformas de contnuo aumento vegetativo desses gastos, o que torna diminuta a possibilidade de que a poupana pblica cresa muito nos prximos anos. Nesse cenrio, por falta de recursos, tambm no se deve esperar recuperao significativa dos investimentos pblicos em infraestrutura que so essenciais para garantir uma maior taxa de crescimento do PIB. Ou seja, a prpria expanso dos gastos sociais nega a possibilidade do crescimento do PIB, que poderia vir a financi-los atravs de uma maior arrecadao tributria. A concluso da necessidade de uma nova agenda para as polticas sociais no pas parece inescapvel, no somente por motivos de equidade distributiva, mas tambm de sustentao do crescimento. Agenda pendente na educao O Brasil no o nico pas a se defrontar com os problemas de qualidade da educao bsica (que, na terminologia brasileira, inclui a educao fundamental, de nove anos, e a educao mdia, de trs), mas, como mostra Fernando Veloso no texto bsico sobre o tema, a situao brasileira particularmente grave, medida seja por comparaes internacionais como a da OECD, o PISA, seja pelo sistema de avaliao do governo federal (SAEB/IDEB) e os sistemas dos governos estaduais. Um par de nmeros resume o problema: ao trmino do ensino mdio, somente 11% dos alunos das escolas pblicas do pas possuem conhecimentos considerados mnimos em

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14 matemtica, e somente 29% os tm em lngua portuguesa, conforme os critrios estabelecidos pelo movimento Todos Pela Educao.10 E esse um grupo selecionado, j que no inclui aqueles que no completaram o nvel mdio 55% da populao jovem do pas. Nos ltimos anos, houve alguma melhora nos indicadores de desempenho da educao, cuja interpretao, no entanto, no clara. O ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica, elaborado pelo Ministrio da Educao, e que combina informaes sobre fluxo escolar e desempenho dos estudantes em provas de matemtica e portugus, mostra alguma melhoria entre 2005 e 2009, depois de um perodo de piora no incio da dcada, sobretudo no quinto ano do ensino fundamental. Os resultados mais recentes do PISA, o programa internacional de avaliao da educao realizado pela OECD, e analisado neste volume no texto de Naercio Aquino Menezes Filho, tambm mostra melhorias no desempenho de jovens brasileiros de 15 anos ao final do ensino mdio. Estas melhorias no so suficientes, no entanto, para tirar o pas da grave situao em que se encontra, e improvvel que continuem ocorrendo vegetativamente sem polticas especficas para superar os problemas conceituais e institucionais da educao pblica do pas. O tema da educao mobiliza cada vez mais a sociedade, cada um tem sua opinio a respeito do que fazer, e por isso necessrio usar a evidncia das pesquisas para identificar o que funciona e o que no funciona, tal como faz Fernando Veloso em seu texto. Os Estados Unidos, que tm tambm srios problemas com suas escolas, embora mais localizados, tm desenvolvido muitas tentativas de lidar com essas questes, buscando tornar as escolas mais responsveis pelos seus resultados, fazendo com que as famlias possam escolher as escolas de sua preferncia, que precisam competir por alunos, e, para que isso seja possvel, descentralizando sua gesto. Alm dessas questes que afetam o funcionamento dos sistemas escolares, existem pesquisas sobre o papel da educao pr-escolar, os mtodos de alfabetizao, a organizao dos currculos, o recrutamento e a formao dos professores, cujos resultados, se no podem ser simplesmente transplantados para o Brasil, no podem ser ignorados. Nos ltimos anos, tem havido experincias importantes de reformas educativas em vrios estados brasileiros, e o governo federal tambm tem atuado de forma mais focalizada, como evidenciado em um relatrio extremamente detalhado e exaustivo publicado recentemente pelo Banco Mundial (The World Bank, 2010). De diferentes maneiras, o setor privado tem participado da educao, seja atravs de instituies filantrpicas, que desenvolvem parcerias com escolas pblicas, seja vendendo servios e produtos especializados como sistemas de ensino, livros didticos e formao pedaggica, seja criando e administrando suas prprias escolas. Aos poucos, alguns resultados vo aparecendo, mas de forma ainda bastante lenta. As recomendaes de Fernando Veloso para a educao bsica se baseiam tanto na experincia internacional quanto nas diferentes iniciativas inovadoras que tm ocorrido no Brasil. Em resumo, so as seguintes suas recomendaes:
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http://www.todospelaeducacao.org.br/

 Continuar experimentando e inovando, com o acompanhamento de avaliaes rigorosas, para que os resultados obtidos no se percam nem se dispersem.  Abrir espao para novas formas de gesto, dando mais autonomia s escolas, definindo metas e estabelecendo contratos de desempenho, e incorporando escolas privadas ao sistema pblico atravs de contratos de gesto, de forma semelhante s das charter schools.  Melhorar a qualidade dos professores, proporcionando melhor formao, avaliando seu desempenho e criando mecanismos para que os melhores sejam estimulados a ficar nas escolas e os menos capacitados ou motivados sejam substitudos.  Desenvolver polticas especficas para alunos e escolas em condies socioeconmicas desfavorveis.  Criar incentivos claros para recompensar as escolas e professores que mostrem bons resultados em seu trabalho. A melhora da educao brasileira deve passar, sem dvida, por um aumento substancial de investimentos pblicos e privados, mas, como na sade, os custos potenciais da educao de qualidade so altos, e importante evitar que investimentos adicionais terminem por reproduzir e mesmo perpetuar a situao atual. A evidncia internacional mostra que aumentar os gastos em educao no produz necessariamente melhores resultados, e sabemos que, no Brasil, no existe relao entre gastos em educao por municpio e desempenho dos alunos. Esse fato serve de advertncia contra a prtica tradicional brasileira de atender s demandas por recursos sem saber como sero utilizados, mas no pode servir de pretexto para no se ampliar os investimentos no setor. Embora seja possvel melhorar muito o desempenho da educao brasileira com o atual nvel de gastos, no mdio prazo ser necessrio generalizar a educao de tempo completo, o que vai requerer investimentos expressivos em prdios escolares e contratao de professores. Ser necessrio, tambm, tornar a carreira de magistrio mais atrativa para pessoas que hoje preferem outras profisses de nvel superior. Isso vai requerer nveis salariais maiores do que os praticados atualmente, ainda que os salrios e as condies de trabalho de muitos professores de redes pblicas estaduais j sejam competitivos em relao maioria das pessoas com nveis similares de formao. Um uso correto dos recursos pblicos exigiria que o governo desse mais prioridade aos investimentos na educao inicial e bsica e exigisse mais coparticipao nos custos por parte dos estudantes de nvel superior e de ps-graduao nas instituies estatais, seja diretamente, seja atravs de emprstimos educativos, a serem reembolsados em funo de rendimentos futuros. Reynaldo Fernandes, em seu texto, discute uma questo central da educao brasileira que a camisa de fora do ensino mdio, em que existe pouco ou nenhum espao para escolhas por parte dos alunos. Ao contrrio da maioria dos pases, o Brasil no oferece opes no nvel mdio (que, sintomaticamente, ainda considerado parte da educao bsica, e no secundria) e praticamente no desenvolveu o ensino tcnico. Este dificultado, entre outras coisas, pela exigncia de que todos os alunos passem pelo mesmo currculo do ensino tradicional, carregado por quatorze ou mais matrias obrigatrias que so dadas de forma

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16 inevitavelmente superficial. O mesmo problema existe no ensino superior, em que o ensino denominado tecnolgico, de curta durao, praticamente no se desenvolveu. Simon Schwartzman analisa essa questo como parte de um problema mais amplo do vis acadmico (academic drift) que permeia a educao brasileira desde o nvel mdio at a ps-graduao. Esse vis consiste na tendncia das instituies de ensino em aumentar seu status imitando os modelos organizacionais e contedos das de mais prestgio, reduzindo assim a diversidade dos sistemas educacionais, que, em nome da igualdade, se tornam cada vez mais estratificados e hierarquizados. No Brasil essa tendncia est incorporada legislao, que sobrecarrega o currculo do ensino mdio, impede que o ensino tcnico se desenvolva de forma diferenciada e trata de impor a todo o sistema de educao superior um modelo nico de universidade de pesquisa que no tem como se generalizar. A necessidade de diversificao se torna ainda mais evidente pelos achados mais recentes da neurobiologia, sistematizados em diversos trabalhos de Flvio Cunha e James Heckman, citados por Naercio Menezes e Simon Schwartzman. Eles mostram a dificuldade de corrigir na adolescncia e na idade adulta as deficincias de formao intelectual e a prioridade que deve ser dada, nesses casos, s habilidades no cognitivas. As anlises de Heckman e colaboradores sobre a importncia da educao infantil tm sido muito mencionadas no Brasil, mas suas implicaes para a poltica educativa de nveis mdio e superior no tm sido devidamente consideradas.11 No ensino superior, a tradio brasileira tem sido a de manter um pequeno nmero de universidades estatais de alto custo, seletivas, gratuitas e de mais difcil acesso, e abrir espao para um grande mercado de instituies privadas que vivem de mensalidades e atendem como podem demanda que o setor estatal no cobre. A legislao atual j reconhece a existncia de faculdades e centros universitrios dedicados exclusivamente ao ensino, mas as avaliaes realizadas pelo Ministrio da Educao ainda supem que todos os currculos das diversas reas devam ser os mesmos. A ideia de que instituies privadas possam desempenhar uma funo pblica e serem financiadas por isso ainda no formalmente admitida, embora o governo Lula tenha optado, atravs do Programa Universidade para Todos (ProUni) por trabalhar com o setor privado, trocando a iseno de matrculas de estudantes mais pobres por iseno fiscal. Em termos internacionais comparados, o ensino superior brasileiro ainda pequeno, mas seu crescimento est limitado pelo nmero de pessoas que se graduam a cada ano do ensino mdio, o qual semelhante ao de vagas oferecidas pelo ensino superior. Para a ps-graduao stricto sensu (mestrados e doutorados) existe um sistema de avaliao administrado pela CAPES que considera os cursos de nvel mais alto, 7, como de excelncia internacional, e descredencia ou no reconhece os de nvel 1 ou 2. O Brasil possui hoje o sistema de ps-graduao mais desenvolvido da Amrica Latina, com 11 mil doutores e 39 mil mestres formados em 2009, para um total de 161 mil matriculados, segundo os dados do Ministrio da Educao. As avaliaes da CAPES fazem uso de critrios acadmicos, como a produo de artigos em revistas especializadas internacionais, cujo nmero vem aumentan11

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Cf., por exemplo, Cunha, Heckman e Schennach (2010).

do consideravelmente. Por outro lado, os indicadores de impacto desses artigos, assim como de produo tecnolgica, como patentes, permanecem baixos. A PNAD estima a existncia de 330 mil estudantes de ps-graduao no pas, o que sugere a existncia de um grande nmero de cursos de especializao e de tipo MBA no regulamentados. Tanto na educao bsica quanto na superior, portanto, necessrio abrir espao para mais alternativas institucionais e de formao, acompanhadas de sistemas de avaliao claros e com legitimidade. Os resultados dessas avaliaes devem servir de referncia no somente para a distribuio de recursos pelos governos, mas tambm para o aprimoramento das escolas e professores e, sobretudo, para ampliar o leque de ensino de qualidade disposio dos jovens e suas famlias. Agenda pendente na segurana Ao contrrio da lenda do pacifismo e cordialidade dos brasileiros, o pas sempre conviveu com problemas de criminalidade, violncia e insegurana no campo e nas cidades. Nos ltimos anos, a criminalidade vem atingindo nveis extremamente elevados, sobretudo nas periferias das grandes aglomeraes urbanas. Os determinantes sociais da criminalidade podem ser muito distintos, indo desde a carncia de recursos mnimos para a sobrevivncia at a falta de oportunidades de mobilidade social legtima, passando por questes de cultura e conflitos intergeneracionais. Da mesma maneira, as polticas pblicas que ela requer so muito distintas, indo desde o atendimento s necessidades bsicas de sobrevivncia da populao at as polticas de conteno e represso do crime organizado, passando por aes voltadas para a reintegrao de grupos socialmente marginalizados. O texto bsico de Sergio Guimares Ferreira lida com um tipo especfico de criminalidade, a dos grandes centros urbanos, tendo como referncia principal o caso do Rio de Janeiro, a partir de um levantamento bastante amplo das experincias de controle da criminalidade nos Estados Unidos, outros pases da Amrica Latina e outras regies do Brasil. Como mostra Claudio Beato em seu texto, existem diferentes tipos de criminalidade conforme as regies do pas, e os dados disponveis para anlise e comparao das diferentes situaes so bastante precrios. A criminalidade urbana, com altas taxas de homicdio, uso de arma de fogo e, como no Rio de Janeiro, controle territorial de partes da cidade, requer ao repressiva imediata, como condio prvia para aes de mais longo prazo de integrao e reintegrao social e econmica das populaes mais afetadas. Em seu texto, Denis Mizne mostra como evoluiu, no Brasil, o debate sobre a questo da criminalidade, que se centrava na questo da proteo aos direitos humanos, ao final do regime militar. Depois aos poucos evoluiu para uma viso muito mais complexa de uma agenda de segurana pblica pautada pela democracia, pelo respeito lei e, no menos importante, pela eficincia de suas medidas na preveno do crime. A evidncia mostra que os crimes tendem a ocorrer em pontos geogrficos bastante concentrados e a ser cometidos por um nmero relativamente pequeno de pessoas, o que facilita aes focalizadas de grande impacto, desde que os pontos sejam devidamente identi-

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18 ficados pelo uso de informaes estatsticas georreferenciadas. A evidncia tambm mostra que a violncia se reduz quando existe um sistema efetivo de represso, condenao e encarceramento. Uma das teses centrais de Sergio Guimares Ferreira que, com o nvel atual de recursos, possvel obter resultados muito melhores do que tem sido possvel at agora, pelo uso intensivo de inteligncia, pela identificao dos focos de criminalidade, cuja natureza pode variar muito de uma a outra localidade, e por polticas combinadas de represso, apoio e socializao. O controle da criminalidade, para ser efetivo, requer a integrao e cooperao das diversas agncias municipais, estaduais e federais envolvidas com questes de segurana e justia, assim como entre essas agncias e a sociedade civil. A cooperao entre agncias tem ocorrido em praticamente todas as experincias bem- sucedidas de controle da criminalidade. A participao da sociedade civil pode se dar de diversas maneiras, desde o envolvimento de empresrios no patrocnio de atividades complementares, como pesquisa e reorganizao administrativa dos sistemas de segurana, at a ao comunitria de defesa e apoio populao afetada. A polcia, especialmente, precisa ser vista como estando ao lado da populao, e no em oposio a ela, evitando a situao desastrosa, mas muito comum, em que a polcia vista como hostil populao afetada, e muitas vezes de fato o . Quando isso ocorre, so as organizaes criminosas que se apresentam como protetoras, e inclusive provedoras de oportunidades de trabalho e renda. Essa questo passa pelo problema da corrupo policial, que pode ser mais grave do que outras situaes de corrupo no setor pblico, dadas a posse de armas e as oportunidades de ganhos ilcitos que surgem nas situaes de combate ao crime organizado. Um dos fenmenos mais graves, nesse contexto, so os grupos e organizaes paramilitares, formados por ex-policiais e ex-militares ou mesmo da ativa, que disputam espao com as quadrilhas pelo controle dos territrios, a venda de proteo e a prtica de diversos tipos de extorso junto populao, ganhando muitas vezes acesso a posies de poder na administrao pblica em diversos nveis. Sergio Guimares Ferreira sugere uma mudana da legislao penal que regulamente o crime de milcia e o torne hediondo. Alm dessa, h outras reformas legais importantes que precisam ser enfrentadas. Elas incluem medidas que facilitem a ao conjunta das polcias civil e militar, bem como a definio de turnos de trabalho consistentes com a operao policial. A agilizao das decises judiciais tambm premente para o combate eficaz ao crime. A certeza da punio parece ser mais importante para reduzir a criminalidade do que o encarceramento prolongado, que se deveria concentrar em criminosos de alta periculosidade. As leis de encarceramento precisariam, assim, ser alteradas, restringindo ou eliminando a progresso da pena para crimes hediondos (hoje garantida por deciso do STF), reduzindo ou eliminando o encarceramento para crimes menores e eventualmente tornando mais flexveis as clusulas de no imputabilidade para crimes violentos de adolescentes. Tanto Leandro Piquet Carneiro quanto Denis Mizne discutem a necessidade de reformas profundas da poltica nacional de segurana, com nfase nos problemas de trfico de armas e drogas, do crime organizado, do papel do Judicirio, da relao entre polcia civil e polcia militar, assim como das polticas nacionais de segurana e do Programa Nacional de
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Segurana Pblica com Cidadania, o PRONASCI, visto de maneira bastante crtica. A rea de segurana, mais talvez do que as demais reas de poltica social, requer mudanas legais e institucionais profundas, a comear pela implantao de um sistema adequado de indicadores compartidos sobre crimes e vitimizao, hoje inexistente, e passando pela integrao da atuao da Unio, estados, municpios e suas diversas agncias. Sergio Guimares Ferreira menciona em suas concluses outro tema que voltou agenda depois da ocupao da Vila Cruzeiro e da Favela do Alemo pela polcia do Rio de Janeiro, com o apoio da Marinha e do Exrcito. Trata-se do papel das Foras Armadas na segurana interna do pas. As Foras Armadas esto concebidas, em princpio, para a defesa do pas contra inimigos externos. Mas, no caso do Rio de Janeiro, o uso de equipamentos de guerra da Marinha foi decisivo para viabilizar a ocupao dos morros, e a experincia adquirida pelo exrcito brasileiro no Haiti vem sendo importante para a pacificao do Morro do Alemo. Em termos mais amplos, cabe reconhecer que o crime organizado hoje tem uma dimenso internacional, conforme ilustram as experincias dramticas vividas atualmente pelo Mxico, na difcil confrontao com o narcotrfico. Internacionalmente, por outro lado, baixa a probabilidade de que o Brasil tenha que enfrentar, nos prximos anos, uma situao de guerra convencional. Alm disso, est muito reduzido o antigo receio de que as Foras Armadas possam se transformar em um fator de instabilidade poltica interna no pas. Em resumo, existem muitas razes para pensar em como melhor usar os recursos humanos, tcnicos e financeiros das Foras Armadas em benefcio da segurana interna do pas, em uma estratgia de longo prazo cujo contedo precisa ser aprofundado. H finalmente um tema controverso, relacionado questo da violncia urbana, que nos parece particularmente importante, mas que no foi considerado nos seminrios que levaram a este livro. As observaes que se seguem, portanto, no necessariamente refletem as posies dos demais autores neste livro. Relaciona-se ao tratamento das drogas hoje proibidas como um problema primordialmente de sade pblica12. Sergio Guimares Ferreira apresenta evidncias das inter-relaes entre a drogadio e a criminalidade. Isso ocorre, tambm, com o alcoolismo, embora a comercializao do uso do lcool no seja proibida. De maneira geral, pode-se arguir que as consequncias negativas associadas s drogas ilegais derivam mais de sua proibio do que do consumo de um bem proibido13. Alm disso, a diviso legal que hoje existe entre drogas legais, como o cigarro e o lcool, e ilegais, como a maconha e a cocana, arbitrria, fruto de acidentes histricos, que pouco ou nada tm a ver com sua periculosidade ou danos que provoquem14. A nosso ver, a descriminalizao do uso das drogas atualmente proibidas poderia reduzir significativamente a lucratividade do trfico de drogas, desde que acompanhada da descriminalizao de condutos de produo e comercializao, que passariam a ser devidamente regulados. Abriria tambm espao pblico para conter o uso das drogas hoje proibidas e combater suas consequncias danosas,
 ssa a posio adotada no relatrio da Comisso Latino-Americana sobre Drogas e Democracia (CLADD), da qual fizeram parte os exE Presidentes Csar Gaviria, da Colmbia, Ernesto Zedillo, do Mxico, e Fernando Henrique Cardoso, do Brasil. Cf. CLADD, 2009. 13 Cf. Miron e Zwiebel (1995), a respeito da relao entre proibio de drogas e criminalidade. 14 Cf. Thoumi (2009) e literatura ali citada, a respeito das origens das normas internacionais sobre as drogas.
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tal como hoje ocorre com o cigarro e poderia tambm ocorrer com o lcool. um tema polmico, mas que a nosso ver precisa ser considerado, dadas a realidade brasileira, as revises recentes da legislao sobre drogas em diversos pases15, alm das dificuldades enfrentadas pela estratgia americana da guerra s drogas.

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Para uma resenha sobre iniciativas legislativas recentes em polticas sobre drogas em diversos pases, cf. Jelsma (2009). No final de 2010, foi votada na Califrnia a chamada Proposio 19, tambm conhecida como a Lei para Regular, Controlar e Taxar a Maconha. Tratou-se de uma iniciativa popular considerada em plebiscito, que foi rejeitada por uma margem estreita de 53,5% de votos contra e 46,5% de votos a favor. Para detalhes, ver: http://en.wikipedia.org/wiki/California_Proposition_19_(2010).

Sobre os Autores
Andr Medici economista, focalizado em temas de sade e desenvolvimento social, com extensa publicao e larga experincia acadmica e no gerenciamento de projetos sociais no Brasil e no exterior. Andr Portela Souza doutor em Economia pela Universidade de Cornell, professor da Escola de Economia de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (EESP/FGV), coordenador do Centro de Microeconomia Aplicada da mesma instituio e pesquisador do CNPq. Antonio Carlos Coelho Campino professor titular da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo (FEA/USP). Foi presidente da Associao Brasileira de Economia da Sade (2000-2002), diretor de pesquisas (1983-1987) e de cursos (2001-2005) da Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas, chefe do Departamento de Economia da FEA/USP (1987/1989) e assessor regional em economia da sade da Organizao Pan-Americana da Sade (1990-1994). Claudio Beato coordenador do CRISP Centro de Estudos em Criminalidade e Segurana Pblica da Universidade Federal de Minas Gerais. professor titular do Departamento de Sociologia e Antropologia da UFMG e do Programa de Doutorado em Sociologia. Autor de mais de quarenta trabalhos cientficos, atua no desenvolvimento de projetos, programas e polticas pblicas em segurana. Denis Mizne fundador e diretor executivo do Instituto Sou da Paz. Bacharel em Direito pela Universidade de So Paulo, professor visitante da Universidade de Colmbia e World Fellow da Universidade de Yale. Participa de diversos conselhos nas reas de segurana pblica, incluindo o Conselho Nacional de Segurana Pblica e o Conselho do Frum Brasileiro de Seguranca Pblica. Edmar Lisboa Bacha fundador e diretor do Instituto de Estudos de Poltica Econmica da Casa das Garas. Entre 1996 e 2010 foi consultor snior do Banco Ita BBA. Foi membro da equipe econmica do governo, responsvel pelo Plano Real. Foi tambm presidente do BNDES, do IBGE e da ANBID, professor de economia na PUC-Rio, EPGE/FGV, UnB, UFRJ, Colmbia, Yale, Berkeley e Stanford, alm de pesquisador no IPEA, Harvard e MIT. Bacharel em Economia pela UFMG e Ph.D. em Economia pela Universidade de Yale. Fabio Giambiagi economista do BNDES, onde ocupa a posio de chefe do Departamento de Risco de Mercado. Foi professor da Faculdade de Economia na UFRJ e na PUC - Rio, ex-membro do staff do BID em Washington e ex-assessor do Ministrio de Planejamento. colunista regular do jornal Valor Econmico e escreveu ou co-organizou mais 15 livros sobre economia brasileira. Fernando Veloso Ph.D. em Economia pela Universidade de Chicago e pesquisador do IBRE/FGV. Secretrio executivo da Sociedade Brasileira de Econometria. Autor de diversos artigos publicados em revistas acadmicas nacionais e internacionais nas reas de educao, desenvolvimento econmico e polticas pblicas. Foi co-organizador dos livros possvel: gesto da segurana pblica e reduo da violncia e Educao bsica no Brasil: construindo o pas do futuro. Assina uma coluna quinzenal no jornal Folha de S.Paulo.

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Kenya Noronha professora do Departamento de Economia e do Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da Universidade Federal de Minas Gerais. Entre 2006 e 2008 foi bolsita de ps-doutorado do programa FORGATY na University of Wisconsin e Northwestern University nos Estados Unidos. doutora em Economia pelo CEDEPLAR e trabalha com temas de poltica de sade, desigualdade social e envelhecimento populacional. Leandro Piquet Carneiro professor do Instituto de Relaes Internacionais e pesquisador do Ncleo de Pesquisa de Polticas Pblicas da Universidade de So Paulo. Foi pesquisador visitante do Taubman Center da John F. Kennedy School of Government em 2007. Economista formado pela UFRJ e doutor em cincia poltica pelo IUPERJ. Marcelo Abi-Ramia Caetano economista do IPEA desde 1997 e membro do conselho editorial do Journal of Social Policy publicado pela Cambridge University Press. Concluiu sua graduao em Economia pela UFRJ em 1991 e atualmente doutorando em Economia pela Universidade Catlica de Braslia. Entre 1998 e 2005 foi coordenador geral de aturia, contabilidade e estudos tcnicos do Ministrio da Previdncia Social. Mnica Viegas Andrade professora do Departamento de Economia e do Programa de Ps-Graduao em Economia da Universidade Federal de Minas Gerais CEDEPLAR, com doutorado pela Escola de Ps-Graduao em Economia Fundao Getulio Vargas e ps-doutorado em Economia da Sade pela Universidade Pompeu Fabra. Suas reas de pesquisa incluem economia do bem-estar social com nfase em economia da sade, economia da criminalidade e avaliao de polticas pblicas e desenvolvimento econmico. lder do grupo de pesquisa em economia da sade e criminalidade do CNPq. Naercio Aquino Menezes Filho professor titular e coordenador do Centro de Polticas Pblicas do Insper Instituto de Ensino e Pesquisa e professor associado da Faculdade de Economia e Administrao da Universidade de So Paulo. Doutor em Economia pela Universidade de Londres, colunista do jornal Valor Econmico, consultor da Fundao Ita Social e publicou vrios artigos em revistas acadmicas nacionais e internacionais. Paulo Tafner economista, pesquisador do IPEA e professor da UCAM/RJ. Foi chefe da Assessoria Econmica da Secretaria das Finanas de Prefeitura de So Paulo, assessor do Ministro do Planejamento, diretor do IBGE, diretor adjunto do IPEA/RJ e superintendente da ANAC. Foi Coordenador do Grupo de Previdncia do IPEA/RJ e, em parceria com Fabio Giambiagi, produziu dois livros sobre o tema. , atualmente, subsecretrio geral da fazenda do estado do Rio de Janeiro. Reynaldo Fernandes professor titular de economia na Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade de Ribeiro Preto (FEA-RP) da Universidade de So Paulo (USP) e membro do Conselho Nacional de Educao (CNE). Entre 2005 e 2009, foi presidente do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP), Ministrio da Educao e, entre 2003 e 2005, diretor geral da Escola de Administrao Fazendria (ESAF), Ministrio da Fazenda. Samuel de Abreu Pessoa doutor em Economia pela Universidade de So Paulo (USP), professor assistente da Escola de Ps-Graduao em Economia da Fundao Getulio Vargas no Rio de Janeiro (EPGE/FGV) e chefe do Centro de Crescimento Econmico do Instituto Brasileiro de Economia (IBRE/FGV).

Sergio Guimares Ferreira doutor em Economia pela Universidade de Wisconsin-Madison, diretor da diretoria de informaes da cidade do Instituto Perreira Passos (IPP Rio), economista licenciado do Banco Nacional de Desenvolvimento Economico e Social (BNDES) e professor do Departamento de Economia do Ibmec-Rio. Exerceu no perodo 2007-2010 as funes de subsecretrio de estado da fazenda e de subsecretrio de estado da assistncia social e direitos humanos do Rio de Janeiro. Simon Schwartzman presidente do Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade do Rio de Janeiro. Entre 1994 e 1998 foi presidente do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica e, antes, professor e pesquisador da Universidade Federal de Minas Gerais, Universidade de So Paulo, Fundao Getulio Vargas e Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro. Doutor em Cincia Poltica pela Universidade da Califrnia, Berkeley, foi professor visitante nas universidades de Columbia, Califrnia /Berkeley, Harvard e Stanford.

sobre os autores

Parte 1 Polticas de Sade


1
Propostas para Melhorar a Cobertura, a Eficincia e a Qualidade no Setor Sade
Andr Medici

2
Uma Nota sobre o Princpio da Integralidade do SUS
Mnica Viegas Andrade Kenya Noronha

3
Gastos Catastrficos, Iniquidade e Proposta de Reformulao do Sistema de Sade
Antonio Carlos Coelho Campino

Propostas para Melhorar a Cobertura, a Eficincia e a Qualidade no Setor Sade1


Andr Medici 1INTRODUO Nas ltimas trs dcadas, a incorporao progressiva de direitos sociais, como parte dos atributos de cidadania, tem sido uma constante nas reformas constitucionais da Amrica Latina. De alguma forma tem sido tambm o pano de fundo para um conjunto de polticas sociais que incorporam direitos de acesso a sade, proteo financeira e educao para os mais pobres que no esto protegidos pelas polticas bismarckianas voltadas para o mercado formal de trabalho. Muitos pases, como o Brasil, tm declarado que o direito a sade universal e deve ser garantido pelo Estado. Outros preferem uma via mais progressiva de incorporao de direitos. Independentemente da via utilizada, os avanos no cumprimento desses direitos tm sido muito lentos.2 Parte da eterna discusso sobre universalizao da sade est associada a indefinies quanto a duas questes: O que e como universalizar? Adicione-se a isso a incorporao permanente de novas tecnologias mdicas, refletidas em equipamentos, medicamentos e tratamentos caros, e o envelhecimento da populao. No primeiro caso, Kotlikoff e Hagist (2005) assinalam, em estudo recente sobre os pases da OCDE, que a incorporao de novos procedimentos de sade baseados em tecnologia tem sido um dos principais fatores de crescimento dos custos em sade. por esse motivo que pases como a Inglaterra se baseiam cada vez mais em evidncia clnica e em estudos de custo-efetividade para definir se e quando incorporar novas tecnologias mdicas que invadem diariamente o mercado de sade. O envelhecimento populacional tem sido um outro fator responsvel pelo crescimento dos gastos em sade, e muitos pases desenvolvidos comearam a discutir frmulas para reduzir os gastos em sade associados ao envelhecimento, como o uso mais frequente de programas de promoo de comportamentos saudveis e preveno de doenas crnicas (aquelas que crescem associadas ao envelhecimento), introduo de iniciativas para a vida saudvel e programas de cuidado domiciliar (homecare)3 como forma de reduzir os custos futuros associados ao envelhecimento. Programas de preveno levam ao prolongamento da vida em condies saudveis, enquanto programas de homecare tm sido utilizados at mesmo para assistir pacientes
O autor agradece aos valiosos comentrios de Simon Schwartzman, Edmar Bacha, Mnica Viegas e Antonio Coelho Campino a verses anteriores deste texto, bem como discusso coletiva sobre o tema nos seminrios anteriores realizados nos fruns de discusso na Casa das Garas na cidade do Rio de Janeiro. 2 Uma discusso sobre o processo de universalizao da sade na Amrica Latina, passando pela anlise dos direitos sade nas dis tintas Constituies, pode ser encontrada em Medici (2006). 3 Sobre os temas associados ao uso crescente do homecare no mercado internacional ver Medici (2010c).
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24 idosos terminais, ao lado de parentes e amigos, em condies menos invasivas e sem os gastos explosivos utilizados em hospitais para pacientes terminais. As discusses sobre o que universalizar em sade devem tomar em considerao uma premissa bsica: a de que as necessidades de sade so amplas e mudam constantemente, mas os recursos para prov-las so limitados diante da magnitude e do crescimento progressivo dessas necessidades na percepo individual e coletiva. preciso, portanto, estabelecer prioridades associadas ao que universalizar e uma estratgia para ampliar o conjunto dessas prioridades na medida em que mais recursos se tornam disponveis. Mas como definir prioridades? a)  Primeiramente, atravs de uma anlise das condies epidemiolgicas da populao, hierarquizadas de acordo com a incidncia de doenas ou riscos sade segundo grupos socioeconmicos, a severidade dessas doenas e riscos e suas consequncias na mortalidade ou na qualidade de vida dos sobreviventes. Esse exerccio permitiria estabelecer as doenas e riscos que tm mais impacto na sade das populaes em distintos contextos sociais e econmicos. b) Em segundo lugar se deveriam buscar os meios para a preveno, o tratamento e a reabilitao dessas doenas e riscos. Obviamente, doenas e riscos que no tm meios para serem prevenidas, tratadas ou reabilitadas no poderiam ser objeto da interveno de polticas pblicas de sade, at o momento em que esses meios existam. Por exemplo, doenas como a AIDS at pouco tempo no tinham tratamento medicamentoso e portanto estavam fora de viabilidade teraputica. Outras, como a doena de Alzheimer, no tm cura, ainda que existam avanos recentes que possam levar superao dessa condio. Assim, deveriam ser consideradas apenas as doenas e riscos para os quais existam conhecimento, tecnologias e avaliao sistemtica dos resultados associados sua preveno, tratamento e reabilitao. c) De posse do subconjunto de doenas e riscos para os quais existem tcnicas e processos de interveno com avaliao positiva de seus resultados, se passaria para a fase trs: o conhecimento dos custos desses processos e tcnicas de interveno. Esses custos, uma vez agregados de acordo com as metas de cobertura, seriam comparados com a disponibilidade de recursos para seu financiamento de forma a estabelecer a linha de corte do que deveria ser financiado com recursos pblicos. Com isso se definiria a lista do que universalizar. Esse exerccio deveria ser refeito periodicamente para acompanhar variao nas trs variveis envolvidas prioridades epidemiolgicas, tecnologia disponvel e custos associados e definir um caminho para expandir o conjunto das prioridades, na medida em que mais recursos e tecnologias se tornem disponveis. A discusso sobre como universalizar diz respeito a dois temas: quem deve receber a proteo financeira para a universalizao e quais so os arranjos para a gesto setorial. Uma vez que as sociedades apresentam desigualdades sociais, a proteo financeira deveria priorizar os que no podem pagar pelo acesso aos sistemas de sade. Em sociedades latinoamericanas, o nmero de pessoas nessas circunstncias ainda bem grande, embora tenha se reduzido fortemente nos ltimos anos.
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No que diz respeito aos arranjos para a gesto setorial, a discusso passa pelos processos de separao de trs funes bsicas: o financiamento, a proviso e a regulao dos servios. Existe uma convergncia em torno de que caberiam ao Estado as funes bsicas de regulao e de financiamento para os grupos sem capacidade de pagamento, mas somente em condies especiais, tais como epidemias ou catstrofes naturais, se deveria considerar a proviso dos servios pelo Estado. Servios de sade, mesmo quando financiados por recursos pblicos, tm sido em muitos pases providos com sucesso por instituies privadas e, muitas vezes, estruturados em mecanismos de seguros pblicos ou privados de sade. O importante que o Estado garanta uma regulao adequada para a reduo das assimetrias de informao, das iniquidades no acesso e das ineficincias nos processos de prestao de servios. Embora consensos em relao a esses temas venham sendo produzidos,4 sua implementao esbarra constantemente em barreiras tcnicas, e a economia poltica, para chegar a um consenso quanto a solues sobre esses princpios, no trivial. Ela esbarra em presses corporativas que inibem a busca de solues eficientes, na inexistncia de recursos humanos qualificados, especialmente na gesto de sade, nas desigualdades regionais e em problemas de distribuio dos recursos para o financiamento da sade que sempre so complexos, especialmente em pases federativos como o Brasil. Atualmente a universalizao da sade , implcita ou explicitamente, uma meta de todos os modelos de sistemas de sade. O movimento internacional pelos direitos humanos cada vez mais zela pelo cumprimento da Declarao Universal de Direitos Humanos, que considera o direito sade um dos principais direitos sociais. As discusses, no entanto, variam em relao a que modelos adotar. Em sociedades que no adotaram os modelos beveridgianos5 de direitos sade, como os Estados Unidos, a universalizao se daria pela cobertura de grupos de maior fragilidade: os mais pobres, atravs do Estado (MEDICAID) e os idosos, atravs de fundos de repartio arrecadados entre aqueles que esto no mercado formal de trabalho (MEDICARE). Mesmo assim, alguns desafios recentes, como o crescimento de jovens que no esto inseridos em mercados que possam garantir um seguro mnimo de sade, levaram o governo norte-americano, atravs do Plano Obama, a tornar obrigatria a cobertura de sade atravs das empresas e dos indivduos, havendo sanes tanto para empregados como empregadores que no viabilizem sua insero em planos de seguro mdico. No caso europeu, as solues, ainda que beveridgianas, diferenciam-se quanto a temas como gratuidade no acesso, ainda que sejam unnimes quanto universalizao. Na Frana, por exemplo, somente algumas prestaes preventivas de sade so totalmente gratuitas a todos (isto , livres de copagamentos). Ao mesmo tempo, somente indigentes teriam acesso gratuito a todos os servios de sade.
Esses consensos tm sido produzidos desde os anos 1990, como evidencia o Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial de 1993 (World Development Report) cujo tema foi Investindo em Sade, como Relatrio da Organizao Mundial de Sade de 2000 (The World Health Report) cujo tema foi Melhorando o Desempenho dos Sistemas de Sade. 5 Sir Willian Henry Beveridge elaborou as bases para o Estado de bem-estar social na Inglaterra do ps-guerra. Sua obra foi pautada na base de que as contribuies sociais deveriam garantir a todos, trabalhadores ou no, direitos de proteo social em sade e bem-estar que assegurassem um mnimo existencial.
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26 Para cumprir os requisitos de universalizao, os pases tm organizado os sistemas de sade de duas formas: (a) os servios nacionais de sade (em que o Estado organiza a prestao de servios) e (b) os seguros nacionais de sade (em que o Estado regula instituies asseguradoras que prestam um conjunto de servios essenciais de sade populao). O Brasil, quando comparado com os demais pases, tem uma caracterstica peculiar. Ainda que seja um sistema de servio nacional de sade (como ocorre com Inglaterra, Espanha, Portugal e Itlia), estes servios so totalmente gratuitos, o que implica que o sistema valoriza a igualdade e no a equidade de acesso, na medida em que, ao oferecer servios gratuitos para todos, no leva em considerao que alguns teriam capacidade de pagar e que, com esses recursos, se poderia melhorar a qualidade do acesso dos que no tm capacidade de pagar. O objetivo deste artigo , luz desses conceitos, delinear qual a agenda pendente no setor sade no Brasil. Para tal, ele se estrutura em quatro captulos que se seguem a esta introduo. No segundo captulo, faremos uma breve descrio da trajetria do Sistema nico de Sade (SUS) entre 1988, ano de sua criao, at 2010, destacando as principais instituies e marcos legais que configuram o funcionamento do sistema. No terceiro, falaremos sobre as tendncias do financiamento e gasto da sade no Brasil, com especial destaque para os problemas do financiamento do SUS. No quarto, descreveremos os principais problemas da agenda pendente em sade para, no quinto, elucubrar sobre possveis solues que poderiam fazer parte do arcabouo de polticas de sade nos prximos anos, para resolver esses problemas. 2 A TRAJETRIA DO SUS
2.1 O SUS COMO PROMESSA (1988-1994)
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A Constituio de 1988 definiu um conjunto de direitos sade para todos os brasileiros, sem explicitar ou definir claramente quando e como alcan-los, a que custo e com base em que estratgia. O SUS foi criado na Constituio brasileira de 1988, que consagrou o direito universal e gratuito sade para todos os residentes no Brasil. O SUS se alicera em trs princpios bsicos: universalidade, cobertura integral e acesso igualitrio s aes e servios de sade. A Constituio arremata, em seu artigo 198, que o SUS seria financiado totalmente com recursos pblicos. Os princpios de organizao por meio dos quais se implementa o SUS so a descentralizao, com gesto unificada em cada esfera de governo (federal, estadual e municipal) e a participao social, por meio da representao dos distintos segmentos da populao nos Conselhos Nacional (CNS), Estaduais e Municipais de Sade.6 Estes teriam como misso aprovar e fiscalizar as aes de sade do poder Executivo.
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Os Conselhos de Sade so rgos colegiados compostos por representantes do governo, prestadores de servios pblicos e privados, profissionais de sade e usurios, e esses ltimos detm 50% dos membros dos referidos Conselhos. O Conselhos tm carter permanente e deliberativo e atuam na formulao de estratgias e no controle da execuo da poltica de sade na esfera correspondente. Constituem uma rede ascendente, com Conselhos Municipais de Sade, um Conselho Estadual de Sade em cada estado e um Conselho Nacional de Sade.

Entre a promulgao da Constituio em 1988 e 1990 praticamente nada acontece. O arcabouo jurdico do SUS comea a se definir a partir de 1990, quando so dados os seguintes passos: a)  Publicao do Decreto n. 99.060, de 7 de maro de 1990, que transferiu o Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (INAMPS) do Ministrio da Previdncia para o Ministrio da Sade, extinguindo esse instituto e criando o chamado comando nico da sade na esfera federal de Governo;7 b)  Promulgao da Lei Orgnica de Sade (Lei 8.080, de setembro de 1990), que aprofunda e operacionaliza alguns dos princpios definidos na Constituio sobre o SUS, estabelecendo que a universalidade no acesso passa a valer em todos os nveis de assistncia; c)  Promulgao da Lei 8.142, de dezembro de 1990, que institui as formas de participao social do SUS, incluindo definies sobre os papis dos Conselhos de Sade em todos os nveis de Governo e das Conferncias Nacionais de Sade e os mecanismos de transferncia federal de recursos para o financiamento do SUS nas demais esferas de governo, fazendo apenas referncia obrigatoriedade de contrapartida de recursos financeiros por parte dessas esferas. Tal contrapartida definida como condio para o recebimento dos recursos federais pelos estados e municpios. Tambm define que os recursos devem ser repassados de forma regular e automtica para os municpios, estados e Distrito Federal. As discusses sobre a implantao do SUS, no incio dos anos 1990, tropearam nas formas de definio dos arranjos federativos necessrios para montar um sistema que mantivesse papis diferenciados de gesto nas distintas esferas de governo. Isso se deu atravs de intensos debates e conflitos, tendo em vista o carter ainda incompleto do processo de democratizao no Brasil, as dificuldades em negociar transferncias de recursos e definies oramentrias no contexto nebuloso da hiperinflao, a marcante heterogeneidade poltica, econmica e social no pas, a autonomia limitada dos estados, o excesso de autonomia dos municpios no federalismo brasileiro e as intensas transformaes pelas quais o Estado brasileiro vinha passando nas diversas reas da poltica econmica e social. Tambm foi difcil a negociao da passagem da rede de hospitais do antigo INAMPS aos estados e municpios, processo que continuou inconcluso em muitos casos, como no Rio de Janeiro, que ainda detm um conjunto de hospitais federais at hoje. As tentativas de ordenao desse processo foram conduzidas, no incio da dcada de 1990, pela emisso de Normas Operacionais Bsicas (NOB) do SUS, institudas por meio de portarias ministeriais. Essas Normas buscavam definir as competncias de cada esfera de governo e as condies necessrias para que estados e municpios pudessem assumir seus respectivos papis no processo de implantao do SUS. Dadas as caractersticas do federalismo brasileiro institudo pela Constituio de 1988, as NOBs definiam incenti7

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A extino do INAMPS s ocorreu de fato em 27 de julho de 1993.

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28 vos para que estados e municpios voluntariamente se habilitassem a receber repasses de recursos do Ministrio da Sade, atravs do Fundo Nacional de Sade (FNS), para seus respectivos fundos municipais ou estaduais de sade. A habilitao para a gesto local, definida nas NOBs, estava condicionada ao cumprimento de uma srie de requisitos e ao compromisso de que estados e municpios assumiriam um conjunto de responsabilidades referentes gesto do sistema de sade. Entre 1991 e 1993 foram emitidas trs NOBs, atravs de Portarias do Ministrio da Sade. O contedo dessas Portarias era o resultado de negociaes entre o Ministrio e os representantes do Conselho de Secretrios Estaduais de Sade (CONASS) e do Conselho de Secretrios Municipais de Sade (CONASEMS). Para tanto, foram criadas instncias de negociao, sendo uma em nvel nacional, a Comisso Intergestores Tripartite (CIT com representao do Ministrio da Sade, do CONASS e do CONASEMS) e, em cada estado, uma Comisso Intergestores Bipartite (CIB), com representao da Secretaria Estadual de Sade e do Conselho Estadual de Secretrios Municipais de Sade COSEMS. As Normas Operacionais condicionavam o repasse dos recursos aos estados e municpios prestao de servios e igualavam o pagamento dos servios para prestadores pblicos e privados credenciados no SUS. Pouco se avanou em superar a lgica de financiamento baseada no ps-pagamento que vigorava como sistema de financiamento da sade desde a poca do INAMPS. A maior parte dos servios (especialmente os hospitalares) continuou a ser prestada por instituies privadas e paga de acordo com tabelas de pagamento para procedimentos hospitalares (AIH) e ambulatoriais, que eram ressarcidos ao prestador aps verificadas e autorizadas pelo Ministrio da Sade. No entanto, no caso dos estados e municpios, as NOBs permitiam que estes recebessem diretamente pelos servios prestados de acordo com programaes associadas a quantidades de servios prestados pelos estabelecimentos pblicos prprios dessas esferas de governo. No que se refere ao financiamento, aps um aumento dos gastos pblicos em sade no perodo anterior vigncia do SUS (1984-1988), ocorreu uma forte queda dos recursos para o setor entre 1988 e 1992, especialmente em funo do desempenho do gasto federal que sofreu uma forte contrao nesse perodo, sendo compensado pelo aumento dos gastos municipais. Num contexto hiperinflacionrio, ficava praticamente impossvel definir processos de transferncias ex ante de recursos vinculados ao cumprimento de obrigaes cujos custos e mecanismos de sustentabilidade eram obscuros. Assim, houve entre 1988 e 1994 uma grande reduo dos recursos reais para o financiamento do SUS e especialmente nas transferncias de recursos para os estados, como pode ser visto no Grfico 1. O projeto do SUS patinou entre 1988 e 1994, em grande medida em funo da instabilidade econmica (hiperinflao, crises e desordem nas receitas e gastos pblicos), da falta de uma estratgia para a implementao do novo modelo de financiamento e prestao de servios e da ineficincia do governo em deliberar corretamente sobre os primeiros passos para o funcionamento do sistema. O SUS entrou em um perodo de desbrasil: a nova agenda social

financiamento pela falta de recursos para cumprir as funes definidas pela Constituio Federal e pela Lei Orgnica da Sade.
Grfico 1
Evoluo dos gastos pblicos em sade nas trs esferas de governo Brasil (em R$ milhes de dezembro de 2009)

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Fonte: Estimativas do autor a partir de sries do IBGE (1980-2004) e SIOPS / Ministrio da Sade (2004-2008).

Os primeiros anos de implantao do SUS demonstraram as dificuldades na definio dos papis dos diferentes nveis de governo e, de modo especial, na participao dos estados e municpios no financiamento do sistema. Havia conflitos entre gestores estaduais e municipais sobre a quem caberia a gesto dos prestadores de servios e no havia uma definio das necessidades e uma programao conjunta entre os gastos estaduais e os municipais, os quais muitas vezes no eram nem includos na programao dos recursos necessrios para o funcionamento do sistema. A persistncia de uma sistemtica de financiamento baseada na produo de servios, particularmente na assistncia, levava os governos locais a exacerbar o uso de recursos de custeio para a mdia e alta complexidade e a minimizar o uso de medidas de ateno primria e de sade pblica, necessrias para a extenso de cobertura e melhoria da qualidade de vida dos mais pobres. Tal processo, alm de fracionar as aes de sade e no assegurar complementaridade entre as aes prestadas pelos nveis de ateno bsica, de mdia e de alta complexidade, reforava o componente assistencial, particularmente aquele de alta complexidade, em detrimento de aes de ateno bsica, promoo e preveno que certamente poderiam levar a um melhor desempenho do sistema em termos de cobertura e qualidade dos servios. Em sntese, entre 1988 e 1994 o SUS comeou timidamente sua implementao, mas seus resultados ficaram na promessa. A hiperinflao reinante na poca, a debilidade de coordenao entre os servios de sade entre distintos nveis de governo e a fragilidade dos

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mecanismos de hierarquizao da rede, num sistema de cuidados de sade que dava pouco papel ateno bsica, promoo e preveno, levavam a implementao do SUS ao descrdito entre a populao. O Oramento da Seguridade Social praticamente era consumido pelo crescimento dos gastos com aposentadorias e penses, e os recursos do SUS se reduziram fortemente no perodo.
2.2INOVAES NO SUS (1994-2002)

Os avanos que viabilizaram a implementao do SUS ocorreram entre 1994 e 2002. No rastro da estabilizao econmica, comea a ser mais fcil o ordenamento de polticas para o SUS. Alm do mais, a criao da CPMF, em outubro de 1996 (Lei 9.311), na qual foi decisiva a participao do ministro da Sade na poca, Adib Jatene, em sua negociao e aprovao no Congresso Nacional, gerou recursos adicionais para implementar mecanismos estratgicos que ordenaram a transferncia de recursos federais para os estados e municpios. Mesmo assim, entre 1996 e 2000 essas esferas de governo (particularmente os estados), contando com mais transferncias federais condicionadas ao setor, reduziram sua participao no financiamento da sade, somente voltando a aumentar os recursos para o setor no incio da dcada passada. Entre os avanos legais e prticos ocorridos entre 1994 e 2002 na implementao do SUS se poderia mencionar: A emisso da Norma Operacional Bsica de 1996, atravs da Portaria 2.203 do Minisa)  trio da Sade. A NOB 1996 amplia o valor das transferncias de recursos federais para os estados e municpios, define o pagamento de incentivos e contrapartidas financeiras dos estados e municpios e estabelece a formulao de uma programao pactuada integrada (PPI) dos oramentos a serem gastos na sade entre esferas de governo. A criao de uma poltica de ateno bsica, com a criao do Piso de Ateno Bsica b)  (PAB), constitudo por uma transferncia per capita de recursos para um conjunto de aes e procedimentos de sade bsicos, que deveriam ser implementados por estados e municpios e financiados pelo Governo Federal. O PAB foi definido na NOB-1996 e regulado atravs da Portaria 2.121 do Ministrio da Sade. Com essa nova legislao, as transferncias de recursos do SUS aos estados e municpios passam a ser constitudas de duas partes: recursos para a ateno bsica e recursos para a mdia e alta complexidade. Os programas de agentes comunitrios de sade (PACS) e de sade da famlia (PSF) c)  so fortalecidos, como parte da definio da poltica de ateno bsica, passando tambm a ser financiados pelo PAB. d)  A transferncia de hospitais federais e estabelecimentos de sade do antigo INAMPS para os estados e municpios efetua a descentralizao efetiva da gesto do SUS (em que pesem os problemas com o Rio de Janeiro, onde tal descentralizao nunca funcionou). e)  A definio de um arcabouo legal para regulamentao da sade suplementar, que foi esquecida pela Constituio de 1988 e pela legislao de sade posterior (com um marco jurdico prprio e a criao da Agncia Nacional de Sade Suplementar ANS).

f)  A definio de modelos de gesto autnoma para os hospitais pblicos (como as Organizaes Sociais de Sade OS, como pode ser visto no Quadro 1) que comeam a funcionar nos estados, tendo sido a experincia pioneira a do estado de So Paulo, com grandes repercusses na melhoria da qualidade desses hospitais.
QUADRO 1 O regime de organizaes sociais nos hospitais de So Paulo

As Organizaes Sociais (OS) foram implantadas em 1997 em 12 hospitais, com as seguintes caractersticas: (i) Gesto por uma organizao privada no lucrativa qualificada como organizao social. (ii) Celebrao de um contrato de gesto entre o governo contratante e a OS estabelecendo objetivos, metas e mecanismos de monitoramento e avaliao do desempenho dos hospitais. Financiamento baseado em oramento global. Os recursos so transferidos em uma parte (iii)  fixa e outra varivel em funo do desempenho das metas associadas aos indicadores previamente definidos. (iv) Sistema de informaes montado pelo rgo contratante e que permite o monitoramento e avaliao do desempenho dos hospitais atravs de indicadores negociados. Gesto autnoma do hospital nos planos financeiro, de recursos humanos e de licita(v)  es. Recursos humanos contratados por CLT, com mais autonomia na gesto desses recur(vi)  sos. (vii) Manuteno da propriedade pblica de prdios, instalaes e equipamentos. (viii) Avaliao regular por comisso externa a Comisso de Avaliao dos Contratos de Gesto. (ix) Atendimento exclusivo aos pacientes do SUS. (x) Publicao do Balano e demais prestaes de contas das OS no Dirio Oficial do Estado e respectivo controle destes pelo Tribunal de Contas do Estado. Algumas outras caractersticas, embora no sendo parte intrnseca do modelo em si, contriburam para o sucesso da experincia em So Paulo, notadamente o fato de os prdios e instalaes serem novos, e os recursos humanos serem contratados na ocasio da abertura dos hospitais, ou seja, sem os hbitos e vcios dos funcionrios de carreira da administrao direta. Atualmente mais de 30 hospitais e instituies de sade adotam o modelo de OS no estado. Uma avaliao feita pelo Banco Mundial em 2006 demonstrou que as OS conseguem prestar mais servios a um custo mais baixo que os hospitais tradicionais de administrao direta. Para mesmas patologias, pacientes nos hospitais tradicionais tm uma mdia de internao de 5 dias comparados a 3 dias no sistema de OS, e o custo por paciente nas OS era de R$3.300, comparado a R$3.600 nos hospitais tradicionais.

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32 g)  A definio de polticas para a regulao de bens, produtos, servios e tecnologias de sade (com a criao da Agncia Nacional de Vigilncia de Sade ANVISA). A definio de uma estratgia para a estabilizao das fontes de financiamento h)  do setor sade com a aprovao, em setembro de 2000, da Emenda Constitucional No 29, que estabelece que estados e municpios devem aplicar pelo menos 12% e 15% de suas respectivas receitas prprias no financiamento de aes de sade, vinculando tambm o crescimento dos recursos federais para a sade variao nominal do Produto Interno Bruto.8 i)  A melhoria dos sistemas de informao do SUS, com a tentativa de estabelecimento do Carto SUS e a criao de mecanismos de acompanhamento dos gastos pblicos setoriais (SIOPS) e o fortalecimento do DATASUS. j)  A Norma Operacional da Assistncia Sade NOAS, de dezembro de 2001, estabelece mecanismos de descentralizao que fortalecem o papel dos estados e redefinem os incentivos financeiros para assegurar melhor cobertura. A implementao dos primeiros programas de transferncia condicionada de renda k)  para famlias pobres atrelados ao setor sade, entre os quais o Bolsa-Alimentao, que um programa bem avaliado por sua focalizao e pela fcil operacionalizao e fiscalizao de suas condicionalidades. Dentro das vrias inovaes introduzidas e listadas anteriormente, passaremos a descrever aquelas que tiveram maior impacto positivo no funcionamento posterior do SUS.
2.2.1 Inovaes no mbito do Financiamento do SUS
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A primeira que merece destaque a implementao de uma estratgia de financiamento para a ateno bsica. O PAB de cada municpio, calculado com base em um valor per capita, passou a ser transferido de forma automtica fundo a fundo mudando a forma anterior de financiamento por prestao de servios e passando para uma lgica de transferncia de recursos em troca de responsabilidades sanitrias assumidas em cada nvel de ateno. O PAB tinha duas partes: uma fixa e outra varivel. Os recursos relativos ao PAB fixo so transferidos tendo como base o valor per capita, enquanto os valores do PAB varivel se transferem como incentivos, associados adeso do municpio a programas prioritrios definidos pelo Ministrio da Sade, tais como o PACS, o PSF e o Programa de Combate s Carncias Nutricionais, alm de aes estratgicas como a implantao da Farmcia Bsica do SUS e as Aes Bsicas de Vigilncia Sanitria.9
A regulamentao da Emenda Constitucional N. 29 pelo Congresso Nacional at o presente momento ainda se encontra pendente, mas os estados e municpios j a esto aplicando, com base em um conceito amplo de gastos com sade, o qual tem sido aceito pelos Tribunais de Contas, mas rejeitado pelos Conselhos Federal, Estaduais e Municipais de Sade. 9 De acordo com a Portaria GM/MS no 3.925, de 13 de novembro de 1998, a Ateno Bsica se definiu como o conjunto de aes, de carter individual ou coletivo, situadas no primeiro nvel de ateno dos sistemas de sade, voltadas para a promoo da sade, a preveno de agravos, o tratamento e a reabilitao.
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Outra inovao foi o mecanismo de transferncias regionais de recursos federais sob a forma de transferncias antecipadas em blocos de recursos (block grants), a exemplo do que ocorre em alguns pases desenvolvidos, como Inglaterra e Canad. Na medida em que os estados e municpios avanaram na implementao da programao pactuada e integrada (PPI) dos recursos para a sade, passou a aumentar a parcela dos recursos transferidos diretamente aos estados em bloco, associados a incentivos e resultados, reduzindo-se progressivamente a parcela de recursos repassados atravs de pagamento retrospectivo direto por servios aos prestadores. O Grfico 2 mostra a evoluo das transferncias de recursos aos municpios e estados, segundo o tipo de transferncia, entre 1994 e 2001.
Grfico 2
Brasil Recursos federais do SUS transferidos s esferas locais de governo e provedores segundo a natureza da transferncia: 1994-2001

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Fonte: MPOG-SIAFI-SOF, Ministrio da Sade.

Entre 1998 e 2002, vrios resultados positivos associados a esse processo de transferncia de recursos podem ser enunciados: a) O nmero de municpios recebendo recursos transferidos do Fundo Nacional aos Fundos Municipais de Sade (transferncias fundo a fundo) aumentou de 144 para 5.516, e o nmero de estados, de nenhum para 12. b) Com isso, o nmero de municpios que recebem transferncias fundo a fundo aumentou de 17% para a quase totalidade dos municpios brasileiros. c)  Mas o mais importante a percentagem dos recursos para assistncia mdica transferidos sob o critrio fundo a fundo aumentou de 24% para 67%.

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Figura 1

Fluxo de recursos para o financiamento do SUS

Fonte: Adaptado de La Forgia e Couttolenc, 2008.

As mudanas introduzidas entre 1994 e 2002 foram ainda responsveis pelo estabelecimento dos fluxos de financiamento ao setor sade vigentes at os dias de hoje. Esses fluxos esto ilustrados na Figura 1. As transferncias fundo a fundo desburocratizaram os fluxos de recursos do SUS entre as distintas esferas de governo. Permitiram aos estados agilizar o processo de gesto de recursos para a sade e favoreceram uma prestao de contas mais gil junto aos organismos de controle, como os Tribunais de Contas. Ainda que o Ministrio da Sade, atravs do FNS, tenha mantido o pagamento direto de alguns servios aos hospitais da rede filantrpica e privada, o processo de descentralizao introduzido entre 1994 e 2002 permitiu uma progressiva desativao das formas de pagamento direto, dado que os estados e municpios comearam a receber e administrar fatias maiores dos recursos federais a eles transferidos, passando a ser gestores de recursos. Em sntese, as principais inovaes do perodo 1994-2002 no mbito do financiamento foram: (i)  implementao do PAB, atravs de uma lgica de financiamento per capita como processo para superao dos mecanismos de ps-pagamento; (ii) adoo de incentivos especficos para reas estratgicas e aumento expressivo de transferncias de recursos do Fundo Nacional de Sade para os Fundos Estaduais e Fundos Municipais de Sade; (iii)  adoo de critrios para alocao de recursos federais para o custeio das aes e servios de sade que contriburam para a reduo das desigualdades regionais; e (iv)  realizao de investimentos na rede de servios, com prioridade para as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Dentre os projetos executados nesse

perodo se destaca o REFORSUS, com financiamento do Banco Mundial e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Tais inovaes, entre outros benefcios, responderam pela reduo da desigualdade regional no uso de fundos pblicos de sade. Regies como o Nordeste, que com 6,5% da populao nacional recebia somente 2,3% dos recursos para a sade em 1986, passaram, em 2002, a receber 5,5% dos recursos da sade para uma populao de 7,5% do pas.
2.2.2 Inovaes na Descentralizao e Regionalizao do SUS

A mudana na lgica do financiamento sade foi um importante fator para construir um processo de responsabilizao dos nveis locais de governo pela implementao efetiva do SUS, cimentando com isso sua participao no processo de coordenao da assistncia sade e liberando o Ministrio da Sade de suas funes assistenciais em prol de outras pertinentes, associadas regulao, ao monitoramento e avaliao dos resultados. Ao mesmo tempo, aprofundou a separao entre os princpios do financiamento e regulao, mantidos basicamente no mbito federal, e gesto da proviso de servios, a cargo diretamente dos municpios. A NOAS 2001 definiu duas condies de participao do municpio na gesto do SUS: a)  Gesto Plena da Ateno Bsica Ampliada, pela qual o municpio se habilita a receber um montante definido em base per capita para o financiamento das aes de ateno bsica; e Gesto Plena do Sistema Municipal, pela qual o municpio recebe o total de recursos b)  federais programados para o custeio da assistncia em seu territrio. Para receber o financiamento com base per capita, o gestor municipal tinha que continuar alimentando o sistema de informaes ambulatoriais, cuja produo serve como insumo para futuras negociaes de alocao de recursos financeiros. A NOAS trouxe uma definio mais clara das responsabilidades de cada esfera de governo, no contexto da implementao do processo de regionalizao, definindo regies de sade como espaos intermedirios entre os estados e municpios para uma gesto mais efetiva dos sistemas de mdia e alta complexidade, o que foi fundamental para a consolidao do SUS. A NOAS adotou a regionalizao como elemento fundamental para o processo de descentralizao, propondo trs grupos de estratgias articuladas, como forma de promover a descentralizao com equidade no acesso: Elaborao do Plano Diretor de Regionalizao e diretrizes para a organizao re  gionalizada da assistncia, visando conformao de sistemas de ateno funcionais e resolutivos nos diversos nveis.  Fortalecimento das capacidades dos gestores estaduais e municipais para o desenvolvimento de funes como planejamento, programao, regulao, controle e avaliao, incluindo instrumentos de consolidao de compromissos entre gestores.

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 Atualizao dos critrios e do processo de habilitao de estados e municpios s condies de gesto do SUS, visando torn-los coerentes com o conjunto de mudanas propostas. Para elaborar o Plano Diretor de Regionalizao, cada estado deveria: (a) Dividir o territrio estadual em regies/microrregies de sade, definidas segundo critrios sanitrios, epidemiolgicos, geogrficos, sociais, de oferta de servios e de acessibilidade; (b) Apresentar o diagnstico dos principais problemas de sade e das prioridades de interveno; (c) Construir mdulos assistenciais resolutivos, formados por um ou mais municpios, que garantissem o primeiro nvel da mdia complexidade, visando ao apoio s aes de Ateno Bsica; (d) Definir os fluxos de referncia para todos os nveis de complexidade e os mecanismos de relacionamento intermunicipal; (e) Organizar redes assistenciais especficas; e (f) Estabelecer um programa de investimentos que procurasse suprir as lacunas assistenciais identificadas, de acordo com as prioridades de interveno. Para fortalecer as capacidades dos gestores estaduais e municipais e melhorar a resolutividade da ateno bsica, se deveriam identificar reas estratgicas de interveno em que fosse dbil a capacitao assistencial (sade da mulher, sade da criana, sade bucal, controle da hipertenso e diabetes, controle da tuberculose e eliminao da hansenase). Seriam criados mdulos assistenciais resolutivos formados por um ou mais municpios, para garantir, no mbito microrregional, o acesso gil e oportuno de todos os cidados a um conjunto de aes de sade necessrias para atender os problemas mais comuns, que nem sempre podem ser oferecidas em todos os municpios de pequeno porte populacional. Os novos processos de habilitao de estados e municpios passaram a requerer a articulao dos gestores municipais para a negociao e pactuao de referncias intermunicipais, sob coordenao e regulao estadual, que deveria se dar atravs da programao pactuada e integrada (PPI). Alm disso, era necessrio o fortalecimento da capacidade gestora de estados e municpios para exercer as funes de regulao, controle e avaliao do sistema, em uma nova perspectiva. Para o xito da estratgia da regionalizao, cada esfera de governo deveria desempenhar suas responsabilidades operacionais e de gesto de forma harmnica e cooperativa. Mas apesar do incremento das habilitaes de estados e municpios, e do consequente aumento do volume de recursos repassados diretamente aos fundos de sade subnacionais, um tero dos recursos federais ainda empregado em pagamentos diretos a prestadores de servios de sade. Ainda que muitas das iniciativas, especialmente aquelas tomadas em 2001 e 2002, como a implementao do Carto SUS e da NOAS 2002, no tenham sido completadas, os resultados de muitas das medidas se refletiram na melhora dos indicadores de sade, tanto na cobertura de ateno bsica como na oferta de servios em todos os nveis de complexidade e nos resultados bsicos.

2.2.3 Inovaes na Gesto dos Estabelecimentos de Sade

Com a promulgao da lei que cria as Organizaes Sociais de Interesse Pblico (OSIP) pela Unio, em 1996, atravs do Ministrio da Administrao, o governo federal plantou a semente da autonomia de gesto dos estabelecimentos de sade. Muitos estados, capitaneados por So Paulo, passaram a criar hospitais autnomos geridos por esses princpios, permitindo uma efetiva separao entre o financiamento e a gesto dos servios que passa a ser feita com base em contratos de desempenho com transferncias de recursos vinculadas aos resultados alcanados. Essas experincias iniciadas em So Paulo em fins dos anos 1990 esto presentes em muitos estados brasileiros e constituem hoje um dos principais elementos para o avano nos processos de gesto pblica em sade no Brasil. So Paulo liderou o processo de implementao de Organizaes Sociais e a regionalizao e construo de redes de sade que melhoram a eficincia na prestao de servios aos mais pobres e garantem um novo patamar nesta prestao de servios. Minas Gerais, atravs de seus programas de gesto por resultados implantados no governo Acio Neves, melhora a eficincia das redes hospitalares e dos programas voltados para determinadas linhas de cuidado, como maternidade e infncia. Estados como o Paran inovam na implementao de sistemas mais sofisticados de regulao do setor. Os novos arranjos administrativos, especialmente o modelo de Organizaes Sociais (OS), que j tem experincias implantadas em mais de 70 municpios, caracterizam um conjunto de casos bem-sucedidos no Brasil, que vm progressivamente vencendo os entraves existentes na gesto tradicional do setor pblico na rea de sade, no que se refere a eficincia, qualidade e gesto de pessoal. A experincia das OS uma estratgia consolidada no estado de So Paulo. Estados como Bahia e Pernambuco aumentam ainda mais o leque de experincias das organizaes sociais e parcerias pblico-privadas (PPPs), no s em hospitais, mas tambm em reas como ateno primria e gesto de laboratrios e servios de urgncia e emergncia. Estudos do Banco Mundial (La Forgia e Couttolenc, 2008, e Medici e Murray, 2010) revelam que os hospitais administrados sob o modelo de OS tm alcanado melhores resultados que os hospitais pblicos diretamente administrados, produzindo mais altas por leito ocupado, utilizando mais intensamente as instalaes hospitalares e produzindo servios a custos mdios por paciente inferiores aos dos hospitais diretamente administrados. O estudo de caso com controle realizado em 2006 para hospitais OS e da administrao direta, com caractersticas de porte, clientela e estrutura similares, revela, por exemplo, que a taxa mdia de ocupao das OS era de 80,9% comparada com 72,1% dos hospitais da administrao direta e que o custo mdio dirio de um leito de UTI das OS era de R$978 comparado com R$1.197 nos hospitais da administrao direta. Ao mesmo tempo, as OS asseguram melhor qualidade aos pacientes atravs do cumprimento de protocolos de servios testados por processos que garantem excelncia na qualidade assistencial. Os hospitais sob o regime de OS utilizam pessoal mais capacitado, permitindo o uso eficaz das instalaes existentes no hospital. Ao mesmo tempo, os hospitais sob o regime de OS tm menores custos nos servios prestados (La Forgia e Couttolenc, 2008, e Medici e Murray, 2010).

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Segundo Medici e Murray (2010):


Os melhores resultados alcanados nos hospitais sob o regime de OS podem ser atribudos a vrias caractersticas desse modelo. Eles tm mais autonomia na seleo e na contratao de seus gerentes, na alocao e distribuio dos recursos oramentrios, na contratao e demisso de pessoal, na definio de processos de remunerao, no pagamento de incentivos associados ao desempenho e na definio dos contratos com fornecedores. Eles recebem recursos atravs de oramentos globais e utilizam melhor e de forma mais flexvel os processos de licitao e de gesto de contratos. Ao mesmo tempo, o modelo de OS permite melhor monitoramento e avaliao dos resultados pelo governo central, ao enviar, de forma transparente, dados eletrnicos sobre resultados vinculados s metas de sade acordadas entre as OS e a SES.

A consolidao da experincia das OS em So Paulo tem permitido ao estado ganhar vrias batalhas nos Tribunais de Justia contra contestaes judiciais sobre a validade do modelo de OS na operao dos servios do SUS. Os resultados encontrados, por sua vez, mostram que as OS tm sido muito mais eficientes do que as instituies da administrao direta tradicional. Ao mesmo tempo, as inovaes implementadas pelas OS nos processos de gesto vo sendo progressivamente introduzidas nos estabelecimentos de sade da administrao direta, permitindo que estes, atravs de um processo de benchmarking, tambm possam avanar na melhoria dos servios de sade. Vale destacar, ainda, a experincia do municpio de So Paulo, que em 2006 aprovou a Lei 14.132 destinada a implantar um novo modelo de gesto de sade baseado em PPPs. Esse modelo prope a descentralizao da gesto pblica em sade atravs de convnios, termos de parceria e contratos de gesto com entidades do terceiro setor (instituies filantrpicas) e organizaes sociais. As parcerias se consolidam atravs de instrumentos como convnios, termos de parceria e contratos de gesto, para fomentar a execuo de atividades nas unidades de sade municipais. Mediante esses instrumentos legais, o poder pblico concede o uso dos servios a entidades privadas ou filantrpicas e repassa recursos para a sua operao. Em contrapartida, acompanha, monitora e avalia, de forma permanente, a execuo desses servios, de acordo com metas pactuadas de cobertura, qualidade e satisfao dos usurios do SUS (ver Quadro 2). Outros avanos tambm se fazem destacar em estados como a Bahia, quando em julho de 2010 foi assinada a primeira Parceria Pblico-Privada em Sade, destinada finalizao das obras e operao do Hospital do Subrbio em Salvador. Os investimentos foram financiados por emprstimos que contaram com a participao da Corporao Internacional de Financiamento (IFC) do Banco Mundial. O consrcio formado pelas empresas Promdica (baiana) e Dalkia (francesa) venceu a licitao para administrar o Hospital do Subrbio. O hospital foi inaugurado em julho de 2010 e conta com 298 leitos e capacidade para 10.500 atendimentos de urgncia por ms. Atende a uma clientela exclusiva do SUS

e receber recursos do Governo do estado superiores a R$1 bilho durante os dez anos de vigncia do contrato. Os pagamentos so vinculados ao cumprimento de metas de resultados qualitativos e metas quantitativas de atendimento, e a gesto do hospital submetida a auditorias independentes durante os dez anos de vigncia do contrato.
Quadro 2 Combatendo a falta de autonomia e melhorando a gesto das instituies de sade no municpio de So Paulo

Em 2010, o municpio de So Paulo j apresentava cinco servios de diagnstico gerenciados por contratos de gesto com duas OS; seis hospitais gerenciados tambm sob o regime de OS, 15 pronto-socorros municipais contratualizados com sete OS e aproximadamente 310 unidades bsicas de sade sob o regime de contrato de gesto. Com isso se estima que cerca de metade da populao do municpio de So Paulo j se encontra servida por instituies com esse novo modelo gerencial baseado em contratos de gesto. Para coroar esse processo, cerca de 10 das 23 microrregies de sade do municpio foram tambm contratualizadas com sete OS para a gesto da totalidade de suas redes de sade. O processo de contratualizao de redes de sade estabelece novos horizontes para a gesto dos servios de sade que merecem ser avaliados cuidadosamente para que, gerando bons resultados, possam ser expandidos como modelo para outras reas do prprio municpio e para outras regies do pas. A rea hospitalar do municpio de So Paulo pode atualmente ser dividida em duas categorias: 12 autarquias hospitalares municipais (AHM), que correspondem aos hospitais da administrao direta, e seis hospitais contratados sob o regime de OS. Mesmo nas AHM, o municpio tem implementado uma poltica de terceirizar servios de apoio logstico hospitalar, como so os de manuteno, limpeza, vigilncia, zeladoria e outros. Os servios clnicos continuam sendo de execuo direta do municpio. A Secretaria Municipal de Sade tambm est expandindo seu parque hospitalar, construindo quatro novos hospitais que se estruturaro sob o regime de parceiras pblico-privadas (PPPs), desde a construo at a operao. Estes quatro novos hospitais vo gerar 600 leitos adicionais. Outros 600 leitos sero criados atravs de processos de modernizao dos hospitais sob o regime de AHM. As PPPs tambm se estenderiam construo de mais quatro centros de diagnstico por imagem. As PPPs seriam utilizadas tanto para a construo como para a explorao dos servios de apoio logstico nessas novas unidades, e a gesto clnica dos servios seria realizada atravs do modelo de OS.

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Os processos de contratualizao realizados pelo estado da Bahia tambm foram enriquecidos com a experincia da Fundao Estatal de Sade da Famlia da Bahia (FESF), ao introduzir incentivos financeiros vinculados ao alcance de metas fixadas e o pagamento s equipes de incentivos financeiros associados ao desempenho.

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Em que pese esse amplo conjunto de inovaes na gesto, boa parte das unidades de sade no Brasil continua sob administrao direta do setor pblico. Vale destacar, no entanto, que, apesar das limitaes do Governo Federal na implementao do SUS nos anos recentes, muitos estados melhoraram seus sistemas de prestao de servios e avanaram na implementao do SUS.
2.3 A IMPLANTAO DO SUS A PARTIR DE 2003

Em que pesem a todos os avanos descritos no mbito dos processos de descentralizao e autonomia de gesto capitaneados pelos estados, o Governo Federal, a partir de 2003, comeou a reduzir o ritmo de inovaes associadas busca de solues para cumprir os preceitos constitucionais de universalizao, equidade e qualidade na sade. Algumas das inovaes introduzidas entre 1994 e 2002 foram descontinuadas, como o caso do processo de regionalizao iniciado pela NOAS e a implementao do Carto SUS. No primeiro caso, entre 2003 e 2006, o Ministrio da Sade interrompeu a implementao da NOAS e restabeleceu os incentivos para que a gesto das polticas de sade continuasse sob a hegemonia municipal. Somente a partir de fins de 2006 se restabeleceram os processos de regionalizao, baseados em pactos de sade entre distintas esferas de Governo,10 mas a implementao desses processos, a qual seria baseada na conformao de redes de sade, ainda no est totalmente estabelecida.11 No caso do carto SUS, o Ministrio de Sade desativou a experincia a partir do primeiro semestre de 2003, com a transferncia para outros Ministrios de dois coordenadores que exerciam papel-chave no projeto e a deciso de interromper o processo para que fosse utilizado software livre em vez de sistemas proprietrios, que, por ironia j haviam sido pagos pelo Governo. Somente ao final de 2006, o ento Ministro da Sade Jos Saraiva Felipe resolve ressuscitar o projeto, retomando a relao entre estados e municpios, com o apoio do Governo Federal, para a continuidade do projeto do Carto SUS de forma descentralizada. Dois fatores tm feito esse processo avanar lentamente: o primeiro a falta de investimentos em informatizao dos servios de sade na ponta de linha. O segundo a inexistncia de cmaras de compensao financeira pelos servios prestados entre as distintas esferas de governo (federal, estadual e municipal), o que desincentiva a implantao do carto como forma de compensar os servios municipais ou estaduais de sade por pacientes que venham de outros municpios, de outros estados ou, caso tenham planos de sade, do setor privado.
Essas diretrizes so compostas por um conjunto de portarias do MS formuladas a patir de fevereiro de 2006. Entre elas esto a GM-MS 399, que divulga os Pactos pela Sade; a 699, que regulamenta as diretrizes operacionais dos Pactos pela Vida e de Gesto; a 3085, que regulamenta o sistema de planejamento do SUS; a 3332, que aprova as orientaes gerais relativas aos instrumentos de planejamento, e a 204 de 2007, que regulamenta as transferncias de recursos federais para aes de sade sob a forma de blocos de financiamento. 11 Entre a formulao dos Pactos de Sade em 2006 e a presente data, novos temas comearam a surgir no contexto do Ministrio da Sade, trazendo de volta a discusso relacionada s Redes de Sade. Dentre eles cabe destacar: (a) a criao do Departamento de Articulao de Redes Assistenciais (DARA) da Secretaria de Aes de Sade (SAS) do Ministrio da Sade (MS); (b) a aprovao do Projeto QUALISUS-REDE pelo Ministrio e seu financiamento pelo Banco Mundial; e (c) a organizao de redes de sade como poltica prioritria de alguns estados, como Minas Gerais e So Paulo.
10

Alm disso, a partir de 2003, o Ministrio da Sade duplicou o nmero de Secretarias Institucionais, gerando uma descoordenao em seus processos internos que acabou afetando a gesto dos programas prioritrios que vinham avanando rapidamente nos anos anteriores, como o caso do Programa de Sade da Famlia, que ser discutido em seguida.
2.4 A TRAJEtRIA DO PROGRAMA DE SADE DA FAMLIA (PSF)

Dado que a ateno bsica a porta de entrada de qualquer sistema de sade, o PSF deveria ser o principal pilar de expanso da cobertura de sade bsica no Brasil. Conjuntamente com o Programa de Agentes Comunitrios de Sade (PACS), ele oferece um conjunto de servios essenciais que pode ser monitorado, atravs dos indicadores levantados pelo prprio Ministrio da Sade junto aos estados. Esses indicadores medem, entre outros servios includos, o nmero de consultas pr-natal, consultas por habitante nas especialidades bsicas, taxas de mortalidade infantil, exames preventivos de cncer de colo de tero entre mulheres em idade frtil, proporo de bitos entre mulheres em idade frtil, internaes por AVC, incidncia de diabetes, cobertura de primeira consulta odontolgica, taxa de mortalidade materna, baixo peso ao nascer, internaes por infeces respiratrias agudas e por diarreia aguda, mortalidade neonatal tardia, proporo de partos cesarianos e internao por insuficincia cardaca congestiva. Os parmetros do PSF permitem avaliar se efetivamente as equipes esto ou no cobrindo o que se prope contratualmente a cobrir. Em sntese, as equipes do PSF ampliam aes bsicas e medidas de promoo e preveno, visando melhoria da sade. Entre 1994 e 2002, as coberturas do PACS e do PSF se expandiram a taxas anuais de 25% e 73%, respectivamente. Esses programas aumentaram sua cobertura de 10% para 53% e de quase nada para 34% da populao brasileira, respectivamente. Nesse perodo, a taxa de mortalidade infantil caiu de 34 para 19 por mil nascidos vivos. Havia a esperana de que o pas estava a passos firmes no caminho de aumentar a equidade em sade e que, antes de 2010, com esse ritmo, todos os pobres estariam cobertos pelos programas de ateno bsica. Tudo isso ocorria em meio a um crescimento econmico no muito intenso, em funo da situao desfavorvel da Amrica Latina na economia mundial. inegvel o efeito positivo que o PSF tem tido entre as populaes mais pobres. Estudos e anlises economtricos, como os de Reis (2009), mostram o efeito positivo do PSF na sade dos menores de 1 ano em virtude de um maior nmero de consultas pr-natal, quando se comparam populaes cobertas e no cobertas pelo programa. Outros estudos como os de Rocha (2008) mostram tambm impactos importantes do PSF na reduo da mortalidade em vrias faixas etrias e na reduo da fecundidade, quando se comparam populaes cobertas e no cobertas. Seguramente o PSF tem tido impacto na cobertura de consultas pr-natal, cujo nmero aumentou de 9,8 para 18,2 milhes entre 2003 e 2008; na cobertura de consultas de planejamento familiar, que aumentou de 30,2 milhes para 34,5 milhes no mesmo perodo, e na reduo das taxas de mortalidade materna dos filiados

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42 ao programa que, embora elevadas, se reduziram de 52,1 para 50,3 mortes maternas por 100 mil nascidos vivos entre 2003 e 2007. Entretanto, a ausncia ou deficincia das redes de sade com slidos processos de referncia e contrarreferncia de pacientes nos distintos nveis de hierarquia da rede dificultam a resolutividade final do programa. Tanto o PACS como o PSF no tm crescido muito rapidamente nos ltimos anos. O Grfico 3, construdo com base nos dados do Departamento de Ateno Bsica do Ministrio da Sade (DAB-MS), mostra a cobertura formal (no necessariamente efetiva) da populao pelo PACS e pelo PSF entre 2002 e 2009. Pode-se verificar claramente que desde 2005 a cobertura formal do PACS estagnou em torno de 60% e a cobertura do PSF tambm no tem aumentado muito desde 2006, alcanando pouco mais da metade da populao brasileira em 2009. O baixo crescimento da cobertura nos ltimos anos tem sido associado, em grande medida, s dificuldades inerentes em atender a populaes isoladas, rurais, em reas remotas, para onde dificilmente existem condies de deslocar mdicos e outros profissionais de sade. No entanto, o Governo poderia estar buscando solues mais ativas para esses problemas. O repertrio dessas solues passa desde incentivos financeiros para a atrao de mdicos at a criao de um servio civil obrigatrio que permita aos jovens profissionais de sade dedicar os primeiros anos de sua vida de trabalho causa das regies mais carentes.
Grfico 3
Taxas de cobertura dos programas de agentes comunitrios de sade (PACS) e de sade da famlia (PSF) no Brasil 1994-2009 (em % da populao coberta) brasil: a nova agenda social

Fonte: DATASUS, Ministrio da Sade.

O PACS, que beneficia os municpios mais pobres, os quais em geral no tm disponibilidade de mdicos, expandiu sua cobertura mais lentamente a partir de 2002. O PSF, por sua vez, tambm reduziu o ritmo de expanso de sua cobertura a partir de 2006, dadas as limitaes estruturais dos municpios desassistidos em cumprir os requisitos do programa,

tais como a dificuldade de fixar mdicos e de cumprir os requisitos mnimos para receber recursos associados a esses programas. A falta de uma poltica de assistncia aos municpios para que estes se qualifiquem para receber os recursos tambm tem sido um fator impeditivo da expanso dos programas de ateno bsica. A evoluo lenta da cobertura do PACS e do PSF pode ter reduzido o ritmo da melhoria dos resultados das polticas de sade a partir de 2002. Vejamos o que se passou com a mortalidade infantil. Entre 1994 e 2002, as taxas de mortalidade infantil um dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio baixaram de 34 para 19 por mil nascidos vivos (uma reduo de 8% ao ano). Entre 2002 e 2008, elas se reduziram de 19 para 15 por mil nascidos vivos (4% ao ano). Comparando-se os gastos per capita em sade no Brasil e os resultados em mortalidade infantil, com base nas estatsticas da Organizao Pan-Americana de Sade (OPAS) e da Organizao Mundial de Sade (OMS), verifica-se que em pases com gastos per capita em sade similares ao Brasil, como Chile, Costa Rica, Mxico e Cuba, as taxas de mortalidade infantil so substancialmente menores, como demonstra o Grfico 4.
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Grfico 4
Relao entre taxas de mortalidade infantil e gastos per capita com sade na Amrica Latina 2006

Fonte: Estatsticas do Banco Mundial

Por outro lado, as taxas de mortalidade materna outro Objetivo de Desenvolvimento do Milnio , de acordo com os dados oficiais do Ministrio da Sade, aumentaram de 75,9 para 77,2 por 100 mil nascidos vivos entre 2002 e 2006, demonstrando que mais esforos deveriam ser feitos nessa rea.12
12

 esmo que os dados possam estar associados a um melhor registro das estatsticas de mortalidade materna pode-se dizer que essa M uma rea em que os progressos tm sido muito lentos na mdia nacional, embora alguns estados, como Minas Gerais, tenham tido melhoria especfica no indicador em funo de programas de sade materno-infantil, como a Rede Viva-Vida.

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44 O rpido declnio da fecundidade no Brasil tem gerado um processo progressivo de envelhecimento da populao brasileira. Nesse sentido, aumentam tambm as taxas de mortalidade por doenas crnicas e riscos como o diabetes e a hipertenso, associados ao envelhecimento populacional. Programas como o PSF teriam o importante papel de reduzir ou retardar a mortalidade por fatores de risco associados a doenas crnicas no degenerativas, como diabetes e infarto do miocrdio. No entanto, os dados do DATASUS mostram que as taxas de mortalidade por enfermidades como o diabetes e o infarto do miocrdio tm aumentado entre 2002 e 2008, a despeito das rotinas de promoo e preveno dessas doenas pelo PSF, como pode ser visto no Grfico 5. Pode ainda ser notado que o crescimento das taxas de mortalidade associadas a esses fatores de risco tem aumentado mais intensamente nos ltimos dois anos.
Grfico 5
Taxas de mortalidade (por 100 mil habitantes) por diabetes e infarto do miocrdio Brasil 1999-2008 brasil: a nova agenda social

Fonte: DATASUS Cadernos de Informao de Sade.

3 O FINANCIAMENTO DA SADE NO BRASIL


3.1 O BRASIL NO CONTEXTO INTERNACIONAL

Existe no Brasil um longo debate sobre o tema do financiamento da sade. O diagnstico, tanto do Governo como de economistas da sade ligados a instituies como o IPEA, por exemplo, aponta na direo de que o Brasil, para prometer um sistema universal de sade, tenha que ampliar em larga medida o gasto pblico. Assim, dedicando menos de 4% do PIB sade, o setor pblico seria incapaz, na viso de muitos, de cumprir com os requisitos necessrios para financiar o sistema de sade prometido pela Constituio de 1988. Considerando, no entanto, as evidncias estatsticas, pode-se observar que, comparado a pases com o mesmo nvel de produto per capita, o Brasil no gasta nem muito nem pouco

com sade. Uma anlise comparativa dos gastos em sade (Grfico 6) mostra que o Brasil gasta o esperado em sade, de acordo com a magnitude do seu PNB per capita, segundo dados do Banco Mundial.

Grfico 6
Correlao entre o Ln do PNB per capita e gasto per capita com sade em 193 pases (em US$ppc) 2007

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Fonte: Sries estatsticas do Banco Mundial.

Muitos afirmam que o setor pblico gasta pouco em sade no Brasil comparado ao seu nvel de renda per capita, mas, uma vez mais, uma comparao com as estatsticas internacionais demonstra que o Brasil segue a mesma tendncia dos pases com seu nvel de renda, como pode ser visto no Grfico 7.

Grfico 7
Correlao entre o Ln do PNB per capita e gasto pblico per capita com sade em 193 pases (em US$PPC) 2007

Fonte: Sries estatsticas do Banco Mundial.

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Tambm se pode dizer que os indicadores de sade brasileiros no esto muito aqum da tendncia de um pas com seu nvel de gasto em sade. O Grfico 8 mostra a correlao entre a Expectativa de Vida Saudvel (HALE), que indica o nmero mdio de anos vividos em boas condies de sade, e o gasto per capita com sade.
Grfico 8
Correlao entre expectativa de vida saudvel (em anos) e gasto per capita com sade em 194 pases 2004

Fonte: Sries estatsticas da Organizao Mundial de Sade.

Portanto, no existem grandes discrepncias entre o Brasil e outros pases quanto magnitude do gasto em sade, inclusive no que se refere ao gasto pblico, considerando seu nvel de renda per capita, nem com relao aos resultados alcanados com o presente nvel de gasto em sade. No entanto, a magnitude do gasto em sade uma funo do que o Governo promete e do que a sociedade aspira. Assim, existe um amplo sentimento, por parte de segmentos do Governo e da sociedade, de que o Brasil gasta pouco em sade. Muitos acreditam que aumentar os recursos pblicos para a sade resolveria todos os problemas que o setor apresenta. No entanto, existem muito poucas anlises sobre a eficincia do gasto em sade no Brasil. Dizer que o Brasil gasta pouco em sade faria mais sentido se fosse possvel garantir que os recursos existentes esto sendo gastos de forma eficiente e que, mesmo assim, as necessidades de sade da populao no esto sendo suficientemente ou adequadamente respondidas.
3.2FONTES E USOS NO FINANCIAMENTO DO SUS

O SUS financiado atravs de fontes fiscais e da seguridade social. A Constituio de 1988 definiu que o financiamento do SUS teria como base o Oramento da Seguridade Social (OSS), custeado a partir de contribuies sociais sobre a folha de salrios, sobre o fatura-

mento e sobre o lucro lquido das empresas. No entanto, a concepo original do financiamento atrelado ao OSS nunca funcionou. Como condio prvia ao programa de estabilizao trazido pelo Plano Real, parte das receitas vinculadas ao OSS foi desvinculada atravs do Fundo Social de Emergncia (FSE), posteriormente transformado em Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), atualmente denominado Desvinculao de Recursos da Unio (DRU). Quando criado, em 1988, o OSS previa como principais fontes para o seu financiamento a contribuio sobre a folha de salrios, a contribuio sobre o lucro lquido das empresas, a contribuio para o financiamento do investimento social e fontes fiscais de natureza complementar. Como o OSS financiava polticas de previdncia, sade e assistncia social, uma das propostas que surgiu no incio dos anos 90 foi a especializao das fontes de financiamento. Por essa proposta, a contribuio sobre a folha de salrios financiaria a previdncia social, a contribuio para o investimento social, a assistncia, e a contribuio sobre o lucro lquido, a sade. Na prtica, essa especializao das fontes no funcionou. A supremacia do financiamento previdncia fazia com que a sade ficasse desfinanciada. Somente em 1993, com a criao do Imposto Provisrio sobre a Movimentao Financeira (IPMF), transformado em 1996 para Contribuio (CPMF), o setor sade passou a ter uma fonte mais estvel de financiamento, mesmo no sendo esta uma fonte exclusiva de receitas para o setor. O principal resultado desse processo foi o uso exclusivo da principal fonte de financiamento do OSS a contribuio sobre a folha de salrios para o financiamento dos benefcios previdencirios e consequentemente, o sepultamento da ideia do OSS e da prpria seguridade social como conceito constitucional. Assim, na execuo oramentria, os benefcios previdencirios sempre acabaram sendo prioritrios diante da necessidade de cumprir os preceitos constitucionais de financiar polticas universais como sade.13 A partir de 1996, como decorrncia da estabilizao, os gastos federais deixaram de sofrer drsticas flutuaes quanto composio de suas fontes de financiamento, passando a CPMF a ser a principal fonte para a sade. Em 2002, por exemplo, os gastos federais com sade tiveram como fontes de recursos a CPMF, com 41%, a Contribuio Social Sobre o Lucro Lquido das Empresas (CSLL), com 26%, a Contribuio para o Financiamento do Investimento Social (COFINS), com 15%, e outras fontes oramentrias, com 18%. A extino da CPMF em 2007 pelo Congresso Nacional, contrariando a vontade do Governo Federal, levou a um rearranjo das fontes de financiamento para a sade nos anos mais recentes. Algumas medidas para contrabalanar as perdas financeiras, como o aumento das alquotas do Imposto sobre Operaes Financeiras e da CSLL, associadas ao desempenho econmico favorvel do pas, fizeram com que em 2008 os recursos para a sade fossem superiores aos alocados em 2007, mas aparentemente o Ministrio da Sade ainda busca negociar com as autoridades econmicas a criao de uma fonte substitutiva para cobrir eventuais insuficincias estruturais no financiamento da sade que poderiam surgir pela extino de uma fonte parcialmente vinculada ao setor como a CPMF.
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Uma crtica mais detalhada ao processo de extino do conceito de seguridade social pode ser encontrada em Serra e Afonso, 2007.

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48 A Emenda Constitucional 29, aprovada pelo Congresso em 2000, aumentou a responsabilidade de estados e municpios para o financiamento da sade, atravs da criao de vinculaes de suas receitas para a sade. Tal emenda se baseia no argumento de que a organizao e a prestao dos servios de sade passaram a ser descentralizadas (isto , de competncia dos estados e municpios), mas as esferas locais de governo relutavam em destinar receitas locais ao financiamento da sade, esperando que as transferncias federais dessem conta de suas necessidades. A no regulamentao dessa emenda at o presente momento deixa o Governo Federal no limbo, no que se refere a um critrio para definir quanto gastar em sade, da mesma forma que no amarra muito o que se deve considerar como gasto de sade no nvel dos estados. De todos os modos, progressivamente o Ministrio da Sade passa a ser um rgo repassador de recursos, investimentos e incentivos para a execuo das polticas de sade das esferas locais de Governo. As principais fontes de financiamento prprio da sade nos estados so o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) e as transferncias do Fundo de Partipao dos Estados (FPE). Em 2002 elas correspondiam a 67% e 18%, respectivamente, das fontes estaduais que financiam o setor sade. No caso dos municpios, as principais fontes de financiamento so igualmente o ICMS, o Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e o Imposto sobre Servios (ISS), os quais respondiam em 2002 por 41%, 30% e 12% do financiamento dos gastos municipais com sade, respectivamente. Como os recursos so limitados, o principal problema enfrentado pelo sistema tem sido: quem financiar e o que financiar? No incio do SUS, o sistema atendia a quem chegava primeiro, mas progressivamente ficou claro que as necessidades eram maiores do que a capacidade de atendimento. A fila passou a ser a forma de controle do acesso aos servios. Mas havia aqueles que furavam as filas por terem contatos privilegiados com a classe mdica no interior do sistema.14 Com o passar do tempo, investimentos vultosos se realizaram, especialmente em ateno bsica, e as filas foram se reduzindo, ao menos para a ateno bsica. Programas como o PACS e o PSF, como j foi visto anteriormente, aumentaram a oferta, a cobertura e a qualidade da sade e passaram a atender a uma populao que anteriormente, quando muito, s tinha acesso aos leitos hospitalares em casos agudos e muitas vezes quando j era demasiado tarde. O SUS tambm no tinha, ao seu incio, uma definio clara do que financiar (a Constituio promulgou o acesso integral aos servios). Mas o sistema foi progressivamente definindo aes e programas prioritrios de sade a partir de normativas internas do Ministrio da Sade, com base em necessidades epidemiolgicas da populao. Nesse sentido, foi delimitado um conjunto de servios essenciais com vistas a tornar amplo seu acesso a vrios segmentos da populao. Assim, os recursos pblicos passaram a financiar um conjunto de
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brasil: a nova agenda social

Estima-se que para as classes mdias, por exemplo, era melhor contar com um mdico amigo no setor pblico para fazer um exame mais caro e pagar um plano de sade mais barato e com excluses. Embora no existam estatsticas que comprovem esse fato, casos como esse foram bastante frequentes em Braslia nos anos 1990, como foi declarado ao autor pelo ex-Secretrio de Sade do Distrito Federal, Carlos Santana, em depoimento pessoal, ao buscar uma soluo para esse problema no sistema pblico de sade do Distrito Federal.

servios de sade, de forma coletivamente pactuada entre os governos federal, estadual e municipal e entre a populao.
3.3 Estimativas da Magnitude do Gasto em Sade no Brasil

Estima-se que, em 2006, o gasto total com sade no Brasil representava 8,8% do PIB,15 valor superior ao gasto mdio dos pases latino-americanos, situado em 7,3%. Em termos per capita, isso corresponde a um gasto de US$731,00 por pessoa em dlares de 2006 segundo o critrio de paridade do poder de compra. Analisando-se a composio do gasto em sade no Brasil, chega-se a interessantes concluses. Primeiramente, a maior parcela dos gastos (cerca de 57%) de gastos privados e 43% so gastos pblicos. Pela tica das contas nacionais, a distribuio do gasto entre os trs principais agentes econmicos se apresenta da seguinte forma: o governo responde por 43% dos gastos com sade, as famlias, por 30% e as empresas (incluindo as entidades filantrpicas) respondem por 27%. O Grfico 9 mostra que, no setor pblico, o Governo Federal responde pela maior parcela do gasto total (21%), seguindo-se em propores iguais os estados e municpios (ambos com 11%). Entre as empresas e entidades filantrpicas, as empresas de medicina de grupo, as cooperativas mdicas e as instituies de seguro sade respondem cada uma por 7%. Os planos autoadministrados pelas empresas respondem por 5%, e as instituies filantrpicas por apenas 1% do gasto.
Grfico 9
Distribuio dos gastos em Sade no Brasil por unidade de gasto 2004

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Fonte: Estimativa do autor a partir do SIOPS, ANS e IBGE POF 2003.

O sistema de sade brasileiro, mesmo aps a criao do SUS, continua sendo um sistema fragmentado, e a maioria do gasto em sade privada.16 Mas, apesar de sua fragmentao, o
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Ver World Health Statistics 2008. http://www.who.int/statistics. H que considerar que parte do gasto privado das famlias e instituies filantrpicas se beneficia de mecanismos institucionais de renncia fiscal. As famlias podem descontar seus gastos em sade (inclusive de planos de sade suplementar) do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF). As empresas no Brasil no podem descontar seus planos de sade do Imposto de Renda da Pessoa Jurdica (IRPJ). No entanto, as instituies filantrpicas so isentas de recolher tanto o IRPJ como o CSLL. Como entre as instituies filantrpicas se encontram aquelas que prestam servios de sade, se estima que estas, ao no pagar IRPJ, so indiretamente subsidiadas pelo gasto pblico. Portanto, a partir desse critrio, Quadros (2000) estima que em 1997 (ano-base 1996) a renncia fiscal em sade foi de R$2 bilhes (R$ 0,8 bilho no IRPJ e R$1,2 bilho no IRPF), sem contar o que deixou de ser pago na CSLL.

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pas tem procurado uma maior coordenao e integrao entre as aes de sade financiadas pelo setor pblico, mediante um amplo e contnuo processo de descentralizao, pactuao e de redefinio dos papis das diferentes esferas do governo. Ainda assim, persistem problemas associados busca de uma maior integrao entre os setores pblico e privado, os quais tm encontrado solues que se iniciam com a regulamentao do Setor de Sade Suplementar (Lei 9.656 de 1998) e a criao da Agncia Nacional de Sade Suplementar (Lei 9.961 de 2000). Esse um processo ainda em curso, e demorar provavelmente muitos anos at que se promova uma real integrao entre o setor pblico e os planos privados de sade.
3.4 GASTOS COM PLANOS PRIVADOS DE SADE NO BRASIL

Entre dezembro de 2000 e junho de 2010, o nmero de beneficirios dos planos de sade suplementar no Brasil aumentou de 30,7 para 44,0 milhes de pessoas.17 Em outras palavras, cerca de 24% da populao brasileira tinha algum tipo de plano privado de sade em 2010, e a maioria (73,2%) tinha planos coletivos, isto , financiados ou organizados para populaes fechadas de empresas. A cobertura em 2008 era bastante desigual no nvel regional, podendo variar de menos de 5%, no caso dos estados de Roraima, Maranho, Tocantins e Piau, at mais de 30% da populao nos estados de So Paulo e Rio de Janeiro. Algumas capitais, como Vitria, no estado do Esprito Santo, chegam a ter mais de 65% da populao coberta por planos privados de sade. Em 2008, a maioria dos beneficirios de planos de sade18 inseria-se nas modalidades de medicina de grupo (16,4 milhes) e cooperativas mdicas (13,8 milhes). Juntas, essas duas modalidades respondiam por quase 60% dos beneficirios de planos de sade no Brasil. Desde 1999, quando foi regulado o setor, o mercado vem passando por uma forte concentrao. O nmero de empresas que operam planos de sade se reduziu de 2.639 para 1.632 entre 1999 e 2010, e a tendncia que o mercado continue se concentrando em funo das exigncias e garantias necessrias para assegurar uma sade de qualidade para os clientes. Esse processo, no entanto, limita a existncia de empresas operadoras em regies e estados com populaes mais dispersas, em que os requisitos de risk-pooling para a operao ao setor no esto dados. Estados como o Piau tinham, em 2008, menos de 250 empresas operando no mercado de planos de sade, enquanto So Paulo detm mais de 1.000. Mas, ao mesmo tempo, So Paulo concentrava 40% dos 44 milhes de beneficirios de planos de sade em junho de 2010, comparados com os 0,4% que se situavam no Piau. Entre 2001 e 2009, a receita gerada pelas operadoras de planos de sade aumentou de R$22,1 para R$65,5 bilhes, representando um crescimento anual de 14,5%. Isso mostra o potencial de crescimento do mercado e a magnitude dos recursos que a sociedade brasileira comea a dedicar a esse mercado.
Esse dado exclui o conjunto de indivduos com planos de sade de cobertura exclusivamente odontolgica, que aumentou de 2,8 para 13,6 milhes de pessoas no mesmo perodo. 18 Incluindo os planos exclusivamente odontolgicos.
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Com isso, pode dizer-se que parte crescente da renda das famlias tem se dedicado progressivamente a planos de sade. Segundo dados das Pesquisas de Oramentos Familiares (POF) do IBGE os gastos com planos de sade passaram de 28,2% para 28,8% dos gastos com sade das famlias entre 2002 e 2009, quando a mesma pesquisa em 1988 mostrava uma participao de apenas 11,8%. Depois de medicamentos, os gastos com planos de sade eram o maior gasto com sade das famlias brasileiras em 2009. A penetrao dos planos de sade ocorria at mesmo em famlias de baixa renda, dado que os gastos com esses planos representavam em mdia 5% dos gastos em sade nos oramentos das famlias com menos de R$830 de renda mensal, comparados com 43% nas famlias com renda superior a R$10.375 mensais em 2009.
Grfico 10
Gastos com sade como % dos gastos totais das famlias por decil de renda POF 2002

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Fonte: IBGE, Pesquisa de Oramentos Familiares (POF), 2002.

Mesmo com um sistema gratuito e universal como o SUS, as famlias brasileiras pobres gastam mais com sade, em termos relativos, do que as famlias mais ricas. Os dados da POF de 2002, expressos no Grfico 10, revelam essa desigualdade. Os 10% mais pobres gastavam quase 7% de sua renda com sade, enquanto os 10% mais ricos mal gastavam 3%. Essa situao reflete uma desigualdade no gasto com sade em prejuzo dos mais pobres que progressivamente vem sendo resolvida, na medida em que aumenta o acesso gratuito dos mais pobres a programas como o PSF, o que poderia levar a reduo dos gastos dos mais pobres com sade. Essa mesma insuficincia se reflete na natureza dos gastos dos mais pobres, os quais se concentram na compra de medicamentos, na medida em que a poltica de medicamentos do SUS ainda tem um longo caminho pela frente para gerar maior acesso gratuito a esses bens. Cerca de 80% dos gastos com sade dos 10% mais pobres foram consumidos com medicamentos, enquanto entre os 10% mais ricos esse percentual foi de 40%. Os mais ricos concentram seus gastos em itens como planos de sade, cobertura odontolgica e outros, aos quais os pobres tm pouco acesso, dado o seu elevado custo, e, portanto, no esto ainda dentro de suas prioridades oramentrias. Os gastos com dentista entre os mais pobres

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brasil: a nova agenda social

no so significativos mas chegam a quase 20% dos gastos em sade dos 10% mais ricos (ver Grfico 11).
Grfico 11
Gastos com medicamentos e dentista por decil de renda como % dos gastos totais de sade das famlias POF 2002

Fonte: IBGE, Pesquisa de Oramentos Familiares (POF), 2002.

4 PROBLEMAS DE AGENDA PENDENTE EM SADE A reduo no ritmo da expanso do SUS nos anos mais recentes fez com que alguns problemas que poderiam ter sido minorados no perodo 2002-2009 continuem sem soluo ou encaminhamento. Esses problemas podem ser organizados em trs blocos: a) Problemas de cobertura e qualidade dos servios; b) Problemas de organizao e eficincia dos servios; e c) Problemas legais, de governana e de regulao do sistema.
4.1 PROBLEMAS DE COBERTURA, QUALIDADE E RESOLUTIVIDADE DOS SERVIOS 4.1.1Cobertura

Os problemas de cobertura de sade no Brasil se expressam em distintas situaes j mencionadas, tais como a insuficincia dos programas de promoo e preveno de sade, coberturas desiguais e incompletas, deficincias no acesso a polticas de promoo, preveno e servios, tais como consultas, internaes, exames e medicamentos; problemas de equidade que se colocam no acesso aos servios; e problemas associados qualidade e resolutividade dos servios (isto , saber se o problema de sade apresentado pelo indivduo foi resolvido ao ser atendido pelo sistema de sade) e insegurana dos pacientes. Deve-se agregar o rpido processo de transio demogrfica no Brasil que levar a um acelerado envelhecimento da populao. Alguns demgrafos apontam que no Brasil o pro-

cesso de transio demogrfica avanou em 20 anos o que a Europa levou 150 anos. Os impactos do envelhecimento no aumento das condies crnicas levaro o pas a aumentar consideravelmente os gastos com sade nas prximas dcadas. O Grfico 12, baseado na PNAD 1998, mostra como o peso das doenas crnicas as que mais demandam recursos do sistema de sade aumenta com a idade. Para ilustrar as deficincias nos temas de acesso e equidade, alguns dados recentes so bem esclarecedores e indicam que a melhoria do acesso e equidade ainda so um tpico relevante na agenda pendente de sade. De acordo com normas internacionais,19 espera-se que toda pessoa realize, pelo menos, uma consulta mdica anual para efeitos preventivos, sem contar as consultas mdicas necessrias para efeitos teraputicos, quando o caso. Mas, de acordo com os dados da PNAD 2008, quase 1/3 da populao brasileira (32%) no realizou nenhuma consulta nos ltimos 12 meses.
Grfico 12
Incidncia de algumas doenas crnicas no Brasil de acordo com os dados da PNAD 2008 1 | Propostas para Melhorar a Cobertura, a Eficincia e a Qualidade no Setor Sade

Fonte: Kilsztajn et al. (2003).

Entre os grupos de menor renda (sem rendimentos e menos de um salrio-mnimo domiciliar per capita), esse percentual atinge 42%, enquanto entre os grupos de renda mais
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Inter-Agency Standing Committee, Global Health Cluster Suggested Set of Core Indicators and Benchmarks by Category, December 2009.

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54 elevada (mais de 5 salrios-mnimos de renda domiciliar per capita) ele de somente 18%. Considerando que, pela PNAD 2008, as pessoas com menor renda so aquelas que se autoavaliam com mais frequncia em estado de sade ruim ou pssimo, existe uma correlao direta entre mau estado de sade e a no realizao de consultas mdicas, ordenada de acordo com o nvel de renda, como pode ser observado no Grfico 13. Os dados da PNAD 2008 tambm revelam que nas duas ltimas semanas anteriores pesquisa 33,9 milhes de pessoas manifestaram problemas ou necessidades de uso dos servios de sade. Dessas, 81% procuraram os servios de sade e foram atendidas; 2% procuraram os servios de sade e no foram atendidas, e 17% no procuraram os servios de sade por fatores restritivos tais como falta de dinheiro, local distante para o atendimento, transporte difcil, horrio incompatvel ou atendimento muito demorado. A proporo de pessoas que no foram atendidas ao procurar os servios de sade variou entre 1% no Rio Grande do Sul e 5% no Cear, para uma mdia nacional de 2,5%.
Grfico 13
Brasil: Correlao entre o % da populao com estado de sade ruim ou pssimo e o % da populao que no consultou mdico por nvel de renda familiar per capita em salrios-mnimos brasil: a nova agenda social

Fonte: IBGE, PNAD 2008.

Em outras palavras, supondo que cada pessoa nessas duas semanas somente procurou os servios uma vez, pode-se dizer que em 2008 quase um quinto dos brasileiros no estava coberto horizontalmente de fato pelos servios de sade. Isso revela problemas de logstica e deficincias na qualidade do atendimento e na gesto. Problemas como esses poderiam ser resolvidos, possibilitando o acesso dos que no foram atendidos ou dos que desistiram de procurar os servios por demoras no atendimento. Entre as medidas estaria organizar ou prover recursos para o transporte de pacientes e aumentar o horrio de funcionamento das unidades de sade. A cobertura em sade no um fato abstrato. Ela deve estar referida ao acesso concreto a um determinado conjunto de servios que devem ser realizados, monitorados e avaliados. Nesse sentido, a definio utilizada de cobertura, com base em pesquisas domiciliares, avaliando o tempo necessrio para chegar do domiclio aos servios de sade, e que considera pessoas cobertas como aquelas que residem a pelo menos uma hora desses servios, faz pouco sentido.

Em geral no se sabe que servios esto cobertos por essas unidades; se elas dispem de medicamentos; de pessoal qualificado e equipamento para atender pelo menos as especialidades bsicas ambulatoriais; se funcionam continuamente (24 horas por dia) e se chegando l as pessoas sero atendidas. Considerar que o tempo ou distncia necessria para alcanar uma unidade de sade sinnimo de cobertura, sem conhecer a disponibilidade de atendimento e a capacidade resolutiva dessa unidade, no diz muito sobre a realidade.
4.1.2Qualidade

No que se refere aos temas de qualidade, poder-se-ia dizer que boa parte dos servios de sade no Brasil no tem nveis de acreditao aceitveis20 e a maioria dos estabelecimentos de sade no Brasil no se encontra associada a programas de acreditao voluntria de estabelecimentos de sade. Os primeiros esforos de acreditao hospitalar no Brasil se originaram no setor pblico, dado ser este o principal financiador de hospitais no pas. Nos anos 1970, com o objetivo de classificar os hospitais quanto qualidade para efeitos de pagamento diferenciado, o ento Instituto Nacional da Previdncia Social (INPS) estabeleceu Regras de Classificao Hospitalar (RECLAR). Essa primeira ideia de avaliao e classificao hospitalar se mostrou instvel e foi abandonada, sendo retomada somente no final dos anos 1990, quando o Ministrio da Sade criou o Programa de Garantia e Aprimoramento da Qualidade em Sade. Desse fato se desdobram: a criao do Programa de Avaliao e Certificao de Qualidade em Sade PACQS, da Organizao Nacional de Acreditao ONA, e do Consrcio Brasileiro de Acreditao CBA, este ltimo filiado Joint Commission International (JCI), a maior instituio norte-americana de acreditao de estabelecimentos de sade. As duas instituies nacionais ONA e CBA competem pelo mercado nacional de aferio da qualidade hospitalar. A ONA foi criada por um incentivo do Ministrio da Sade, o qual se consubstanciou na emisso da Portaria n. 538, de 17 de abril de 2001. Por essa Portaria, a ONA foi considerada instituio competente e autorizada a operacionalizar o desenvolvimento do processo de acreditao hospitalar no Brasil. Esse processo foi cristalizado quando no mesmo ano o Ministrio publicou o Manual Brasileiro de Acreditao Hospitalar - 3a Edio. (Portaria n. 1.970, de 25 de outubro de 2001), o qual foi elaborado pela ONA. O processo de acreditao de hospitais atravs dos critrios da ONA se define em trs nveis. No primeiro nvel (estrutura) se busca garantir: (a) a segurana do estabelecimento, atravs de instalaes fsicas, sanitrias e equipamentos que no envolvam riscos a pacientes e profissionais de sade; (b) a qualificao mnima adequada dos recursos humanos; e (c) a infraestrutura fsica necessria para assegurar que os servios executados sejam prestados de forma condizente com a misso institucional.
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Acreditao o processo pelo qual uma instituio (no caso de sade) avaliada por um organismo acreditador que lhe d um selo de garantia de qualidade relacionado qualidade de sua infraestrutura, de seus recursos humanos e de seu processo gerencial, garantindo com isso padres adequados que permitem a essa instituio prover servios de qualidade.

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56 No segundo nvel (processos) se procura aferir: (a) normas, rotinas e procedimentos documentados, disponveis e atualizados; (b) estratgias para a melhoria dos processos e protocolos de ateno; e (c) evidncia de um modelo organizacional voltado satisfao do usurio. No terceiro nvel (resultados), se procura avaliar a qualidade da gesto atravs: (a) da evidncia de ciclos de melhoria dos processos, com resultados positivos na estrutura de toda a organizao; (b) da existncia de sistemas de informao institucional consistentes, baseados em indicadores operacionais, econmico-financeiros contbeis e de qualidade dos processos e produtos que levem o hospital a avaliar o resultado de suas estratgias; e (c) de sistemas de verificao da satisfao do usurio e evidncias formais baseadas em benchmarking e na avaliao externa de que a estratgia implantada tem impacto na melhoria da qualidade e produtividade. O processo de acreditao do CBA segue os protocolos, guias e estndares estabelecidos pela JCI, os quais inicialmente eram mais rgidos e no se dividiam em estgios. Atualmente, a JCI tem flexibilizado suas regras buscando processos em que os estndares possam ser alcanados progressivamente atravs de nveis intermedirios de acreditao. No incio da presente dcada, o Ministrio da Sade e a ANVISA tiveram uma relao bastante estreita com a ONA, realizando convnios para o repasse de recursos financeiros para que essa instituio desencadeasse o mercado de acreditao hospitalar no Brasil e orientasse outras instituies para serem acreditadoras utilizando a metodologia desenvolvida pela prpria ONA. As prprias normas de licenciamento hospitalar estabelecidas pela ANVISA nada mais so do que uma reinterpretao no primeiro nvel de acreditao da ONA, que trata basicamente de condies de infraestrutura e equipamento das unidades de sade. Recentemente o Ministrio da Sade revogou a Portaria 538, que assegurava ONA o carter de instituio nica de acreditao aceita pelo Ministrio da Sade, fazendo com que a ONA e o CBA possam competir no mercado brasileiro de acreditao, inclusive nos estabelecimentos pblicos, em igualdade de condies. Desde sua criao at a primeira metade de 2010, a ONA j acreditou 232 entidades no Brasil, incluindo hospitais, laboratrios, bancos de sangue, clnicas, ambulatrios e centros cirrgicos. Sua forte relao com o processo de acreditao de estabelecimentos pblicos e privados de sade em So Paulo estabeleceu para ela uma vantagem comparativa no estado onde o nmero de hospitais maior. J o CBA acreditou um nmero menor de organizaes de sade com maior concentrao no estado do Rio de Janeiro. No entanto, o nmero de estabelecimentos de sade at hoje acreditados no chega sequer a 5% do total de hospitais e instituies de sade no pas. H portanto, um grande e promissor mercado pela frente para que se possa aumentar a qualidade institucional das organizaes de sade no pas.
4.1.3Resolutividade
brasil: a nova agenda social

Com relao ao tema da resolutividade dos servios de sade, destaca-se que existem muito poucos dados no Brasil que permitam apontar se a utilizao dos servios (consultas ou

internao) resolveu ou no o problema de sade do indivduo. Dentre essas pesquisas destaca-se a PCV (Pesquisa de Condies de Vida), realizada pela Fundao SEADE no estado de So Paulo. Ela j foi realizada em 1990, 1994, 1998 e 2006.21 Essa pesquisa perguntava ao indivduo atendido em um servio de sade sobre a qualidade desse atendimento e se o seu problema de sade havia sido resolvido. Os resultados da pesquisa de 1998 indicavam que 80% dos indivduos consideraram que o tratamento recebido contribuiu, de alguma forma, para a melhoria de sua sade, ainda que parcialmente. Os indivduos pertencentes aos quintis de renda mais elevados consideravam que o tratamento recebido foi mais decisivo na melhora do seu quadro clnico, o que pode estar refletindo o maior nvel educacional dessas pessoas.22 Alm desse fator, duas variveis importantes para avaliar a qualidade do atendimento so: (a) o tempo para marcao de consulta, varivel que poderia ser usada como uma proxy para a qualidade de atendimento; e (b) o tempo de espera para o atendimento na fila de espera de um consultrio. No estado de So Paulo, segundo os dados da PCV 2006, 76,8% das pessoas tiveram consultas marcadas para serem realizadas em menos de um ms. No caso do tempo de espera, os 20% mais ricos demoraram 31 minutos para serem atendidos, enquanto os 20% mais pobres demoraram 77 minutos, considerada uma mdia de 56 minutos para todas as pessoas que procuraram servios de sade. Dados dessa natureza, no entanto, no esto disponveis para a totalidade do pas.
4.2 PROBLEMAS DE ORGANIZAO E EFICINCIA DOS SERVIOS DE SADE

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Os principais problemas que levam ineficincia da rede de servios de sade no Brasil repousam na desarticulao entre os distintos nveis de complexidade da rede de servios (ateno primria, secundria e terciria), na ausncia de uma poltica de recursos humanos consistente (desqualificao de pessoal de nvel mdio, desbalanceamento na composio interna das equipes de sade e distribuio inadequada de profissionais), na falta de uma gesto adequada de custos dos insumos, materiais e medicamentos e na falta de autonomia dos gestores dos servios de sade para resolver esses problemas enumerados. Recente estudo do Banco Mundial (La Forgia e Coutollenc, 2008) apresenta uma srie de evidncias relacionadas aos problemas de eficincia no setor sade no Brasil, cabendo destacar: a)  Problemas de escala: mais da metade dos hospitais brasileiros tem porte muito pequeno (menos de 50 leitos) para funcionar de forma eficiente. Esses hospitais em geral tm taxas de ocupao muito baixas, grande ociosidade e no tm financiamento adequado, estando seu faturamento prximo aos custos fixos. Embora exista uma tendncia ao fechamento dos pequenos hospitais privados por questes de mercado, o setor pblico tem adotado desde os anos 1990 uma poltica de investimentos em pequenos hospitais para cumprir promessas eleitorais, sem uma forte preocupao com sua eficincia e viabilidade financeira.
O autor agradece a informao recente sobre a PCV e a contribuio sobre o tema da resolutividade trazida por Antonio Carlos Coelho Campino em seminrio na Casa das Garas, em junho de 2010. 22 Cf. Dias e Campino, 2000.
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58 b)  Falta de padronizao das prticas mdicas: A gesto clnica pouco uso tem feito de protocolos de tratamento, o que contribui para grandes variaes nos procedimentos utilizados para diagnsticos iguais, dificultando o controle dos custos e levando baixa qualidade no atendimento. c)  Hospitalocentrismo: Ainda que tenha havido um crescimento das polticas de ateno primria nos ltimos anos, o sistema de sade no Brasil bem mais dependente da ateno hospitalar. Cerca de 30% das internaes hospitalares poderiam ser evitadas com seu tratamento em ambulatrio. As emergncias so frequentemente utilizadas como porta de entrada para tratamentos simples pela falta de unidades de ateno primria disponveis durante todo o dia. A maioria dos municpios no Brasil no tem utilizado os servios de ateno bsica como porta de entrada da rede de servios. No existem sistemas adequados de regulao da rede com mecanismos de referncia e contrarreferncia para o encaminhamento dos pacientes aos servios de maior complexidade. No se dispe de registros mdicos eletrnicos para os pacientes que permitam avaliar sua histria clnica como base para tratamentos mais adequados. Tudo isso dificulta os tratamentos, as prescries e a soluo dos problemas de sade. Os problemas na rea de organizao e eficincia dos servios passam ainda por questes tais como a falta de autonomia para uma gesto adequada das instituies de sade, a corrupo e a falta de transparncia no setor e o crescimento da judicializao da sade em decorrncia da indefinio prtica do conceito de integralidade em sade. Esses temas tm criado nos ltimos anos problemas legais e falta de governabilidade nas trs esferas pblicas, gerando a necessidade de aprimorar a regulao da proviso dos servios, que est debilitada pela falta de complexos reguladores da prestao de servios, pela deficincia na articulao de redes de servios entre os entes federados e pela ineficincia das instituies na gesto do sistema pblico de sade.
4.2.1 A Falta de Autonomia das Instituies de Sade
brasil: a nova agenda social

A Constituio de 1988 trouxe um retrocesso nos temas de organizao administrativa do Estado. A partir dela, a contratao de pessoal para os servios pblicos de sade passou da CLT ao Regime Jurdico nico. Os gestores de sade tiveram que se submeter utilizao de demorados processos de compras pblicas. A rigidez nas relaes contratuais dificultou a relao com outros prestadores de servios de sade que poderia ser terceirizada em reas como as de apoio logstico e apoio diagnstico e teraputico. No entanto, como discutido na seo 2 deste artigo, ocorreram grandes inovaes nos processos de gesto em sade no perodo 1994-2002. Entre elas destacam-se a instituio das OSIP, OS e a possibilidade de parcerias pblico-privadas (PPP), como mecanismos legais para recuperar e restabelecer a autonomia de gesto dos estabelecimentos de sade perdidas com a Constituio de 1988. Esses processos, como discutido, tm avanado recentemente nos estados e municpios. No entanto, tanto o Legislativo como o Judicirio tm bloqueado,

no campo jurdico, a continuidade dessas inovaes e, em alguns casos, tm questionado at mesmo a constitucionalidade das instituies autnomas como as OS. A Constituio brasileira, no pargrafo nico de seu artigo 199, definiu que as instituies privadas podero participar de forma complementar no sistema nico de sade, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito pblico ou convnio, tendo preferncia as entidades filantrpicas e as sem fins lucrativos. Muitos juristas interpretam esse artigo como uma autorizao existncia de PPPs na gesto de servios de sade de responsabilidade do Estado. Sob essa perspectiva, as OS estariam na legalidade. Portanto, boa parte das aes judiciais contra as OS, apresentadas por Sindicatos de Profissionais de Sade e at mesmo por Conselhos de Sade, no teria fundamentao jurdica. Mesmo assim, propostas inovadoras para a gesto de estabelecimentos pblicos de sade, como o projeto das Fundaes Estatais de Direito Privado, em que pesem os esforos do Ministrio da Sade para sua aprovao, tm sido questionadas e foram suspensas, paralisando um grande nmero de inovaes na gesto de estabelecimentos de sade. Hospitais federais, como os especializados do Ministrio da Sade (INCA, INTO etc.), e os Hospitais Universitrios so claros exemplos de instituies que seriam mais eficientes se tivessem maior autonomia de gesto. Portanto, em que pesem os progressos alcanados nos nveis estaduais e municipais na implementao de formas autnomas de gesto hospitalar (como as OS), a maioria dos estabelecimentos pblicos de sade no Brasil no consegue avanar na melhoria dos processos de gesto. No tm autonomia para gerir adequadamente seu oramento. No podem comprar bens e servios de uma forma eficiente e expedita, nem contratar e demitir pessoal de acordo com suas necessidades institucionais, as quais esto em constante mutao para responder a uma demanda cada vez mais dinmica e diferenciada.
4.2.2 Corrupo e Falta de Transparncia

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Nos ltimos anos, o SUS tem tido inmeros casos de corrupo e falta de transparncia no uso dos recursos pblicos, sempre presentes nas manchetes dos jornais. Exemplo do mau uso dos recursos pblicos so as transferncias do SUS para os municpios. Desde 2003, a Advocacia Geral da Unio (AGU) realiza, por amostragem, auditorias detalhadas do uso dos recursos dos fundos municipais de sade. Um estudo realizado com base nestas auditorias23 para o perodo 2003-2005, baseado numa amostra de 500 municpios brasileiros com menos de 500 mil habitantes, demonstrou que 69% apresentaram alguma forma de corrupo, entendida como obteno de privilgios pessoais , associada ao uso dos recursos federais de sade transferidos aos municpios. De acordo com esse estudo, maiores taxas de corrupo no uso dos recursos estavam associadas a ausncia ou baixa representao dos usurios nos Conselhos Municipais de Sade. Por outro lado, a existncia de corrupo no estava diretamente relacionada com a
23

Cf. Avelino e Biderman (2006).

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renda do municpio, com a existncia de oramentos participativos ou com o tamanho da transferncia de recursos federais para os municpios. No entanto, dado o emaranhado de leis, decretos, normas, portarias, emitidos continuamente sobre transferncias de recursos, muitas vezes o que a AGU considera corrupo pode ser simplesmente inobservncia de normas administrativas (por desconhecimento) ou descumprimento de legislao local no compatvel com a legislao federal existente ou emitida. Nesse sentido, caberia separar os atos de descumprimento da legislao vigente daqueles de enriquecimento ilcito atravs do uso de recursos pblicos, que o que, em termos clssicos, tem sido considerado corrupo.
4.2.3 Judicializao da Sade

No que tange ao tema da judicializao da sade, nos ltimos anos as cortes judiciais no Brasil tm interpretado o tema da integralidade do acesso sade de forma distinta do conceito utilizado pelo Ministrio da Sade. Para o Ministrio, a integralidade deveria ser garantida por um conjunto de bens e servios de sade de eficcia comprovada no tratamento dos principais problemas epidemiolgicos da populao brasileira. Mas em grande parte das demandas judiciais o que acaba ocorrendo a exigncia de se tratar certa doena com o uso de determinado produto farmacutico, procedimento ou terapia no incorporado pela evidncia mdica disponvel, mesmo que o tratamento dessa doena j esteja contemplado no SUS atravs de alternativas teraputicas comprovadamente mais eficazes pelos parmetros disponveis. O crescimento das demandas judiciais em sade, com base no artigo 196 da Constituio de 1988, que garante a integralidade das aes de sade, fenmeno conhecido como judicializao da sade no jargo do Direito Sanitrio. Ele tem sido um dos principais fatores recentes que potencializa a iniquidade financeira entre ricos e pobres no acesso ao SUS. Os fatos geradores dessa iniquidade so o carter difuso do conceito de integralidade e a ruptura do financiamento pblico s prioridades epidemiolgicas de sade. A assimetria na informao e acesso aos meios jurdicos para impetrar aes contra o Estado para a cobertura ou ressarcimento de aes de sade negadas pelos gestores pblicos do SUS favorece aqueles que podem pagar advogados ou que conhecem os meandros jurdicos para levar adiante aes contra o Estado. O crescimento do processo de judicializao da sade se baseia no artigo 196 da Constituio Federal, que considera a integralidade da sade, independentemente de ser turbinada ou partida, para usar as palavras de Gilson Carvalho (2010), um direito da populao e um dever do Estado.24 A justia brasileira
24

 ilson Carvalho (2010) define como universalizao turbinada o processo pelo qual recursos pblicos financiam aes de sade G questionveis pelos preceitos tcnicos e ticos, invertendo prioridades sociais. Por exemplo, ao financiar necessidades menos urgentes de grupos de maior renda com recursos que poderiam financiar necessidades mais urgentes dos mais pobres, o governo claramente inverte prioridades sociais. Tambm define como universalizao partida o direcionamento dos recursos pblicos em benefcio daqueles que tm poder de presso e se articulam em redes sociais. Os recursos para financiar as aes judiciais desses grupos acabam saindo de cortes nas aes de sade prioritrias para a epidemiologia dos mais pobres, como as de promoo e preveno de sade, com impactos negativos no produto do setor e no aumento da iniquidade e diminuio da qualidade de vida dos que detm menos recursos.

tem acatado de forma macia esse argumento. Em grande parte do pas, o Ministrio da Sade e as secretarias estaduais e municipais de sade tm lutado contra essa realidade, dadas as limitaes impostas a seus oramentos, que levam distoro das prioridades epidemiolgicas financiadas pelo oramento pblico. As inmeras aes que tramitam no Judicirio restringem a liberdade do Governo Federal, dos estados e dos municpios de alocar recursos pblicos em sade segundo prioridades pactuadas, devido aos bloqueios judiciais realizados no oramento. Seguem alguns exemplos. Segundo a Agncia Brasil, as compras de remdios por ordem da Justia consumiram R$526 milhes nas esferas federal, estaduais e municipais em 2007. Somente no Ministrio da Sade os gastos com aes judiciais para a compra de medicamentos aumentaram vinte vezes entre 2005 e 2008, passando de R$2,5 milhes para R$52 milhes, valor suficiente para realizar 5,2 milhes de consultas pr-natais e 130 mil partos normais num pas que ainda sofre com elevadas taxas de mortalidade materna. Nos estados a situao no diferente: Em Minas Gerais foram processadas 1.744 aes judiciais em 2005, comprometendo R$40 milhes somente com o pagamento de medicamentos reivindicados por meio dessas aes. O Rio de Janeiro tem fechado acordos com a Defensoria Pblica que so parte em cerca de 90% dessas aes judiciais para que, em casos que pleiteiam medicamentos que esto na lista do SUS, o rgo oficie Secretaria antes de tentar a via judicial. Ainda assim, os gastos com aes judiciais continuam a aumentar. Em 2005, o rgo usou R$5 milhes para esse fim, enquanto em 2008 a previso foi de R$30 milhes. Com esses recursos poderiam ser abertas 25 unidades de prontoatendimento 24 horas, destinadas a casos mais graves. A Secretaria de Sade do Rio Grande do Sul adota uma estratgia similar do Rio de Janeiro para reduzir a judicializao na sade. O estado gasta uma mdia de R$ 6,5 milhes por ms com o cumprimento de decises judiciais. Em 2007, o estado enfrentou 7,9 mil aes judiciais, e entre janeiro e junho de 2008 estas j chegavam a 4,5 mil. Ao que se sabe So Paulo o estado que mais gasta com o fornecimento de remdios pela via judicial. Desde 2002 foram ajuizadas mais de 25 mil aes para os mais diversos pedidos. Entre 2002 e 2008, por exemplo, foram gastos cerca de R$ 500 milhes com aes judiciais, ainda que entre 2007 e 2008 o nmero de aes se tenha reduzido 22% de 3.996 para 3.098. H centenas de processos pedindo o fornecimento de fraldas, que, alm de no serem itens de gasto em sade e sim de higiene pessoal, no esto nas listas do SUS. Se essas aes prosseguissem, o SUS deveria comear a pagar sabonetes, detergentes e outros produtos de limpeza. Em 2007, uma deciso do Supremo Tribunal Federal (STF) suspendeu liminar que determinava ao estado de Alagoas a aquisio de medicamentos no fornecidos pelos SUS em seus programas para pacientes transplantados renais e renais crnicos. Algumas associaes de pacientes alegaram que essa deciso feria o princpio da integralidade, mas o STF instruiu que o SUS oferecia alternativas ao medicamento demandado e que no

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havia testes nacionais que comprovassem a eficcia do medicamento solicitado. Em casos similares, juzes do Supremo Tribunal desfizeram decises tomadas nos estados do Amazonas e do Rio Grande do Norte. Assim, enquanto os estados alegam que h uma judicializao excessiva, algumas associaes de pacientes reclamam que no h medicamentos disponveis e que por meio de aes junto s secretarias estaduais tem sido possvel regularizar o fornecimento de medicamentos e forar a criao de leis estaduais com essa finalidade. Vale destacar, no entanto, o formato regressivo das aes judiciais contra o SUS. Uma pesquisa realizada por Ana Luiza Chieffi e Rita Barradas Barata (2009), com base no ndice Paulista de Vulnerabilidade Social (IPVS) da Fundao SEADE, mostra que em 2006 somente 13% das aes judiciais contra o SUS para a aquisio de medicamentos no municpio de So Paulo foram solicitadas por pessoas que vivem em reas de vulnerabilidade social alta e muito alta. Por outro lado, 16% das aes judiciais contempladas para a aquisio de medicamentos foram impetradas por pessoas que vivem em reas onde no h nenhuma vulnerabilidade social e 31% por pessoas que vivem em reas de vulnerabilidade social muito baixa. Portanto, as aes judiciais reforam a lgica dos pedidos de medicamentos excepcionais que atendem s patologias dos grupos sociais de mais alta renda.
4.3 PROBLEMAS DE EQUIDADE

Podemos identificar trs aspectos relacionados ao financiamento e gasto que tm impacto na equidade em sade no Brasil. O primeiro refere-se ao diferencial de utilizao dos servios entre os grupos mais ricos e mais pobres, especialmente no que se refere ateno bsica e medicamentos.25 O segundo est na forma como os diferentes impostos incidem sobre a renda das famlias, acarretando uma forma de financiamento que acaba sendo regressiva. O terceiro se relaciona ao fato de que os gastos em sade, inclusive os do SUS, acabam sendo mais elevados nas reas onde a renda per capita mais alta, gerando iniquidades e mostrando que o carter compensatrio do SUS em relao ao nvel de renda regional no existe. Esses trs aspectos se somam a outros de ordem mais subjetiva, como as dificuldades de acesso dos mais pobres, em decorrncia de assimetrias de informao entre distintos grupos sociais acerca de como aceder e utilizar o SUS, e localizao estratgica das unidades de sade, em geral nem sempre acessveis aos mais pobres.
4.3.1 Iniquidades na Utilizao do SUS entre Ricos e Pobres

Por determinao constitucional, a sociedade brasileira beneficiria dos servios individu25

 nica Viegas Andrade e Kenya Noronha, em texto neste livro, demonstram que a grande desigualdade de acesso aos servios por M nveis de renda est na rea ambulatorial e nos processos de ateno bsica. Isso refora a proposta de que a melhoria do acesso ateno bsica (atravs de programas como o PSF) um dos grandes desafios a serem enfrentados para aumentar a equidade do sistema. Antonio Campino, tambm em texto neste livro, analisa o tema da equidade no que se refere cobertura de gastos catastrficos em sade.

ais e dos bens pblicos de sade que o SUS oferece, tais como campanhas de vacinao, fumigao de ambientes para evitar a presena de vetores de doenas transmissveis, vigilncia dos portos, aeroportos e fronteiras etc. Toda a sociedade brasileira tributria dos avanos que o SUS representou nas reas de vigilncia sanitria e epidemiolgica, vigilncia ambiental, redes de urgncia e emergncia e do quadro geral de melhoria da sade nos ltimos vinte anos, que tem assegurado maior produtividade e bem-estar social. Assim, ao se falar em iniquidades do SUS, estaremos nos referindo basicamente aos temas de assistncia mdica, e no aos bens pblicos de sade que o SUS entrega sociedade brasileira. A iniquidade do SUS no est no grau de sua utilizao por pessoas mais e menos abastadas. Os grupos de renda mais elevada utilizam menos o SUS do que os grupos mais pobres, demonstrando a importncia do sistema pblico para o atendimento das necessidades de sade dos que tm menor renda. A maioria dos pobres utiliza exclusivamente o SUS, mas alguns deles tambm so usurios de planos privados de sade.26 Os pobres que no utilizam o SUS no o fazem por falta absoluta de condies.27 Vivem em geral em comunidades isoladas, regies de difcil acesso e reas rurais. Muitas vezes os pobres nas reas metropolitanas tm acesso ao SUS, mas os servios so de qualidade questionvel e no atendem ao complexo quadro de determinantes sociais e epidemiolgicos que condicionam a sade dessas reas. A iniquidade no uso do SUS repousa na natureza dos procedimentos que presta em relao s caractersticas epidemiolgicas do pas. Esses procedimentos podem ser questionados quanto sua prioridade social e at mesmo quanto sua essencialidade diante dos recursos pblicos disponveis para a sade. Ainda que poucos dos que pertencem aos grupos de maior renda recorram exclusivamente ao SUS e a maioria sequer utilize o sistema, os que o utilizam de forma frequente ou eventual o fazem para complementar, ou os servios que recebem dos planos privados de sade ou a compra direta de servios dos prestadores privados. Dado que o multiemprego mdico uma caracterstica marcante do sistema de sade brasileiro, os mdicos que trabalham no setor pblico em geral so os mesmos que trabalham nos estabelecimentos privados contratados pelos planos de sade. Assim, quando um mdico solicita um exame ou procedimento mais caro a um afiliado de um plano de sade, ele pode sugerir que o mesmo seja feito pelo SUS no estabelecimento em que ele trabalha. Muitas vezes tais procedimentos, exames ou medicamentos de alto custo ou so cobertos apenas parcialmente ou tm sua oferta racionada pelos planos de sade. Para ter acesso a esses servios, os usurios frequentemente tm que gastar em copagamentos ou taxas, levando-os a aumentar sua preferncia em utilizar o SUS para aceder ao exame, medicamento ou procedimento. Tal fato aumenta a demanda do SUS por esses bens e servios, levando o sistema a gastar mais em exames sofisticados, procedimentos de alto custo e medicamentos excepcionais. Com maiores gastos em bens e servios onde existe forte demanda da classe mdia, o SUS passa a ter que limitar os gastos com procedimentos que poderiam ser desDe acordo com a POF 2008-2009, cerca de 0,3% da renda total das famlias com renda mensal de at R$830 destinada ao pagamento de planos de sade. Alm do mais, muitas empresas oferecem planos de sade aos seus funcionrios que tm renda equivalente a um salrio-mnimo. 27 Como ser visto no Grfico 16, de acordo com a PNAD 2008, mais de 30% dos domiclios com renda domiciliar per capita inferior a um quarto de salrio-mnimo no tinham acesso, sequer, ao PSF.
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64 tinados reduo da morbimortalidade dos mais pobres,28 cuja demanda normalmente reprimida em funo de vrios fatores, como falta de acesso fsico, custo de transporte e assimetrias de informao. Vale a pena destacar o caso dos chamados medicamentos excepcionais, ou seja, aqueles utilizados para o tratamento de doenas mais complexas e que incidem em populaes mais longevas, em comparao aos gastos com medicamentos bsicos e estratgicos, voltados para a cobertura das patologias da maioria da populao de baixa renda (ver Grfico 14). Em 2004, a soma dos gastos com medicamentos bsicos e estratgicos (excludos os gastos com medicamentos para DST-AIDS) era praticamente similar dos gastos com medicamentos excepcionais (em torno de R$0,83 bilho). Em 2009, o gasto com medicamentos excepcionais (R$2,6 bilhes) passou a ser cerca de 2,5 vezes superior soma dos gastos com medicamentos bsicos e estratgicos (R$1,1 bilho), num contexto em que a populao de baixa renda ainda est longe de ter acesso integral a esse conjunto bsico e estratgico de medicamentos. A continuar nesse ritmo, de se esperar que os gastos com medicamentos excepcionais passem a absorver parcelas crescentes do oramento do Ministrio da Sade, num contexto em que as necessidades de medicamentos bsicos e estratgicos continuam insatisfeitas e os direitos essenciais sade dos mais pobres no esto sendo cumpridos.
Grfico 14
Evoluo dos gastos em medicamentos do Ministrio da Sade (2004-2009) brasil: a nova agenda social

Fonte: Ministrio da Sade SIOPS.

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Ocorre o oposto com os gastos com procedimentos de mdia complexidade, em que a oferta em geral insuficiente para a ateno da populao de renda mais baixa.

A poltica de sade no Brasil, ao privilegiar gastos com a cobertura de medicamentos excepcionais, exames e procedimentos de mdia e alta complexidade, em detrimento do acesso universal ateno bsica e aos medicamentos essenciais, acaba contribuindo para subsidiar indiretamente os preos dos prmios de seguro das operadoras de planos de sade. Ao receberem gratuitamente do SUS servios e medicamentos mais caros, os usurios dos planos de sade pagam pelos prmios de seguro um valor abaixo do esperado. O valor dos prmios poderia ser mais alto se tais planos incorressem nas despesas com os servios de alta e mdia complexidade que o SUS propicia a seus beneficiados. Algumas discusses realizadas entre tcnicos e gestores em sade, ao final dos anos 1990, fizeram com que o Ministrio da Sade, com base em estudos preliminares, criasse uma tabela de ressarcimento para que os planos de sade pagassem pelos servios que seus assegurados utilizam dos hospitais pblicos e privados, atravs do SUS. O ressarcimento poderia ser uma das fontes de recursos do SUS, mas o valor ressarcido pela Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS) muito inferior ao potencial de arrecadao dessa fonte de recursos, fazendo com que, muitas vezes, a prpria cobrana seja deficitria, dados os custos processuais envolvidos. Alguns fatos merecem ser mencionados a esse respeito: a tabela utilizada para o ressarcimento (chamada TUNEP) tem valores superiores aos pagos pelo SUS para os hospitais pblicos e privados de sua rede, atravs da AIH,29 e muitas operadoras de planos de sade entram na justia e no fazem o ressarcimento, com base no argumento de que um sistema de sade universal e gratuito no pode cobrar pelos servios prestados aos cidados. verdade que programas desenvolvidos pelo SUS, como os de sade da famlia e os procedimentos custeados pelo Piso de Ateno Bsica (PAB), tm revertido progressivamente a tendncia ao crescimento dos gastos com procedimentos de alta e mdia complexidade. Entre 1995 e 2004, os gastos do Ministrio da Sade com procedimentos de mdia e alta complexidade aumentaram 27%, enquanto os relativos ateno bsica aumentaram 123%. Mesmo assim, em 2004 o Ministrio gastava com alta e mdia complexidade quase trs vezes mais do que com ateno bsica (ver Grfico 15).30 O crescimento das enfermidades crnicas no transmissveis entre os grupos mais pobres, associado ao aumento de sua esperana de vida, tambm aumenta as presses de demanda para procedimentos de mdia complexidade. Esse foi um dos principais argumentos que levaram o Ministrio da Sade a contratar, com o Banco Mundial, um emprstimo para realizar investimentos em redes de sade que venham a organizar os processos de gesto regional do SUS tendo como eixo orientador a ateno primria, organizando o acesso aos procedimentos de mdia complexidade e melhorando os processos de referncia e contrarreferncia na rede pblica de sade sob a gide do SUS.

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Isso aconteceu porque de fato a tabela da AIH sub-remunera algumas prestaes de sade, especialmente aquelas associadas epidemiologia dos mais pobres, como ginecologia, obstetrcia e pediatria, por exemplo. Assim, se o ressarcimento fosse feito pela AIH para os procedimentos de baixa complexidade, haveria um grande incentivo para que os planos utilizassem mais os hospitais pblicos ou o SUS para a compra desses procedimentos, dado que pagariam menos que os custos incorridos com sua rede prpria ou contratada. 30 Em 2004, os gastos do Ministrio da Sade com ateno bsica alcanaram R$6,4 bilhes, enquanto os com procedimentos de alta e mdia complexidade chegaram a R$16,9 bilhes.
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Grfico 15
Gastos com aes e servios de sade do Ministrio da Sade por tipo de gasto 2004-2010 (em R$ bilhes)

Fonte: Ministrio da Sade SIOPS.

Por fim, vale destacar que o tema j mencionado na seo anterior da judicializao da sade outro fator que induz a uma maior iniquidade entre ricos e pobres na utilizao dos servios de sade, como demonstrou o estudo de Chieffi e Barradas (2009).
4.3.2 A Regressividade das Fontes de Financiamento

Estudo recente de Uga e Soares Santos (2007) chega a algumas concluses interessantes a respeito das fontes que financiam a sade no Brasil. A Tabela 1, reproduzida deste estudo, com base nos dados da POF 2002-2003, evidencia que: a) A maior fonte de financiamento dos gastos com sade diretamente o oramento das famlias (48%), seguindo-se o SUS (42%) e as empresas, atravs dos planos de sade (menos de 10%). b) As famlias situadas nos trs decis de renda mais pobres recebem proporcionalmente menos recursos do SUS do que as famlias nos decis de renda superiores. c) As famlias nos decis de renda mais elevada financiam suas necessidades de sade com os planos de sade pagos pelas empresas, em proporo mais elevada que as famlias mais pobres. d) Como as transferncias do SUS e das empresas (planos de sade) para as famlias mais pobres no so suficientes para cobrir os seus gastos, estas tm que dedicar maiores parcelas de seus oramentos familiares para financiar suas necessidades de sade do que as famlias situadas nos decis mais ricos.

Tabela 1 Distribuio percentual dos recursos destinados ao financiamento da sade das famlias por fontes de financiamento (SUS, planos de sade e oramentos familiares)
Segundo decis de renda familiar per capita Brasil 2003 Decil de renda familiar per capita

Fontes de financiamento

SUS (%) 1 (mais pobre) 2 3 4 5 6 7 8 9 10 (mais rico) TOTAL 3,4 3,2 4,0 5,3 4,0 4,7 4,6 4,5 4,4 4,1 42,2

Planos de sade (%) 0,4 0,2 0,4 0,5 0,9 0,8 1,0 1,6 1,8 1,8 9,4

Gastos familiares (%) 6,7 5,5 5,5 5,5 5,2 4,6 4,7 4,4 3,3 3,0 48,4

Total (%) 10,5 8,9 9,9 11,3 10,1 1 | Propostas para Melhorar a Cobertura, a Eficincia e a Qualidade no Setor Sade 10,1 10,3 10,5 9,5 8,9 100

Fonte: Uga e Soares, 2007 Estimativas com base nos dados da POF 2002-2003.

Como consequncia desse comportamento tanto do SUS como dos planos de sade , os gastos das famlias so aqueles que acabam compensando a diferena. Eles so mais elevados nos decis de renda mais baixa e menores nos decis de renda mais alta. A melhor forma de compensar essa iniquidade seria fazer com que o SUS concentrasse seus gastos nos decis de renda mais baixa, deixando que as necessidades dos decis de renda mais alta fossem substancialmente financiadas pelo gasto direto das famlias e dos planos de sade.31 Dessa forma, as famlias de baixa renda receberiam mais subsdios pblicos e poderiam dedicar os recursos que gastam hoje com sade a outras necessidades bsicas. Com o perfil de concentrao de renda da sociedade brasileira, o SUS s teria um papel realmente equitativo se pudesse concentrar seus gastos entre aqueles que no tm capacidade de pagar um plano ou seguro de sade (ou eventualmente cofinanciar os servios ofertados pelo SUS). Mas, dado que os gastos de sade podem ser explosivos em determinados episdios agudos, representando um custo catastrfico, mesmo para as famlias de classe
31

Isso exigiria um esforo para repensar a capacidade dos planos de sade em ofertar servios ou do SUS receber cofinanciamento ou ressarcimento dos servios que prestam s famlias de renda mais elevada. No entanto, se poderia pensar que gastos catastrficos das famlias de alta renda poderiam ser subsidiados pelo SUS. O artigo de Antnio Campino neste volume oferece uma viso de como trabalhar com o tema de gastos catastrficos em sade.

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mdia mais abastada, o SUS poderia deixar um componente para o financiamento de gastos catastrficos concentrado em procedimentos de alto custo e alta tecnologia em situaes no cobertas pelos planos de sade.
4.3.3 Iniquidades no Gasto Pblico em Sade em Nvel Regional

Considerando que a renda regional disponvel para o financiamento do SUS no distribuda simetricamente e que os estados mais pobres dispem para tal fim de menos recursos oramentrios que os mais ricos, necessrio que o gasto federal com sade tenha um papel compensatrio, transferindo mais recursos s regies mais pobres. No entanto, no isso que acontece, como pode ser visto na Tabela 2.
Tabela 2 Gasto regional per capita do SUS Brasil 2003
Regies Federal Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Fonte: Ministrio da Sade SIOPS.

Gasto per capita do SUS por nvel de governo (em reais) Estadual 82,88 33,16 54,37 34,56 58,38 Municipal 34,48 30,68 73,82 54,80 48,21 Total 230,34 168,41 250,56 202,30 224,90

112,98 104,57 122,37 112,94 123,31

Verifica-se que as maiores transferncias per capita de recursos federais se destinam s Regies Sudeste e Centro-Oeste, que esto entre as mais ricas do pas. Analogamente, as regies mais pobres como o Nordeste so as que recebem menores recursos per capita do Governo Federal para a sade. No que se refere ao compromisso dos estados, pode-se observar que a Regio Norte e em seguida as Regies Sudeste e Centro-Oeste so as que comprometem mais recursos estaduais. Por fim, no que se refere aos recursos municipais, o maior comprometimento vem dos municpios do Sudeste, e o menor cabe aos municpios nordestinos. Em sntese, as regies pobres como o Nordeste so as que recebem menos recursos pblicos para a sade em todas as esferas de Governo, no havendo poltica compensatria suficiente que amenize essa desigualdade. Tanto as transferncias de recursos federais como os gastos estaduais e municipais em sade se baseiam numa lgica de remunerao de recursos por atos ou procedimentos. A capacidade de gerar atos ou procedimentos mdicos depende da capacidade instalada e no das necessidades de sade. Assim funcionam a AIH e o financiamento das aes ambulatoriais. Somente os recursos para ateno bsica tm buscado romper essa lgica de repasse financeiro, passando os recursos a serem transferidos de acordo com um processo de programao e necessidades pactuadas.32
32

Ver sobre esse ponto Melamed e Costa, 2003.

Essa lgica de financiamento que permeia a ateno bsica parece ser, no entanto, uma promessa para orientar as aes futuras para todos os recursos de sade disposio dos estados e municpios, a partir de metas e resultados pactuados. Somente dessa forma seria possvel ter um maior impacto na equidade com o uso dos recursos pblicos para a sade. Vale destacar ainda que falta uma melhor coordenao entre as coberturas pblicas e privadas (sade suplementar), j que o acesso universal e gratuito ao sistema faz com que as pessoas com capacidade de pagamento tenham dupla cobertura (ver Grfico 16), utilizando vultosos recursos do setor pblico para os servios de alto custo e alta tecnologia do SUS que deveriam ser cobertos pelos planos privados de sade aos quais elas se associam. 5 PROPOSTAS PARA AGENDA PENDENTE EM SADE
5.1 VIABILIZANDO OS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DO SUS

Observando os princpios que conformam o SUS definidos no artigo 196 da Constituio universalizao, acesso igualitrio e gratuito e integralidade pode-se inferir que existe uma contradio na operacionalizao simultnea desses princpios. O que vem primeiro: o acesso universal, o acesso igualitrio ou o acesso integral? Seria vivel institucionalmente e sustentvel economicamente garantir esses trs princpios?
5.1.1 Acesso Universal

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Considerando a cobertura dos direitos sociais inerentes ao conceito de cidadania,33 o acesso ou cobertura universal deveria ser a prioridade, atravs da garantia de um conjunto de servios essenciais de sade. No entanto, existem vrias formas de se alcanar a cobertura universal de sade em um determinado pas. A maioria dos pases tem buscado o acesso universal combinando os servios ofertados por distintas estruturas, como foi discutido na introduo deste captulo. Esse processo corresponderia estruturao de uma oferta plural de servios, evitando tanto a falta de pessoas sem cobertura como a duplicao de coberturas. Para exemplificar, o acesso dos indigentes aos servios de sade em pases como Frana e Alemanha tem uma porta de entrada pblica e gratuita, enquanto o da maioria das pessoas de classe mdia ou classe alta feito atravs de instituies de previdncia social ou de planos privados de sade. No Brasil, a Constituio de 1988, em seu artigo 198, define que as aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico. Ainda que o artigo 199 diga que a Assistncia Sade livre iniciativa privada, ela apenas define as condies nas quais os estabelecimentos privados podero participar de
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 arshall (1950) atribui a conquista da cidadania universalizao progressiva de trs tipos de direito: os direitos civis (todos so M cidados livres), os direitos polticos (todos devem eleger quem os representa no governo e parlamento) e os direitos sociais (acesso a um conjunto bsico de polticas sociais, nas quais se inclui o acesso sade).

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70 contratos de direito pblico ou convnio com o sistema nico de sade (SUS). Como ser discutido na seo 5.3 deste artigo, cerca de um quarto da populao brasileira atendido por um sistema de sade suplementar (SSS) que duplica funes exercidas pelo SUS, fazendo com que aqueles que podem pagar possam ter uma dupla porta de entrada aos servios, ou seja, do SUS e do SSS. Como foi visto na seo 4.1.1, estima-se que pelo menos um quarto dos brasileiros no tem de fato acesso aos servios de sade, enquanto muitos outros tm acesso duplicado pelo fato de que o sistema pblico universal e no direciona os recursos gastos com aqueles que j tm cobertura dos planos de sade para os mais pobres que, de fato, no tm cobertura do SUS. Caberia, portanto, retomar a pergunta: como garantir o acesso universal? Obviamente que seria mais justo utilizar os escassos recursos pblicos para atender os grupos mais pobres ainda no cobertos pelo PSF e pelos servios de mdia e alta complexidade do que continuar a no cobrir esses grupos e ao mesmo tempo garantir a utilizao gratuita do SUS para aqueles que j pagam por planos de sade e utilizam o SUS para procedimentos de alto custo e alta tecnologia. Evitar duplicaes e harmonizar a cobertura dos planos de sade privados com os servios ofertados pelo SUS uma tarefa de coordenao que necessita ser realizada, como ser visto mais adiante.
5.1.2 Acesso Igualitrio X Equitativo
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A Constituio de 1988, em seu artigo 196, institui o acesso igualitrio s aes e servios de sade. O termo equidade s aparece em toda a Constituio de 1988 uma vez, no artigo 195, quando se refere origem dos recursos da seguridade social, mas nenhuma meno se faz equidade na prestao de servios do SUS. Ao mesmo tempo, o artigo 194 da Constituio faz referncia seletividade dos benefcios e servios da seguridade social, em prol dos mais pobres. Como a sade faz parte da seguridade social, poder-se-ia interpretar que a seletividade se aplicaria a todos os setores que a Constituio considera sob o conceito de seguridade social (sade, previdncia e assistncia). Mas a aplicao prtica da seletividade parece estar no acesso aos benefcios assistenciais, em que efetivamente existem condies de mrito especficas (como a ausncia de renda, a invalidez ou a idade) para receber o benefcio. Na sade, vale o que definido no artigo 196, ou seja, o acesso igualitrio s aes e servios de sade.34 O que mais importante em sade: acesso igualitrio ou acesso equitativo? Amartya Kumar Sen, Prmio Nobel de economia em 1998, tem uma notvel contribuio aos temas associados a luta pela equidade, gerao de capital humano, capital social, escolhas pblicas e liberdade econmica. Uma das contribuies de Sen foi a diferenciao que ele faz entre
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 esmo no havendo uma meno explcita ao acesso equitativo aos servios na Constituio de 1988, o SUS avanou, nos anos 1990 M na implantao de medidas que melhoraram o acesso equitativo, ao promover alguns programas especficos, como o PACS, o PSF e a NOB-1996, que cria o Piso de Ateno Bsica e define um conjunto de aes bsicas de sade. Todas essas aes, ainda que buscassem a igualdade, ao serem de acesso pblico gratuito e universal, atenderam prioritariamente as necessidades dos mais pobres.

os conceitos de igualdade e de equidade (Sen, 1979). Para ele, igualdade um valor moral, enquanto equidade uma questo de justia. A igualdade enquanto ideia abstrata no tem fora, mas a equidade uma expresso de justia social, a qual se destina a corrigir desigualdades que podem ser evitadas na distribuio das capacidades bsicas dos indivduos, que so de responsabilidade social ou coletiva. Ao propor um acesso igualitrio de sade a todos os brasileiros, o sistema de sade tende a no estar em sintonia com os preceitos de equidade e justia social propostos por Amartya Sen. Existem vrios fatores que fazem com que a igualdade seja um conceito abstrato. Para comear, existem diferenas genticas entre os indivduos que fazem com que eles tenham estados de sade diferentes e necessidades diferenciadas de acesso aos servios. Por outro lado, a histria de vida individual, o comportamento de cada um e os fatores sociais, culturais e ambientais expem os indivduos a distintos naipes de risco que influenciam no seu estado de sade e portanto em suas necessidades de sade. Por mais esforo que se faa, a chance de que se tenha igual sade, e portanto, que seja necessrio acesso igualitrio de sade quase nula. A sade, para os indivduos, um estoque a soma seu patrimnio gentico e de sua histria de vida , gerando diferentes necessidades de sade. Mas, sob a tica dos servios, a sade um fluxo. Indivduos com o mesmo perfil socioeconmico deveriam ser atendidos igualmente, como define o conceito de equidade horizontal, mas indivduos com diferentes perfis socioeconmicos devem ter acesso diferencial dado que os mais pobres, como define o conceito de equidade vertical, necessitariam de mais. Assim, o financiamento pblico sade seria distribudo a cada um segundo suas necessidades e de cada um segundo suas capacidades. Essa frase, embora proferida por Karl Marx (1873),35 aceita por todas as formulaes tericas relacionadas ao atendimento de necessidades essenciais. esse tambm o conceito sob o qual economistas liberais como Milton Friedman (1980)36 formularam a hiptese do imposto de renda negativo, que a base dos programas de transferncia de renda como o Bolsa Famlia, ainda que este considere a transferncia de renda condicional ao uso de servios bsicos de sade e educao pelos beneficirios. Como o mrito de receber uma transferncia monetria do governo deve estar associado carncia familiar em ter acesso a um mnimo existencial, tambm em sade o mrito de ter acesso universal e gratuito sade deve estar associado no cobertura da famlia por outros programas de sade, como aqueles ofertados pela sade suplementar. O Estado s promove a equidade quando trata igualmente os iguais e desigualmente os desiguais. Mas, ao dar acesso igualitrio aos servios de sade, o Estado acaba privilegiando os chamados mais iguais,37 ou seja, aqueles que conhecem os mdicos, tm acesso aos planos de sade e sabem o caminho das pedras para ter acesso aos servios pblicos de sade de melhor
Ainda que essa frase tenha sido utilizada por Marx, segundo Pontes (2001) ela atribuda a Louis Blanc, historiador e filsofo socialista francs do sculo XIX e um dos articuladores da Revoluo Francesa de 1848, que tomou parte na junta do primeiro governo provisrio daquele pas aps a referida Revoluo. 36 A ideia do imposto de renda negativo (net income tax) foi inicialmente proposta por Juliet Rhys Williams, que pertencia ao Parlamento ingls, nos anos 1940, e apenas posteriormente por Milton Friedman, associada s propostas de uma taxa nica para todos (flat-tax). Em todos os casos, a proposta nunca foi aplicada. 37 Termo utilizado pelo escritor George Orwell em seu livro The Animal Farm, [A Revoluo dos Bichos (O Triunfo dos Porcos)], escrito em 1948.
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72 qualidade. Enquanto isso, aqueles que moram em regies rurais, favelas urbanas das grandes metrpoles e reas pobres e isoladas no esto cobertos por programas de ateno primria nem tm acesso lista de medicamentos essenciais, por exemplo (ver Grfico 16). Para Amartya Sen, a justia distributiva o princpio que se utiliza para separar as desigualdades das iniquidades. As iniquidades em sade so as diferenas que no somente so desnecessrias e evitveis, tais como aquelas entre os pobres que tm e os que no tm acesso ao PSF, mas tambm as que se consideram injustas, tais como aquelas que permitem que uma pessoa que dispe de um plano de sade possa ter tambm o acesso gratuito ao PSF, enquanto outras que precisam e mereceriam estar cobertas pelo PSF no esto. A equidade em sade supe, idealmente, que todos tenham uma oportunidade justa para alcanar seu potencial de sade e que ningum esteja impossibilitado de alcanar este potencial. Nos ltimos anos a expanso dos programas de ateno bsica, baseada nos princpios de igualdade, no foi suficiente para alcanar todos os pobres. Nos prximos anos, necessrio que os recursos disponveis pelo SUS, que ainda so poucos, no sejam utilizados para duplicar coberturas ou prover nveis de ateno que no correspondam s necessidades. S assim possvel alcanar maior equidade na cobertura destes programas. Para que esta ideia se torne mais explcita, se poderia interpretar acesso igualitrio como acesso equitativo sade em legislao complementar de sade ou simplesmente substituir, no artigo 196 da Constituio, o termo acesso igualitrio por acesso equitativo sade.
5.1.3 Acesso Integral
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A maior dificuldade em viabilizar os princpios constitucionais se encontra no conceito de integralidade, que d margem a mltiplas interpretaes. No limite da subjetividade, poder-se-ia dizer que as necessidades humanas em matria de sade so ilimitadas. Quando informados, todos querem ter acesso ltima tecnologia, aos tratamentos e exames mais sofisticados e aos medicamentos de ltima gerao, mesmo quando tais tecnologias, tratamentos e exames no foram testados e provados eficientes. Assim, se o acesso sade, alm de universal e equitativo, pudesse ser integral, o custo para torn-lo vivel chegaria a mltiplos do PIB mundial. No mundo real, como a informao distribuda assimetricamente, o acesso s ltimas tecnologias em sade acaba sendo um privilgio de poucos. Se o Estado se prope a financiar tratamentos, medicamentos e exames sofisticados para todos, acaba privilegiando aqueles que tm informao. Ao assim fazer, faltariam recursos para oferecer os servios essenciais para aqueles que no tm informao, contribuindo para o no cumprimento dos princpios da equidade e da universalizao. Portanto, o maior inimigo do alcance da universalizao e da equidade uma interpretao equivocada do princpio da integralidade. Assim, a viabilidade do SUS est condicionada a uma definio explcita do conceito de integralidade, o que implica definir: (a) quais os bens e servios de sade que devem estar cobertos sob esse conceito, em funo de necessidades epidemiolgicas, evidncias clnicas e recursos disponveis; (b) quais os mecanismos que permitiriam atualizar o con-

junto desses bens e servios ao longo do tempo, em funo de prioridades epidemiolgicas e mais recursos disponveis; e (c) que mecanismos legais poderiam impedir que, atravs de processos judiciais ou outros, algumas pessoas tirem vantagem do sistema tendo acesso a bens e servios que no esto contidos no conceito de cobertura definido anteriormente. por esse motivo que a maioria dos pases desenvolvidos optou por legislaes realistas, que, em vez de irresponsavelmente colocar na letra da lei o termo acesso integral, procuraram definir, de acordo com as prioridades epidemiolgicas, com as evidncias cientficas e com os recursos disponveis, o conjunto de tratamentos, medicamentos, exames e procedimentos de promoo e preveno que deveria estar coberto nesse caso realmente para todos pelos servios de sade. Para proceder dessa forma, prope-se que o tema da integralidade do acesso seja definido por um conjunto de procedimentos que sejam os mais custo-efetivos para os problemas epidemiolgicos de sade da populao brasileira. Nesse sentido, propem-se os seguintes passos: a) em primeiro lugar, realizar estudos sobre as prioridades em sade, a fim de definir quais as condies que realmente afetam a realidade epidemiolgica. O governo deveria realizar sistematicamente pesquisas sobre carga de doena (burden of diseases) que balizassem os principais problemas que afetam a sade da populao brasileira, sob as ticas da morbidade e da mortalidade;38 b) em segundo lugar, criar instncias que permitam testar, validar e buscar evidncias cientficas sobre os tratamentos existentes e os que ingressam a cada ano no mercado para garantir a qualidade dos servios de sade disponveis e evitar que o charlatanismo seja financiado com recursos pblicos;39 c)  em terceiro lugar, elaborar protocolos de tratamento, validados pelos profissionais de sade, para as principais prioridades epidemiolgicas, garantindo a validao cientfica desses protocolos por organismos acreditados; d)  em quarto lugar, definir, de acordo com as prioridades epidemiolgicas, os protocolos de tratamento e os recursos disponveis para a sade, um conjunto de servios de promoo, preveno, tratamento e reabilitao que, dadas a sua prioridade e baixa relao custo-efetividade, seriam financiados com recursos do oramento pblico. e) em quinto lugar, estabelecer os processos, instituies e mecanismos para desenvolver os estudos de carga de doena e reviso sistemtica dos protocolos para que esse processo seja contnuo;40 f) em sexto lugar, criar mecanismos legais para que o SUS somente financie aes definidas
A ltima pesquisa de carga de doena realizada no Brasil ocorreu em 1998 e no foi utilizada plenamente como balizamento para definir as prioridades epidemiolgicas do pas. 39 No caso de haver mais de um protocolo ou opo de tratamento, o processo de escolha se daria pela investigao daquele tratamento que possibilitasse o melhor resultado pelo menor custo. No Reino Unido, instituies como o Centro Cochrane conduz estudos de evidncia clnica, e o National Health Institute for Clinical Excelence (NICE) na Inglaterra conduz pesquisas de custo-efetividade que permitem defnir a eficcia dos tratamentos. Essas instituies independentes da sociedade civil so contratadas pelo Governo para apoiar a definio de prioridades de sade. 40 No contexto do tema de integralidade, o texto de Mnica Viegas e Kenia Noronha, neste livro, aprofunda a discusso sobre a necessidade de se criar uma agncia independente de avaliao do uso de tecnologias de sade no Brasil, para apoiar, de forma sustentvel, o processo de incorporao de novos tratamentos, medicamentos e exames mdicos na lista de procedimentos financiados pelo SUS.
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dentro desse conjunto de prioridades, invalidando os processos judiciais para a cobertura de procedimentos e medicamentos que no faam parte das listas de prioridades. Com esse processo se garantiriam uma integralidade sustentvel, maior equidade no acesso aos servios e maior eficincia e garantia de recursos ao SUS, evitando que processos como a judicializao da sade consumam, em favor dos mais ricos, uma parcela importante dos recursos que deveriam estar sendo destinados para reduzir a mortalidade e a morbidade dos mais pobres.
5.2 APERFEIOANDO A REGULAO E A GOVERNABILIDADE DO SETOR SADE

Ainda que o Brasil tenha avanado em solues custo-efetivas para a cobertura dos sistemas de sade, como o caso do Programa de Sade da Famlia (PSF), dos hospitais e estabelecimentos de sade administrados pelo sistema de organizaes sociais (OS) e parcerias pblico-privadas (PPP), essas experincias ainda so muito limitadas. Mais grave ainda o fato de o sistema de sade brasileiro no ter um projeto sistemtico para integrar os cuidados de promoo e preveno, ateno bsica e ateno de mdia e alta complexidade em um entorno integrado e coerente que permita aumentar a resolutividade dos servios, reduzindo os custos gerenciais e possibilitando um cuidado sequencial em todas as etapas do atendimento. Aperfeioar a regulao e a governana em sade passa por racionalizar o acesso aos servios atravs da implantao de redes de sade e pela definio de uma nova estrutura administrativa do SUS que garanta autonomia e eficincia de gesto dessas redes e unidades de sade.
5.2.1 Implantando Redes de Sade

A frmula de eficincia utilizada para aumentar a resolutividade dos servios de sade, em nvel mundial, tem se baseado na criao de redes integradas de sade.41 No Brasil, a discusso sobre redes de sade se iniciou no final dos anos 1990 e incio da presente dcada, quando foi proposta, atravs da Norma Operacional de Assistncia Sade (NOAS), a definio de processos mais integrados de proviso de servios a partir de regies de sade. Nos ltimos oito anos, a discusso tcnica pouco avanou no Governo Federal. O Ministrio da Sade chegou at mesmo a criar um Departamento de Redes de Sade e contratar um emprstimo com o Banco Mundial (QUALISUS-REDE) para tentar avanar na implementao de redes. Alguns estados, como Minas Gerais, So Paulo e Bahia, avanaram em processos de implementao de redes de sade especializadas em determinadas modalidades assistenciais, e isso os levou a ter melhores resultados em seus sistemas de sade. No entanto, a discusso nacional sobre modelos e conceitos de redes de sade regionalizadas e integradas ainda
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Sobre o conceito de Redes de Sade, ver Medici, 2010.

incipiente, assim como a proposta de processos sistemticos de monitoramento e avaliao de sua execuo. Nesse sentido, como proposta para solucionar os temas de regulao, prope-se acelerar a implementao do projeto QUALISUS-REDE, colocando-o como eixo prioritrio de integrao das distintas estratgias assistenciais de sade, hoje atomizadas. Gerar-se-iam, assim, incentivos para que as duplicaes de cobertura ou vazios institucionais gerados pela debilidade da coordenao e regulao do setor sejam resolvidos com as redes integradas.
Quadro 3 Redes de sade As experincias dos estados de So Paulo e Minas Gerais

Nos ltimos anos, estados como So Paulo e Minas Gerais avanaram na implantao de redes de sade para temas como procedimentos de alta complexidade e aes de urgncia e emergncia. Em geral, a implantao dessas redes de alta complexidade, hospitalar e ambulatorial, contaram com a participao das comisses gestoras bipartites que integram, em nivel regional, o estado e os municpios. Este processo contribuiu para a avaliao da real capacidade instalada dos servios, uma vez que as diversas assistncias competem entre si em uma mesma necessidade de infraestrutura (centro cirrgico e leitos de UTI, e outros). Entre as redes de mdia e alta complexidades implantadas no estado de So Paulo se destacam a Rede de Terapia Renal Substitutiva (TRS), a Rede de Sade Auditiva, a Rede de Cardiologia, a Rede Nacional de Ateno Integral Sade do Trabalhador (RENAST), a Rede de Centros de Reabilitao para as Pessoas Portadoras de Deficincia, a Rede de Ateno Pessoa Idosa, a Rede de Ateno na rea de Oftalmologia, a Rede Estadual de Assistncia a Queimados, e as Redes de Oncologia, Traumatoortopedia, Neurologia e Terapia Nutricional. Processo similar se implantou no estado de Minas Gerais, onde se conformaram a rede de maternidades Viva-Vida, a rede de Urgncia e Emergncia, e a rede de hospitais pblicos de excelncia, atravs do Projeto PRO-HOSP.

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O Ministrio da Sade, em colaborao com os estados, deveria definir projetos pilotos para a implementao de redes de sade nos estados, os quais seriam avaliados, corrigidos e sistematizados para sua posterior ampla implementao. Em um pas com 186 milhes de habitantes, conforme os resultados do Censo Demogrfico de 2010, h espao para milhares de redes de sade, que no apenas iriam harmonizar os esforos de ter uma oferta de servios racionalizada e apropriada ao perfil da demanda local, como tambm permitiriam aumentar a resolutividade, valorizando cada real gasto no sistema pblico de sade. Dado que redes de sade necessitam de economias de escala para serem eficientes, em funo da densidade tecnolgica das intervenes que envolvem desde processos de promoo at o uso de exames e terapias de alta tecnologia, cada rede deveria circunscrever po-

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76 pulaes entre 200 e 500 mil habitantes. Portanto, os municpios maiores (metropolitanos) podero ter mais de uma rede de sade, enquanto municpios menores devero se consorciar para estabelecer suas redes de sade. Para montar redes que integrem distintos municpios, seria necessrio avanar no processo de implementao de consrcios de sade, o qual, ainda que tenha tido um grande avano entre a segunda metade dos anos 1990 e incio da presente dcada, sofreu uma relativa paralisao nos anos mais recentes.42 Consrcios intermunicipais de sade poderiam ser a base poltica e jurdica para a conformao de redes regionais de sade, mas no necessariamente ser a base administrativa. O melhor nesse caso seria o estabelecimento de instituies independentes, como organizaes sociais ou fundaes estatais de direito privado, que permitissem a gesto das redes dentro da conformao jurdico-poltica dos consrcios. A implementao de redes de sade a base para uma gesto integrada e eficiente do SUS. Sem a existncia de redes de sade, os pacientes continuaro a no ter um processo coordenado de ateno mdica que permita o cuidado permanente baseado em sistemas de tecnologia da informao que garantam o pleno conhecimento de seu estado de sade, de sua histria clnica integrada, e que facilite maior eficincia nos processos de agendamento de consultas, exames e internao. Associada ao processo de implantao de redes de sade, uma srie de atributos novos comearia a ser implementada, tais como: a) Sistemas de informao, atravs da implantao universal do carto SUS, com todas as informaes demogrficas, epidemiolgicas, sociais, de utilizao de servios, administrativas e financeiras, vinculadas ao uso tanto do SUS como do sistema de sade suplementar. b) Sistemas de gesto clnica integrada baseados em tecnologia de informao. c) Sistemas de regulao da ateno mdica ambulatorial e hospitalar, agendamento eletrnico e eliminao das filas no atendimento, inclusive para o caso de cirurgias eletivas quando necessrio. Utilizao racional dos sistemas de apoio logstico pela rede de servios (cozinha, lad)  vanderia, limpeza, transporte e disposio de resduos contaminantes dos estabelecimentos de sade, compras, manuteno de mquinas e equipamentos etc.). Utilizao racional dos sistemas de apoio de diagnstico e terapia (exames, equipae)  mentos de alta tecnologia, dilise renal). f) Sistemas de regulao central da rede, baseados em processos integrados de referncia e contrarreferncia. g) Sistemas de monitoramento e avaliao dos resultados em nvel de cada paciente, integrando as fichas clnicas com as estatsticas de produo de servios e as bases de dados epidemiolgicas que permitem avaliar os progressos na evoluo da morbilidade e mortalidade dos habitantes circunscritos na rede.
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Entre 1997-2001 o nmero de municpios com consrcios intermunicipais de sade cresceu rapidamente, mas estagnou e at regrediu entre 2001-2005. Em alguns estados, como Mato Grosso e Minas Gerais, quase dos municpios tm consrcios de sade, enquanto nos demais a percentagem inferior metade dos municpios. Constata-se que, com exceo da Regio Centro-Oeste, o nmero de consrcios intermunicipais se reduziu em todas as regies do pas entre 2001 e 2005, indicando que os ganhos obtidos nos final dos anos 1990 quanto ao aumento da coordenao da gesto e regulao entre municpios, oriundo dos consrcios, poderiam estar se revertendo nos anos mais recentes.

h) Sistemas de gesto financeira e de custos que permitam montar uma base de avaliao das relaes entre gastos, custos, necessidades de financiamento, investimento e a resolutividade do sistema.
5.2.2 Instituies de Sade Autnomas e Governveis para o SUS

Para que o setor sade possa consolidar instituies que tenham autonomia e governabilidade para serem eficientes e cumprirem seus compromissos em prol da defesa da universalizao e da equidade no acesso sustentvel sade, seria necessrio aprovar o mais rpido possvel o projeto engavetado de Nova Organizao Administrativa do Estado Brasileiro, preparado por uma Comisso interdisciplinar de especialistas.43 Com isso, dar-se-ia continuidade ao processo de modernizao do Estado brasileiro iniciado na segunda metade dos anos 1990, mas paralisado por presses corporativas de segmentos que esto mais interessados em seus benefcios particulares do que na melhoria das condies sociais da populao. Destravar as reforma da organizao administrativa do Estado significaria legitimar arranjos institucionais, como OSIP, OS, parcerias pblico-privadas e outras formas de organizao que permitiriam avanar na eficincia das instituies que governam o SUS no Brasil. Como j foi visto em sees anteriores, esses arranjos tm se provado mais eficientes na gesto dos recursos e mais resolutivos na prestao de servios de sade do que os baseados na administrao direta. Mais importantes que as formas jurdicas de propriedade so as formas reais de apropriao do produto social. Um Estado mais eficiente e mais justo no se mede pela quantidade de propriedade pblica que ele detm, mas sim pela quantidade de produto social que ele consegue comandar, regular e atender aos setores mais desfavorecidos da populao.
5.3 MELHORANDO A ARTICULAO ENTRE O SUS E O SISTEMA DE SADE SUPLEMENTAR

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Uma melhor articulao entre o SUS e o sistema de sade suplementar uma condio sine qua non para aumentar a oferta a fim de evitar duplicaes e direcionar os recursos do SUS para quem mais precisa. No entanto, a histria do SUS e dos planos de sade suplementar tem sido caracterizada por problemas que dificultam essa sinergia. Portanto, caberia estabelecer formas que incentivassem a no utilizao do SUS por aqueles que tm planos de sade suplementar.

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Esse anteprojeto intitulado Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal, foi elaborado em 2009 por uma Comisso instituda pelo Ministrio do Planejamento e rev a estrutura administrativa do Estado proposta pela Constituio de 1988, estabelecendo normas gerais sobre a administrao pblica direta e indireta, as entidades paraestatais e as de colaborao. Para uma viso detalhada do projeto, ver Modesto (2010).

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5.3.1 Uma Breve Histria dos Planos de Sade no Brasil

O acesso sade no Brasil universal, mas as pessoas que podem pagar ou que trabalham em empresas que podem oferecer servios de sade aos seus empregados tm acesso a um sistema de sade supletivo, de adeso voluntria, chamado de Sistema de Sade Suplementar. Esse sistema teve incio na segunda metade dos anos 1950, quando o processo de industrializao, com a participao de empresas internacionais, gerou o nascimento de instituies de medicina de grupo que ofereciam planos de sade para proteger os trabalhadores dessas indstrias e suas famlias. Dessa estrutura nasceram, primeiro, a medicina de grupo, depois os servios de sade prprios das grandes empresas e as cooperativas mdicas, capitaneadas pelo modelo UNIMED (anos 1960) e posteriormente as estruturas de seguros bancrios de sade (anos 1970 e 1980). Ao final dos anos 1980, o nmero de beneficirios dessas estruturas paralelas era inferior a dois milhes, o que se justificava pelo fato de que toda a estrutura pblica de sade se voltava para a proteo dos trabalhadores formais e suas famlias, atavs do complexo previdencirio (via INAMPS). Com a Constituio de 1988 e o surgimento do SUS, o INAMPS foi extinto e os recursos que financiavam a sade dos trabalhadores formais e suas famlias (algo ao redor de 60 milhes de vidas) passaram a ter que ser repartidos, teoricamente, por toda a populao brasileira. As empresas, com isso, passaram a aderir em massa aos planos de sade do sistema suplementar para a cobertura de seus ex-segurados do INAMPS, seja contratando empresas de medicina de grupo, seguros de sade ou cooperativas mdicas, seja criando ou administrando servios prprios de sade. Dessa forma, entre 1988 e 1998, o nmero de beneficirios de planos de sade suplementar multiplicouse por mais de quatro vezes, alcanando a casa dos 30 milhes em 1998. O perodo que vai de 1998 at 2002 foi marcante na histria da sade suplementar no Brasil. Primeiramente, pela aprovao da lei que regulamentou a sade suplementar (Lei no 9.656 de 1998). Como a Constituio de 1988 no deu muita importncia ao tema, este setor havia crescido com muito pouca regulao pblica nos dez anos seguintes promulgao da Constituio. Apenas a Superintendncia de Seguros Privados do Ministrio da Previdncia Social (SUSEP) se encarregava de regular alguns poucos temas de estrutura financeira das empresas que ofereciam planos de sade a fim de que sua eventual quebra no levasse desproteo dos assegurados. Em segundo lugar, para implementar a Lei de Regulamentao da Sade Suplementar, supervisionar o setor e aprimorar a regulao setorial, foi criada a Agncia Nacional de Sade Suplementar ANS (Lei no 9.961 de 2000), a qual tem por finalidade institucional promover a defesa do interesse pblico na assistncia suplementar sade, regular as operadoras setoriais inclusive quanto s suas relaes com prestadores e consumidores e contribuir para o desenvolvimento das aes de sade no Pas. A ANS incorporou as estruturas regulatrias do setor anteriormente existentes na SUSEP e estabeleceu sua sede na cidade do Rio de Janeiro (RJ). Entre 2003 e 2010, o nmero de beneficirios de planos de sade cresceu de 31,8 para 44,0 milhes, dos quais 13,6 milhes so pessoas afiliadas a planos exclusivamente odon-

tolgicos, dado que esse subsetor no coberto adequadamente pelo SUS. As porcentagens de populao cobertas por planos de sade variam muito, segundo o estado, cidade, nvel de renda e idade. Em 2010, apenas o Maranho tinha uma cobertura populacional inferior a 5%, enquanto Rio de Janeiro e So Paulo eram os nicos estados com populao coberta superior a 30%. As taxas de cobertura, que eram mais baixas para jovens entre 15 e 19 anos (16,5%), eram mais elevadas para adultos maiores de 80 anos de idade (29,9%).
5.3.2 A Articulao Financeira entre o SUS e a Sade Suplementar: a Tabela TUNEP

Em 2001 o Governo estabeleceu, com base no artigo 32 da Lei no 9.656 de 1998, um mecanismo de ressarcimento ao SUS a ser pago pelos planos de sade, associado aos indivduos que, sendo afiliados a planos de sade, utilizem o SUS em modalidades cobertas por esses planos. Esse ressarcimento se daria atravs da Tabela nica Nacional de Equivalncia de Procedimentos (TUNEP), em que cada servio tinha um preo a ser ressarcido prximo ao valor estabelecido pela tabela da Associao Mdica Brasileira (AMB). Para viabilizar o ressarcimento, todos os hospitais pblicos ou privados contratados pelo SUS passaram a receber a lista de pessoas que tm planos de sade, o que possibilitava a cobrana desse ressarcimento para essas pessoas. O funcionamento desse mecanismo, no entanto, tem gerado grande controvrsia. Para muitas operadoras de planos de sade, os recursos associados TUNEP no devem ser pagos, dado que o SUS garante direito universal de acesso inclusive aos beneficirios dos planos de sade. Alm do mais, a tabela TUNEP cobra valores superiores aos pagos pelo SUS aos seus contratados pblicos e privados, o que mostra claramente uma inteno de receber acima do que deveria. Segundo advogados associados s operadoras, a ilegalidade da TUNEP no resistiria a uma prova pericial, dada a discrepncia de valores com a tabela do SUS e os valores operados no mercado. Enquanto a ANS no torna lcita a tabela de ressarcimento, as operadoras de planos de sade podem pleitear em juzo a reduo dos valores a serem ressarcidos ao SUS, desde que se aborde o tema no tribunal de origem. Aos cidados, caberia questionar o direcionamento dado pelo Estado verba arrecadada pela ANS e o fato de que o sistema de sade continua oferecendo servios aqum do necessrio. No entanto, muitos advogados do poder pblico defendem a posio de ressarcimento ao SUS. Segundo eles, os planos de sade do calote no SUS, deixando de ser cobrados dois teros do devido, ao no computar no ressarcimento todo o uso dos servios de alto custo, inclusive ambulatorial (quimioterapia, dilise, ressonncia etc.), como determina a Lei no 9.656/98. Tais dados so confirmados no Acrdo 1.146/2006 do Tribunal de Contas da Unio, em que se assinalou que o valor registrado no Sistema de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI), relativo ao ressarcimento por operadoras de seguros privados de assistncia sade ao Fundo Nacional de Sade, foi restrito aos casos de urgncia e emergncia, quando, na realidade, deveria ocorrer o ressarcimento em razo da prestao de qualquer servio. Com isso houve uma vultosa reduo nos ressarcimentos

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aos cofres do SUS, uma vez que o valor destes, no perodo compreendido entre janeiro de 2000 e julho de 2004, deveria montar a R$1 bilho, em vez de R$51,8 milhes efetivamente ressarcidos. Dados os problemas e o grande passivo a ressarcir, a ANS resolveu estabelecer desde 2006 uma nova sistemtica de ressarcimento que se baseia nas seguintes premissas: (i) adoo, para os anos de 2006 e 2007, da tabela TUNEP vigente na ocasio, (ii) a partir de 2008, redefinio de uma nova sistemtica de clculo simplificado para a tabela TUNEP, que seja um mltiplo nico da Tabela SUS, e (iii) renegociar as dvidas e encurtar os prazos de execuo. De todo modo, em 2010 a questo continuava sem soluo aparente.
5.3.3 Cobertura dos Planos de Sade vs. Cobertura do PSF

De acordo com os dados da PNAD 2008, cerca de 48% da populao brasileira estava cadastrada no PSF. Considerando que 26% da populao estava coberta por planos privados de sade, que supostamente prestam servios de ateno bsica, pode-se dizer que 74% da populao (somando-se os que tm planos com aqueles cobertos pelo PSF) tinha acesso a uma ateno sade estruturada e que os 26% restantes necessitavam de cobertura. Portanto, o limite para alcanar a cobertura nacional do PSF seria de 74%, dado que 26% estariam cobertos pela ateno bsica dos planos de sade. A cobertura de ateno bsica do PSF teoricamente mais bem estruturada que a dos planos de sade, oferecendo uma maior gama de servios de promoo e preveno. Mas, na prtica, o fato de ser registrado no PSF no significa que a pessoa esteja de fato coberta e muitas coberturas so apenas nominais. Portanto, muitos avanos para estruturar melhor a ateno bsica deveriam ser feitos no PSF, buscando garantir a qualidade e a verificao de um conjunto mnimo de servios, e tambm nos planos de sade, buscando aumentar a oferta de servios de promoo e preveno, alm do agendamento sistemtico de exames para populaes em risco. A proporo de cobertura do PSF varia de acordo com caractersticas regionais e de renda. Era maior em regies onde havia um maior nmero de pobres. No Nordeste, 65% dos domiclios estavam cadastrados pelo Programa, enquanto no Sudeste a proporo era de 36%. O PSF a melhor forma de cobertura de ateno bsica sade que a populao brasileira desprovida de recursos dispe. Sua cobertura tem buscado dar um maior acesso s regies onde vivem as famlias mais pobres e contribuindo, portanto, para aumentar a equidade do SUS. No entanto, nem todos os pobres tm cobertura do PSF. Os dados da PNAD 2008 revelam que nos domiclios sem rendimento ou com renda inferior a um quarto de salriomnimo mensal per capita, a cobertura do PSF era de 64%, ou seja, mas de um tero dos brasileiros mais pobres ainda no tinha acesso ao PSF em 2008. As aes de sade bsica, para aqueles que podem pagar, so oferecidas pelo sistema de sade suplementar, de forma voluntria, atravs de planos privados de sade. Da

mesma forma como ocorre com o PSF, a cobertura de planos de sade se diferencia regionalmente e por nvel de renda. A maior cobertura se verifica no Sudeste, onde 36% da populao estava coberta por planos de sade, e a mais baixa no Nordeste, onde o percentual de cobertura era de 13%. O mesmo acontece por nvel de renda, com a proporo variando entre 2% nos grupos com renda domiciliar per capita inferior a um quarto de salrio-mnimo e 83% nos grupos com renda domiciliar per capita superior a cinco salrios-mnimos. No entanto, nos estratos de renda mais alta, a cobertura do PSF se complementa com a cobertura de Planos Privados de Sade (ver Grfico 16).
Grfico 16
Taxas de cobertura do PSF e de planos de sade privados nos domiclios brasileiros em percentual por classes de renda domiciliar per capita mensal (em salrios-mnimos) Brasil, PNAD 2008

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Fonte: IBGE, PNAD 2008.

Para exemplificar, 83% dos domiclios com renda per capita mensal superior a 5 salriosmnimos estavam cobertos por planos de sade e 31% estavam cobertos pelo PSF. Os domiclios registrados nos dois programas chegavam a 114%, indicando que todos nesse grupo tinham algum tipo de ateno bsica e que pelo menos 14% estavam registrados simultaneamente em planos de sade e no PSF. No entanto, nos domiclios sem rendimento e com renda inferior a um quarto de salrio-mnimo per capita mensal, a cobertura de planos de sade somada do PSF foi de apenas 66,5%, indicando que pelo menos um tero dos residentes nos domiclios mais pobres no tinha nehuma forma de cadastramento para a cobertura de sade bsica. O Grfico 16 mostra ainda que, em que pese a progressividade do PSF em relao renda, ele no conseguiu at 2008 reverter a regressividade total do acesso aos servios de sade bsica ou, em outras palavras, compensar a distribuio regressiva dos planos privados de sade, os quais se associam, em maior grau, ao acesso ao mercado formal de trabalho ou capacidade de pagar por planos individuais para aqueles que no tm cobertura de planos de sade empresariais.

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5.3.4 Incentivos para Redirecionar o SUS para a Ateno Bsica e Balancear os Nveis de Complexidade Oferecidos pela Sade Suplementar

Por todos esses motivos, haveria que, alm de manter a filosofia do ressarcimento por parte dos planos de sade, criar outros tipos de incentivos para que os usurios dos planos de sade no utilizassem o SUS. O incentivo mais claro, nesse sentido, retirar a opo de restituio do imposto de renda da pessoa fsica (IRPF) associada ao pagamento de planos de sade para aqueles que optarem por utilizar simultaneamente o SUS e os planos de sade e manter a restituio para aqueles que queiram somente utilizar os planos de sade, abdicando de utilizar o SUS, atravs de mecanismos jurdicos a serem acertados entre os Ministrios da Fazenda e da Sade.44 Os hospitais que prestam servios ao SUS passariam a receber a lista de optantes de planos de sade que no utilizariam o SUS para efeitos de fiscalizao e comunicao ao Ministrio da Fazenda, caso haja indcios de fraudes ou irregularidades. A ANS, por sua vez, passaria a fiscalizar os planos para ver se eles estavam oferecendo um conjunto de procedimentos compatveis com os assegurados pelo SUS. No caso de procedimentos cujos custos so considerados catastrficos, caberiam algumas reservas, tais como definir se os planos de sade poderiam financiar total ou parcialmente esses procedimentos em seus mecanismos de seguro, a fim de que se possa calcular como ficariam os sistemas de ressarcimento junto ao imposto de renda. A implantao desses incentivos e mecanismos no trivial. Exige estudos de aturia mdica, de microeconomia ou microgesto de sade e de equidade fiscal, a fim de que no se cometam injustias. Ao mesmo tempo, os recursos do SUS eventualmente liberados por esses processos permitiriam avanar na cobertura daqueles que ainda no esto beneficiados pelos programas de ateno bsica ou nas novas estratgias propostas de redes de sade. Antes de implantar qualquer mecanismo que venha a retirar o desconto dos pagamentos aos planos de sade do imposto de renda, haveriam que ser tomadas algumas precaues. Primeiramente, esse mecanismo somente funcionaria se o carto SUS estivesse implantado no nvel nacional e funcionando como um sistema de informao capaz de registrar, tanto para usurios do SUS como para usurios dos planos de sade, todas as informaes demogrficas, epidemiolgicas, administrativas, financeiras e de utilizao de servios associadas a cada indivduo. Em segundo lugar, seria necessrio realizar estudos de demanda para verificar o efeito que tais mecanismos iriam ter na reduo eventual da demanda por planos de sade em prol da utilizao plena do SUS pelos atuais usurios de planos que utilizam parcialmente o SUS. Quanto a esse segundo ponto, vale destacar que se pode esperar que no haveria um efeito substancial na reduo da demanda por planos, dado que: a) A maioria dos planos de sade ( 74%) de planos coletivossubsidiados pelas empresas. Os empregados pagam apenas uma pequena parte (entre um quarto e um tero do valor total do plano). O que deduzem no IRPF no o principal incentivo para que mantenham o plano, mas sim o subsdio da empresa.
44

Uma complementao a essa discusso apresentada no texto de Mnica Viegas Andrade e Kenya Noronha neste livro.

b) Dos que tmplanos individuais,amaioria de pessoas idosas que tm planos antigos. Dado que os reajustes dos planos individuais no acompanha o aumento do custo associado ao risco do envelhecimento, esses planos tambm acabam sendo subsidiados diante do seu risco atuarial. Os mais idosos, especialmente aqueles que tm alguma condio crnica (ver Grfico 12), temem perder seus planos de sade, j que so a nica garantia que tm para os cuidados do dia a dia, uma vez que tero que enfrentar as filas do SUS para os procedimentos corriqueiros que lhes so garantidos nos planos de sade. Vale a pena esclarecer, no entanto, que a no deduo do IRPF para planos de sade daqueles que utilizam o SUS ir aumentar a demanda da populao afiliada para que os planos de sade ofeream servios de alto custo e alta complexidade, o que poder a longo prazo aumentar o custo dos planos de sade e ter algum tipo de efeito na demanda global por eles.
5.4 MELHORANDO O ACESSO E A QUALIDADE DOS SERVIOS

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Melhorar o acesso e a qualidade dos servios significa dar prioridade cobertura s reas mais desprovidas, canalizando recursos extraordinrios do SUS, orientando e dando assistncia tcnica aos estados e municpios para a melhoria da qualidade das instituies, dos recursos humanos e dos processos de gesto em sade nessas reas. O Ministrio da Sade deveria dedicar-se mais a prover assistncia tcnica aos organismos locais executores de servios nas reas mais carentes. No caberia ao Ministrio da Sade apoiar reas que j esto dando certo. Ao contrrio, deveriam mobilizar-se esforos para transferir experincias e tecnologias exitosas das reas mais avanadas para as menos desenvolvidas. Para tal, incentivos financeiros associados ao desempenho deveriam ser mobilizados de modo a premiar os governos (e tambm as equipes de sade) comprometidos com a aplicao dessas experincias exitosas e com melhores resultados em sade. Existem trs temas envolvidos na melhoria do acesso e qualidade em sade. O primeiro acelerar a cobertura dos programas de ateno bsica para os grupos de menor renda. O segundo aumentar a qualidade das instituies atravs de acreditao. O terceiro avanar na poltica de recursos humanos, incentivando sua distribuio adequada em nvel nacional, com incentivos claros e remunerao associada ao desempenho. Como foi visto, em que pese ao fato de a cobertura do PSF ser progressiva em relao ao nvel de renda, ela ainda insuficiente. De acordo com a PNAD 2008, somente 64% das pessoas com renda familiar per capita inferior a um quarto de salrio-mnimo esto cobertas pelo PSF, e a meta de levar o programa aos 36% no cobertos envolveria maiores esforos, dado que estes se localizam em regies de difcil acesso ou em reas metropolitanas marcadas pela violncia.45
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A baixa cobertura do PSF em municpios como o Rio de Janeiro (inferior a 10%) se justifica pela dificuldade em implantar o programa em favelas ou reas tomadas pelo narcotrfico ou pelas milcias. A atual administrao da Prefeitura do Rio adota uma estratgia de criar Clnicas da Famlia, que so complexos que envolvem acesso a exames de mdia complexidade e medicamentos para cerca de 60 unidades de sade da famlia concentradas num mesmo edifcio. Essa experincia inovadora est sendo implantada no bairro de Campo Grande, na cidade do Rio de Janeiro, como estratgia para ampliar o acesso ao PSF.

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84 Alm do mais, a cobertura do PSF em termos de qualidade ainda deixa muito a desejar. Os dados administrativos do PSF mostravam que o Programa, em 2007, realizava somente 1,1 visita domiciliar em mdia por ano a seus beneficirios. Os parmetros da Portaria 1.101 de 2002 definem que o nmero de visitas (se estas esto associadas a consultas mdicas) deveria estar entre duas e trs por ano, principalmente quando se considera que em reas remotas no h outra possibilidade de acesso aos servios de sade que no sejam tais visitas. Ainda que a cobertura completa do ciclo de vacinao entre esses beneficirios tenha sido adequada (95,3%), quase 10% das mes afiliadas ao PSF no tinham cobertura prnatal naquele ano. A prevalncia de desnutrio entre menores de 2 anos cobertos pelo PSF se situava em 2,8%, e a mortalidade por diarreia estava em torno de 4,2 por 1.000 nascidos vivos entre os menores de 1 ano. Uma anlise mais detalhada do PSF deve ser feita, considerando os aspectos de qualidade que muitas vezes se perdem entre as prioridades associadas s avaliaes realizadas pelo Ministrio da Sade, as quais consideram mais o aspecto de cobertura. O Ministrio da Sade, desde 2005, implantou uma estratgia de autoavaliao da qualidade do PSF e desenvolveu um Aplicativo para a Melhoria de Qualidade (AMQ) que procura testar como as equipes do PSF se autoavaliam de acordo com determinados parmetros esperados de conduta e qualidade. Essa estratgia busca, atravs de um instrumento de autoavaliao e de autoaprendizagem, qualificar as equipes do PSF, dado que, ao conhecer os parmetros de qualidade, se supe que essas equipes passariam a buscar alcanar esses parmetros. Os resultados esperados so: (i) a medio e registro dos avanos de qualidade na gesto do PSF e o fortalecimento da capacidade de avaliao do Programa pelas secretarias estaduais e municipais de sade; (ii) a identificao de processos implantados nas unidades do PSF que deveriam ser melhorados; (iii) o estmulo capacitao das equipes para a gesto eficiente das Unidades de Sade da Famlia (USF); e (iv) a institucionalizao de processos que favoream a soluo das falhas encontradas e a garantia de sustentabilidade futura na aplicao desses processos. Com base nesses padres, foram definidos instrumentos de medida que se aplicaram, atravs de um pr-teste realizado em 2004, em 24 municpios distribudos entre as cinco regies brasileiras. Os resultados foram revisados e avaliados, e os padres foram ajustados e validados por especialistas internacionais em temas de qualidade em sade. Esses resultados permitiram definir mais de 160 padres de qualidade e excelncia distribudos em cinco estgios para a classificao das equipes de sade de famlia, de acordo com os padres encontrados: Estgio E Qualidade Elementar (somente alcanam elementos fundamentais da estrutura e realizam as aes mais bsicas da estratgia de sade da famlia); Estgio D Qualidade em Desenvolvimento (introduzem ao estgio anterior alguns elementos organizacionais iniciais e aperfeioamento de processos de trabalho em
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algumas atividades e aes bsicas); Estgio C Qualidade Consolidada (consolidam alguns processos organizacionais e realizam algumas avaliaes iniciais de cobertura e resultado das aes); Estgio B Qualidade Boa (gerenciam aes de maior complexidade com processos organizacionais definidos e alcanam resultados duradouros com constante monitoramento e avaliao de casos); e Estgio A Qualidade Avanada (as equipes passam a ser referncia em temas de estrutura, gesto e resultados alcanados). Trs padres so utilizados pela estratgia de AMQ para a autoavaliao do PSF: (a) os padres de estrutura (capacidade estrutural das USF para prover cuidados de sade em seus aspectos fsico e organizacional); (b) os padres de processo (que medem a eficcia de como se realiza cada atividade do ponto de vista da racionalidade e eficincia do fluxo de trabalho); e (c) padres de resultado (que medem a eficcia e os progressos alcanados na melhoria da qualidade da sade dos indivduos de acordo com parmetros de cobertura estabelecidos). Esses padres se aplicam a dois eixos que compem a estratgia de sade da famlia: o componente de gesto (isto , o papel dos gestores municipais no processo) e o componente das equipes de sade da famlia (que se responsabilizam pelas estratgias de promoo, preveno, acesso e qualidade dos servios). O sistema de AMQ carece de incentivos para ser utilizado. No que se refere s secretarias estaduais, os resultados desse processo no se integram facilmente com as atividades desenvolvidas nos Planos Estaduais de Monitoramento e Avaliao da Ateno Bsica. No plano das secretarias municipais, embora seja autoavaliativo e de livre adeso, os gestores municipais devem sensibilizar e mobilizar os coordenadores das equipes do PSF a participar. No entanto, o sistema no oferece incentivos (premiaes) e sanes (punies) financeiras ou outras relacionadas aos resultados. Alm do mais, poucas unidades do PSF contam com equipamentos de informtica para utilizar o aplicativo digital (software) de autoavaliao e para a alimentao do banco de dados elementos necessrios para emitir relatrios por internet, associados ao registro e avaliao dos processos de AMQ. Por todos esses motivos, o processo tem avanado lentamente. Entre 2005 e 2010, de acordo com informaes do DAB-MS, somente 1.086 (20,7% dos municpios brasileiros) estavam cadastrados para o processo de AMQ. Destes, apenas 246 (4,7% dos municpios brasileiros) finalizaram a primeira autoavaliao. Assim, em seis anos de vigncia da iniciativa, muito poucas equipes do PSF foram avaliadas para saber se melhoraram a qualidade de seu trabalho. Desse modo, as prioridades do governo devem se orientar: (a) a montar uma estrutura intensiva de aumento da cobertura do PSF, com forte apoio e assistncia tcnica do Governo Federal, propiciando profissionais que se disponham a ir para as regies mais remotas onde esses programas no existem e os indicadores de sade so mais precrios; e (b) aumentando os processos de avaliao de qualidade e estruturao de processos de capacitao permanente para os profissionais associados a esses programas.

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86 Os esforos de implantao do PSF devem ser feitos atravs de processos que permitam a incluso das equipes de sade de famlia em redes hierarquizadas e regionalizadas de sade, de forma a dar continuidade aos seus trabalhos assistenciais, quando sejam necessrias intervenes de maior complexidade. Nesse aspecto, necessrio aumentar o trabalho de acreditao de instituies de sade e de certificao e qualificao de profissionais de sade. Como foi visto, o progresso nos processos de acreditao em sade no Brasil tem sido muito lento. Nos ltimos dez anos, somente 5% dos estabelecimentos de sade no Brasil (entre hospitais, laboratrios e unidades ambulatoriais especializadas) foram acreditados por processos certificados de qualidade, como os do ONA ou da CBA. necessrio que o Ministrio da Sade, em colaborao com rgos como a Confederao Nacional de Sade (CNS) e o sistema de sade suplementar, estabelea uma clara poltica de incentivos para a acreditao de estabelecimentos pblicos e privados de sade que prestam servios ao SUS.
5.5 MONITORAMENTO E AVALIAO DOS RESULTADOS EM SADE
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O Ministrio da Sade contempla um sistema de informaes de grandes propores. Os dados produzidos pelo DATASUS tm todos os atributos para estabelecer sistemas de indicadores que permitam atacar os principais problemas de sade do pas. Ento, por que os resultados em sade no Brasil avanam to lentamente? Nos ltimos anos, aumentou o nmero de medidas que tm vinculado resultados a contratos de sade ligados transferncia de recursos pblicos para estados e municpios. Por outro lado, onde foi possvel avanar, estabeleceu-se uma cultura de avaliao tambm entre os gestores estaduais e municipais e os estabelecimentos de sade, atravs de contratos com organizaes sociais, ou em parcerias pblico-privadas. Para coroar esse processo, os contratos que envolvem metas de resultados deveriam ser pblicos e transparentes. Estar nas redes webs e ser acompanhados no somente pelo Governo mas tambm pela sociedade civil faz parte das estratgias de participao social do SUS. Como desafio para avanar nesse processo, seria importante que os resultados do sistema de sade sejam medidos e avaliados atravs de instituies avaliadoras externas independentes, que pertenam sociedade civil e que no tenham uma relao direta com os processos de financiamento setorial pelas instituies de sade.
5.6 MELHORANDO A EFICINCIA DO FINANCIAMENTO SETORIAL

A regulamentao da Emenda 29 poder trazer mais recursos ao sistema, o que desejvel. No entanto, antes de ter mais recursos, necessrio garantir que os recursos utilizados vo gerar os melhores resultados para a populao. necessrio, antes de tudo, criar modelos

de avaliao do gasto em sade para incentivar o melhor uso dos recursos disponveis. Somente assim se poder sair da discusso infindvel sobre a insuficincia dos recursos para a implantao do SUS. O Ministrio da Sade dever incentivar um modelo de prestao de servios que garanta mais sade para cada real gasto pelo Governo, e isso ser impossvel de ser alcanado sem mudanas profundas no modelo gerencial, especialmente no setor pblico. necessrio controlar e reduzir o enorme volume de recursos que o Ministrio da Sade perde em seus oramentos a cada ano em nome de emendas parlamentares que trazem poucos benefcios,46 problema que no somente afeta o oramento do Governo Federal, mas tambm dos estados e municpios. necessrio controlar a corrupo e o desperdcio dos recursos do SUS, que atingem altas propores. necessrio implantar sistemas de remunerao baseados em incentivos, em resultados e na maior autonomia dos processos de gesto. Por outro lado, como j foi mencionado, deveriam aumentar-se as sinergias entre o SUS e a Sade Suplementar, com vistas a evitar duplicao de esforos e valorizar o uso dos recursos do SUS. Frequentemente, os beneficirios de planos de sade utilizam os servios do SUS que poderiam ser oferecidos pelos planos sem custos ao sistema pblico. Isso permitiria aumentar os recursos do SUS para os mais pobres, favorecendo aqueles 20% que, mesmo apresentando problemas de sade, no tm cobertura. Por fim, deveria aumentar-se a possibilidade de que as transferncias de recursos entre esferas de governo ocorram de forma vinculada a incentivos e ao cumprimento de metas de resultados. Para tal seria necessrio estabelecer uma instncia externa de avaliao de sade que possa estimar se as metas e resultados pactuados esto sendo cumpridos e alcanados.
5.7 SNTESE DA AGENDA PENDENTE EM SADE

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O Apndice 1 elabora uma sntese dos problemas de sade do Brasil e as propostas para solucionar os temas da agenda pendente em sade. Esse apndice poderia funcionar como um roteiro para a elaborao de um programa de sade de um governo comprometido com a implementao do SUS numa perspectiva de factibilidade e justia social.

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Do total de R$49,7 bilhes aprovados pelo Congresso para o Oramento da Sade de 2007, R$1,9 bilho (5%) foi dedicado ao financiamento de cerca de 2.700 emendas parlamentares. Esse valor equivale a quase um tero dos recursos gastos em ateno bsica e esto em boa parte dedicados a favores polticos, tais como construo de pequenos hospitais (com menos de 50 leitos) em cidades do interior, compras de ambulncias para municpios e outros tipos de gastos no previstos na programao original dos recursos do Ministrio da Sade. Esses gastos tambm so difceis de monitorar, dada sua disperso, favorecendo o descontrole e a corrupo. No entanto, um artigo de 2007 patrocinado pela Cmara dos Deputados, defende as emendas parlamentares individuais de sade (Carvalho, 2007), dizendo que elas reduzem as desigualdades regionais e foram responsveis por 30% a 40% dos investimentos do Ministrio da Sade entre 2003 e 2006. No entanto, nada se analisou sobre a qualidade desses investimentos e sobre como eles se inserem num planejamento mais global para efetivamente corrigir os problemas de sade aqui apontados.

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GLOSSRIO
AGU AHM AIH AMB AMQ Advocacia Geral da Unio Autarquias Hospitalares Municipais Classificao dada aos hospitais da administrao direta pela administrao pblica da Secretaria Municipal de So Paulo. Autorizao de Internao Hospitalar Formulrio utilizado para ressarcimento dos gastos com assistncia mdica incorridos por um hospital contratado pelo SUS. Associao Mdica Brasileira Aplicativo para a Melhoria de Qualidade Processo utilizado pelo Ministrio da Sade para que as equipes do PSF faam voluntariamente uma autoavaliao na qualidade de implantao do Programa. Agncia Nacional de Sade Suplementar Agncia reguladora encarregada de definir as regras e fiscalizar a atuao do setor de sade suplementar no Brasil. Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria Agncia reguladora encarregada de definir as regras e fiscalizar as normas sanitrias, os padres de infraestrutura e equipamentos (hospitais, centros, postos de sade e laboratrios) e o uso de tecnologias de sade (entre outras atividades) no Brasil. Acidente vascular cerebral Doena conhecida popularmente como derrame cerebral. Banco Interamericano de Desenvolvimento Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social Consrcio Brasileiro de Acreditao Comisso Econmica para a Amrica Latina Comisso Intergestores Bipartite Comisso formada por autoridades de sade de um governo estadual com autoridades de sade dos municpios daquele estado para deliberar sobre aes conjuntas associadas ao planejamento e programao de sade daquele estado. Comisso Intergestores Tripartite Comisso formada por autoridades de sade do Governo Federal, por representantes das autoridades de sade dos governos estaduais e por representantes das autoridades de sade dos municpios para deliberar sobre aes conjuntas associadas ao planejamento e programao de sade em nvel nacional. Conselho Nacional de Sade Instncia consultiva mxima do setor sade no Brasil, composto por membros de diversos organismos pblicos, privados e da comunidade. Confederao Nacional de Sade rgo da estrutura representativa do setor privado que congrega a totalidade dos estabelecimentos privados de sade, especialmente dos hospitais. Consolidao das Leis do Trabalho Contribuio para o Financiamento ao Investimento Social (substitui o antigo Fundo para o Financiamento do Investimento Social (FINSOCIAL) criado nos anos 1980 para financiar os investimentos sociais do BNDES. Com a Constituio de 1988, passou a ser vinculado ao OSS. Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Sade Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira Contribuio Social sobre o Lucro Lquido das Empresas. Foi criada com a Constituio de 1988 como uma das fontes para o financiamento do OSS. Departamento de Ateno Bsica da SAIS do Ministrio da Sade Departamento de Articulao de Redes Assistenciais (DARA) da SAS, Ministrio da Sade, Brasil Desvinculao de Recursos da Unio Nome que sucedeu ao FEF a partir do ano 2000. Instituio destinada ao Gerenciamento de dados, estatsticas e informaes no Brasil. Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da FGV

ANS

ANVISA

AVC BID BNDES CBA CEPAL

CIB

CIT

CNS CNS CLT COFINS CONASEMS CONASS CPMF CSLL DAB DARA DRU DATASUS EBAPE

FEF FESB FGV FIPE FNS

Fundo de Estabilizao Fiscal Denominao dada em 1995 ao antigo Fundo Social de Emergncia. Fundao Estatal de Sade da Famlia Fundao pblica de direito privado que administra o programa de sade da famlia no estado da Bahia. Fundao Getulio Vargas Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas da USP Fundo Nacional de Sade Entidade financeira para o qual ingressam todos os recursos para o financiamento federal do SUS e se fazem as transferncias para os fundos estaduais e municipais de sade, denominadas transferncias fundo a fundo. Fundo de Participao dos Estados Corresponde parcela das receitas tributrias federais que transferida aos estados em proporo direta sua populao e inversa sua renda per capita. Fundo de Participao dos Municpios Corresponde parcela das receitas tributrias federais que transferida aos municpios em proporo direta sua populao e inversa sua renda per capita. Fundo Social de Emergncia mecanismo institudo em 1994 para desvincular recursos oramentrios de forma a garantir liberdade alocativa de recursos ao Governo Federal. Healthy Life Expectancy Expectativa de Vida Saudvel Consiste no conceito de expectativa de vida em uma determinada idade deduzido do nmero de anos potencialmente perdidos por doena ou incapacidade esperadas para essa idade. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios atualmente a principal fonte de financiamento do gasto dos estados. International Finance Corporation Corporao Internacional de Financiamento Organismo do Banco Mundial destinado ao financiamento de atividades do setor privado. Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social. Era o rgo que prestava ou contratava assistncia mdica para os trabalhadores formais no Brasil. Com a criao do SUS, foi extinto em 1990 e sua estrutura absorvida pelo Ministrio da Sade. Instituto Nacional do Cncer (hospital especializado do Ministrio da Sade) Instituto Nacional de Previdncia Social Instituto Nacional de Traumato-Ortopedia (hospital especializado do Ministrio da Sade) Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira ndice Paulista de Vulnerabilidade Social, calculado pela Fundao SEADE Imposto de Renda da Pessoa Fsica Imposto de Renda da Pessoa Jurdica Imposto sobre Servios a principal fonte de financiamento prprio dos gastos municipais. Joint Commission International Organismo privado sem fins lucrativos norte-americano de acreditao internacional de hospitais e instituies de sade Programa de assistncia mdica para pessoas e famlias abaixo da linha de pobreza, financiado pelo governo norte-americano (incluindo idosos sem acesso ao MEDICARE) nos nveis federal (50%) e estadual (50%). Programa de assistncia mdica para todos os idosos que contriburam durante sua vida laboral, com exceo das foras armadas e dos veteranos, que tm seus programas prprios. O programa financiado pelo governo norte-americano (federal) com base em contribuies sobre a folha de salrios. Ministrio da Sade

FPE

FPM

FSE

HALE IBGE ICMS IFC

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INAMPS INCA INPS INTO IPEA IPMF IPVS IRPF IRPJ ISS JCI MEDICAID

MEDICARE

MS

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brasil: a nova agenda social NICE National Institute for Clinical Excellence Organizao independente que faz a avaliao de custo-efetividade para a incorporao de novas tecnologias, medicamentos e tratamentos no conjunto de servios de sade oferecidos populao no sistema universal de sade ingls. Norma Operacional da Assistncia a Sade. Somente uma NOAS foi emitida pelo Ministrio da Sade, no ano de 2001 (NOAS 01). Normas Operacionais Bsicas. So instrumentos legais utilizados para regulamentar polticas institudas pelo Ministrio da Sade no Brasil utilizadas nos anos 1990. Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico Organizao Mundial de Sade Organismo Nacional de Acreditao Organizao Pan-Americana da Sade Organizaes Sociais Instituies contratadas pelo Estado para o gerenciamento de funes pblicas no setor social em reas como sade, educao, cultura etc. Organizaes Sociais de Interesse Pblico, criadas por Lei Federal em 1996, com base em legislao estabelecida pelo Ministrio da Administrao e Gesto. A legislao que cria as OSIP estabeleceu as bases para a legislao estadual que criou as OS em So Paulo e, posteriormente, em outros estados. Oramento da Seguridade Social, Institudo com a Constituio de 1988 para financiar os gastos pblicos federais com polticas de previdncia social, sade e assistncia social. Piso de Ateno Bsica Corresponde a uma transferncia per capita do FNS aos estados (quando estes so gestores) e aos municpios (na maioria dos casos) para o financiamento dos programas de ateno bsica de sade. Programa de Avaliao e Certificao de Qualidade em Sade Pesquisa sobre Condies de Vida, realizada pela Fundao SEADE em So Paulo Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios do IBGE Produto Nacional Bruto Pesquisa de Oramentos Familiares do IBGE Programao e Pactuao Integrada Mecanismo pelo quals os estados e municpios pactuam entre si e com o Governo Federal o uso dos recursos do SUS de acordo com a rede de servios disponvel e os distintos programas de gasto existentes. A cada ano se pactua uma PPI entre as distintas esferas de governo. Paridade do Poder de Compra Parcerias Pblico-Privadas Programa de Sade da Famlia do SUS Conjunto de Regras de Classificao Hospitalar estabelecidas pelo antigo INAMPS na dcada de 1970. Programa de Reforo do Sistema nico de Sade Projeto do Ministrio da Sade financiado pelo BID e pelo Banco Mundial Rede Nacional de Sade do Trabalhador Regime Jurdico nico Sistema legal que ampara o sistema de contratao e o contrato de trabalho dos servidos pblicos da Unio no Brasil. Estados e municpios tm sistemas similares. Secretaria de Aes de Sade do Ministrio da Sade, Brasil Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados e Estatsticas rgo oficial de estatstica do estado de So Paulo Sistema de Informaes sobre Administrao Financeira da Administrao Pblica Federal

NOAS NOB OCDE OMS ONA OPS OS

OSIP

OSS

PAB PACQS PCV PNAD PNB POF

PPI

PPC PPP PSF RECLAR REFORSUS RENAST RJU SAS SEADE SIAFI

SIOPS

Sistema de Informaes dos Oramentos Pblicos de Sade uma base de dados criada em 2000 pelo Ministrio da Sade com a finalidade de coletar anualmente os dados sobre fontes e usos detalhados dos gastos em sade de todas as esferas do governo, mas principalmente dos estados e municpios. Para essas duas ltimas esferas de governo, o preenchimento do formulrio obrigatrio, sob a penalidade de o estado ou municpio no receber as transferncias de recursos para a operao do SUS nessas esferas de governo. Sistema de Sade Suplementar o sistema de sade no Brasil que garante o acesso voluntrio a planos de sade individuais, financiados por famlias ou coletivos, financiados por empresas e trabalhadores. Supremo Tribunal Federal rgo superior do sistema judicirio brasileiro Sistema nico de Sade do Brasil Superintendncia de Seguros Privados do Ministrio da Previdncia Social Terapia Renal Substitutiva Tabela nica Nacional de Eventos e Procedimentos de Sade para ressarcimento de procedimentos do SUS prestados aos beneficirios do sistema de sade suplementar. Sigla que congrega a Unio das Cooperativas Mdicas de todo o Brasil, que so empresas que prestam servios e vendem planos de sade. Existem mais de 1.500 cooperativas mdicas em todo o Brasil. Unidades de Sade da Famlia Local fsico onde se localiza cada uma das equipes do PSF 1 | Propostas para Melhorar a Cobertura, a Eficincia e a Qualidade no Setor Sade Universidade do Estado de So Paulo Unidade de Terapia Intensiva Setor que mantm paciente com risco de vida sob cuidados no interior de um hospital.

SSS STF SUS SUSEP TRS TUNEP

UNIMED USF USP UTI

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brasil: a nova agenda social

Apndice 1 Sntese dos problemas e solues associados agenda pendente em sade


Propostas para a Agenda Pendente Implementao A base para a implementao desse princpio definir que os recursos pblicos devem dar prioridade a atender as demandas de sade dos mais pobres.

Problemas

I.  A Constituio no tem um compromisso claro com a equidade em sade e sim com o acesso igualitrio aos servios.

Reinterpretar o artigo 196 da Constituio, considerando que o acesso igualitrio significa acesso equitativo sade, ou simplesmente substituir, no artigo 196 da Constituio, o termo acesso igualitrio por acesso equitativo e definir uma legislao complementar para definir como se operacionaliza o acesso equitativo.

II.  O princpio da integralidade da sade entra em choque com o alcance dos princpios da universalizao e do acesso igualitrio.

Definir explicitamente o que se entende por integralidade da sade na legislao complementar. Propor um conjunto de bens e servios de sade que permitam cobrir esse conceito de integralidade; Criar uma metodologia sistemtica para a incluso de novos bens e servios no conceito de integralidade sempre que se cumprirem trs condies: viabilidade oramentria, evidncia cientfica do protocolo associada ao uso desse bem e servio e garantia de que a frmula utilizada a mais custo-efetiva entre as opes existentes. Garantir que ilegal que o SUS venha a cobrir outros bens e servios no contidos nesse conceito de integralidade, criando as punies necessrias e a nulidade dos processos judiciais que solicitem bens e servios no garantidos nesse conceito.

A base tcnica do processo deveria ser garantida por instituies pblicas e consultada junto sociedade civil. Criar uma base de apoio ao SUS para a implantao e teste de mecanismos de avaliao em sade baseados em evidncia e revises sistemticas. Atualmente o Instituto Cockrane do Brasil cumpre, de forma limitada, essa funo. Criar uma instituio na sociedade civil que possa cumprir papel em avaliao econmica de procedimentos de sade, a exemplo do que realiza o NICE na Inglaterra, que possa cooperar com o Governo (especialmente com a ANVISA) na incluso de procedimentos a serem financiados pelo SUS. Haveria a necessidade de desenvolver um projeto por instituies como a ANVISA e consultar organismos especializados internacionais para sua formulao. Com base no projeto se elaboraria um Projeto de Lei sobre a operacionalizao do princpio da integralidade. Articular com o Judicirio os meios de implantao do Projeto de Lei nas instncias judiciais. Ativar o projeto QUALISUS-REDE, aprovado em 2009 com recursos do Banco Mundial, e implementar os pilotos de rede de sade previstos neste projeto. Com base no teste dos pilotos de rede de sade, gerar mecanismos e incentivos financeiros para a implantao das redes. O modelo de redes dever exigir uma base de financiamento do SUS diferente da atualmente existente, na medida em que demandaria o uso de sistemas de pagamento de provedores associados ao desempenho, capitao ou outros modelos. Desenvolver e aplicar uma base tcnica e gerencial para assessorar a implementao dos projetos de rede nos estados e nos municpios interessados. Estabelecer processos de converso da gesto dos estabelecimentos pblicos de sade da administrao direta para as novas modalidades permitidas pelo projeto de lei. Converso do regime de pessoal vigente nos estabelecimentos pblicos de sade (RJU) em regimes tipo CLT, que permitam adicionalmente o uso de incentivos como o pagamento por desempenho, a partir da aprovao da nova organizao administrativa do estado brasileiro. A implantao desses mecanismos exigir um grande conjunto de estudos tcnicos e consultorias que permitam harmonizar os valores e incentivos associados a esses mecanismos, evitando inequidades no processo e garan-

O setor enfrenta srios III.  problemas em sua governana pela falta de acesso coordenado e articulado aos servios por parte da populao, e pela falta de um novo modelo organizacional que garanta autonomia de gesto como base para a eficincia dos servios.

Implantao sistemtica de um processo de criao de redes regionais de sade, integradas e hierarquizadas, com gesto unificada e com mecanismos de regulao eficiente de toda a rede regional de provedores associada ao SUS. Essas redes devero coordenar o acesso aos servios de promoo, preveno, tratamento e reabilitao. Sero responsveis pelo encaminhamento de solues integradas ao nvel do paciente, que contar com um carto de sade nico Aprovao do Anteprojeto de Lei sobre nova organizao administrativa do Estado brasileiro (ver Modesto, 2010), que permite que o setor sade utilize modelos de gesto como os de organizaes sociais e parcerias pblico-privadas na administrao pblica brasileira.

A inexistncia de uma artiIV.  culao tcnica e financeira entre o SUS e o Sistema de

Implementar o Carto SUS universal como forma de registrar toda a informao demogrfica, epidemiolgica, mdica, administrativa e financeira dos eventos de sade que os indivduos utilizam, seja no SUS,

TUNEP, seja atravs da no deduo do imposto de renda, possam gerar um maior equilbrio financeiro e evitar duplicao de coberturas e esforos entre os dois setores.

criando duplicao de esforos e free-riding entre os detentores de planos ao utilizar o SUS na entrega de bens e servios que deveriam ser cobertos pelos planos de sade.

Regulamentar o artigo 32 da Lei 9.656 de 1998, instituindo a validade do processo de ressarcimento do SUS para os usurios de planos de sade. Essa lei dever definir situaes e procedimentos nos quais o ressarcimento no seria aplicvel. Refinar pela ANS as normas que definem o contedo dos planos de sade, assegurando quais os servios oferecidos pelo SUS deveriam ser oferecidos pelos planos de sade em iguais condies. Aprimorar os mecanismos de cobrana da tabela TUNEP, a fim de recuperar os custos de todos os servios prestados pelo SUS aos planos de sade que hoje em dia no so cobertos. Estabelecer rotinas para manter a deduo dos gastos em planos de sade do imposto de renda somente para pessoas que optarem pelo no uso do SUS ao terem planos de sade. No caso da cobertura do PSF, a implementao passaria por definir grupos de apoio e visitadores que permitam localizar as regies mais distantes no cobertas pelo PSF e criar redes de sade com a assistncia federal que garantam os recursos necessrios para o seu financiamento. No caso da acreditao de estabelecimentos de sade, haver a necessidade de estudar a experincia internacional, capacitar pessoal e instituies para a acreditao e gerar fundos e mecanismos de financiamento para o incentivo a essa proposta. Estabelecer mecanismos de premiao para quem se acredita e desincentivos para os estabelecimentos que voluntariamente no se acreditarem.

Completar a cobertura do PSF e de outros programas integrados de ateno bsica, dando prioridade aos grupos de menor renda, onde no h alternativas de servios disponveis. Melhorar os parmetros de cobertura do PSF para, minimamente, alcanar os nveis de cobertura previstos pelo Ministrio de Sade. Melhorar a qualidade das equipes de ateno do PSF para que ele possa prestar servios de qualidade populao beneficiria. Isso poderia ser feito atravs de uma redefinio das estratgias e mecanismos da AMQ proposta (mas insuficientemente implementada) pelo Ministrio da Sade. Estabelecer uma poltica nacional de acreditao de hospitais e estabelecimentos de sade que passe pela criao de incentivos financeiros para os estabelecimentos que se submeterem aos processos de acreditao.

V.  A cobertura dos servios de  sade atravs de propostas estruturadas de ateno precria, especialmente para os grupos mais pobres da populao. Analogamente, a qualidade  dos servios assistenciais, tanto em sade da famlia, como em hospitais e estabelecimentos de sade de  maior complexidade, tambm precria pela falta de mecanismos de acreditao das instituies de sade.

Elaborar um Plano Diretor de Estatsticas da Sade que permita, a partir das informaes existentes, cobrir temas para avaliao dos distintos programas de sade do Ministrio. Realizar convnios com instituies que produzem estatsticas de sade como o IBGE e as Instituies do Sistema Estatstico Nacional e a ANS para estabelecer uma diviso do trabalho na produo de dados e um plano comum de disseminao de informaes para o planejamento do SUS e da sade suplementar.

VI.Melhorar a capacidade de tomada de deciso governamental atravs de processos de monitoramento e avaliao sistemtica dos programas de sade.

Reformular o DATASUS para que ele apresente uma melhoria da qualidade e da rapidez de divulgao das estatsticas dos distintos sistemas de informao de sade. Integrar os sistemas de informao do Ministrio da Sade (DATASUS) com os sistemas de informao oramentria e financeira (SIAFI) e com os sistemas de informao de sade suplementar, a cargo da ANS. Realizar convnios com instituies acadmicas da sociedade civil e universidades para estabelecer processos permanentes de avaliao dos programas de sade do Governo. Apoiar instituies voltadas para a anlise econmica (custo-efetividade e custo-eficincia) dos programas de sade, a exemplo do Instituto Cochrane e do NICE na Inglaterra.

Aumentar a eficincia no VII.  processo de financiamento sade do SUS.

Realizar anlises econmicas detalhadas que permitam detectar se o gasto em sade no Brasil se realiza ou no de forma eficiente. Estabelecer metodologias para a avaliao contnua da eficincia do gasto em sade que possam ser utilizadas para o governo estruturar suas aes e aumentar a eficincia ou buscar novas fontes de financiamento quando necessrio. Regulamentar a EC-29, no necessariamente para aumentar os recursos do SUS, mas para estabilizar as fontes de financiamento do sistema. Estabelecer processos contnuos para avaliar, investigar, detectar e punir, seja a corrupo, seja o uso inapropriado dos recursos que financiam o SUS.

Criar um portal web com informaes transparentes sobre os temas de eficincia do gasto pblico em sade. Articular com o sistema judicirio os mecanismos necessrios para investigar permanentemente, detectar e punir os atos de mau uso dos recursos pblicos destinados sade.

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1 | Propostas para Melhorar a Cobertura, a Eficincia e a Qualidade no Setor Sade

Uma Nota sobre o Princpio da Integralidade do SUS


Mnica Viegas Andrade Kenya Noronha

1INTRODUO Em 2008 o Sistema de Sade Pblico Brasileiro (SUS) completou vinte anos. Os vinte anos de SUS representam um percurso intenso de construo de um arcabouo institucional fundamental para a manuteno do direito sade no Brasil. A despeito do dinamismo do setor em regulamentar e implementar as diretrizes do sistema, ainda so muitos os desafios que se impem. O texto de Andr Medici neste volume faz um balano histrico do setor no Brasil. Uma interpretao possvel do diagnstico proposto pelo autor nos permite classificar em duas categorias os problemas a serem enfrentados. A primeira categoria concerne aos problemas de gesto relacionados principalmente organizao e eficincia no provimento dos servios de sade, na qual inclumos a necessidade de preconizao da ateno primria e organizao das redes de cuidado, maior autonomia das organizaes de sade, combate corrupo, principalmente no tocante aos mecanismos de transferncia de recursos, e uma melhor articulao com o sistema de sade suplementar. A segunda categoria concerne aos problemas que denominamos estruturais do sistema e que de alguma forma refletem a estrutura social do Brasil. Nesse aspecto ressalta-se o problema da iniquidade que permeia o setor sade brasileiro, entendido como a conjugao dos sistemas pblico e suplementar, em todas as etapas da realizao do cuidado mdico: financiamento, acesso e utilizao. Por entender que esse na atualidade o maior problema do sistema de sade brasileiro, focaremos nosso comentrio nos aspectos atinentes equidade. O texto est organizado em mais duas sees alm desta introduo. A prxima seo apresenta de forma sucinta uma tipologia dos sistemas de sade considerando os aspectos de elegibilidade, financiamento e escopo da cobertura. Em seguida, de posse do contexto internacional, apresentamos o Sistema Nacional de Sade Brasileiro no que concerne s suas diretrizes, concentrando-nos nas consequncias sobre a equidade. Por fim, reforamos algumas propostas j presentes no texto de Medici e atinentes ao princpio da integralidade. 2 TIPOLOGIA INTERNACIONAL DE ARRANJOS DE ELEGIBILIDADE, FINAnCIAMENTO E ESCOPO DA COBERTURA DE SERVIOS Esta seo faz uma breve discusso acerca dos arranjos institucionais mais predominantes, principalmente nos pases da OCDE, para provimento e financiamento dos servios mdi-

cos.1 O objetivo contextualizar o arranjo institucional brasileiro no cenrio internacional. Na maioria dos pases com sistemas de sade organizados, os bens e servios de sade so considerados meritrios, o que os torna direito de todos os cidados. Considerando especificamente os pases da OCDE, observa-se concordncia acerca dessa importncia, a qual se traduz na prtica no princpio da elegibilidade de toda a populao. Em praticamente todos os pases h cobertura de toda a populao para acesso aos cuidados mdicos bsicos. A despeito desse reconhecimento comum entre os pases, os arranjos institucionais para garantir a cobertura de servios a toda a populao so bastante diversos, e a presena do setor privado no provimento e financiamento dos servios de sade ocorre de forma diferenciada. Alguns pases, mais calcados na tradio do estado do bem-estar social, tm um sistema de sade com cobertura automtica, sem nenhum mecanismo intermedirio para viabilizar esse direito (exemplos: Inglaterra, Espanha, Itlia). O sistema pblico brasileiro se enquadra nessa categoria uma vez que todos os cidados tm cobertura automtica, independentemente da capacidade de pagamento ou vnculo empregatcio. Outro grupo de pases organiza o sistema na forma de seguro social, no qual os indivduos tm acesso principalmente atravs do vnculo empregatcio (exemplos: Frana, Alemanha e ustria). Nesses pases, o direito aos servios de sade ocorre mediante adeso ao seguro social compulsrio para a maioria dos indivduos. Por fim, existem ainda pases que optam por um arranjo institucional no qual o seguro sade compulsrio, mas no organizado na forma de um seguro social (Holanda e Sua). Nesse caso, os indivduos realizam o pagamento de um prmio comum para os seguros privados concorrentes, e h uma equalizao do risco que realizada pelo governo e financiada principalmente atravs de impostos sobre a renda. Nesses pases o governo exerce funo importante na regulao e garantia de acesso universal a todos os indivduos e introduo dos mecanismos de ajustamento ao risco das carteiras, minimizando o problema de seleo adversa. Importante ainda dizer que nos pases em que o direito aos servios mdicos no ocorre automaticamente existem programas governamentais voltados especificamente para os grupos sociais menos favorecidos, que no tm condies de realizar pagamento. Caso particular entre os pases da OCDE refere-se ao sistema de sade americano, que apresenta um arranjo um pouco diferenciado. O Estado oferece cobertura de sade para a populao idosa atravs do programa pblico MEDICARE e para a populao de baixa renda atravs do programa MEDICAID. Para a populao economicamente ativa, a cobertura de servios de sade voluntria e ocorre, sobretudo, atravs do vnculo empregatcio. Esse arranjo difere daquele existente em alguns pases europeus como a Frana e a Alemanha, onde o seguro sade mandatrio e ocorre atravs do vnculo empregatcio. Em relao ao papel do setor privado, os servios de sade ocorrem mediante desembolso direto das famlias que optam por comprar diretamente alguns servios mdicos ou atravs da compra de seguro-sade. Diferentemente do caso brasileiro, no qual o setor de planos de sade duplica os servios ofertados pelo governo, nesses pases, em sua maioria, o setor
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2 | Uma Nota sobre o Princpio da Integralidade do SUS

Essa seo est baseada em Paris et al., 2010. 

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96 privado tem papel complementar ou suplementar. Essa diferenciao no papel do setor privado fundamental para o dinamismo do setor sade. Sistemas nos quais o setor privado duplica os servios ofertados pelo governo tendem a apresentar menor grau de equidade, visto que alguns indivduos tm duplo acesso ao sistema. Alm disso, a lgica do financiamento privado pode determinar a perda do poder central do governo na determinao e introduo de novas tecnologias de cuidado da sade, resultando em perda de eficincia. Por outro lado, pode tambm determinar um maior grau de resposta do sistema, resultando em aumento da qualidade dos servios ofertados. Sistemas em que o setor privado complementar ou suplementar oferta pblica permitem uma melhor diviso do risco para os servios no ofertados pelo governo, resultando em um maior grau de proteo para a populao. De forma anloga ao sistema duplicativo, a presena desse setor pode gerar iniquidades no acesso a esses servios. Vale mencionar, entretanto, que o grau de iniquidade em sistemas em que o setor privado tem papel suplementar ou complementar na oferta de servios mdicos difere sobremaneira de sistemas em que essa oferta duplicativa. No primeiro caso, a oferta de servios bsicos ou principais garantida unicamente pelo governo, enquanto no caso de oferta duplicativa os indivduos tm duplo acesso. Por fim, no que tange ao grau de cobertura dos servios ofertados pelo governo, existem restries tanto no financiamento como no escopo dos servios ofertados. De maneira geral, o Estado, mesmo garantindo elegibilidade para toda a populao, no garante cobertura para qualquer tipo de servio mdico. O grau de cobertura varia na extenso do escopo dos servios que so ofertados pelos governos e na participao da populao no financiamento atravs de mecanismos de diviso de custos no ato da realizao do servio. No caso do SUS, admitimos cobertura universal, integral e gratuita no ato da realizao do servio, o que coloca o Brasil no grupo dos sistemas de sade mais generosos do mundo, mas com grande potencial de iniquidades, como ser discutido adiante. 3 O SISTEMA DE SADE BRASILEIRO: CONTRADIES E CONSEQUNCIAS O sistema de sade brasileiro um sistema misto composto do Sistema nico de Sade SUS e do sistema privado, que oferece planos e seguros de sade que duplicam a oferta pblica, alm de uma rede privada que realiza servios diretamente para a populao. O Sistema nico de Sade tem como princpios bsicos a universalidade, a gratuidade, a integralidade, a igualdade, e, como estratgias organizativas, a descentralizao, o comando nico em cada esfera de governo e a participao social. A descentralizao, o comando nico em cada esfera de governo e a participao social esto mais relacionados forma de organizao dos servios de sade ofertados publicamente e no sero abordados neste trabalho. Como j mencionado, o sistema pblico brasileiro universal com elegibilidade automtica a todos os cidados brasileiros independentemente da capacidade de pagamento. O princpio da integralidade garante o direito a todos os servios mdicos, inexistindo uma definio explcita da incluso e/ou da excluso dos procedimentos e cuidados que so de responsabilidade da oferta pblica.
brasil: a nova agenda social

A conjugao dos princpios da universalidade e integralidade, embora fundamentada no preceito igualitrio, gera contradies para o sistema. Some-se a isso a natureza da demanda individual por bens e servios de sade que acirra essas contradies, especialmente em sociedades com assimetrias de informao e de acesso aos servios. Diferentemente da demanda por outros bens providos publicamente, como educao ou segurana, a demanda por servios de sade no apresenta um ponto de saciedade. Em outras palavras, diante da doena os indivduos no so saciados por servios de sade. Essa no saciedade impe a necessidade da introduo de mecanismos de racionamento de uso dos servios mdicos que podem ser ou no monetrios. A introduo de mecanismos de controle monetrios tem impactos distributivos, sendo, portanto, minimizada em sistemas tipicamente pblicos. Como ofertar integralmente todos os servios de sade para toda uma populao se o comportamento dessa demanda apresenta uma natureza insacivel? Diante do cenrio de restrio de recursos, necessrio definir quais procedimentos sero garantidos populao. Alm dos problemas de sustentabilidade financeira, a indefinio de uma cesta bsica de servios de sade sob responsabilidade do Estado acaba tambm por resultar em problemas de iniquidade. Nesse aspecto esbarra-se em outro princpio do SUS, o princpio da equidade, em que todos os indivduos devem ter acesso igualitrio aos bens e servios de sade de acordo com as necessidades individuais. Um problema relacionado integralidade que acaba por resultar em maiores iniquidades no sistema de sade a judicializao. Como salienta Medici, existe uma dissonncia no entendimento do princpio da integralidade pelo Ministrio da Sade e o sistema judicial brasileiro, que interpreta o princpio constitucional como um dever do Estado, independentemente de critrios clnicos e/ou oramentrios. No cenrio atual, no pequeno o volume de recursos que tem sido despendido por um grupo pequeno de indivduos que se arriscam a enfrentar os trmites judiciais para garantir o financiamento e acesso a uma teraputica ou medicamento no predefinido na oferta planejada do SUS.2 Cabe salientar que esse pequeno grupo de indivduos, em geral, pertence a grupos socioeconmicos mais favorecidos, reforando os problemas de iniquidade de acesso. Com a judicializao, o poder pblico acaba por perder a capacidade de determinao das polticas pblicas, que so ento definidas no mbito do Judicirio sem nenhum critrio de eficcia ou evidncia clnica comprovadas. Alm disso, a definio da oferta pblica determinada na esfera individual, podendo se afastar da funo de bem-estar social. Um segundo problema diz respeito dinmica da interao pblico-privado, que pode ser mais bem estabelecida em um arranjo institucional no qual a cesta de servios ofertada pelo sistema pblico seja bem definida. No Brasil, como o sistema nacional de sade misto, coexistindo com o sistema pblico um sistema privado que duplica a oferta de servios pblicos, a indefinio dessa cesta tem efeitos perversos sobre a equidade. Resulta na prtica que os indivduos mais favorecidos socialmente tm duplo acesso ao sistema de sade, podendo, portanto, utilizar a oferta pblica apenas para aqueles servios, sobretudo de alta
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2 | Uma Nota sobre o Princpio da Integralidade do SUS

Ver Machado, Marina (2010). A autora faz um apanhado dos processos de judicializao no Brasil e em particular para Minas Gerais.

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98 complexidade, que no so providos de forma adequada no sistema privado, seja em funo do preo, seja em funo da qualidade. Os indivduos menos favorecidos ficam merc de mecanismos de racionamento no monetrios, usualmente as filas de espera, o que acaba por reduzir a demanda por servios preventivos. Esses grupos usualmente tm acesso ao sistema quando demandam servios de curativos e emergenciais e o estado da doena j est mais agravado. Some-se ainda que a presena de um setor de planos e seguros de sade um mecanismo garantidor do financiamento para a introduo de novas tecnologias e procedimentos na sade. Esse mecanismo endgeno de financiamento mais um elemento agudizador das iniquidades, uma vez que os indivduos com acesso a planos de sade tm em geral acesso a procedimentos e tecnologias novas que so posteriormente incorporados pelo setor pblico. Essa lgica dual resulta na perda do poder pblico da capacidade de definio dos procedimentos a serem ofertados pelo sistema pblico, os quais acabam sendo determinados endogenamente pelo sistema. Nesse contexto, o princpio da integralidade garante de alguma forma que no futuro esses novos procedimentos sero financiados pelo poder pblico. Cabe indagar sobre quais princpios realmente queremos para nortear o nosso sistema pblico de sade. Se queremos um sistema universal e equitativo, necessrio que o Estado tenha uma definio dos servios que ir ofertar de forma universal. A existncia do sistema privado garantiria aos grupos de renda elevada mecanismos de financiamento de servios no ofertados pelo setor pblico, prevalecendo nesse caso o princpio libertrio que norteia a lgica da oferta privada no Brasil. Caberia, adicionalmente, ao Estado brasileiro, no mbito do sistema pblico, definir programas pblicos voltados especificamente para garantir que os grupos menos favorecidos tenham acesso aos servios no ofertados pelo setor pblico, reduzindo as iniquidades; e, no mbito do sistema privado, exercer o papel de regulador do mercado de planos e seguros sade, garantindo uma harmonizao dos sistemas pblico e privado quanto cobertura de servios e evitando os problemas de duplicidade.
3.1 EVIDNCIAS SOBRE A EQUIDADE
brasil: a nova agenda social

Esta seo apresenta evidncias da iniquidade no acesso e utilizao dos servios de sade no sistema de sade brasileiro. Para verificar a presena de iniquidades sociais no acesso e na utilizao, construmos as curvas de concentrao considerando a varivel de renda familiar per capita como o indicador de discriminao do status socioeconmico. A fonte de dados a Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar para os anos de 1998, 2003 e 2008, para os quais existem informaes de sade disponveis. A curva de concentrao analisa a distribuio da varivel de sade em relao distribuio de renda. Foram realizados dois testes de significncia das curvas: o teste sobre a curva de igualdade perfeita, que analisa se a distribuio de sade homognea na sociedade, e o teste de dominncia sobre a curva de Lorenz, que analisa a distribuio de sade em relao distribuio de renda da sociedade.

Do ponto de vista da equidade, um dos principais objetivos dos gestores de sade garantir equidade no acesso aos servios de sade. A discusso em torno do conceito e operacionalizao da varivel de acesso vasta, e no existe um consenso sobre isso. A despeito dessas dificuldades, os indicadores de acesso so usualmente utilizados para avaliar a qualidade de sistemas de sade. Neste trabalho utilizamos duas variveis como proxies para acesso aos servios de sade. A primeira indaga se os indivduos que tiveram necessidade de cuidados tiveram alguma dificuldade de acesso. A segunda varivel se refere presena de plano ou seguro sade privado. Alm dos indicadores de acesso, analisamos tambm a distribuio da utilizao dos servios de sade entre os grupos socioeconmicos. A utilizao de cuidados ambulatoriais testada atravs do nmero de consultas mdicas realizadas, e a utilizao de cuidado hospitalar testada atravs da varivel de nmero de dias internado. O Grfico 1 mostra a curva de concentrao para a dificuldade de acesso aos servios de sade. A curva de concentrao acima da diagonal mostra que os indivduos mais pobres tm maiores dificuldades de acesso aos servios de sade do que os indivduos mais ricos. Contrasta com esse grfico a ilustrao referente distribuio de planos de sade, que evidencia a elevada iniquidade do sistema de sade brasileiro. A presena de plano de sade est bastante concentrada nos grupos socioeconmicos mais elevados. Resultado interessante a relao entre a desigualdade no acesso a planos de sade e a desigualdade de renda. Para o caso de planos de sade, a curva de concentrao no estatisticamente diferente da curva de Lorenz, evidenciando que a desigualdade de planos de sade apresenta forte correlao com a desigualdade de renda observada no pas. Nesse sentido, a iniquidade do sistema de sade estaria refletindo um problema estrutural da sociedade, que a desigualdade de renda. Os Grficos 3 e 4 mostram as curvas de concentrao para utilizao de cuidados mdicos. Diferentemente do observado para os indicadores de acesso, a iniquidade na utilizao verificada apenas para os servios ambulatoriais. Esse resultado interessante, uma vez que os cuidados ambulatoriais esto mais associados deciso do paciente de procurar o servio que em grande medida reflete a expectativa sobre o tempo de espera e xito na realizao desse servio. Os servios hospitalares, por outro lado, se caracterizam por serem realizados quando os indivduos esto doentes e refletem a tomada de deciso dos prestadores. A ausncia de iniquidade no cuidado hospitalar um resultado importante do ponto de vista do sistema, pois evidencia que em situaes em que os pacientes j esto recebendo cuidado no h discriminao entre os indivduos de grupos socioeconmicos distintos. Essa evidncia d sustentao proposta do texto em relao necessidade de expanso da ateno primria, principalmente atravs da expanso da cobertura do PSF. A expanso da ateno bsica no Brasil vital no s para organizao das redes de cuidado, possibilitando melhor acesso e qualidade do cuidado, como tambm para reduo da iniquidade.

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brasil: a nova agenda social

Grfico 1
Curva de concentrao para dificuldade de acesso aos servios de sade

Nota: Curvas de concentrao de 1998, 2003 e 2008 dominam a curva de Lorenz e a diagonal. No existe dominncia das curvas de concentrao entre os anos.

Grfico 2
Curva de concentrao para cobertura de plano de sade

Nota: Curva de concentrao de 1998 domina a curva de Lorenz, e as de 2003 e 2008 cruzam a curva de Lorenz. Curvas de concentrao de 1998, 2003 e 2008 so dominadas pela diagonal. No existe dominncia das curvas de concentrao entre os anos de 1998, 2003 e 2008.

Grfico 3
Nmero de consultas mdicas no ano anterior pesquisa

Grfico 4
Nmero de dias internado no ano anterior pesquisa

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brasil: a nova agenda social

3.2 EM BUSCA DA EQUIDADE: ALTERAO DA ISENO FISCAL

Nesta seo discutimos uma das propostas de Medici atinentes aos princpios da equidade. A proposta refere-se ao mecanismo de iseno fiscal vigente no Brasil para indivduos que realizam compra de planos e seguros sade. Atualmente, segundo as regras tributrias do pas, os gastos realizados pelas famlias com bens e servios de sade, incluindo desembolso direto realizado a provedores e/ou pagamento a planos e seguros de sade, podem ser deduzidos integralmente do pagamento do imposto de renda devido anualmente. Como j abordado neste documento e tambm no texto de Medici, a presena do setor de sade suplementar gera iniquidades agudas no acesso, na utilizao e no financiamento dos servios de sade entre os grupos sociais. Essa iniquidade no particular do caso brasileiro, mas se revela presente em arranjos institucionais mistos, principalmente quando o sistema privado duplica a oferta do setor pblico. Nos ltimos anos, como forma de minimizar essas iniquidades, foram propostos pela Agncia Nacional de Sade mecanismos de ressarcimento ao SUS pelos planos e seguros de sade quando os pacientes segurados recebem tratamento do SUS. Entretanto, na prtica o ressarcimento no tem ocorrido de forma sistemtica devido falta de articulao financeira do SUS com o sistema suplementar, que no oferece mecanismos eficazes para que essa averiguao seja realizada. Na lgica atual, responsabilidade das operadoras o ressarcimento ao SUS. Essa sistemtica no oferece nenhum incentivo para as operadoras realizarem esse reembolso, e, alm disso, o elevado diferencial nas tabelas de remunerao de procedimentos financiados pelo SUS e as tabelas de pagamento induzem operadoras a uma guerra judicial com o sistema pblico. A proposta de Medici consiste em uma alterao do mecanismo da iseno fiscal vigente que pode minimizar pelo menos parcialmente as iniquidades do sistema de sade brasileiro. Medici prope que a iseno fiscal seja vlida apenas para os indivduos que no utilizarem o SUS no ano corrente. Para os indivduos que possuem planos de sade e que eventualmente venham a utilizar o sistema pblico para recebimento de algum servio a iseno fiscal deixaria de ocorrer. Esse mecanismo pode ser interpretado como uma forma adaptada de implementar o opting out. Os indivduos que no utilizam o sistema pblico de sade e realizam todos os servios de sade atravs do plano de sade privado tm direito iseno fiscal, uma vez que j financiaram o sistema pblico atravs dos impostos diretos e indiretos e descongestionaram o sistema pblico ao optar pelo sistema privado. Nesse caso razovel que esses indivduos tenham iseno fiscal. Por outro lado, os indivduos que fazem uso dos dois sistemas devem pagar integralmente os servios privados, j que esto utilizando o sistema pblico da mesma forma que os que no possuem plano ou seguro sade. Alm disso, os recursos oriundos da arrecadao extra poderiam ser revertidos para o setor pblico, reduzindo as iniquidades no financiamento. A iniquidade no uso e acesso aos servios, no entanto, no seria solucionada por essa proposta, uma vez que os indivduos com plano continuariam tendo duplo acesso ao sistema de sade. Um aspecto dessa proposta que necessita de maior reflexo refere-se definio de um grupo de servios e/ou de um limite mnimo de valor que seria permitido aos indivduos com plano de sade realizarem junto ao sistema pblico sem perda da iseno fiscal. Os ser-

vios de imunizao, por exemplo, que so usualmente ofertados em programas nacionais de vacinao, por apresentarem externalidades no uso, deveriam ser contabilizados para determinar a perda de iseno fiscal? Em particular, no caso das imunizaes, uma forma possvel de solucionar o problema seria a determinao da obrigatoriedade de os planos e seguros de sade ofertar o programa de imunizaes para seus usurios. Essa obrigatoriedade deveria ser acompanhada de auditoria dos rgos reguladores. Essa proposta envolve tambm a criao de mecanismos de controle do uso dos servios no sistema para que possa ser implementada. Uma forma factvel de realizar esse controle atravs da introduo do Carto SUS, o qual teria todos os registros de utilizao dos servios no sistema de sade brasileiro, sendo, portanto, elemento integrador dos setores pblico e privado. A retomada da implementao do Carto SUS permitiria tambm enfrentar com um mesmo instrumento os problemas de articulao do cuidado e coordenao do acesso aos servios de sade e implementao mais intensiva do cuidado preventivo no Brasil.
3.3 EM BUSCA DA EQUIDADE: A DEFINIO DO ESCOPO DE SERVIOS E A CRIAO DE UMA AGNCIA DE AVALIAO DE TECNOLOGIAS EM SADE

A definio de uma cesta de servios a ser ofertada pelo sistema pblico brasileiro uma proposta fundamental para garantir que os princpios da universalidade e da equidade sejam alcanados. A evidncia emprica internacional mostra que em poucos pases existe um compromisso do Estado em garantir acesso a todos os servios de sade. Pelo contrrio, a maioria dos pases apresenta algum tipo de definio desses servios. Trs critrios so mais usuais para a tomada de deciso acerca da introduo de novos procedimentos e/ou teraputicas: anlises de custo-efetividade, estudos de evidncia clnica e anlises de impacto oramentrio. nesse contexto que defendemos a proposta da criao de uma Agncia de Avaliao de Tecnologias em Sade como um rgo independente do Ministrio da Sade encarregado de realizar anlises tcnicas para a introduo de novas teraputicas e procedimentos no sistema. Essa Agncia, alm de realizar anlises de custo-efetividade e de eficcia clnica, procederia a anlises do impacto oramentrio da introduo de novos procedimentos no SUS. A introduo da anlise de custo-efetividade como critrio norteador das decises de poltica pblica fundamental para a eficincia no uso dos recursos pblicos. Paralelamente s anlises de custo-efetividade das teraputicas especficas, necessrio que ocorra um acompanhamento do perfil epidemiolgico da populao atravs de estudos de carga da doena, de modo que a introduo de novos procedimentos ocorra associada s necessidades da populao. Atualmente, no Brasil, a Anvisa e a ANS realizam de alguma forma essa tarefa, definindo, respectivamente, a lista nacional de medicamentos e os procedimentos includos no plano de referncia. Nesse sentido, essa Agncia estaria articulada a essas duas agncias que realizam efetivamente a regulao dos setores de vigilncia sanitria e sade suplementar. A introduo de novos procedimentos e teraputicas deve ser definida em uma lgica que considere os dois subsistemas de sade que compem o Sistema Nacional de Sade Brasileiro.

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2 | Uma Nota sobre o Princpio da Integralidade do SUS

Gastos Catastrficos, Iniquidade e Proposta de Reformulao do Sistema de Sade


Antonio Carlos Coelho Campino 1INTRODUO Neste texto apresento em primeiro lugar os resultados de algumas pesquisas sobre o gasto catastrfico em sade no Brasil e sobre a equidade na situao de sade e no acesso aos servios de sade em nosso pas. Com base nessas informaes, apresento uma proposta de organizao dos servios de sade. 2 GASTOS CATASTRFICOS E INiQUIDADES NO SISTEMA DE SADE NO BRASIL Os pobres no Brasil enfrentam gastos catastrficos em sade, e a existncia desses gastos por si s uma indicao da ineficincia do SUS. O gasto total em sade, realizado pelas pessoas das mais diferentes classes de renda, no alto. Os dados para o suplemento de sade da PNAD 2003 indicam que, para a mdia da populao, os gastos em sade representavam pouco mais de 5% do gasto total em 2002-2003, e que essa percentagem diminuiu em relao de 1995-1996 (6,51%). Os gastos em sade do decil de renda mais pobre representavam uma proporo ainda menor do gasto total (3,23%), e essa proporo tambm vinha diminuindo desde 1987-1988 (Diniz, Servo, Piola e Eirado, 2007). Entretanto, subjacente a essa proporo relativamente baixa do gasto em sade est o fato de que uma parcela dessa populao enfrenta gastos catastrficos em sade. Considerase catastrfico o gasto em sade que supera certa proporo da disponibilidade de recursos do indivduo ajustada pelos gastos necessrios subsistncia desse indivduo. No h na literatura uma concordncia sobre de quanto seria essa proporo se 20% ou 30% ou 40% da disponibilidade de recursos ou se essa disponibilidade seria ajustada pelos gastos em alimentao ou pela linha de pobreza (ver Xu et al., 2003; Wagstaff e Doorslaer, 2003; e Diniz et al., 2007). Em estudos que fizemos, financiados pelo IDRC do Canad, com os dados do suplemento em sade da PNAD 2003, verificamos que praticamente 7% dos domiclios situados no quintil mais pobre gastavam em sade 20% ou mais de sua disponibilidade de recursos. A disponibilidade de recursos no caso do Brasil foi definida como o gasto total subtrado dos gastos em alimentao. Essa proporo chegava a 8% no segundo quintil e a partir da tendia a cair, chegando a 5,7% no quintil mais rico. Assim, a proporo de domiclios no quintil mais pobre que gastavam em sade 20% ou mais de sua disponibilidade de recursos era 21% superior de domiclios que se situavam no quintil mais rico (Knaul et al., 2011). A mdia

TABELA 1 Prevalncia do gasto catastrfico em sade Brasil 2003


k = 20% (1) OOP/EXP-FOOD [IC = 95%] QI (+pobre) 6,92% [0,06 0,08] QII 7,97% [0,06 0,10] Quintil de renda do domiclio QIII 6,67% [0,06 0,08] QIV 6,86% [0,06 0,08] QV (+rico) 5,71% [0,05 0,06]

Fonte: Preparado pela Prof. Maria Dolores Montoya Diaz, para o projeto financiado pelo IDRC: The Impact of Health Financing and Household Health Spending on Financial Equity and Impoverishment: a comparative analysis of Argentina, Brazil, Chile, Colombia, Costa Rica, Peru and Mexico. A parte relativa ao Brasil foi realizada pela FIPE - Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas. Observaes: OOP/EXP-FOOD so despesas do prprio bolso (OOP), divididas pelas despesas totais, das quais se deduziram as despesas em alimentao. (1) k = ponto de corte do gasto em sade em relao ao gasto disponvel a partir do qual se diz que um domiclio sofre de um gasto catastrfico em sade.

para o Brasil era de 6,7% dos domiclios, chegando a 10,8% caso se incorporassem aos gastos em sade aqueles que no ocorreram devido a restrio oramentria.1 Tomando-se a disponibilidade de recursos como o gasto total subtrado da linha de pobreza, 17% dos domiclios gastavam em sade 20% ou mais da sua disponibilidade de recursos (Silveira, Azzoni et al., 2007). Essa porcentagem chega a 21,5% no caso em que se adicionam aos gastos em sade aqueles que no ocorreram devido a restrio oramentria. Por outro lado, os pobres padecem muito com doenas crnicas no transmissveis, o que em parte poderia explicar os gastos catastrficos em sade que tm. A ltima PNAD, que tem um suplemento de sade, a de 2008, apresenta questes acerca de se um mdico disse ao indivduo se ele tinha determinada doena. A frequncia de pessoas que foram informadas por um mdico que tinham cncer ou doena do corao era muito significativa at a renda mensal de R$2.000,00. claro que doenas como o cncer podem ter um componente gentico significativo e que o fato de haver poucas pessoas portadoras dessas doenas que tinham um nvel de renda superior simplesmente traduz o fato de que pessoas com esse nvel de renda so em nmero bem menor na populao. Mas h tambm um elemento de comportamento e no caso parece estar muito ligado transio nutricional, que implica que pessoas com menor nvel de renda tm adotado uma dieta rica em gorduras animais e acares, elementos que esto associados a doenas como as coronarianas, diabetes e (no caso de gorduras) a alguns tipos de cncer. Vrios estudos demonstram a iniquidade na situao de sade dos pobres no Brasil. Os estudos aqui reportados foram feitos para a OPS Organizao Pan-Americana de Sade, dentro dos projetos dessa organizao, EQUILAC I (2000) e EQUILAC II (em andamento).2 No estudo realizado para o Brasil em 1999, com base em dados da Pesquisa de Padro de Vida 1996/97, concluiu-se que os mais pobres apresentam uma parcela de doena superior esperada em funo de sua distribuio etria e por sexo, e o ndice de concentrao construdo
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3 | Gastos Catastrficos, InIquidade e Proposta de Reformulao do Sistema de Sade

Gastos em sade que no ocorreram devido a restrio oramentria so os gastos com remdios que no foram feitos por falta de dinheiro. EQUILAC a sigla utilizada pela OPS para referir-se a Equidade na Amrica Latina e Caribe.

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indicou que os pobres tm menor acesso aos servios de sade do que os ricos. Ou seja, havia uma iniquidade pr-ricos, tanto na situao de sade quanto no acesso aos servios de sade (Montoya-Diaz e Campino, 2000; Campino et al., 1999). Estudo realizado em 2009 com base nos dados da PNAD 2003 e PNAD 1998 indicou que houve uma reduo na iniquidade, mas que continuava a existir uma iniquidade pr-ricos nos aspectos: maior probabilidade de consulta mdica; maior probabilidade de consulta odontolgica; maior nmero de consultas mdicas. A iniquidade pr-pobres ocorria em aspectos que decorrem de terem uma situao de sade pior, pois tm maior probabilidade de hospitalizao e maior nmero de dias de internao. 3 PROPOSTA DE REFORMULAO DO SISTEMA DE SADE Toda a evidncia apresentada at agora mostra que nosso sistema de sade bastante inequitativo e gera gastos catastrficos para as famlias, mesmo aquelas de baixo poder aquisitivo. Mas, por outro lado, tenho claro que melhorar a eficincia tambm melhorar a equidade, e por essa razo inicio propondo medidas que objetivem melhorar a eficincia do sistema. Ao faz-lo, estou procurando um caminho que me parece aceitvel na realidade poltica atual do nosso pas. A lgica econmica sugere que seria til adotar-se um esquema como o da Frana, onde os clientes do sistema pagam 1,00 euro por consulta mdica e 0,50 euro por prescrio mdica, o que conduziria a uma racionalizao da demanda (Paris, Devaux, et al., 2010), mas isso no no momento politicamente aceitvel. Tambm no possvel sugerir que intervenes de sade que no sejam custo-efetivas no sejam adotadas; a propsito, os mdicos no Reino Unido, quando a dilise renal era muito cara, no a recomendavam para pessoas com idade superior a 55 anos (Greenberg, 1991). Impressionou-me ter assistido alguns anos atrs a um seminrio promovido pela Secretaria de Sade do Estado de So Paulo e ter ouvido a Secretria de Sade de um municpio afirmar que estava convencida de que no era possvel manter os princpios de universalidade e integralidade. Concordo com ela, mas isso no me parece politicamente possvel no momento atual. A primeira medida com vistas a melhorar a eficincia do sistema de sade seria a de centr-lo no PSF Programa de Sade da Famlia. O PSF dever ser a espinha dorsal em torno da qual se estrutura o sistema de sade. necessrio aumentar o nmero de equipes de sade da famlia para aumentar a cobertura do programa. A ltima informao obtida se refere ao ano de 2006, quando tnhamos 26.520 equipes, cobrindo 91,3 milhes de habitantes, em 5.077 municpios, ao passo que em 2000 tnhamos 7.990 equipes cobrindo 27,5 milhes de habitantes. Assim, no perodo 2000-2006 houve um aumento de 232% no nmero de equipes e na populao coberta. O ltimo dado disponvel no portal.saude.gov.br indicava uma cobertura de 103 milhes de pessoas, correspondendo a um aumento de 274% em relao a 2000 e 12% em relao a 2006.3 A extenso da cobertura do PSF trar benefcio para toda a
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 nformaes para 2000 extradas da Rev. Sade Pblicavol.34n.3So Paulo, junho2000. As cifras para 2006 foram retiradas de uma I apresentao da Diretoria de Ateno Bsica do Ministrio da Sade, Dra. Carmem de Simoni. Em 2000 tnhamos 3.441 pessoas para cada equipe PSF, e sups-se o mesmo nmero de pessoas/equipe em 2006. A referncia do portal.saude.gov.br no apresenta o ano para a cobertura de 103 milhes de habitantes.

rede. Por exemplo, em recente estudo sobre o impacto do PSF, Rocha e Soares concluem que a participao do municpio no PSF reduziu a fecundidade, aumentou a oferta de trabalho feminina e melhorou o nmero de matrculas das crianas na escola (Rocha e Soares, 2010).
Uma medida da efetividade do PSF que a cada 10% de aumento na cobertura do programa a taxa de mortalidade infantil se reduz em 4,5% (Macinko, Guanais et al., 2006).

As pessoas atendidas pelo mdico da equipe de sade da famlia podem, se necessrio, ser encaminhadas a uma UBS Unidade Bsica de Sade. Mas preciso que estas existam e tenham uma grande capilaridade. Para ampliar a rede de UBS (com a configurao das AME de So Paulo), os estados e municpios precisaro de recursos. A proposta que isso se faa atravs de uma PPP Parceria Pblico-Privada entre o governo (esfera nacional ou subnacional) e o setor privado. A grande vantagem de implantar UBS com a configurao AME que estas proveem 15.000 consultas/ms e 40.000 exames/ms, contribuindo assim para desafogar o sistema. Aqui se contemplam duas alternativas. No caso de reforma de instalaes j existentes e seu reequipamento, o setor privado reformaria os prdios, compraria o equipamento necessrio e entregaria a primeira dose dos remdios prescritos, que posteriormente seriam adquiridos na Farmcia Popular, e o governo entraria com a mo de obra, especializada ou no. O setor privado teria uma remunerao por pessoa atendida.4 No caso de construo de novas UBS, o setor privado construiria os prdios, compraria o equipamento necessrio e eventualmente entregaria os remdios prescritos, conforme especificado no pargrafo anterior, e teria uma remunerao por pessoa atendida (maior do que a relativa remodelao das UBS). As pessoas atendidas nas UBS podero ser encaminhadas para um especialista, ou, se assim for necessrio, para um hospital. Os hospitais poderiam ser geridos pelo sistema das organizaes sociais existentes no estado de So Paulo. Nesse sistema, o governo constri o hospital e faz uma licitao para selecionar a OS que o operar. Essa OS opera o hospital e recebe um valor per capita por pessoa atendida, e o governo tem a vantagem de que, por contrato, especifica as normas que a OS dever seguir e os objetivos que dever realizar a cada ano. O governo fica na funo de regulador, verifica anualmente se as metas estabelecidas em contrato foram atingidas, sabe as razes no caso de elas no terem sido cumpridas, e pode at romper o contrato se a contratante no explicar adequadamente o no cumprimento. As evidncias obtidas em So Paulo so de que os hospitais geridos pelas OS so mais produtivos do que os geridos pela administrao direta. Dentro desse esquema, muito importante que seja implementado o Carto SUS. Esse carto permitiria ao mdico que atende o paciente ter acesso a toda a sua histria clnica. Isso evitaria duplicidades de exames e prescries, contribuindo para a maior eficincia e resolutividade da ateno e um menor custo de atendimento por paciente. A velocidade
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3 | Gastos Catastrficos, InIquidade e Proposta de Reformulao do Sistema de Sade

 ssa proposta est baseada nos pontos positivos e negativos do PAS, criado em So Paulo em 1996. A proposta original do PAS era E muito adequada, mas ele acabou sendo um fracasso porque o prefeito de So Paulo na poca o sujeitou ao seu calendrio eleitoral, e por outro lado houve uma reao muito forte da corporao dos mdicos e enfermeiros que eram empregados municipais e no houve negociao entre esses sindicatos e o governo. Por essa razo, se est propondo aqui que os funcionrios da UBS sejam dos quadros pblicos.

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108 de implantao do carto no sistema deve ser objeto de estudo detalhado, pois depende da existncia de equipamentos nas UBS e hospitais. Esse sistema informatizado permitiria tambm que os mdicos das UBS e hospitais em todo o territrio nacional tivessem acesso s recomendaes da Medicina Baseada em Evidncias (MBE) para os casos que estivessem tratando, o que permitiria certa padronizao dos tratamentos. A MBE poder contribuir para a reduo do desperdcio de medicamentos e do custo dos tratamentos. Esse conjunto de medidas dever tornar o sistema mais eficiente, permitir a reduo do tempo de tratamento e do tempo de espera e aumentar a sua resolutividade. Essa maior eficincia deveria permitir melhorar os preos praticados pelo SUS (a chamada Tabela SUS), que esto especialmente defasados na ateno primria e secundria. Enquanto o SUS paga R$7,00 por consulta5 o resultado so consultas em que o mdico mal olha para o paciente e pede uma srie de exames que, fosse ele mais bem pago e dedicasse maior tempo consulta, provavelmente no pediria ou pediria em quantidade menor. Ao lado dessas medidas, o governo tambm deveria se preocupar com a questo da judicializao da sade. Esta se constitui numa fonte de gastos para os governos nos trs nveis, e o Governo Federal deveria adotar as medidas desenvolvidas pela Secretaria de Sade do Estado de So Paulo, no sentido de esclarecer o Ministrio Pblico e os juzes sobre a existncia, na lista do SUS, de remdios semelhantes aos prescritos pelo mdico e que tm menor custo, e mesmo sobre a eventual no existncia de evidncia cientfica sobre a eficcia do remdio prescrito. No que se refere equidade, j se tratou do acesso aos servios de sade quando se apresentaram propostas relativas s UBS. No que se refere equidade no financiamento da sade, uma rea importante a ser trabalhada a relativa a remdios. Para os 10% mais pobres da populao, os medicamentos representavam mais de 80% dos gastos em sade. Foi visto anteriormente que se fosse agregado o gasto em medicamentos que as pessoas no puderam realizar devido a sua baixa renda, os gastos catastrficos, para o limiar de 20%, em vez de ocorrerem para 6,7% dos domiclios ocorreriam para 10,8% dos domiclios e poderiam chegar a 21,5% caso a disponibilidade de recursos fosse definida como o gasto total subtrado da linha de pobreza. Para reduzir esse problema, o programa Farmcia Popular deve ser expandido, aumentando o nmero de medicamentos que compreende e a rede de farmcias participantes. Tambm dever-se-ia estimular que os empregadores fornecessem remdios como parte dos benefcios de emprego. Os empregadores que concedessem esse benefcio poderiam ter um tratamento tributrio especial. A situao dos desempregados, que podem no ter recursos para adquirir medicamentos na Farmcia Popular, seria resolvida pela adio de um recurso para aquisio de remdios no seguro-desemprego. A mesma soluo pode ser sugerida no caso dos beneficirios do Bolsa Famlia.
brasil: a nova agenda social

Em setembro de 2010 equivale a 1,37% do salrio-mnimo (R$510,00).

Parte 2
Previdncia Social e Polticas de Renda
4
Previdncia Social: Uma Agenda de Reformas
Paulo Tafner Fabio Giambiagi

5
Polticas de Distribuio de Renda no Brasil e o Bolsa Famlia
Andr Portela Souza

6
Reformas Infraconstitucionais nas Previdncias Privada e Pblica: Possibilidades e Limites
Marcelo Abi-Ramia Caetano

7
O Contrato Social da Redemocratizao
Samuel de Abreu Pessoa

Previdncia Social: Uma Agenda de Reformas


Paulo Tafner Fabio Giambiagi 1INTRODUO Desde o quarto final do sculo XX, os sistemas previdencirios em muitos pases tiveram suas estruturas reformadas.1 Na Amrica Latina, as reformas iniciaram-se na dcada de 1980, e, desde ento, mais de uma dezena de pases passou por reformas de seus sistemas. O processo foi iniciado com o Chile, em 1981, e se concentrou fortemente na dcada de 19902, mas se estendeu para os anos 2000. A onda reformista, em maior ou menor grau, atendia a um imperativo decorrente da transio demogrfica por que passaram ou esto passando os pases. As mudanas demogrficas esto na raiz dos desequilbrios estruturais dos sistemas previdencirios que, em sua quase totalidade, esto estruturados sob o princpio de repartio. Nesses sistemas, a gerao economicamente ativa financia os benefcios da gerao que j se retirou do mercado.3 Exatamente porque so geraes que financiam outras geraes, esse regime de financiamento est fortemente sujeito dinmica demogrfica. Uma gerao de ativos que seja numerosa exigir que a gerao sucessora seja igualmente numerosa, ou, sendo numericamente inferior, que os ganhos de produtividade da nova gerao sejam elevados o suficiente para arcar com os gastos da gerao anterior. Essa fragilidade de sistemas estruturados em regime de repartio pode ser potencializada, caso seja tambm estruturada com benefcio definido, como o caso do Brasil e de muitos outros pases. Isso porque, sendo o benefcio definido, as alquotas de contribuio e as condies de elegibilidade de acesso aos benefcios devem estar muito bem calibradas para que no surjam dficits estruturais no sistema e devem, tambm, ser suficientemente flexveis para que possam ser ajustados a alteraes demogrficas. No entanto, no isso o que ocorre. A inflexibilidade das regras faz com que surjam desequilbrios. E, com ele, presses para que o sistema seja reformado. Reformar, porm, envolve a disputa sobre quais
Apenas como exemplos ilustrativos, podemos citar os casos da Blgica que em 1972 eliminou a indexao de benefcios e em 1992 promoveu ajustamentos nas taxas de reposio; da Alemanha, que promoveu uma primeira reforma em 1972, com subsequentes modificaes nas dcadas de 1980 e 1990; da Frana, que fez uma grande reforma em 1983, mas nova rodada de reforma j est em curso, tendo em vista fatores demogrficos e de desempenho do mercado de trabalho (ver a respeito Blanchet e Marioni, 1996; Dangerfield, 1994 e Marchand e Thlot, 1991); ou do Japo, cuja reforma de 1994 foi motivada pela componente demogrfica (ver a respeito Yashiro e Oshio, 1999; Takayama, 1992 e Yashiro, 1997). O caso do Japo muito interessante porque seu sistema de previdncia adquiriu o formato vigente (antes da reforma) em 1961 e sobreviveu sem reformas por mais de 30 anos. Nesse mesmo perodo, as presses demogrficas foram devastadoras: a taxa de fertilidade caiu de 2,8 em 1965 para 1,4 em 1996; a taxa de dependncia (nmero de habitantes de 65 anos e mais/nmero de habitantes com idade entre 20 e 64 anos) saltou de 0,10 em 1940 para 0,24 em 1995. O resultado foi que os gastos subiram de 4,9% do PIB em 1961 para 14,1% em 1996. 2 Peru (1993), Colmbia (1994), Argentina (1994), Uruguai (1996), Bolvia (1997), Mxico (1997), Brasil (1998 e 2003), El Salvador  (1998), Nicargua (2001) e Costa Rica (2001). 3 Nesses sistemas h, implicitamente, uma lgica de solidariedade entre geraes. Cada indivduo ativo financia um inativo e espera que, no futuro, a gerao sucessora pague seu benefcio.
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112 segmentos sociais devem arcar com os custos de uma reforma. Para beneficirios a melhor soluo seria elevar a carga dos ativos. Para os segurados ativos, o melhor seria um aumento geral de impostos, de modo a compartilhar os custos com toda a coletividade. Para empresrios e consumidores, o melhor seria que o dficit fosse financiado exclusivamente pelos indivduos diretamente envolvidos no sistema (segurados ativos e beneficirios). O fato que mudanas demogrficas tm ocorrido com regularidade, mesmo em pases demograficamente jovens, como o Brasil. E seu impacto to profundo que, na literatura sobre o tema, ele tem sido chamado de risco demogrfico. No caso brasileiro, o risco demogrfico era, at bem pouco tempo, uma fico. Entretanto, com as mudanas reprodutivas dos ltimos 20 anos essa situao se modificou completamente. Mesmo antes dessa mudana, diversos autores4 j indicavam a necessidade de adequao das regras operacionais, posto que eram particularmente generosas nas condies de acesso aos benefcios. O resultado que os gastos previdencirios brasileiros como proporo do PIB tm crescido consistentemente desde o final dos anos 1980, constituindose, atualmente, no principal item de despesa do oramento da Unio.5 Mantidas as regras operacionais de nosso sistema, essa situao tende a se agravar. Por essa razo, diversos pesquisadores tm discutido o tema e proposto aprimoramentos. Tambm no mbito do governo essa discusso tem sido feita. O objetivo deste texto contribuir para esse debate. Ele est estruturado em seis sees, alm desta introduo. Inicialmente, na Seo 2, so apresentados dados que documentam que a participao do Estado em questes previdencirias um fenmeno inquestionvel em praticamente todos os pases do mundo.6 Na Seo 3 apresentado o funcionamento de nosso sistema previdencirio e so identificados seus subsistemas, destacando-se aquele que potencialmente apresenta os maiores riscos em termos de aumento de despesa, o INSS. Tambm so apresentadas informaes sobre a dimenso de nosso sistema previdencirio e uma breve descrio da evoluo recente da Previdncia Social, em termos de gastos, benefcios, cobertura e trajetria da componente demogrfica. So tambm destacados os principais componentes que explicam a evoluo numrica de nossa previdncia. Em seguida, na Seo 4, apresentada uma anlise mais detalhada da componente demogrfica. Na Seo 5, so apresentados em detalhes os principais fatores responsveis pelo aumento do custo previdencirio, alm daquele decorrente exclusivamente da componente demogrfica. Em particular, so analisados os impactos de reajustamento dos benefcios previdencirios e as
Ver os trabalhos pioneiros de Oliveira (1980) e Oliveira (1982). Oliveira et al. (1997), Oliveira et al. (1999), Oliveira et al. (2004), Tafner e Giambiagi (2007), Tafner (2008), Cechin (2005, 2007), Rocha e Caetano (2008) tambm se debruaram sobre o tema. Mais recentemente, Giambiagi e Tafner (2010) apresentaram propostas de reformas. 5 O gasto do INSS representa quase 40% da despesa primria da Unio, excluindo transferncias a estados e municpios. Esse mesmo gasto acrescido ao pagamento de benefcios dos servidores pblicos civis e militares da Unio, representam aproximadamente 9% do PIB. Outros quase 2% do PIB so gastos com pagamentos de benefcios a servidores de estados e municpios. 6 Na Seo 2 da verso deste texto disponvel no site da Casa das Garas (www.iepecdg.com.br) so apresentados argumentos tericos para a interveno do Estado na questo de seguridade e, mais especificamente, na previdncia. Procura-se destacar dois aspectos relevantes: (a) apesar de, em vrios pases, o sistema de previdncia ter nascido sob auspcios e comando do Estado e ter se tornado a forma dominante durante o sculo XX ainda que desde a dcada de 1990 essa tendncia tenha se revertido , essa no a nica forma teoricamente possvel, apesar de, empiricamente ser a forma predominante; e (b) argumentos tericos para o papel proeminente do Estado em questes de previdncia no so consensuais, nem tampouco trivial deduzir essa proeminncia empiricamente observada de argumentos sustentveis do ponto de vista terico.
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brasil: a nova agenda social

regras de concesso de benefcios. Em complemento analise dos custos da previdncia social, so tambm apresentados seus impactos em termos de combate pobreza. Na Seo 6, so apresentadas estimativas do impacto da mudana demogrfica sobre a evoluo dos gastos sob as regras atuais e comparadas essas estimativas com trajetrias do PIB. A seo final apresenta propostas para o aprimoramento de nosso sistema previdencirio. 2 GASTOS PREVIDENCIRIOS E ASSISTENCIAIS: UMA BREVE PERSPECTIVA INTERNACIONAL A participao do Estado nas questes de previdncia social um fato inquestionvel. A Tabela 1 traz informao de 34 pases sobre o peso dos sistemas previdencirios, expressos como participao no produto e como proporo do gasto pblico de cada pas.7 Em todos os continentes, para pases com diferentes graus de desenvolvimento, para ricos e para pobres, para colonizados e colonizadores, para pases populosos ou quase inabitados, para pases continentais ou simples pores de terra, para pases com populao jovem e para aqueles cuja populao mais madura, a realidade uma s: o Estado participa dos sistemas de previdncia e de bem-estar e essa participao crescente medida que o pas mais rico.
TABELA 1 Gastos com seguridade social e outros gastos sociais Diversos pases: mdia 1978-82
Pases 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 Peru Filipinas Cingapura Guatemala Paquisto Turquia Zmbia Mxico Coreia Venezuela Costa Rica Colmbia Egito Argentina Austrlia Brasil Canad % PNB 0,03 0,27 0,29 0,41 0,48 0,64 0,78 1,03 1,13 1,75 1,95 3,03 4,62 6,29 7,00 7,03 7,12 % do gasto pblico 0,17 2,11 1,36 3,64 2,65 2,40 2,30 16,01 6,46 6,76 8,86 20,06 9,68 32,38 27,94 35,25 33,12 Pases Estados Unidos Reino Unido Sua Grcia Chile Nova Zelndia Hungria Uruguai Itlia Noruega Dinamarca Espanha ustria Frana Sucia Holanda Blgica % PNB 7,53 9,43 9,84 10,21 10,39 11,40 11,63 11,67 12,61 12,90 16,46 16,20 17,50 17,56 19,48 19,95 21,71 % do gasto pblico 33,96 25,48 48,64 28,35 33,96 4 | Previdncia Social: Uma Agenda de Reformas 29,26 21,21 48,34 30,11 33,89 42,29 58,81 45,77 44,12 47,86 37,09 42,09

Fonte: Extrado e traduzido de Guido Tabellini, 1990.

Na tabela original so apresentadas informaes de 63 pases.

113

114 H enorme diversidade de arranjos institucionais previdencirios pelo mundo, indicando no haver determinismo entre modelos e sistemas. No entanto, razovel admitir que em sistemas de capitalizao (funded) h preponderncia do setor privado e, nessa medida e como contrapartida, o papel do governo majoritariamente regulatrio (como o caso da Austrlia, do Chile, do Mxico, entre outros) e, em alguns casos, tambm como garantidor de renda mnima queles desprovidos de qualquer rendimento ou estrutura de apoio. J em sistemas de repartio (unfunded ou PAYG [Pay as you Go]), a presena do Estado massiva como operador do sistema. H, no entanto, diversas manifestaes empricas em que, alm de operador, o Estado age como regulador, seja porque um segundo pilar privado e complementar (como o Brasil, por exemplo, e diversos outros pases), seja porque o sistema permite concorrncia entre agentes privados e o prprio Estado (o caso da Argentina se assemelha a essa situao). Observe que no apenas a forma de insero do Estado, mas tambm a dimenso da questo previdenciria varia enormemente de pas para pas, como bem demonstram os dados da Tabela 1. Enquanto os gastos com previdncia de pases como Peru, Filipinas, Cingapura, Guatemala, Paquisto, entre outros, ficam bem abaixo de 10% do total de gastos governamentais, em outros, como Argentina, Brasil, Canad, Sua, Chile, Uruguai,8 Espanha e ustria etc., os gastos com previdncia ultrapassam 30% dos gastos totais do governo. 3 SISTEMA PREVIDENCIRIO E ASSISTENCIAL BRASILEIRO CARACTERSTICAS E EVOLUO RECENTE O sistema previdencirio brasileiro teve seu contorno institucional atual definido a partir da Constituio Federal de 1988. Desde ento, passou por duas reformas constitucionais (EC 20/1998 e EC 41/2003)9 e regulamentaes decorrentes dessas reformas. Em especial, a Lei no 8.213 de 24/07/1991 define e regulamenta o Plano de Benefcios da Previdncia Social, e a Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993 (Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS), define que, no Brasil, a assistncia social direito do cidado e dever do Estado. Como poltica de seguridade social no contributiva, a assistncia social deve garantir, atravs de um conjunto integrado de aes de iniciativa pblica e da sociedade, o atendimento s necessidades bsicas da populao.10 O sistema est estruturado em dois regimes. O primeiro, o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), d conta dos trabalhadores do setor privado, que paga mensalmente 23,5 milhes de benefcios, dos quais 22,7 milhes estritamente previdencirios; o segunO Uruguai era um caso extremo, e a reforma de seu sistema em 1995 representou a derrota definitiva do lobby grisalho, que conseguira impedir mudanas em duas outras tentativas (fracassadas) de mudana do sistema. 9 Como consequncia de acordo partidrio sobre itens especficos da EC 41/2003, a EC 47/2005, estabeleceram-se regras de transio para os servidores ativos em 2003. 10 Para uma descrio detalhada da evoluo institucional do sistema previdencirio e assistencial brasileiro, ver MPAS (2008). 
8

brasil: a nova agenda social

do, Regime Prprio de Previdncia (RPP), restrito aos trabalhadores do setor pblico dos trs nveis de governo, sendo que cada nvel tem seu prprio regime.11 No mbito da Unio, o RPP paga, mensalmente, 1,1 milho de benefcios. Os militares, apesar de fazerem parte do Regime Prprio, tm plano especfico, com regras diferentes daquelas observadas entre civis. A Tabela 2 apresenta, para o ano de 2009, a arrecadao de contribuies previdencirias e a despesa com aposentados e pensionistas e outros benefcios previdencirios, separando as informaes para cada um dos regimes.
TABELA 2 Resultado previdencirio: 2009 (% PIB)a
Composio Servidores da Unio Receita Despesa INSS Receita Despesa Total (dficit) Receita Despesa
a

% PIB 1,7 0,3 2,0 1,4 5,8 7,2


c

Benefcios (milho)b

Valor mdio (R$)

1,1

4.048,0

24,3

685,0

3,1 6,1 9,2

Nesses clculos esto excludos os benefcios pagos pelos Governos Estaduais e Prefeituras Municipais. No total de benefcios do INSS esto includos 22,7 milhes de benefcios previdencirios e 1,6 milho de benefcios assistenciais ao idoso (LOAS+RMV idoso). c Alguns autores entendem que, por no haver fontes especficas de recurso, o dficit pode ser entendido como necessidade de financiamento.
b

Fonte: Elaborao dos autores.

4 | Previdncia Social: Uma Agenda de Reformas

Devido enorme diferena do valor mdio de benefcio pago de cada regime, comum o entendimento de que o problema de sustentabilidade previdenciria est no setor pblico. Uma anlise mais pormenorizada, entretanto, nos conduz concluso oposta. Apesar de ainda apresentar elevado dficit, o gasto do RPP reflete uma situao anterior s reformas de 1998 e 2003. O elevado desequilbrio decorre da existncia de significativo estoque de servidores que se aposentaram com as regras antigas, muito condescendentes. Essa situao foi estruturalmente modificada aps as duas reformas mencionadas. Isso pode ser mais objetivamente visto com os dados apresentados no Grfico 1.

11

Por isso mesmo, seria mais correto falar de Regimes Prprios, no plural. Entretanto, para os propsitos deste trabalho, optamos por  destacar apenas a diferenciao entre o setor pblico e o setor privado.

115

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brasil: a nova agenda social

Grfico 1
Despesa com pagamento de benefcios do INSS e com servidores inativos (% PIB)

Fonte: Ministrio de Planejamento, Ministrio da Previdncia Social, Secretaria do Tesouro Nacional.

Os dados revelam que, ao longo dos anos, desde 1991, a despesa com o RPP, aps crescer consistentemente at 1994 como consequncia da implementao do preceito constitucional , permaneceu estvel desde ento. O mesmo, porm, no aconteceu com os gastos do INSS, que cresceram consistentemente durante todo o perodo. Esses gastos passaram de 4,3% do PIB, em 1994, para 7,2% do PIB, em 2009, e so hoje o principal gasto do oramento federal.12 Trs fatores combinados contriburam decisivamente para esse desempenho dos gastos do INSS: (a) regras generosas de aposentadoria e penso em face das tendncias demogrficas do pas; (b) reajustes do salrio-mnimo desde meados dos anos 1990; e (c) baixo crescimento mdio do PIB. Para o futuro, um quarto componente ter papel decisivo: a dinmica demogrfica. Como anunciado pelo IBGE, com as revises feitas em 2008, o pas enfrentar um acelerado processo de envelhecimento mais intenso nos prximos 30 anos, impondo desafios no triviais para nosso sistema previdencirio e para as finanas pblicas. O volume de concesso de novos benefcios cresceu a uma taxa mdia anual bastante elevada, entre 1990 e 2009. A Tabela 3 apresenta, para anos selecionados, a quantidade de benefcios concedidos13 pelo INSS. O crescimento mdio anual da concesso de benefcios totais do INSS entre 1990 e 2009 foi de 6,71% ao ano, e a concesso de benefcios estritamente
 tilizando uma srie que remonta a 1988, quando o gasto do INSS era de apenas 2,5% do PIB, eles teriam praticamente triplicado U seu tamanho em relao ao PIB. 13 Sob regras relativamente estveis de acesso aos benefcios previdencirios, como o caso do Brasil, o nmero de benefcios conce didos aproximadamente igual ao nmero de indivduos que atingem certa idade. Por isso pode ser utilizado como uma proxy simplificada do comportamento demogrfico. Por essa razo, ela aqui apresentada.
12

beneficirios, no mesmo perodo, foi de 6,50% ao ano, tendo a concesso de aposentadorias crescido a um ritmo anual de 5,61%. Esse ritmo de crescimento deveu-se, fundamentalmente, s regras do sistema previdencirio, pois a populao idosa, no mesmo perodo, passou de 9,897 milhes de indivduos, em 1990, para 18,616 milhes, em 2008, o que equivale a uma taxa de crescimento mdio anual de apenas 3,38%.
TABELA 3 Quantidade de benefcios concedidos INSS: 1990-2009 (dezembro anos selecionados)
Grupos de espcies Taxa de Variao % crescimento (2009/1990) mdio anual 221,70 214,68 210,91 167,01 329,51 162,75 64,14 71,97 215,70 1.467,89 261,14 93,80 269,42 325,80 325,27 n.a. n.a. 6,71 6,58 6,50 5,61 8,43 5,51 2,79 3,06 6,60 16,52 7,39 3,74 7,53 8,38 8,37 n.a. n.a.

1990

1994

1998

2002

2006

2009

TOTAL BENEFCIOS DO RGPS PREVIDENCIRIOS

1.390.693 2.081.153 2.346.817 3.867.564 4.238.816 4.473.905 1.305.541 2.006.673 2.074.254 3.582.821 3.932.623 4.108.220 1.207.692 1.830.801 1.898.325 3.378.764 3.773.809 3.754.851 401.128 63.165 229.391 108.572 220.992 549.224 36.348 97.849 4.613 93.236 85.152 85.143 9 894.954 222.369 555.607 116.978 317.573 576.951 41.323 175.872 4.370 171.502 7.448 70.725 3.755 83.427 297.857 391.636 144.777 283.290 635.210 145.555 175.929 6.737 169.192 272.563 132.359 140.204 763.411 159.961 428.896 174.554 325.594 819.593 185.093 462.647 171.853 334.801 1.071.040 271.298 602.721 178.211 380.039

Aposentadorias Tempo de contribuio Idade Invalidez Penso por morte Auxlios Outros

1.294.728 2.202.709 1.733.877 995.031 204.057 9.687 194.370 284.743 139.939 144.804 416.706 158.814 5.854 152.960 306.127 173.719 132.408 66 569.895 353.369 8.940 344.429 362.574 362.090 484 3.111

4 | Previdncia Social: Uma Agenda de Reformas

ACIDENTRIOS

Aposentadoria por invalidez Outros


BENEFCIOS ASSISTENCIAIS LOAS e RMV

Outros
ENCARGOS PREV. UNIO

Fonte: AEPS Suplemento Histrico, 2008 e BEPS (todos os meses de 2009).

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brasil: a nova agenda social

O aumento dos gastos do INSS, como indicado anteriormente, dependeu tambm do efeito-preo, ou seja, do reajustamento dos benefcios previdencirios. Para o perodo compreendido entre 1994 e 2009 (perodo para o qual se dispe de dados detalhados), a Tabela 4 apresenta o valor real de benefcios emitidos pelo INSS (deflacionado pelo INPC anual). Destaque-se que em apenas 14 anos (entre 1995 e 2009) os gastos com benefcios do INSS foram multiplicados por 2,5, e os gastos com pagamentos exclusivamente previdencirios foram elevados, em termos reais, em 2,4 vezes. Em praticamente todos os grupos de benefcios, a taxa mdia de crescimento real foi superior ao crescimento do nmero de benefcios, reflexo do efeito do reajustamento real do benefcio previdencirio, no perodo.
TABELA 4 Valor de benefcios emitidos INSS: 1995-2009 (em R$ milho constante de 2009, posio em dezembro, anos selecionados)
Tipo de benefcio
TOTAL BENEFCIOS DO RGPS PREVIDENCIRIOS

1995

1996

1999

2002

2005

2009

Taxa de Variao % crescimento (2009/1995) mdio anual 147,9 137,5 137,9 130,1 108,2 149,7 162,3 140,9 273,4 185,5 125,4 215,0 103,8 320,1 112,2 n.a. n.a. 6,7 6,4 6,4 6,1 5,4 6,8 7,1 6,5 9,9 7,8 6,0 8,5 5,2 10,8 5,5 n.a. n.a.

6.906,9 6.518,2 6.313,2 4.507,1 2.329,7 1.507,3 670,0 1.577,3 218,3 10,6 204,9 39,9 165,0 388,7 408,0 7,1 0,0

7.404,0 7.023,0 6.791,1 4.903,3 2.766,2 1.464,0 673,1 1.633,4 244,6 9,8 231,9 44,5 187,3 381,0 346,0 85,5 0,0

9.281,5 8.760,4 8.472,1 6.166,3 3.646,4 1.709,1 810,8 2.012,9 281,4 11,4 288,3 60,6 227,7 521,2 235,6 202,5 0,0

10.780,4 10.107,4 9.770,2 6.735,5 3.703,5 2.039,5 992,5 2.407,0 553,7 73,9 337,2 78,5 258,7 673,1 372,6 300,5 0,0

13.593,1 12.579,2 12.175,7 8.140,1 4.113,1 2.661,2 1.365,8 2.928,1 1.093,0 14,5 403,6 103,2 300,4 1.013,9 564,4 449,5 0,0

17.124,1 15.478,4 15.016,4 10.370,8 4.849,3 3.764,0 1.757,6 3.800,3 815,0 30,3 462,0 125,8 336,2 1.632,8 865,6 767,2 13,0

Aposentadorias Tempo de contribuio Idade Invalidez Penso por morte Auxlios Outros
ACIDENTRIOS

Aposentadoria por invalidez Outros


BENEFCIOS ASSISTENCIAIS LOAS e RMV

Outros
ENCARGOS PREV. UNIO

Fonte: AEPS Suplemento Histrico, 2008 e BEPS (todos os meses de 2009).

O sistema previdencirio brasileiro apresentou elevado crescimento, seja em termos de nmero de contribuintes, seja em nmero de beneficirios. Tambm a cobertura previdenci-

ria uma medida da proteo social do sistema previdencirio elevou-se quase 5 pontos percentuais entre 1984 e 2008 e, em termos absolutos, cresceu 57%, no mesmo perodo.14 Nesse perodo, a cobertura previdenciria total elevou-se de 69,7% para 74,3%, tal como mostrado na Tabela 5, a partir de dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) do IBGE.
TABELA 5 Incidncia de cobertura previdenciria total e para indivduos com 60 anos ou mais e 65 anos ou mais
Condio previdenciria Sem cobertura 1984 Com cobertura Total Sem cobertura 2008 Com cobertura Total 60 anos ou mais 980.587 7.718.684 8.699.271 1.323.616 19.715.468 21.039.084 65 anos ou mais 402.004 5.327.007 5.729.011 616.405 13.915.931 14.532.336

Ano

Total 38.833.766 89.429.835 128.263.601 48.903.277 141.049.518 189.952.795

(%) 30,3 69,7 100,0 25,7 74,3 100,0

(%) 11,3 88,7 100,0 6,3 93,7 100,0

(%) 7,0 93,0 100,0 4,2 95,8 100,0

0 a 29 anos 31.884.657 51.478.027 83.362.684 36.514.173 60.211.136 96.725.309

(%) 38,2 61,8 100,0 37,8 62,2 100,0

Fonte: PNAD (1984 e 2008) IBGE.

Nesse processo de expanso da cobertura previdenciria, em termos mdios, a expanso da cobertura foi de aproximadamente 5 pontos percentuais. Enquanto a cobertura mdia da populao atingiu 74,3%, para o segmento idoso (indivduos com 60 anos ou mais), esta se elevou para 93,7% e para o grupo de 65 anos ou mais aumentou de 93% para 95,8%. Esse resultado indica uma cobertura quase universal para esses segmentos etrios.15 Parece claro que a proteo social ao segmento etrio mais velho est praticamente completada, mas resta ainda atingir 25% da populao que, ainda hoje, permanece fora do sistema de proteo social. Essa desproteo previdenciria est concentrada em crianas, jovens e adultos jovens. Na seo seguinte detalhamos o comportamento demogrfico recente do pas e analisamos o que se espera em termos de desempenho demogrfico para os prximos 40 anos. 4 DESEMPENHO DEMOGRFICO O mundo experimentou ao longo do sculo XX uma transio demogrfica a partir de trs foras motrizes: (i) forte elevao inicial da taxa de fecundidade logo aps o trmino da SegunA medida de cobertura previdenciria aqui apresentada leva em considerao o total da populao e no a Populao Economicamente Ativa (PEA), como usualmente feito. Isso se deve maneira como calculada a cobertura previdenciria. Esta feita por unidade familiar, estendendo-se a cobertura a dependentes legais de um membro coberto pela previdncia. Oliveira (1993), a partir de estudo de Mesa-Largo (1998), apresenta dados de cobertura para a Amrica Latina baseado, como tem sido usual, apenas na PEA. 15 Dentre aqueles dessa faixa etria que no contam com cobertura previdenciria, 72% viviam, em 2008, em domiclios com rendimento mensal per capita de at 1 salrio-mnimo. Estes compem um grupo que a Previdncia Social tem dificuldades de atingir. Dos demais indivduos dessa faixa etria no cobertos pela Previdncia Social, 8,3% viviam em domiclios com renda domiciliar per capita superior a dois salrios-mnimos.
14

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4 | Previdncia Social: Uma Agenda de Reformas

120
brasil: a nova agenda social

da Guerra Mundial, que se prolongou por duas dcadas; (ii) pronunciada reduo da taxa de mortalidade entre os segmentos mais velhos da sociedade; e (iii) a partir de segunda metade da dcada de 1970, uma contnua queda na taxa de fecundidade. As resultantes atuais desse processo podem ser assim sintetizadas: a) crescimento da populao a taxas declinantes e at, em alguns casos, negativas; b) contnuo envelhecimento da populao. Esse envelhecimento pode ser expresso pela idade mediana da populao. A Tabela 6, montada a partir de dados das Naes Unidas, apresenta as idades medianas para todos os continentes, para o perodo 1950-2050.
TABELA 6 Evoluo da idade mediana e taxa de variao por dcada, segundo continentesa
Ano 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050
a

frica 19,2 18,4 17,7 17,5 17,5 18,5 19,7 21,2 23,4 25,9 28,5

sia 22,3 21,0 19,7 21,1 23,0 25,8 29,0 31,9 35,2 38,1 40,2

Europa 29,7 30,7 31,8 32,7 34,8 37,6 40,2 42,7 45,3 46,9 46,6

Amrica do Norte 29,8 29,3 27,9 30,0 32,8 35,3 36,9 38,3 40,0 41,3 42,1

Amrica do Sul 20,4 19,7 19,6 20,9 22,7 25,0 28,2 31,9 35,6 39,1 42,1

Oceania 28,0 26,9 25,3 26,6 28,9 31,3 33,0 34,7 36,4 37,9 39,1

Dados reais at 2000. A partir da so dados projetados pelas Naes Unidas.

Fonte: United Nations (2008).

Entre 1950 e 2000, com exceo da frica, todos os continentes apresentaram elevao na idade mediana. Em mdia, novamente com exceo da frica, esse aumento foi de 5 anos, o que corresponde, em termos percentuais, a uma elevao de 20%. Na Europa, o aumento foi de 7,9 anos (27%) e na Amrica do Sul, continente com o segundo maior aumento da idade mediana, foi de 4,6 anos, equivalente a 23%. Para os prximos 40 anos, a Amrica do Sul ser o continente com maior aumento da idade mediana, tanto em termos absolutos quanto relativos. A idade mediana do continente passar de 28 para 42,1 anos. Na metade desse sculo, a populao sul-americana no mais ser jovem, entendendo-se por jovem aquele indivduo com at 30 anos de idade. E o Brasil, como ser visto a seguir, o pas que mais envelhecer.
4.1 DEMOGRAFIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

Tambm no Brasil, especialmente a partir da metade do sculo passado, trs importantes e sucessivos fatores demogrficos entraram em funcionamento: (i) diminuio da mortalidade infantil; (ii) queda na fecundidade; e (iii) reduo da mortalidade adulta. Passou a ocorrer

no Brasil o que ocorreu muito antes nos pases europeus. O que h de inusitado que estamos repetindo o processo demogrfico a uma velocidade muito maior. A primeira mudana ocorreu a partir da dcada de 1930, quando se reduziu a taxa de mortalidade infantil. Ela, que era de 134,7 bitos para cada mil nascimentos, no quinqunio 1950-1955, reduz-se para 90,5 no quinqunio 1970-75 e para 27,3 no quinqunio 2000-05. Nos cinquenta anos entre 1950 e 2000, a mortalidade infantil caiu aproximadamente 80%, e continua caindo. Dados mais recentes (da mesma fonte) indicam que essa taxa hoje inferior a 23 bitos por mil nascidos vivos (26,9 para homens e 19,9 para mulheres). Esse desempenho fez com que o crescimento da populao se desse a taxas bem elevadas entre 1950 e 1970.16 A reduo na taxa de fecundidade ocorre a partir de meados da dcada de 1960. Apesar desse relativo atraso, a velocidade de queda bastante acentuada, e na presente dcada j temos a menor taxa de fecundidade do continente. Tambm deveremos ser o primeiro pas sul-americano a apresentar taxa negativa de crescimento demogrfico. O terceiro efeito queda da mortalidade entre idosos, consequncia da melhoria das condies gerais de vida e do avano das condies mdico-hospitalares no conta com uma estatstica direta, mas possvel inferir esse efeito a partir da estatstica indireta do percentual de indivduos com 80 anos ou mais no total da populao, alm de seu nmero absoluto, como apresentado na Tabela 7. Em apenas 30 anos, entre 1980 e 2010, esse grupo etrio multiplicou-se por 4,5, e sua incidncia no total da populao aumentou em 2,75 vezes.
TABELA 7 Populao de 80 anos ou mais, segundo sexo e participao relativa na populao total Brasil: 1980-2010
Ano 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 Total 590.968 734.390 919.210 1.247.939 1.586.958 2.044.789 2.653.060 Homens 239.621 303.611 384.646 524.826 661.009 848.555 1.082.138 Mulheres 351.347 430.779 534.564 723.113 925.949 1.196.234 1.570.922 Pop total 118.562.549 132.999.282 146.592.579 158.874.963 171.279.882 183.383.216 193.252.604 % pop 0,50 0,55 0,63 0,79 0,93 1,12 1,37 4 | Previdncia Social: Uma Agenda de Reformas

Fonte: IBGE, Projeo de Populao Brasil (reviso 2008).

Como resultado conjunto desses trs fatores demogrficos, a taxa de crescimento populacional brasileira caiu quase 70% entre 1950 e 2010, como mostra a Tabela 8, em que o Brasil comparado a outros pases sul-americanos.17

16 17

 ara anlise detalhada sobre aspectos demogrficos, ver Camarano e Kanso (2009), Tafner (2005, Cap. 2) e Beltro et al. (2004). P Comparando-se o Brasil com seus vizinhos do continente sul-americano, possvel perceber que enquanto na dcada 1950-1960 tnhamos a segunda maior taxa de crescimento demogrfico atrs apenas da Venezuela , na dcada 2000-2010, tivemos a quarta menor taxa do continente, e as projees indicam que para a atual dcada passaremos a ter a segunda menor taxa de crescimento demogrfico. Somente o Uruguai ter uma taxa inferior brasileira.

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brasil: a nova agenda social

TABELA 8 Taxa mdia anual de crescimento populacional, pases sul-americanos, por dcada (1950-2020)
Perodos 1950-1960 1960-1970 1970-1980 1980-1990 1990-2000 2000-2010 2010-2020 Argentina 1,89 1,50 1,61 1,45 1,29 0,97 0,86 Brasil 3,03 2,81 2,39 2,09 1,53 1,16 0,68 Chile 2,32 2,27 1,56 1,67 1,57 1,06 0,84 Colmbia 2,92 2,91 2,34 2,13 1,82 1,53 1,22 Venezuela 4,05 3,53 3,48 2,72 2,14 1,75 1,41 Uruguai 1,27 1,02 0,37 0,65 0,66 0,15 0,35 Demais 2,59 2,80 2,73 2,42 1,92 1,40 1,21

Fonte: United Nations (2008).

A consequncia desse desempenho demogrfico brasileiro foi o aumento da esperana de vida ao nascer e da idade mediana. , de fato, surpreendente o processo de envelhecimento da populao brasileira.18 Segundo as Naes Unidas, em 1950 a idade mediana brasileira era de apenas 19,2 anos; em 2000 era de 25,3 anos (acrscimo mdio de 1,22 ano por dcada); e em 2050 a idade mediana brasileira dever atingir 45,6 anos (com elevao mdia de 4,06 anos por dcada). Enquanto isso, a esperana de vida saltou de 50,9 anos em 1950 para 71,0 em 2000, devendo atingir 75,9 anos em 2020.19 A Tabela 9 apresenta dados sobre a evoluo da esperana de vida ao nascer no Brasil e outros pases sul-americanos. O comportamento brasileiro segue o padro do continente,20 com elevao de 20 anos entre 1950 e 2000 e de praticamente 9 anos at 2050.
TABELA 9 Evoluo da esperana de vida ao nascer dos pases sul-americanos 1950-2050
Perodos 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050
a

Argentina 62,7 65,5 67,4 70,2 72,1 74,3 76,1 77,7 79,1 80,2 80,7

Brasil 50,9 55,7 59,5 63,4 67,2 71,0 73,5 75,9 77,7 79,3 79,9

Chile 54,8 58,1 63,6 70,7 74,3 77,7 79,1 80,2 81,1 81,8 82,1

Colmbia 50,6 57,9 61,7 66,8 68,7 71,6 73,9 75,7 77,3 78,5 79,0

Venezuela 55,2 61,0 66,1 68,8 71,5 72,8 74,7 76,3 77,8 79,0 79,5

Uruguai 66,3 68,4 68,8 71,0 73,0 75,2 77,1 78,6 79,9 81,0 81,5

Demaisa 46,1 50,9 55,8 61,6 66,6 70,9 73,2 75,1 76,6 78,0 78,6

Foram utilizados os dados de cada pas e ponderados por sua respectiva populao.

Fonte: United Nations (2008).

De uma amostra com mais de 30 pases de diversos continentes, somente o Japo ter tido processo de envelhecimento superior ao brasileiro, sendo que l a maior parcela do envelhecimento populacional j ocorreu, enquanto no Brasil, ele est ocorrendo no presente e continuar no futuro prximo. Ver United Nations. World Population Prospects: The 2008 Revision. 19 Ver United Nations (2008). 20  importante destacar que, para efeitos previdencirios, mais importante do que a esperana de vida ao nascer a esperana de vida condicionada idade de aposentadoria.
18

A subseo seguinte apresenta elementos mais detalhados sobre o futuro do desempenho demogrfico brasileiro e uma anlise dos desafios que ele impor para o nosso sistema previdencirio. Nessa subseo sero utilizadas informaes do IBGE, tendo em vista que no mais sero feitas comparaes internacionais.
4.2 DEMOGRAFIA NO BRASIL: O QUE ESPERAR PARA O FUTURO?

A combinao da mortalidade (infantil e entre idosos) com a reduo na taxa de fecundidade resulta na elevao da esperana de vida ao nascer e no envelhecimento da populao. A esperana de vida condicionada s idades mais elevadas apresentou melhorias ainda mais expressivas. Em 1980, a esperana de vida ao nascer para homens era 58 anos e para mulheres, 66. Em 2000, vinte anos depois, esses nmeros eram 67 anos para homens e 74 anos para mulheres. Aos 60 anos, no mesmo perodo, houve elevao de mais de 3 anos para homens e de aproximadamente 5 anos para as mulheres. O resultado dessas alteraes demogrficas foi uma mudana acentuada na pirmide etria brasileira e um aumento expressivo da participao do grupo idoso no total da populao, com reduo correspondente da participao dos segmentos mais jovens, como pode ser observado no Grfico 2 e, especialmente, na Tabela 10, com dados sobre a participao dos grupos mais velhos no total da populao, referentes aos anos de 1980, 2000, 2030 e 2050. de se destacar que o grupo etrio de superidosos (aqueles com 80 anos ou mais) estar entre os mais numerosos da populao e, entre as mulheres, ser o mais numeroso, representando 7,7% do total de mulheres e 3,98% do total da populao.21 Para efeitos previdencirios, o segmento etrio composto por indivduos de 60 anos ou mais22 especialmente relevante, posto que sete em cada dez beneficirios da previdncia tm 60 anos ou mais, segundo dados da PNAD, de 2008. A Tabela 10 apresenta a proporo do segmento etrio com 60 anos ou mais no total da populao e revela que este passou de 6,1% em 1980 para 8,1% em 2000, devendo manter forte tendncia de crescimento, triplicando sua participao entre 2000 e 2050, fazendo com que seu tamanho relativo seja semelhante ao dos pases membros da OCDE. A pirmide etria perde progressivamente o formato triangular (tpica de pases jovens) para assumir um formato trapezoidal. Alm disso, a faixa etria modal, que em 1980 era de 0 a 4 anos, passa para de 15 a 19 anos em 2000 e para de 45 a 49 em 2050, sendo que, como mencionado, o grupo mais numeroso ser de mulheres com 80 anos ou mais. Projees para a populao centenria indicam que haver no Brasil de 2050 quase meio milho de indivduos com mais de um sculo de vida.

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21 22

 egundo estimativas dos autores entre os superidosos, haver em 2050 entre 300 e 400 mil centenrios. S Dado o perfil etrio atual de obteno de benefcios previdencirios, o limite de 60 anos conservador. Dados do AEPS de 2008 mostram que, do total de aposentadorias concedidas, 26,5% so aposentadorias por tempo de contribuio, que so concedidas atualmente, em mdia, aos 51 anos para mulheres e 54 para homens. Considerando o valor do benefcio, essas concesses representam 41,7% do total de gastos de benefcios concedidos naquele ano.

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brasil: a nova agenda social

Tabela 10 Taxas mdias anuais de crescimento da populao total e segundo grupos etrios e PEA,23 por dcada Brasil: 2000-2050
Grupos Etrios Dcada 2000-2010 2010-2020 2020-2030 2030-2040 2040-2050 15 a 59 anos 1,59 0,98 0,14 0,35 0,89 60 anos ou mais 3,32 3,92 3,63 2,55 2,10 65 anos ou mais 3,53 3,78 4,20 2,91 2,44 80 anos ou mais 5,27 4,21 3,97 4,77 3,85 Total da populao 1,16 0,68 0,44 0,12 0,17 PEA24 3,02 2,23 1,26 0,64 0,13

Para o clculo da PEA foram utilizados dados das PNADS, fazendo-se a interpolao geomtrica nos anos censitrios. Para as projees dessa varivel, foram utilizados os dados das projees do IBGE (reviso 2008) e projetadas as taxas de participao no mercado de trabalho, por sexo. Fonte: IBGE (projees demogrficas 2008).

Essa transformao grave em termos previdencirios, porque, alm da crescente participao do grupo etrio de 60 anos ou mais no total da populao, o nmero de indivduos em idade ativa ser praticamente o mesmo observado em 2010. Alm disso, como j indicado, o contingente de indivduos com 80 anos ou mais ser especialmente numeroso, e esse segmento crucial para determinao do tempo de durao dos benefcios previdencirios.
Grfico 2
Pirmides etrias brasileiras de 1980, 2000, 2030 e 2050a Pirmide Etria Brasil: 1980

O IBGE define a PEA como o conjunto de indivduos de 10 anos ou mais (sem limite superior) que, no perodo de referncia, estavam trabalhando ou procurando trabalho. 24 O fato de a PEA crescer a taxas superiores da populao com idades entre 15 e 59 anos, deve-se a dois fatores, sendo o primeiro o mais importante: a) insero crescente da mulher no mercado de trabalho; e b) a PEA considera indivduos com idade at 60 anos.
23

Pirmide Etria Brasil: 2000

Pirmide Etria Brasil: 2030

125

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brasil: a nova agenda social

Grfico 2
(Continuao)

Pirmide Etria Brasil: 2050

As pirmides foram truncadas na idade de 79 anos. Fonte: IBGE (projetos demogrficos 2008).

Apesar de a populao ativa (indivduos com idade entre 15 e 59) j estar com taxas de crescimento declinantes, a taxa de crescimento da PEA e isso basicamente por conta da crescente participao da mo de obra feminina , ainda que tambm declinante, sistematicamente superior primeira. Apesar disso, ela sistematicamente inferior s taxas de crescimento dos segmentos idosos da populao e bem inferior taxa de crescimento dos superidosos, o que exigir ganhos no triviais de produtividade da economia e/ou crescimento da taxa de formalizao, caso se mantenham as atuais regras previdencirias. Uma forma alternativa de expressar o tamanho relativo dos grupos idosos no total da populao pode ser dada pelas razes de dependncia demogrfica. Na Tabela 11 esto apresentadas a composio percentual da populao e diversas razes de dependncia demogrfica. A primeira delas aquela usualmente utilizada em estudos previdencirios e consiste na razo entre a populao de inativos (60 anos ou mais) e a populao ativa (15 a 59 anos). O inverso dessa razo nos fornece o nmero mdio de indivduos ativos para cada inativo. Por isso mesmo, essa estatstica d uma ideia relativamente precisa do esforo da gerao ativa no custeio previdencirio. Do ponto de vista econmico, entretanto, a populao ativa, alm de financiar os inativos, deve tambm financiar as crianas e os jovens em sua formao. Por isso, essa razo de dependncia tambm apresentada na referida tabela. Por fim, esto apresentadas duas outras estatsticas: uma especfica para o grupo etrio de superidosos pois representam uma aproximao do tempo de durao

dos benefcios previdencirios e uma que incorpora a presso de custos que a gerao ativa sofre, dado que esse grupo etrio financia tanto idosos quanto crianas e jovens.
Tabela 11 Composio etria percentual da populao brasileira e razes de dependncia demogrfica, por dcada25
0 a 14 anos (A) 15 a 59 anos (B) 60 anos ou mais (C) 80 anos ou mais (D) Inv. razo Inv. razo dep. Inv. razo dep. dep. demogrfica demogrfica demogrfica superidosos de idosos 1/ infantil 1/ 1/(D/B) (C/B) (A/B) 9,17 8,58 7,64 6,46 4,85 3,44 2,58 1,92 111,72 92,37 67,02 46,94 34,27 23,54 14,27 8,94 1,46 1,64 2,09 2,52 3,30 3,79 4,13 4,34 Inv. razo dep. demogrfica total 1/ ((A+C)/B) 1,26 1,38 1,64 1,81 1,96 1,80 1,59 1,33

Dcada

1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050

38,24 35,33 29,78 25,58 20,07 16,99 14,88 13,15

55,69 57,92 62,10 64,44 66,26 64,31 61,36 57,10

6,07 6,75 8,12 9,98 13,67 18,70 23,76 29,75

0,50 0,63 0,93 1,37 1,93 2,73 4,30 6,39

Fonte: IBGE, projeo de populao (reviso 2008).

Observa-se que a populao de idosos (60 anos ou mais) ser superior de crianas e jovens (0 a 14 anos) a partir da dcada de 2030 e, em 2050, mais do que o dobro dela. A participao da populao ativa cresce at a prxima dcada (o que tem sido considerado bnus demogrfico) e decresce a partir de ento. Em termos absolutos, a populao ativa cresce at a dcada de 2030, quando ser composta por 139,2 milhes, e decresce a partir da metade dessa dcada, chegando, em 2050, a 122,9 milhes de indivduos, nmero inferior atual populao ativa (124,5 milhes). Por outro lado, a participao de idosos (60 anos ou mais) cresce continuamente em todo o perodo, devendo representar 30% da populao brasileira em 2050. Em termos absolutos, salta dos atuais 19,3 milhes para 64,1 milhes, com crescimento mdio anual superior a 3%. A participao do grupo de superidosos eleva-se dos atuais 1,4% para 6,4%, em 2050, com crescimento mdio anual de 4,2%.
25

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As razes de dependncia demogrfica expressam a proporo de um conjunto demogrfico especfico no total de indivduos com idades entre 15 e 59 anos. Assim, por exemplo, a razo de dependncia demogrfica de idosos dada pela razo entre a populao de idosos (60 anos ou mais) e a populao ativa (15 a 59 anos). Para 1980, essa razo expressa por: 6,07/55,69 = 0,1090. Isso significa que o nmero de indivduos com 60 anos ou mais representa 10,9% do total de indivduos com idade entre 15 e 59 anos. O inverso da razo de dependncia demogrfica expressa o nmero de ativos para cada indivduo do grupo etrio de referncia. No exemplo mencionado, isso significa que para 1980 havia 9,17 ativos para cada inativo. Tudo o mais constante, quanto maior for esse nmero, menor dever ser a alquota de contribuio para equilibrar o sistema previdencirio.

127

128 Esse movimento demogrfico far com que, em 2050, menos de dois ativos sero responsveis pelo financiamento de cada inativo, em contraposio aos atuais 6,5 ativos para cada inativo. Reduo ainda mais expressiva ocorrer no financiamento de superidosos: enquanto em 1980 havia 112 ativos para financiar cada superidoso, em 2050 sero apenas 9 ativos. Apesar dessa queda no nmero de ativos para financiar inativos, dada a acentuada reduo da populao de crianas e jovens afinal, dos atuais 49,3 milhes sero apenas 28,3 milhes em 2050, com reduo mdia anual de 1,4% , o inverso da razo de dependncia total crescer at a prxima dcada, decrescendo a partir de ento, sendo ligeiramente inferior ao que era na dcada de 1990, o que tem levado alguns analistas a se referir tambm a um bnus demogrfico. Essa, entretanto, pode ser uma anlise apenas parcialmente verdadeira. Isso porque, como j tem sido alertado, o volume de transferncias a idosos tem sido sistematicamente superior ao transferido a crianas e jovens.
4.2.1 Razo de Dependncia Contributiva
brasil: a nova agenda social

Na Tabela 11 foi apresentado o inverso da razo de dependncia de idosos (inverso da razo entre o total de indivduos com 60 anos ou mais e o total de indivduos potencialmente ativos indivduos com idade entre 15 e 59 anos). Esse nmero nos oferece o potencial mximo da relao entre contribuintes e beneficirios,26 ou seja, a capacidade ou potencial mximo de contribuio, mantidos os demais fatores constantes como alquotas, nvel de remuneraes, grau de formalizao da relao de trabalho etc. Em 1980, esse nmero era 9,17, em 2010 7,64, e para 2050 est estimado em 1,92. Uma medida mais realista do financiamento do sistema usualmente fornecida pela razo entre contribuintes e beneficirios. Quanto mais prxima esta for do inverso da razo de dependncia demogrfica de idosos, menores sero a informalidade e o desemprego estrutural do pas. Obviamente, em nenhuma parte do mundo a razo entre contribuintes e beneficirios atinge o potencial mximo, e em pases nos quais a informalidade estruturalmente elevada as razes ficam muito distantes entre si. Oliveira et al. (1997), a partir de dados dos Anurios Estatsticos da Previdncia Social, mostram o comportamento da razo entre contribuintes e beneficirios para o perodo entre 1929 e 1990. Esse est apresentado no Grfico 3, extrado do referido texto (p. 15). Os autores corretamente argumentam que houve (1997:14) um grande aumento de ingressantes no sistema a partir dos anos 1940, com a criao do IAPI, os quais passaram, com a devida defasagem, a engrossar a fileira de beneficirios, por causa das regras vigentes no sistema. Consequentemente, o nmero de beneficirios, que era muito baixo at meados dos anos 1970, sobe vertiginosamente nas duas ltimas dcadas, chegando a cerca de 15 milhes em 1994.
26

 sempre a possibilidade de um beneficirio ser tambm um contribuinte. Com dados da PNAD dos anos 2000, a incidncia mdia H de beneficirios que tambm contribuem para a previdncia corresponde a 8,5% do total de beneficirios e a 4,1% do total de contribuintes. Entretanto, parece haver uma tendncia declinante em ambas as razes. Em 2001, 9,2% dos beneficirios eram tambm contribuintes; em 2009, esse nmero havia se reduzido para 8,2%, com queda de 1 ponto percentual.

Grfico 3
Razo de contribuintes e beneficirios da previdncia social brasileira

Fonte: AEPS.

O impacto da entrada de novos contribuintes com regras bastante generosas de acesso aos benefcios comea a degradar estruturalmente a relao contribuintes/beneficirios, e oscilaes no ritmo de crescimento da economia apenas alteram levemente esse relao. Isso claramente identificado pelos autores, que afirmam (1997:15): Entre 1940 e 1955 esta relao sofre uma queda acentuada, como decorrncia no somente do amadurecimento do sistema, mas tambm de uma certa estagnao do processo de crescimento. A recuperao propiciada pelo Plano de Metas de Juscelino Kubitschek trouxe a incorporao de novos trabalhadores urbanos, possibilitando um leve aumento da relao que, em que pesem as flutuaes cclicas posteriores da economia, mantm-se relativamente estvel at fins dos anos 1970, quando ocorre a criao de novos benefcios sem a devida carncia (pr-rural e amparos previdencirios). Com isso, o sistema sofre outra descontinuidade de comportamento, implicando queda da relao contribuinte/beneficirio que se estabiliza a partir de ento (destaques nossos). Oliveira e Beltro (2000) reproduzem o mesmo grfico, incorporando projees de populao at 2030. Os resultados obtidos os fazem tecer consideraes preocupantes acerca do sistema previdencirio brasileiro. Afirmam eles (2000: 6):
O sistema pblico de previdncia est em dificuldades. De fato, o sistema existente ser demasiado caro, no apenas agora, mas tambm no futuro. A explicao padro para o aumento dos passivos do programas previdencirio o envelhecimento da populao brasileira [...] a evoluo da razo entre contribuintes e beneficirios, de 1929 at hoje e as projees at 2030 [...] mostram claramente que, embora o Brasil tenha uma populao relativamente jovem (apenas 5,31% da populao por idade tinha 65 anos ou mais, em 2000), o sistema tem uma relao de dependncia previdenciria

129

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brasil: a nova agenda social

j deteriorada, de 1,7 contribuintes por beneficirio (1999). Sem reformas srias, a perspectiva ser sombria, com a deteriorao dessa relao para algo como 1 para 1, em 2030.27

A partir de dados da PNAD para o perodo 1982-2009, calculamos essa mesma razo. Os resultados indicam progressiva deteriorao da razo contribuintes/beneficirios, ainda que em anos recentes devido ao crescimento acelerado do produto e tambm ao aumento do grau de formalizao da relao de trabalho tenha havido uma ligeira recuperao. Consideradas as mdias por dcada, a razo cai de 3,02 na dcada de 1980, para 2,26 nos anos 1990 e cai ainda mais para 2,14 na atual dcada, perfazendo uma queda total de 30% em pouco mais de duas dcadas e meia.28 O Grfico 4 apresenta esses resultados para todos os anos em que h disponibilidade da PNAD, a partir de 1982. possvel construir uma medida do hiato contributivo, expresso pela razo entre o potencial de contribuio (inverso da razo de dependncia demogrfica de idosos) e a razo contribuintes/beneficirios. A Tabela 12 apresenta esses dados e uma simulao, cujo objetivo identificar qual a taxa de formalizao necessria para que o hiato desaparea at 2050, considerados as j previstas taxas de crescimento da populao ativa (entre 15 e 59 anos) e o total de beneficirios (aqui tomados pelo total de indivduos com 60 anos ou mais). Os resultados indicam que a prxima dcada ainda representar algum alvio, mas a partir de 2020, quando o total de indivduos ativos se estabilizar, a expanso da razo contribuinte/beneficirio depender quase que exclusivamente da expanso da formalizao da relao de trabalho e a taxas bem elevadas.
Grfico 4
Razo contribuintes/beneficirios da previdncia social brasileira Brasil: 1982-2009

Fonte: PNAD (diversos anos). Elaborao dos autores.

27 28

Traduo livre dos autores. Esse resultado ocorreu mesmo com contnua melhoria a partir de 2004.

TABELA 12 Diversos indicadores sobre potencial de contribuio


Taxa de crescimento anual mdio 15 a 59 anosa 0,98 0,14 0,35 0,89 Taxa de crescimento anual mdio do grau de formalizao 2,03 5,33 6,72 7,33 Taxa de crescimento anual mdio do n. de contribuintes 3,00 5,47 6,37 6,44

Inv. razo dep. Contribuinte/ Dcada demogrfica (A) beneficirio (B)

Hiato contributivo (B) / (A) 0,34 0,38 0,27 0,35 0,52 0,74 0,95 1,00

1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050


a

9,17 8,58 7,64 6,46 4,85 3,44 2,58 1,92

3,11 3,24 2,04 2,27 2,50 2,54 2,45 1,92

Refere-se taxa mdia dos 10 anos concludos no ano de referncia. Fonte: PNAD (diversos anos). Elaborao dos autores.

A subseo seguinte dedica-se anlise do perodo de durao de benefcios previdencirios. Isso feito de forma indireta, atravs do perodo de sobrevida a partir do recebimento de benefcios.
4.3 SOBREVIDA PS-BENEFCIOS

H pouco mais de um sculo, a vida aps os 60 era evento raro, mesmo nos pases mais desenvolvidos, como nos Estados Unidos. Em 1900, segundo dados dos Censos Demogrficos norte-americanos, apenas 64 em cada mil habitantes tinham 60 anos ou mais, e somente 5 em cada mil habitantes tinham 80 anos ou mais. Era um pas muito jovem, com idade mediana de 21,8 anos. Em cinquenta anos esses nmeros dobraram. Em 2000, a expectativa de vida ao nascer j era de 77,6 anos, mas se o indivduo conseguisse sobreviver at os 60, sua esperana de vida condicionada a essa idade era de mais 21,7 anos, ou seja, se atingisse os 60, em mdia, sobreviveria at os 82 anos. Esses nmeros so importantes porque enquanto a esperana de vida ao nascer fornece uma ideia das condies gerais de vida de uma populao quanto maior ela for, menor , por exemplo, a mortalidade infantil, melhores so as condies de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio etc. , a expectativa de vida condicionada idade indica as condies de vida das pessoas mais velhas e, portanto, especialmente relevante para se avaliar a necessidade de financiamento do sistema previdencirio. Quanto maior for a esperana de vida condicionada idade de obteno de benefcio previdencirio, maior ser o nmero de anos de recebimento desse benefcio (aposentadorias ou penses). Independentemente de consideraes sobre modalidades de sistemas previdencirios, por facilidade de exposio dos argumentos podemos entender um sistema previdencirio como um contrato por meio do qual cada indivduo de uma coletividade se compromete

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132 a pagar certo percentual de sua renda corrente durante dado tempo para poder receber um valor normalmente uma frao de sua renda corrente depois que se retirar do mercado de trabalho, por estar velho ou fisicamente incapacitado. Para a sustentabilidade desse contrato, necessrio que o montante de depsitos acrescidos de rendimento seja suficiente para cobrir as despesas quando o trabalhador deixar de contribuir e passar a receber benefcios. Tudo o mais constante, quanto maior for o tempo que o trabalhador receber o benefcio, maior ter que ser sua contribuio ao longo de sua vida laboral, de forma a constituir fundos suficientes para o seu perodo de inatividade. Suponha que o plano previdencirio estipule que um trabalhador comece a trabalhar aos 20 anos e se aposente aos 55 anos e que, segundo as estatsticas correntes, esse indivduo tenha uma esperana de vida de 80 anos. Nessas condies, o trabalhador contribuir por 35 anos e receber benefcios por 25 anos, admitida a hiptese de inexistncia de benefcios a dependentes. Para que haja equilbrio, necessrio que as contribuies acumuladas, acrescidas de rendimentos, sejam suficientes para arcar com o pagamento de benefcios durante 25 anos. Durante a fase de contribuies, possvel que o perodo de sobrevida dos aposentados, por melhorias nas condies de vida de idosos, por exemplo, seja elevado em 5 anos. Essa melhoria nas condies de vida dos idosos se tornaria um problema financeiro para o cumprimento do contrato previdencirio, pois o montante acumulado seria insuficiente para custear os 5 anos adicionais de vida do aposentado. Isso , precisamente, o que vem ocorrendo no Brasil. Nos ltimos 30 anos, o Brasil experimentou acelerado processo de envelhecimento demogrfico, com expressivas elevaes tanto na esperana de vida ao nascer, quanto naquela condicionada idade de 60 anos. Esse processo pode ser devidamente compreendido se comparado a uma amostra de pases europeus,29 como apresentado na Tabela 13. O aumento mdio da esperana de vida ao nascer dos pases europeus, para homens e mulheres, entre 1990 e 2005, foi, respectivamente, de 7,1% e 5,4%. No Brasil, esses percentuais foram 24,0% e 26,4%, respectivamente. Em termos absolutos, a esperana de vida ao nascer do brasileiro aumentou 13,2 anos para homens e 15,8 anos para mulheres. Esses aumentos so superiores aos observados em todos os pases europeus que constam da amostra. No caso da esperana de vida condicionada idade de 60 anos, as mulheres brasileiras, tanto em termos absolutos quanto em termos relativos, apresentaram melhoria superior mdia e a cada um dos pases da amostra. No caso dos homens, o aumento da esperana de vida aos 60 anos foi superior mdia da amostra, porm ligeiramente inferior ao desempenho de ustria, Alemanha, Itlia e Reino Unido.
brasil: a nova agenda social

29

A amostra composta por ustria, Blgica, Dinamarca, Finlndia, Frana, Alemanha, Islndia, Itlia, Noruega, Sucia, Sua e Reino Unido.

TABELA 13 Esperana de vida ao nascer (1. linha) e aos 60 anos (2. linha) Brasil e a mdia de alguns pases europeus 1980-2005
Homens Pases 1970-80 (A) 55,0 Brasil 16,0 70,8 17,7 2000 (B) 66,7 18,8 75,0 20,2 2005 (C) 68,2 19,2 75,8 21,1 (C-A) 13,2 3,2 5,1 3,4 (C/A) (%) 24,0 20,0 7,1 19,3 1970-80 (D) 60,0 17,0 77,5 22,0 Mulheres 2000 (E) 74,4 21,7 80,9 24,2 2005 (F) 75,8 22,3 81,7 25,0 15,8 5,3 4,2 3,0 (F-D) (F-D) (%) 26,4 31,2 5,4 13,6

Pases europeus (mdia)

Fonte: Para 1990, IBGE/DPE/Coordenao de Populao e Indicadores Sociais. Para os demais anos ver Tbua de mortalidade 1999-2008 - Expectativa de vida por idade (anos). Para a mdia dos pases europeus, os dados so de seus respectivos centros produtores de estatsticas.

Enquanto a esperana de vida ao nascer de populao brasileira ainda (dados de 2005) bastante inferior dos pases europeus (7,6 anos inferior para homens e 5,9 anos inferior para mulheres), o mesmo no acontece para a esperana aos 60 anos. Em 2005, brasileiros que atingissem 60 anos, se homens, esperavam viver mais 19,2 anos, enquanto os europeus, nas mesmas condies esperavam viver mais 21,1 anos (diferena de apenas 1,9 ano). No caso das mulheres, uma vez atingidos os 60 anos, as brasileiras esperavam viver mais 22,3, e as europeias, 25 anos adicionais (diferena de 2,7 anos). A despeito da similitude da sobrevida condicionada idade do Brasil com os 12 pases da amostra, as idades para obteno de aposentadoria so muito diferentes. Indivduos com caractersticas demogrficas semelhantes tero acesso aposentadoria muito mais jovens, no Brasil, do que em qualquer dos pases da amostra, e, por conseguinte, recebero benefcios por muito mais tempo. Giambiagi e Tafner (2010) compararam o tempo de recebimento de benefcios no Brasil e nesse conjunto de pases, tomando como base de comparao dois indivduos (um homem e uma mulher), admitindo-se que ambos tivessem iniciado sua vida laboral aos 20 anos de idade, em 1970. Para o Brasil, no momento em que tivessem se aposentado, as esperanas de vida condicionadas idade seriam de 29,7 anos para ela (79,7 anos de vida) e de 22,7 para ele (77,7 anos de vida). Ela receberia benefcios por praticamente o mesmo tempo que contribuiu, e ele, por aproximadamente 2/3 de seu perodo contributivo. Vivero praticamente tanto quanto vivem em mdia os indivduos europeus, mas tero trabalhado muito menos tempo do que eles e recebero benefcios por mais tempo do que eles (8,0 anos a mais, se homem, e 10,7 anos a mais, se mulher). As transformaes demogrficas pelas quais a sociedade brasileira est passando e as que viro nos prximos anos representam um desafio para nosso sistema previdencirio. Quanto mais as pessoas viverem o que excelente para os indivduos e uma conquista da sociedade brasileira , mantidas as condies de crescimento do produto dos ltimos 20 anos e regras atuais, maior ser o passivo previdencirio, o que exigir maior parcela do produto.

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brasil: a nova agenda social

5 FATORES QUE ELEVAM O CUSTO PREVIDENCIRIO Alm dos aspectos estritamente demogrficos que, como vimos na seo anterior, ensejam preocupao, h trs regras que regulam o acesso e o reajustamento de benefcios e que so crticas para a sustentabilidade futura do sistema. No primeiro grupo, destacam-se as regras que definem o acesso aposentadoria, penso por morte e ao benefcio assistencial, conhecido como LOAS (Lei Orgnica de Assistncia Social). No segundo grupo, duas regras so especialmente relevantes: a igualdade entre o valor do piso previdencirio e assistencial e a indexao de ambos ao salrio-mnimo. Nesta seo, cada um desses fatores ser analisado.
5.1REGRAS DE ACESSO APOSENTADORIA

A legislao brasileira prev, no mbito do INSS, trs tipos bsicos de aposentadoria: por tempo de contribuio, por idade e por invalidez.30 De forma simplificada, as condies para obteno desses benefcios so:  Aposentadoria por tempo de contribuio (ATC). H duas previses ou modalidades de ATC: integral ou proporcional. Para ter direito aposentadoria integral, o trabalhador homem deve comprovar pelo menos 35 anos de contribuio e a trabalhadora mulher, 30 anos, sem nenhuma limitao de idade. Para ambos os sexos, h previso de reduo de 5 anos no tempo de contribuio para professores dos ensinos fundamental e mdio.31 Para ter direito aposentadoria proporcional, o trabalhador tem que combinar dois requisitos: tempo de contribuio e idade mnima. Os homens podem requerer aposentadoria proporcional aos 53 anos de idade e 30 anos de contribuio. As mulheres tm direito proporcional aos 48 anos de idade e 25 de contribuio.32  Aposentadoria por idade (AI). Tm direito ao benefcio os trabalhadores urbanos do sexo masculino a partir dos 65 anos e do sexo feminino a partir dos 60 anos de idade. Os trabalhadores rurais podem pedir aposentadoria por idade com cinco anos a menos: a partir dos 60 anos, homens, e a partir dos 55 anos, mulheres. Os segurados urbanos filiados at 24 de julho de 1991 devem comprovar o nmero de contribuies exigidas de acordo com o ano em que preencheram as condies para requerer o benefcio, conforme tabela de contribuio.33 Para os trabalhadores rurais filiados at 24 de julho de 1991, exigida a comprovao de atividade rural no mesmo nmero de meses constantes na referida tabela.
 ainda a previso legal de aposentadoria especial, cujo benefcio concedido ao segurado que tenha comprovadamente trabalhado H em condies prejudiciais sade ou integridade fsica por pelo menos 15 anos. 31 A possibilidade de aposentadoria proporcional somente aplicvel aos ativos poca da EC 20/1998. 32 A EC 20, de 1998, determinou que para as aposentadorias proporcionais incidir um pedgio equivalente a 40% do tempo que faltava em 16 de dezembro de 1998 para completar o tempo para acesso aposentadoria proporcional. No caso dos homens, o clculo feito sobre 30 anos de contribuio. No caso das mulheres, o clculo feito sobre 25 anos. 33 Atualmente so exigidas 174 contribuies, equivalentes a 14,5 anos. Esse perodo, pela atual legislao (Lei n. 8.213 de 1991), acrescido em 6 meses a cada ano at 2011, quando sero exigidas 180 contribuies para aqueles que se aposentarem por idade. No caso da aposentadoria rural exigido o mesmo perodo de comprovao de exerccio dessa atividade.
30

 Aposentadoria por invalidez. Esse benefcio concedido aos trabalhadores que, por doena ou acidente, forem considerados incapacitados para o exerccio da atividade laboral. No caso de preexistncia da doena, somente ser concedida a aposentadoria se a incapacidade decorrer de seu agravamento. Para as aposentadorias por invalidez decorrente de doenas, so exigidas pelo menos 12 contribuies mensais. No caso de acidentes, basta estar inscrito na Previdncia Social. As condies aqui apresentadas j so o produto de duas reformas constitucionais que tornaram as regras de acesso mais restritivas. Em outras palavras, no passado, as regras eram, em geral, mais flexveis. O caso da aposentadoria por tempo de contribuio particularmente grave, pois as idades em que esse benefcio obtido so muito reduzidas. No caso dos homens, a idade mdia de obteno dessa aposentadoria 54 anos; para as mulheres, a idade mdia 52 anos. A ausncia de uma idade mnima que limite o acesso a esse benefcio coloca o pas como caso quase nico. A Tabela 14 apresenta, para diversos pases, e por gnero, a idade requerida para obteno da aposentadoria. A amostra inclui pases desenvolvidos e tambm pases de renda mdia ou baixa, como so os casos de Chile, Mxico e Peru. As informaes contidas na tabela no deixam margem de dvida quanto a que: a) as idades de aposentadoria so muito maiores do que as observadas no Brasil no regime de aposentadoria por tempo de contribuio; e b) em muitos pases, homens e mulheres esto submetidos s mesmas regras de aposentadoria, e isso especialmente vlido para os pases mais desenvolvidos. O Grfico 5 apresenta a quantidade de benefcios concedidos segundo tipo de aposentadoria. Tanto a ATC quanto a AI caem aps a reforma previdenciria de 1998 (EC 20), mas logo em seguida retomam a trajetria ascendente. O fato importante, porm, que a participao relativa do fluxo de concesses de ATC, depois de cair acentuadamente com a reforma previdenciria de 1998 e a posterior implementao do fator previdencirio34 no final de 1999, volta a apresentar tendncia ascendente nos ltimos trs anos. O aumento da participao das aposentadorias por tempo de contribuio tem dois aspectos relevantes para a sustentabilidade da previdncia: (i) so, dentre as aposentadorias, aquelas que apresentam maiores perodos de durao (em mdia 23 anos para os benefcios concedidos aos homens e 29 anos para os benefcios concedidos s mulheres) e (ii) so as aposentadorias com valores mais elevados em mdia, mais do dobro das demais.35 O Grfico 6 apresenta, para o perodo 1994-2008, a evoluo dos valores mdios (corrigidos pelo INPC) de aposentadoria, segundo grupos.

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O fator previdencirio foi institudo pela Lei n. 9.876/99 com o objetivo de adequar o valor do benefcio expectativa de sobrevida no momento da aposentadoria. O fator nada mais do que um nmero, resultante de uma frmula que combina idade de aposentadoria, tempo de contribuio e a expectativa de sobrevida apontada pelo IBGE em funo das tbuas de mortalidade que este atualiza todos os anos. 35 As aposentadorias por tempo de contribuio esto concentradas em indivduos cuja histria profissional, em geral, mais estvel, menos sujeita ao desemprego e informalidade e tambm em indivduos com escolaridade mdia superior daqueles indivduos que se aposentam por idade. Essa a razo por que os valores mdios das primeiras so bem superiores aos da segunda.
34

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TABELA 14 Idades de aposentadoria em pases selecionados (anos)


Pas Alemanha Argentina Austrlia ustria Chile Coreia do Sulb Costa Rica Dinamarca El Salvador Espanha Estados Unidosc Finlndia Grcia Holanda Hungria Islndia Itlia Mxico Noruega Peru Polnia Portugal Reino Unidod Sua
a b c

Homens 65 65 65 65 65 65 62 67 60 65 67 65 65 65 62 67 65 65 67 65 65 65 65 65

Mulheres 65 60 60 65 60 65 60 67 55 65 67 65 60 65 62 67 60 65 67 65 60 65 65 65

Igualdade gnerosa Sim

Sim

Sim

Sim

Sim Sim Sim

Sim Sim Sim

Sim Sim Sim

Sim Sim Sim

Os casos em branco implicam diferena de tratamento entre gneros. Regra prevista para 2033. Regra prevista para 2027. d Regra vlida para os homens. Para as mulheres, o limite valer em 2020. Fonte: Cechin e Cechin (2007), Tabela 7, com base em OECD (2003).

Grfico 5
Quantidade de benefcios concedidos aposentadorias por tipo Brasil: 1994-2008

Fonte: AEPS Suplemento Histrico, 2008.

Grfico 6
Valor mdio de aposentadorias, segundo grupos Brasil: 1994-2008 (em R$ de 2008)a 4 | Previdncia Social: Uma Agenda de Reformas

Valores deflacionados pelo INPC. Fonte: AEPS Suplemento Histrico, 2008.

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brasil: a nova agenda social

5.2 REGRAS DE ACESSO PENSO POR MORTE

O Brasil o nico pas que no impe nenhuma condio de qualificao para o recebimento do benefcio de penso por morte: no exige idade mnima do cnjuge, no exige casamento e nem dependncia econmica, no requer carncia contributiva (exceto estar filiado Previdncia Social) e ainda permite o acmulo do benefcio com aposentadoria e com a renda do trabalho, alm de a penso ser vitalcia. Dado que a maioria dos beneficirios de penso composta por mulheres (90% dos beneficirios) fruto da maior mortalidade masculina , a ausncia de condicionalidades para o recebimento desse benefcio consequncia da excessiva proteo que o sistema previdencirio brasileiro d mulher.36 Numa amostra de 20 pases,37 observa-se que 12 no vinculam o valor do benefcio de penso por morte existncia de crianas e jovens; 11 no fazem restries idade da mulher; e apenas 4 no fazem restrio ao valor do benefcio. O nico, porm, que conta com essas trs condies o Brasil. Entre ns, no se limita idade, no h reduo do valor do benefcio38 e no se vincula seu valor existncia de prole. E, curiosamente, no se impede acmulo de benefcio e nem que o pensionista trabalhe. Dos 20 pases da amostra, o Brasil o que possui condies ao acesso menos restritivas ao benefcio de penso por morte: no possui idade mnima de acesso do cnjuge, no possui carncia contributiva, permite o acmulo de benefcios e renda de trabalho, no exige perodo mnimo de coabitao e nem casamento, oferece 100% do valor segurado (aposentadoria ou renda do trabalho) e no prev extino do benefcio, exceto com a morte da viva. Uma evidncia interessante da experincia internacional que quanto mais rico o pas, mais restrito o acesso ao benefcio, seja por meio de limite de idade ou por condio de existncia de criana dependente. No Brasil, aproximadamente 50% da despesa com penso por morte se d com pensionistas que moram com filhos com mais de 18 anos e 33% com pensionistas que no moram com os filhos. Logo, mais de 80% do gasto desse benefcio com pensionistas que no possuem filhos em idade de dependncia econmica. Alm de as condies de acesso ao benefcio serem particularmente generosas (e talvez por isso mesmo), a durao do benefcio de penso por morte particularmente elevada. A partir de dados da PNAD/2008, constata-se que a idade mdia de todos os pensionistas no Brasil era 62,1 anos e a idade mediana, 63,4 anos. Se considerarmos, no entanto, apenas as pensionistas, conjunto que representa aproximadamente 90% do total dos que recebem esses benefcios, teremos que a idade mdia era 63,3 anos e a idade mediana, 64,3
Na legislao brasileira, h, implicitamente, a presuno de dependncia econmica da mulher, o que reflete um mundo de pelo menos 50 anos atrs, quando as mulheres no participavam do mercado de trabalho. A amostra composta por pases de trs continentes. Europa: Alemanha, Blgica, Espanha, Finlndia, Frana, Itlia, Noruega, Portugal, Rssia, Sucia, Sua e Reino Unido. Amrica: Argentina, Canad, Chile, Costa Rica, Mxico e Estados Unidos. sia: China, Hong Kong, ndia e Japo. No Anexo deste trabalho, disponvel no site da Casa das Garas (www.iepecdg.com.br), so apresentadas, de forma sinttica, as regras bsicas que norteiam a concesso do benefcio de penso para todos os 20 pases da amostra. 38 A expresso reduo do valor do benefcio utilizada porque, quando ocorre a morte de um segurado, o valor de referncia do benefcio a ser pago aos dependentes sempre calculado tomando-se por base o que ele teria direito se estivesse vivo e pudesse usufruir do benefcio de aposentadoria.
36 37

anos. Como a sobrevida das mulheres nessa faixa etria de 20 anos, isso significa que a viva receber o benefcio de penso por morte pelos 20 anos seguintes.39 As regras de acesso, de manuteno e de fixao do valor do benefcio, no Brasil, fazem com que o custo desse benefcio assuma propores elevadas se comparadas ao padro internacional. De fato, a partir de dados de uma amostra com 32 pases que dispem de dados sobre gastos com penso como proporo do PIB e razo de dependncia demogrfica, possvel verificar que o comportamento dos gastos com esse benefcio no Brasil so particularmente elevados. Os dados esto apresentados no Grfico 7.
Grfico 7
Gastos com penso como proporo do PIB e razo de dependncia demogrfica 2003

4 | Previdncia Social: Uma Agenda de Reformas

Fonte: Rocha e Caetano (2008).

Tafner (2007) mostrou que, se fossem aplicadas ao sistema previdencirio brasileiro as regras dos outros pases da amostra, a reduo de despesas com pagamento de penses seria de, no mnimo, 18% (usando as regras da Argentina), mas poderia chegar a 92%, caso fossem aplicadas as regras mais restritivas do Canad. A reduo da despesa pode ocorrer devido a duas razes bsicas (ou uma combinao delas): (1) pela reduo no nmero de benefcios, determinada por regras mais restritivas (como, por exemplo, ter filhos menores); (2) pela reduo do valor do benefcio (por exemplo, em muitos pases se a viva
39

Observe que no possvel determinar h quanto tempo essas pensionistas esto recebendo o benefcio. Mas se considerarmos a idade mdia do grupo composto pelos 50% mais jovens da distribuio, supondo que esse grupo composto predominantemente por aquelas que recebem o benefcio h menos tempo, a mdia cai para 50,7 anos.

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brasil: a nova agenda social

aposentada no tem direito a receber o benefcio de penso). A Tabela 15 apresenta essas informaes.
TABELA 15 Simulao de despesa com o benefcio de penso por morte no Brasil segundo os critrios de concesso de alguns pases
Pas Canad EUA Finlndia Sucia Alemanha Espanha Itlia Chile Argentina ndia Japo Costa Rica Portugal Rssia Quantidade de benefcios em relao ao atual (em %) 12,4 16,5 15,1 56,5 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 15,1 100,0 100,0 41,8 Valor dos benefcios em relao ao atual (em %) 7,2 11,2 13,4 35,4 68,6 69,8 75,9 81,0 82,3 73,3 13,4 76,2 73,3 45,8 Reduo da despesa total (em % da despesa atual) 92,8 88,8 86,6 64,7 31,4 30,2 24,1 19,0 17,7 26,7 86,6 23,8 26,7 54,2

Fonte: Extrado de Tafner (2007) e adaptado pelos autores.

5.3REGRAS DE ACESSO E FIXAO DO VALOR DO BENEFCIO ASSISTENCIAL

O Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social BPC-LOAS um benefcio da assistncia social operacionalizado pelo INSS. assegurado por lei e dedicado a idosos e pessoas com deficincia cuja renda no permita condies mnimas de uma vida digna. O benefcio ao idoso pode ser concedido ao indivduo que tem 65 anos de idade ou mais, que no recebe nenhum benefcio previdencirio ou de outro regime de previdncia e cuja famlia tenha renda mensal per capita inferior a do salrio-mnimo.40 O benefcio pessoa deficiente poder ser concedido desde que sua deficincia seja avaliada por
40

Originalmente, a lei previa idade de 70 anos (Art. 20 da Lei n. 8.742 de dez/1993). Posteriormente, com o Estatuto do Idoso (Lei n. 10.741 de out/2003), a idade, que j havia sido reduzida para 67 anos, foi reduzida para os atuais 65 anos.

percia do INSS e desde que a renda mensal per capita de sua famlia seja inferior a do salrio-mnimo.41 Esse benefcio, desde 1996, vem substituindo a Renda Mensal Vitalcia (RMV) para idoso. O valor do benefcio do amparo assistencial de um salrio-mnimo para ambas as espcies (idoso e deficiente) e pode ser concedido a mais de um membro de uma unidade familiar. Para efeito do clculo da renda per capita familiar, quando um segundo benefcio assistencial solicitado, o primeiro benefcio assistencial recebido no considerado. O mesmo no se aplica caso o primeiro benefcio recebido seja previdencirio. Isso significa que se duas famlias so igualmente pobres mas uma delas recebe benefcio previdencirio portanto, de origem contributiva , no receber um benefcio assistencial, pois o valor do benefcio recebido entra no clculo, enquanto a outra, que nunca contribuiu, poder receb-lo. Apesar de representar ainda uma pequena parcela do total de gastos do INSS, esses benefcios esto adquirindo crescente importncia e, atualmente, respondem por 6% do total de benefcios emitidos e 4,4% dos gastos do INSS. A Tabela 16 apresenta esses dados para o perodo de 1996 at 2009.
TABELA 16 Nmero de benefcios e gastos com RMV e LOAS (idoso, exceto invalidez) Brasil dezembro de cada ano
Benefcios de RMV e da LOAS (Idoso) % em relao ao total de benefcios emitidos 3,04 2,89 3,20 3,45 3,61 3,70 3,89 4,00 4,81 5,11 5,37 5,61 5,84 6,01 Gastos (R$ Mil) com RMV e LOAS (Idoso) % em relao ao total de gastos de benefcios emitidos 1,71 1,57 1,74 1,87 1,99 2,16 2,26 2,32 2,79 3,25 3,67 3,96 4,16 4,41 4 | Previdncia Social: Uma Agenda de Reformas

Ano

RMV

LOAS

TOTAL

RMV

LOAS

TOTAL

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

459.446 416.120 374.301 338.031 303.138 271.829 237.162 208.297 181.014 157.860 135.603 115.965 100.945 85.090

41.992 88.806 207.031 312.299 403.207 469.047 584.597 664.875 933.164 1.065.804 1.183.840 1.295.716 1.423.790 1.541.220

501.438 504.926 581.332 650.330 706.345 740.876 821.759 873.172 1.114.178 1.223.664 1.319.443 1.411.681 1.524.735 1.626.310

51.433 50.122 48.774 46.154 45.926 49.134 47.614 50.182 47.235 47.544 47.622 44.214 41.874 39.548

4.718 10.716 27.017 42.640 61.076 84.796 117.412 160.242 243.553 320.886 415.574 493.809 590.323 715.960

56.151 60.837 75.792 88.794 107.002 133.930 165.026 210.424 290.788 368.429 463.196 538.024 632.197 755.508

Fonte: MPS. Anurio Estatstico Previdncia Social, diversos anos. Boletim Estatstico da Previdncia Social, vol. 14, n.o 12, dez/2009 e Projeo de Populao/IBGE reviso 2008.

41

 ara o clculo da renda familiar considerado o nmero de pessoas que vivem na mesma casa, assim entendido: o requerente, P cnjuge, companheiro(a), o filho no emancipado de qualquer condio, menor de 21 anos ou invlido, pais, e irmos no emancipados, menores de 21 anos e invlidos. O enteado e menor tutelado equiparam-se a filho mediante a comprovao de dependncia econmica e desde que no possuam bens suficientes para o prprio sustento e educao.

141

142 O volume de benefcios assistenciais ao idoso cresceu 3,24 vezes nesse perodo: de aproximadamente 501 mil benefcios emitidos em 1996, passou para 1,626 milho, em 2009. Isso equivale a uma taxa mdia de expanso de 9,5% ao ano. O crescimento da concesso desse benefcio foi to acelerado que, nesse mesmo perodo, mais do que dobrou sua abrangncia entre a populao com 65 anos ou mais, atendendo, em 2009, cerca de 13% desse contingente.42 O valor desse benefcio o salrio-mnimo, e este teve expressivos aumentos reais desde meados da dcada passada. A combinao do efeito quantidade (expanso do nmero de benefcios) com o efeito preo (aumento real do salrio-mnimo) teve como resultado a expanso dos gastos com esse benefcio.43 Considerados os gastos reais deflacionando-se pelo INPC , houve uma elevao de 495% entre 1996 e 2009, o que equivale a um crescimento mdio anual de 14,7%. A despesa assistencial ao idoso respondeu por 0,60% do PIB, em 2009. Doze anos antes, esses gastos representavam apenas 0,25% do PIB. Isso mostra que sua importncia relativamente ao PIB foi multiplicada por 2,4 vezes em 12 anos (taxa mdia anual de 7,6%). Esses benefcios, que tm como fundamento a proteo contra a pobreza e a misria, tm sua justificativa reduzida pelo fato de, atualmente, atingirem indivduos que, em geral, no pertencem aos primeiros dcimos da escala de distribuio de renda, como ser visto na Seo 5.6. A despeito de os dados da Previdncia Social serem insuficientes para a caracterizao do pblico beneficirio, possvel fazer essa caracterizao a partir dos dados da PNAD, ainda que ela tenha cobertura parcial do pblico atendido.44 A maioria mulher (64,8%), chefe de famlia (56,7%) e composta por indivduos sem instruo (55,4%). As famlias desses idosos, em geral, no tm crianas (78,8%) e so formadas principalmente por casais que vivem sem filhos ou com filhos maiores de 14 anos (50%). Essa composio familiar explica em parte por que elevaes no valor do salrio-mnimo tm pouco impacto sobre a pobreza e a extrema pobreza das crianas.45 Essas e outras informaes esto apresentadas na Tabela 17. Trs aspectos operacionais do benefcio assistencial ao idoso tm ensejado estudos e discusses. O primeiro que a idade de acesso ao benefcio igual de acesso aposentadoria por idade, no caso dos homens, apesar de essa ltima exigir contribuies. O segundo que seu valor exatamente igual ao piso previdencirio, benefcio cujo acesso exige contribuio (seja a aposentadoria por idade, seja a aposentadoria por tempo de contribuio), o que pode ter efeitos negativos sobre a disposio a contribuir.46 O ltimo aspecto diz respeito ao critrio de elegibilidade para um segundo benefcio assistencial: a existncia de um benefcio ainda que com valor igual ao piso previdencirio entra na conta da renda per capita, enquanto a LOAS, cujo valor o mesmo, no entra. Alm de uma injustia flagrante, um claro desincentivo contribuio previdenciria.
Percentagem calculada com base na Projeo de Populao/IBGE reviso 2008.  Em termos nominais, passou de R$56,1 milhes em 1996 para R$755,5 milhes em 2009. Isso representa um crescimento de 13,5 vezes (22,1% ao ano). 44 Apesar de constarem nos registros do MPAS mais de 1,5 benefcios assistenciais para idosos emitidos mensalmente (LOAS e RMV), a PNAD captura aproximadamente apenas 37,5% desse total. 45 Transferncias entre membros de famlias que no moram no mesmo domiclio no so detectadas pela PNAD. 46 Ver Camargo e Reis (2007) e Giambiagi e Tafner (2010).
42 43

brasil: a nova agenda social

TABELA 17 Perfil dos beneficirios da LOAS e RMV (idoso) PNAD/2008


Caractersticas do beneficirio Gnero

Tipologia Homens Mulheres Pessoa de referncia Cnjuge Outro parente No Sim Sem instruo Fundamental incompleto Fundamental completo Mdio incompleto ou mais 1 (idoso mora sozinho) 2 (idoso mais 1 pessoa) 3 (idoso mais 2 pessoas) 4 (idoso mais 3 ou mais pessoas) Nenhuma criana

(N) 198.010 364.534 318.855 124.381 119.308 539.084 23.460 311.888 227.993 10.872 9.170 84.235 187.310 133.988 157.011 443.006 80.669 26.477 12.392 149.036 132.046 78.039 203.423

(%) 35,20 64,80 56,68 22,11 21,21 95,83 4,17 55,44 40,53 1,93 1,63 14,97 33,3 23,82 27,91 78,75 14,34 4,71 2,20 26,49 23,47 13,87 36,16 4 | Previdncia Social: Uma Agenda de Reformas

Condio na famlia

Recebe penso

Nvel de instruoa

No de componentes da famlia

No de crianas de 0 a 15 anos na famlia

1 criana 2 crianas 3 ou mais crianas Casal sem filhos Casal com todos os filhos de 15 anos ou mais Me com todos os filhos de 15 anos ou mais Outros tipos de famlia

Tipo de famlia

A soma no totaliza 100% porque h indivduos sem declarao de instruo (0,47%).

Fonte: PNAD/2008 do IBGE. Tabulao dos autores.

5.4 IGUALDADE DE PISOS

A Constituio de 1988 determinou que o menor valor de benefcio previdencirio e assistencial seria o salrio-mnimo. Assim, aqueles que contribuem com base no piso previdencirio e aqueles que no fazem nenhuma contribuio podem receber benefcios de mesmo valor. O primeiro receber um benefcio previdencirio, e o segundo, caso seja pobre,47 um benefcio assistencial. Chama a ateno o princpio legal de que, para os benefcios previdencirios, contribuies diferentes implicam benefcios diferentes, mas o
47

A expresso utilizada como sinnimo dos requisitos de renda familiar per capita para obteno do benefcio assistencial.

143

144 mesmo, porm, no se aplica aos benefcios assistenciais. Indivduos igualmente abaixo da linha de pobreza recebero igual valor de benefcio, tenham ou no contribudo para a Previdncia Social e independentemente de o valor do piso ser suficiente ou mais do que suficiente para retirar o beneficirio da pobreza. O argumento para a fixao de valores iguais (alm, obviamente, de ser um preceito constitucional) que isso seria o valor que erradicaria a pobreza. certo que vrios indivduos que recebem benefcio assistencial e mesmo alguns dos que recebem benefcios previdencirios de um piso seriam pobres sem esses recursos, mas a grande maioria sairia da pobreza com valores inferiores ao piso. Todo valor excedente ao necessrio para retirar indivduos da pobreza estril em termos de combate pobreza e limita o volume de recursos que poderia ser aplicado em programas voltados ao combate da pobreza em outros segmentos sociais. A lgica de justia social para o estabelecimento de um benefcio assistencial a indivduos idosos que sejam pobres absolutamente louvvel nas modernas sociedades. Entretanto, a fixao de valor igual para ambos os pisos (previdencirio contributivo e assistencial no contributivo), alm de subverter a lgica contributiva, pode ter efeitos negativos sobre a disposio a contribuir, alm de, evidentemente, ser pouco eficiente como instrumento de combate pobreza, caso seu valor seja superior ao necessrio para retirar indivduos do estado de pobreza. Quanto a esse ltimo aspecto, basta indicar que, se, em mdia, o montante necessrio para retirar os beneficirios da pobreza fosse de apenas uma frao do valor do piso, ento transferir qualquer R$ a mais para esses indivduos a partir dessa frao deixaria de ter qualquer efeito sobre os nveis de pobreza. Em outras palavras, os primeiros R$ transferidos at a frao de renda necessria para tir-los da pobreza so cruciais, mas o mesmo no se aplica para os ltimos R$. Voltaremos a esse ponto na Seo 5.6. Quanto ao possvel desincentivo contribuio, Camargo e Reis (2007) e Giambiagi e Tafner (2010) mostraram que beneficirios da LOAS tm caractersticas semelhantes aos contribuintes cuja renda mensal 1 SM.48 Parece razovel admitir que para esses contribuintes o apelo contribuio tende a ser muito reduzido. De fato, os dados apresentados no Grfico 8 mostram que a incidncia de contribuio previdenciria calculada para cada faixa de rendimento, como a razo entre o nmero de indivduos que contribuem para a previdncia e o total de indivduos da respectiva faixa de rendimento crescente com a renda. Deixar de contribuir no est associado apenas a baixa remunerao. A no contribuio ser tanto menor quanto mais velho for o indivduo. Cabe notar, a propsito, que a legislao original estabelecia a idade de 70 anos para acesso ao benefcio assistencial. Posteriormente, essa idade passou para 67 anos e depois para os atuais 65. Com isso, alm de o valor do benefcio ser idntico ao piso previdencirio de quem se aposenta por idade, a idade de acesso tambm passou a ser a mesma. Nessas condies, a pergunta que um
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brasil: a nova agenda social

No estudo, os dados so apresentados para trabalhadores que recebem at 1,2 SM.

homem, com certa idade, se faz : por que contribuir se posso no contribuir e obter benefcio na mesma idade e com o mesmo valor?.49
Grfico 8
Incidncia de contribuio previdenciria segundo faixas de rendimento (em SM)

Fonte: PNAD, 2008.

A Tabela 18, a partir das informaes da PNAD/2008, apresenta dados sobre a incidncia de contribuio para trabalhadores que recebem at 1,2 SM. Como se pode constatar, a partir dos 50 anos a incidncia de contribuio comea a baixar e, a partir dos 60 anos, ela 45% menor do que a de indivduos de at 49 anos.
TABELA 18 Incidncia de contribuio previdenciria, segundo faixa etria, para trabalhadores que recebem at 1,2 SM
Recebe at 1,2 SM trabalho Faixa etria At 39 anos De 40 a 49 anos De 50 a 59 anos 60 anos ou mais
Fonte: PNAD, 2008.

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Contribui 6.045.732 2.326.100 1.278.764 301.425

No contribui 4.227.322 1.730.851 1.110.665 633.776

Total 10.273.054 4.056.951 2.389.429 935.201

Incidncia de contribuio 58,9 57,3 53,5 32,2

5.5INDEXAO AO SALRIO-MNIMO

Desde 1995, o salrio-mnimo teve aumentos reais sucessivos em quase todos os anos. Comparada variao do INPC, entre datas de reajuste, o salrio-mnimo teve uma va49

Ver a respeito Camargo e Reis (2007), Ulyssea (2005a e 2005b), Ulyssea e Foguel (2006) e Ulyssea e Reis (2005).

145

146 riao real de 121,8%, entre 1995 e 2010, ou seja, mais do que dobrou o seu poder de compra.50 A literatura sobre salrio-mnimo indica que, alm de servir como um piso remuneratrio do setor formal da economia, ele desempenha um papel de sinalizador, como uma espcie de indexador para os trabalhadores do setor informal da economia. Em princpio, portanto, o aumento do valor real do salrio-mnimo no deveria provocar grande impacto sobre as contas pblicas. No Brasil, entretanto, por ser indexador dos pisos previdencirio e assistencial, qualquer aumento do salrio-mnimo afeta os benefcios previdencirios e assistenciais, como aposentadorias, penses, seguro-desemprego, abono salarial e benefcio de prestao continuada (BPC), alm de seus bvios efeitos sobre a remunerao de trabalhadores formais e informais. Como aproximadamente 2/3 dos benefcios previdencirios e assistenciais esto indexados ao salrio-mnimo, o que representa mais de 40% do total do gasto previdencirio e assistencial, um aumento real de 1% produz elevao da despesa previdenciria de 0,4%. Por certo, pode-se argumentar que a elevao do valor real do salrio repe seu poder de compra, que foi corrodo pelo longo perodo de inflao elevada da economia brasileira. De fato, desde o final da dcada de 1970 at aproximadamente a metade da dcada de 1990, o salrio-mnimo foi perdendo seu poder de compra. Apesar de o ano de 1991 ter dois dos cinco menores valores da srie de salrio-mnimo real, o ano de 1994 apresenta o menor valor mdio, sendo 30% inferior mdia de todo o perodo analisado (1970 a 2010). Era razovel, portanto, que se iniciasse um processo de recuperao de seu poder de compra. A partir de 1995, iniciou-se uma poltica de recuperao de seu valor, com reajustamentos superiores inflao que se estendeu at os dias atuais. O resultado que, em dezembro de 2009, o poder de compra do salrio-mnimo foi ligeiramente superior mdia do binio 1979/80, que era o mais elevado da srie at ento. Em 2010, com o reajuste concedido em janeiro, o valor real do salrio-mnimo passou a ser quase 10% superior quela mdia. Pode-se tambm argumentar que a poltica de elevao continuada do poder de compra do salrio-mnimo uma bem-sucedida poltica de reduo da pobreza. Giambiagi e Tafner (2010) mostraram que o efeito do SM sobre a pobreza quase residual. Do total de indivduos que recebem esse valor (mercado de trabalho + benefcios), apenas 13 em cada 100 so pobres e apenas 1 em 100 extremamente pobre. Em sntese, quem recebe salrio-mnimo j saiu da pobreza, portanto, aumentos reais do salrio-mnimo tero efeitos apenas residuais sobre os nveis de pobreza. Tendo em vista que o salrio-mnimo j recuperou seu poder de compra, sendo, atualmente, o mais elevado da srie, e que j no funciona como instrumento de reduo da pobreza, inexorvel que se questione se deve ser mantida a indexao do piso previdencirio e assistencial ao valor do salrio-mnimo. A experincia internacional pode auxiliar no caminho a seguir. Em vrios pases, o reajuste dos benefcios previdencirios feito de acordo com a inflao de preos, como
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brasil: a nova agenda social

Se tivesse preservado seu valor real, o salrio-mnimo nominal seria de apenas R$229,93 em 2010. 

no Chile, Mxico, EUA,51 Canad, Frana e Itlia. Na Alemanha, a indexao por salrios, como no Brasil. A Sucia possui um regime misto, utilizando a indexao por salrios e pela inflao de preos. O desafio, portanto, estabelecer regras que garantam a preservao do valor real do benefcio sem, no entanto, criar um mecanismo que comprometa as contas pblicas, nem se torne um fator limitante ao crescimento do salrio-mnimo. A melhor alternativa deixar o salrio-mnimo apenas como instituio intrinsecamente associada ao mercado de trabalho. Uma vez recuperado seu valor histrico real e, consequentemente, recuperado tambm o poder de compra do piso previdencirio (e assistencial), desindexar os benefcios previdencirios do salrio-mnimo e promover o reajustamento desses benefcios por ndice de preos parece ser a melhor opo, alm de ser mais alinhado com a experincia internacional. O debate poderia e deveria se dar sobre qual ndice seria o mais adequado para reajustar benefcios previdencirios e assistenciais. Segundo os dados j citados do Bureau of Labor Statistics referentes a 2006, nos Estados Unidos, 10,9% dos gastos da populao de 62 anos ou mais so com cuidados mdicos, enquanto para os consumidores urbanos em geral essa categoria representa 5,10% dos gastos. Por outro lado, os consumidores urbanos em geral gastam com alimentao e bebidas 16,8% de seu oramento, enquanto a populao idosa consome 12,9% de seu oramento com essa categoria. crucial, porm, que seja definido o princpio de que reajustes de benefcios previdencirios (e assistenciais) devam ser indexados a preos.52
5.5.1 Ritmo de Crescimento do Valor dos Benefcios

Alm dos aumentos reais do salrio-mnimo, e por conta de sua indexao aos pisos previdencirio e assistencial, tem havido tambm, desde 1995, crescimento real dos benefcios cujos valores so superiores ao mnimo, ainda que em ritmo muito inferior. A conjugao desses aumentos reais fez com que, entre 1995 e 2009, o aumento da despesa previdenciria em termos reais crescesse 57% (3,05% ao ano, em mdia). A Tabela 19 apresenta a variao real anual e acumulada dos benefcios indexados ao salrio-mnimo, dos benefcios superiores ao piso, a variao total da despesa, mantidas constantes a quantidade de benefcios e a taxa de variao anual do PIB real. Entre 1995 e 2010, o valor real dos benefcios iguais ao salrio-mnimo foi multiplicado por 2,18 e os demais benefcios tiveram seu valor real elevado em mais de 25%. O efeito composto desses aumentos produziu uma elevao do gasto real da previdncia de 57%, equivalente a uma taxa mdia anual de 3,05%, superior taxa de crescimento do PIB real no mesmo perodo. A manuteno da indexao dos pisos previdencirios ao salrio-mNos EUA, a discusso em torno da criao de um ndice de inflao especfico para a populao de 62 anos ou mais para servir como indexador dos benefcios previdencirios. Para maiores detalhes, ver Bureau of Labor Statistics (2006). 52 importante assinalar que ndices especficos podem ter variaes de curto prazo diferentes de ndices gerais, mas no certo que  isso se manter no longo prazo. No Brasil, entre dez/1999 e dez/2009, o ndice de preos da terceira idade da FGV teve uma variao mdia de 7% ao ano, praticamente igual do INPC, de 6,9% ao ano.
51

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4 | Previdncia Social: Uma Agenda de Reformas

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brasil: a nova agenda social

nimo tender a elevar a sensibilidade do gasto total s variaes do valor real do salriomnimo, posto que a participao desses benefcios no gasto total tem sido crescente. Essa participao, que era inferior a 34% em 1995, , atualmente, superior a 41%.
TABELA 19 Variao anual e acumulada dos benefcios de um salrio-mnimo, dos benefcios com valores superiores ao piso, do total de despesa previdenciria e do PIB real (%)
Salrio-mnimo e pisosa No ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Mdia Anual
a b

Ano

Benefcios superiores ao pisoa No ano 22,63 2,72 0,52 0,05 1,38 0,45 0,06 0,16 0,61 0,04 0,24 1,73 0,00 0,03 0,00 2,60 Acumulada 22,63 19,29 18,67 18,73 20,37 20,91 20,84 21,03 20,30 20,25 19,96 22,03 22,03 22,07 22,07 25,24 1,51

Acumulada 22,63 16,18 15,04 19,69 20,54 27,04 42,51 44,32 46,09 47,83 60,00 80,86 90,09 97,77 109,22 121,82 5,45

Total acumuladob

Variao anual do PIB real 4,42 2,15 3,38 0,04 0,25 4,31 1,31 2,66 1,15 5,71 3,16 3,96 6,09 5,14 0,19 2,38 2,75

22,63 5,26 0,98 4,04 0,71 5,39 12,18 1,27 1,23 1,19 8,23 13,04 5,10 4,04 5,79 6,02

22,63 18,25 17,46 19,05 20,43 22,96 27,38 28,11 28,22 28,77 32,65 41,01 44,10 46,70 50,53 56,84 3,05

Compara o reajuste observado com a variao do INPC acumulada entre o reajuste precedente e o ms. O clculo foi feito considerando o estoque de benefcios constante. Fonte: AEPS/MPAS e IPEADATA. Elaborao dos autores, com base no valor do salrio-mnimo.

5.6OS BENEFCIOS PREVIDENCIRIOS E ASSISTENCIAIS E SEU IMPACTO SOBRE A POBREZA

Parece consenso entre analistas que a previdncia (e a assistncia) social atua na reduo da pobreza e da desigualdade. Os dados mostram que, aps o pagamento de aposentadorias, penses e benefcios assistenciais, a pobreza reduzida. Entretanto, o fato de o sistema previdencirio reduzir a pobreza no implica que o instrumento atue sobre aqueles que so efetivamente os mais pobres.

H diversas maneiras de se definir pobreza. A mais usual refere-se insuficincia de renda do grupo familiar. H pobreza se existem pessoas vivendo com renda familiar per capita inferior ao mnimo necessrio para que possam satisfazer suas necessidades bsicas. A linha de pobreza equivale a esse mnimo e frequentemente utilizada para se quantificar o nmero de indivduos e de famlias que vivem com renda inferior a ele.53 So considerados pobres todos os indivduos que possuem renda familiar per capita inferior linha de pobreza, e so definidos como extremamente pobres aqueles cuja renda familiar per capita inferior metade da linha de pobreza. Nos Grficos 9-A e 9-B apresentada a evoluo do percentual de indivduos pobres e extremamente pobres no Brasil, no perodo 1977 a 2008. Os dados mostram uma ligeira tendncia de reduo da percentagem de pobres e extremamente pobres em praticamente todo o perodo. Nos anos mais recentes, parece se consolidar uma tendncia de reduo mais pronunciada. Para 2008, com dados da PNAD do mesmo ano, verifica-se que 25% da populao (indivduos) vivia em famlias com renda per capita inferior linha de pobreza, totalizando aproximadamente 48 milhes de brasileiros equivalente populao da Itlia, 30% superior da Argentina ou duas vezes a da Venezuela. Pela mesma fonte, um pouco menos de 10% da populao (18 milhes de brasileiros) encontravase em situao de extrema pobreza. Utilizando a mesma base de informao, possvel constatar que a incidncia de pobreza muito maior entre crianas e jovens do que entre adultos, e especialmente, entre idosos (Grfico 10). O mesmo vale para a pobreza extrema: em mdia, um indivduo com at 14 anos tem 11 vezes mais chances de ser extremamente pobre do que um indivduo com 60 anos ou mais. Os dados revelam que quase 44% das crianas de at 14 anos so pobres, e aproximadamente um quinto delas extremamente pobre. No outro extremo da distribuio etria (indivduos com 60 anos ou mais), apenas 8,3% so pobres, e apenas 1,9% so extremamente pobres. Em sntese, temos pobres de todas as idades, mas entre crianas e jovens a pobreza particularmente grave. Nosso sistema de previdncia distribui mais de 23,9 milhes de benefcios de aposentadoria, penses e LOAS (BEPS, dez/2009). O salrio-mnimo indexa mais de 65% dos benefcios previdencirios e tem tido sucessivos ganhos reais. Cabe, portanto, questionar se nosso sistema atinge os pobres e, entre eles, os mais pobres. Em sntese, a Previdncia (e LOAS) um instrumento eficiente para reduzir a pobreza e a insuficincia de renda?54

4 | Previdncia Social: Uma Agenda de Reformas

O valor da linha de pobreza calculado a partir dos custos de uma cesta bsica alimentar que contempla as necessidades de consumo calrico mnimo de um indivduo. Os valores variam segundo estratos (24 ao todo), que so composies de regies, estados, reas metropolitanas, urbanas e rurais. Para cada um desses estratos determinada a respectiva linha de pobreza. Em 2008, a linha mdia de pobreza era de aproximadamente R$200,00/ms, e a linha de extrema pobreza corresponde metade desse valor. So considerados pobres os indivduos cuja renda familiar per capita seja inferior respectiva linha de pobreza. 54 Todos os dados aqui apresentados referem-se exclusivamente aos benefcios previdencirios de penso e aposentadoria, assim identificados na PNAD. Os benefcios assistenciais so tratados em captulo especfico.
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brasil: a nova agenda social

Grfico 9 (A e B)
Evoluo do percentual de indivduos pobres e extremamente pobres Brasil 1977-2008 A: Indivduos pobres Brasil: 1977 2008

B: Indivduos extremamente pobres Brasil: 1977 2008

Fonte: Barros et al. (2002) e Barros e Carvalho (2006). Atualizado pelos autores para 2006 e 2008 com dados do PNAD do IBGE desses anos.

Preliminarmente, necessrio sabermos se o benefcio atinge os pobres e os extremamente pobres. Dados da PNAD 2008, sintetizados na Tabela 20, mostram que 30% das famlias brasileiras tm pelo menos um membro que recebe benefcio da Previdncia Social. Esse nmero cai para 11,9%, quando so considerados os indivduos (e no as famlias). Apesar de as famlias pobres representarem 20,8% das famlias brasileiras, dentre as que

recebem algum benefcio previdencirio elas so apenas 6,3%. Da mesma forma, famlias extremamente pobres so 8,1% das famlias brasileiras, mas so apenas 0,6% dentre as que recebem benefcios da Previdncia. Considerados os indivduos, 26,3% deles so pobres, mas apenas 2,4% deles recebem benefcios. E entre os extremamente pobres, que so 9,9% da populao, apenas 0,6% deles recebem benefcio previdencirio. Visto de outra forma, nosso sistema previdencirio est basicamente assentado em famlias no pobres. Estas respondem por 93,7% dos benefcios pagos. Em sntese, a Previdncia Social est longe das famlias e indivduos pobres.
TABELA 20 Distribuio do recebimento de benefcios previdencirios, segundo famlias e indivduos
Grupo Renda Total Famlias No pobres Pobres Extr. pobres Total Indivduos No pobres Pobres Extr. pobres Incidncia no total da populao 100,0 79,2 20,8 8,1 100,0 73,7 26,3 9,9 No recebem benefcio 70,0 64,5 91,0 97,8 88,1 84,7 97,6 99,4 Composio dentre os que no recebem 100,0 72,9 27,1 11,3 100,0 70,9 29,1 11,2 Recebem benefcio 30,0 35,5 9,0 2,2 11,9 15,3 2,4 0,6 Composio dentre os que recebem 100,0 93,7 6,3 0,6 100,0 94,7 5,3 0,5

Fonte: PNAD, do IBGE, 2008. Elaborao dos autores.

Esse mesmo conjunto de informaes pode ser observado segundo a tipologia de famlias e indivduos. Do total de famlias, 30% recebem benefcios. Considerados os indivduos, apenas 12% deles recebem. Quando, porm, analisamos a distribuio segundo tipos de famlias (no pobres, pobres e extremamente pobres), o que encontramos algo surpreendente. Das famlias no pobres, 35,5% recebem esses benefcios, mas entre as pobres, apenas 9%. E entre as extremamente pobres, apenas 2,2% tm acesso ao benefcio previdencirio. Como indicado em Giambiagi e Tafner (2010), entre as famlias no pobres que no recebem benefcios apenas 19,9% tm pelo menos duas crianas, enquanto que entre as pobres esse nmero 52,6% e, entre as extremamente pobres, 51,1%. Entre as famlias que recebem benefcios, as no pobres com pelo menos duas crianas so apenas 5,8%, as pobres, 46,1%, e as extremamente pobres, 75,6%. O problema que apenas 2,2% das famlias extremamente pobres recebem benefcios previdencirios. E esse quadro tende a perdurar, posto que os adultos dessas famlias esto margem do mercado de trabalho. Diante dessa realidade, seria o caso de questionar se deveramos continuar a insistir em combater a pobreza e a extrema pobreza atravs do aumento do valor real do piso previdencirio (e assistencial). E se, em vez de continuarmos a dar aumentos reais de renda a quem j no pobre, trocarmos, por exemplo, ganhos reais de aposentados e pensionistas por uma melhor focalizao de recursos nos grupos mais desprovidos de nosso pas? Quais seriam os resultados?

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4 | Previdncia Social: Uma Agenda de Reformas

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brasil: a nova agenda social

Grfico 10
Pobreza e extrema pobreza por idade Brasil: 2008

Fonte: PNAD do IBGE, 2008. Elaborao dos autores.

Em 2009, os benefcios previdencirios de um piso previdencirio foram reajustados em 12,05%, passando de R$415,00 para R$465,00. Isso representou um ganho real de 5,8%. Os benefcios previdencirios acima do piso tiveram um reajuste de 5,92%, equivalente inflao (INPC). A partir das informaes da PNAD 2008, possvel estimar o impacto desse reajuste, mantido o estoque de benefcios constante. O resultado que os gastos mensais cresceriam de R$20,45 bilhes para R$22,03 bilhes. Caso fosse concedida apenas a reposio da inflao a todos os benefcios, haveria uma reduo das despesas previdencirias, no valor de R$351 milhes mensais. Essa diferena poderia ser utilizada para combater a pobreza e a misria atravs, por exemplo, da ampliao do Programa Bolsa Famlia, focalizando exclusivamente as famlias sujeitas extrema pobreza, distribuindo os recursos a todas elas, segundo o critrio usual de elegibilidade do programa. Os resultados esto apresentados na Tabela 21. Como se pode constatar, as despesas mensais (setembro), que, em 2008, eram de R$20,45 bilhes, passariam para R$22,03 bilhes, um aumento mdio de despesa de 7,72%. Utilizando os critrios indicados reajustamento equivalente ao INPC e mantendo o mesmo volume de recurso gastos, haveria queda de 1,03% na pobreza e de 14% na extrema pobreza. Comparando os resultados, possvel perceber que os impactos sobre a extrema pobreza so maiores caso utilizemos o Programa Bolsa Famlia, em vez de concedermos aumentos reais para os benefcios previdencirios e assistenciais. O exerccio mostra, em sntese, que aumentar os benefcios da Previdncia Social alm da inflao, mesmo que somente daqueles que ganham o piso, tem impacto 12 vezes menor

sobre a extrema pobreza, quando comparado com o uso dos mesmos recursos no Programa Bolsa Famlia. Em poucas palavras, a previdncia reduz um pouco a pobreza mas no um instrumento desenhado para isso. quase um efeito colateral.

TABELA 21 Simulao do impacto sobre pobreza e extrema pobreza de alternativas de escolhas polticas de alocao de recursos governamentais
Tipo de benefcio Aposentadoria Penso Total benefcios Expanso PBF Total gasto % pobres % extremamente pobres Reduo pobreza Valores mensais R$ bilhes 2008 15,605 4,844 20,449 20,449 26,25 9,89 2009 16,800 5,228 22,028 22,028 25,81 9,78 0,44 1,68% 0,11 1,11% Simulao 16,542 5,135 21,676 0,351 22,028 25,98 8,50 0,27 1,03% 1,39 14,05%

Reduo misria
Fonte: PNAD, do IBGE, 2008. Simulao feita pelos autores.

6 IMPACTO DA MUDANA DEMOGRFICA SOBRE OS GASTOS PREVIDENCIRIOS Foi mostrado na Seo 4 que o Brasil vai passar por um rpido processo de envelhecimento. Em 2050, a populao de 60 anos ou mais representar 30% do total de habitantes. Por outro lado, o nmero de crianas e jovens menores de 25 anos cair de 82,3 milhes em 2010, para 57,0 milhes de pessoas em 2050, um decrscimo de aproximadamente 30% da populao total nessa faixa etria. Como consequncia do aumento do nmero de idosos e da reduo do nmero de crianas e jovens, a composio etria da populao vai mudar radicalmente em um futuro prximo. A reduo do nmero de crianas e jovens poder ser um componente favorvel para limitar os gastos com educao e aumentar sua qualidade. Por outro lado, o aumento do nmero de idosos exercer forte presso para o aumento dos gastos pblicos nessas reas de ao pblica. Levando em considerao o envelhecimento no Brasil e a manuteno das atuais regras das concesses de benefcios, o desafio fiscal do pas em um futuro prximo no pode ser visto como trivial. De acordo com a legislao previdenciria e assistencial, so

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154 permitidos a acumulao de benefcios, o recebimento de benefcios sem contrapartida contributiva, a percepo de benefcio de penso sem que haja dependncia econmica do sobrevivente e o acesso aposentadoria em idades precoces. Essa generosidade institucional produziu, nos ltimos 15 anos, um aumento no nmero de beneficirios da Seguridade Social (aposentadoria, penso, LOAS e RMV idosos) que 23% maior do que o crescimento do nmero de indivduos de 60 anos ou mais. O que esperar do comportamento dos gastos previdencirios diante da perspectiva de mudana demogrfica? Apresentamos a seguir os resultados de simulaes do comportamento dos gastos previdencirios e comparamos essas simulaes com algumas possveis trajetrias de crescimento do produto. As simulaes esto concentradas apenas nos gastos do INSS, especificamente os benefcios de aposentadoria, penso, LOAS e RMV. No foram considerados os gastos dos regimes prprios que tm se mantido constantes, em torno de 4% do PIB (sendo 2% para a Unio e 2% para estados e municpios).55 So considerados trs cenrios possveis, e em todos so mantidas constantes as regras institucionais da previdncia social e a taxa de formalizao observada em 2009 (a maior da srie, consideradas as PNADs). O primeiro cenrio leva em conta apenas o envelhecimento e mantm o valor real dos benefcios. A hiptese de manuteno do valor real dos benefcios extremamente conservadora, tendo em conta o histrico observado nos ltimos 15 anos. O aumento real dos benefcios foi, em mdia, de cerca de 4 a 5% ao ano.56 O segundo cenrio leva em conta, alm do efeito demogrfico, um aumento real de 1% ao ano at 2022 no valor dos benefcios de um salrio-mnimo e aumento real de 3% a cada cinco anos, at 2022, para os benefcios acima de um salrio-mnimo. A partir desse ano, todos os benefcios tm seu valor real mantido constante. O terceiro cenrio exatamente igual ao segundo, mas incorpora um ganho real de 4% por dcada para todos os benefcios, a partir de 2022, admitindo-se, ainda, a hiptese de que os custos para a populao idosa so ligeiramente superiores aos da mdia da populao e que esse diferencial ser repassado aos benefcios.57 Em todos os cenrios, as regras institucionais so preservadas e o valor mdio dos benefcios estimado pelos autores de R$690,78, em 2010.58 Para os trs cenrios, a distribuio percentual por tipo de benefcios mantida constante.59 A Tabela 22 apresenta a populao idosa e a quantidade de benefcios, por tipo. Os dados so apresentados para perodos de cinco anos a partir de 2010. A quantidade de benefcios , em mdia, 22% maior que a populao de cada ano considerado. Isso acontece porque, como dito antes, a legislao permite que os indivduos obPara o gasto previdencirio de unidades federativas, ver STN/SISTN. Para dados dos municpios, ver Demonstrativo de Resultados  da Avaliao Atuarial, MPAS. Esses valores referem-se aos benefcios de aposentadoria, penso, LOAS e RMV. 57 O Bureau of Labor Statistics, dos EUA, fez um interessante estudo sobre o padro de gastos e calculou ndices de preos especficos para o grupo de idosos, mostrando que os idosos sofrem, em mdia, variao de seus custos ligeiramente superior mdia da populao. 58 Essa estimativa incorpora o reajuste de 7,7% concedido para as aposentadorias acima do piso. 59 A hiptese subjacente aqui que a expanso da concesso de benefcios decorrente da ampliao da oferta dos servios previdencirios como, por exemplo, a ampliao da rede de postos de atendimento do INSS em todo o territrio nacional, a agilizao no prazo de concesso de benefcios que represava o fluxo etc. no ter mais nenhum efeito daqui para a frente, restando, portanto, apenas o efeito demogrfico.
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brasil: a nova agenda social

tenham mais de um benefcio. Por exemplo, cerca de 20% das pessoas que recebem um benefcio de penso tambm tm um benefcio de aposentadoria. Tambm h casos, embora em menor nmero, de alguns indivduos com dois benefcios de aposentadoria. Alm disso, quanto maior for a sobrevida daqueles com mais de 60 anos, maior ser o nmero de benefcios previdencirios a pagar. A expectativa de vida do brasileiro condicionada idade vem crescendo desde meados dos anos 1970 e vai continuar crescendo por muitos anos ainda.
TABELA 22 Populao com 60 anos ou mais e projeo da quantidade de benefcios emitidos por tipo Brasil: 2010-2050
Pop. 60 anos ou mais (106) 19,282 23,230 28,322 34,476 40,473 52,056 58,746 64,051 Total de benefcios emitidos dezembro de cada ano (106) Aposentadoria 15,445 18,607 22,685 27,615 32,418 41,696 47,055 51,304 Penso 6,804 8,198 9,994 12,166 14,282 18,369 20,730 22,602 LOAS + RMV 1,457 1,756 2,141 2,606 3,059 3,935 4,440 4,841 Total de benefcios 23,706 28,560 34,820 42,387 49,759 64,000 72,225 78,747

Ano

2010 2015 2020 2025 2030 2040 2045 2050

Fonte: Elaborao dos autores.

A partir dos dados sinteticamente apresentados anteriormente foram feitas as simulaes da trajetria de despesas da Previdncia Social com pagamentos de benefcios de aposentadoria, penso e RMV+LOAS60 para o perodo 2010-2050. A Tabela 23 apresenta os resultados. No horizonte temporal de 40 anos a partir de agora, o nmero de benefcios ter sido multiplicado por 3,32 (de 23,7 milhes para 78,7 milhes). Considerando o primeiro cenrio, o gasto anual total com benefcios previdencirios saltar de R$212,9 bilhes em 2010 para R$707,2 bilhes em 2050 (em R$ de 2010), representando uma taxa mdia de crescimento de 3,05% ao ano. Se tomarmos uma hiptese menos otimista, expressa pelo cenrio 2, a despesa total anual, partindo do mesmo patamar, aumentar para R$775,2 bilhes em 2050, o que significa um crescimento nos gastos a uma taxa mdia de 3,3% ao ano. Finalmente, no cenrio 3, em que as hipteses parecem ser mais condizentes com a realidade brasileira, o volume de gastos se elevar, no mesmo perodo, para R$864,2 bilhes (a preos de 2010). Nesse cenrio, o ritmo mdio de crescimento das despesas previdencirias ser de 3,6% ao ano para os prximos 40 anos. Para manter constante a relao entre as despesas da Previdncia Social e o PIB, este seria o piso de crescimento da economia para os prximos 40 anos.

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Obviamente, esse montante no representa a totalidade de gastos do INSS com pagamento de benefcios, mas apenas aqueles mais diretamente ligados questo previdenciria. Considerado o perodo 2004 a 2009, esses benefcios representaram 92% do total de benefcios emitidos e 91% do total de despesas do INSS.

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brasil: a nova agenda social

Tabela 23 Simulao do gasto previdencirio (aposentadorias, penses e RMV+LOAS) Brasil: 2010-2050


Populao de 60 anos ou + 19.282.049 23.230.287 28.321.799 34.476.073 40.472.804 46.080.231 52.055.799 58.745.760 64.050.980 Total de benefcios Gastos previdencirios anuais (R$ milhes 2010) Cenrio 1 23.706.317 28.560.479 34.820.239 42.386.611 49.759.293 56.653.344 64.000.007 72.224.980 78.747.484 212.886 256.477 312.691 380.638 446.846 508.755 574.730 648.591 707.164 Cenrio 2 212.886 266.429 337.514 417.233 489.806 557.668 629.985 710.947 775.152 Cenrio 3 212.886 266.429 337.514 421.706 504.861 586.192 675.322 777.204 864.173 3,80 4,04 4,01 3,26 2,63 2,47 2,45 1,74 3,05 4,59 4,84 4,33 3,26 2,63 2,47 2,45 1,74 3,28 4,59 4,84 4,55 3,67 3,03 2,87 2,85 2,14 3,57 Taxa mdia de cresc. anual Cenrio 1 Cenrio 2 Cenrio 3

Anos

2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050

Mdia da taxa de crescimento anual para todo o perodo considerado


Fonte: AEPS para o ano de 2008 e IBGE para projees de populao. Elaborao dos autores.

Deve-se destacar que, mesmo no cenrio menos otimista (cenrio 3), os nveis de reajustes so muito inferiores queles observados na ltima dcada e meia. Os benefcios indexados ao mnimo, por exemplo, cresceram em termos reais a uma taxa mdia de 5,5% ao ano nos ltimos 15 anos. E mesmo os benefcios acima do piso previdencirio, cujos reajustes foram bem mais modestos, cresceram, em termos mdios, 1,5% real ao ano. No total, os benefcios previdencirios cresceram, em termos reais, a um ritmo mdio anual de 3,05%. No cenrio 3, em termos mdios, durante os prximos 40 anos, os benefcios tero um ganho real de apenas 0,5% ao ano, patamar bem inferior ao observado nos ltimos 15 anos. Isso revela que a manuteno da relao despesa previdenciria/PIB exigir, alm de crescimento constante de pelo menos 3,3% do PIB pelos prximos 40 anos, muito bom senso das autoridades no sentido de conter as presses por elevao do valor dos benefcios previdencirios. Aumentos reais mdios de, por exemplo, 1% ao ano exigiro 4,1% de crescimento do PIB para o mesmo perodo. 7 AGENDA DE REFORMAS Na presente seo apresentada uma proposta de reforma para o sistema de previdncia brasileiro, contemplando elementos da assistncia social, especialmente o Benefcio de Prestao Continuada LOAS. Inicialmente so apresentados certos princpios que devem nortear uma agenda de reformas. Em seguida, apresentada a proposta de agenda propriamente dita.

7.1CRITRIOS BSICOS

Devem ser critrios norteadores de uma reforma os seguintes aspectos:  Tratamento desigual a casos desiguais. Quem j tem direitos adquiridos deve t-los respeitados. Para os que j comearam a trabalhar, seu histrico profissional e contributivo deve ser considerado. Para os que ainda no ingressaram no mercado de trabalho, quando o fizessem estariam submetidos a novas regras.  Carncia. Qualquer reforma deve contemplar um prazo de carncia, visando a eliminar eventuais descontinuidades no planejamento de vida dos indivduos. A proposta adiante apresentada contempla um prazo de carncia de trs anos. Assim, no haveria mudanas at o ano t + 3, considerado t o ano de aprovao das propostas.  Gradualismo. Estabelecer como princpio que as alteraes aprovadas incidam suavemente ao longo do tempo, completando a transio no final de um processo que dever ser bastante longo, em prazo de duas dcadas. Paralelismo com o mundo. As novas regras devem estar alinhadas com as regras existentes  em outros pases. O aumento do requisito de idade para a aposentadoria ou a reduo da diferena entre as idades de aposentadoria de homens e mulheres so tendncias que j vm se manifestando h bastante tempo. Regras diferentes para os ativos (transio) e futuros ativos (novas regras). razovel que  aqueles que j esto no mercado de trabalho tenham, em mdia, condies de vida prximas s atuais. O mesmo no ocorrer com aqueles que entrarem no mercado de trabalho daqui a cinco ou dez anos. Esses iro se aposentar daqui a vrias dcadas, quando a expectativa de sobrevida for completamente diferente da atual. Nada mais natural, consequentemente, que essas pessoas tenham regras mais duras do que as aplicadas queles que j esto trabalhando. Tambm aqui contemplada a diferena ainda que com redues de idades de obteno de benefcios entre homens e mulheres. Convergncia. Uma agenda de reformas deve contemplar o princpio de que todos devem  estar sujeitos s mesmas regras. Isso implica que a agenda deve idealizar um nico sistema previdencirio para todos os trabalhadores, independentemente de trabalharem no setor pblico ou privado.  Regra para o salrio-mnimo e indexao. Uma agenda deve contemplar o princpio bsico de desindexao. Isso pode ser feito em trs etapas, como ser visto a seguir.
7.2 DETALHAMENTO DA AGENDA DE REFORMAS Salrio-mnimo e indexao

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O processo de desindexao pode ser feito em duas etapas. A primeira, at por uma questo de justia contributiva, seria desindexar o piso assistencial do previdencirio. Especificamente, prope-se que a redao do artigo que estabelece que a assistncia social tem por objetivos a garantia de um salrio-mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno ou

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158 de t-la provida por sua famlia, conforme dispuser a lei seja substituda por: a garantia de uma remunerao mensal de R$ X, mantido o restante do item, sendo X o valor do salriomnimo vigente poca da mudana legal e estabelecendo que esse valor ser reajustado nos termos da lei. A partir da, seu reajustamento seria feito por ndice de preos. A segunda etapa seria fixar, num horizonte temporal longo (uma dcada), a desindexao tambm dos benefcios previdencirios, reajustando-os segundo ndice de preos. Durante esse perodo, o salrio-mnimo continuaria a indexar apenas os benefcios previdencirios e poderia ter ganhos reais, que seriam repassados ao piso previdencirio. A ltima etapa desse item contempla uma poltica de reajustamento do salrio-mnimo durante esse perodo de transio. A agenda contemplaria uma adequao da Medida Provisria n. 474 de dez/2009, que dispe sobre o salrio-mnimo a partir de 1. de janeiro de 2010 e estabelece diretrizes para a poltica de valorizao do salrio-mnimo entre 2011 e 2023. Fixa, em seu Artigo 1., item II, que o critrio de correo do salrio-mnimo para 2011 (INPC mais variao do PIB de 2009, se positiva) e determina, no mesmo artigo, item VII, que at 31 de maro de 2011, o Poder Executivo encaminhar ao Congresso Nacional projeto de lei dispondo sobre a poltica de valorizao do salrio-mnimo para o perodo de 2012 a 2023, inclusive. Por diversas razes discutidas por Giambiagi e Tafner (2010), a regra de reajustamento do salrio-mnimo poderia obedecer ao princpio de que o salrio-mnimo ter seu valor real elevado em 1,0% ao ano a partir de 2012 at 2022. Essa estratgia permitir que em 2022 o salrio-mnimo seja, em termos reais, 11,6% superior ao que hoje e, ao mesmo tempo, que o teto previdencirio seja igual a 6 vezes o piso em 2023, quando todos os benefcios previdencirios passariam a ser corrigidos por ndices de preos e o salrio-mnimo regeria apenas o mercado de trabalho, sem efeitos sobre os gastos previdencirios e assistenciais.
Regra para novos entrantes
brasil: a nova agenda social

Respeitado o prazo de carncia, os novos entrantes no mercado de trabalho, pblico ou privado, urbano ou rural, estariam sujeitos a regras idnticas, no havendo nenhuma categoria profissional com regras diferenciadas. Basicamente, as novas regras implicariam:  aumento da idade de aposentadoria para quem se aposenta por idade, que passaria a ser igual a 67 anos para homens e 66 anos para mulheres, acompanhado de uma exigncia de no mnimo 30 anos de contribuio para os homens e mulheres que se aposentarem nessa categoria;  extino da diferena entre os requisitos de aposentadoria de homens e mulheres; aumento da exigncia contributiva para quem se aposenta por tempo de contribuio para 40 anos para homens e para 39 anos para mulheres, acompanhada de uma exigncia de elevada idade mnima, de 65 anos para ambos os sexos. As novas regras esto expostas em maiores detalhes na Tabela 24. Seriam conservadas as figuras diferenciadas da aposentadoria por idade e por tempo de contribuio, mas com con-

dicionalidades cruzadas. Em outras palavras, quem se aposentasse por idade teria que ter, no mnimo, certo perodo contributivo (como hoje, mas muito maior). J quem se aposentasse por tempo de contribuio teria que estar sujeito a uma idade mnima o que atualmente vale para os servidores, mas no para o regime geral do INSS.
TABELA 24 Propostas para os novos entrantes (anos)a
Aposentadoria por idade (AI) Gnero Idade mnima Homens Mulheres
a

Aposentadoria por tempo de contribuio (TC) Idade mnima 65 65 Tempo de contribuio 40 39

Tempo de contribuio 30 30

67 66

Pela regra vigente em 2011 para o INSS, a aposentadoria por idade se d aos 65 anos para os homens e 60 para as mulheres, com 15 anos de contribuio mnima. J a aposentadoria por tempo de contribuio concedida aps 35 anos de contribuio para os homens e 30 anos para as mulheres, sem exigncia de idade mnima. Fonte: Elaborao dos autores.

H um entendimento coletivo de que homens deveriam se aposentar em idade mais avanada do que mulheres. O argumento mais usualmente utilizado que as mulheres estariam sujeitas a uma dupla jornada de trabalho: uma no local de exerccio de atividade econmica e outra cuidando da famlia, em especial dos filhos. Existem, entretanto, quatro argumentos que, se no so contrrios a essa argumentao, pelo menos a relativizam. O primeiro que, atualmente, as famlias so menos numerosas, o que implica que mulheres, nos dias atuais, tm muito menos filhos do que h 30 ou 40 anos. Em realidade, em termos mdios, as mulheres tm menos de dois filhos em toda a sua vida, de modo que o tempo dedicado ao trato dos filhos como proporo do tempo total de sua vida tem diminudo bastante. O segundo argumento que os arranjos familiares atuais so completamente diferentes, e a ateno de pais aos cuidados dos filhos tambm se modificou nos ltimos 30/40 anos. O terceiro argumento que a infraestrutura de apoio pblico e no ambiente de trabalho est muito mais disponvel do que h duas ou trs dcadas. O quarto e ltimo argumento que, se verdade que homens tm maior participao no mercado de trabalho do que mulheres ainda que a diferena venha se reduzindo , o mesmo no se pode dizer quanto intensidade com que contribuem para a previdncia e nem que haja diferena por gnero na distribuio por idade, dentre os que esto ocupados. O Grfico 11, utilizando dados da PNAD 2008, revela que a taxa de participao no mercado de trabalho masculina ainda 25 pontos percentuais superior feminina a partir dos 25 anos de idade, mantendo-se nesse patamar at os 55 anos, quando a distncia comea a aumentar, atingindo mais de 33 pontos percentuais aos 60 anos. Como mostrado em Tafner (2005, Cap. 2), essa distncia diminuiu mais de 10 pontos percentuais entre 1980 e 2000 e continua a diminuir, tendo em vista a crescente insero da mulher no mercado de trabalho.

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brasil: a nova agenda social

Grfico 11
Taxa de participao no mercado de trabalho por sexo, segundo idade Brasil: 2008 (16 a 60 anos)

Fonte: Pnad do IBGE, 2008. Elaborao dos autores.

O Grfico 12 apresenta, para os que esto ocupados, a frequncia contributiva por idade, segundo sexo. Dois fatos so destacados: (1) entre os que esto ocupados, o comportamento contributivo praticamente idntico entre homens e mulheres ao longo da vida laboral. No conjunto, a frequncia contributiva dos homens de 62,0%, enquanto a das mulheres de 60,8%. Alm disso, das 50 idades consideradas (16 a 65 anos), a frequncia masculina superior em 37 e inferior em 13. Mas em apenas sete idades ela superior feminina, com diferena superior a 10%, e praticamente todos esses casos esto concentrados nas idades mais elevadas, quando as mulheres j obtiveram o benefcio de aposentadoria; (2) a frequncia contributiva muito baixa para jovens de at 23 anos, de ambos os sexos. A partir de 24 anos e at 30 anos, as frequncias contributivas de homens e mulheres so as mais elevadas, caindo ligeiramente e at 50 anos, a partir dessa idade. Em mdia, homens e mulheres com 24 anos ou mais e que esto ocupados apresentam frequncia contributiva de 64% e 62%, respectivamente. certo que ainda hoje homens tm maior participao no mercado de trabalho. Se, porm, retirarmos o efeito taxa de participao e verificarmos a distribuio etria dentre os que trabalham, o que encontramos que entre 25 e 53 anos a presena de mulheres trabalhadoras relativamente mais intensa do que entre homens. E isso ocorre porque mulheres comeam a trabalhar mais tarde e se aposentam mais cedo. O Grfico 13 resume essas informaes.

Grfico 12
Frequncia contributiva (%) entre os ocupados, por sexo, segundo idade Brasil: 2008 (16 a 60 anos)

Grfico 13
Distribuio etria, segundo sexo dos indivduos ocupados Brasil: 2008 (16 a 65 anos)

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Fonte: PNAD, 2008. Elaborao dos autores.

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brasil: a nova agenda social

certo que o estabelecimento de igualdade de idade para aposentadoria provoque resistncias, mas o fato que a taxa de participao feminina no mercado tender a se aproximar da masculina.61 Alm disso, a fecundidade, que j muito baixa, tende a se reduzir ainda mais, o que far com que o tamanho das famlias progressivamente se reduza, diminuindo, consequentemente, o tempo dedicado ao cuidado da prole, tanto entre homens como especialmente entre as mulheres.
Regra para os atuais ativos (transio)

Para os que estiverem no mercado na data de aprovao da EC haveria duas regras bsicas de transio: uma para aposentadoria por idade e outra para aposentadoria por tempo de contribuio. A aposentadoria por idade, atualmente, pode ser concedida aos indivduos aos 65 anos se homem e 60 anos se mulher, desde que tenham pelo menos 15 anos de contribuio.62 A agenda contempla a continuidade da elevao do tempo de contribuio mesma razo que vem crescendo atualmente (6 meses por ano) e fazer ajustes em 2015 (mantendo-se a mesma idade atual para homens e elevando em 3 anos a das mulheres), em 2020 (quando as idades mnimas passariam para 66 anos para os homens e 63 para mulheres), em 2025 (aumento de 3 anos para a idade das mulheres) e em 2030, quando se completaria o ajuste (tempo mnimo de contribuio seria de 25 anos e as idades mnimas seriam 66 anos para homens e 64 anos para mulher). A partir da essas condicionalidades permaneceriam constantes para todos os que j tivessem ingressado no mercado de trabalho at a data da alterao legal. A Tabela 25 resume essas regras.
Tabela 25 Propostas para o pessoal ativo Aposentadoria por idade (anos)
Idade Ano Homem 2011 2015 2020 2025 2030
Fonte: Elaborao dos autores.

Mulher 60 61 62 63 64

65 65 66 66 66

 iambiagi e Tafner (2010) mostram que em 1994 as aposentadorias femininas por tempo de contribuio eram pouco mais de 300 G mil, mas em 2008, tinham crescido para mais de 1 milho. Tambm mostram que em 2008 59,3% das aposentadorias rurais concedidas por idade eram femininas, e as urbanas eram 57,9%. 62 A rigor, so exigidas 174 contribuies, equivalentes a 14,5 anos. E esse perodo, pela legislao atual (Lei no 8.213 de 1991), acrescido em 6 meses a cada ano at 2011, quando sero exigidas 180 contribuies.
61

Para a aposentadoria por tempo de contribuio, exceto para aqueles abrangidos pela carncia, seria aplicada uma regra de transio cujas caractersticas bsicas so: a) no haveria idade mnima de aposentadoria; e b) seria aplicado um fator de desconto para o tempo de contribuio (40 anos para homens e 39 anos para mulheres) proporcional a seu tempo de contribuio, a exemplo do que foi feito nas reformas do setor pblico. Assim, trabalhadores que contriburam mais tempo teriam um pequeno adicional; trabalhadores que contriburam por pouco tempo teriam um adicional maior, pois teriam cumprido apenas uma pequena frao do tempo de contribuio da regra atual.63 As propostas para a transio aplicveis a todos quantos estejam trabalhando e contribuindo para a Previdncia Social no momento da alterao legal podem ser resumidas nos seguintes pontos:64 Aumento da idade de aposentadoria para quem se aposenta por idade (no caso dos homens, passaria de 65 anos para 66 anos e, no caso das mulheres de 60 anos para 64 anos, no fim da transio) acompanhado de uma exigncia, no final da transio de no mnimo 25 anos de contribuio para os homens e mulheres que se aposentarem nessa categoria. Reduo da diferena de requisitos de aposentadoria por tempo de contribuio entre homens e mulheres, dos atuais 5 anos para apenas 1 ano. Tambm para a aposentadoria por tempo de contribuio, aplicao do princpio de proporcionalidade contributiva para homens e mulheres, levando em considerao todo o perodo contributivo do trabalhador at a data de sano da Emenda Constitucional. Aumento da exigncia contributiva para homens e mulheres que se aposentem por tempo de contribuio (de 35 para 40 anos para os homens e de 30 para 39 anos para as mulheres).
4 | Previdncia Social: Uma Agenda de Reformas

Regra para as penses

O instituto da penso universal e se justifica tanto em termos de solidariedade como em termos atuariais. Entretanto, as regras brasileiras de concesso de penses e as de fixao de seu valor encontram-se entre as mais generosas do mundo. necessrio, portanto, fazer ajustes nas regras que regulam esse benefcio. Esses ajustes, evidentemente, no atingiriam os atuais beneficirios, passando a valer apenas para novas concesses. Seguindo o mesmo princpio adotado para o caso das aposentadorias, prope-se que os novos entrantes tenham uma regra rgida e os atuais ativos fiquem sujeitos a uma regra intermediria entre as regras atual e futura.
A lgica da proposta para o tempo de contribuio na regra de transio pode ser sintetizada como uma mudana de escala. Para aqueles que estiverem sujeitos s regras de transio, o tempo de contribuio passaria de 35 para 40 anos para homens e de 30 para 39 anos para mulheres, e a diferena entre sexos cairia dos atuais 5 para apenas 1 ano. No primeiro caso significa multiplicar o tempo de contribuio por 1,1429 e, no segundo, multiplic-lo por 1,3. Esses fatores seriam igualmente aplicados ao tempo de contribuio j realizado pelo contribuinte, e a diferena em relao ao novo tempo requerido (40 anos para homens e 39 para mulheres) seria o quanto o trabalhador teria que contribuir a partir de ento. 64 A Tabela A-1, no anexo a este artigo disponvel no site www.iepecdg.com.br, sintetiza esses pontos, apresentando as novas exignciade contribuio, por sexo, segundo anos de contribuio.
63

163

164 Para os novos entrantes, a penso seria de 50% do benefcio original, acrescida de 25% por filho menor, at o limite de dois filhos, desde que a diferena de idade entre cnjuges/ parceiros no fosse superior a 15 anos. Nesse caso, o benefcio do sobrevivente cairia para apenas 30% do benefcio original, mantidas as condies quanto a filhos. Em ambos os casos, porm, seria respeitado o valor mnimo do piso previdencirio. Para os que esto na ativa, as futuras penses seriam iguais a 60% do benefcio original acrescidos de 20% por filho menor at o limite de 100% do benefcio original. Dessa forma, por exemplo, se o titular recebesse uma aposentadoria de R$1.200 e viesse a falecer, o cnjuge teria direito a uma penso de R$720, mais R$240 por filho menor at dois filhos, completando os R$1.200. Tambm aqui, seria respeitado o valor mnimo do piso previdencirio.
Acmulo de benefcios
brasil: a nova agenda social

A legislao brasileira permite que um indivduo possa ter mais de um benefcio previdencirio. No h estatsticas disponveis sobre o acmulo de aposentadorias, mas h informaes sobre o acmulo de aposentadorias e penses. Utilizando dados da PNAD 2008, possvel identificar indivduos que recebem aposentadoria e penso.65 A PNAD 2008 registrou a existncia de 24,6 milhes de indivduos que recebem aposentadorias ou penses, sendo 18,00 milhes de indivduos que recebem aposentadoria (73,2%), 6,6 milhes que recebem penso (26,8%) e 1,8 milho que recebem os dois benefcios (7,4%). O montante pago por esses benefcios totaliza R$24,3 bilhes/ms, sendo R$17,8 bilhes em aposentadorias, R$6,5 bilhes em penses e R$2,6 bilhes em ambos os benefcios. Aqueles que recebem os dois benefcios so predominantemente mulheres (86,2%), brancos (61%) ou pardos (31,4%), com mais de 60 anos (89,5%) e mais da metade tem 70 anos ou mais. Vivem em famlias individuais, casais sem filhos ou casais com filhos de mais de 14 anos (75,9%), com at 3 indivduos (78,3%) e com rendimento mdio per capita de pelo menos um salrio-mnimo (75,6%). Menos de 8% deles vivem em famlias com crianas de at 14 anos, menos de 3% so pobres, e no h nenhum indivduo extremamente pobre.66 Tendo em vista que o acmulo de benefcios est concentrado em mulheres, na maioria idosas, e dada a crescente insero da mulher no mercado de trabalho, de esperar que o nmero de indivduos que acumulam benefcios tenda a crescer de forma bastante acentuada nos prximos anos, assim como sua participao relativa no total de benefcios e de gastos previdencirios.
65 66

A Tabela A-2, disponvel no verso deste artigo no site www.iepecdg.com.br, resume um conjunto de informaes sobre aposentadorias, penses e indivduos que tm acmulo de benefcios (aposentadorias e penses). So considerados pobres os indivduos com renda familiar per capita de menos de 1/2 salrio-mnimo. Os extremamente pobres so aqueles que vivem em famlias com renda per capita inferior a do salrio-mnimo.

Deve-se destacar que o valor mdio de benefcios daqueles que recebem aposentadoria e penso 80% superior ao dos demais beneficirios. Alm disso, como j mencionado, esses beneficirios, em geral, no vivem em domiclios com crianas nem em famlias numerosas, no compartilhando, portanto, sua renda. Parece-nos sensato que uma reforma elimine, para os que vo ingressar no mercado de trabalho, a possibilidade um mesmo indivduo acumular benefcios de penso e aposentadoria, preservando-se a integralidade do acmulo apenas nos casos em que houver filhos e/ou enteados menores de idade ou invlidos de qualquer idade. Uma agenda de reformas como a aqui proposta contempla um conjunto de regras que promovem uma transio suave rumo a um sistema previdencirio nico, ajustado nova situao demogrfica e s condies socioeconmicas do pas. Com uma transio suave, a preservao integral dos direitos de quem j recebe benefcios e o reconhecimento da proporcionalidade de direitos para aqueles que j esto no mercado de trabalho, haver tempo para que as pessoas ajustem seus planos de vida, sem mudana abrupta das regras. A preservao de todos os benefcios ativos, a existncia de prazo de carncia e a regra de proporcionalidade contributiva eliminam descontinuidades e diluem no tempo e entre vrias geraes os custos do ajuste.

165

4 | Previdncia Social: Uma Agenda de Reformas

Polticas de Distribuio de Renda no Brasil e o Bolsa Famlia


Andr Portela Souza1

Este captulo apresenta uma anlise dos programas de transferncia de renda no Brasil. As evidncias empricas dos programas sociais e do Bolsa Famlia demonstram que tais programas tm sido efetivos em focalizar as transferncias de renda para as famlias mais pobres, mas no em estimular de maneira significativa a acumulao de capital humano das novas geraes. O maior mrito dos programas tem sido fazer com que as polticas sociais de transferncias cheguem aos mais pobres. Criou-se no Brasil uma tecnologia de polticas pblicas de alcance aos mais pobres. O desafio est em aproveitar essa tecnologia para aumentar a eficcia e a eficincia das polticas sociais de modo a eliminar a pobreza no Brasil. O que se deve buscar a insero dos beneficirios dos programas no mercado de trabalho e a obteno de sua autonomia e independncia. Prope-se uma srie de medidas que direcionem as polticas sociais para atender a esse objetivo. 1INTRODUO O Brasil possui um sistema de poltica social bastante amplo e complexo, que envolve diversos atores, instituies e programas. Esse sistema, estabelecido a partir da Constituio de 1988 com a pretenso de atendimento universal s necessidades e aspiraes da populao, se coloca em constante tenso com as limitaes oramentrias, gerenciais e legais do setor pblico. Se, por um lado, os sistemas pblicos previdencirios, de sade, de educao e de polticas de proteo social alcanaram nveis de atendimento quase universais da populao de interesse nas ltimas duas dcadas, por outro lado convivem com baixos nveis de qualidade e de eficincia e produtividade na proviso desses servios. Criou-se no Brasil uma tecnologia de polticas pblicas ao alcance da maioria da populao brasileira e, em particular, dos mais pobres, mas que ainda deixa a desejar em qualidade e eficincia. O desafio est em aproveitar essa tecnologia para aumentar a eficcia e a eficincia das polticas sociais de modo a eliminar consistentemente as mltiplas dimenses de pobreza. Sem a pretenso de abarcar todas as polticas sociais, este estudo discute as polticas assistenciais de distribuio de renda no Brasil. Para tanto, alm desta introduo, ele se divide em quatro sees. A Seo 2 apresenta os programas assistenciais no Brasil que so objetos do estudo, os seus custos, cobertura e impactos distributivos. A Seo 3 analisa mais deti1

Agradeo os comentrios de Edmar Bacha, Simon Schwartzman, Samuel Pessoa e participantes dos seminrios da Casa das Garas. 

damente o Programa Bolsa Famlia com nfase em sua capacidade de reduo de pobreza e da desigualdade de renda no curto prazo e de estmulo acumulao de capital humano no longo prazo. A Seo 4 apresenta propostas de polticas pblicas voltadas ao aprimoramento das polticas assistenciais. 2 OS PROGRAMAS ASSISTENCIAIS DE DISTRIBUIO DE RENDA NO BRASIL Entende-se por programas assistenciais de distribuio de renda as transferncias de renda em que o beneficirio recebe um valor monetrio sem ter contribudo diretamente para financi-lo ou sem alguma forma de contrapartida. No Brasil, os maiores programas assistenciais de transferncia de renda so o Benefcio de Prestao Continuada da Lei Orgnica da Assistncia Social (BPC-LOAS), o benefcio da aposentadoria rural e o Bolsa Famlia (BF). O BPC uma transferncia de renda sem condicionalidades, dirigida aos indivduos invlidos ou idosos de 65 anos de idade ou mais cuja renda per capita familiar seja inferior a do salrio-mnimo nacional. O benefcio corresponde ao pagamento mensal de um salriomnimo. Antes do BPC, havia o programa Renda Mensal Vitalcia para idosos e invlidos, criado em 1974 como um benefcio a idosos maiores de 70 anos e invlidos, incapacitados para o trabalho ou que no exerciam atividades remuneradas, no auferiam rendimento superior a 60% do valor do salrio-mnimo e que no eram mantidos por outras pessoas. O BPC foi um direito garantido na Constituio de 1988 e implementado a partir de 1995. Sua gesto, acompanhamento e avaliao esto a cargo do Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS), enquanto a sua operacionalizao compete ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). A aposentadoria rural uma transferncia de renda para trabalhadores rurais idosos instituda dentro da legislao da seguridade social brasileira. Antes da Constituio de 1988, a legislao garantia o pagamento de meio salrio-mnimo ao trabalhador rural idoso que fosse chefe de famlia. A Constituio de 1988 e a Lei Ordinria 8.212/8.213 de 1991 estenderam o benefcio para outros membros da famlia, reduziram a idade mnima requerida de 65 para 60 anos para homens e de 60 para 55 anos para as mulheres e aumentaram o valor do benefcio para um salrio-mnimo mensal. Para ter direito a tal benefcio, basta o indivduo comprovar que exerceu atividade rural por pelo menos 15 anos. Embora o termo seja aposentadoria rural, trata-se de um benefcio assistencial, pois no se exige do beneficirio nenhuma contribuio ao sistema de seguridade para ter direito ao benefcio. Sua gesto e operacionalizao esto a cargo do INSS. O programa Bolsa Famlia (BF) foi criado em 2003 pelo Governo Federal como resultado da fuso de quatro programas at ento existentes: Auxlio Gs, Bolsa Escola, Bolsa Alimentao e Carto Alimentao. Diferentemente dos dois anteriores, ele um programa de transferncia direta de renda com condicionalidades. Programas com transferncias condicionais de renda nos moldes do Bolsa Famlia surgiram em meados dos anos 1990 com o duplo objetivo de combater a pobreza no curto prazo via trans-

167

5 | Polticas de Distribuio de Renda no Brasil e o Bolsa Famlia

168 ferncias de renda e reduzir a pobreza no longo prazo via incentivo acumulao do capital humano das futuras geraes via condicionalidades (Fiszbein e Schady, 2009). O programa beneficia famlias em situao de pobreza (com renda mensal por pessoa de R$70 a R$140) e extrema pobreza (com renda mensal por pessoa de at R$70). Qualquer famlia na extrema pobreza pode participar do programa, enquanto as famlias em situao de pobreza somente participam do programa caso tenham algum filho de at 17 anos. Os valores dos benefcios variam com a condio de pobreza e a composio familiar. Desde 2003 o programa passou por mudanas nos critrios de elegibilidade e de transferncia. O Quadro 1 apresenta os valores estabelecidos para critrios ao longo dos anos.2
QUADRO 1 Evoluo dos critrios de elegibilidade e benefcios do PBF, 2004-2009 (em R$)
Critrios Extremamente pobres Pobres 2004 2005 2006 2007 2008 2009 brasil: a nova agenda social

Elegibilidade (renda familiar mensal per capita)

50,00

50,00

60,00

60,00

60,00

70,00

100,00

100,00

120,00

120,00

120,00

140,00

Bsico Extremamente pobres

50,00

50,00

50,00

58,00

62,00

68,00

Varivel

15,00

15,00

15,00

18,00

20,00

22,00

Benefcio

BVJ

33,00

Bsico

Varivel

Pobres

15,00

15,00

15,00

18,00

20,00

22,00

BVJ
Fonte: Pedrozo (2010).

33,00

Atualmente, as famlias em extrema pobreza recebem um valor mensal de R$68,00 na forma de benefcio bsico. Alem desse benefcio bsico, as famlias extremamente pobres tm direito a um benefcio varivel no valor mensal de R$22,00 por criana ou adolescente at 15 anos de idade. Esse benefcio pago no mximo por at trs crianas e adolescentes. Por fim, existe tambm um benefcio varivel vinculado ao adolescente, que corresponde ao pagamento mensal de R$33,00 por pessoa de idade entre 16 e 17
2

 rigor, a imposio das condicionalidades pode descaracterizar a definio como programa assistencial puro. Contudo, o carter A puramente assistencial continua existindo para os extremamente pobres. Ademais, como um dos objetivos mitigar a pobreza atravs de transferncias de renda, o programa no deixa de ter carter assistencial.

anos, at duas pessoas. No caso das famlias pobres (com renda mensal por pessoa de R$70 a R$140), elas no recebem o benefcio bsico, mas apenas os benefcios variveis. Em contrapartida ao recebimento das transferncias, elas devem satisfazer as seguintes condicionalidades: as famlias devem manter as crianas e adolescentes em idade escolar frequentando a escola e cumprir os cuidados bsicos em sade, seguindo o calendrio de vacinao para as crianas entre 0 e 6 anos e a agenda pr e ps-natal para as gestantes e mes em amamentao.
2.1 CUSTOS, COBERTURA E FOCALIZAO DOS PROGRAMAS

Os trs programas de transferncia de renda envolvem um grande nmero de beneficirios e utilizam um volume considervel de recursos. O programa de Benefcio de Prestao Continuada (BPC) conjuntamente com o programa de Renda Mnima Vitalcia (RMV) cobre hoje cerca de 3,5 milhes de beneficirios. O valor dos gastos em benefcios no ano de 2009 foi de R$18,7 bilhes, o que corresponde a 0,6% do PIB de 2009. O programa de aposentadoria rural contava com cerca de 8,1 milhes de beneficirios em dezembro de 2009 e o valor total dos benefcios era de cerca da R$44 bilhes ao ano, o que corresponde a 1,7% do PIB de 2009. Por fim, o Bolsa Famlia envolve cerca de 13 milhes de famlias beneficiadas cujos benefcios ultrapassam R$12 bilhes, o que corresponde a cerca de 0,5% do PIB. Dados os critrios de elegibilidade dos programas, eles atingem relativamente mais os mais pobres, com um razovel grau de focalizao. Por exemplo, o estudo de Medeiros et al. (2007), com base na PNAD de 2006, estima que mais de 80% dos beneficirios dos programas BPC e BF esto nos primeiros quatro dcimos da distribuio de renda per capita familiar. Em outras palavras, entre todos os beneficirios desses programas, a grande maioria se encontra entre os relativamente mais pobres. Os nossos prprios clculos, utilizando a PNAD de 2006, indicam que existiam naquele ano cerca de 29 milhes de pessoas beneficiadas com o BF. Considerando uma linha de pobreza de renda domiciliar per capita de R$150 ao ms, o Quadro 2 a seguir apresenta as estimativas de pobreza e focalizao. Estima-se que a incidncia da pobreza na populao de 34,79%. Os estados da Regio Nordeste apresentam as maiores propores de pobres, com destaque para Alagoas, com 61,04% de sua populao. Por sua vez, os estados da Regio Sul apresentam as menores propores de pobres entre as unidades da Federao. O estado com a menor incidncia de pobreza Santa Catarina, com 15,58%. A terceira e quarta colunas apresentam o percentual de pobres entre a populao dos beneficirios e a distribuio dos beneficirios entre as unidades da Federao, respectivamente. Verifica-se que 70% dos beneficirios eram pobres.3 Esta focalizao, contudo, era muito diferenciada entre os estados brasileiros, como mostra a terceira coluna do Quadro 2.
3

5 | Polticas de Distribuio de Renda no Brasil e o Bolsa Famlia

Um indivduo considerado pobre se o valor da sua renda per capita domiciliar inferior linha de pobreza. A renda per capita  domiciliar calculada a partir da soma das rendas totais dos membros do domiclio (excetuando o valor da transferncia do BF) e dividida pelo nmero de membros do domiclio.

169

170 As Regies Norte e Nordeste apresentam as melhores focalizaes, enquanto as Regies Sul e Centro-Oeste apresentam as focalizaes mais baixas. Em Alagoas, por exemplo, de todos os beneficirios, cerca de 84% so pobres. Por outro lado, em Santa Catarina, somente 47% do total dos beneficirios pobre. A quarta coluna do Quadro 2 apresenta a distribuio regional dos beneficirios. A maioria deles se concentra na Regio Nordeste, com 53,44%, seguida das Regies Sudeste e Norte, com 17,37% e 15,43%, respectivamente. Alternativamente, pode-se averiguar o grau de focalizao do BF a partir dos critrios de elegibilidade do prprio programa. Soares e Styro (2009) apresentam os graus de incidncia do BF entre as famlias elegveis e no elegveis de acordo com as regras do programa em 2006. O Quadro 3 sumariza essas informaes. De acordo com esses autores, do total das famlias em 2006, 15,1% eram elegveis para o programa Bolsa Famlia. Dessas, 8,5 pontos percentuais (56,3%) recebiam o benefcio do BF. Por outro lado, do total de famlias no elegveis, 9,8% (= 8,3/84,9) eram beneficiadas pelo BF. Por fim, entre todas as famlias que recebiam o benefcio, cerca de 59,8% eram de fato elegveis ao programa. Por sua vez, o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) apresenta grau de focalizao nos pobres semelhante ao do Bolsa Famlia. De acordo com os clculos de Medeiros et al. (2008), do total dos beneficirios do BPC em 2006, 40% eram no elegveis ao programa. Se por um lado ambos os programas tm o mesmo grau de focalizao entre os seus elegveis, por outro o Bolsa Famlia apresenta um maior grau de focalizao entre os mais pobres. Isso se deve ao fato de os critrios de elegibilidade dos programas serem diferentes. Os critrios de elegibilidade do BPC se baseiam na renda familiar (desconsideradas demais transferncias) e na idade do beneficirio (idoso). Os critrios de elegibilidade do Bolsa Famlia se baseiam na renda familiar total e na presena de crianas e jovens na famlia. Como as crianas e jovens esto sobrerrepresentadas entre os mais pobres e os idosos sobrerrepresentados entre os mais ricos, o Bolsa Famlia acaba por atingir uma parcela relativamente maior dos pobres. Note-se que esse argumento tambm vlido para a comparao das focalizaes entre o Bolsa Famlia e a aposentadoria rural. Os nmeros dos Quadros 2 e 3 indicam que, embora haja espaos para melhoria da focalizao do programa BF, a maioria dos beneficirios pobre. Para se ter uma perspectiva de quo razovel essa focalizao, torna-se interessante comparar a focalizao do BF com os programas anteriores de transferncias de renda no Brasil e com alguns outros programas de transferncias condicionais de renda de outros pases. Barros et al. (2010a) apresentam a primeira comparao com base na Pesquisa de Oramento Familiar de 2002-03 (POF) do IBGE. Eles mostram que cerca de 75% dos beneficirios do Bolsa Famlia pertenciam aos 40% mais pobres da populao,
brasil: a nova agenda social

enquanto em todos os programas tradicionais voltados ao trabalhador formal, como as indenizaes trabalhistas, auxlio alimentao e transporte etc., esse percentual era de menos de 20%.
QUADRO 2 Incidncia da pobreza e percentual dos beneficirios do bolsa famlia
Populao total Estado Brasil Norte Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Nordeste Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Sudeste Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Sul Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Centro-Oeste Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal
Fonte: PNAD (2006).

Populao de beneficirios Percentual de pobres 70,00 Percentual de beneficirios 100,00 15,43

Percentual de pobres 34,79

36,14 50,44 41,58 44,09 42,38 36,97 42,16

63,33 75,05 71,73 70,34 66,65 67,36 63,84

1,41 1,76 2,78 0,87 6,41 0,27 1,93 53,44

59,93 55,80 49,77 46,83 49,20 48,91 61,04 49,00 48,60

78,34 79,95 74,37 73,55 76,06 77,95 83,99 81,39 76,14

3,93 3,00 11,29 2,64 4,01 9,26 3,12 1,89 14,30 17,37 5 | Polticas de Distribuio de Renda no Brasil e o Bolsa Famlia

29,09 29,89 25,32 20,06

60,62 61,69 54,94 50,05

9,18 1,67 2,07 4,45 7,55

22,02 15,58 22,15

59,66 46,66 55,35

2,80 0,75 4,00 6,18

26,74 28,90 29,26 20,23

53,79 51,85 50,75 47,65

1,05 1,54 2,64 0,95

171

172
brasil: a nova agenda social

QUADRO 3 Famlias elegveis e beneficirias do bolsa famlia 2006


Elegveis e no recebem bolsa Elegveis e recebem Total de elegveis No elegveis e recebem No elegveis e no recebem Total de no elegveis Total de famlias % de elegveis que no recebem % de no elegveis que recebem % de beneficirios elegveis % de beneficirios no elegveis
Fonte: Soares e Styro (2009).

6,6% 8,5% 15,1% 8,3% 76,6% 84,9% 100,0% 43,7% 9,8% 59,8% 40,2%

programas de transferncias condicionais de renda de outros pases. Barros et al. (2010a) apresentam a primeira comparao com base na Pesquisa de Oramento Familiar de 200203 (POF) do IBGE. Eles mostram que cerca de 75% dos beneficirios do Bolsa Famlia pertenciam aos 40% mais pobres da populao, enquanto em todos os programas tradicionais voltados ao trabalhador formal, como as indenizaes trabalhistas, auxlio alimentao e transporte etc., esse percentual era de menos de 20%. Ademais, esses mesmos autores comparam a focalizao do BF com as focalizaes dos programas Chile Solidario, Red de Oportunidad do Panam e Oportunidades do Mxico. A Figura 1 a seguir reproduz alguns resultados desses autores. A Figura 1 apresenta as distribuies dos beneficirios por pontos percentuais da renda per capita domiciliar. Caso os beneficirios fossem escolhidos aleatoriamente, a proporo de beneficirios seria de 1% por ponto percentual da renda per capita domiciliar (representada pela linha horizontal em 1,0). Nota-se que os quatro programas de transferncias condicionais de renda (representados pelas demais linhas) apresentam uma maior incidncia entre os primeiros percentis das distribuies e o BF tem um grau de focalizao muito parecido ao dos demais programas, com exceo do primeiro dcimo. Com efeito, de todos os beneficirios do BF, 3,5% deles esto entre os 1% mais pobres. Essa incidncia maior para os demais pases, por exemplo, 4,5% no Chile. Essa diferena pode ser explicada pelo fato de a tecnologia de focalizao do BF no ser to eficiente para chegar aos extremamente pobres, e esforos maiores devem ser devotados a isso, ou de a volatilidade da renda ser muito grande e no ser perfeitamente detectada pelo sistema de cadastro do BF. Comparao semelhante feita por Soares et al. (2007). Eles tambm concluem que o Bolsa Famlia tem o mesmo grau de focalizao nos mais pobres que os programas Chile Solidrio e Oportunidades do Mxico. Coady et al. (2004) estabelecem um indicador de focalizao para 112 programas de transferncias de renda em diversos pases. Os programas Bolsa Famlia, Chile Solidrio (SUF) e Oportunidades do Mxico esto entre os dez mais bem focalizados.

Esses resultados em seu conjunto indicam que os programas de transferncias condicionais de renda marcam uma mudana na poltica social brasileira, que passa a ser capaz de chegar aos mais pobres, antes pouco atingidos por no participarem do mercado formal de trabalho.
Figura 1
Distribuio de beneficirios por percentil da distribuio da renda per capita domiciliar

5 | Polticas de Distribuio de Renda no Brasil e o Bolsa Famlia

 onte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2004 a 2008, Encuesta de Hogares, Paran, 2008 e CASEN, F Chile, 2003.

2.2 IMPACTOS DISTRIBUTIVOS DOS PROGRAMAS

De maneira geral, muitos estudos apontam para a importncia dos programas de transferncias de renda para a reduo da pobreza definida como insuficincia de renda. De fato, se os programas tm algum grau de focalizao nos mais pobres e se baseiam em simples transferncias de renda, o impacto sobre a reduo da pobreza no deve ser desprezvel. Por exemplo, estudo de Assuno e Chein (2007) estima que cerca de 300 mil famlias saram da condio de pobreza entre 1991 e 1995 devido ao programa de aposentadoria rural. Isso significa que cerca de 40% das famlias potencialmente beneficiadas pelo programa tiveram seu status de pobreza eliminado. Outros estudos apontam resultados semelhantes para os demais programas. A questo no apenas a de capacidade de reduo da pobreza via transferncia de renda aos mais

173

174 pobres. tambm de eficincia dessas polticas para alcanar o resultado pretendido. Das trs polticas de transferncias de renda, duas tm como critrio de elegibilidade a idade mais avanada dos beneficirios, envolvem um nmero relativamente menor de beneficirios e um maior valor mdio dos benefcios. Os valores dos benefcios desses programas esto vinculados ao salrio-mnimo, e, por conseguinte, aumentos destes tm impactos diretos nos benefcios dos programas. Por outro lado, o BF alcana um nmero maior de beneficirios, tem como um dos critrios de elegibilidade a presena de crianas e adolescentes na famlia, mas transfere um valor mdio menor por benefcio. Como existem mais crianas entre as famlias pobres e mais pessoas idosas entre as famlias no pobres, do ponto de vista de eficincia o BF parece ser a forma mais indicada para polticas de transferncia de renda com o intuito de reduzir a pobreza.
brasil: a nova agenda social

3 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA


3.1 O CUSTO FISCAL DO BOLSA FAMLIA

Os programas de assistncia social esto sob a responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). A seo anterior apresentou os nmeros para os valores totais gastos em benefcios e o total de famlias beneficirias. Contudo, o custo fiscal de uma poltica social envolve, alm dos valores das transferncias diretas, dois outros tipos de gastos. De um lado, existem os gastos diretos da implementao dos programas (estrutura burocrtica, funcionrios, equipamentos, custeio em geral etc.). O total de gastos do Governo Federal em assistncia social foi de R$33,3 bilhes em 2009, o que corresponde a cerca de 1,3% do PIB daquele ano. Desses, R$12,3 bilhes corresponderam a gastos com o programa BF. O total de benefcios foi de R$11,8 bilhes, ou 96% do total. O restante foi gasto com a gesto e implementao do programa. Assim, em uma primeira aproximao, de cada R$1 alocado ao BF no MDS, R$0,96 so benefcios recebidos pelas famlias. importante ressalvar, contudo, que esse clculo no inclui gastos administrativos do programa com os demais agentes nele envolvidos, como a Caixa Econmica Federal e as secretarias e agncias dos estados e municpios. De outro lado, a forma de financiamento desse programa pode gerar custos econmicos adicionais. Os programas assistenciais so financiados, em parte, por impostos indiretos, seja atravs da incidncia sobre o custo do trabalho (impostos e contribuies sobre a folha salarial), seja atravs de impostos indiretos sobre bens de consumo. Sabe-se que impostos indiretos provocam ineficincia na alocao de recursos, fazendo com que a produo e o consumo fiquem abaixo do que ocorreria na ausncia dos impostos. Em particular, emprego e produto deixam de ser gerados por conta disso. Esse fenmeno conhecido na literatura como perda de peso morto. Ela pode ser de tal magnitude que supere o ganho direto de bem-estar das prprias transferncias, fazendo com que elas tenham um impacto negativo. Medir com preciso a perda de peso morto muito difcil, e seu exerccio requer uma srie de hipteses sobre o funcionamento dos mercados. No caso do BF, cerca de 80% do valor do programa financiado por recursos do PIS/COFINS e da CSLL.

Cury et al. (2009) simularam o impacto da expanso do Bolsa Famlia entre 2003 e 2005 sobre a pobreza e a desigualdade, levando em conta os impactos devidos ao peso morto gerado pelo financiamento dessa expanso. Entre 2003 e 2005 houve um incremento de R$6,3 bilhes no custo do programa no programa, dos quais cerca de 60% foram financiados por impostos indiretos. Nas simulaes desses autores, essa expanso acarretou uma queda do PIB de 0,46% (tendo como base o ano de 2003) e um declnio do nvel de emprego de 0,48%. Em consequncia, a queda do nvel de pobreza no perodo seria de 0,84% e no haveria impacto sobre o nvel de extrema pobreza. Por outro lado, ainda assim haveria uma queda de 0,48% na desigualdade. Pode-se argumentar que o peso morto gerado pelo imposto no custo econmico do programa em si. O custo econmico a soma do custo direto e do custo de oportunidade do uso do recurso alocado ao programa. Se, para uma dada funo de bem-estar social do formulador de polticas pblicas, o benefcio de R$1 a mais gasto no BF maior que R$1 a mais gasto em demais programas, justifica-se o gasto com o BF. Embora os resultados de Cury et al. possam ser sensveis s especificaes do modelo adotado, eles levantam um ponto importante na discusso dos custos e benefcios de qualquer programa pblico, inclusive o BF. Programas assistenciais precisam ser financiados, e a forma de faz-lo pode gerar impactos sociais negativos que afetam os resultados buscados pelos programas.
3.2 IMPACTOS DE CURTO PRAZO SOBRE POBREZA E DESIGUALDADE

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O primeiro objetivo dos programas condicionais de transferncias de renda reduzir a incidncia da pobreza como insuficincia de renda. As transferncias atuariam como um mitigador dessa insuficincia para as famlias pobres. Dado o alto grau de focalizao do BF entre os mais pobres, esse objetivo parece que est razoavelmente alcanado. De fato, embora difiram em suas magnitudes, muitos estudos mostram os impactos positivos que o programa tem sobre as redues de pobreza e desigualdade. Por exemplo, Barros et al. (2006a, 2006b) analisam o impacto do BF sobre a reduo da desigualdade de renda observada entre 2001 e 2005. Nesse perodo, o coeficiente de Gini da renda per capita familiar decresceu 4,5%. Desse total, metade da queda foi devida s mudanas observadas na distribuio da renda no trabalho. Dessas, as aposentadorias e penses contriburam com 26% para a queda, o Bolsa Famlia, com 12%, e o BPC, com 11%. O fator preponderante foi a expanso desses programas. Como o BF foi o que mais se expandiu focalizadamente entre o mais pobres, esse parece ter sido o programa mais eficiente para a reduo da desigualdade. Por sua vez, Soares e Styro (2009) calculam que BF contribuiu para reduzir a proporo de pobres e a intensidade da pobreza. Por intensidade ou hiato da pobreza se entende a diferena em termos percentuais da renda mdia dos pobres em relao ao valor da linha de pobreza. Por meio de exerccios de simulao com dados de pesquisas domiciliares de 2006, esses autores concluem que a presena do BF reduz a proporo de pobres de 21,7% para 20%, uma reduo de 8% de pobres. J a intensidade da pobreza passa de 9,4% para 7,8%. Ou seja, a renda mdia dos pobres passa a ser 92,2% da linha da pobreza, o que corresponde a

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176 uma reduo de 18% do hiato. O fato de o BF ter um impacto sobre a intensidade da pobreza relativamente maior do que sobre a proporo dos pobres se deve combinao de uma boa focalizao entre os pobres com um valor da transferncia mais baixo que outros programas. Outros autores tambm encontram resultados qualitativamente semelhantes (Hoffman, 2006 e Rocha, 2006). Esses estudos dependem da maneira como se constri a renda familiar per capita de forma contrafactual: qual seria a renda de uma famlia na ausncia do BF? As pessoas podem alterar o seu comportamento de modo a que a renda familiar na ausncia do BF no seja apenas a renda total subtrada do valor da transferncia. Como no se observam os indivduos antes e depois da participao do programa, a construo dessa varivel depender das hipteses contrafactuais que se faam, o que explica em parte a diferena de magnitudes encontradas nos estudos. Mais recentemente, Barros et al. (2010b) documentam as diminuies da desigualdade e da pobreza entre 2001 e 2008 e analisam os determinantes imediatos da reduo da pobreza extrema para esse perodo. Primeiro, eles mostram que h uma reduo consistente ano a ano da desigualdade e da pobreza no Brasil. Em relao desigualdade, o coeficiente de Gini passa de 0,594 em 2001 para 0,544 em 2008, um declnio de 8,4%. Embora o nvel de desigualdade permanea muito alto, essa reduo observada significativa, haja vista o fato de o Gini ser pouco sensvel variao das rendas dos mais pobres. Por sua vez, a extrema pobreza tambm declinou ao longo do perodo. A incidncia da extrema pobreza passou de 17,4% para 8,8% entre 2001 e 2008.4 O hiato da extrema pobreza passou de 7,4% para 3,7% no mesmo perodo. Para ambas as medidas, ocorreu uma reduo de cerca de 50%. Para se ter uma ideia da magnitude dessa queda, ela corresponde a ter alcanado em cinco anos a meta para reduo da extrema pobreza no Brasil estabelecida pelos objetivos do milnio da ONU que deveria ser alcanada em 25 anos. Adicionalmente, os autores decompem a reduo da extrema pobreza em duas partes, uma devida ao crescimento econmico e a outra devida queda da desigualdade. Segundo eles, de toda a queda da extrema pobreza no perodo de 2001 a 2008, metade est associada ao crescimento da renda mdia e outra metade, queda da desigualdade. A queda da desigualdade se deve ao fato de a renda dos mais pobres ter crescido mais rpido. Por exemplo, a renda per capita domiciliar dos 10% mais pobres cresceu 8% ao ano no perodo, enquanto a dos 10% mais ricos cresceu apenas 1,5% ao ano. Esse maior crescimento da renda dos mais pobres se deve, em pesos iguais, ao aumento da renda do trabalho e ao aumento da renda no trabalho, principalmente as transferncias sociais. O Bolsa Famlia seria um dos elementos responsveis por esse ltimo fator. Os autores estimam que o Bolsa Famlia contribuiu com 15% do total da queda da incidncia da extrema pobreza e com 35% da reduo do hiato da extrema pobreza.
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 ara medir extrema pobreza, os autores usam linhas regionalizadas, cuja mdia nacional era de R$93,75. So consideradas extremaP mente pobres todas as pessoas que vivem em domiclios com renda per capita inferior s linhas de extrema pobreza.

3.3 IMPACTOS DE LONGO PRAZO NA FORMAO DO CAPITAL HUMANO: EDUCAO E SADE

O segundo objetivo dos programas de transferncias condicionais de renda, e a sua novidade, impactar a formao do capital humano das futuras geraes atravs de condicionalidades impostas ao comportamento das famlias. No caso particular do Bolsa Famlia, a transferncia condicional frequncia regular escola das crianas e jovens de 6 a 17 anos de idade e s visitas a postos de sade e vacinao das crianas at 5 anos de idade. Embora os primeiros programas de transferncias condicionais no pas, o Bolsa Escola e o Renda Mnima, existam desde 1995, no h informaes disponveis para saber o estado atual dos beneficiados nos primeiros anos do programa e assim podermos avaliar impactos de longo prazo sobre alguma dimenso de capital humano. Dessa maneira, os estudos se baseiam em informaes contemporneas que indiquem de alguma forma trajetrias de melhorias potenciais na formao do capital humano ou faam exerccios de simulao que extrapolem essas trajetrias. Com base em uma srie de estudos de impacto dos programas de transferncias condicionais no Brasil, conclui-se que as evidncias sobre o efeito na acumulao de capital so muito tnues ou de pouca magnitude.
3.3.1Educao

Os estudos do impacto do Bolsa Famlia sobre os resultados em educao apresentam em geral efeitos positivos, embora marginais. Por exemplo, Souza (2006) utiliza os dados do Censo de 2000 para medir os impactos das transferncias do Bolsa Escola sobre a probabilidade de o indivduo frequentar a escola e a probabilidade de estar defasado na relao idade-srie. J naquela poca se observava que os beneficirios do ento Bolsa Escola tinham uma probabilidade maior de frequentar a escola em comparao aos no beneficirios, bem como uma menor probabilidade de estarem atrasados (ao menos entre os mais jovens). Embora essas diferenas fossem favorveis aos recipientes do programa, o efeito era somente marginalmente superior, pois mesmo entre as crianas de famlias pobres a probabilidade de frequentar a escola alta, sendo em mdia 95% entre os indivduos de 7 a 14 anos de idade. O mesmo vale para o atraso escolar. Tomando esses resultados como parmetros estveis, Souza (2006) faz a seguinte simulao: caso uma criana recebesse a transferncia mensal do Bolsa Escola nos valores do ano 2000 por oito anos consecutivos conforme a regra da poca (7 a 14 anos), quantos anos de escolaridade o indivduo teria a mais em comparao a um no recipiente? Aos 15 anos de idade, o beneficirio teria 0,2 ano de escolaridade a mais. Um resultado positivo, mas de pequena magnitude. Outros trabalhos mais recentes apresentam resultados semelhantes em relao a frequncia e atraso escolares. Por exemplo, Glewwe e Kassouf (2008), utilizando os dados dos censos escolares entre 1998 e 2005, estimam que o Bolsa Escola/Bolsa Famlia aumenta a frequncia escola em 2,8% e reduz o abandono escolar em 0,3 ponto percentual no primeiro ano e 0,55 ponto percentual depois de dois anos. Tambm encontram que a taxa de apro-

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vao aumenta 0,5 ponto percentual em mdia nos primeiros anos do ensino fundamental. Resultados similares so encontrados por Ferro e Kassouf (2003) e Ferro e Nicolella (2007). Inexistem para o Brasil estudos sobre o impacto no aprendizado do aluno.
3.3.2Sade

O outro conjunto de variveis associado acumulao do capital humano dos adultos so os indicadores antropomtricos das crianas e jovens. Em geral, maiores valores nas relaes altura/idade, peso/altura e altura/peso quando criana esto associados a maiores valores desses indicadores quando adultos e a maiores salrios tambm. Intervenes realizadas mais cedo na vida das pessoas podem ter efeitos duradouros, principalmente no que se refere a condies gerais de sade e nutrio. Tanto o aumento da renda familiar via transferncias quanto a imposio das condicionalidades de visitas aos postos de sade e vacinao regular podem melhorar os indicadores de sade das crianas. Contudo, as avaliaes existentes tanto do Bolsa Escola quanto do Bolsa Famlia no encontram efeitos positivos sobre esses indicadores. Por exemplo, Machado e Souza (2008) estimam o impacto do Bolsa Escola sobre indicadores antropomtricos de crianas e adolescentes para o Brasil e para a Regio Nordeste. Em geral, os efeitos no so significativos. Andrade, Chein e Ribas (2006a, 2006b), utilizando as informaes dos cadastros do BF, encontram resultados semelhantes para nutrio e imunizao. Camelo, Tavares e Saiani (2009), utilizando os dados da Pesquisa Nacional de Demografia e Sade de 2006 do Ministrio da Sade, no encontram impactos significativos sobre a melhoria nos indicadores antropomtricos e sobre a reduo da mortalidade infantil.
3.4 IMPACTOS DE SEGUNDA ORDEM: TRABALHO INFANTIL, FECUNDIDADE E OFERTA DE TRABALHO

Embora o Bolsa Famlia tenha como objetivos o combate pobreza no curto prazo via transferncias de renda aos mais pobres e o incentivo acumulao de capital humano das geraes adultas futuras via condicionalidades, o programa pode ter impactos sobre outros resultados que esto relacionados renda familiar e alocao do tempo das crianas e jovens. Esta seo apresenta os resultados das pesquisas que tratam dos impactos dos programas de transferncias de renda no Brasil sobre a incidncia do trabalho infantil, a fecundidade das mulheres e a oferta de trabalho dos adultos.
3.4.1 Trabalho Infantil

Os estudos que avaliam o impacto dos programas de transferncias condicionais de renda no Brasil sobre o trabalho infantil concluem, em geral, que eles tm pouco ou nenhum efeito sobre a incidncia do trabalho infantil. Em um dos primeiros estudos sobre o tema, Cardoso e Souza (2009) analisam o efeito do Bolsa Escola sobre o trabalho infantil dos

indivduos de 10 a 15 anos de idade. Eles encontram que, embora aumente a probabilidade de o indivduo frequentar a escola, o Bolsa Escola no afeta a probabilidade de trabalhar. Na verdade, o Bolsa Escola provoca uma realocao de tempo dos jovens entre diversas atividades. O estudo mostra que aumenta a proporo dos indivduos que estudam e trabalham e diminui a proporo dos que somente trabalham ou que no estudam nem trabalham. Esse efeito mais acentuado entre as meninas. Os resultados parecem indicar que o programa faz com que meninos e meninas que somente trabalham ou no esto na escola nem no mercado de trabalho (possivelmente dedicam seu tempo a atividades de produo domstica) passem a frequentar a escola e a trabalhar. por isso que em mdia a incidncia do trabalho infantil permanece inalterada. Isso ocorre porque o tempo na escola de apenas 4 horas dirias, o que permite a conciliao das duas atividades. Estudos mais recentes apontam efeitos semelhantes ou algum impacto negativo mas pequeno sobre o trabalho infantil (por exemplo, Ferro e Kassouf, 2003 e Ferro e Nicolella, 2007).
3.4.2 Fecundidade

Um dos critrios para definir o valor da transferncia do Bolsa Famlia o nmero de filhos que a famlia elegvel tem. O valor da transferncia aumenta em conformidade com o nmero de filhos at o mximo de trs filhos. Esse desenho das transferncias pode gerar incentivos para que a famlia elegvel e com menos de trs filhos queira ter mais filhos. Obviamente que para estar no programa elas tm que cumprir a condio de lev-los escola, o que aumenta o custo do investimento nos filhos, e isso pode estimular as famlias a no ter mais filhos. Assim, o desenho do Bolsa Famlia cria incentivos favorveis e desfavorveis ao aumento do tamanho da famlia. Rocha (2009) apresenta uma srie de estimativas do impacto do Bolsa Famlia sobre a fecundidade das mes em famlias elegveis para o programa. O autor compara famlias potencialmente elegveis com dois filhos e famlias potencialmente elegveis com trs filhos em perodos antes e depois da implementao do Bolsa Famlia. A ideia que famlias com trs filhos no tm incentivos monetrios adicionais do programa para ter mais filhos, que existiriam para famlias com dois ou menos filhos. Assim, se esse incentivo tivesse efeitos significativos, se observaria nos dados uma maior probabilidade de as famlias de dois filhos terem um terceiro filho depois do advento do Bolsa Famlia, em comparao com as famlias com trs filhos. O autor no encontra nenhuma diferena nas probabilidades de os dois tipos de famlias terem um filho adicional, o que sugere que, ao menos para essas famlias e nesse perodo, o Bolsa Famlia no induz as famlias a ter mais filhos.
3.4.3 Oferta de Trabalho dos Adultos

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Os programas de transferncias condicionais de renda geram incentivos em diferentes direes no que concerne oferta de trabalho dos adultos em famlias beneficirias. De um lado, a transferncia de renda em si gera um efeito renda que, se lazer for um bem normal, induz

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180 os indivduos a reduzir a oferta de trabalho. Por outro lado, a imposio da condicionalidade de frequncia dos filhos escola pode fazer com que os adultos tenham que substituir as tarefas dos filhos em casa ou no mercado de trabalho. Caso adultos e filhos sejam substitutos na produo domstica, a condicionalidade induz a uma reduo da oferta de trabalho dos adultos. Por outro lado, caso eles sejam substitutos no mercado de trabalho, a condicionalidade pode induzir a uma maior oferta de trabalho dos adultos. Dessa maneira, o resultado lquido uma questo emprica. J existem alguns trabalhos no Brasil sobre o impacto do BF na oferta de trabalho dos adultos. Os resultados so variados, mas em geral no existem impactos significativos, ou eles so levemente negativos. Ferro e Nicollela (2007) estimam que o efeito de programas de transferncia vinculados educao dos filhos teve impacto insignificante na taxa de participao dos adultos e um efeito negativo e significativo nas horas trabalhadas das mulheres domiciliadas em reas rurais. Teixeira (2008), por outro lado, mostrou que o BF provoca reduo de pequena magnitude, embora significante em termos estatsticos, nas horas trabalhadas. Tal reao, contudo, apresenta impactos variados entre os diversos grupos demogrficos, sendo que as mulheres so as mais sensveis ao incremento de renda proporcionado pelo BF. Tavares (2008) analisou a oferta de trabalho das mes pertencentes a famlias beneficiadas pelo BF e obteve um resultado negativo para o efeito renda, ou seja, h uma reduo das horas de trabalho em razo do aumento da renda. No entanto, tal efeito superado por um efeito substituio positivo, ou seja, h aumento das horas trabalhadas das mes para compensar a reduo da oferta de trabalho dos filhos. Fogel e Barros (2008) no obtiveram efeitos significativos dos programas de transferncia condicional de renda sobre a taxa de participao dos adultos, tanto estatisticamente quanto em termos de magnitude. Em relao oferta de horas, os autores encontram um pequeno efeito negativo, porm no significante estatisticamente, para as mulheres pertencentes aos estratos mais baixos de renda familiar per capita. Pedrozo (2010) encontrou algum efeito negativo sobre a oferta de trabalho dos adultos, principalmente das mulheres. O autor compara famlias logo abaixo da linha de corte da renda per capita familiar que define a participao do programa com famlias logo acima dela. Ele mostra que os adultos, principalmente as mulheres, logo abaixo da linha de corte do programa Bolsa Famlia em 2006 trabalham menos que os adultos em famlias logo acima da linha de corte. O autor tambm apresenta resultados economtricos em que variveis de controle so utilizadas e encontra um efeito negativo da participao no BF sobre a oferta de trabalho dos adultos. Em sntese, as evidncias parecem sugerir que o BF reduz a oferta de trabalho dos adultos, principalmente entre as mulheres. Como parte delas so as mes de filhos em primeira infncia, esse efeito pode ser positivo para o desenvolvimento saudvel da criana. Mais problemtico o impacto sobre a oferta de trabalho dos demais adultos do domiclio. Isso pode ter repercusses negativas sobre o funcionamento do mercado de trabalho e o bem-estar de longo prazo das famlias.
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4 PROPOSTAS PARA O BOLSA FAMLIA E OS PROGRAMAS SOCIAIS EM GERAL Com base nessas evidncias empricas dos programas sociais e do Bolsa Famlia, pode-se concluir que o programa tem sido efetivo em focalizar as transferncias de renda para as famlias mais pobres, mas, por outro lado, no to efetivo em estimular de maneira significativa a acumulao de capital humano das novas geraes. Talvez o maior mrito do programa at agora tenha sido fazer com que as polticas sociais de transferncias cheguem aos mais pobres. Criou-se no Brasil uma tecnologia de polticas pblicas de alcance aos mais pobres, embora, obviamente, com variaes regionais. O desafio est em aproveitar essa tecnologia para aumentar a eficcia e a eficincia das polticas sociais de modo a eliminar consistentemente a pobreza no Brasil. Para isso, antes de tudo importante reconhecer que a pobreza um fenmeno multidimensional. Em uma perspectiva mais abrangente, pobreza pode ser definida como privao de capacidades. A privao de capacidades envolve uma srie de restries que podem significar no ter renda monetria suficiente para obter bens e servios desejados, no ter capacidade fsica para desenvolver certas atividades, no ter acesso a educao e sade, no ter livre acesso troca de bens e servios, no ter direitos civis e polticos respeitados etc. Vista sob o ngulo de privao de capacidades, a pobreza passa a envolver mltiplas dimenses alm da simples carncia de renda monetria (Sen, 1981; 1984). Tendo isso em mente, propem-se dois conjuntos de aes. O primeiro grupo voltado para os aspectos de implementao e gesto das polticas sociais, e o segundo voltado para o aprimoramento e aperfeioamento do desenho dos programas atuais.
4.1 Aes de Implementao e Gesto

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Alm dos programas de transferncias de renda como o Bolsa Famlia e a LOAS, existem outros programas sociais nos estados e municpios, bem como em diversos Ministrios, como Educao, Sade e Trabalho, que atuam diretamente no combate a alguma dimenso da pobreza. Esses programas so descentralizados e descoordenados e em muitos casos envolvem superposies. Talvez no seja mais o caso de criar novos programas ou reformular inteiramente programas existentes. Talvez seja mais importante saber que programas de fato alcanam seus objetivos e quais no so efetivos e organiz-los e geri-los de maneira coordenada a fim de aumentar sua efetividade e eficcia. Pode-se buscar um sistema coordenado de proteo social nos moldes do Sistema Chile Solidario, em que se institucionalizaram a intersetorialidade e a integralidade dos programas sociais. Seu programa de transferncias de renda, Programa Puente, a porta de entrada ao sistema mais geral de proteo social (Draibe, 2010). Para haver um sistema unificado de proteo social necessrio estabelecer quais so seus objetivos e metas, como tambm quais os instrumentos de polticas pblicas a serem utilizados. A formulao de metas implica de sada a criao de um conjunto de indicadores sociais capazes de mensurar quantitativamente essas metas, da a primeira proposta de poltica pblica:

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Proposta Um: Formulao de Metas de Reduo da Pobreza

A formulao de polticas de reduo de pobreza deve ter objetivos claros e estratgias de implementao que devem ser constantemente avaliadas e revistas, e, para isso, a construo de indicadores sociais fundamental. A fim de se formular uma poltica de reduo da pobreza, possvel selecionar e construir um conjunto de indicadores sociais que servem tanto como metas quanto como instrumentos de aferio e avaliao das polticas adotadas. Muitos indicadores j so elaborados por diversos institutos brasileiros e outros poderiam ser criados, dependendo das necessidades e dos objetivos. O importante criar um conjunto de metas de reduo de pobreza que tornem consistentes as polticas nacionais e locais. Obviamente os indicadores selecionados devem atender a alguns princpios aceitos e compartilhados por todos (Souza, 2004). Atkinson et al. (2002, p. 190) propem os seguintes critrios e princpios para a construo de indicadores de incluso social na Comunidade Europeia, os quais parecem ser uma boa lista para organizar o debate brasileiro. Para o conjunto dos indicadores sociais, os autores estabelecem trs princpios: i. o conjunto de indicadores deve ser balanceado entre as diferentes dimenses;  s indicadores devem ser mutuamente consistentes, e o peso de um indicador ii. o particular no conjunto deve respeitar alguma proporcionalidade;  conjunto de indicadores deve ser transparente e acessvel a todos os cidaiii. o dos. Os princpios para cada indicador em particular so:  m indicador deve representar a essncia do problema e ter uma interpretai. u o normativa clara e reconhecida por todos; ii. deve ser robusto e estatisticamente vlido;  eve ser sensvel para captar intervenes de polticas pblicas, mas no sujeito iii. d a manipulao;  eve ser mensurvel e comparvel entre as diferentes regies e, na medida do iv. d possvel, comparvel com os padres internacionais das Naes Unidas; v. deve ser suscetvel de reviso; vi. a  mensurao de um indicador no deve impor muito custo sobre os cidados e os estados e municpios. Ademais, os autores recomendam uma estrutura de indicadores sociais em trs nveis. O primeiro nvel consiste em um nmero restrito de indicadores lderes amplos que reflitam os elementos considerados mais importantes no combate excluso social. O segundo consiste em indicadores que descrevam outras dimenses do problema e que sirvam de apoio aos indicadores lderes. O terceiro nvel, por fim, consiste em indicadores considerados relevantes pelos estados, regies ou municpios que enfatizem aspectos regionais especficos e que ajudem a interpretar os indicadores dos nveis superiores. Assim, seria possvel pensar em uma poltica de combate pobreza na qual os diversos aspectos do problema seriam refletidos nesse conjunto de indicadores. A poltica social estabeleceria metas abertas a serem perseguidas e conhecidas por todos. Tais metas se-

riam diferenciadas por esses trs nveis e refletiriam as especificidades e heterogeneidades regionais. Essa poltica seria periodicamente avaliada num processo pblico. Um Exemplo de Indicador Social Sinttico Existe uma rica bibliografia de indicadores sociais que as polticas de metas podem utilizar. Recentemente, muitos autores tm proposto a criao de indicadores de pobreza multidimensional que podem ser particularmente teis para a formulao de metas (Bourguignon e Chakravarty, 2003; Atkinson 2003; Alkire e Foster, 2009; e Barros et al., 2006c). Uma formulao simples desse tipo de indicador a seguinte. Considere: i. Partir de uma srie de dimenses de pobreza k, k = 1, ..., K. Exemplos de dimenses relevantes so renda, educao, sade, trabalho, acesso a servios etc. ii. Cada dimenso tem vrias subdimenses j, j = 1, ..., Jk. Educao, por exemplo, pode ter subdimenses tais como analfabetismo, escolaridade, proficincia, qualificao etc. Seja Bijk a medida para o indivduo i da subdimenso j da dimenso k, i = 1, ..., N. iii. Seja Sijk = f(Bijk) o indicador de pobreza do indivduo i na subdimenso j da dimenso k que mapeia a medida Bijk varivel indicadora Sijk, em que f : R+ {0,1}. Por exemplo, Sijk igual a 1 se analfabeto e 0 caso contrrio. Em caso de variveis contnuas, pode-se estabelecer linhas de pobreza zjk para cada subdimenso j da dimenso k. Se Bijk zjk, o indivduo pobre na subdimenso j da dimenso k; caso contrrio, ele considerado no pobre. iv.  Um indicador de pobreza da subdimenso j da dimenso k pode ser dado pela mN dia aritmtica entre os indivduos: Pjk = 1 S .
N
i=1 ijk

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v.  Adicionalmente, um indicador sinttico de pobreza da dimenso k pode ser dado pela J J N mdia aritmtica entre as subdimenses: Pk = 1 P = 1 1 S .
k k

Jk

j=1

jk

Jk N

j=1 i=1 ijk

vi.  Por fim, um indicador sinttico de pobreza pode ser dado pela mdia aritmtica entre as dimenses: P= 1
K
k=1

1 P = K
K

1 1 Jk N

k=1 j=1 i=1 ijk

Jk

Esses indicadores sintticos so flexveis o suficiente para variar em funo dos objetivos dos formuladores de polticas pblicas. Alm da seleo das dimenses e subdimenses a serem consideradas, pode-se escolher diferentes linhas de pobreza zjk, bem como diferentes pesos para cada dimenso ou subdimenso do indicador sinttico. Ademais, eles podem variar regional e temporalmente. Idealmente, essas escolhas devem refletir as preferncias da sociedade. As metas podem ser estabelecidas para o indicador sinttico P bem como para os indicadores das dimenses Pk e das subdimenses Pjk. Obviamente construir um sistema pblico de metas com indicadores sociais requer a existncia de bases de informaes capazes de gerar esses indicadores. Felizmente, essas bases j existem. Alm dos rgos tradicionais de coleta de informaes como o IBGE e o Seade, os pr-

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prios ministrios e rgos pblicos levantam informaes sobre seus beneficirios e famlias. Em particular, o Cadastro nico para Programas Sociais do Ministrio do Desenvolvimento Social uma fonte valiosa de informaes para tais objetivos.
Proposta Dois: Utilizao do Cadastro nico e Unificao com Demais Cadastros de Programas Sociais para a Elaborao dos Indicadores Sociais

O Cadastro nico para Programas Sociais do MDS cadastra e atualiza as informaes das famlias pobres brasileiras com o objetivo de selecionar os beneficirios do Programa Bolsa Famlia. Ele conta atualmente com cerca de 16 milhes de famlias em todos os municpios brasileiros, das quais 15 milhes tm renda per capita familiar mensal declarada inferior a R$120. Os municpios so responsveis pelo cadastramento, pelo acompanhamento das famlias e pela manuteno da base de dados. Eles devem planejar e organizar a coleta de dados, compilar e atualizar as informaes e remet-las ao Governo Federal. Competem ao Governo Federal a organizao e superviso do sistema, bem como o pagamento direto das transferncias para as famlias via Caixa Econmica Federal. O Cadastro nico levanta vrias informaes sobre as condies de vida dessas famlias pobres. Coletam-se informaes sobre diversas dimenses, tais como: (i) vulnerabilidade (composio demogrfica, presena de mulheres gestantes e amamentando, presena de indivduos com necessidades especiais); (ii) educao (analfabetismo e escolaridade); (iii) mercado de trabalho (participao no mercado de trabalho, rendimento do trabalho, formalizao); (iv) disponibilidade de recursos (rendimento e despesa familiar per capita); (v) bem-estar infantil (trabalho infantil, frequncia e progresso escolares); e (vi) condies habitacionais (acesso a gua, esgoto e energia eltrica). Como demonstram Barros et al. (2009), dado o alcance do Cadastro nico, que praticamente o torna um censo demogrfico das famlias pobres brasileiras, e dada a abrangncia das informaes obtidas, ele pode ser utilizado de vrias maneiras de modo a potencializar o combate pobreza no Brasil. Ele pode servir no somente para a seleo de famlias beneficiadas pelo Bolsa Famlia como tambm para selecionar beneficirios para outros programas sociais, definir cotas e graus de focalizao de programas sociais e para a elaborao de diagnsticos e adequao de intervenes sociais, seja em nveis locais, estaduais ou nacionais, entre outros. Ao se conseguir a unificao do Cadastro nico entre os nveis federal, estadual e municipal, bem como com outras bases de dados de programas de polticas pblicas como, por exemplo, as informaes sobre crianas e jovens dos censos escolares do Ministrio da Educao, as dos programas de treinamento e qualificao do Ministrio do Trabalho etc., obterse-ia o primeiro passo indispensvel para uma integrao das polticas sociais do pas. Com essas informaes, pode-se construir os indicadores sociais em seus trs nveis de abrangncia e, com base neles, estabelecer metas de reduo de pobreza em suas diferentes dimenses. Uma das vantagens dessa unificao e ampliao do Cadastro nico que se tem com ele um diagnstico localizado das demandas e carncias sociais e a possibilidade de avaliar as intervenes sociais e o desempenho das administraes locais. importante enfatizar aqui o pa-

pel das avaliaes. Antes de julgar normativamente uma poltica, a avaliao busca analisar sua efetividade (ela alcana o resultado desejado?) e a sua eficincia (poder-se-ia obter o mesmo resultado com menor custo?). Em outras palavras, avaliao significa aprender com os prprios erros e acertos. A fim de organizar o cadastro nico e elaborar avaliaes dos programas sociais com base nas informaes cadastrais numa escala grande como essa, importante haver alguma instituio capaz de gerir tudo isso de maneira aberta e democrtica.

Proposta Trs: Instituio de uma Agncia Independente de Gesto do Cadastro nico e Avaliao dos Programas Sociais

Existem ainda poucas avaliaes de polticas pblicas no Brasil. Muitos programas so implementados nacional ou localmente sem que se saiba de seu verdadeiro alcance e impacto. A unificao do Cadastro nico permite que muitos programas sociais possam ser avaliados. Obviamente quem implementa uma poltica no deve avali-la por naturais conflitos de interesse. Prope-se aqui a institucionalizao de uma gesto dos programas socais aos moldes das agncias reguladoras em que quem avalia as polticas no as implementa. Essa agncia seria responsvel pela gesto e confiabilidade do Cadastro nico e pelas avaliaes dos programas implementados pelos formuladores de polticas pblicas nacionais, estaduais ou locais. A separao das responsabilidades de avaliao e implementao fundamental para a confiabilidade da avaliao. De fato, o financiamento centralizado pelo Governo Federal e a implementao descentralizada atravs dos municpios tm sido apontados pelo sucesso da boa focalizao do programa (Lindert et al., 2007).
4.2 Aes de Aprimoramento dos Programas Atuais

5 | Polticas de Distribuio de Renda no Brasil e o Bolsa Famlia

Estando bem-informados com as avaliaes dos programas sociais, pode-se estabelecer novos desenhos e reformulaes de programas especficos. No caso do programa social de maior alcance, o Bolsa Famlia, as avaliaes existentes sugerem que, de um lado, ainda existe espao para ajustes finos na focalizao e, de outro lado, ele no parece cumprir o objetivo maior de ampliao do investimento em capital humano das crianas e jovens pobres. Existem espaos e dimenses no desenho do programa que podem potencializar esses efeitos. Esta seo trata de algumas propostas para isso. A primeira proposta trata da melhoria da focalizao.
Proposta Quatro: Melhorar a Focalizao Atravs do Melhor Uso das Informaes do Cadastro nico

Embora o Bolsa Famlia esteja relativamente bem focalizado nos mais pobres, existem algumas aes de baixo custo que podem melhorar a focalizao do programa. A maneira mais simples fazer um melhor uso das informaes disponveis no Cadastro nico. O cruzamento das informaes das condies domiciliares disponveis no Cadastro nico

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brasil: a nova agenda social

com as informaes das pesquisas domiciliares como a PNAD do IBGE permite utilizar as tcnicas de testes de mdias para aferir com mais acuidade a condio de pobreza das famlias. A segunda proposta trata de criao de novos incentivos para o aluno estudar.
Proposta Cinco: Adicional de Transferncia por Ano de Estudo Completado em Forma de Poupana Acumulada

Sabe-se que a maioria dos alunos de 6 a 15 anos de idade frequenta a escola. Mesmo entre as crianas e jovens em famlias mais vulnerveis, cerca de 95% deles tem acesso escola. Portanto, a condicionalidade de frequncia escola imposta pelo Bolsa Famlia hoje redundante. Os problemas da educao bsica atualmente so dois: a baixa qualidade da educao e a relativa baixa frequncia ao ensino mdio. Para criar incentivos aos estudantes de famlias vulnerveis para estudar e completar o ensino mdio, prope-se aqui criar um adicional no valor da transferncia paga ao aluno em funo da aprovao por ano de estudo. Contudo, essa transferncia no paga imediatamente. Cria-se uma conta poupana para esse aluno (a rigor um crdito) cujo valor se acumula ao longo dos anos escolares e a que ele somente tem direito quando completar o ensino mdio. Desenho semelhante existe no Mxico, com o Programa Oportunidades, com resultados bastante satisfatrios.
Proposta Seis: Maiores Recursos aos Municpios que Apresentarem Maiores Ganhos nos Desempenhos Mdios dos Alunos Menos Favorecidos

A seleo e o monitoramento das famlias beneficirias do Bolsa Famlia so feitos pelos municpios, mas a elaborao do programa, a gesto e a transferncia de recursos so feitas diretamente pelo Governo Federal. A fim de incentivar os municpios a desempenhar bem as suas atribuies na gesto do Bolsa Famlia, o Governo Federal criou em 2006 o IGD (ndice de Gesto Descentralizada), que mede o desempenho dos municpios na gesto do programa e do Cadastro nico, levando em conta a qualidade dos registros cadastrais (validade e atualizao) e o acompanhamento das condicionalidades de educao e sade. Com base nesse indicador, os municpios que apresentam bom desempenho recebem mensalmente recursos para investir em atividades voltadas gesto do Bolsa Famlia. Prope-se aqui a utilizao de recursos por parte dos municpios para a melhoria da qualidade da educao pblica municipal, com o critrio de distribuio dos recursos dependendo dos ganhos mdios do aprendizado dos alunos beneficirios do Bolsa Famlia. A ideia atrelar os incentivos dos alunos aos incentivos dos gestores municipais para melhorar a qualidade da educao municipal. Assim, os municpios ganham mais recursos no somente se esto gerindo melhor o Bolsa Famlia, mas tambm se o desempenho escolar dos beneficirios apresentar melhora expressiva.

Reformas Infraconstitucionais nas Previdncias Privada e Pblica: Possibilidades e Limites


Marcelo Abi-Ramia Caetano 1INTRODUO Este texto complementa a anlise de Paulo Tafner e Fabio Giambiagi, encontrada neste volume, discutindo aspectos relacionados s reformas infraconstitucionais que esto em andamento ou que poderiam ser implementadas, a curto prazo, tanto na previdncia privada como na previdncia pblica. A prxima seo menciona os diferentes tipos de previdncia existentes no Brasil, a social, de natureza pblica, e a complementar, de natureza privada, que descrita em mais detalhe. A terceira seo apresenta estimativas do custo administrativo do INSS, comparando-o aos custos da previdncia pblica americana e tambm aos custos dos fundos previdencirios privados no Brasil. A quarta seo ilustra os resultados de reformas administrativas no regime geral para trabalhadores do setor privado, implantadas durante o segundo mandato do Presidente Lula. A quinta seo sugere possibilidades adicionais a explorar para reduo dos custos do INSS. A sexta seo introduz os princpios que regem a previdncia para os servidores pblicos, seguindo-se, na stima seo, uma discusso das iniquidades desse regime. A oitava seo inclui uma discusso dos prs e contras da introduo de uma previdncia complementar para os servidores pblicos federais. A nona seo discute os limites e as possibilidades para a reforma dos regimes previdencirios de servidores pblicos estaduais e municipais. A dcima seo conclui com uma avaliao dos benefcios da unificao da previdncia complementar para todos os servidores nas diferentes esferas e nveis de governo. 2 A PREVIDNCIA COMPLEMENTAR A previdncia brasileira se segmenta em dois grandes pilares: a social e a complementar. A previdncia social administrada pelos diversos RPPS para os servidores pblicos e pelo INSS para os demais trabalhadores tem como objetivo fundamental repor renda at determinados limites e impedir que seus segurados se tornem pobres em funo da perda de capacidade laborativa do grupo familiar. Certo que na realidade concreta houve desvirtuamento desses objetivos. Somente para citar dois exemplos, h aposentadorias em idades baixas no INSS, ou seja, concedem-se aposentadorias mesmo sem perda de capacidade de trabalho ou vnculo empregatcio. De modo anlogo, h reposio de renda muito acima do salrio mdio da populao nos RPPS nos quais ainda possvel receber aposentadoria de valor equivalente ao ltimo salrio mesmo que seja bem superior ao teto do INSS e acumular com penses por morte na viuvez.

188 Paralelamente previdncia pblica social, h a previdncia privada complementar. A segmentao entre previdncia social e complementar comum a diversos pases. Fundamenta-se na lgica segundo a qual cabe previdncia social garantir a renda bsica familiar em caso de perda de capacidade de trabalho mediante benefcios de aposentadorias programadas, por invalidez e penses por morte. A previdncia privada oferece benefcios semelhantes, mas com carter complementar social. Trata-se, portanto, de um regime previdencirio voltado aos estratos de maior renda que demandariam remuneraes de aposentadoria e penso superiores s existentes no pilar social da previdncia. O fato de, no Brasil, os RPPS permitirem aposentadorias equivalentes ao ltimo salrio torna a previdncia complementar restrita aos trabalhadores vinculados ao RGPS, quais sejam, os do setor privado e das empresas estatais. H quatro diferenas fundamentais entre os dois pilares previdencirios. Primeiramente, a previdncia social compulsria. Por sua vez, a adeso previdncia complementar facultativa. Ainda que indivduos na informalidade no estejam inscritos no INSS, as normas jurdicas indicam obrigatoriedade de filiao. Em segundo lugar, o custeio da previdncia social tributrio. Na previdncia complementar, h contrato de aporte voluntrio de contribuio. Terceiro, a previdncia complementar capitalizada, enquanto o RGPS e grande parte dos RPPS se financiam por repartio simples. Por fim, a previdncia social tem como pblico-alvo toda a populao do pas, enquanto a previdncia complementar se destina aos grupos de maior renda. A previdncia complementar no Brasil se estrutura em dois grandes grupos: as Entidades Fechadas de Previdncia Complementar (EFPC) e as Entidades Abertas de Previdncia Complementar (EAPC). A diferena bsica entre as duas entidades que os planos de benefcios oferecidos pelas EFPC esto disponveis somente para trabalhadores vinculados a empresas patrocinadoras ou a entidade classista instituidora de fundo de penso. Por seu turno, os planos administrados pelas EAPC so acessveis a qualquer interessado, independentemente de vnculo com empresa ou entidade classista. A fiscalizao e normatizao da previdncia aberta se fazem pela Superintendncia de Seguros Privados (SUSEP), ligada ao Ministrio da Fazenda. O rgo responsvel pela previdncia complementar fechada a Superintendncia Nacional de Previdncia Complementar (PREVIC) vinculada ao Ministrio da Previdncia Social. Em decorrncia da disponibilidade de dados, as estatsticas apresentadas nesta seo se limitaro previdncia fechada. Independentemente da modalidade de previdncia complementar, se aberta ou fechada, h trs razes para estimar crescimento acentuado desse segmento de mercado. Primeiro, o envelhecimento populacional brasileiro bastante acentuado. De fato, projeta-se que a participao de idosos na populao mais que triplique nas prximas quatro dcadas. A dinmica demogrfica amplia o pblico-alvo desse produto. Segundo, h perspectiva de crescimento da renda per capita dos brasileiros. Renda maior amplia a probabilidade de formao de poupana privada focada no financiamento da aposentadoria futura. Por fim, o envelhecimento populacional trar pesado fardo nas contas pblicas, em especial nas reas de sade e previdncia, o que estimular tanto o governo quanto a populao a pensar em alternativas
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previdncia social como fonte de renda na idade avanada. Na conjuno desses fatores, de se esperar que mais pessoas demandem complementao. Apesar da perspectiva favorvel, h duas grandes limitaes ao desenvolvimento da previdncia complementar no Brasil. Primeiramente, os RPPS no apresentam teto de aposentadoria. Nesse sentido, servidores pblicos no tm incentivos ao uso da previdncia complementar porque sua previdncia social j garante a reposio do seu ltimo salrio mesmo para aqueles funcionrios pblicos de renda elevada, tal como apresentado anteriormente neste texto. Em segundo lugar, o teto do RGPS 2,5 vezes superior ao salrio mdio, o que reduz de modo considervel o pblico-alvo da previdncia complementar. O crescimento da previdncia complementar trar benefcios do ponto de vista social e econmico. Em termos sociais, estimula-se modalidade adicional de proviso de renda na terceira idade, o que permitir a um estrato crescente da populao viver de modo mais seguro e confortvel. Em termos macroeconmicos, incentiva-se a formao de poupana domstica necessria ao crescimento econmico. Paralelamente, a previdncia se torna mais independente do oramento pblico, o que facilita a formao de poupana por parte do governo e a reduo da carga tributria. As grandes potencialidades trazem consigo importantes responsabilidades. Duas merecem destaque. A previdncia complementar representa o esforo de dcadas de poupana de diversas famlias que depositaram sua confiana em entidades previdencirias para ter fonte adicional de renda em idades avanadas. Confiana e credibilidade so caractersticas essenciais para sustentabilidade do sistema. H, portanto, necessidade de regras claras e atualizveis quanto a governana, transparncia e efetividade da fiscalizao para que a previdncia complementar no entre em debacle por sua prpria incompetncia. Por fim, investidores institucionais muito grandes ganham poder de mercado com capacidade de distorcer preos de ativos financeiros e tambm direcionar o capital acumulado para grupos ou setores favorecidos. No que concerne aos dados da previdncia complementar fechada, em 2009, somente 2.432 empresas patrocinaram fundos de penso. Destas, 2.055 eram privadas, e as demais so empresas pblicas ou estatais, nmeros que se mantiveram estveis na ltima dcada. Apesar das poucas patrocinadoras, o total de ativos acumulado expressivo e somou em dezembro de 2009 a quantia de R$491 bilhes, perfazendo 15% do PIB. Desse total, R$320 bilhes so detidos por EFPC patrocinadas por empresas do setor pblico. Curiosamente, embora a maioria das patrocinadoras seja privada, so as pblicas que possuem a maior parcela dos ativos. Esses fatores indicam o potencial de acumulao com o avano de renda e consequente fomento da demanda por previdncia complementar pelo qual o Brasil provavelmente passar. O plano de investimentos da previdncia complementar dominado pela renda fixa. Pouco mais de 3/5 das aplicaes se concentram nesse segmento. A tera parte se destina renda varivel, e os 5% restantes so investidos no segmento imobilirio e nas operaes com participantes.

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190 Como usual no Brasil, a alocao de ativos muito se concentra em ttulos pblicos. A alta rentabilidade e liquidez da dvida pblica, associadas ao seu baixo risco, estimulam essa concentrao. Esse quadro pode ser cmodo do ponto de vista microeconmico dos responsveis pelos investimentos de um fundo de penso. Entretanto, na perspectiva macro, as consequncias so adversas. Poupana que poderia se canalizar acumulao de capital e ao crescimento do pas se desloca para o financiamento da dvida governamental. O vis em direo aos ttulos pblicos fruto do gigantismo do Estado e de uma poltica fiscal menos austera que a ideal. No se trata de tendenciosidade decorrente das preferncias pessoais dos gestores das EFPC. Estes to somente reagem aos incentivos que lhes so postos. Em relao ao compartilhamento de riscos, nos ltimos 20 anos h forte tendncia de os planos se constiturem na modalidade de contribuio definida (CD) ou contribuio varivel (CV) em detrimento do benefcio definido (BD). De fato, em 1990, dos planos previdencirios eram do tipo BD. Em 2009, passaram a representar somente 1/3. Trata-se de uma tendncia universal, dado que grandes empresas multinacionais dos pases ricos ficaram em situao debilitada por assumirem os riscos previdencirios dos planos BD criados em meados do sculo XX. No Brasil, a tendncia de os patrocinadores assumirem menos riscos em relao aos planos de previdncia se observa em duas frentes: a primeira, na reduo da participao dos planos do tipo BD; a segunda, nas determinaes jurdicas a respeito do equacionamento de eventuais dficits nas EFPC. A Lei Complementar 109/2001 estabelece que o equacionamento se d por participantes e patrocinadores na proporo das suas contribuies. Por sua vez, a Lei Complementar 108/2001 determina que em hiptese nenhuma a contribuio do patrocinador exceder a do participante. Em outras palavras, essas normatizaes estabeleceram que mesmo em planos BD o participante se responsabiliza pela cobertura de eventuais dficits por meio da elevao das suas contribuies. Nesse sentido, os participantes passam a compartilhar o risco equanimemente com a patrocinadora. Essas regras so particularmente relevantes para empresas do setor pblico, dado que o contribuinte no ser mais o nico a pagar por eventual dficit previdencirio dessas empresas. A previdncia complementar no Brasil, seja aberta ou fechada, deve passar por processo de crescimento acelerado no futuro prximo em funo da elevao do nvel de renda da populao e das suas perspectivas de envelhecimento. O fortalecimento da previdncia complementar salutar para manuteno da previdncia social. Ao obter aposentadoria por meio de sua prpria poupana, reduz-se o vnculo de dependncia da sociedade com o financiamento previdencirio por vias tributrias. Boa estratgia de sobrevivncia para a previdncia social, a qual ao consumir 12% do PIB em um pas jovem que rapidamente se envelhece corre o risco de ruir sob seu prprio peso. 3 OS CUSTOS ADMINISTRATIVOS DA PREVIDNCIA SOCIAL Existem no Brasil dois sistemas pblicos de previdncia social, o chamado regime geral (RGPS), para os trabalhadores do setor privado, e os diversos regimes prprios,
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para o servidores pblicos (RPPS). O elevado custo da despesa previdenciria brasileira se deve s regras de aposentadoria e penses, pouco relacionadas a questes de administrao. Quatro pontos merecem destaque: ausncia de idade mnima, frmulas de clculo e regras de concesso para penso por morte em desacordo com os padres internacionais, sobreindexao dos benefcios para alm da inflao de preos e regras especiais que se aplicam aos servidores pblicos que permitem aposentadorias muito superiores s verificadas no RGPS. Ilusrio admitir que o enfrentamento das questes previdencirias no Brasil se limita a ajustes administrativos. Entretanto, esse fato no justifica o abandono de reformas nessa esfera. H reas com perspectivas de avano na reduo da despesa administrativa. Para examinar essa questo, primeiro comparamos as despesas administrativas do RGPS com as de fundos de previdncia do setor privado e com as do sistema pblico dos EUA. Segundo, apresentamos os avanos administrativos efetuados no passado recente. Finalmente, descrevemos reas de atuao ainda a se explorar na esfera administrativa. No existem dados de custeio administrativo dos RPPS, o que impede anlise comparativa para a previdncia de servidores pblicos. possvel, no entanto, comparar os custos administrativos do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), que gerencia o RGPS, com os da Social Security Administration (SSA), que seria o equivalente estadunidense ao INSS, assim como com entidades abertas de previdncia complementar no Brasil. A concluso que o custo administrativo do INSS alto na comparao internacional, mas baixo na nacional, o que aponta para potencial de reduo de custos administrativos na previdncia brasileira tanto na esfera pblica quanto na privada.
Tabela 1 Comparativo da despesa administrativa entre o INSS e a SSA 2009 valores (em percentuais)
INSS - Brasil Despesa administrativa/benefcios Despesa administrativa/receita Despesa administrativa/(receita+benefcios)
Fonte: MPS e SSA.

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SSA - EUA 1,6 1,3 0,7

3,9 4,7 2,1

Os dados mostram que a proporo da despesa administrativa em relao soma da receita e despesa no Brasil o triplo da americana. uma diferena que chama a ateno, mas h de se atentar para limitaes dessa comparao. Primeiramente, o INSS paga benefcios no relacionados ao RGPS, como os derivados da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) e dos Encargos Previdencirios da Unio (EPU). Esse fato naturalmente aumenta o custeio administrativo. Como forma de minimizar esse impacto, consideraram-se no pagamento de benefcios da Tabela 1 os desembolsos com EPU e LOAS. Em segundo lugar, o Brasil apresenta infraestrutura e grau de desenvolvimento bem mais precrios que os EUA. H vrios municpios sem rede bancria, cujo acesso aos postos do INSS apresenta obstculos fsicos etc. De modo anlogo, em decorrncia do nvel de renda per capita, a

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192 informalidade brasileira supera a americana, o que justificaria maior gasto administrativo com a fiscalizao das receitas previdencirias. Tais deficincias brasileiras tornam nosso custo administrativo naturalmente mais elevado. Em terceiro lugar, mais de da despesa administrativa do INSS so com pessoal, o que, por questes jurdicas, inflexvel. Em quarto lugar, a despesa administrativa do INSS somou menos de R$10 bilhes em 2009, o que, comparado dimenso do gasto previdencirio brasileiro, est longe de representar montante significativo. Em suma, a diferena com a situao americana ponto que necessita de melhor estudo para se apontar eventuais ganhos administrativos. Entretanto, a prpria dimenso em termos absolutos dos gastos administrativos indica que reformas futuras devem ir alm dessa esfera. Curiosamente, ao se comparar o custo administrativo com o setor privado brasileiro, o resultado favorvel ao INSS. Na ausncia de informaes de custeio administrativo das entidades fechadas de previdncia complementar, a comparao se fez com as entidades abertas que administram o Plano Gerador de Benefcio Livre (PGBL) e o Vida Gerador de Benefcio Livre (VGBL). H uma limitao na comparao, dado que as taxas de administrao dos PGBL e VGBL se cobram sobre o patrimnio, enquanto para o INSS a base o fluxo de receitas e despesas. Entretanto, como o patrimnio acumulado por um fundo tende a superar seu fluxo, a comparao se enviesaria favoravelmente previdncia privada. Ademais, dada a estrutura oligopolizada, haveria potencial de reduo de custos no setor, em funo da possibilidade de aproveitamento de economias de escala em um ambiente marcado pela competio entre grandes agentes. Contudo, as taxas administrativas se mostram bem superiores quelas praticadas pelo INSS. A depender do fundo e de seu administrador, a taxa de administrao pode chegar a 4%. Alm da taxa de administrao, muitos fundos cobram taxas de carregamento que podem alcanar 5% sobre o valor das contribuies. Esses dados sugerem que o custeio administrativo do RGPS alto se comparado ao da SSA, mas baixo em relao s administraes privadas brasileiras. Nesse sentido, os esforos para reduo da despesa administrativa devem ser alvo de anlise tanto na esfera pblica quanto na privada do Brasil. 4 REFORMAS ADMINISTRATIVAS RECENTES NA PREVIDNCIA BRASILEIRA O segundo mandato do Governo Lula se caracterizou pela adoo de um conjunto de medidas administrativas e infraconstitucionais que permitiram ao RGPS aumentar sua receita e reduzir sua despesa, apesar da inexistncia de alteraes constitucionais ou reformas mais ambiciosas durante esse mandato. Dentre as reformas administrativas, cabe maior destaque reduo do volume de benefcios de auxlio-doena, que haviam sado de controle no incio da dcada. O Grfico 1 ilustra a evoluo recente: desde seu pico at o momento atual houve reduo de aproximadamente do volume de benefcios. Entretanto,
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a expanso no perodo de 2000 a 2005 foi to expressiva que ainda h espao para futuras diminuies. Em decorrncia dessa conteno, a poltica de reverso do crescimento de auxlio-doena saiu da agenda de reformas. A atual agenda em relao ao auxlio-doena a continuao do seu monitoramento para assegurar que aqueles que o recebam sejam os que efetivamente dele necessitam. Outras medidas relevantes incluem o recadastramento dos benefcios previdencirios; a unificao da receita previdenciria com a receita federal, que permitiu ganhos de escala administrativos; o leilo da folha do INSS, em que os bancos passaram a pagar ao governo para ter os aposentados e pensionistas como seus clientes, quando antes era o governo que pagava aos bancos para efetuar o depsito mensal dos benefcios; assim como o ainda incipiente novo modelo das alquotas do seguro de acidente do trabalho. Em relao a este, apesar da possibilidade de ajustes e da reclamao de grupos que tiveram aumento de suas alquotas, inegvel o mrito de aproximar a precificao de um seguro pblico aos moldes adotados no setor privado, em que o prmio pago para o seguro se relaciona com a incidncia de sinistros. Cria-se o arcabouo para que a prpria estrutura de alquotas gere incentivos reduo de acidentes no trabalho, dado que a maior ou menor ocorrncia desses eventos elevar ou reduzir a alquota paga no futuro.
Grfico 1
Evoluo da quantidade de benefcios emitidos de auxlio-doena 1999-2009

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Fonte: MPS.

Apesar dessas reformas, as despesas do RGPS aumentaram de 6,0% do PIB em 2002 para 7,2% em 2009. Por sua vez, a despesa com a previdncia dos servidores se manteve estvel, gravitando ao redor de 4,1% do PIB. Em suma, as reformas administrativas adotadas no segundo mandato do Governo Lula foram extremamente relevantes, mas insuficientes para anular a trajetria crescente do gasto previdencirio, fato que aponta para o papel limitado dessa modalidade de reforma. O enfrentamento definitivo das questes previdencirias deve se concentrar em caractersticas do desenho do plano: regras de acesso, frmula de clculo, parmetros de indexao e financiamento.

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brasil: a nova agenda social

5 POSSIBILIDADES A EXPLORAR NA ESFERA ADMINISTRATIVA Destacam-se dois setores que merecem ateno nas reformas administrativas: a criao de uma entidade gestora nica para os regimes prprios do servio pblico e a securitizao da dvida do regime geral. Atualmente, muitos estados e municpios administram seus regimes prprios de forma fragmentada. usual a situao em que cada poder Executivo, Legislativo e Judicirio apresenta processo independente de concesso e manuteno de benefcios de aposentadoria e penses. Mesmo dentro do poder executivo, h vrios casos em que as aposentadorias se concedem e se mantm por rgos distintos dos que gerem as penses por morte. A criao de uma entidade gestora nica para o RPPS ampliaria os ganhos por economias de escala e sinergias, em decorrncia do fim da execuo das mesmas tarefas por diferentes equipes. Ademais, a fragmentao torna o RPPS mais suscetvel a fraudes. O segundo potencial de reforma administrativa ainda no explorado seria a securitizao da dvida do RGPS, particularmente interessante para devedores de menor porte, em relao aos quais os custos administrativos para recuperao de crdito so elevados. Isso poderia ocorrer mediante a criao de fundos de recebveis de dbitos previdencirios como forma de diluir o risco dos crditos entre diversos agentes ao invs de concentr-los em poucas instituies financeiras. Outras reas com potencial de bom retorno na esfera administrativa seriam o combate s fraudes, o cruzamento das bases de dados do Governo Federal com as de administraes subnacionais e a auditoria de folhas de pagamentos, em especial dos RPPS de administrao fragmentada. 6 A PREVIDNCIA DOS SERVIDORES PBLICOS Dois aspectos marcam a diferena entre o regime geral e os diversos regimes prprios: a ausncia de previdncia complementar para os funcionrios pblicos, com a ausncia de teto para aposentadoria, e seu carter regressivo. Os segurados vinculados ao Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), basicamente os empregados do setor privado, tm suas aposentadorias e penses limitadas a um teto que equivale, nos dias atuais, a R$3.467,40. Esses trabalhadores devem recorrer a um fundo de previdncia complementar caso queiram receber benefcios superiores ao teto. A previdncia complementar pode ser tanto fechada, isto , restrita aos funcionrios de determinada empresa, ou aberta, ou seja, qualquer pessoa est livre para aderir ao plano independentemente do vnculo empregatcio. Por outro lado, para os funcionrios pblicos, a Unio, todos os estados, o Distrito Federal e 2.236 municpios tm, cada um, seu prprio RPPS.1 Cada RPPS independente dos demais em termos financeiros, isto , cada ente da Federao cobre somente a insuficincia de caixa do seu prprio RPPS. No h teto de aposentadoria ou penso para os servidores
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Informaes do Anurio Estatstico da Previdncia Social de 2009.

pblicos. Em vrias situaes ainda possvel receber benefcio previdencirio equivalente ao ltimo salrio, embora as ltimas reformas previdencirias tenham criado um processo de extino gradual da paridade da aposentadoria com o ltimo salrio do servidor pblico. A segunda diferena marcante entre RGPS e RPPS o carter regressivo desse ltimo. Em 2009, o oramento pblico alocou 4,2% do PIB a 3,3 milhes de servidores pblicos inativos e seus pensionistas, o que representou um valor mdio mensal de benefcio de R$3.344. Por sua vez, 7,2% do PIB se destinaram a mais de 23,5 milhes de benefcios do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) em 2009, um valor mdio mensal de R$735. Dado que o RGPS e a grande maioria dos RPPS se financiam por meio de repartio simples, isto , pagam-se os benefcios com base nos tributos arrecadados da sociedade como um todo, h uma ntida transferncia de recursos de toda a coletividade para financiamento das aposentadorias e penses dos servidores pblicos. Um ltimo ponto importante de se ressaltar a capacidade limitada de adoo de reformas previdencirias por parte de estados e municpios. Parte expressiva das condies de acesso aos benefcios de aposentadoria e penso, suas frmulas de clculo, assim como suas regras de indexao esto definidas na Constituio Federal ou em marcos normativos federais. Em outras palavras, esto fora do poder de atuao de estados, municpios e Distrito Federal. Apesar de limitado, no entanto, tal poder no nulo. 7 A PREVIDNCIA DOS SERVIDORES PBLICOS E AS QUESTES DE EQUIDADE A equidade se analisa em uma tica horizontal ou vertical. Em termos horizontais, tratam-se pessoas iguais de modo igual. Verticalmente, pessoas diferentes recebem tratamento distinto. Os RPPS so desiguais tanto na perspectiva horizontal quanto na vertical. Avanos na harmonizao e reduo da iniquidade entre o RPPS e o RGPS exigiro a criao da previdncia complementar para servidores pblicos. Em termos horizontais, a desigualdade consequncia das diferentes regras que se aplicam aos estratos de maior renda do setor pblico e do setor privado. Um servidor pblico ainda pode, a depender das combinaes de regras, receber aposentadoria equivalente ao seu ltimo salrio. Um trabalhador da iniciativa privada, entretanto, tem seu benefcio limitado ao teto do RGPS. O segurado da iniciativa privada pode receber aposentadoria superior ao teto do RGPS, mas esta ser fruto do seu esforo individual de poupana ou em conjunto com seu empregador. Em outras palavras, os benefcios previdencirios mais altos para os trabalhadores do setor privado no oneram os cofres pblicos e, portanto, no fazem com que toda a sociedade, mediante a coleta de tributos, beneficie um grupo de pessoas de camada de renda elevada para os padres brasileiros. Uma evidncia estatstica de que a previdncia complementar focada nos estratos de maior renda que o teto do RGPS elevado ao se considerar o nvel de renda mdio no Brasil. Dados da Pesquisa Mensal de Emprego (PME) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), de outubro de 2010, indicam que rendimento nominal mdio era de

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196 R$1.390,60 para trabalhadores da iniciativa privada com carteira assinada. Como o valor do teto de INSS 2,5 vezes superior a esse rendimento mdio, a previdncia complementar no Brasil claramente voltada ao segmento de renda mais alto. Para muitos servidores pblicos, essa previdncia complementar desnecessria, j que os benefcios que recebem pelo seu RPPS so elevados, conforme mostrado na Tabela 2 a seguir. A reduo progressiva desses valores, com a criao da previdncia complementar para servidores pblicos, em nada contradiz os objetivos fundamentais de um regime de aposentadorias que so o combate pobreza e a reposio de renda em um patamar compatvel com a remunerao mdia da populao. Ao contrrio, a manuteno das atuais regras para os servidores pblicos de maior rendimento que contradiz esses princpios, porque em nada afeta o combate pobreza e garante, por meio de recursos pblicos, reposio de renda elevada para o padro nacional.
Tabela 2 Despesa mdia com servidores aposentados da unio por poder (valores em R$ correntes)
Poder Executivo civil Ministrio pblico da Unio Legislativo Judicirio
Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal. Agosto/2010. Elaborao do autor.

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Aposentadoria mdia 5.961 18.153 18.394 15.861

O valor alto da aposentadoria no o problema em si, a questo que seu financiamento ocorre mediante recolhimento de tributos de toda a sociedade, e no por meio do uso de poupana acumulada previamente. Deve-se ter conscincia da diferena entre previdncia social e privada. O objetivo da previdncia social repor renda de acordo com os padres mdios da populao. No seu intuito garantir aposentadorias elevadas para segmentos especficos da sociedade. Esse o papel da previdncia complementar. A atual estrutura dos RPPS regressiva e acentua as desigualdades em termos verticais. Isso se d porque a tributao no Brasil, e em particular a de estados e municpios, muito se baseia no consumo. Tributos sobre o consumo apresentam maior incidncia sobre as camadas mais pobres da populao. So esses impostos regressivos que financiam as aposentadorias e penses dos servidores de renda mais alta. A regressividade , portanto, dupla: tributam-se mais os pobres e os recursos obtidos dessa tributao financiam benefcios previdencirios de pessoas melhor aquinhoadas. Somente para ilustrar o ponto acima, no ano de 2009, o RGPS apresentou dficit de R$42,9 bilhes para dar cobertura a 23,5 milhes de brasileiros, enquanto o RPPS da Unio teve dficit de R$47,0 bilhes para pagar as aposentadorias e penses de 936 mil servidores aposentados e seus pensionistas. O RPPS da Unio tem dficit superior ao RGPS em R$4,1 bilhes para atender uma quantidade de pessoas 25 vezes inferior.

A natureza de contribuio definida com a eventual criao da previdncia complementar para os benefcios previdencirios que excederem o teto do RGPS outra caracterstica que refora a equidade vertical. Com as atuais regras, eventuais insuficincias de caixa so cobertas com recursos do ente local. Como se sabe, a arrecadao pblica advm da tributao, e no da venda ou comercializao dos seus prprios bens e servios. Quando o governo necessita de recursos para financiar as aposentadorias e penses de seus servidores, toda a sociedade tem que pagar a conta. Em outras palavras, os riscos associados m gerncia ou insuficincia de caixa dos planos de benefcio so transferidos dos servidores para a sociedade e os contribuintes como um todo. Com a previdncia complementar para servidores, a sociedade assumiria os riscos previdencirios at o limite do teto do RGPS, porm, para a parcela que supera o teto, sero os prprios servidores que arcaro com os riscos. Trata-se, portanto, de uma proposta que introduz novo compartilhamento de risco entre servidores e contribuintes e refora a equidade do sistema previdencirio. 8 PRS E CONTRAS DA PREVIDNCIA COMPLEMENTAR PARA OS SERVIDORES PBLICOS Alm dos aspectos positivos referentes equidade, a previdncia complementar dos servidores pblicos pode trazer ganhos de eficincia. Da perspectiva fiscal, os ganhos de longo prazo se contrapem s perdas de curto prazo. Um relevante progresso em termos de eficincia que se permite desvincular a poltica previdenciria da poltica de pessoal do ente da Federao. A vinculao dessas polticas cria crculo vicioso tanto para servidores como para o governo. O exemplo dos professores mostra os efeitos inapropriados da poltica de vinculao. O baixo salrio era um dos argumentos em favor das aposentadorias especiais para professores. Uma forma de compensar a pouca remunerao era permitir que professores se aposentassem mais cedo. A consequncia dessa poltica que em algumas dcadas vrios entes da Federao passaram a contar em sua folha com expressivo contingente de professores aposentados. Como h estreito vnculo entre a remunerao dos servidores ativos e aposentados, os reajustes salariais concedidos aos ativos deveriam se repassar aos inativos. Dadas as restries oramentrias dos entes da Federao, a vinculao salarial impediu o aumento tanto de ativos como de aposentados ou pensionistas, j que o aumento concedido ao professor da ativa traria expressivos impactos fiscais sobre a folha de inativos e pensionistas. A consequncia de se procurar resolver um problema de mercado de trabalho por meio da previdncia que se criou um obstculo adicional valorizao profissional dos professores. Em resumo, uma poltica que a curto prazo passa a impresso de ser benfica categoria mostrase, no longo prazo, como algo que impede seu devido reconhecimento profissional e que impe pesado fardo s contas pblicas. Do ponto de vista da poltica fiscal, a previdncia complementar dos servidores pblicos apresenta potencial de ganhos para ampliao da poupana do governo no longo prazo, contudo, no curto prazo, os custos de transio so evidentes. H, portanto, um

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198 dilema em relao instituio da previdncia complementar no que se refere s contas pblicas, qual seja, os benefcios de longo prazo se contrapem aos custos de curto prazo. Os benefcios de longo prazo ocorrem porque o custeio das futuras aposentadorias e penses se dar por meio do uso dos ativos financeiros acumulados pelos servidores, e no caber mais ao oramento pblico o financiamento da previdncia alm do teto do RGPS para servidores. Os benefcios para a sociedade so claros em termos de equidade porque seus tributos no mais pagaro os valores elevados de aposentadorias de servidores. Em termos de poltica fiscal, o menor dispndio governamental tambm abre espao para reduo da carga tributria sem causar riscos ao gerenciamento da dvida pblica, porque os impostos se reduziriam em consequncia do menor gasto. Isso permite a manuteno do equilbrio das contas governamentais ao mesmo tempo em que os tributos ficam menores. Diminui, portanto, o risco de que a reduo dos impostos hoje se traduza em maior tributao futura. Outro benefcio de longo prazo que a economia obtida do menor gasto com as aposentadorias dos servidores de renda mais elevada poder se alocar em sade, educao, segurana, infraestrutura etc., dispndios estes que apresentam maior potencial de sustentar crescimento econmico de longo prazo. Os custos de transio decorrentes da previdncia complementar advm da perda de arrecadao de contribuies previdencirias nas primeiras dcadas aps sua instituio. A lgica que as contribuies de quem vier a ingressar na previdncia complementar se vertero para a acumulao de ativos que financiaro suas prprias aposentadorias. No entanto, todos aqueles que j auferem suas penses continuaro a receb-las do mesmo modo. Raciocnio anlogo se aplica s pessoas que esto prestes a se aposentar ou que j contriburam por muitos anos. Em outras palavras, a criao da previdncia complementar no altera o valor dos fluxos de pagamentos de benefcios previdencirios no futuro prximo, porm traz reduo imediata de arrecadao para o custeio das atuais aposentadorias e penses. A rpida queda de arrecadao somente se compensa anos frente com a limitao futura dos benefcios previdencirios ao teto do RGPS. A proposta de criao de previdncia complementar para servidores pblicos ora em curso ameniza os custos de transio ao foc-la para os funcionrios que vierem a ingressar aps sua instituio. Trata-se de um meio de suavizar os custos de transio porque diminui a perda de arrecadao ao se restringir a um grupo futuro de servidores. No entanto, ela torna mais lento o alcance de uma situao em que todos os servidores pblicos tero seus benefcios previdencirios limitados ao teto do RGPS. Clculos realizados pelo autor indicam que a trajetria do custo de transio se divide em trs fases. A primeira etapa acontece nos primeiros 15 anos em que o custo de transio atinge um pico de aproximadamente 0,05% do PIB. Entre 15 e 30 anos aps a instituio da previdncia complementar, o custo de transio ainda positivo, mas sua trajetria descendente. A partir da terceira dcada, os benefcios da limitao das aposentadorias ao teto do RGPS comeam a superar os custos associados s perdas de arrecadao, e os ganhos fiscais chegam a atingir aproximadamente 0,13% do PIB. A razo para esse comportamento que, nos primeiros 15 anos, poucos sero os novos ingressados no servio pblico que j estaro se aposentando. Desse modo, a primeira fase se
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caracteriza pela contnua perda de arrecadao sem a respectiva limitao dos benefcios de maior valor ao teto do RGPS. A partir de ento, esses novos servidores comearo a se aposentar. Da, a fora da limitao dos benefcios comear a se fazer presente. Em trs dcadas, grande parte das primeiras geraes j estar aposentada, logo os benefcios da limitao das aposentadorias e penses ao teto comeam a superar os custos associados perda de arrecadao. Em trajetria descrita anteriormente demonstra um trade-off intertemporal entre as perdas fiscais de curto prazo e os ganhos de longo prazo. Entretanto, tambm indica que os benefcios de longo prazo em muito superam os custos de curto prazo. Em outras palavras, em termos lquidos, a previdncia complementar se paga no longo prazo, tanto porque seus custos de transio no exercero tamanha presso sobre o oramento pblico como porque em uma perspectiva intertemporal os benefcios superam os custos. Em sntese, a previdncia complementar dos servidores apresenta potencial de avanos tanto de equidade horizontal e vertical quanto de eficincia. O dilema se encontra na poltica fiscal, entretanto, mesmo para ela a perspectiva intertemporal favorvel, porque os ganhos de longo prazo excedem os custos de curto prazo. 9 REFORMAS DOS RPPS DENTRO DOS LIMITES IMPOSTOS PELA LEGISLAO FEDERAL H vrios limites que a legislao federal impe s mudanas que um ente subnacional pode realizar em seu regime previdencirio. De modo a sistematizar o conjunto de possveis aes, realizou-se sua diviso em trs grandes grupos. O primeiro conjunto se refere s reformas administrativas. So aes relacionadas gesto mais eficiente de um RPPS que independem de negociaes com o poder legislativo local. O segundo conjunto denominado reformas paramtricas. Referem-se a possveis ajustes da legislao local ao que dita a legislao federal no que tange a regras de acesso s aposentadorias e penses, suas frmulas de clculo, regras de indexao e alquotas de contribuio. Por fim, as reformas estruturais em que se apontam caminhos para mudana de um regime de repartio para capitalizao. As medidas administrativas elencadas podem trazer melhor desempenho, seja por maior receita ou por reduo de despesa. O fato de um RPPS se situar aqum da eficincia mxima de gesto negativo ao indicar desperdcio de recursos. Entretanto, do ponto de vista positivo, esse ente capaz de obter grandes avanos por meio de ajustes de natureza administrativa que no requerem alteraes em suas normas jurdicas e respectivas negociaes com o legislativo local. Avanos administrativos nos RPPS podem ocorrer via auditoria de folha, cruzamento da base de dados do ente com as do Governo Federal e formao de entidade gestora nica com intuito de eliminar duplicao de atividades e tornar o regime menos suscetvel a fraudes. A possibilidade de uma reforma paramtrica no RPPS de um estado ou municpio limitada, uma vez que muitas regras esto estabelecidas na Constituio brasileira e em leis federais. No entanto, h casos de entes da Federao que ainda precisam se adequar s vrias

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200 mudanas promovidas pela legislao federal. Os principais pontos de atuao so: igualar o salrio de contribuio ao de benefcio, fim da promoo automtica para o policial militar que entra em reserva, frmula de clculo dos benefcios com base no salrio mdio e no mais no ltimo salrio, aplicao da taxa marginal de 70% de reposio para penso por morte que exceder o teto do RGPS, cobrana de contribuio de aposentados e pensionistas, aplicao dos tetos remuneratrios e indexao de algumas categorias de benefcios pela inflao de preos, e no de salrios. No que tange a reformas estruturais, h duas alternativas possveis: criao de previdncia complementar, j discutida em subseo anterior, e segmentao de massa. O RPPS federal se financia em um regime de repartio simples, modalidade seguida pela grande maioria dos estados e municpios. Tal prtica gera presso para estrangulamento das contas pblicas da Unio e dos entes subnacionais no longo prazo. Muitos dos RPPS j se encontram em dficit, situao que tende a se acentuar com o passar do tempo em funo do acelerado processo de envelhecimento populacional. O Tesouro Nacional assim como os tesouros locais necessitam alocar quantia significativa de suas receitas ao pagamento da folha de inativos e pensionistas. A fim de aliviar as tenses fiscais, no longo prazo o RPPS deve se autofinanciar, ou seja, a folha de inativos e pensionistas se pagaria por meio dos ativos acumulados durante os anos de contribuio, e no por arrecadao tributria. O maior obstculo para a mudana do regime de repartio para o de capitalizao seu expressivo custo de transio. Com o intuito de mitigar os custos de transio, prope-se uma transio gradual do regime de repartio para o de capitalizao. A alternativa da segmentao de massa, apresentada a seguir, assim como a previdncia complementar, exposta anteriormente, lida com essa questo. A segmentao de massa consiste na diviso dos servidores do ente da Federao em dois grupos. O primeiro usualmente se compe pelos atuais aposentados e pensionistas, assim como pelo pessoal ativo com maior tempo de contribuio. Dado que o regime se financia por repartio, essas pessoas no acumularam ativos suficientes para financiar seus benefcios previdencirios. O ente da Federao reconhece essa responsabilidade e continua a financiar os benefcios previdencirios desse grupo de servidores mais antigos por meio da repartio simples. O segundo grupo se compe por trabalhadores ativos com menor tempo de contribuio. Essa nova gerao ainda conta com tempo suficiente para acumular poupana a fim de financiar suas penses. Poderia, portanto, adotar a capitalizao, o que tornaria o RPPS independente na fase de fruio de benefcio dos recursos tributrios arrecadados pelo ente da Federao. Essa estratgia reduz o custo de transio, dado que ainda se utiliza a contribuio das geraes mais antigas para o financiamento dos benefcios do primeiro grupo. No ocorre a perda total da arrecadao por parte do ente pblico, tal como se daria em uma transio imediata e integral para a capitalizao. O ente deixa de arrecadar somente as contribuies do segundo grupo, as quais se convertero em ativos financeiros que se utilizaro no futuro para o pagamento dos benefcios previdencirios desse grupo. Embora se reconhea a relevncia
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do custo de transio, recomenda-se a adoo dessa poltica por ser um modo de tornar o sistema previdencirio independente do oramento do governo no longo prazo. 10 ECONOMIAS DE ESCALA NA PREVIDNCIA A unificao de regimes previdencirios se justifica com base nas economias de escala e na equidade. Para melhor compreenso do argumento, interessante recorrer histria da previdncia social no Brasil, cuja fase de consolidao ocorre entre as dcadas de 1920 e 1930. A estrutura organizacional consistia em vrios institutos de aposentadorias e penses vinculados a categorias profissionais especficas. Entre os mais conhecidos estavam o Instituto de Aposentadoria e Penses dos Industririos (IAPI), dos bancrios (IAPB), dos comercirios (IAPC) e o Instituto de Previdncia e Assistncia de Servidores do Estado (IPASE). A estrutura fragmentada replicava custos administrativos ao multiplicar a estrutura de redes de atendimento, pessoal, contabilidade, custos de manuteno etc., ou seja, a fragmentao implicava deseconomias de escala. O segundo problema era que se permitiam regras diferenciadas de acordo com o instituto, o que gerava tratamento desigual entre as categorias. Esse problema se amenizou em 1960, quando se criou a Lei Orgnica da Previdncia Social, a qual unificou a legislao referente aos diversos institutos de aposentadorias e penses. Por fim, em 1966, os diversos institutos, exceo do IPASE, consolidaram-se em torno do Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS). Surgiu, ento, durante o governo militar, a estrutura previdenciria contempornea, em que convivem dois regimes distintos de previdncia social, um para o setor privado e o outro para o servio pblico. A unificao trouxe benefcios e custos. Os ganhos decorreram da maior racionalidade dos procedimentos administrativos, tratamento mais equnime para as diversas categorias ocupacionais e possibilidade de insero na previdncia social dos grupos no restritos s classes profissionais dos institutos de aposentadoria e penso. Entretanto, faz-se necessrio reconhecer a perda da unificao, que foi a transformao de regimes capitalizados em repartio. Claro que a descapitalizao no consequncia da unificao, mas foi uma deciso poltica tomada poca que implicou custos de longo prazo substanciais para a solvncia da previdncia brasileira. Interessante exemplo de medida adequada acompanhada de aes imprprias. Os argumentos a favor da unificao da gesto previdenciria so universais e se replicam nos dias hoje em duas circunstncias: a unificao das entidades gestoras de previdncia de um mesmo RPPS e a unicidade de entidade gestora para previdncia complementar em caso de sua eventual criao. Vale notar que, na esfera privada, o argumento do ganho de eficincia, por se atuar com menos ofertantes e cada um destes ser capaz de auferir menores custos mdios por trabalhar com escala mais ampla, deve se contrapor perda de competitividade em funo de o mercado ficar com menor nmero de ofertantes. Em outras palavras, o menor custo mdio pode significar maior peso morto caso as firmas usem seu poder de mercado para ampliar sua margem de lucro. H no setor privado um trade-off entre ganho de eficincia

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202 e perda de competitividade. A escolha da melhor combinao entre esses dois efeitos contraditrios complexa. Essa argumentao muda de matiz ao se tratar de administrao pblica. O maior nmero de ofertantes no se traduzir em maior concorrncia, capaz de tornar os preos mais prximos ao custo marginal, porque no haver concorrncia entre os ofertantes. Haver sim planos de previdncia destinados a grupos especficos de servidores. Nesse sentido, a fragmentao na administrao pblica aumenta a suscetibilidade da captura da entidade gestora por interesses de grupos particulares com a gerao de rentseeking. Para a administrao pblica permanece, portanto, somente o argumento do ganho de escala. Em relao escala, cabe notar que uma entidade de previdncia apresenta estrutura de custos que pouco varia em funo da quantidade de participantes e assistidos, tais como custos para administrao e manuteno de sistemas informatizados, contratao de pessoal administrativo, diretoria executiva qualificada, rede de atendimento aos filiados ao fundo de previdncia etc. So custos que se diluem entre os diversos participantes, o que torna o custo mdio decrescente. Trata-se, portanto, de um setor com espao para consolidao. Para os servidores, uma entidade nica de previdncia significaria que eles teriam que destinar menor parcela de suas contribuies ao custeio administrativo de sua entidade, o que implicar mais recursos para aplicar em benefcio prprio para aposentadoria futura. Por essa linha de raciocnio, seria interessante que a Unio oferecesse a outros entes da Federao a possibilidade de adeso a seu plano de previdncia complementar. Muitos deles sequer podero criar planos de previdncia complementar prprio em decorrncia da falta de escala. Pode ser interessante para um municpio pequeno incluir os poucos servidores que ganhem alm do teto em um plano de previdncia complementar, mas ele estar impossibilitado de faz-lo por sua prpria conta se no tiver escala suficiente. A possibilidade de adeso previdncia complementar da Unio eliminar a limitao da escala prpria ao se ter em vista que utilizar a escala j existente do Governo Federal. O aumento de escala implica tambm avanos em equidade. Primeiro porque, com a possibilidade de adeso de entes menores previdncia complementar da Unio, haver parcela maior de servidores com tratamento mais harmonizado com o setor privado e os contribuintes deixaro de assumir os riscos atuariais dos benefcios previdencirios de funcionrios pblicos de renda elevada. Segundo porque vrias entidades impedem o tratamento igualitrio para a previdncia complementar de diferentes categorias de servidores e permitem que funcionrios mais bem organizados e com maior poder de presso sobre o oramento pblico utilizem a previdncia complementar como uma forma de rent-seeking. A unificao a estrutura administrativa ideal por tornar o gerenciamento mais racional, igualitrio e de menor custo ao contribuinte. A oposio de setores corporativistas pode impossibilitar sua consecuo. A falta de transparncia nas contas da entidade gestora e atitudes inapropriadas podem transformar uma estrutura ideal em algo que seria prefervel inexistir. A unificao no uma panaceia, mas gera benefcios se for bem gerida.
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GLOSSRIO
EPU Encargos Previdencirios da Unio IAPB Instituto de Aposentadoria e Penses dos Bancrios IAPC Instituto de Aposentadoria e Penses dos Comercirios IAPI Instituto de Aposentadorias e Penses dos Industririos IPASE Instituto de Previdncia e Assistncia de Servidores do Estado INSS Instituto Nacional do Seguro Social LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social MPS Ministrio da Previdncia Social PGBL Plano Gerador de Benefcio Livre RGPS Regime Geral de Previdncia Social RPPS Regime Prprio de Previdncia Social SSA Social Security Administration VGBL Vida Gerador de Benefcio Livre

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O Contrato Social da Redemocratizao


Samuel de Abreu Pessoa

1INTRODUO A sociedade brasileira colhe o fruto de um arcabouo de poltica macroeconmica extremamente bem construdo em associao a uma situao internacional muito favorvel. A conjuno desses dois fatores ao longo dos anos do Governo Lula permitiu que as demandas dos diversos grupos que compem a sociedade fossem atendidas sem que questes muito difceis tivessem que ser enfrentadas. A popularidade expressa esse momento. Bacha e Schwartzman, na introduo deste volume, olham frente e veem problemas na manuteno desse contrato social, alm de notarem limitaes principalmente de qualidade (e menos de provimento) de diversos servios pblicos essenciais. Apesar da popularidade, no vivemos em um mar de rosas. O objetivo do comentrio , a partir da dinmica do gasto pblico de 1999 at 2009, caracterizar o contrato social da redemocratizao. A motivao inicial do comentrio foi a constatao de certa dissintonia entre a sociedade que aprovara o governo Lula em larga medida e as inmeras e persistentes crticas de diversos profissionais de economia e de setores da imprensa contra a gastana do Governo Federal. O entendimento do artigo que a dissintonia surge de uma incompreenso da natureza do processo de crescimento brasileiro em seguida redemocratizao. Este comentrio tem trs sees. Na primeira descrevo como entendo o problema de sintonia entre a sociedade e diversos formadores de opinio e argumento que o Estado brasileiro no perdulrio. Em seguida descrevo as caractersticas do contrato social vigente e termino o artigo elaborando os limites manuteno do equilbrio social que tem prevalecido. 2 EVOLUO DO GASTO PBLICO Interpretao popular entre os economistas que a poltica fiscal do Governo Lula teria sido muito expansiva. comum que se critique o crescimento do gasto pblico e em particular o crescimento do custeio. De maneira geral essa crtica se estende tambm ao governo anterior. No entanto, essa crtica no resiste a uma anlise mais cuidadosa dos dados. De fato, o gasto consolidado para os trs nveis da administrao pblica elevou-se entre 2002 at 2008 (ltimo perodo que temos o dado consolidado) em 6,0 pontos percentuais (p.p.) do Produto Interno Bruto (PIB). Partiu de 32,3% do PIB em 2002 para 38,3% em 2009. Quando consideramos o perodo mais longo desde 1999, o crescimento foi de 9 p.p. do PIB. Quando tivermos os dados consolidados para 2009, observaremos crescimento

ainda maior, visto que o PIB de 2009 foi muito baixo em funo da crise. No entanto, ao investigarmos a abertura do gasto, no h sinais claros de desperdcio ou de gastana. A Tabela 1 apresenta a evoluo do gasto da Unio de 1999 at 2009. Os valores excluem as transferncias governamentais para os estados e municpios. O ano de 1999 uma base de comparao adequada, pois representa o primeiro ano de funcionamento do regime de metas de inflao com cmbio flutuante. um ano de forte ajuste fiscal, como tambm foi o caso de 2003. Nesse perodo de 11 anos o gasto da Unio cresceu 4,3 pontos percentuais (p.p.), como observado na penltima linha e primeira coluna da tabela. Trata-se de elevao de 0,43 p.p. do PIB por ano. Isto , o gasto cresceu bem acima do crescimento do PIB, que, por sua vez, apresentou crescimento bem superior ao da dcada anterior. No seria possvel reduzir o gasto e com ele a carga tributria? Certamente. Mas a questo interessante no essa, mas sim onde cortar?
Tabela 1 Execuo oramentria da Unio excluindo transferncias para estados e municpios e gastos com pagamento de juros (% do PIB)
Despesa total (1) 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Variao 99-09 Participao 14,06 14,44 15,28 15,75 14,97 15,33 16,11 16,78 16,85 16,51 18,33 4,3 100,0 INSS (2) 5,50 5,58 5,78 5,96 6,30 6,48 6,80 6,99 6,96 6,64 7,17 1,7 39,2 Gastos sociais (3) 0,59 0,58 0,65 0,78 0,88 1,11 1,27 1,42 1,52 1,57 1,88 1,3 30,1 Investimento (4) 0,50 0,66 0,81 0,92 0,40 0,37 0,51 0,74 0,83 0,94 1,09 0,6 13,7 Custeio sade e educao (5) 0,75 0,90 0,91 0,90 0,91 1,06 1,10 1,13 1,20 1,25 1,38 0,6 14,9 Pessoal (6) 4,47 4,57 4,80 4,81 4,46 4,31 4,30 4,45 4,37 4,35 4,84 0,4 8,5 Custeio restrito (7) 2,17 2,07 2,25 2,30 1,91 1,88 2,02 1,95 1,87 1,65 1,85 0,3 7,5 Outros (8) 0,08 0,08 0,08 0,08 0,10 0,11 0,11 0,10 0,09 0,12 0,13 0,0 1,1 7 | O Contrato Social da Redemocratizao

Os dados da tabela demonstram que houve forte esforo do governo para reduzir o gasto de custeio. A rubrica custeio restrito stima coluna apresentou no perodo queda de 0,5 p.p.1 Em que pesem os fortes aumentos salariais, o gasto com pagamento de salrios da Unio cresceu no perodo rigorosamente mesma velocidade do PIB. Em 2009, a rubrica
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 lassificao criada pelo economista e tcnico do Ipea Mansueto Almeida. o resultado da excluso da rubrica outras contas de C custeio e capital, conhecida como OCC, de todos os gastos de investimento, de programas sociais e de custeio de sade e educao. Estes ltimos so mais bem caracterizados como atividade fim do que atividade meio.

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206 pessoal (que inclui as aposentadorias do setor pblico) respondia pelos mesmos 4,8% do PIB de 2002. Ocorre que 69% do aumento do gasto pblico em excesso ao crescimento do PIB deveu-se ao crescimento do gasto referente s rubricas INSS e outros gastos sociais, respectivamente segunda e terceira colunas da tabela. A elevao dos gastos com aposentadoria do setor privado (INSS) consequncia da poltica de valorizao do salrio-mnimo, fruto da vinculao de inmeros benefcios previdencirios ao piso salarial. Os gastos sociais elevaram-se em funo da expanso do programa Bolsa Famlia. Simples assim. Parte do crescimento do gasto foi para o custeio da sade e educao, que, rigorosamente, constituem atividade fim, tal como o programa do livro escolar, o apoio s prefeituras no transporte escolar, a distribuio de remdios etc. foroso reconhecer que a reduo do crescimento do gasto pblico requerer repensar a poltica de elevao dos gastos sociais. Duas questes devem ser enfatizadas. Primeiro, os programas sociais representam transferncias entre indivduos. O setor pblico tributa toda a sociedade e transfere aos indivduos conforme critrios decididos pelo Congresso Nacional. No se trata de gasto corrente. Evidentemente, do ponto de vista dos efeitos da tributao sobre o desestmulo atividade produtiva, transferncia e gasto corrente so equivalentes. Segundo, o crescimento dos programas sociais responsvel em boa medida pela popularidade do governo Lula. Assim, parece haver certa dissintonia entre inmeros analistas e economistas, que bradam pelo fim da gastana e pela reduo do custeio, e a populao, que aprova por larga margem o governo Lula. No h gastana, o custeio est controlado, e a populao deseja a elevao das transferncias referentes aos programas sociais. 3 O CONTRATO SOCIAL Os nmeros levantados na seo anterior expressam um contrato social que h na nossa sociedade que vigora desde a promulgao da Constituio de 1988 e que tem sido sistematicamente renovado em seguidos pleitos. O processo de redemocratizao gerou demanda para construo de um estado de bem-estar social extremamente abrangente. Temos hoje sade, educao e aposentadoria pblicas e universais. Alm dos sistemas universais, temos uma srie de programas desenhados para grupos da sociedade que visam cobrir riscos especficos de uma economia de mercado: seguro-desemprego, auxlio-doena e um sistema bastante generoso de penso por morte so trs exemplos. Desse ponto de vista no h diferenas significativas entre os governos Lula e FHC. A Tabela 1 documenta que no h diferenas significativas na evoluo do gasto pblico entre os dois governos. O mesmo padro obtido com relao carga tributria total. No Governo FHC ela sobe 3,3 p.p. do PIB, saindo de 26,9% do PIB no Governo Collor/Itamar para 30,2% na mdia do perodo FHC, de 1995 at 2002. No Governo Lula h um novo salto de 4,1 p.p., atingindo na mdia do perodo 2003-2010 34,3% do PIB. Observa-se a mesma continuidade com relao poltica de valorizao do salrio-mnimo. Assim, de 1995 at 2002, o valor real do salrio-mnimo cresceu taxa de 4,7% ao ano, e de 2003 at 2010, cresceu taxa de 6,2% ao ano.
brasil: a nova agenda social

A longa continuidade na expanso da carga tributria e dos programas sociais por um perodo de mais de duas dcadas e a enorme popularidade do governo Lula, que somente deu continuidade ao anterior e acelerou a velocidade de crescimento das transferncias sociais, so sinal de que o contrato social apresenta ampla adeso da sociedade. Assim, importante que os comentaristas e profissionais de economia, ao analisar as opes de poltica, sejam capazes de distinguir claramente as recomendaes que constituem necessidades tcnicas por exemplo, o controle monetrio essencial para a manuteno da inflao em patamares civilizados daquelas proposies de carter distributivo que representam, portanto, opes legtimas da sociedade. Para essas ltimas, o ttulo de especialista de pouco adianta; o posicionamento ser sempre de natureza pessoal, e a credencial ser somente a de cidado. Cada um com seu posicionamento e como cidado se pronuncia nas urnas. No contrato social vigente, a varivel crescimento econmico tem sido residual. O crescimento tem sido o possvel depois de atendidas as demandas dos programas sociais. Se por algum motivo a situao da economia melhora e o crescimento se acelera, o Congresso vota por elevao na velocidade de crescimento do valor dos benefcios vinculados aos programas sociais. A melhor expresso do contrato social atual a regra que vincula o crescimento do benefcio real do salrio-mnimo ao crescimento do PIB. Dado que o crescimento do gasto pblico com programas sociais vinculados ao piso salarial se deve a dois motivos o crescimento do valor real do salrio-mnimo e o da cobertura, que, devido dinmica populacional, positiva e crescente , a regra em vigor, necessariamente, far com que o gasto cresa a velocidade superior ao crescimento do PIB. O contrato social vigente requer crescimento da carga tributria. Por mais que ela seja muito elevada, o forte processo de formalizao sugere que h espao para elevao adicional da carga sem necessidade de elevao da carga tributria legal. No entanto, a elevao da carga tributria legal est sempre na agenda, como ilustrado pelo recente debate em torno da recriao da CPMF. Por que motivo a sociedade tem se posicionado sistematicamente pela elevao da carga tributria e elevao das transferncias sociais em vez de preferir um curso de ao que eleve o potencial de crescimento da economia? Ser que o nvel do gasto pblico para a rea social baixo comparativamente a pases de renda prxima nossa? Sabemos que esse no o caso. Por exemplo, os gastos previdencirios do setor pblico com aposentadorias e penses por morte dos trabalhadores do setor privado e do setor pblico correspondem a 11,2% do PIB. Pases que tm perfil demogrfico prximo ao do Brasil gastam de metade a um tero desse valor. Certamente no h carncia de gasto pblico nas reas sociais. A forte demanda por elevao das transferncias sociais deve-se forte desigualdade de renda e, principalmente, desigualdade de escolaridade, tambm muito elevada. A enorme desigualdade de escolaridade faz com que o crescimento econmico per se, isto , sem a colaborao da expanso dos programas sociais, no seja capaz de atingir rapidamente os estratos mais desfavorecidos da sociedade. Do ponto de vista da maioria da populao, melhor um crescimento mais lento, mas com expanso dos programas sociais, do que um crescimento mais forte sem melhoras distributivas.

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7 | O Contrato Social da Redemocratizao

208 De fato, o salrio bsico (isto , o salrio pago ao trabalhador desqualificado e com pouca experincia profissional) tem acompanhado o salrio-mnimo entre 2003 e 2009. O Grfico 1 apresenta a evoluo do salrio-mnimo legal em valores correntes (linha com crculos, escala da esquerda) e a evoluo do salrio bsico da economia (linha com quadrados, escala da esquerda), tambm em valores correntes. O salrio bsico da economia o salrio de um jovem negro, do sexo masculino e com curso primrio incompleto.2 As barras, que devem ser lidas na escala da direita, apresentam o salrio bsico como proporo do salriomnimo legal. Desde 2003, o salrio bsico da economia estabilizou-se em torno de 1/3 do salrio-mnimo legal. A elevao do salrio-mnimo eleva toda a escala de salrios dos trabalhadores mais desqualificados, explicando, em parte, a melhora da distribuio de renda observada nos ltimos anos.
Grfico 1
Evoluo do salrio-mnimo legal e do salrio bsico da economia (remunerao do trabalhador jovem desqualificado) brasil: a nova agenda social

 salrio bsico da economia a constante de uma regresso minceriana calculada para cada uma das PNAD, desde 1995 at 2009. O Como a PNAD vai a campo a cada ms de setembro, os dados esto avaliados em R$ (reais) de setembro do ano corrente. Ver Barbosa Filho, Pessoa e Veloso, 2010.

O fato de a poltica de valorizao do salrio-mnimo ainda no ter tido impacto sobre o funcionamento do mercado de trabalho a taxa de desemprego encontra-se no seu valor mais baixo da srie histrica sinaliza que os limites continuao da poltica so unicamente fiscais. Assim, sempre possvel que a sociedade decida elevar a alquota de impostos existentes ou mesmo criar novos impostos como seria o caso com a recriao da CPMF ou com o imposto sobre exportao de commodities , de sorte a manter o contrato social por mais alguns anos. 4 LIMITAES TRANSIO PARA UM NOVO CONTRATO SOCIAL Apesar da enorme popularidade do governo Lula, o modelo de desenvolvimento atual tem limites. Um deles claramente a baixa capacidade de investimento em infraestrutura. Essa limitao tem sido agravada pela desconfiana do governo anterior, em comparao com o governo FHC, na contribuio que o setor privado pode dar oferta de servios de utilidade pblica. As enormes demandas sociais liberam poucos recursos pblicos para os investimentos. Frischtak (2009) contabiliza que os investimentos em infraestrutura pblicos e privados para a mdia do perodo 2001-2007 foram da ordem de 2,11% do PIB e para o perodo 20082010 sero pouco acima, na casa de 2,18% do PIB.3 Seriam necessrios investimentos da ordem de 3% do PIB para manter o estoque de capital existente, acompanhar o crescimento demogrfico e atender demandas de universalizao em 20 anos do saneamento bsico. Se quisermos ir alm da universalizao do saneamento bsico em 20 anos e melhorar sensivelmente a infraestrutura, incluindo metrs nas grandes regies metropolitanas e melhoras dos transportes rodovirio e ferrovirio, ser necessrio elevar os investimentos em infraestrutura para algo na casa de 4-6% do PIB.4 Assim, o contrato social vigente produz uma velocidade extremamente baixa de melhora da infraestrutura. Em feliz expresso de Cludio Frischtak, estamos progredindo muito nos espaos privados as casas das classes D e C brasileiras esto bem equipadas e o carro deixou de ser um sonho reservado s classes A e B , mas estamos muito atrasados e nos atrasando nos espaos pblicos. Provavelmente haver algum momento frente no qual a mdia da sociedade ir demandar que a velocidade de melhora dos espaos pblicos e da infraestrutura em geral se eleve. Tambm possvel que a melhora educacional dos filhos das classes D e C faa com que surja uma demanda por crescimento econmico maior, de forma a tornar o mercado de trabalho mais dinmico. Quando esse momento chegar, um candidato que vocalize mudana no desenho da poltica econmica em direo mais favorvel ao crescimento e, consequentemente, tenha menor preocupao com a melhora distributiva poder ganhar uma eleio presidencial. Esse momento ficar para 2014 ou 2018. Evidentemente, a anlise at o momento sups que o atual modelo de baixo crescimento,
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7 | O Contrato Social da Redemocratizao

Frischtak (2009). Ver Tabela 1, p. 310. Frischtak (2009), p. 307.

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210 com forte crescimento da carga tributria e das transferncias sociais, no apresente limites alm dos dados pelo prprio processo democrtico de escolha social. No entanto, a principal consequncia, do ponto de vista macroeconmico, do atual contrato social o baixo nvel de poupana domstica. A mdia das taxas trimestrais de poupana foi, para o perodo 19992010, excluindo o 4. trimestre do ltimo ano, de 16,2% do PIB. Esse valor inferior aos 20% do PIB observado nos anos 1970. Essa queda surpreendente, visto que a demografia hoje muito mais favorvel poupana do que no passado. Hoje vivemos o perodo que os demgrafos chamam de bnus demogrfico. Esse o perodo em que a participao da Populao em Idade Ativa (PIA) na populao total mxima. a poca em que j no h tantas crianas para educar nem tantos idosos para cuidar. Nessa etapa do desenvolvimento demogrfico da sociedade, geralmente poupa-se muito, pois a poupana das pessoas no mercado de trabalho ainda no compensada pelo consumo dos idosos. Os pases asiticos, quando esto na fase do bnus demogrfico, poupam 35% do PIB. Dessa forma, nossos nveis de poupana so extremamente baixos, e bem mais baixos do que os observados nos anos 1970. Assim, a elevao do investimento requerer para o seu financiamento dado que a poupana domstica baixa elevao da poupana externa. Isto , nos prximos anos, a manuteno do ciclo de crescimento na casa de 4,5% ao ano produzir dficits externos persistentes, trazendo para a pauta dos macroeconomistas o problema da sustentabilidade externa do modelo de desenvolvimento atual. Os demais pases estaro dispostos a nos financiar? H medidas que podem ser tomadas para reduzir a fragilidade externa de nossa economia? A primeira questo de difcil resposta. Requer a aposta em algum cenrio externo. A segunda questo versa sobre tema que est sob nossa jurisdio. Meu entendimento que a nica forma de termos um modelo de crescimento baseado em poupana externa que seja estvel no longo prazo que a absoro de poupana no seja na forma de dvida denominada em moeda externa. A poltica econmica tem que ser muito explcita em desestimular a assuno por parte do setor privado de dvida externa em moeda externa. Isto , necessrio evitar ao mximo o descasamento de moedas no passivo externo do pas. Se essa condio for atendida, no h riscos de grandes crises externas, apesar de haver riscos de necessidade de correo de rota se o desejo das demais economias em nos financiar se alterar. 5CONCLUSO O comentrio sugere que o padro de provimento dos programas sociais bem como as principais caractersticas do desenvolvimento nas ltimas dcadas da economia e sociedade brasileiras so consequncias do processo de escolha social que sustenta a democracia brasileira. As principais caractersticas so crescimento baixo com forte expanso da carga tributria e fortssima expanso dos programas de transferncias de renda entre indivduos. Do ponto de vista de sua lgica interna, esse contrato social pode perdurar mais uma dcada pelo menos, pois ainda no foram esgotadas todas as possibilidades de elevao da carga tributria legal. No entanto, o contrato social apresenta desequilbrios endgenos ao seu prprio desenvolvimento. Devido baixssima capacidade de poupana do Estado, a velocidade
brasil: a nova agenda social

de acumulao de infraestrutura, principalmente infraestrutura urbana nas regies metropolitanas, extremamente baixa. Pelo ritmo atual, a universalizao do saneamento bsico levar muitas dcadas para se completar. Pode ocorrer de o prprio processo de escolha social mudar o equilbrio, de sorte que haja demanda pela elevao do investimento pblico. O grande limite externo continuidade do contrato social a necessidade de poupana externa para financiar o investimento. Retornando ao incio do texto, possvel que em alguns anos a insatisfao expressa por Bacha e Schwartzman na introduo ao presente volume seja compartilhada pela maioria da sociedade. Quando esse momento chegar, o equilbrio poltico se alterar, e possvel, ento, que diversas das sugestes feitas nos vrios estudos que compem este volume sejam demandadas pela sociedade.

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7 | O Contrato Social da Redemocratizao

Parte 3
Polticas de Educao
8
A Evoluo Recente e Propostas para a Melhoria da Educao no Brasil
Fernando Veloso

9
O Vis Acadmico na Educao Brasileira
Simon Schwartzman

10
Pr-Escola, Horas-Aula, Ensino Mdio e Avaliao
Naercio Aquino Menezes Filho

11
As Avaliaes e os Desafios do Ensino Mdio
Reynaldo Fernandes

A Evoluo Recente e Propostas para a Melhoria da Educao no Brasil1


Fernando Veloso 1INTRODUO Aps dcadas de descaso em relao educao, desde meados da dcada de 1990 houve uma evoluo de vrios indicadores educacionais no Brasil. Nesse perodo, foi praticamente universalizado o acesso ao ensino fundamental, e houve uma expanso expressiva do ensino mdio. No entanto, a qualidade da educao ainda muito baixa. Neste captulo, descrevemos o quadro educacional no Brasil e sua evoluo recente. So analisados vrios estudos sobre os determinantes do nosso baixo desempenho e experincias de reforma educacional em outros pases. Uma lio importante que os resultados das polticas dependem de forma crucial dos detalhes das intervenes e das caractersticas do ambiente local. Em funo disso, para entender os possveis efeitos de iniciativas de reforma no Brasil, preciso caracterizar o contexto no qual elas atuariam. Com esse objetivo, descrevemos o funcionamento do sistema educacional brasileiro, com nfase no sistema de avaliao da educao bsica, financiamento e gasto pblico em educao, participao do setor privado e organizaes no governamentais e experincias recentes de reforma educacional no Brasil. Tambm so descritos aspectos importantes do marco legal que afetam a atribuio de responsabilidades, o financiamento das polticas educacionais e a implantao de iniciativas de reforma. A criao de um sistema abrangente de avaliao da educao bsica no Brasil propiciou as condies para que sejam desenhadas polticas eficazes nos prximos anos. Com base nas lies das experincias de reforma em outros pases e na anlise das caractersticas do sistema educacional brasileiro, so feitas recomendaes de poltica para melhorar os indicadores educacionais no pas. O captulo est dividido em seis sees, incluindo esta introduo. A segunda seo faz um breve diagnstico do quadro atual da educao no Brasil e sua evoluo desde meados da dcada de 1990. A terceira seo analisa vrios estudos sobre os determinantes do desempenho educacional no Brasil. A quarta seo apresenta as lies de experincias de reforma em outros pases. A quinta seo descreve o sistema educacional brasileiro. A seo final apresenta propostas para a melhoria da educao no Brasil.

 ostaria de agradecer os comentrios e sugestes de Naercio Aquino Menezes Filho e Reynaldo Fernandes, e dos organizadores deste G volume, Edmar Bacha e Simon Schwartzman. Agradeo tambm os comentrios de Andr Portela Souza, Daniel Santos, Fabio Giambiagi, Miguel Foguel, Paulo Ferraz, Samuel Pessoa e dos participantes dos seminrios realizados na Casa das Garas.

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brasil: a nova agenda social

2 O QUADRO EDUCACIONAL NO BRASIL Desde meados da dcada de 1990, o acesso ao ensino fundamental no Brasil foi praticamente universalizado. Em 2009, 98% das crianas entre 6 e 14 anos frequentavam a escola. Entre 1995 e 2009, tambm verificou-se um importante aumento na taxa de atendimento dos jovens entre 15 e 17 anos. Em 1995, 64% dos jovens nessa faixa etria frequentavam a escola. Esse percentual elevou-se para 85% em 2009.2 Houve tambm um aumento expressivo nas taxas de concluso do ensino fundamental e ensino mdio. Em 1995, apenas 29% dos jovens com 16 anos haviam concludo o ensino fundamental, como mostra o Grfico 1. Em 2007, esse percentual elevou-se para 61%. No mesmo perodo, a proporo de jovens de 19 anos com ensino mdio completo elevou-se de 17% para 45%.3
Grfico 1
Evoluo da proporo de jovens com ensino fundamental completo aos 16 anos e ensino mdio completo aos 19 anos 1995-2007

Fonte: Todos pela Educao (2008).

Portanto, desde 1995 ocorreu um progresso significativo nos indicadores de quantidade de educao no Brasil. No entanto, preciso ressaltar dois pontos. Primeiro, embora a maior parte das crianas e jovens entre 6 e 17 anos esteja na escola, isso no significa que os alunos esto na srie correta, devido ao elevado grau de repetncia e evaso dos nveis de ensinos fundamental e mdio. De acordo com IBGE (2010a), apenas 51% dos jovens de 15 a 17 anos estavam
2 3

Ver IBGE (2010a). Ver Todos pela Educao (2008).

matriculados no ensino mdio em 2009, como seria adequado para essa faixa etria. Segundo, embora tenha sido atingida a quase universalizao do acesso ao ensino fundamental, uma parcela significativa das crianas ainda no conclui esse nvel de ensino. A evoluo dos indicadores de qualidade nesse perodo bem menos favorvel. O Grfico 2 mostra que entre 1995 e 2001 ocorreu uma queda significativa da qualidade da educao, medida pela frao de alunos da 4. .a e 8.a sries do ensino fundamental e 3.a srie do ensino mdio com desempenho adequado em Lngua Portuguesa.4 Entre 2001 e 2007, verificaramse uma relativa estagnao da qualidade da educao na 8.a srie do ensino fundamental e 3.a srie do ensino mdio e uma pequena recuperao na 4.a srie do ensino fundamental.5
Grfico 2
Evoluo do desempenho dos alunos do ensino fundamental e ensino mdio em Lngua Portuguesa 1995-2007

8 | A evoluo recente e propostas para a melhoria da educao no BrasiL

Fonte: Todos pela Educao (2008).

Em 2007, apenas 28% dos alunos da 4. srie do ensino fundamental tiveram desempenho adequado para a sua srie em Lngua Portuguesa. Esses percentuais tambm foram muito baixos na 8. srie do ensino fundamental (21%) e na 3. srie do ensino mdio (25%). Os resultados foram ainda piores em Matemtica. Em 2007, somente 24% dos alunos da 4.a srie do ensino funA queda da qualidade da educao foi particularmente acentuada entre 1995 e 1999. Os dados de qualidade da educao baseiamse na definio de desempenho adequado a cada srie adotada pelo movimento Todos pela Educao. Para a 4.a srie do ensino fundamental, o desempenho adequado em Lngua Portuguesa uma pontuao acima de 200 pontos na escala do Sistema Nacional de Avaliao do Ensino Bsico (SAEB), enquanto para a 8.a srie o ponto de corte de 275 pontos. Para a 3.a srie do ensino mdio, o desempenho adequado acima de 300 pontos. Para mais detalhes, ver Todos pela Educao (2008). 5 Desde 2006, o ingresso no ensino fundamental passou a ocorrer aos 6 anos de idade, com um perodo de transio at 2010. Com a efetivao dessa mudana, a 4.a e 8.a sries do ensino fundamental passam a ser denominadas 5.o e 9.o anos, respectivamente.
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218 damental tiveram desempenho adequado para a sua srie, enquanto na 8. srie do ensino fundamental e na 3. . srie do ensino mdio esses percentuais foram de 14% e 10%, respectivamente. Fernandes e Natenzon (2003) apresentam evidncias de que a queda da medida de qualidade da educao decorreu principalmente devido a uma mudana no perfil dos alunos, associada a uma reduo expressiva do atraso escolar. Alm disso, a piora do desempenho est em parte associada incorporao ao sistema educacional de crianas e jovens provenientes de ambientes socioeconmicos mais desfavorveis. Nesse sentido, Filmer, Hasan e Pritchett (2006) argumentam que a dicotomia entre quantidade e qualidade da educao inadequada. Segundo os autores, o foco da poltica educacional deve ser o aprendizado de todas as crianas e jovens em uma determinada faixa etria, incluindo as crianas e os jovens que esto fora da escola.6 Eles argumentam que a incluso de crianas no sistema educacional pode elevar substancialmente o aprendizado de uma coorte, mesmo que ocorra uma reduo dos resultados observados nos testes. Utilizando dados do Programme for International Student Assessment (PISA) de 2003, os autores calcularam o desempenho escolar da coorte de 15 anos de idade no Brasil e em outros pases. A Tabela 1 apresenta a proporo dos jovens de 15 anos com desempenho escolar abaixo do nvel mnimo de proficincia do PISA 2003 para o Brasil e outros pases. No Brasil, 78% dos jovens de 15 anos apresentam desempenho inferior ao nvel mnimo de proficincia em Matemtica, em comparao a 39% no Uruguai, 50% no Mxico e 2% na Coreia do Sul. Em Leitura, 57% dos jovens no Brasil apresentam desempenho inferior ao nvel mnimo de proficincia, em comparao a 31% no Uruguai, 39% no Mxico e 0% na Coreia do Sul. Em Cincias, a proporo de jovens com desempenho abaixo do mnimo no Brasil de 64%, em comparao a 31% no Uruguai, 38% no Mxico e 2% na Coreia do Sul.
TABELA 1 Proporo de jovens de 15 anos com desempenho escolar abaixo do nvel mnimo de proficincia do PISA 2003
Pases Brasil Indonsia Coreia do Sul Mxico Tailndia Turquia Uruguai Grcia Japo Estados Unidos
Fonte: Filmer, Hasan e Pritchett (2006).

brasil: a nova agenda social

(em %) Matemtica 78 68 2 50 34 67 39 17 3 9 Leitura 57 45 0 39 19 50 31 8 5 5 Cincias 64 39 2 38 26 57 31 7 3 7

Marcelo Neri apresenta um argumento similar em Todos pela Educao (2008). 

Portanto, o nvel de aprendizado no Brasil muito baixo. A qualidade da educao no Brasil tambm inferior ao que seria de se esperar de um pas com nosso nvel de renda per capita. Isso evidenciado no Grfico 3, que mostra que o Brasil est abaixo da reta que apresenta a relao entre a renda per capita e a nota de Matemtica no PISA de 2006. O mesmo padro ocorre em Cincias e Leitura.
Grfico 3
Relao entre a nota de Matemtica no PISA e a renda per capita 2006

8 | A evoluo recente e propostas para a melhoria da educao no BrasiL

Fonte: Os dados de renda per capita foram obtidos da Penn World Table 6.3. Os dados da nota de matemtica foram obtidos do PISA 2006.

3 DETERMINANTES DO DESEMPENHO EDUCACIONAL NO BRASIL Embora a dimenso da quantidade de educao seja importante, a maioria dos estudos recentes no Brasil analisa os determinantes da qualidade do ensino. Um estudo de Menezes Filho (2007) examina os determinantes do desempenho dos alunos da 4. e 8. sries do ensino fundamental e da 3. srie do ensino mdio no exame de proficincia em Matemtica do Sistema Nacional de Avaliao do Ensino Bsico (SAEB) em 2003. Os resultados mostram que caractersticas familiares e do aluno, como a educao da me, atraso escolar e reprovao prvia, so determinantes importantes do desempenho escolar. Variveis que capturam um ambiente estimulante para os estudos, como nmero de livros e presena de computador em casa, tambm so positivamente correlacionadas com a nota em Matemtica. Alm disso, alunos que fizeram pr-escola tm um desempenho melhor em relao aos que iniciaram os estudos na 1. srie. A maioria das variveis associadas escola, como nmero de computadores, tamanho da turma, e caractersticas do professor, como escolaridade, formao continuada e salrio,

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220 tm baixa correlao com o desempenho dos alunos. Por outro lado, o nmero de horasaula tem uma associao significativa com o desempenho escolar.7 Menezes Filho (2007) tambm apresenta evidncias de que os alunos das escolas privadas tm um desempenho superior ao dos alunos das escolas pblicas em cerca de 18%, mesmo controlando por diferenas nas caractersticas dos alunos. Alm disso, na rede privada existe uma associao positiva entre o salrio dos professores e o aprendizado dos alunos, enquanto na rede pblica no existe correlao entre essas variveis. Uma possvel explicao para a diferena de desempenho entre os alunos da rede pblica e privada seria um salrio maior nas escolas privadas, que atrairia professores de melhor qualidade. Barbosa Filho, Pessoa e Afonso (2009) mostram que, se for considerado somente o salrio, professores da rede pblica ganham entre 5% e 10% menos que professores da rede privada. No entanto, quando so includos os benefcios previdencirios, o valor presente do contrato de trabalho dos professores das escolas pblicas substancialmente superior ao dos professores de escolas privadas. Essas evidncias indicam que a gesto escolar pode ter um papel importante na qualidade do ensino. Isso condizente com um estudo de Menezes Filho e Amaral (2009) que analisa o efeito dos gastos municipais em educao no desempenho dos alunos da 4. e 8. sries do ensino fundamental em Matemtica e Portugus. Os autores encontram que, comparando-se municpios com caractersticas semelhantes, a nota dos alunos em municpios com gasto por aluno elevado no diferente, em mdia, da nota dos alunos em municpios que gastam pouco em educao. O trabalho conclui que no existe relao entre gastos educacionais municipais e desempenho escolar no Brasil. Tambm possvel que os recursos que efetivamente chegam nas escolas sejam menores que os gastos oficiais, em funo de corrupo, ou sejam alocados para usos diferentes dos que foram destinados. Ferraz, Finan e Moreira (2009) mostram que a existncia de corrupo no uso de recursos destinados educao reduz a nota de Matemtica e Portugus na Prova Brasil dos alunos da 4. srie do ensino fundamental. Os autores tambm documentam que a corrupo aumenta a repetncia e evaso escolar. Alm disso, municpios nos quais o diretor eleito tm menor corrupo em educao que municpios nos quais o diretor indicado pelo prefeito, o que aponta que o processo seletivo dos diretores pode ser importante para assegurar que os recursos destinados s escolas sejam devidamente monitorados. Como mostrou Menezes Filho (2007), o fato de o aluno ter cursado a pr-escola tem um efeito importante no seu desempenho escolar. A literatura acadmica mostra que a educao infantil pode gerar vrios benefcios. Por exemplo, pesquisas em neurocincia mostram que o aprendizado mais fcil na primeira infncia que em estgios posteriores da vida da criana. A educao infantil tambm pode contribuir para o estmulo de determinadas ca7

brasil: a nova agenda social

 enezes Filho e Ribeiro (2009) utilizam dados do Sistema de Avaliao de Rendimento Escolar do Estado de So Paulo (SARESP) de M 2007 e da Prova Brasil de 2005 para analisar os determinantes do desempenho escolar no estado de So Paulo. Entre as caractersticas do aluno, as variveis mais importantes foram cor, escolaridade dos pais e ter cursado pr-escola. A varivel da escola que teve maior impacto no aprendizado dos alunos foi um corpo docente permanente, formado por professores concursados, estvel e sem muitas faltas.

ractersticas de comportamento e traos de personalidade, como sociabilidade, autoestima, persistncia e motivao. Vrios estudos mostram que, alm de melhorar o desempenho escolar, essas caractersticas comportamentais reduzem a probabilidade de envolvimento com drogas e de participao em atividades criminosas.8 Em funo dessas evidncias, existe no Brasil um nmero crescente de estudos sobre os efeitos da educao infantil no desempenho educacional. Curi e Menezes Filho (2009) mostram que ter cursado a pr-escola tem efeitos positivos na concluso de todos os ciclos escolares (primrio, ginasial, secundrio e superior) e crescente nos trs primeiros. Alm disso, a pr-escola est associada a um aumento de um ano e meio de escolaridade e a uma elevao de 16% na renda, independentemente do seu impacto na educao. Felcio e Vasconcelos (2007) mostram que ter frequentado a educao infantil tem um efeito expressivo na nota de Matemtica do SAEB dos alunos da 4. srie do ensino fundamental. Em resumo, os estudos sobre determinantes do desempenho educacional no Brasil mostram que caractersticas familiares e do aluno, como o nvel de escolaridade da me e o fato de o aluno ter cursado a pr-escola, tm um impacto significativo no aprendizado. Alm disso, existem evidncias de que a gesto escolar pode ter um efeito importante no desempenho dos alunos.
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4LIES DAS EXPERINCIAS DE REFORMA EDUCACIONAL Diante do baixo desempenho educacional no Brasil e das possveis razes para esse quadro, a questo que se coloca como reformar o sistema educacional para melhorar o aprendizado. Segundo vrios estudos, a qualidade do professor um determinante fundamental do nvel de aprendizado dos alunos.9 No entanto, a qualidade do professor envolve principalmente fatores de difcil mensurao, como talento em lecionar, motivao, foco no aluno e interesse em testar novos mtodos de ensino, entre outros. Em particular, ela no est fortemente correlacionada com variveis observveis, como o grau de experincia e o nvel de formao dos professores. Um programa de seleo de professores que tem se revelado promissor nos Estados Unidos o Teach for America (TFA). O TFA foi criado em 1989 e recruta candidatos com excelente desempenho formados em universidades de primeira linha.10 Os candidatos selecionados passam por um programa de treinamento curto e intensivo, com um componente importante de prtica em sala de aula. Em seguida, esses professores so alocados por um perodo mnimo de dois anos em escolas pblicas localizadas em reas de baixa renda, onde esto sujeitos mesma escala salarial dos demais professores da rede pblica que trabalham na mesma escola. Decker et al. (2004) fizeram uma avaliao de impacto do TFA em Chicago, Los Angeles, Houston, Nova Orleans e Mississippi. Os autores compararam o desempenho dos alunos que
Para uma discusso detalhada, ver Arajo et al. (2009). Ver Hanushek e Rivkin (2006). 10 Para lecionar no TFA no necessrio que os candidatos tenham se formado em reas relacionadas docncia.
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221

222 tinham professores do TFA (grupo de tratamento) com colegas da mesma escola e srie que tiveram aula com outros professores (grupo de controle). Os alunos foram previamente distribudos de forma aleatria entre as turmas para assegurar que os alunos nos grupos de tratamento e controle tivessem as mesmas caractersticas. Os autores mostram que os professores formados pelo TFA so diferentes dos professores de escolas pblicas tradicionais em vrias dimenses. Primeiro, conforme esperado, os professores do TFA tm uma forte formao acadmica. Em particular, mais de dois teros dos professores do TFA foram formados em universidades classificadas como mais competitivas, altamente competitivas e muito competitivas, de acordo com o Barrons Profile of American Colleges. Em comparao, dentre os demais professores, somente 4% formaram-se em universidades do mesmo nvel. Outra diferena importante que a proporo de professores do TFA formados em reas relacionadas educao (25%) bem menor que a dos demais professores (55%). Os resultados mostram que os professores do TFA tiveram um impacto positivo significativo no desempenho dos seus alunos em matemtica. No foram encontrados efeitos no desempenho em leitura. Os autores concluem que o TFA um programa que tem contribudo para elevar o aprendizado de alunos provenientes de ambientes socioeconmicos desfavorveis, de uma forma eficiente em termos de sua relao custo-benefcio. Alm de selecionar e reter bons professores, importante criar incentivos para que os atores envolvidos e, em particular, os professores sejam induzidos a direcionar suas aes para a obteno de melhores resultados. Nas ltimas duas dcadas, diversos pases implementaram reformas com o objetivo de introduzir incentivos no sistema educacional voltados para a elevao da qualidade da educao. Embora os resultados dependam em grande medida de suas circunstncias especficas, trs mecanismos institucionais geralmente esto presentes, de forma isolada ou em conjunto: accountability, competio e descentralizao com autonomia das escolas.11 A seguir, discutiremos o significado de cada um desses conceitos e sua implementao na prtica.
4.1 ACCOUNTABILITY
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A ideia de accountability responsabilizar os atores envolvidos no processo educacional pelos resultados e, dessa forma, criar incentivos para a melhoria do desempenho. Uma maneira de fazer isso atravs da divulgao pblica das notas das escolas, com o objetivo de gerar presso por parte de pais e gestores sobre as escolas com piores resultados. Em geral, no entanto, so introduzidos mecanismos explcitos de recompensas e punies atrelados s metas educacionais, como bnus para os professores das escolas que elevam o aprendizado de seus alunos. preciso levar em conta vrias dificuldades e detalhes no desenho do mecanismo. Primeiro, necessrio que o exame seja bem desenhado e avalie de forma adequada as compe11

Ver Veloso (2009b).

tncias cognitivas que os alunos devem adquirir em cada srie e nvel de ensino. Algumas distores podem ocorrer nesse contexto. Uma a situao conhecida como teaching to the test, que ocorre quando os professores concentram seus esforos exclusivamente nos tpicos que so avaliados no exame e desconsideram aspectos importantes, mas de difcil mensurao, como habilidades no cognitivas. Em casos mais extremos, pode ocorrer manipulao dos resultados da prova por parte de professores. Outra dificuldade decorre do fato de que circunstncias aleatrias podem introduzir uma grande variabilidade nos resultados, sem refletir diferenas genunas na qualidade das escolas.12 Mesmo que as notas em exames padronizados reflitam o nvel de aprendizado dos alunos, um resultado conhecido na literatura que elas so muito relacionadas a caractersticas socioeconmicas de suas famlias, como renda e educao dos pais. Outro problema potencial a possibilidade de um incentivo perverso no sentido de os professores concentrarem seus esforos nos alunos com melhores chances de obter um bom resultado, em detrimento de alunos com problemas de aprendizagem. Por essas razes, sistemas educacionais baseados em accountability frequentemente complementam os resultados dos exames com outros indicadores, como taxas de repetncia e evaso, ou metas de desempenho para subgrupos populacionais classificados em termos de raa e nvel de renda. Nos Estados Unidos, vrios estados implantaram sistemas de accountability na dcada de 1990. Em 2002, foi introduzido um sistema federal, o No Child Left Behind, que estabelece que os estados devem instituir sistemas de accountability abrangendo todas as escolas pblicas. No existem evidncias empricas conclusivas sobre os efeitos do No Child Left Behind. Dee e Jacob (2009) encontram que o No Child Left Behind teve um efeito positivo na nota de Matemtica dos alunos da 4. e 8. sries. No entanto, os autores no encontram efeitos na nota de leitura em nenhuma das sries. Neal e Schanzenbach (2010) mostram que a introduo do No Child Left Behind em Chicago melhorou somente as notas dos estudantes localizados no meio da distribuio de habilidades e no teve impacto nos alunos nos extremos da distribuio. Isso sugere que os professores podem ter se concentrado nos alunos que tinham maior probabilidade de atingir as metas de desempenho. Outra forma de introduzir accountability no sistema educacional atravs da premiao de professores em funo do resultado. Em 1996, o Chile implementou o Sistema Nacional de Evaluacin del Desempeo de los Establecimientos Educacionales Subvencionados (SNED). As escolas pblicas ou privadas subsidiadas pelo setor pblico com melhor desempenho recebem um bnus. O indicador de desempenho inclui o nvel e variaes na nota dos alunos em um exame padronizado, alm da taxa de aprovao dos alunos. Alm disso, so avaliados o grau de participao dos pais e as condies de trabalho dos professores. Uma caracterstica importante do SNED que so construdos grupos de escolas com caractersticas semelhantes em termos de fatores socioeconmicos e localizao geogr12

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Ver Kane e Staiger (2002).

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224 fica, com o objetivo de premiar as escolas que apresentam a maior contribuio para o aprendizado dos seus alunos. Mizala e Romaguera (2005) apresentam evidncias de que o SNED teve um efeito positivo no desempenho escolar dos alunos das escolas com maiores chances de serem premiadas. Outros pases tambm tm adotado iniciativas de premiao de professores de acordo com sua performance, embora de forma menos sistemtica. Por exemplo, Lavy (2002) analisou um programa em Israel que premiou os professores das escolas que melhoraram o desempenho dos alunos. O autor mostra que o programa teve efeitos positivos nas notas dos alunos e que seu impacto foi maior nas notas dos estudantes provenientes de famlias com condies socioeconmicas mais desfavorveis. Glewwe et al. (2003) analisaram um programa que ofereceu incentivos monetrios a professores no Qunia com base na mdia das notas dos alunos calculadas para cada escola. Os resultados mostram que, durante o perodo de durao do programa, ocorreu uma elevao significativa das notas dos alunos nas escolas que participaram do programa. No entanto, os autores no encontraram efeitos positivos um ano aps o trmino do programa, o que sugere que o esforo dos professores possivelmente se concentrou em melhorar os resultados no curto prazo. Embora existam vrias experincias de premiao de professores, o uso da premiao aos estudantes como forma de introduzir incentivos para um melhor desempenho menos conhecido. Um estudo recente de Fryer (2010) testou o impacto de incentivos financeiros sobre o desempenho dos alunos. Com essa finalidade, foram realizados experimentos nas escolas pblicas de Chicago, Dallas, Nova York e Washington, nos quais foi distribudo um total de US$6,3 milhes para cerca de 20.000 estudantes em 261 escolas. Em Chicago e Nova York foram testados incentivos associados ao desempenho dos alunos em exames padronizados. Em Dallas e Washington foram introduzidos incentivos associados a tarefas especficas, como ler livros, frequentar a aula, ter bom comportamento e fazer o dever de casa. Os resultados mostram que incentivos financeiros associados nota em exames padronizados no foram efetivos para melhorar o desempenho dos estudantes. Por outro lado, incentivos associados a tarefas especficas, principalmente ler livros, tiveram impacto positivo na nota dos alunos. A interpretao de Fryer (2010) para esses resultados que os estudantes no sabem o que fazer para melhorar suas notas. Por isso, segundo o autor, pode ser melhor associar incentivos a aes que possam ser controladas de forma mais direta pelos alunos e tenham potencial para aumentar o aprendizado.
4.2 ESCOLHA E COMPETIO
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Enquanto sistemas de accountability procuram identificar as escolas de boa qualidade por meio de indicadores de desempenho, mecanismos com base na escolha e competio transferem essa deciso para os pais dos alunos. Uma forma de introduzir competio no

sistema educacional atravs da criao de um sistema de vouchers.13 Os vouchers so vales educacionais que permitem que os pais possam matricular seus filhos em escolas privadas de sua escolha.14 Esse modelo busca oferecer uma alternativa de educao de qualidade a um custo baixo, principalmente para estudantes de baixa renda. Uma caracterstica importante e menos conhecida dos vouchers que, em sua verso mais abrangente, as transferncias de recursos s escolas pblicas so feitas com base no nmero de alunos matriculados. A ideia que a perda de receita associada queda do nmero de alunos matriculados crie incentivos para que as escolas de baixa qualidade melhorem seu desempenho. Como no caso de mecanismos de accountability, preciso considerar os detalhes e dificuldades no desenho de mecanismos de escolha e competio. Neal (2002) argumenta que os efeitos de vouchers dependem de forma crtica dos detalhes de sua implementao. Por exemplo, se as escolas privadas puderem selecionar os melhores candidatos, pode ocorrer um aumento da segregao de alunos por raa ou nvel de renda. Outro aspecto importante que as famlias tenham informaes objetivas sobre a qualidade das escolas. Um estudo de Hastings e Weinstein (2008) sobre o programa de escolha de escolas pblicas em Charlotte-Mecklenburg apresenta evidncias de que pais que tiveram maior acesso a informaes objetivas sobre a qualidade das escolas, medida pela nota mdia dos seus alunos em exames padronizados, escolheram, em mdia, escolas de melhor qualidade. Essa escolha, por sua vez, melhorou o desempenho dos seus filhos nos exames. Para que o modelo de vouchers afete no somente os alunos beneficiados pelo programa, mas tambm contribua para melhorar a qualidade de todas as escolas pblicas, importante que a perda de alunos tenha um impacto significativo na receita das escolas pblicas. Por outro lado, preciso que sejam criadas as condies para que as escolas pblicas possam reagir competio, o que geralmente envolve uma elevao do seu grau de autonomia. A evidncia existente sobre os efeitos de vouchers nos Estados Unidos no conclusiva.15 Dois pases da Amrica Latina, Colmbia e Chile, implantaram programas de vouchers em larga escala. O programa de vouchers da Colmbia, chamado Programa de Ampliacin de Cobertura de la Educacin Secundaria (PACES), foi estabelecido em 1991. O principal objetivo do PACES era elevar a taxa de matrcula no ensino secundrio e, em particular, permitir que estudantes de famlias pobres tivessem acesso a escolas privadas de nvel secundrio de boa qualidade. importante destacar duas caractersticas do PACES que tiveram um efeito importante nos seus resultados. Primeiro, o programa foi voltado para famlias de baixa renda.
Outra forma de introduzir escolha e competio no sistema pblico de educao atravs da criao de charter schools. Como essa poltica tambm tem caractersticas importantes de descentralizao e autonomia escolar, ela ser discutida na prxima subseo. 14 Em pases onde as escolas pblicas so pagas, os vouchers tambm podem ser utilizados nessas escolas. 15 Ver Jacob e Ludwig (2008).
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226 Segundo, no foi permitido que as escolas privadas participantes do programa selecionassem os candidatos. Caso o nmero de candidatos fosse maior que o nmero de vagas, a seleo deveria ser feita por sorteio. Angrist et al. (2002) mostram que os beneficiados pelo PACES tiveram notas significativamente maiores que os no beneficiados em exames padronizados. Em estudo posterior, Angrist, Bettinger e Kremer (2006) mostram que o PACES teve efeitos de longo prazo e que os beneficiados do programa tiveram maior probabilidade de concluir o ensino secundrio e obtiveram melhores notas em exames de admisso na universidade. No incio da dcada de 1980, o Chile implementou um programa nacional de vouchers, alm de outras mudanas importantes no sistema educacional, como a municipalizao do ensino. Todas as escolas pblicas e privadas de nveis primrio e secundrio subsidiadas pelo Estado participam do programa. As escolas privadas e redes municipais de escolas pblicas recebem transferncias de recursos pblicos de acordo com o nmero de alunos matriculados. Alm de ser muito mais abrangente, o modelo de vouchers chileno tem duas diferenas importantes em relao ao programa da Colmbia. A primeira que todos os alunos podem se beneficiar do programa, e no apenas os provenientes de famlias pobres. A segunda que as escolas privadas podem selecionar os candidatos, inclusive usando critrios de renda familiar.16 Hsieh e Urquiola (2006) analisaram os efeitos do programa de vouchers do Chile no desempenho escolar. Os autores no encontraram evidncias de que o programa teve um efeito positivo nas notas de alunos em testes padronizados, taxas de repetncia e anos de escolaridade. Por outro lado, os resultados indicaram que essa poltica aumentou a segregao de alunos, possivelmente porque os melhores alunos das escolas pblicas se transferiram para escolas privadas. Segundo Hsieh e Urquiola, a competio induzida pelo sistema de vouchers se deu atravs de uma disputa pelos melhores alunos e no por esforos no sentido de elevar a qualidade da educao oferecida.
4.3 DESCENTRALIZAO E AUTONOMIA ESCOLAR
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A descentralizao pode contribuir para elevar o grau de accountability, na medida em que as comunidades locais tm maior incentivo e capacidade de monitoramento dos resultados das escolas. Alm disso, governos e comunidades locais tm maior conhecimento sobre os problemas e necessidades das escolas de sua rea. No entanto, a descentralizao pode ter consequncias adversas sobre a qualidade da educao quando o governo ou gestor local no tem capacitao tcnica ou recursos adequados. As experincias de descentralizao bem-sucedidas caracterizam-se no somente por uma delegao administrativa de poderes do governo central para governos e comunidades locais, mas tambm por uma elevao do grau de autonomia e flexibilidade na gesto escolar.
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 rias mudanas no programa de vouchers chileno foram propostas recentemente, entre elas uma elevao substancial do valor dos V vouchers, a concesso de valores mais elevados para alunos pobres e a proibio de seleo de alunos pelas escolas privadas.

Dessa forma, a descentralizao pode se refletir em uma mudana dos incentivos dentro da escola e em uma melhoria do desempenho escolar. Uma forma de aumentar o grau de autonomia das escolas atravs das charter schools, que foram introduzidas nos Estados Unidos no incio da dcada de 1990. Nessa modalidade, organizaes privadas com ou sem fins lucrativos podem se candidatar, mediante um processo de concorrncia, a receber recursos pblicos para fornecer servios educacionais. Os candidatos devem apresentar um plano educacional (charter) a uma autoridade pblica. Em caso de aprovao, estabelecido um contrato de gesto durante um determinado perodo, cuja renovao est sujeita ao cumprimento de metas educacionais que, em geral, incluem o desempenho de alunos em exames padronizados. As charter schools so escolas pblicas e no podem cobrar mensalidade. Caso o nmero de alunos seja maior que a disponibilidade de vagas, a seleo de candidatos deve ser feita atravs de sorteio. Uma diferena importante em relao s demais escolas pblicas que, como contrapartida cobrana de resultados, as charter schools possuem um grau maior de autonomia e flexibilidade. Isso permite que sejam experimentadas diversas alternativas para melhorar o aprendizado, tornando as charter schools um laboratrio potencial para testar inovaes. Um estudo recente de Zimmer et al. (2009) avalia o efeito de charter schools no desempenho escolar em Chicago, San Diego, Filadlfia, Denver, Milwaukee e nos estados de Ohio, Texas e Flrida. Os autores encontram que, em mdia, o efeito das charter schools na nota dos alunos em exames padronizados similar ao das escolas pblicas tradicionais. No entanto, em Chicago e na Flrida, os dois sistemas educacionais da amostra que possuem dados que permitem uma avaliao do impacto nas taxas de concluso, as charter schools tm um efeito positivo substancial na probabilidade de os alunos conclurem o ensino mdio e se matricularem no ensino superior. Existe uma grande diversidade organizacional no modelo de charter schools. O Knowledge Is Power Program (KIPP) uma rede de charter schools nos Estados Unidos que atende predominantemente alunos de famlias pobres e minorias tnicas. As escolas KIPP possuem uma abordagem intitulada No Excuses (Thernstrom e Thernstrom, 2003), caracterizada por um maior nmero de horas-aula por dia, um ano letivo mais longo, avaliaes frequentes de professores e normas estritas de comportamento dos alunos. Muitos professores das escolas KIPP so egressos do programa Teach for America, descrito anteriormente. Os alunos recebem premiaes por boas notas e por tarefas especficas, como frequentar as aulas e ter bom comportamento. Alm disso, os pais assinam um compromisso com a escola, comprometendo-se a participar da vida escolar de seus filhos. Angrist et al. (2010) avaliaram o desempenho dos alunos da KIPP Lynn, uma escola KIPP de Massachusetts. Os autores exploraram o fato de que charter schools com excesso de alunos devem selecionar os alunos atravs de sorteio, e compararam o desempenho dos ganhadores do sorteio (grupo de tratamento) com os perdedores (grupo de controle). Os resultados mostram que a KIPP Lynn teve um efeito positivo substancial no desempenho escolar de seus alunos em Matemtica e leitura. Alm disso, o impacto maior para os piores alunos.

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228 O estudo anterior avalia uma nica charter school. Abdulkadiroglu et al. (2009a) fizeram uma avaliao de impacto do sistema de charter schools de Boston.17 Os autores exploraram o carter aleatrio da seleo de alunos em situaes em que ocorreu um excesso de candidatos, e compararam o desempenho dos ganhadores do sorteio (grupo de tratamento) com os perdedores (grupo de controle). Os resultados mostram que as charter schools de Boston tm um grande impacto no desempenho dos alunos na middle school (6., 7. e 8. sries) e high school em testes padronizados de Matemtica e leitura. Na middle school, os ganhos so suficientes para eliminar a diferena de desempenho entre alunos brancos e negros em matemtica e reduzir em dois teros a disparidade em leitura. Na high school, os ganhos so suficientes para eliminar a diferena de desempenho entre alunos brancos e negros em Matemtica e leitura. importante observar, no entanto, que esses resultados reportados no se aplicam a todo o universo de charter schools em Boston, j que foram consideradas na anlise somente as escolas com excesso de demanda. Abdulkadiroglu et al. (2009a) argumentam, no entanto, que, sob o ponto de vista da poltica educacional, essas so as escolas mais relevantes, j que so as que provavelmente se expandiro caso as restries expanso do nmero de charter schools sejam relaxadas. Uma caracterstica importante dessas escolas que quase todas compartilham o modelo No Excuses descrito anteriormente, caracterizado por uma maior durao do dia e do ano letivo, avaliaes frequentes de professores e alunos e uma preocupao em incutir nos estudantes valores associados disciplina e tica de trabalho. Hoxby e Murarka (2009) fazem uma avaliao de impacto do sistema de charter schools de Nova York.18 Assim como os estudos mencionados anteriormente, so analisadas charter schools que selecionaram alunos por sorteio, que correspondem grande maioria das escolas em Nova York. Os resultados mostram que as charter schools de Nova York tm um impacto positivo no desempenho dos alunos entre a 3. e 8. sries em testes padronizados de Matemtica e leitura. Embora a magnitude dos impactos seja significativa, ela consideravelmente menor que a encontrada em Abdulkadiroglu et al. (2009a) para o sistema de charter schools de Boston, o que possivelmente reflete o fato de que a rede de charter schools de Nova York bem maior e mais heterognea que a de Boston. Hoxby e Murarka (2009) tambm identificam as polticas e prticas escolares que esto correlacionadas a maiores elevaes no aprendizado dos alunos. Uma observao importante que, em geral, as charter schools com melhores resultados utilizam pacotes de polticas. Por exemplo, escolas com ano letivo mais longo tambm tendem a ter mais horas de aula por dia. Embora os resultados sejam preliminares e no tenham uma interpretao causal, uma maior durao do ano letivo tem forte correlao com um aumento do aprendizado dos alunos.
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Ver Abdulkadiroglu, et al. (2009a) para uma apresentao no tcnica dos resultados da avaliao de impacto das charter schools de Boston. Ver Hoxby, Murarka e Kang (2009) para uma apresentao no tcnica dos resultados da avaliao de impacto das charter schools  de Nova York.

Um experimento social ambicioso chamado Harlem Childrens Zone tem sido conduzido em Nova York desde a dcada de 1990. Essa interveno combina aes na rea de educao e um amplo conjunto de aes sociais e comunitrias. As aes educacionais do Harlem Childrens Zone abrangem diversos programas de educao infantil e charter schools de ensinos fundamental e mdio. Entre os componentes sociais e comunitrios do Harlem Childrens Zone incluem-se diversos programas de sade, nutrio, assistncia social, esportes e lazer, voltados para as crianas e suas famlias. As charter schools do Harlem Childrens Zone adotam o modelo No Excuses. As escolas tm dias e ano letivo mais longos que as escolas pblicas regulares e oferecem programas de reforo escolar depois das aulas e aos sbados. Existe uma grande nfase em atrair e reter professores de elevada qualidade e so utilizados indicadores com base nas notas dos alunos para avaliar e premiar professores. Alm disso, os alunos so premiados quando obtm boas notas e frequentam as aulas. Dois estudos recentes contriburam para entender melhor os efeitos do Harlem Childrens Zone sobre o desempenho educacional. Dobbie e Fryer (2009) avaliaram o efeito das charter schools do Harlem Childrens Zone no desempenho dos alunos nos nveis de elementary e middle school em testes padronizados de Matemtica e leitura. Os resultados mostram que as charter schools tm um grande impacto no desempenho dos alunos na middle school (6., 7. e 8. sries) e elementary school em testes padronizados de Matemtica e leitura. Na middle school, os ganhos so suficientes para eliminar a diferena de desempenho entre alunos brancos e negros em Matemtica e reduzir pela metade a disparidade em leitura. Na elementary school, os ganhos so suficientes para eliminar a diferena de desempenho entre alunos brancos e negros em Matemtica e leitura. Segundo os autores, a qualidade das charter schools foi decisiva para a elevao do aprendizado dos alunos. Investimentos comunitrios no explicam isoladamente a melhoria das notas. Dobbie e Fryer (2009) tambm mostram que as charter schools do Harlem Childrens Zone so muito eficientes em termos de custo-benefcio. O gasto por aluno nessas escolas cerca de 20% maior que o da mediana do distrito de Nova York, o que amplamente compensado pelo grande impacto no aprendizado. Um segundo estudo, de Whitehurst e Croft (2010), chegou a uma concluso semelhante. Foram encontrados efeitos positivos significativos do programa, e eles decorrem da qualidade das charter schools e no dos investimentos na comunidade. 5 SISTEMA EDUCACIONAL BRASILEIRO Uma lio importante das experincias de reforma educacional que os resultados das polticas dependem de forma crucial dos detalhes das intervenes e das caractersticas do ambiente local. Em funo disso, para entender os possveis efeitos de iniciativas de reformas no Brasil preciso caracterizar o contexto no qual elas atuariam.

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5.1 SISTEMA NACIONAL DE AVALIAO DA EDUCAO BSICA

Uma inovao fundamental da poltica educacional no Brasil desde meados da dcada de 1990 foi a criao de um sofisticado sistema de avaliao da educao bsica, que propicia as condies para que sejam desenhadas polticas eficazes nos prximos anos.19 No que diz respeito avaliao do ensino bsico, a iniciativa mais importante foi a reformulao do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (SAEB). O SAEB foi criado em 1988, e a primeira avaliao foi realizada em 1990, mas em 1995 foram feitas diversas mudanas no SAEB. A principal foi a introduo de modificaes metodolgicas que permitiram a comparabilidade dos resultados ao longo do tempo. Alm disso, o exame tornou-se bienal, e as provas passaram a ser aplicadas 4.a e 8.a sries do ensino fundamental e 3.a srie do ensino mdio, em Matemtica e Lngua Portuguesa, o que permitiu que a qualidade do ensino mdio tambm fosse avaliada. Finalmente, houve a incluso das escolas privadas, o que aumentou a abrangncia do exame e criou um parmetro de referncia para a avaliao das escolas pblicas. O SAEB um exame amostral, ou seja, no so avaliadas todas as escolas. Em funo disso, embora o SAEB seja uma ferramenta importante de avaliao da educao bsica, ele no permite que sejam detectados os problemas de aprendizagem de cada escola e, consequentemente, no pode ser utilizado como um mecanismo de accountability. Em 1998, foi criado o Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem), com o objetivo de avaliar o desempenho dos alunos da 3.a srie do ensino mdio, ou que j tenham se formado e queiram ingressar no ensino superior. O Enem foi concebido como um instrumento de induo de uma reforma do currculo do ensino mdio, na direo de um foco maior em competncias, em contraposio natureza enciclopdica da maioria dos vestibulares. Em 2009, o Enem passou por uma reformulao significativa. O exame foi ampliado e passou a ter um foco maior em conhecimentos especficos, de modo a elevar sua aceitao como alternativa ao vestibular. No entanto, o aumento da escala do exame foi acompanhado de vrios problemas operacionais e logsticos em sua implementao, que tornaram mais difcil concretizar seu objetivo de tornar-se o principal critrio de acesso ao ensino superior. Em 2005, foi criada a Prova Brasil, que avalia o aprendizado dos alunos de escolas pblicas urbanas da 4. e 8. sries do ensino fundamental, em Lngua Portuguesa e Matemtica. Uma diferena fundamental em relao ao SAEB que a Prova Brasil tem carter censitrio, ou seja, todas as escolas pblicas urbanas da 4. e 8. sries do ensino fundamental so avaliadas.20 Isso permite que seja calculada a nota de cada escola que participa do exame, o que cria a possibilidade de elaborar mecanismos de accountability das escolas em funo dos seus resultados. Essa possibilidade materializou-se em 2007, com a criao do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB). O IDEB um indicador construdo para escolas pblicas, municpios e unidades da Federao que combina os resultados da Prova Brasil/SAEB com
Para uma discusso sobre a construo do sistema de avaliao da educao bsica no Brasil, ver Veloso (2009a) e Fernandes e Gre maud (2009). 20 preciso que as escolas pblicas urbanas tenham pelo menos 20 alunos nas sries avaliadas.
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a taxa de aprovao, obtida a partir de dados do Censo Escolar. A razo para combinar os dois indicadores evitar possveis distores, como o estmulo evaso de alunos de pior desempenho para obter uma nota maior na Prova Brasil. Por outro lado, escolas que deixam de reprovar seus alunos para tentar aumentar a taxa de aprovao esto sujeitas a uma queda nas notas da Prova Brasil e uma consequente reduo do IDEB. No mesmo ano, o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao, do Ministrio da Educao, estabeleceu metas de desempenho no IDEB para o pas, redes de ensino e escolas pblicas at 2021 (divulgao em 2022), criando um sistema de accountability nacional. Tambm foram criadas metas intermedirias a cada dois anos, para que seja acompanhada a trajetria em direo ao cumprimento das metas em longo prazo. Como mostra a Tabela 2, o IDEB correspondente s sries iniciais do ensino fundamental (4. srie) elevou-se de 3,8 para 4,6 entre 2005 e 2009, superando a meta de 4,2 para 2009. Tambm foram verificados progressos no IDEB correspondente s sries finais do ensino fundamental (8. srie), que se elevou de 3,5 para 4,0 entre 2005 e 2009, superando a meta de 3,7 para 2009. No ensino mdio, no entanto, o aumento do IDEB foi menos expressivo, com uma elevao de 3,4 em 2005 para 3,6 para 2009, embora tenha sido atingida a meta de 3,5 para 2009.
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TABELA 2 ndice de desenvolvimento da educao bsica (IDEB) observado e projetado, segundo o nvel de ensino Brasil
IDEB observado Nvel de ensino 2005 Sries iniciais do ensino fundamental Sries finais do ensino fundamental Ensino mdio
Fonte: INEP/MEC.

Metas projetadas 2009 4,2 3,7 3,5 2011 4,6 3,9 3,7 2013 4,9 4,4 3,9 2015 5,2 4,7 4,3 2017 5,5 5,0 4,7 2019 5,7 5,2 5,0 2021 6,0 5,5 5,2

2007 4,2 3,8 3,5

2009 4,6 4,0 3,6

3,8 3,5 3,4

Na medida em que a qualidade da educao oferecida por unidade de ensino mensurada pelo IDEB, as escolas podem ser cobradas em funo do seu desempenho, o que contribui para melhorar os resultados. Isso representou um avano considervel no uso da avaliao, j que foi criado um sistema de incentivos no qual a avaliao passou a ser sistematicamente utilizada para medir os resultados, corrigir os erros e aprimorar as polticas. No entanto, existem algumas limitaes no sistema de avaliao da educao bsica que devem ser consideradas. Primeiro, como foi mencionado, vrios estudos mostram a importncia da educao infantil para o desempenho escolar. No entanto, ainda existem poucos indicadores de qualidade da educao infantil (creche e pr-escola) no Brasil. Barros et al. (2010c) analisam uma base de dados de 100 creches da cidade do Rio de Janeiro, que inclui indicadores de qualidade abrangendo cinco categorias: infraestrutura;

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232 sade e condies sanitrias; atividades e estrutura do programa; recursos humanos; e relaes da creche com os pais e a comunidade. Os autores mostram que existe uma grande heterogeneidade nos indicadores de qualidade das creches. Tambm no existe uma avaliao externa em larga escala do nvel de alfabetizao das crianas. O Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP) criou, em 2008, a Provinha Brasil, uma avaliao diagnstica do estgio de alfabetizao das crianas matriculadas no segundo ano de escolarizao. No entanto, embora a Provinha Brasil seja elaborada pelo INEP, a sua aplicao e correo ficam a critrio das redes, diferentemente das outras avaliaes nacionais. Alm disso, a sua formulao levanta questes associadas aos diferentes mtodos de alfabetizao.21 Outra questo importante diz respeito avaliao do ensino mdio. Esse nvel de ensino lida com objetivos conflitantes, como preparar o aluno para o ensino superior, para ingressar no mercado de trabalho e para o exerccio da cidadania. Castro (2009) argumenta que essa divergncia de objetivos prpria desse nvel de ensino, e cada pas procura compatibiliz-los de acordo com suas circunstncias especficas, como sua histria e cultura. No entanto, segundo o autor, a forma como o ensino mdio brasileiro foi organizado para lidar com essas demandas foi inadequada. Enquanto outros pases oferecem vrias opes nesse nvel de ensino, combinando alternativas de carter acadmico e profissionalizante, no ensino mdio brasileiro predomina um modelo voltado para o ingresso no ensino superior. Como a Prova Brasil avalia somente alunos das escolas pblicas da 4. e 8. sries do ensino fundamental, no possvel calcular o IDEB para cada escola pblica do ensino mdio. Uma questo que se coloca em que medida seria desejvel ter um IDEB para esse nvel de ensino. Schwartzman (2010), por exemplo, argumenta que a criao de um IDEB para o ensino mdio no seria necessariamente benfica, j que poderia contribuir para consolidar o modelo de ensino mdio unicamente voltado para a universidade, em detrimento de uma diversificao das alternativas oferecidas aos alunos.
5.2FINANCIAMENTO E GASTO PBLICO EM EDUCAO
brasil: a nova agenda social

A Constituio de 1988 estabeleceu que a educao bsica responsabilidade dos estados e municpios, que devem destinar 25% de suas receitas de impostos e transferncias educao. Em 1996, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) estabeleceu as diretrizes da educao no Brasil. Os municpios devem oferecer a educao infantil em creches e pr-escolas e, com prioridade, o ensino fundamental. Os estados devem assegurar o ensino fundamental e oferecer, com prioridade, o ensino mdio. Em estados onde a rede municipal tinha uma grande participao no ensino fundamental, principalmente no Nordeste, o percentual de 25% da receita era excessivo para a rede estadual, mas insuficiente para a rede municipal. Alm disso, o gasto por aluno em estados
21

Para uma discusso das evidncias sobre mtodos de alfabetizao, ver Academia Brasileira de Cincias (2007).

e municpios mais pobres era muito baixo. Em funo disso, foram criados mecanismos de redistribuio de recursos da educao bsica entre redes municipais e estaduais, de forma a reduzir a desigualdade do gasto por aluno e aumentar a eficincia da alocao de recursos. Com esse objetivo, foi criado em 1996 o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef), que foi implementado a partir de janeiro de 1998. O Fundef destinou 15% da arrecadao dos estados e municpios para a formao de um fundo fiscal, no mbito de cada estado, cujos recursos foram distribudos entre o estado e seus municpios de acordo com o nmero de alunos matriculados na rede local (estado ou municpio) de ensino fundamental. O Fundef tambm estabeleceu um valor mnimo nacional de gasto por aluno a ser observado para cada estado. Nos casos em que o estado no tivesse recursos para atingir o valor mnimo, foi estabelecida uma complementao por parte do Governo Federal. A emenda constitucional que criou o Fundef tambm determinou que 60% dos recursos do fundo deveriam ser destinados ao pagamento dos salrios dos professores.22 Embora o Fundef tenha tido um papel importante na expanso do ensino fundamental, seu mecanismo de distribuio de recursos passou a criar dificuldades para a expanso do ensino mdio.23 Com o objetivo de corrigir essa distoro, entrou em vigor em 2007 o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), que substituiu o Fundef. O Fundeb consiste em um fundo de financiamento para a educao bsica em cada estado nos moldes do Fundef, mas incluindo a educao infantil, o ensino mdio e a educao de jovens e adultos (EJA). De forma similar ao Fundef, no Fundeb os recursos so distribudos para as redes municipais e estaduais de acordo com o nmero de alunos matriculados em cada rede. Tambm foi estabelecido um gasto mnimo por aluno, que complementado por recursos da Unio quando o estado no tem recursos para financi-lo. Alm disso, 60% dos recursos devem ser destinados ao pagamento dos salrios dos professores. Uma caracterstica importante do Fundeb que, por abranger toda a educao bsica, ele permite que se corrijam desequilbrios no financiamento de cada nvel de ensino, criando condies para que o ensino mdio e a educao infantil se beneficiem de uma elevao de recursos. Alm de permitir uma redistribuio dos recursos da educao bsica entre todos os nveis de ensino, a lei de criao do Fundeb estabeleceu uma elevao significativa da complementao da Unio. O aporte de recursos do Governo Federal ao Fundeb foi de R$2 bilhes em 2007, R$3,2 bilhes em 2008 e R$5,1 bilhes em 2009. Desde 2010, a contribuio da Unio passou a ser de 10% da contribuio total de estados e municpios.24 Enquanto o Fundeb transfere recursos para as redes municipais e estaduais, o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) transfere recursos diretamente para as escolas. O PDDE
 enezes Filho e Pazello (2007) mostram que o Fundef elevou o salrio dos professores em regies carentes, e que isso resultou em M uma melhoria do desempenho dos alunos nessas regies. 23 Ver Ulyssea, Fernandes e Gremaud (2006). 24 A complementao da Unio no Fundeb muito superior que ocorria no Fundef, que foi de cerca de 1% do total dos fundos nos ltimos anos de sua vigncia.
22

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234 foi criado em 1995 e presta assistncia financeira, em carter suplementar, s escolas pblicas da educao bsica das redes estaduais, municipais e do Distrito Federal e s escolas privadas de educao especial mantidas por entidades sem fins lucrativos. Os recursos so repassados para entidades jurdicas de direito privado, como as Associaes de Pais e Mestres. At 2008, o programa contemplava apenas as escolas pblicas de ensino fundamental. Em 2009, foi ampliado para toda a educao bsica, passando a abranger as escolas de ensino mdio e de educao infantil. Em funo disso, houve um aumento expressivo do valor das transferncias. Em 2008, o PDDE transferiu R$692,7 milhes para 117,4 mil escolas. Em 2009, foi transferido R$1,1 bilho para 134,1 mil escolas. Alm dos programas voltados para a elevao da oferta de educao, foram implantadas iniciativas no lado da demanda. Em 2001, foi criado o Bolsa Escola Federal, que estabeleceu o pagamento de R$15 por criana entre 6 e 15 anos (com limite para trs crianas registradas por famlia) para famlias com renda mensal per capita de at R$90. Como contrapartida, as crianas em idade escolar deveriam estar matriculadas na escola e ter frequncia de pelo menos 85% das aulas. Em 2004, foi criado o Bolsa Famlia, que combinou o Bolsa Escola a outros programas de suplementao de renda. Entre as condicionalidades do programa, incluem-se o acompanhamento da sade e do estado nutricional das famlias e a exigncia de frequncia escola das crianas e jovens em idade escolar. Em 2008, foi criado o Benefcio Varivel Vinculado ao Adolescente, pago a todas as famlias com jovens de 16 e 17 anos frequentando a escola. No existem evidncias claras de que o Bolsa Famlia teve um efeito positivo na frequncia escolar. A Tabela 3 apresenta a evoluo recente do gasto pblico em educao em relao ao PIB no Brasil, para os diversos nveis de ensino.25 Como mostra a tabela, entre 2000 e 2005 o gasto pblico em educao foi relativamente estvel, em torno de 3,9% do PIB. Desde ento, esse valor elevou-se de forma significativa, atingindo 4,7% do PIB em 2008.26 Essa elevao do gasto ocorreu integralmente no nvel bsico de ensino (ensinos infantil, fundamental e mdio), que passou de 3,2% para 4% do PIB entre 2005 e 2008. No nvel bsico, a elevao do gasto foi maior no segundo ciclo do ensino fundamental (5. 8. srie) e no ensino mdio. A Tabela 4 apresenta a evoluo recente do gasto pblico em educao no Brasil em relao ao PIB, para os diversos entes federativos (Unio, estados e Distrito Federal e municpios). A tabela mostra que o aumento dos gastos em educao entre 2005 e 2008 deu-se principalmente no mbito dos estados. Isso compatvel com o maior investimento no segundo ciclo do ensino fundamental e no ensino mdio documentado na Tabela 3, j que a oferta educacional nesses nveis de ensino predominantemente de responsabilidade dos estados.
O conceito de gasto utilizado o de investimento pblico direto em educao, adotado pelo INEP/MEC. So includos nessa definio os valores despendidos em pessoal ativo e seus encargos sociais, despesas com pesquisa e desenvolvimento, transferncias ao setor privado e outras despesas correntes e de capital. No so includos os gastos com aposentadorias e penses, investimentos com bolsas de estudo, financiamento estudantil e despesas com juros, amortizaes e encargos da dvida da rea educacional. Para mais informaes, ver http://www.inep.gov.br. 26 No existem estimativas disponveis do gasto privado em educao em relao ao PIB no Brasil. Segundo a Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) 2008/2009, a despesa privada em educao no Brasil corresponde a 3% da despesa familiar em consumo e 2,4% da despesa total familiar (IBGE, 2010a). A estimativa de renncia tributria em educao para 2008 foi de R$3,525 bilhes (Receita Federal, 2007). Agradeo a Jos Roberto Afonso pela referncia.
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TABELA 3 Gasto pblico em educao em relao ao PIB, por nvel de ensino Brasil: 2000-2008
(em %) Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Todos os nveis 3,9 4,0 4,1 3,9 3,9 3,9 4,3 4,5 4,7 Educao bsica 3,2 3,3 3,3 3,2 3,2 3,2 3,6 3,8 4,0 Educao infantil 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,4 0,4 Ensino fundamental 1. 4. srie 1,3 1,3 1,5 1,3 1,3 1,4 1,4 1,5 1,5 5. 8. srie 1,1 1,1 1,1 1,0 1,1 1,1 1,3 1,4 1,5 Ensino mdio 0,5 0,6 0,4 0,5 0,5 0,4 0,6 0,6 0,7 Educao superior 0,7 0,7 0,8 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7

Fonte: INEP/MEC.

TABELA 4 Gasto pblico em educao em relao ao PIB, por dependncia administrativa Brasil: 2000-2008
(em %) Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fonte: INEP/MEC.

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Total 3,9 4,0 4,1 3,9 3,9 3,9 4,4 4,6 4,7

Unio 0,7 0,8 0,7 0,7 0,6 0,7 0,7 0,8 0,8

Estados e Distrito Federal 1,7 1,7 1,8 1,6 1,6 1,6 1,9 1,9 2,0

Municpios 1,5 1,6 1,6 1,6 1,6 1,7 1,8 1,8 1,9

A Tabela 5 apresenta a evoluo recente do gasto pblico em educao por aluno em relao renda per capita no Brasil, para os diversos nveis de ensino. Como mostra a tabela, o gasto por aluno na educao bsica elevou-se de 11,7% para 16,6% da renda per capita entre 2003 e 2008. No mesmo perodo, o gasto por aluno no ensino superior caiu de 102,1% para 93,2% da renda per capita. A elevao do gasto na educao bsica, combinada com a reduo no ensino superior, reduziu a razo entre o gasto por aluno no ensino superior e na educao bsica de 8,7 para 5,6 entre 2003 e 2008. No entanto, essa razo ainda bem maior que a da OCDE, que cerca de 2.27
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Ver OCDE (2009).

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TABELA 5 Gasto pblico em educao por aluno em relao ao PIB per capita, por nvel de ensino Brasil: 2000-2008
(em %) Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Todos os nveis 14,1 14,4 14,5 14,0 14,1 14,5 16,0 17,4 18,9 Educao bsica 11,7 12,0 12,0 11,7 12,0 12,3 13,9 15,3 16,6 Educao infantil 13,4 12,0 11,4 12,6 12,8 11,7 12,0 13,8 13,9 Ensino fundamental 1. 4. srie 11,5 11,3 13,3 12,4 12,7 13,7 14,3 16,0 17,4 5. 8. srie 11,8 12,7 12,3 11,7 12,8 13,1 15,7 16,7 18,6 Ensino mdio 11,2 12,6 8,9 9,9 8,8 8,6 11,1 12,2 13,4 Educao superior 129,6 126,8 120,9 102,1 98,6 97,0 92,6 92,3 93,2

Fonte: INEP/MEC.

Em 2009, a Emenda Constitucional 59/2009 estabeleceu a excluso gradativa dos gastos pblicos em educao do clculo da Desvinculao das Receitas da Unio (DRU), o que elevar de forma expressiva os recursos para a educao. Por outro lado, a mesma emenda ampliou a obrigatoriedade do ensino para a faixa etria de 4 a 17 anos. Diante da elevao nos ltimos anos dos recursos destinados educao, uma questo que se coloca como o gasto pblico em educao no Brasil se compara ao de outros pases. Como mostra o Grfico 4, pases mais ricos em geral gastam mais em educao como proporo do PIB. No entanto, o gasto pblico em educao no Brasil est um pouco acima do esperado para um pas com nosso nvel de renda per capita. O que os dados mostram, portanto, que o Brasil no gasta pouco em educao como frao do PIB. Como a populao em idade escolar no Brasil representa uma proporo mais elevada da populao total que em outros pases, o gasto por aluno como frao da renda per capita menor no Brasil que nos pases desenvolvidos. Enquanto o gasto pblico por aluno em todos os nveis nos pases desenvolvidos varia entre 20% e 28% da renda per capita, a despesa por aluno no Brasil de 18,9% da renda per capita, como mostra a Tabela 6. No entanto, a principal diferena do gasto pblico no Brasil em relao ao de pases desenvolvidos e em desenvolvimento diz respeito alocao da despesa entre os diferentes nveis de ensino. Como mostra a Tabela 6, enquanto o gasto pblico por aluno nos pases desenvolvidos em geral superior a 20% da renda per capita nos nveis correspondentes ao nosso ensino fundamental e ensino mdio, no Brasil a despesa nesses nveis de ensino de 18% e 13,4%, respectivamente.28 Por outro lado, o gasto pblico por aluno no ensino superior muito alto no Brasil (93,2% da renda per capita) em comparao com pases desenvolvidos e em desenvolvimento.
28

Os nveis de ensinos fundamental, mdio e superior no Brasil no encontram uma correspondncia exata na classificao da UNESCO (ISCED-97). Nessa classificao, os nveis primrio (primary), secundrio inferior (lower secondary), secundrio superior (upper secundary) e tercirio (tertiary) correspondem, respectivamente, ao primeiro ciclo do ensino fundamental (1. 4. srie), segundo ciclo do ensino fundamental (5. 8. srie), ensino mdio e ensino superior. No texto, quando usamos a expresso ensino fundamental para os demais pases em comparaes internacionais, estamos nos referindo ao ensino primrio do ISCED-97. Esse nvel comparvel ao ensino fundamental, j que em outros pases ele em geral dura seis anos. Alm disso, o gasto por aluno no primeiro e segundo ciclos do ensino fundamental no Brasil similar. Por exemplo, segundo dados do INEP/MEC, o gasto por aluno no primeiro e segundo ciclos correspondeu a 17,4% e 18,6% da renda per capita em 2008, respectivamente.

Isso corresponde a 5,2 vezes o gasto por aluno no ensino fundamental, muito acima da razo encontrada para os outros pases, com exceo da ndia.
Grfico 4
Relao entre o gasto pblico em educao em relao ao PIB e a renda per capita 2006

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Renda per capita (US$)


Fonte: Os dados de renda per capita foram obtidos da Penn World Table 6.3. Os dados de gastos pblicos em educao em relao ao PIB para o Brasil foram obtidos do INEP/MEC e so de 2008. Para os demais pases, ver UNESCO (2010).

TABELA 6 Gasto pblico em educao por aluno em relao ao PIB per capita, por nvel de ensino, 2006
(em %) Pases Brasil Argentina Chile Coreia do Sul Espanha Estados Unidos Frana ndia Irlanda Japo Mxico Portugal Reino Unido Uruguai Ensino fundamental 18,0 13,2 11,1 17,2 19,4 22,2 17,1 8,9 15,0 21,9 13,4 22,4 22,1 8,5 Ensino mdio 13,4 20,3 12,4 22,2 24,0 24,6 26,6 16,2 22,8 22,4 13,8 34,0 27,3 10,4 Ensino superior 93,2 14,2 11,5 9,5 23,5 25,4 33,5 55,0 26,4 19,1 35,4 28,8 29,2 18,1 Todos os nveis 18,9 15,8 11,7 16,7 22,3 23,9 24,7 14,0 19,8 21,5 15,5 28,0 25,8 10,6 Razo superior/ fundamental 5,2 1,1 1,0 0,5 1,2 1,1 1,9 6,2 1,8 0,9 2,6 1,3 1,3 2,1

Fonte: Os dados do Brasil foram obtidos do INEP/MEC e so de 2008. Para os demais pases, ver Unesco (2010).

O Grfico 5 mostra, com base em dados de uma amostra de pases, a relao entre o gasto por aluno no ensino fundamental como proporo da renda per capita e a nota de

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Matemtica obtida no PISA. Como mostra o grfico, a nota de Matemtica do Brasil no PISA est muito abaixo do que seria de se esperar, dado nosso nvel de despesa por aluno no ensino fundamental. Isso indica que existe um grau de ineficincia elevado no sistema educacional brasileiro e que a criao de incentivos adequados pode contribuir de forma significativa para melhorar a qualidade da educao no pas.
Grfico 5
Relao entre a nota de Matemtica no PISA e o gasto pblico por aluno no ensino fundamental em relao ao PIB per capita 2006

Fonte: Os dados de gasto pblico por aluno no ensino fundamental em relao ao PIB per capita para o Brasil foram obtidos do INEP/MEC e so de 2008. Para os demais pases, ver UNESCO (2010). Os dados da nota de Matemtica foram obtidos do PISA 2006.

5.3 PARTICIPAO DO SETOR PRIVADO E ORGANIZAES NO GOVERNAMENTAIS

Uma forma de introduzir mecanismos de incentivos no sistema pblico de educao e, com isso, elevar sua eficincia atravs de parcerias pblico-privadas (PPPs). A ideia bsica combinar a eficincia do setor privado com a caracterstica do setor pblico de dar acesso a todos, particularmente aos mais pobres. Outro aspecto importante de algumas modalidades de parcerias que elas criam um mecanismo de competio por recursos pblicos que, por sua vez, gera incentivos para um melhor desempenho das escolas pblicas. Existem trs grandes categorias de parcerias pblico-privadas, dependendo do tipo de contrato entre o setor pblico e o setor privado (incluindo organizaes no governamentais).29 A primeira refere-se a contratos nos quais o setor pblico compra insumos utilizados na produo de servios educacionais, como servios de gesto escolar, desenho de currculo, com29

Para uma descrio de PPPs em educao na Amrica Latina, ver Patrinos (2006).

plementao do ensino regular, fornecimento de transporte e merenda escolar, entre outros. Esse o modelo mais comum de PPPs em educao no Brasil. Um exemplo de PPP na qual o governo contrata servios de complementao escolar do setor privado a parceria entre escolas pblicas e o Instituto Ayrton Senna. Ao longo da ltima dcada, um nmero crescente de redes estaduais e municipais passou a adotar programas do Instituto Ayrton Senna voltados para a correo do fluxo escolar (Acelera Brasil e Se Liga) e melhoria da gesto escolar (Gesto Nota 10 e Circuito Campeo). Em 1998, o Instituto Ayrton Senna atuava em 24 municpios, enquanto em 2008 a sua atuao expandiu-se para 624 municpios em 21 estados. O Acelera Brasil um programa de correo do fluxo escolar para crianas da 1. 4. srie do ensino fundamental que apresentam defasagem de dois ou mais anos em relao srie. O Se Liga um programa voltado para a alfabetizao de crianas frequentando as sries iniciais do ensino fundamental com defasagem idade-srie de pelo menos dois anos. O Gesto Nota 10 um programa voltado para o ensino fundamental que atua em quatro reas de gesto educacional: aprendizagem, ensino, rotina escolar e poltica educacional. Uma ao importante do programa propor e verificar o cumprimento de metas tanto para as unidades escolares como para as secretarias de educao. O Circuito Campeo capacita profissionais para formar equipes capazes de alcanar metas relacionadas com o nvel de alfabetizao e aprendizagem nos cinco primeiros anos do ensino fundamental. Barros et al. (2010d) avaliaram o impacto desses quatro programas do Instituto Ayrton Senna no desempenho educacional de alunos nas primeiras sries do ensino fundamental nas redes pblicas de ensino. Os autores mostram que os programas do Instituto Ayrton Senna contriburam para a melhoria de vrios indicadores de fluxo escolar, como uma maior aprovao, menor taxa de abandono e reduo da distoro idade-srie. A magnitude do impacto foi expressiva. Dependendo do indicador, o progresso na melhoria do fluxo escolar foi de duas a cinco vezes mais rpido em municpios que adotaram os programas em comparao com municpios que no foram beneficiados pelas aes do Instituto. Um exemplo de PPP na qual o governo contrata servios de gesto do setor privado a parceria entre a Fundao Lemann e escolas pblicas. Por exemplo, o programa Gesto para o Sucesso Escolar (GSE), criado em 2003, um curso de formao em ensino distncia para gestores de escolas pblicas que tem como objetivo introduzir em sua prtica gerencial a lgica da gesto por resultados, direcionando o foco da escola para o aprendizado de seus alunos. O Instituto Unibanco tambm desenvolve projetos em parceria com o setor pblico e organizaes da sociedade civil, com foco em aes voltadas para a melhoria do ensino mdio. O Projeto Jovem de Futuro oferece apoio tcnico e financeiro a escolas pblicas de ensino mdio para a concepo, implantao e avaliao de um plano de melhoria da gesto escolar. O Jovem de Futuro tambm estimula as escolas que participam do programa a adotar programas de incentivos, como bnus para professores e alunos associados aos resultados. O Projeto foi desenvolvido pelo Instituto Unibanco em 2006 e implantado em Minas Gerais

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240 e Rio Grande do Sul em 2008. Em 2009 o Projeto tambm foi implantado no estado de So Paulo. Silva (2010) fez uma avaliao de impacto do primeiro ano do programa em Minas Gerais e Rio Grande do Sul. Os resultados indicam que o Projeto Jovem de Futuro teve um grande impacto na nota mdia dos alunos e contribuiu para a reduo da desigualdade nas notas dos alunos das escolas participantes. Outro exemplo de parcerias a contratao, por parte de escolas pblicas, de mtodos estruturados de ensino elaborados por organizaes privadas, que incluem material pedaggico, organizao curricular e treinamento de professores, entre outros servios educacionais. Em 2008, cerca de 30% dos municpios de So Paulo tinham parcerias desse tipo com organizaes privadas, abrangendo 14% do total de estudantes da rede municipal. Leme et al. (2010) estimaram o impacto do uso de mtodos estruturados de ensino na nota dos estudantes da rede municipal de So Paulo. Os autores mostram que municpios que utilizam mtodos estruturados de ensino tiveram maior elevao na nota de matemtica e portugus na Prova Brasil na 4. e 8. sries em comparao com municpios que no adotaram mtodos estruturados. Os municpios com pior desempenho inicial foram os que mais se beneficiaram do uso do material estruturado. Os autores ponderam, no entanto, que possvel que parte dessa associao positiva se deva ao fato de que municpios que adotaram mtodos estruturados tenham caractersticas no observveis diferentes de municpios que no utilizaram esses mtodos. Um exemplo interessante de PPP com foco na gesto tem sido executado em Pernambuco. Em 2005, a Lei n. 12.965 criou a modalidade de Centro de Ensino Experimental (CEE), que so escolas pblicas geridas em parceria com o setor privado e organizaes no governamentais. Os CEEs foram concebidos como um experimento em algumas escolas da rede pblica, que passaram a ter maior autonomia e flexibilidade em termos de remunerao e seleo de professores e diretores, em troca de metas de desempenho. Em 2008, a Lei Complementar n. 125 criou o Programa de Educao Integral, com o objetivo de difundir o modelo de gesto dos CEEs no estado. Os Centros de Ensino Experimental passaram a se chamar Escolas de Referncia em Ensino Mdio. As Escolas de Referncia em Ensino Mdio so escolas de ensino mdio em regime de tempo integral, que utilizam um modelo de gesto disponibilizado pelo Instituto de Co-Responsabilidade pela Educao (ICE). Elas tm um currculo estruturado, e so estabelecidas metas de aprendizagem. Os professores so selecionados dentre o conjunto de professores concursados do estado e precisam ser aprovados em uma prova de conhecimentos especficos. Eles tm dedicao exclusiva e so avaliados em funo do cumprimento de metas acadmicas. Os professores com melhor avaliao recebem um bnus de desempenho. Diretores de escola que no atingem suas metas podem ser removidos do cargo. A segunda categoria de PPPs em educao diz respeito a situaes nas quais o governo contrata uma organizao privada para fornecer servios educacionais para um determinado grupo de estudantes, ou seja, o governo compra o produto educacional fornecido por escolas privadas. Um exemplo dessa modalidade so os vouchers. O Programa Universidade
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para Todos (ProUni) uma modalidade de PPP na qual o governo compra um produto educacional do setor privado. Esse programa prev a concesso de bolsas para alunos carentes por parte de instituies particulares de ensino superior, em troca da iseno de determinados impostos federais. Nesse sentido, o ProUni um programa de compra de vagas e no um programa de vouchers propriamente dito. Essa diferena relevante j que, num sistema de vouchers, a instituio pblica que perde alunos para instituies privadas passa a receber menos recursos do governo, o que fornece incentivos para um melhor desempenho. Na terceira modalidade de PPPs em educao, o governo contrata uma organizao privada com ou sem fins lucrativos para que ela seja responsvel pelo funcionamento de uma escola pblica, incluindo todas as atividades envolvidas nesse processo. Essa organizao tem autonomia em relao contratao de funcionrios, podendo estabelecer contratos de trabalho diferenciados em relao aos contratos vigentes no setor pblico. Um exemplo dessa modalidade so as charter schools. No Brasil, no existem charter schools nos moldes americanos, mas h exemplos dessa categoria de PPP na rea de sade. Nesse caso, o setor pblico faz um contrato de gesto com organizaes sociais no qual so estabelecidas metas de desempenho em troca de maior autonomia e flexibilidade de contratao e demisso. Em geral, o regime de trabalho regido pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT). Outro papel importante do setor privado e organizaes no governamentais a avaliao de polticas pblicas. Por exemplo, a Fundao Ita Social realiza avaliaes econmicas de vrios projetos sociais, incluindo uma anlise de custo-benefcio. Alm disso, o Curso de Avaliao Econmica de Projetos Sociais capacita gestores de projetos sociais e polticas pblicas. Deve ser tambm ressaltado o engajamento crescente da sociedade civil na educao, em que se destaca o surgimento em 2006 do movimento Todos pela Educao. O Todos pela Educao criou cinco metas de desempenho educacional: toda criana e jovem de 4 a 17 anos na escola; toda criana plenamente alfabetizada at os 8 anos; todo aluno com aprendizado adequado sua srie; todo jovem com o ensino mdio concludo at os 19 anos; e investimento em educao ampliado e bem gerido. Essas metas complementam as do IDEB e tambm foram estabelecidas para o perodo at 2021 (divulgao em 2022), com metas intermedirias ao longo da trajetria.30
5.4 EXPERINCIAS RECENTES DE REFORMA EDUCACIONAL NO BRASIL

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Embora recentes, existem no Brasil algumas experincias de reforma educacional.31 Em 2008, a Secretaria de Educao do Estado de So Paulo implantou o Programa de Qualidade na Escola. Foram criadas metas de desempenho para cada escola estadual at 2030, s quais esto associadas metas anuais. As metas so baseadas no ndice de Desenvolvimento da EduApesar da semelhana dos nomes, que reflete a parceria entre o movimento da sociedade civil e o Ministrio da Educao, as metas do movimento Todos pela Educao so diferentes das estabelecidas pelo Compromisso Todos pela Educao do MEC, embora exista forte complementaridade. 31 Para uma discusso sobre experincias de accountability no Brasil, ver Brooke (2006) e Andrade (2008).
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242 cao do Estado de So Paulo (IDESP). O IDESP combina a taxa de aprovao com as notas dos alunos da 4. e 8. sries do ensino fundamental e 3. srie do ensino mdio nos exames de proficincia em Lngua Portuguesa e Matemtica do Sistema de Avaliao de Rendimento Escolar do Estado de So Paulo (SARESP).32 Uma inovao importante foi a implantao de um sistema de bnus de desempenho para diretores, professores e funcionrios, associado ao cumprimento das metas. A Bonificao por Resultados foi instituda pela Lei Complementar n.o 1078, de 17 de dezembro de 2008. Em escolas que cumprem integralmente suas metas, o bnus pode equivaler a 2,4 salrios mensais. O bnus dividido igualmente entre todos os funcionrios da escola, com um desconto em funo do nmero de faltas no ano letivo. Segundo Castro (2010), uma medida fundamental para a criao do sistema de metas e premiao de escolas em So Paulo foi a reviso da metodologia do SARESP em 2007, que passou a adotar a mesma mtrica do SAEB e da Prova Brasil. Isso tornou seus resultados comparveis aos exames nacionais e ao longo do tempo. Outra mudana importante foi a implantao de uma base curricular comum nos ensinos fundamental e mdio, que permitiu que os professores passassem a conhecer os contedos que seriam objeto da avaliao das escolas. Ela tambm passou a orientar os programas de formao inicial e continuada dos professores e programas de reforo escolar. Em Pernambuco, foram criadas em 2008 metas de desempenho para cada escola estadual, baseadas no ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica de Pernambuco (IDEPE). O IDEPE combina a taxa de aprovao com as notas dos alunos da 4. e 8. sries do ensino fundamental e 3. srie do ensino mdio nos exames de proficincia em Lngua Portuguesa e Matemtica do Sistema de Avaliao Educacional de Pernambuco (SAEPE). No mesmo ano, foi criado em Pernambuco o programa de Bnus de Desempenho Educacional (BDE). Este programa foi institudo e regulamentado pela Lei n. 13.486 de 1.o de julho de 2008 e Lei n. 13.696 de 18 de dezembro de 2008 e pelo Decreto n. 32.300, de 8 de setembro de 2008.33 O bnus de desempenho somente pago para as escolas que cumprem pelo menos 50% da meta. Para as escolas que atingem mais de 50% da meta, o bnus proporcional ao grau de cumprimento. Alm disso, o valor total a ser pago fixo, de modo que o valor recebido por uma escola depende do desempenho das outras escolas, o que introduz um componente de competio entre as escolas que no existe no sistema de premiao de So Paulo. Em Minas Gerais, foi criado em 1992 o Programa de Avaliao da Escola Pblica de MG. O sistema de avaliao de Minas Gerais passou por sucessivas mudanas, que culminaram na criao do Sistema Mineiro de Avaliao da Educao Pblica (SIMAVE) em 2000.34 O SIMAVE inclui o Programa de Avaliao da Rede Pblica de Educao Bsica (PROEB) e o Programa de Avaliao da Alfabetizao (PROALFA). O PROEB um exame anual que avalia o desempenho em Matemtica e Lngua Portuguesa de todos os alunos da 4. e 8. sries do ensino fundamental e 3.o ano do ensino mdio de todas as escolas
Para uma discusso detalhada do Programa de Qualidade da Escola de So Paulo, ver Ferraz (2009). Para uma discusso detalhada do Bnus por Desempenho em Pernambuco, ver Ferraz (2009). 34 Para mais informaes, ver http://www.educacao.mg.gov.br. 
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estaduais.35 O PROALFA avalia o nvel de alfabetizao dos alunos da 1., 2. e 3. sries do ensino fundamental. Com base nos resultados do PROEB e do PROALFA, foram criadas metas para cada escola estadual. Uma caracterstica do sistema de metas de Minas Gerais que o diferencia dos casos de So Paulo e Pernambuco o fato de que a meta das escolas estaduais em Minas Gerais inclui indicadores do nvel de alfabetizao, como o percentual de alunos da 2. srie do ensino fundamental que atingem o nvel recomendvel de leitura e a proficincia mdia nessa srie.36 O sistema de metas e premiao de desempenho escolar de Minas Gerais est inserido num contexto mais amplo de reforma do Estado. O Acordo de Resultados, criado em 2003 atravs da Lei n.o 14.694 e implantado em 2007, um contrato de gesto atravs do qual o governo estabelece metas para cada unidade de atuao governamental. Em contrapartida, essas unidades obtm maior autonomia gerencial e financeira, e, em caso de cumprimento das metas, os servidores recebem um prmio por produtividade. O Acordo de Resultados tem duas etapas.37 A primeira etapa um conjunto de metas e prmios de desempenho estabelecidos entre o governo do estado e as secretarias. Na segunda etapa, cada secretaria estabelece metas e prmios para as unidades sob sua responsabilidade. No caso da educao, os prmios para os funcionrios dependem do cumprimento das metas da escola, de sua Superintendncia Regional de Ensino (SRE) e da Secretaria de Educao. O valor individual depende de sua remunerao e da proporo de dias trabalhados. Assim como em So Paulo, foi implantado em Minas Gerais um currculo para as escolas estaduais. Ele se caracteriza por um Contedo Bsico Comum (CBC), que descreve as competncias e conhecimentos que devem ser adquiridos pelos alunos em cada srie. O CBC tornou-se a matriz de referncia para o SIMAVE e para o estabelecimento de metas de aprendizado por escola. Desde o incio de 2009, importantes mudanas tm ocorrido na rede municipal de educao do Rio de Janeiro. Foram aplicados testes para todos os alunos da rede pblica municipal da 3. 5. srie, que revelaram que 28.000 crianas eram analfabetas funcionais. As crianas de todas as sries tambm foram avaliadas em testes de portugus e matemtica, que revelaram que 40% dos alunos apresentavam defasagem de aprendizado em matemtica e 20% em portugus. Os alunos que foram identificados como analfabetos funcionais passaram por um programa de realfabetizao. Os estudantes com defasagem de aprendizado foram encaminhados a programas de reforo escolar. Foram criadas orientaes curriculares, que estabelecem o que deve ser ensinado em cada srie a cada bimestre, alm de cadernos pedaggicos para apoiar o trabalho do professor em sala de aula. Os alunos passaram a ser avaliados por meio de provas bimestrais unificadas, elaboradas com a superviso de consultores externos. Alm disso, foi criada a Prova
A partir de 2004, as escolas municipais tambm passaram a ser avaliadas pelo PROEB. Elas tambm so avaliadas anualmente pelo PROALFA. Cerca de 62% das escolas estaduais em Minas Gerais oferecem os anos iniciais do ensino fundamental. 37 Agradeo a Eder Campos pelas informaes fornecidas sobre o Acordo de Resultados.
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Rio, uma avaliao externa anual de todas as escolas municipais. Em 2009, foram avaliados os alunos da 2. e 6. sries em portugus e matemtica. Desde 2010, passaram a ser avaliados tambm os alunos da 3. e 7. sries, o que permitir que o desempenho dos alunos seja acompanhado ao longo do tempo. Os servidores que trabalham nas escolas com melhores resultados so premiados com um bnus. No entanto, s recebem o prmio os diretores, professores e funcionrios que tiverem menos de cinco faltas por ano. Foi criado ainda o Programa Escolas do Amanh, em 150 escolas localizadas em reas violentas. Uma de suas caractersticas uma educao em tempo integral, incluindo atividades culturais, esportivas e de reforo escolar. 6 RECOMENDAES DE POLTICA EDUCACIONAL Desde meados da dcada de 1990 ocorreram progressos significativos na elaborao de instrumentos de avaliao no Brasil, que culminaram na criao de um sistema de accountability do Governo Federal, alm de alguns sistemas de accountability estaduais. O prximo passo consiste em utilizar a avaliao dos resultados de forma sistemtica para aprimorar a poltica educacional. Existem alguns elementos comuns nas experincias de sucesso em educao. O Relatrio McKinsey (Barber e Mourshed, 2007) analisou as caractersticas dos sistemas educacionais dos pases que se destacam nas avaliaes internacionais e dos que conseguiram melhorar seu desempenho atravs de experincias de reforma. Segundo o relatrio, os sistemas educacionais bem-sucedidos caracterizam-se por trs elementos fundamentais. Primeiro, eles atraem candidatos muito qualificados para a carreira de professor atravs de mecanismos rigorosos de seleo e progresso na carreira. Segundo, o desempenho do professor medido pela sua capacidade de fazer com que o aluno aprenda. Em funo disso, existem mecanismos de apoio e incentivo para assegurar que os professores sejam instrutores efetivos. Finalmente, o desempenho do sistema educacional medido pela sua capacidade de fazer com que todos os alunos aprendam, independentemente de suas caractersticas socioeconmicas. A utilizao de instrumentos de avaliao e uma boa gesto so importantes para fazer o acompanhamento individualizado dos alunos que necessrio para que esse objetivo seja alcanado. Tambm existem alguns estudos qualitativos que identificaram as caractersticas de escolas e redes municipais no Brasil que obtiveram bons resultados na Prova Brasil e no IDEB, dados a sua localizao geogrfica e o perfil socioeconmico de seus alunos.38 No caso das redes municipais, uma caracterstica associada ao bom desempenho a existncia de planejamento e uma boa gesto. Existe um acompanhamento contnuo das escolas por parte dos gestores, e as atividades das escolas so estruturadas em torno de objetivos claros e planejamento pedaggico. Outra caracterstica das escolas e redes municipais bem-sucedidas so professores efetivos na transmisso de conhecimento, conforme captado por aspectos quali38

Ver Ministrio da Educao (2007) para uma anlise de escolas bem-sucedidas e Ministrio da Educao (2008) para uma avaliao de boas prticas de redes municipais.

tativos, como o seu entusiasmo e comprometimento com a aprendizagem dos alunos. Assim como no relatrio da McKinsey, as boas prticas no Brasil esto associadas a um acompanhamento individualizado dos alunos atravs de avaliaes internas e externas. Embora existam padres semelhantes nas experincias de sucesso, as polticas especficas atravs das quais os bons resultados foram obtidos variam consideravelmente entre pases, escolas e redes pblicas. Em geral, os resultados das polticas educacionais dependem de forma crucial dos detalhes das intervenes, das caractersticas do ambiente em que elas atuam e da qualidade dos recursos humanos envolvidos. A seguir, apresentaremos uma estratgia para melhorar os indicadores educacionais no Brasil baseada nas lies da literatura acadmica e de experincias bem-sucedidas. Essa estratgia baseia-se em quatro elementos: (1) experimentao e inovao; (2) formao, seleo e reteno de professores de qualidade; (3) planejamento e gesto; (4) polticas especficas para alunos e escolas com condies socioeconmicas desfavorveis. A discusso de cada elemento ser ilustrada por diferentes polticas e aes que so promissoras.
6.1 Experimentao e Inovao

Em essncia, melhorar a educao um processo de aprendizado baseado em um diagnstico dos problemas e na avaliao contnua dos resultados. A avaliao permite que os problemas sejam identificados e que sejam elaborados mecanismos de accountability e cobrana de resultados, o que cria incentivos para que os problemas sejam resolvidos. Sob o ponto de vista da poltica educacional, diante da incerteza em relao aos resultados, necessrio construir um sistema de experimentao no qual a avaliao dos resultados possa contribuir para a correo dos erros e o aprimoramento das polticas. Nesse sentido, fazemos as seguintes recomendaes.
Avaliar as Polticas Educacionais

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O setor privado e organizaes no governamentais tm desempenhado um papel importante na avaliao econmica de projetos educacionais no Brasil, incluindo no somente uma avaliao de impacto, mas tambm uma anlise de custo-benefcio. No entanto, no existem avaliaes sistemticas de polticas governamentais na rea educacional no Brasil. Essa avaliao seria muito importante para permitir que programas educacionais que sejam eficientes sob o ponto de vista de sua relao custo-benefcio sejam mantidos e replicados em maior escala e programas com baixo benefcio em relao aos custos sejam descartados. Um modelo que pode ser considerado nesse sentido o Institute for Education Sciences (IES), rgo do Ministrio da Educao dos Estados Unidos responsvel pela rea de pesquisa educacional. O IES abrange quatro Centros: National Center for Education Statistics, National Center for Education Research, National Center for Educational Evaluation and Regional Assistance e National Center for Special Education Research.

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246 O National Center of Education Statistics responsvel pela principal avaliao do pas, o National Assessment of Educational Progress. O National Center for Education Research realiza pesquisas, financia a realizao e avaliao de experincias inovadoras e fornece recursos para a criao de bases de dados de desempenho escolar que possam ser utilizadas para avaliar intervenes educacionais. O National Center for Educational Evaluation and Regional Assistance realiza avaliaes de polticas educacionais financiadas com recursos federais. Essas polticas incluem no somente as polticas executadas diretamente pelo Governo Federal, mas tambm polticas estaduais implantadas com transferncias do Governo Federal. Finalmente, o National Center for Special Education Research realiza pesquisas voltadas para alunos com necessidades especiais. No Brasil, o INEP tem um papel similar ao do National Center for Education Statistics, sendo responsvel pela realizao de avaliaes nacionais, como a Prova Brasil, SAEB e Enem, e tem algumas atribuies de fomento a pesquisas similares ao National Center for Education Research. No entanto, nenhum rgo do Ministrio da Educao tem as atribuies do National Center for Educational Evaluation and Regional Assistance. Nesse sentido, uma possibilidade interessante seria que o MEC passasse a contratar avaliaes externas ou uma agncia independente fosse criada com a finalidade de fazer avaliaes de impacto e anlise de custo-benefcio das polticas educacionais.
Estimular Experincias Inovadoras
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No Brasil, os estados e municpios so responsveis pela educao bsica. No entanto, o Governo Federal tem um papel importante no sentido de incentivar e financiar inovaes na rea educacional e disseminar informaes sobre as experincias de sucesso. Um exemplo interessante o Race to the Top, um fundo de cerca de US$4 bilhes criado pelo governo Obama em 2009 para financiar programas estaduais de reforma educacional que tenham potencial para elevar o aprendizado dos alunos. Os estados que se candidatam a receber os recursos devem apresentar um plano de reforma educacional que inclui quatro reas. A primeira a adoo de padres de aprendizagem e sistemas de avaliao de qualidade elevada. Segundo, devem ser criadas bases de dados com notas padronizadas dos alunos, que possam ser utilizadas para avaliar os professores e diretores das escolas, alm de permitir o acompanhamento individualizado dos estudantes. Terceiro, preciso apresentar propostas para melhorar o processo de seleo e reteno de professores e diretores. Por ltimo, os estados devem apresentar uma estratgia para melhorar o desempenho de escolas com resultados insatisfatrios em exames padronizados. Outro exemplo desse tipo de iniciativa nos Estados Unidos o programa federal Promise Neighborhoods. Conforme discutido no texto, o Harlem Childrens Zone um experimento social ambicioso que tem sido conduzido em Nova York desde a dcada de 1990 e combina aes na rea de educao a um amplo conjunto de aes sociais e comunitrias. O Promise Neighborhoods fornece recursos federais para que iniciativas semelhantes Harlem Childrens Zone sejam adotadas em 20 cidades americanas.

Em resumo, a ideia de que o Governo Federal pode estimular a inovao na rea educacional promissora e deveria ser considerada no Brasil, embora o formato no deva ser necessariamente igual ao adotado em outros pases.
Criar Escolas Experimentais

Uma forma menos conhecida de estimular inovaes em educao atravs da modalidade de escolas experimentais, como foi feito em Pernambuco. Em 2005, a Lei n.o 12.965 criou a modalidade de Centro de Ensino Experimental (CEE). Os CEEs foram concebidos como um experimento em algumas escolas da rede pblica, que passaram a ter maior autonomia e flexibilidade em termos de remunerao e seleo de professores e diretores, em troca de metas de desempenho. Em 2008, a Lei Complementar n.o 125 criou o Programa de Educao Integral, com o objetivo de difundir o modelo de gesto dos CEEs no estado. Os Centros de Ensino Experimental passaram a se chamar Escolas de Referncia em Ensino Mdio. As Escolas de Referncia em Ensino Mdio so escolas de ensino mdio em regime de tempo integral que utilizam um modelo de gesto disponibilizado pelo Instituto de Co-Responsabilidade pela Educao (ICE). Recentemente, a Secretaria Municipal de Educao do Rio de Janeiro anunciou que, em 2011, implantar no segundo ciclo do ensino fundamental um modelo de escolas experimentais chamado Ginsio Experimental Carioca. O objetivo testar inovaes pedaggicas em pequena escala que possam ser replicadas para o conjunto da rede caso tenham bons resultados. Vrias caractersticas do programa so semelhantes ao modelo de Pernambuco. Em particular, sero escolas em tempo integral, e os professores tero dedicao exclusiva. Independentemente do modelo especfico das escolas, o mecanismo de escolas experimentais permite que inovaes educacionais sejam testadas em pequena escala. Caso sejam bem-sucedidas, podem ser replicadas em maior escala para toda a rede pblica.
Utilizar Contratos de Gesto com Organizaes Sociais para Criar Charter Schools

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Outra forma de estimular a experimentao atravs da criao de charter schools. Nessa modalidade de parceria pblico-privada em educao, o governo estabelece um contrato de gesto com uma organizao privada, com ou sem fins lucrativos, para que ela seja responsvel pelo funcionamento de uma escola pblica. Em troca de metas de desempenho, essa organizao tem maior autonomia e flexibilidade em relao contratao de funcionrios, podendo estabelecer contratos de trabalho diferenciados em relao aos contratos vigentes no setor pblico. O modelo de charter schools nos Estados Unidos tem estimulado a adoo de vrias inovaes educacionais, que podem ser benficas para o conjunto da rede pblica.

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Embora existam no Brasil vrias experincias de parceria pblico-privada em educao, no h charter schools nos moldes americanos. Uma forma de implantar esse modelo por meio de contratos de gesto entre o setor pblico e organizaes sociais, nos quais seriam estabelecidas metas de desempenho em troca de maior autonomia, como j existe na rea de sade.
6.2Formao, Seleo e Reteno de Professores de Qualidade

Segundo vrios estudos, a qualidade do professor um determinante fundamental do nvel de aprendizado dos alunos. Nesse sentido, os dados sobre a formao de professores no Brasil so bastante preocupantes. Um estudo divulgado pelo INEP em 2009 descreve as caractersticas dos professores brasileiros da educao bsica.39 De um total de 1.882.961 professores, 80% trabalham exclusivamente na rede pblica de ensino, 16,4% lecionam exclusivamente na rede privada e 3,6% atuam na rede pblica e privada. Em relao escolaridade dos professores da educao bsica, somente 61,6% possuem nvel superior completo com licenciatura, que representa a formao adequada para lecionar na educao bsica, segundo a Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB). Os dados tambm revelam um descompasso significativo entre a formao do professor e a disciplina na qual leciona, tanto nas sries finais do ensino fundamental quanto no ensino mdio. Por exemplo, considerando o conjunto de professores que lecionam da 5. 8. srie, somente 44,7% dos professores de Matemtica apresentam formao adequada para atuao na disciplina. A proporo de professores com formao adequada de 69% em Lngua/Literatura Portuguesa, 52,2% em Cincias, 53,1% em Histria e 48,4% em Geografia. Embora o fato de o professor ter formao na disciplina que leciona seja importante,40 vrios estudos mostram que a qualidade do professor no fortemente correlacionada a caractersticas observveis do docente. A seguir, fazemos algumas recomendaes para melhorar o processo de formao, seleo e reteno de professores de qualidade no Brasil.
Avaliar a Qualidade dos Professores

Um estudo abrangente analisou experincias de 25 pases da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), com o objetivo de identificar polticas bem-sucedidas de recrutamento, formao, remunerao e reteno de professores de qualidade.41 Uma das principais recomendaes do estudo estabelecer de forma clara o conjunto de competncias que os professores devem adquirir para tornarem-se instrutores efetivos, ou seja, professores de boa qualidade. Esse conjunto de competncias deve ser derivado das metas de aprendizagem dos alunos e alinhado a programas de formao inicial e continuada de professores. A qualidade do professor envolve principalmente fatores de difcil mensurao, como talento em lecionar, motivao, foco no aluno e interesse em testar novos mtodos de ensino,
Ver INEP (2009). Ver Harris e Sass (2007). 41 Ver Mckenzie e Santiago, (2005).
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entre outros. Diante disso, uma medida de qualidade que tem sido crescentemente utilizada o valor adicionado do professor, medido como a contribuio do professor para a elevao da nota do aluno em exames padronizados.42 Nos Estados Unidos, o Teacher Incentive Fund, do Governo Federal, fornece recursos para estados e distritos adotarem medidas de valor adicionado como componentes de seus sistemas de avaliao de professores. Rockoff et al. (2010) analisam um experimento piloto conduzido pela Secretaria de Educao da cidade de Nova York, no qual um grupo de diretores recebeu informaes objetivas sobre o valor adicionado dos seus professores. Os autores mostram que o uso de informaes objetivas por parte dos diretores elevou a probabilidade de troca de professores pouco efetivos e teve um efeito positivo na nota dos alunos. Estudos recentes mostram que a combinao de informaes objetivas e subjetivas sobre o desempenho dos professores pode ser eficaz para identificar professores de qualidade. Por exemplo, Rockoff e Speroni (2010) mostram que um bom desempenho do professor em avaliaes objetivas, baseadas no valor adicionado do professor, e em avaliaes subjetivas por parte de examinadores externos, est positivamente correlacionado a elevaes futuras na nota dos alunos. Essas evidncias indicam que o uso de medidas de valor adicionado para avaliar professores seria um componente importante de uma poltica eficaz de avaliao de professores no Brasil. Para isso, seria necessrio criar bases de dados que associem o desempenho dos alunos com seus professores. Essas medidas objetivas deveriam, por sua vez, ser complementadas por avaliaes subjetivas por parte dos diretores e examinadores externos.
Remunerar Professores com Base na Sua Qualidade

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Uma vez criada uma forma de avaliar a qualidade do professor, preciso recompensar o professor com bom desempenho. Essa pode ser uma forma bastante efetiva de atrair e reter os melhores professores. Neste texto foram descritas vrias experincias de remunerao dos professores com base no seu desempenho. Alguns estados, como So Paulo, Pernambuco e Minas Gerais, criaram metas para as escolas pblicas, e premiam os professores e diretores com base no grau de cumprimento das metas. Embora o princpio seja semelhante, os detalhes de implementao so diferentes e precisam ser levados em conta ao serem replicados em outros estados. Em So Paulo, todas as escolas que atingem suas metas so premiadas. No caso de Pernambuco, o bnus de desempenho somente pago para as escolas que cumprem pelo menos 50% da meta. Para as escolas que atingem mais de 50% da meta, o bnus proporcional ao grau de cumprimento. Alm disso, o valor total a ser pago fixo, de modo que o valor recebido por uma escola depende do desempenho das outras escolas, o que introduz um componente de competio entre as escolas que no existe no sistema de premiao de So Paulo. Em Minas Gerais, o valor da premiao depende do cumprimen42

Para uma discusso recente dos mritos e limitaes dessa medida para avaliar e premiar professores, ver Hanushek e Rivkin (2010).

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250 to das metas da escola, de sua Superintendncia Regional de Ensino (SRE) e da Secretaria de Educao. Nesses programas, o valor do bnus depende do resultado da escola e no da contribuio especfica do professor. Uma forma que tem sido adotada para introduzir alguma diferenciao individual atravs do desconto ou no concesso do bnus em funo do nmero de faltas do professor. Outra forma adotada recentemente pelo governo de So Paulo foi criar um programa de progresso na carreira que depende do desempenho individual do professor. Na implantao de programas de avaliao e remunerao de professores associada ao desempenho, preciso levar em considerao a resistncia dos sindicatos. Brooke (2006) argumenta que a resistncia do sindicato de professores contribuiu para o fim de um programa promissor adotado no Paran, chamado Boletim da Escola. Grindle (2004) analisa o papel dos sindicatos de professores em vrias experincias de reforma educacional adotadas na Amrica Latina na dcada de 1990. Segundo a autora, uma forma de aumentar o grau de cooperao com os sindicatos fazer com que a implantao das reformas esteja associada a melhores condies de trabalho, salrios e oportunidades de ascenso profissional. Gall e Guedes (2009) analisam a experincia recente de reforma educacional de Nova York e o papel dos sindicatos de professores e diretores. Os autores mostram que, durante o perodo da reforma, o sindicato de professores conseguiu obter um aumento de salrios de 43%. Os autores tambm argumentam que a implantao de algumas iniciativas de reforma sob a forma de projeto piloto permitiu que os bons resultados iniciais ajudassem a superar a resistncia de polticos e sindicatos. Em resumo, existem diferentes formas de recompensar professores de qualidade, assim como diversas medidas de desempenho do professor. A avaliao das iniciativas de premiao e progresso na carreira associadas ao desempenho adotadas recentemente no Brasil ser importante para que outros estados e municpios possam escolher o modelo mais adequado.
6.3 Planejamento e Gesto
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Uma boa gesto envolve, de um lado, assegurar que os atores envolvidos no processo educacional, como pais, diretores e professores, tenham os recursos e o conhecimento necessrios para melhorar o desempenho dos alunos. Alm disso, preciso que existam incentivos adequados. Nesse sentido, fazemos as seguintes recomendaes.
Estabelecer Metas Claras de Aprendizagem e Integr-las com a Avaliao, Currculo, Material Pedaggico e a Formao Inicial e Continuada dos Professores

Com base em uma anlise de sistemas de avaliao na Amrica Latina, Valverde (2009) argumenta que as experincias bem-sucedidas se caracterizam por uma integrao entre padres de aprendizagem, metas, estrutura curricular, material pedaggico e formao inicial e continuada dos professores.

O Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao, do Ministrio da Educao, criou metas do IDEB para a 4. e 8. sries do ensino fundamental em cada escola pblica urbana. Embora essa iniciativa tenha sido importante, existem algumas limitaes. Em particular, necessrio que as escolas e redes criem metas de aprendizagem para as demais sries do ensino fundamental e do ensino mdio. Alm disso, o SAEB e a Prova Brasil avaliam a proficincia dos alunos em matemtica e portugus. Embora essas habilidades bsicas sejam fundamentais, as escolas e redes devem complementar as metas de aprendizagem nessas disciplinas com outras reas do conhecimento. Poucos estados possuem currculos bem definidos e integrados com as metas de aprendizagem, o sistema de avaliao e os programas de formao de professores. No entanto, existem algumas experincias promissoras. Alguns estados, como So Paulo e Minas Gerais, criaram recentemente uma base curricular comum nos ensinos fundamental e mdio, o que permitiu que os professores passassem a conhecer os contedos que seriam objeto da avaliao das escolas. O currculo tambm passou a orientar os programas de formao inicial e continuada dos professores e programas de reforo escolar.
Elevar o Grau de Autonomia das Escolas Pblicas

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A descentralizao pode contribuir para elevar o grau de accountability, na medida em que as comunidades locais tm um maior incentivo e capacidade de monitoramento dos resultados das escolas. No Brasil, desde meados da dcada de 1990 tem se verificado uma significativa municipalizao das matrculas no ensino fundamental. No entanto, no existem evidncias de que houve um impacto positivo na proficincia dos alunos.43 As experincias de descentralizao bem-sucedidas caracterizam-se no somente por uma delegao administrativa de poderes do governo central para governos e comunidades locais, mas tambm por uma elevao do grau de autonomia e flexibilidade na gesto escolar. Dessa forma, a descentralizao pode se refletir em uma mudana dos incentivos dentro da escola e numa melhoria do desempenho escolar. Uma experincia interessante nesse sentido o Programa de Autonomia Escolar de Nova York (Empowerment Schools).44 Atravs desse programa, os diretores de escolas da cidade de Nova York passaram a ter autonomia para elaborar o oramento, contratar professores, tomar decises sobre o currculo e a grade horria e escolher os tipos de assistncia tcnica necessrios para a escola. Em contrapartida, os diretores passaram a ser responsabilizados pelos resultados de aprendizado da escola, podendo ser demitidos caso no sejam atingidas as metas de desempenho dos alunos. O princpio da autonomia foi implantado de forma gradual. O programa foi iniciado com um piloto em 2004/2005, com uma adeso voluntria de 29 escolas, que formaram a Zona de Autonomia (Empowerment Zone). A escala do programa elevou-se ao longo do tempo, e em
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Ver Leme, Paredes e Souza (2009). Para uma descrio do Programa de Autonomia Escolar de Nova York, ver Gall e Guedes (2009).

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2008/2009 o Programa de Autonomia Escolar foi estendido para todas as escolas pblicas de Nova York. Segundo Gall e Guedes (2009), a estratgia de iniciar o processo atravs de um programa piloto, de adeso voluntria, foi fundamental para a implantao posterior da autonomia escolar em toda a rede pblica. Conforme mencionado anteriormente, outra forma de elevar o grau de autonomia das escolas pblicas atravs da criao de charter schools. Nesse caso, tambm adotado o princpio de conceder maior autonomia para as escolas em troca de maior accountability, mas isso feito atravs de um contrato de gesto com uma organizao privada.
6.4 Polticas Especficas para Alunos e Escolas com Condies Socioeconmicas Desfavorveis

Existem vrios exemplos de que escolas de qualidade podem fazer muito para elevar o aprendizado de crianas criadas em ambientes socioeconmicos desfavorveis. Entre eles incluem-se vrias charter schools bem-sucedidas, como as da rede KIPP, da Harlem Childrens Zone e das cidades de Boston e Nova York. Uma caracterstica importante dessas escolas que quase todas compartilham o modelo No Excuses, caracterizado por uma maior durao do dia e ano letivo, avaliaes frequentes de professores e alunos e uma preocupao em incutir nos estudantes valores associados disciplina e tica de trabalho. Vrias charter schools bem-sucedidas tm professores provenientes do programa Teach for America. O Teach for America foi criado em 1989 e recruta candidatos com excelente desempenho formados em universidades de primeira linha para lecionar por um mnimo de dois anos em escolas que atendem famlias de baixa renda. Os candidatos selecionados passam por um programa de treinamento curto e intensivo, com um componente importante de prtica em sala de aula. Posteriormente foi criada uma verso internacional do programa chamada Teach for All. Recentemente, foi criado no Brasil o Ensina!, que faz parte da rede Teach for All.45 Tambm existem vrios estudos que mostram que programas de educao infantil de qualidade so eficazes para melhorar o desempenho escolar de crianas criadas em ambientes socioeconmicos desfavorveis.46 Esses programas tambm contribuem para o estmulo de determinadas caractersticas de comportamento e traos de personalidade, como a sociabilidade e a autoestima. Alm de melhorar o desempenho escolar, essas caractersticas comportamentais reduzem a probabilidade de envolvimento com drogas e de participao em atividades criminosas. As intervenes bem-sucedidas de educao infantil envolvem uma combinao de caractersticas que so similares, em vrios aspectos, ao modelo No Excuses. Os professores recebem treinamento intensivo e possuem formao especfica para lecionar no segmento de edu45 46

Para mais informaes, ver http://www.ensina.org.br. Para uma descrio e anlise de intervenes de educao infantil bem-sucedidas, ver Arajo et al. (2009).

cao infantil. Outra caracterstica importante um baixo nmero de crianas por professor, para permitir que os professores dediquem uma ateno diferenciada para cada criana. Alm disso, existe uma estrutura curricular que estabelece uma rotina de ensino bem planejada. Finalmente, existe um grande esforo em envolver os pais na educao de seus filhos. No Brasil, existem algumas experincias recentes que utilizam um modelo semelhante ao No Excuses. Por exemplo, as Escolas de Referncia em Ensino Mdio de Pernambuco so escolas de regime em tempo integral que possuem um currculo estruturado e estabelecem metas de aprendizagem. Os professores so selecionados com base em uma prova de conhecimentos especficos. Eles tm dedicao exclusiva, so avaliados em funo do cumprimento de metas acadmicas, e aqueles com melhor avaliao recebem um bnus de desempenho. Os diretores que no atingem suas metas podem ser removidos do cargo. Tambm existe uma grande nfase em transmitir valores e caractersticas de comportamento que estimulem os alunos a concretizar seus objetivos. Uma das metas do programa que 50% dos alunos de ensino mdio de Pernambuco sejam atendidos por essas escolas at 2012. Embora sejam intensivos, os programas bem-sucedidos de interveno educacional em ambientes socioeconmicos desfavorveis possuem, em geral, benefcios muito superiores aos custos. Portanto, trata-se de uma poltica educacional que pode ao mesmo tempo aumentar a eficincia e reduzir a desigualdade social.

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O Vis Acadmico na Educao Brasileira1


Simon Schwartzman 1INTRODUO O objetivo deste texto chamar a ateno para o forte vis acadmico que tem sido um grande obstculo diferenciao do sistema educacional brasileiro e melhora de seu desempenho. O texto tem sete partes, alm desta introduo. A primeira parte, conceitual, discute a importncia da diferenciao institucional e curricular na educao e mostra como ela tende a ser inibida pelo vis acadmico que deriva do valor posicional da educao, alm de seu valor como capital humano. A segunda parte trata do ensino mdio. Dada a grande heterogeneidade da populao brasileira que chega a esse nvel, exigir que todos faam o mesmo currculo de tipo acadmico, sem abrir espao para alternativas, significa na prtica condenar a maioria ao fracasso. O vis acadmico que impede a diferenciao vem dos equvocos da Lei de Diretrizes e Bases da Educao de 1988, que se contrape s evidncias consolidadas por Cunha e Heckman sobre os processos de desenvolvimento intelectual e emocional a partir da infncia e suas implicaes para as polticas educativas em idades posteriores. Os trabalhos de Heckman e associados tm tido grande influncia no desenvolvimento da educao pr-escolar no Brasil, mas suas consequncias para o ensino mdio, profissional e tecnolgico no tm sido consideradas. A terceira parte faz uma crtica ao Exame Nacional do Ensino Mdio, que, no seu atual formato, contribui para reforar o academicismo e impedir a diferenciao do ensino mdio brasileiro. A quarta e quinta partes tratam da grande dificuldade que o Brasil tem de desenvolver os segmentos de ensino tcnico, de nvel mdio, e tecnolgico, de nvel superior, argumentando que a poltica mais recente do Governo Federal de criao de Institutos de Tecnologia pode significar um passo atrs, e no um progresso em relao a isso. A ltima parte trata da ps-graduao brasileira, mostrando que ela tambm acabou por desenvolver um sistema fortemente acadmico, autorreferido e fechado em si mesmo, de qualidade heterognea, e com pouco impacto em termos de desenvolvimento tecnolgico e aplicaes. A concluso traz uma referncia ao Processo de Bologna, que vem tornando a educao superior europeia muito mais diversificada e flexvel, e concluindo que, apesar da importncia crescente que a educao vem tendo nas polticas pblicas, a discusso no Brasil tem sido muito tmida, mais voltada para melhorar incrementalmente o que temos, e muito menos para rever seus pressupostos e abrir novos horizontes; e que a considerao do tema do vis acadmico pode ser uma oportunidade, quem sabe, para avanar nessas questes.
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 gradeo a Edmar Bacha, Claudio de Moura Castro e Reynaldo Fernandes pelas crticas e comentrios primeira verso deste texto. A Este captulo foi aceito para publicao em Pensamiento Educativo, Revista de Investigacin Educacional Latinoamericana (PEL), Santiago de Chile, v. 48, n. 1, 2011.

2 VIS ACADMICO, DIFERENCIAO E BENS POSICIONAIS EM EDUCAO O termo academic drift (que pode ser traduzido por deriva ou vis acadmico) usado na literatura especializada de educao superior para descrever a tendncia das instituies de ensino em aumentar seu status imitando os modelos organizacionais e contedos das de mais prestgio, reduzindo assim a diversidade dos sistemas educacionais, que, em nome da igualdade, se tornam cada vez mais estratificados, hierarquizados e ineficientes (Neave, 1979; Rhoades, 1990). No Brasil esse vis no s ocorre de forma intensa, mas consagrado em lei, do ensino mdio ps-graduao, com graves prejuzos para a maioria dos estudantes e da sociedade como um todo. O objetivo deste texto discutir essa questo em relao ao ensino mdio, ensino tcnico profissional, ensino de graduao e de ps-graduao no Brasil. Existem vrias razes pelas quais a diversidade importante (Van Vught, 2008). Primeiro, sistemas educacionais diferenciados so melhores para dar acesso educao para estudantes com histrias e nveis diferentes de formao, dando oportunidades realistas de sucesso para a maioria. Segundo, ao proporcionar diferentes entradas e possibilidades de transferncia, sistemas diversificados estimulam a ascenso social e econmica, criando um leque mais amplo de oportunidades e permitindo mudanas de percurso. Terceiro, sistemas diversificados respondem melhor s necessidades do mercado de trabalho, que requerem pessoas com diferentes tipos e graus de competncia. Quarto, a diversidade atende s necessidades de reconhecimento social de diferentes grupos sociais, que ficam excludos em sistemas unificados pautados nos padres acadmicos e de desempenho dos setores mais educados, que so geralmente tambm os mais ricos. Quinto, sistemas diferenciados permitem combinar a educao de elite com a educao de massas, atendendo a um pblico heterogneo e s diferentes demandas do mercado de trabalho. Sem diferenciao, quando a educao se massifica os sistemas unificados acabam sendo pressionados a reduzir seus padres de qualidade, nivelandose por baixo e impedindo que instituies de excelncia se desenvolvam e se mantenham. Sexto, sistemas diferenciados so mais eficientes, porque os objetivos de cada instituio ou setor so mais ajustados s caractersticas de seus estudantes. Finalmente, sistemas diversificados do mais oportunidade para a experimentao e a inovao, que pode se dar em instituies e setores especficos, sem depender de grandes mudanas no sistema como um todo. Se os benefcios da diferenciao so tantos, como se explica o vis acadmico que leva os sistemas educativos uniformidade? Parte da explicao tem a ver com o fato de que o valor da educao no depende, simplesmente, do que ela produz em termos de conhecimentos e competncia, reconhecidos pelas pessoas como um bem em si mesmos e tambm pelo mercado de trabalho, mas tambm da posio relativa das pessoas em uma escala de prestgio e reputao. Essa escala de prestgio e reputao mantida e estimulada pelas pessoas e instituies que nelas ocupam as posies mais altas, que todos os demais tentam emular.

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256 A proposio de que a educao um bem posicional, geralmente atribuda a um texto de 1977 de Fred Hirsch (Hirsch, 1977), tem servido de contraponto s teorias de capital humano que predominam na literatura econmica sobre a educao.2 Para Hirsch, a educao teria uma dimenso absoluta, cuja qualidade aumenta com bons estudantes, bons professores, boas instalaes e assim por diante: e uma dimenso relativa, segundo a qual a qualidade consiste na diferena entre os nveis educacionais de uns em relao aos obtidos pelos outros. Isso o leva a concluir que, na medida em que a educao um mecanismo de seleo, a possibilidade de que todos avancem uma iluso. O mesmo valeria para o mercado de trabalho, em que as oportunidades de bons empregos podem ser aumentadas melhorando a competncia das pessoas, mas ao mesmo tempo distribui os que buscam trabalho ao longo de uma hierarquia de empregos, oferecendo diferentes condies de trabalho, renda e posio social. A dimenso absoluta se refere aos requisitos de desempenho de indivduos, organizaes e sociedades, e se expressa na maneira pela qual escolas, empresas e governos buscam cumprir seus objetivos melhorando a qualidade do ensino, melhorando a produtividade, as margens de lucro, e desenvolvendo a economia. A dimenso relativa, ou posicional, por outro lado, tem a ver com como cada um se coloca em uma hierarquia implcita ou explcita de prestgio, quando indivduos, universidades e empresas buscam maximizar seu capital reputacional, um bem que inerentemente escasso nesse tipo de competio e que tem grande importncia para recrutar melhores estudantes e professores, coloc-los nas melhores posies no mercado de trabalho e atrair mais recursos de investimentos pblicos e privados. Robert K. Merton, em 1968, j havia mostrado como na cincia opera o efeito bblico do Evangelho de So Mateus, segundo o qual ao que tem, dar-se-lhe-, e ter em abundncia; mas ao que no tem, at aquilo que tem lhe ser tirado e o mesmo efeito se observa na educao, e especialmente na educao superior (Merton, 1968). A tese principal que essas duas dimenses da educao, absoluta e relativa, podem estar em tenso, produzindo altos custos e ineficincia, sobretudo quando a dimenso posicional predomina. A disputa por posies de prestgio pode trazer benefcios, na medida em que estimula todos a competir por qualidade e desempenho. Mas pode levar tambm a grandes ineficincias, quando as pessoas se tornam sobrequalificadas ou com qualificaes irrelevantes, porque se comparam umas com as outras, e no com as demandas externas do mercado de trabalho; quando os recursos se concentram demasiadamente no topo da hierarquia; e quando muitos se perdem no processo de competio pelas posies mais elevadas, deixando de buscar objetivos diferenciados e mais realistas prprios de sistemas diferenciados. Para evitar os efeitos perversos do vis acadmico necessrio que outros atores alm dos que j ocupam as posies de mais prestgio nas hierarquias estabelecidas, interessados nos diferentes produtos e resultados da educao, possam exercer influncia e abrir espao para alternativas.
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O que se segue baseado em Brown, Phillip (2003).

3 A CRISE DE QUALIDADE E O VIS ACADMICO DO ENSINO MDIO3 As avaliaes mais recentes da educao brasileira, realizadas pelo Ministrio da Educao atravs da Prova Brasil para o ensino fundamental, assim como pela OECD, pelo Programa Internacional de Avaliao de Estudantes (PISA), para os estudantes de 15 anos, mostram pequenos progressos que tambm ocorrem no ensino mdio, que, no entanto, esto longe de ser satisfatrios e no garantem que haver continuidade.4 No ensino mdio, as mdias obtidas pelos alunos da 3. srie em portugus nas escolas pblicas evoluram de 260 para 262 pontos entre 2005 e 2009, e em matemtica, de 260 a 266. O consenso dos especialistas que acompanham esses nmeros, atravs do movimento Todos pela Educao,5 que o mnimo requerido nessa etapa seriam 300 pontos em portugus e 350 em matemtica. As notas mdias do setor privado no so muito melhores, e, em 2009, somente 30% dos alunos em todo o pas, dos setores pblico e privado, conseguiram o mnimo em portugus e 11%, o mnimo em matemtica. Essa a situao dos que chegam at o final do ensino mdio. A permanncia de crianas e jovens na escola no Brasil hoje muito melhor do que no passado, com quase 99% das crianas de 11 anos estudando. Aos 14, no entanto, essa participao j cai para 95%, aos 17 para 76% e aos 18 para 54% (dados da PNAD 2009). Dos jovens de 15 a 17 anos que deveriam estar no ensino mdio, somente 49% l esto, 33% ainda esto no ensino fundamental e 15% j abandonaram a escola. Aos 23 anos de idade, em 2009, 58% da populao tinha obtido pelo menos 11 anos de escolaridade (que correspondem ao ensino mdio completo na classificao utilizada pelo IBGE nas PNADs), 20 pontos percentuais a mais do que a gerao anterior, hoje com 45 anos de idade (ver Grfico 1).
Grfico 1
% de pessoas com 11 ou mais anos de escolaridade, por idade

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Fonte: IBGE, PNAD 2009.


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Esta seo se baseia, em parte, em dois textos anteriores (Schwartzman, 2010a e 2010c). A Prova Brasil consiste em exames de portugus e matemtica aplicados a todos os alunos nos 5o e 9o anos das escolas do pas acima  de certo porte, de forma compatvel com o Sistema de Avaliao da Educao Bsica (SAEB), de tipo probabilstico, aplicada tambm aos estudantes no final do ensino mdio. Os resultados da Prova Brasil e do SAEB so combinados com dados de fluxo escolar no clculo do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB). http://www.todospelaeducacao.org.br/.

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258 A combinao dos dados de qualidade com cobertura indica que menos de 20% da populao jovem brasileira est atingindo os nveis mnimos de competncia em lngua portuguesa (leitura e compreenso de textos) e somente 6% em matemtica. Tais valores, considerados cada vez mais como mnimos tambm para o mercado de trabalho, colocam srias indagaes no s quanto s causas de serem to baixos, mas, sobretudo, sobre o que fazer para melhor-los. As causas, como evidenciado nos textos de Fernando Veloso e Naercio Aquino Menezes Filho neste volume, comeam com a precariedade da educao pr-escolar, e continuam ao longo dos oito ou nove anos do ensino fundamental. Alm de diferenas individuais em motivao e tipos de inteligncia, os estudantes chegam ao ensino mdio com limitaes e atrasos que vo se acumulando ao longo dos anos. Resumindo uma grande literatura sobre o tema, Flvio Cunha e James Heckman escrevem que qualquer anlise do desenvolvimento humano precisa considerar trs observaes bem estabelecidas sobre habilidade. A primeira observao que habilidade faz diferena. Um grande nmero de estudos empricos documentam que a habilidade cognitiva um importante determinante de salrios, escolaridade, participao em crime e sucesso em muitos aspectos da vida econmica e religiosa (...). A segunda observao, estabelecida mais recentemente, que as habilidades so por natureza mltiplas. Habilidades no cognitivas (perseverana, motivao, preferncias intertemporais, averso a risco, autoestima, autocontrole, preferncia por lazer) tm efeitos diretos sobre salrios (controlando por educao), escolaridade, gravidez adolescente, tabagismo, crime, desempenho em provas de habilidades e muitos outros aspectos da vida social e econmica. (...) A terceira observao que a distino entre natureza e criao (nature versus nurture) obsoleta. Genes e ambiente no podem ser separados em modelos lineares que identificam a varincia de cada modelo (Cunha e Heckman, 2007). As evidncias apresentadas por Cunha e Heckman sobre a importncia da educao infantil e pr-escolar tm sido muito mencionadas no Brasil e utilizadas para justificar a expanso desses nveis iniciais que tem ocorrido nos ltimos anos. No entanto, suas evidncias sobre o que ocorre com o grande contingente de jovens que no se beneficiaram desses investimentos iniciais no tm sido consideradas. Essas evidncias so, primeiro, que o desenvolvimento intelectual, medido pelos testes de inteligncia (IQ) que avaliam a capacidade cognitiva, pode ser estimulado at 10 anos de idade, mas tal desenvolvimento cessa a partir da. A segunda que, quanto mais tarde feito o trabalho de compensar os dficits de formao inicial, mais caros e menos efetivos eles se tornam. A terceira que a interveno tardia pode ter resultados importantes se orientada para competncias no cognitivas, mas programas compensatrios em sala de aula para corrigir dficits cognitivos iniciais tm resultados medocres (classroom remediation programs designed to combat early cognitive deficits have a poor track record). Isso coloca em questo a uniformidade do ensino mdio no Brasil, assim como dos programas de educao de jovens e adultos (EJA), que pretendem fazer com que pessoas que abandonaram a escola recuperem, de forma acelerada, as mesmas competncias e conhecimentos gerais que, por diferentes razes, deixaram de adquirir nas idades apropriadas. A
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existncia dessas diferenas, que tm forte correlao com variaes econmicas, familiares, culturais e tnicas, um tema central das discusses de poltica educacional nos Estados Unidos, em que o grande dilema entre tratar a todos como se fossem iguais, deixando que as diferenas existentes acabem se impondo, ou reconhecer as diferenas e trat-las como tais (Coleman, 1990; Gottfredson, 2005; Paige e Witty, 2010). A maneira de lidar com esse problema no ensino mdio conhecida, embora no seja simples: abrir um leque de alternativas para que as escolas possam oferecer cursos diferentes e os estudantes possam trilhar caminhos de formao distintos, adequados formao anterior que conseguiram ter e tambm a seus interesses. Isso no ocorre em pases pequenos, ricos e muito homogneos, como a Finlndia, em que praticamente todos os estudantes tm boa educao desde o incio e acesso a uma formao mais abrangente e igualitria no nvel mdio, mas a regra em praticamente todos os demais pases. Na maioria dos pases essa diferenciao se d entre o ensino mdio convencional, mais acadmico, e o ensino profissional e tcnico, que, na Austrlia e Alemanha, por exemplo, inclui a maioria dos estudantes (ver Tabela 1).
TABELA 1 Porcentagem de alunos de ensino mdio em cursos tcnicos pases diversos
Austrlia China Brasil Chile Blgica Frana Alemanha Fonte: Instituto de Estatstica da UNESCO, 2008. 40,5 18,6 4,8 23,9 41,7 20,0 22,0

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Reynaldo Fernandes, em seu texto, reconhece o problema, menciona as principais alternativas que outros pases adotam para lidar com a questo (o modelo americano das comprehensive high schools e o modelo europeu de escolas tcnicas e acadmicas separadas), mas entende que nenhuma delas seria exequvel no Brasil, concluindo que o melhor caminho para o pas seria continuar apostando no ensino mdio acadmico que temos hoje, buscando torn-lo mais atrativo para os estudantes e enfatizando mais os conhecimentos e habilidades teis para a vida. Existem de fato problemas srios de custo para a criao de um sistema de ensino mdio diferenciado como o americano, que tambm tem seus problemas, e no teria sentido criar um sistema escolar socialmente estratificado como os implantados na Europa dcadas atrs e que hoje esto sendo objeto de crtica e reviso (Schwartzman e

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260 Christophe, 2005); mas esses problemas no justificam a insistncia em polticas que contribuem para acentuar o problema. Os passos necessrios para mudar essa situao, que no implicam custos imediatos, so acabar com a atual obrigatoriedade de um currculo de ensino mdio sobrecarregado e uniforme, permitir que o ensino tcnico e profissional se desenvolva de forma independente, dando acesso ao ensino superior onde couber, e descontinuar o Exame Nacional de Ensino Mdio no atual formato, como nica ou principal via de acesso ao ensino superior. O acesso ao ensino superior no deve depender de qualificaes formais de um ou outro tipo, mas sim de competncias que sejam especficas para cada tipo de formao, que possam ser avaliadas de forma separada. O prprio ensino superior, na medida em que se massifica, tambm precisa se diversificar, criando mltiplas vias de formao curta ou longa, mais acadmica ou mais vocacional.6 A insistncia brasileira em manter um ensino mdio com tanta ambio, disfuncionalidade e ineficincia como o atual no se deve somente a uma questo de custos, mas faz parte da viso mais geral, que permeia todas as polticas sociais do pas, de que todos devem ter acesso a todos os direitos e benefcios (no caso, os da formao acadmica e seu desdobramento em cursos universitrios futuros), mesmo que na prtica isso signifique a excluso e a frustrao da maioria das pessoas. Em relao a custos, existe hoje um consenso de que os investimentos em educao devem aumentar significativamente, mas estes investimentos no deveriam ser feitos para reforar os defeitos do sistema educacional que temos. A legislao brasileira, no passado, previa a existncia de diferentes tipos de ensino mdio o cientfico e o clssico, de preparao para as carreiras acadmicas, e os ensinos industrial, agrcola, comercial e normal, entre outros, que deveriam colocar os alunos diretamente no mercado de trabalho. Com o tempo, essas diferenciaes foram desaparecendo, e a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional de 1996 terminou por liquid-las de vez, ao estabelecer uma longa e detalhada lista do que todos os estudantes brasileiros deveriam estudar, incluindo o estudo da lngua portuguesa e da matemtica, o conhecimento do mundo fsico e natural e da realidade social e poltica, especialmente do Brasil (1.), o ensino da arte (2.), a educao fsica (3.), o ensino da histria do Brasil e de suas diversas etnias (4.) e lngua estrangeira a partir da 5. srie (5.). Alm disso, o artigo 27 lista uma srie de outros contedos associados aos valores de cidadania e orientao para o trabalho, enquanto o artigo 28 trata da especificidade do ensino nas reas rurais. O artigo 32 detalha mais as competncias a serem desenvolvidas no ensino fundamental, incluindo a compreenso do ambiente natural e social, do sistema poltico, da tecnologia, das artes e dos valores em que se fundamenta a sociedade, e o artigo 36 detalha alguns dos contedos requeridos no ensino mdio, incluindo, no 1.,I domnio dos princpios cientficos e tecnolgicos que presidem a produo moderna; II conhecimento das formas contemporneas de linguagem; III
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O termo vocational education (educao vocacional) usado internacionalmente para se referir aos cursos voltados de forma mais imediata para o mercado de trabalho, diferentemente dos cursos mais acadmicos ou de formao universitria. No Brasil usam-se as expresses educao tcnica para a educao vocacional de nvel mdio e educao tecnolgica para a de nvel superior, embora nem sempre esses cursos tenham efetivamente contedo tcnico.

domnio dos conhecimentos de Filosofia e de Sociologia necessrios ao exerccio da cidadania. Finalmente, o 2. desse artigo estabelece que o ensino mdio, atendida a formao geral do educando, poder prepar-lo para o exerccio de profisses tcnicas, seja no prprio estabelecimento de ensino, seja em cooperao com instituies especializadas em educao profissional. Nos anos mais recentes, emendas parlamentares incluram seis novos contedos obrigatrios, interpretando ao p da letra a Lei de Diretrizes e Bases: filosofia, sociologia, artes, msica, cultura afro-brasileira e indgena e direitos das crianas e adolescentes. Temas como educao para o trnsito, direitos do idoso e meio ambiente tambm aparecem como obrigatrios, e existem vrias centenas de projetos de lei acrescentando outros contedos (Tupinambs, 2010). Diante das enormes exigncias da formao geral obrigatria, a permisso da LDB para a formao tcnica incua. Essa legislao gerou dois efeitos perversos: a sobrecarga dos currculos escolares acadmicos, sobretudo do ensino mdio, e o sufocamento da educao vocacional, que s pode ser cursada de forma concomitante ou aps o trmino do ensino mdio convencional, ou ento em cursos de educao no formal, como os proporcionados pelo Centro Paula Souza, do governo do estado de So Paulo, ou por instituies como o SENAI. Hoje, o currculo regular do ensino mdio exige que os alunos cursem cerca de 14 disciplinas diferentes, perfazendo cerca de trs mil horas de estudo ao longo de trs anos. O resultado que, na grande maioria das escolas, todas as matrias acabam sendo dadas de forma rasa, burocrtica e superficial, sem possibilidade de aprofundamento e formao verdadeira. Um dos principais programas do Ministrio da Educao para esse nvel o Ensino Mdio Inovador, de incentivos a escolas que satisfaam determinados critrios de desempenho, mas que, apesar de uma retrica aparentemente inovadora, s abre espao para que 20% da carga horria dos cursos seja oferecida fora da grade escolar convencional. Os estudantes que queiram adquirir uma formao vocacional precisam cumprir todas essas exigncias formais e, alm disso, cursar as matrias especficas de tipo tcnico. Como no possvel que os estudantes optem pelos estudos tcnicos no lugar do ensino acadmico, e como os que conseguem terminar bem o ensino mdio acadmico so candidatos naturais ao ensino superior, no de admirar que to poucos estudantes busquem esse caminho. Em 2009, conforme o Censo Escolar do Ministrio da Educao, havia 9,8 milhes de estudantes de nvel mdio no pas, mas somente cerca de 850 mil em cursos tcnicos regulares, uma proporo extremamente pequena se comparada com a de outros pases. 4 A DISFUNCIONALIDADE DO ENEM Essa tendncia uniformidade agravada pelo Exame Nacional do Ensino Mdio, o ENEM, que o Governo Federal tem tentado transformar no principal mecanismo de acesso ao ensino superior e, ao mesmo tempo, um padro de qualidade e instrumento de reforma do ensino mdio, combinando objetivos distintos que acabam conflitando entre si (Oliveira, 2010). A maneira clssica de avaliar o que os estudantes aprenderam no ensino mdio so as certificaes de conhecimentos feitas por professores ou agncias certificadoras externas, em

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262 disciplinas selecionadas. So o Abitur alemo, o Baccalaurat francs e o A-level ingls, que servem como referncia para as universidades em seus processos seletivos. Uma alternativa so os exames de competncias mais genricas, como redao, vocabulrio, raciocnio lgico e matemtico, que no esto associados a currculos especficos mas avaliam competncias consideradas importantes para o prosseguimento dos estudos, como o Scholastic Aptitude Test (SAT) dos Estados Unidos. Criado na dcada de 1990, o ENEM, em sua concepo inicial, buscava criar um padro de referncia de qualidade para os estudantes que terminam o ensino mdio do pas atravs de uma nica prova, multidisciplinar, com uma redao e 63 questes objetivas, baseadas numa matriz de cinco competncias e 21 habilidades, no estando dividido, portanto, por disciplina, como o caso da maioria dos demais exames (Castro e Tiezzi, 2005). Na tentativa de torn-lo um exame que pudesse substituir os vestibulares universitrios, em 2009, o Ministrio da Educao, em negociaes com as universidades federais, transformou o exame em uma verdadeira maratona, com 200 questes a serem respondidas em dois dias. O novo ENEM pretende avaliar os estudantes em quatro grandes reas de competncia (linguagens, cdigos e suas tecnologias; matemtica e suas tecnologias; cincias da natureza e suas tecnologias; cincias humanas e suas tecnologias)7 sem abrir espao para opes, o que obriga os estudantes e as escolas de ensino mdio a cobrir todo o currculo enciclopdico existente. Criado de forma precipitada, o ENEM tem tido problemas srios de implementao, e suas provas tm sido muito criticadas quanto ao contedo. Pressionadas pelo Ministrio da Educao, a maioria das universidades brasileiras admite hoje os resultados do ENEM como parte de seu processo de seleo, mas com pequeno peso nas instituies de mais prestgio, que no dispensam seus vestibulares. Mais grave do que os problemas de implementao, no entanto, a concepo por detrs desse exame unificado e enciclopdico, que dificulta a diversificao e melhoria da qualidade da educao mdia. Para reverter essa situao, seria necessrio que os estudantes do ensino mdio tivessem diante de si um grande leque de opes, da formao vocacional e tcnica formao cientfica ou humanista, e pudessem ser avaliados e certificados nas reas profissionais e de conhecimento que escolhessem. As instituies de ensino superior, por sua parte, poderiam considerar os resultados dessas avaliaes ou certificaes, desde que houvesse reconhecimento da qualidade do trabalho das agncias de certificao, conforme o perfil dos alunos que busquem. Um sistema de avaliao amplo e diferenciado como esse no teria como ser administrado pelo Ministrio da Educao, que poderia, no entanto, ter o papel de certificar as agncias certificadoras, que, como em muitos pases, poderiam ser privadas ou pblicas e administradas por governos estaduais, associaes profissionais e empresas da rea de educao. Exames como o SAT americano poderiam continuar a existir, mas seriam utilizados de forma varivel e em combinao com outros exames e certificaes de nvel mdio. A introduo de um sistema como esse, no entanto, requer uma nova viso a respeito da natureza e do papel da educao mdia na sociedade brasileira.
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brasil: a nova agenda social

http://www.enem.inep.gov.br/.

5 O VIS ACADMICO NA EDUCAO TCNICA E PROFISSIONAL Nos anos 1980, o Governo Federal criou uma srie de Centros Federais de Educao Profissional e Tcnica cerca de um por estado a partir de antigas escolas de aprendizes e artfices que deveriam proporcionar educao tcnica e profissional de nvel mdio. Como entidades federais, os CEFETs passaram a contar com recursos humanos e financeiros muito superiores aos das redes escolares estaduais e municipais. Neles s era possvel entrar atravs de disputados exames de seleo (os chamados vestibulinhos), e assim se transformaram em vias de acesso para cursos universitrios de prestgio. Com isso, eles deixaram de cumprir sua funo inicial, que era a de formar tcnicos de nvel mdio para o mercado de trabalho. Nos anos 1990 houve uma tentativa do Governo Federal de reverter essa situao, separando as vertentes tcnicas e acadmicas dos CEFETs, de tal maneira que os alunos pudessem escolher entre elas, e fazendo com que a vertente tcnica, que no daria acesso ao ensino superior, ficasse destinada a pessoas que de fato buscassem uma insero mais imediata em atividades de nvel mdio no mercado de trabalho. Essa poltica encontrou forte resistncia no s entre alunos como entre professores dos CEFETs cuja aspirao era se igualar, em termos de prestgio e carreira funcional, aos professores das universidades federais. Esse objetivo foi finalmente atingido no governo Lula, com a aprovao da Lei n. 11.892, de 30 de dezembro de 2008, que criou 38 Institutos Federais de Educao Profissional, Cientfica e Tecnolgica, juntando cerca de 100 instituies de ensino de diversos nveis. Segundo o site do Ministrio da Educao, so 38 institutos federais presentes em todos os estados, oferecendo ensino mdio integrado, cursos superiores de tecnologia e licenciaturas. Tambm integram os institutos as novas escolas que esto sendo entregues dentro do plano de expanso da rede federal. Essa rede ainda formada por instituies que no aderiram aos institutos federais, mas tambm oferecem educao profissional em todos os nveis. So dois CEFETs, 25 escolas vinculadas a universidades e uma universidade tecnolgica.8 Os novos Institutos Federais so equiparados, para todo efeito, com as universidades federais, inclusive com a criao de centenas de novos cargos de reitor e de direo superior. A diferena que podem tambm continuar proporcionando ensino tcnico de nvel mdio concomitantemente ao ensino convencional. A criao de um conjunto de instituies de nvel superior dedicadas formao profissional de curta durao, de insero mais rpida ao mercado de trabalho, seria uma evoluo importante no Brasil, onde a maioria dos cursos superiores de quatro anos ou mais. A legislao brasileira prev a existncia destes cursos, que recebem a denominao cursos tecnolgicos, mas eles so considerados de pouco prestgio e baixo valor de mercado, e por isso so pouco procurados. No censo do ensino superior do INEP de 2008, foram encontrados 5.155 mil estudantes em cursos presenciais, dos quais somente 412 mil estavam em cursos tecnolgicos, 84% dos quais em instituies privadas. H uma tendncia de crescimento, mas a partir de nveis muito baixos. Os CEFETs, enquanto isso, tinham cerca de 40 mil estudantes em nvel superior. No h nenhuma indicao de que os recm-criados Institutos Federais
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9 | O Vis Acadmico na Educao Brasileira

http://redefederal.mec.gov.br/index.php.

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264 venham a alterar de forma substancial essa situao. Existe um precedente que inspira preocupao, a USP Leste, um campus da Universidade de So Paulo criado em uma rea carente de periferia da cidade de So Paulo, a Zona Leste, que teria por objetivo oferecer cursos de tipo vocacional e de curta durao de mais fcil acesso e no disponveis no campus principal de Butant. Vrios anos depois de sua implantao, a USP Leste se aproxima cada vez mais da USP tradicional, por presso de seus alunos e professores, todos querendo os benefcios do prestgio e reconhecimento dos cursos mais tradicionais da universidade me. Por outro lado, o Centro Paula Souza, tambm do estado de So Paulo, tem uma experincia muito mais promissora de ensino tcnico e profissional. Isso indica que no uma boa ideia fazer com que a mesma instituio proporcione cursos que requerem culturas e requisitos to diferentes. 6 O VIS ACADMICO NA EDUCAO SUPERIOR A educao superior brasileira se expandiu bastante na ltima dcada, atendendo hoje a cerca de 6.148 estudantes em cursos de graduao e 330 mil em cursos de ps-graduao, segundo a PNAD de 2009. Existe uma explicao simples para esse crescimento, que so as grandes vantagens oferecidas pelo mercado de trabalho, sobretudo pelo setor pblico, para os portadores de credenciais de nvel superior, como apresentado na Tabela 2. Essa tabela mostra os grupos de ocupao que tm mais de 100 mil pessoas com educao superior e compara, dentro de cada grupo, a renda mensal mdia dos que no tm educao superior e dos que atuam no setor pblico e no setor privado. No setor privado, a renda mdia dos que tm educao superior 4,2 vezes maior do que a dos que no a tm; no setor pblico, 2,5 vezes maior, porque os salrios no setor pblico so relativamente altos mesmo para os que no tm educao superior. A maior categoria de profissionais de nvel superior a de professores, cuja renda mdia no muito alta se comparada de algumas outras categorias, mas que ganham um prmio substancial quando adquirem um diploma universitrio e um emprego pblico.
TABELA 2 Renda mdia de todos os trabalhos por grupos ocupacionais com e sem educao superior, no setor privado e pblico(*)
Renda mdia Sem educao superior Grupos de ocupao Profissionais do ensino (com formao de nvel superior) Profissionais das cincias biolgicas, da sade e afins Setor pblico 1.426,58 Setor privado 981,36 Com educao superior Setor pblico 2.160,26 Setor privado 1.710,25 Total de pessoas brasil: a nova agenda social

Total sem superior 611.085

Total superior 1.960.147

Total geral 2.571.232

2.306,52

1.579,84

4.777,95

3.983,51

110.442

986.027

1.096.469 Continua

Continuao Renda mdia Sem educao superior Grupos de ocupao Escriturrios Gerentes Profissionais das cincias sociais e humanas Profissionais das cincias exatas, fsicas e da engenharia Tcnicos de nvel mdio nas cincias administrativas Profissionais das cincias jurdicas Dirigentes de empresas e organizaes (exceto de interesse pblico) Trabalhadores dos servios Vendedores e prestadores de servios do comrcio Comunicadores, artistas e religiosos Trabalhadores de atendimento ao pblico Tcnicos de nvel mdio das cincias fsicas, qumicas, engenharia e afins Professores leigos e de nvel mdio Militares Membros superiores e dirigentes do poder pblico Tcnicos em nvel mdio dos servios culturais, das comunicaes e dos desportos Mdia total Setor pblico 1.372,24 2.308,38 1.658,36 Setor privado 848,06 2.033,53 1.522,98 Com educao superior Setor pblico 2.472,63 4.281,23 5.537,73 Setor privado 942,62 2.456,47 2.435,67 Total de pessoas

Total sem superior 4.993.791 2.515.754 424.990

Total superior 948.387 906.183 818.837

Total geral 5.942.178 3.421.937 1.243.827

2.295,52

2.170,72

5.375,50

4.060,78

161.997

579.675

741.672

1.506,73

1.488,90

4.304,61

1.756,58

1.899.258

554.161

2.453.419

4.286,10

1.159,78

8.632,86

3.452,04

79.339

523.746

603.085

2.207,96

4.682,07

2.720,18

5.992,15

541.876

382.374

924.250

828,57

525,70

2.597,03

532,78

18.305.433

314.256

18.619.689

1.324,97

666,02

3.705,06

693,76

8.459.437

293.275

8.752.712

1.679,58 1.037,21

780,04 638,97

3.126,50 1.799,75

1.072,43 679,81

607.345 2.429.311

185.468 179.332

792.813 9 | O Vis Acadmico na Educao Brasileira 2.608.643

2.019,55

1.325,71

3.217,41

1.454,23

1.256.133

177.015

1.433.148

1.043,27 1.883,77 2.637,38

643,33 1.995,02 1.766,08

1.501,58 3.852,91 4.928,57

714,59 2.245,54 2.269,24

1.010.355 608.744 126.706

131.773 126.172 116.309

1.142.128 734.916 243.015

1.211,44

984,68

2.794,86

1.170,64

389.336

103.943

493.279

1.295,11

737,19

3.267,20

3.099,00

(*) ocupaes com mais de 100 mil pessoas de nvel superior Fonte: PNAD 2009.

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brasil: a nova agenda social

A outra vantagem do ensino superior que, com ele, a renda cresce de forma significativa ao longo da vida, enquanto a renda dos que s completam o ensino mdio cresce muito menos (Grfico 2). Isso ajuda a explicar por que o ensino superior de curta durao, que no Brasil se denomina sequencial ou tecnolgico, praticamente no se desenvolveu. A tendncia ser de crescimento dos cursos tecnolgicos, na medida em que ficar claro para seus alunos que os cursos no so um beco sem sada, mas permitem aproveitar os crditos e continuar estudando se a pessoa tiver interesse, motivao e oportunidades.
Grfico 2
Renda mdia de todas as fontes, por educao e escolaridade

Fonte: PNAD 2009.

A poltica educacional do governo Lula para o ensino superior consistiu basicamente em ampliar o acesso ao ensino superior, seja atravs de cotas nas universidades pblicas, seja com o ProUni, de compra de vagas no setor privado mediante iseno de impostos, seja com o programa ReUni, de estmulo financeiro para que as universidades federais abram mais vagas, seja, finalmente, com a criao de novas universidades federais. Entre 2002 e 2008, pelos dados do Censo do Ensino Superior do Ministrio da Educao,9 as matrculas dos cursos de graduao aumentaram em 46%. O setor privado aumentou em 57%, comparado a um aumento de 21% nas universidades federais, fazendo com que a participao do setor privado passasse de 70% para 75% das matrculas. O nmero de formados aumentou em 72%, e o aumento foi de 87% no setor privado e de 18% nas universidades federais. Diante desses
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 xistem duas fontes de dados sobre o ensino superior no Brasil, o censo do ensino superior feito pelo INEP junto s instituies e a E pesquisa domiciliar do IBGE feita por amostragem (PNAD). Os totais no coincidem integralmente; a pesquisa do INEP tem mais informaes sobre cursos e instituies, e a PNAD mais informaes de tipo individual.

nmeros, fica claro que no so as polticas de incluso do Governo Federal que explicam o crescimento, mas sim a capacidade de atendimento demanda por parte do setor privado. Tambm fez parte das polticas do governo Lula alterar o sistema de avaliao da educao superior que havia sido iniciado na dcada de 1990. Sem entrar nos detalhes mais tcnicos dos instrumentos desenvolvidos para esse fim, discutidos em outra parte (Schwartzman, 2008a), basta dizer que essa avaliao no estabelece os padres de qualidade considerados adequados para as diversas reas de formao (por exemplo, qual a qualificao mnima aceitvel para um mdico?), limitando-se a ordenar os cursos superiores e as instituies de melhores a piores; e no toma em considerao as grandes diferenas institucionais e os objetivos dos diferentes cursos de graduao, forando todos a seguir os mesmos moldes, tanto em relao aos contedos ensinados quanto aos requisitos considerados necessrios para a boa educao superior, que seriam os das universidades de pesquisa. A ideia de que o ensino superior de qualidade deve ser necessariamente universitrio e associado pesquisa est consagrada na Constituio brasileira de 1988, que diz em seu artigo 207 que as universidades gozam de autonomia didtico-cientfica, administrativa e de gesto financeira e patrimonial, e obedecero ao princpio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extenso. A Lei de Diretrizes e Bases da Educao de 1996 reconhece que as universidades so somente parte de um sistema mais amplo de educao superior, gozando de autonomia que no dada a outros tipos de instituio, e que para isso precisam cumprir certos requisitos de produo intelectual e ter uma frao importante de professores com doutoramento e em tempo integral; mas no diz quais seriam as funes especficas e os atributos desejveis dos demais tipos de instituio. Na prtica, a educao superior brasileira, ao invs de convergir para o modelo nico preconizado pela Constituio, se diferenciou cada vez mais, com um pequeno nmero de instituies mantendo as caractersticas de universidades e a maior parte, no setor pblico como no privado, dedicando-se quase que exclusivamente a atividades de ensino. Hoje a legislao reconhece a existncia de universidades, centros universitrios, institutos superiores e faculdades isoladas, mas esse reconhecimento no se traduz em uma diferenciao de currculos e de sistemas de avaliao de qualidade. As instituies pblicas criadas por lei j nascem como universidades, e as privadas tm que ser aprovadas como tal pelo Ministrio de Educao, com maiores ou menores dificuldades conforme a poca. O fato de uma instituio ser ou no, formalmente, uma universidade diz pouco sobre o trabalho que realiza, e de fato a pesquisa e o ensino de ps-graduao de qualidade se concentram em poucas instituies da regio centro-sul do pas. Isso, em si, no seria um problema em todos os pases a massificao do ensino superior levou a uma grande diferenciao entre as instituies, assim como expanso do ensino superior privado, empresarial ou filantrpico, que no Brasil atende hoje a 75% da demanda. O problema est em que, embora na prtica essa diferenciao tenha ocorrido, ela no de fato reconhecida e legitimada, mantendo uma situao de vis acadmico com srias consequncias para o pas. No setor pblico, todas as universidades federais so consideradas iguais para efeito de remunerao dos professores, funcionrios pblicos em sua

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9 | O Vis Acadmico na Educao Brasileira

268 grande maioria, com contratos de tempo integral e dedicao exclusiva, desempenhem ou no atividades de pesquisa e extenso universitria que justifiquem esse tipo de contrato. Essa situao torna o ensino superior pblico brasileiro extremamente caro, em termos de gastos por aluno, o que ainda agravado pela gratuidade, que a norma para as instituies pblicas de ensino. Para o setor privado, a existncia de uma avaliao centralizada baseada nos critrios do setor pblico dificulta que elas busquem atender de maneira diferenciada os estudantes que recebem normalmente mais velhos, que trabalham durante o dia e no tiveram uma educao mdia de qualidade que os habilite para cursos superiores com maiores exigncias acadmicas. O resultado que o ensino superior brasileiro entrega hoje ao mercado de trabalho, todos os anos, cerca de meio milho de pessoas formadas cuja qualificao real desconhecida e, muito provavelmente, precria, mas que se beneficiam das recompensas que o setor privado, e, sobretudo o pblico, ainda d aos portadores de credenciais acadmicas. Isso pode ser visto em parte na Tabela 2, pelo grande nmero de pessoas com educao superior que trabalham em atividades de nvel mdio, como escriturrios e tcnicos de nvel mdio, assim como pelo fato de que somente cerca de 20% das pessoas formadas em direito no pas conseguem passar no exame da Ordem dos Advogados do Brasil. 7 O VIS ACADMICO DA PS-GRADUAO Com cerca de 11 mil doutores formados e 32 mil artigos acadmicos publicados anualmente em peridicos indexados internacionalmente,10 o Brasil criou o maior sistema de ps-graduao da Amrica Latina e um dos maiores dos pases em desenvolvimento. Ao lado de suas virtudes, que so muitas, esse sistema padece de problemas de vis acadmico semelhantes aos existentes na educao mdia e superior, o que faz dele um sistema voltado em grande parte para si mesmo, formando doutores que so em sua grande maioria contratados pelas prprias instituies que os formam, e com pouco impacto no desenvolvimento tecnolgico e na transferncia de conhecimentos para o setor produtivo e a implementao de polticas pblicas (Schwartzman, 2008b; Schwartzman, 2010b). Na maioria dos pases, os mestrados so cursos de curta durao voltados para o mercado de trabalho; no Brasil, ainda predominam os mestrados acadmicos, voltados para a qualificao de professores. As publicaes cientficas, embora tenham aumentado significativamente nos ltimos anos, tm baixo impacto em termos das citaes que recebem, valendo, sobretudo, como pontos para o sistema de avaliao mantido pela CAPES. A produo de patentes e conhecimentos transferidos para o setor produtivo bastante baixa. Finalmente, nenhuma universidade brasileira figura entre as 100 melhores nos diversos rankings internacionais que buscam identificar as melhores universidades do mundo. possvel questionar esses rankings de muitas maneiras (Altbach e Baln, 2007; Salmi, 2009; Salmi e Saroyan, 2007), mas no h dvida de que a ausncia brasileira no cenrio universitrio internacional est associada, pelo menos em parte, ao provin10

brasil: a nova agenda social

Estes e outros indicadores esto disponveis no site do Ministrio de Cincia e Tecnologia (http://www.mct.gov.br/).

cianismo da educao superior e da ps-graduao no Brasil, com poucos estudantes estrangeiros, grande dificuldade em contratar professores estrangeiros, impedindo a busca efetiva de talentos, e a poltica mais recente das agncias financiadoras de pesquisa e psgraduao de reduzir o apoio a estudantes brasileiros que queriam continuar seus estudos no exterior. 8CONCLUSO Os problemas derivados do vis acadmico so s um dos aspectos de um quadro muito mais amplo de problemas da educao brasileira, mas que limita fortemente o que pode e deve ser feito para melhorar sua qualidade em seus diferentes nveis. Em todo o mundo, os pases discutem e buscam solues sobre como lidar com a massificao da educao em todos os nveis, em temas como o papel da educao acadmica e vocacional, a educao compensatria e a educao continuada, os modelos de organizao e diferenciao da educao superior e sua internacionalizao, o papel do Estado e do setor privado no provimento da educao em todos os nveis, e dos vnculos e relaes entre a pesquisa acadmica e a pesquisa tecnolgica. Na educao superior, os pases europeus esto empenhados em um amplo movimento de reforma conhecido como Processo de Bologna,11 que busca, por um lado, estabelecer padres de qualidade que possam ser aceitos e reconhecidos por diferentes pases, permitindo a mobilidade de estudantes e de profissionais, e, ao mesmo tempo, criar um sistema extremamente flexvel de estudos, com um nvel inicial de trs anos, de educao geral ou vocacional, seguido por um ciclo profissional de um a dois anos e um terceiro nvel de estudos avanados de trs a quatro anos, criando assim espao para combinar a educao geral, a educao vocacional, a educao profissional e a formao cientfica e tcnica de alto nvel. Em contraste, apesar da importncia crescente que a educao vem tendo nas polticas pblicas, a discusso no Brasil tem sido muito tmida, mais voltada para melhorar incrementalmente o que temos, e muito menos para rever seus pressupostos e abrir novos horizontes. A considerao do tema do vis acadmico pode ser uma oportunidade, quem sabe, para avanar nessas questes.

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http://ec.europa.eu/education/higher-education/doc1290_en.htm.

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Pr-Escola, Horas-Aula, Ensino Mdio e Avaliao


Naercio Aquino Menezes Filho 1INTRODUO Por muito tempo a educao bsica foi esquecida pelos formuladores de polticas pblicas no Brasil. Durante grande parte do sculo passado, a prioridade para o desenvolvimento econmico era a industrializao, a ser perseguida atravs da concesso de incentivos para a formao de capital fsico, ou seja, mquinas e equipamentos. Enquanto outros pases, como Argentina, Chile e especialmente Coreia do Sul, investiam maciamente em educao bsica, no Brasil a nica preocupao educacional que existia era com o ensino superior, ou seja, com a construo de universidades pblicas para educar a elite. Acreditava-se que o desenvolvimento viria coordenado por essa elite esclarecida e com investimentos elevados em capital fsico. O crescimento econmico decorrente desse processo aumentaria a renda de toda a populao, de tal forma que todos se beneficiariam (a rising tide lifts all boats). Entretanto, aps alguns anos de crescimento acelerado, as crises da inflao e da dvida provocaram as chamadas dcadas perdidas (1980 e 1990). Agora, com a retomada do crescimento, o Brasil tem dificuldades para competir internacionalmente com pases que oferecem uma educao de qualidade. O crescimento hoje em dia no est mais baseado somente na acumulao de fatores (capital e trabalho), mas depende fundamentalmente de inovaes, que exigem trabalhadores qualificados. Assim, o Brasil tem hoje que resolver seu problema mais srio, que sua ampla deficincia de capital humano. Somente no final do sculo passado a sociedade brasileira comeou a despertar para o grande problema que tinha pela frente. Em primeiro lugar, era necessrio resolver o problema de acesso escola. Como resultado da preocupao excessiva com mquinas e equipamentos, as taxas de atendimento escolar eram relativamente baixas no Brasil. No incio dos anos 1980, por exemplo, a taxa de escolarizao lquida no ensino mdio (pessoas de 15 a 17 anos de idade que frequentam esse nvel) era de apenas 15%. Ao longo dos anos 1990, a permanncia na escola aumentou substancialmente, e a taxa de escolaridade lquida no ensino mdio de 50% hoje em dia. 2 AS CAUSAS DOS AVANOS RECENTES Quais as causas desse avano educacional? Tudo comeou com a Constituio de 1988, que descentralizou a alocao de recursos educacionais para os municpios e estabeleceu limites mnimos de gastos para todas as unidades da Federao. Em seguida surgiram os programas de progresso continuada, que evitaram as altas taxas de repetncia que ocorriam nos anos 1970 e 1980 e regularizaram o fluxo escolar, diminuindo a defasagem idade-srie. Depois,

surgiram os programas Bolsa Escola e Bolsa Famlia, que fizeram com que at as famlias mais pobres colocassem seus filhos na escola, aumentando marginalmente a matrcula. Em seguida, o Fundef, que entrou em vigor em 1998, fez com que a alocao de recursos dependesse no somente das receitas dos estados e municpios, mas tambm do nmero de alunos matriculados no ensino fundamental. Finalmente, o Fundeb, aprovado recentemente, incluiu o ensino infantil e mdio na conta da distribuio de recursos para os estados e municpios, o que deu o impulso final a esses dois ciclos. Restava a questo da qualidade do ensino. Com a construo dos sistemas de avaliao, na dcada de 1990, a sociedade brasileira descobriu que a qualidade da nossa educao era pssima, como mostraram os primeiros resultados dos exames do SAEB. Alm disso, a participao do Brasil no exame internacional do PISA em 2000 mostrou que os alunos brasileiros estavam entre os mais mal colocados entre todos os pases participantes, tanto em leitura como em matemtica. Com a entrada de novos alunos no sistema educacional, como decorrncia das reformas descritas anteriormente, o desempenho mdio dos alunos nos exames de proficincia declinou ainda mais. Como mostra Veloso em seu texto neste volume, s mais recentemente os resultados do SAEB comearam a mostrar uma evoluo mais positiva, principalmente nas sries iniciais. 3 AS RECENTES MELHORIAS DE DESEMPENHO O quadro comparativo mais recente da evoluo da qualidade da educao no Brasil pode ser obtido atravs da anlise dos resultados da ltima edio do PISA (2009), que mostra o desempenho dos alunos de 15 anos de idade de vrios pases nos exames de proficincia em Leitura, Matemtica e Cincias. O desempenho dos alunos brasileiros continua muito ruim, mas vem crescendo ao longo dos anos. Entre os 65 pases que participaram do exame, o Brasil ficou em 57. lugar em matemtica. Para termos uma ideia de quo crtica a nossa situao, 70% dos alunos brasileiros esto no nvel mais baixo de desempenho em matemtica, em comparao com apenas 8% dos coreanos. Em relao aos nossos vizinhos sul-americanos, os alunos brasileiros obtiveram um desempenho em leitura parecido com os colombianos, acima dos argentinos e peruanos, mas abaixo dos chilenos e uruguaios. Porm, entre 2000 e 2009 o desempenho dos alunos brasileiros aumentou 16 pontos em leitura, 52 pontos em matemtica e 30 pontos em cincias, um dos maiores aumentos observados entre os pases participantes. Obviamente, como o nvel dos alunos brasileiros estava entre os mais baixos, essa melhora somente recupera parte do atraso, mas pelo menos estamos caminhando na direo correta. Outro ponto importante que o aumento da proficincia em leitura ocorreu de forma bastante desigual. Enquanto o desempenho dos nossos melhores alunos aumentou cerca de 30 pontos, entre os piores praticamente no houve melhora. Assim, a desigualdade na qualidade da educao est aumentando. Vale notar tambm que grande parte do avano obtido em leitura ocorreu entre as meninas, tendo o crescimento da nota entre os meninos sido insignificante.

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brasil: a nova agenda social

4 OS RESULTADOS POSITIVOS DO CHILE E DE XANGAI importante analisar tambm os resultados obtidos pelos alunos chilenos, pas sul-americano que implementou diversas reformas nos ltimos anos para melhorar a qualidade da sua educao. Em leitura, por exemplo, o desempenho dos alunos chilenos aumentou 40 pontos na ltima dcada, mais do que o dobro dos brasileiros. Entretanto, no caso do Chile o desempenho aumentou mais entre os piores alunos do que entre os melhores. Assim, a qualidade da educao no Chile melhorou com queda na desigualdade, o melhor dos mundos. Por fim, a melhora ocorreu tanto entre os meninos como entre as meninas. Mas, que polticas educacionais tiveram efeito to positivo no Chile? Segundo o relatrio do prprio PISA, as principais polticas foram o foco nas escolas com pior desempenho, o aumento do nmero de horas-aula, mudanas no currculo nacional, aumento dos gastos com educao e avaliao completa do desempenho dos professores das escolas pblicas, incluindo observao do seu desempenho em classe. Os professores que forem reprovados trs vezes nessa avaliao so demitidos. Alm disso, as escolas e os professores com melhor desempenho recebem mais recursos e maiores salrios. Por fim, h muitos anos vigora no Chile uma poltica de vouchers, que so distribudos para famlias, que podem utiliz-los para pagar escolas privadas de sua escolha. Essas polticas educacionais vo ao encontro das preconizadas por Veloso. Na verdade, direcionar o aumento de gastos com educao para mais horas-aula, focar nas escolas com pior desempenho e introduzir medidas que aumentem a meritocracia na vida escolar parecem ser receitas para o sucesso. interessante notar tambm que durante muitos anos o caso do Chile foi visto como um exemplo de fracasso das reformas liberalizantes na educao. Entretanto, o que os resultados mais recentes mostram que as reformas educacionais podem levar muito tempo para se materializar em melhoras na proficincia dos alunos. A grande surpresa dos ltimos resultados do PISA foi o desempenho dos estudantes da provncia chinesa de Xangai, que participaram pela primeira vez do exame e obtiveram um desempenho espetacular. Os estudantes chineses ficaram em primeiro lugar em Leitura, Matemtica e Cincias, superando todos os pases da OCDE e os demais pases participantes. Em matemtica, os chineses obtiveram 600 pontos, quase 38 pontos acima do segundo colocado (Cingapura), 113 pontos acima dos EUA e 214 pontos acima da mdia dos alunos brasileiros. claro que o desempenho dos alunos de Xangai no reflete o aprendizado dos alunos chineses como um todo, visto que Xangai uma das provncias mais desenvolvidas da China, com alto nvel de capital humano. Mas, se compararmos o seu desempenho com o dos alunos do Distrito Federal (a unidade brasileira com melhor desempenho), a diferena ainda de 175 pontos. 5 COMO ACELERAR O DESEMPENHO EDUCACIONAL BRASILEIRO Como podemos conseguir acelerar o desempenho educacional brasileiro? Em primeiro lugar, necessrio entender melhor o papel da pr-escola. As pesquisas mais recentes sobre edu-

cao no Brasil enfatizam o papel fundamental que a pr-escola tem no desempenho futuro das crianas. Cunha, Heckman e Schnnach (2010), por exemplo, enfatizam a importncia dos investimentos em habilidades cognitivas (raciocnio lgico, memria) e no cognitivas (motivao, perseverana) para o desempenho futuro das crianas, principalmente das mais pobres. Em particular, os autores mostram que mais difcil substituir os investimentos em habilidades cognitivas nas diferentes fases do ciclo de vida, o que implica que os investimentos no desenvolvimento cognitivo tm que ser realizados bem cedo. No caso das habilidades no cognitivas, as possibilidades de substituio permanecem relativamente constantes ao longo da vida, de forma que, para os jovens que no tiveram a ateno adequada no incio da vida, o investimento tardio tem que ter como alvo essas habilidades, que so mais facilmente alteradas e so muito importantes para o desempenho futuro no mercado de trabalho. No caso brasileiro, Curi e Menezes Filho (2009) mostram que as pessoas que cursaram a pr-escola tm maior probabilidade de concluir o ensino fundamental, o mdio e o superior. Alm disso, essas pessoas tm (em mdia) um desempenho melhor nos testes de proficincia na 4., 8. e 3. sries do ensino mdio e conseguem um salrio maior no mercado de trabalho. Hoje em dia, cerca de 70% das crianas de 4 a 6 anos de idade frequentam a pr-escola, mas h diferenas marcantes entre as unidades da Federao. Assim, muito importante universalizar o acesso pr-escola e desenvolver mecanismos para avaliar a qualidade da educao que oferecida nesse nvel. Outro ponto importante do ponto de vista de estratgia educacional o nmero de horas que o aluno brasileiro permanece na escola. A moda de horas-aula nas escolas pblicas brasileiras de apenas 4 horas. Se subtrairmos desse total o tempo que o professor utiliza para fazer os alunos ficarem quietos e fazer a chamada, o intervalo entre as aulas e o recreio, o tempo efetivo de aula no ultrapassa 3 horas na maioria dos casos. Lavy (2010) utiliza dados do PISA de vrios pases para mostrar que mais horasaula aumentam o desempenho dos alunos em testes de proficincia de leitura e matemtica, mesmo controlando por diversos outros fatores, inclusive o background familiar. Da mesma forma, Oliveira e Menezes Filho (2010) mostram que as horas-aula tm um impacto importante sobre o desempenho dos alunos no Brasil. O interessante que possvel aumentar o nmero de horas-aula sem aumentar significativamente os recursos j alocados com educao, desde que haja planejamento. Em primeiro lugar, devemos notar que est havendo uma diminuio no nmero de crianas atendidas no ensino fundamental, devido transio demogrfica que est ocorrendo no Brasil, com diminuio acentuada da taxa de fecundidade e, consequentemente, do tamanho das geraes mais novas. Em pouco tempo haver salas de aula ociosas no ensino fundamental brasileiro. necessrio que esses espaos sejam usados de forma racional. O ideal seria diminuir o nmero de turnos nas escolas e aumentar o nmero de horas-aula em cada turno. Vale a pena notar tambm que os recursos gastos com educao esto aumentando ao longo do tempo e continuaro a aumentar no futuro, com o fim da lei que desvinculava as receitas dos gastos com educao (DRU), o crescimento do PIB e a diminuio do nmero de alunos no ensino fundamental. necessrio usar esses recursos para aumentar a frequncia

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274 e a qualidade da pr-escola, aumentar o nmero de horas-aula e transferir alunos dos cursos noturnos do ensino mdio para o diurno, nos quais o aproveitamento do ensino tende a ser superior. Alm disso, necessrio tornar o ensino mdio mais atraente para o aluno. Quando o mercado de trabalho est aquecido, como nos dias de hoje, o jovem que est mais interessado em comprar um tnis novo agora do que em pensar no mercado de trabalho no longo prazo abandona a escola, mesmo que seja somente por uma perspectiva de emprego, que pode no ser real. Quanto mais a economia estiver crescendo e gerando empregos para jovens menos qualificados, maior o custo de oportunidade de permanecer na escola. Em 2009, 19% dos jovens de 18 e 19 anos no estavam estudando nem trabalhando. um pblico que desistiu da escola mesmo sem estar trabalhando, provavelmente porque entendeu que as disciplinas ensinadas na escola no eram teis para o mercado de trabalho ou por ter uma taxa de desconto intertemporal muito elevada. Assim, necessrio que o ensino mdio seja mais voltado para o que o jovem precisa. Escolas tcnicas e profissionalizantes so fundamentais nesse sentido, desde que consigam operar com custos baixos. Elas devem ser vistas como alternativa ao ensino mdio formal tradicional, com dezenas de disciplinas obrigatrias. importante inclusive utilizar as salas de aula ociosas do ensino fundamental para misturar salas de ensino tcnico nas escolas pblicas tradicionais. necessrio tambm aprimorar o nosso sistema de avaliao, descrito e analisado por Veloso. Tendo em vista a introduo de novas polticas de remunerao por desempenho em vrias redes, est na hora de o INEP ter um sistema de avaliao que acompanhe os alunos ao longo do tempo, para medirmos o valor adicionado por escola. Em vez de cada rede estadual ter um exame especfico, haveria ganhos de escala significativos se o INEP pudesse coordenar esforos e montar um banco de dados longitudinal que mostrasse, juntamente com o censo escolar, quanto efetivamente cada aluno est aprendendo em cada srie. A meu ver, as principais medidas educacionais preconizadas por Veloso esto na direo correta e devem ser desenhadas para serem submetidas a um rigoroso processo de avaliao. A ideia que as redes implementem uma srie de medidas diferenciadas para grupos de escolas definidos aleatoriamente, sendo que haveria tambm um grupo de escolas de controle em que nenhuma nova medida seria implementada, para que o impacto das medidas pudesse ser avaliado de forma cientfica. Assim, um grupo de escolas (sorteado aleatoriamente) ofereceria mais horas-aula para os alunos na prpria escola; em outro grupo os alunos teriam atividades extracurriculares fora da escola; em determinadas escolas os professores receberiam bnus por desempenho; um outro grupo teria monitorestutores para ajudar os alunos com mais dificuldades a fazer a lio de casa; algumas escolas utilizariam softwares especializados para ajudar os alunos a aprender matemtica; outras ainda teriam coordenadores cuja funo seria aproximar a famlia da escola; um grupo teria um processo de avaliao de desempenho dos professores com observao de sala de aula e, por fim, um grupo de escolas receberia mais recursos para usar como quisessem. Depois de um ano, o progresso dos alunos seria avaliado (com relao aos alunos das escolas que formam o grupo de controle) e seria possvel saber que medidas efetivabrasil: a nova agenda social

mente tiveram maior impacto no aprendizado. Essas medidas seriam ento combinadas e generalizadas pelo sistema. Em suma, o desempenho dos alunos brasileiros vem melhorando na ltima dcada, graas a uma srie de polticas educacionais corretas que foram sendo introduzidas por diferentes ministros, no sentido de descentralizar a gesto, criar sistemas de avaliao, divulgar os resultados das avaliaes por escola e estabelecer metas para cada uma delas. Alm disso, inovaes nas redes estaduais e municipais de educao, principalmente aquelas com nfase na meritocracia, tiveram um papel importante. Entretanto, esse avano tem ocorrido de forma lenta, e puxado pelo desempenho dos melhores alunos e das meninas. Agora hora de acelerar o ritmo do progresso educacional, com medidas que enfatizem a prescola, o aumento do nmero de horas-aula, a ampliao dos cursos diurnos, a mudana no currculo do ensino mdio tradicional e a introduo de inovaes que estejam sujeitas a um rigoroso processo de avaliao de impacto. Dessa forma conseguiremos atingir o desempenho dos alunos chilenos no curto prazo e, qui, dos alunos de Xangai no mdio prazo.

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As Avaliaes e os Desafios do Ensino Mdio


Reynaldo Fernandes

1INTRODUO

Fernando Veloso, em seu texto neste volume, nos oferece um amplo diagnstico da evoluo do desempenho educacional brasileiro no perodo ps-redemocratizao. Ele destaca os avanos obtidos, as grandes deficincias que ainda persistem e sugere possveis caminhos a serem trilhados no futuro prximo. O Brasil possui um sistema educacional construdo ao longo de dcadas. Ainda que as experincias internacionais possam servir de inspirao, a tentativa de recri-las em nosso pas, sem a devida contextualizao, pode redundar em fracasso. Como destacado por Veloso, uma lio importante das experincias de reforma educacional que os resultados das polticas educacionais dependem de forma crucial dos detalhes das intervenes e das caractersticas do ambiente local. Em funo disso, para entender os possveis efeitos de iniciativas de reformas educacionais no Brasil, preciso caracterizar o contexto no qual elas atuariam. A leitura do texto de Veloso nos permite identificar um trip, sobre o qual o sistema brasileiro de educao bsica estaria sendo edificado. A posio que Veloso parece defender e com a qual eu concordaria que tal trip deveria ser preservado em qualquer proposta de reforma educativa. O trip seria formado por: Descentralizao na oferta dos servios educacionais. A oferta de educao bsica est 1.  a cargo de estados e municpios. Atualmente a educao infantil de responsabilidade dos municpios e o ensino mdio responsabilidade dos estados. J a educao fundamental compartilhada entre estados e municpios.1 2.  Critrios de financiamento definidos pela Federao. Determinao de vinculao oramentria para cada uma das esferas de governo e critrios de distribuio dos recursos, dentro dos estados, de acordo com as matrculas. 3.  Avaliao centralizada. Um sistema de avaliao que permita a comparao entre unidades da Federao, entre redes de ensino e entre escolas. Uma das principais vantagens da descentralizao est no seu potencial de gerar inovaes, na medida em que mais alternativas de polticas so postas em teste. Alm disso, ela permite tratar melhor as diversidades locais e, assim, propiciar uma melhor gesto. No entanto, para que essa vantagem potencial da descentralizao se materialize, seria necessrio garantir algumas precondies. Primeiro, preciso identificar e difundir as experincias de
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 Unio possui um papel complementar nessa esfera: o de fornecer assistncia tcnica e financeira aos estados e municpios; o de definir A as diretrizes curriculares nacionais e o de regular a formao de professores. A regulao do ensino superior, que inclui as escolas de formao de professores, est sob responsabilidade do Governo Federal.

sucesso. Segundo, necessrio produzir informaes que possibilitem a populao local julgar a qualidade da educao oferecida e cobrar os gestores e governantes por melhorias. Por fim, preciso dotar o poder local com recursos e capacidade tcnica para gerir suas escolas. Como destaca Veloso, a descentralizao pode ter consequncias adversas sobre a qualidade da educao quando o governo ou gestor local no tm capacitao tcnica ou recursos adequados. Os critrios de financiamento definidos pela Federao e a avaliao centralizada so elementos importantes na busca de se estabelecer tais precondies. A Constituio de 1988 estabeleceu que estados e municpios destinassem um mnimo de 25% de suas receitas de impostos e transferncias educao. Para o Governo Federal esse percentual foi de 18%.2 Tais vinculaes tm garantido um volume minimamente razovel de recursos para o setor. Veloso mostra que o Brasil no possui um gasto pblico comparativamente baixo em educao. Esse gasto, como proporo do PIB, est ligeiramente acima do que seria esperado para um pas com a mesma renda per capita.3 E mais, os gastos pblicos em educao, como proporo do PIB, vm se elevando nos anos recentes. Isso, no entanto, no impede que haja redes de ensino muito carentes de recursos. O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), sucessor do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef), tem a finalidade de proporcionar um mnimo de recursos para todas as redes de ensino. O Fundeb consiste em um fundo de financiamento estadual em que o estado e seus municpios contribuem com 20% da arrecadao de impostos e transferncias, e a distribuio dos recursos, entre estado e municpios, feita de acordo com o nmero de matrculas. estabelecido um valor mnimo por aluno, cabendo Unio um aporte complementar de recursos para estados que no atingem esse valor mnimo. Esse desenho, ainda que sujeito a aprimoramentos, produz maior equidade no sistema e, assim, responde a uma das principais crticas da descentralizao em um pas com desigualdades regionais: a de que crianas que nascem em regies pobres estariam condenadas a frequentar escolas igualmente pobres. Ainda que recursos sejam importantes,eles no garantem uma boa educao.Uma determinada rede pode ter recursos suficientes,mas desperdi-los.Um elemento importante no combate ineficincia na utilizao de recursos a disponibilidade de informaes mais objetivas sobre a qualidade do ensino nas escolas e redes.A existncia de um sistema centralizado de avaliao ao fornecer indicadores de desempenho dos estudantes que sejam comparveis entre unidades da Federao, redes de ensino e escolas cumpre essa funo. A divulgao dos resultados da Prova Brasil e do IDEB por escolas, redes de ensino e unidades da Federao aumentou o grau de accountability no sistema educacional brasileiro. Tais informaes possibilitam ao pblico local realizar uma maior cobrana de governantes e gestores do sistema por melhorias no ensino e auxiliam os pais na hora de escolher
 partir de 1994, com o Fundo Social de Emergncia e posterior Desvinculao das Receitas da Unio (DRU), o percentual de vincuA lao para o Governo Federal passou a ser de 14%. 3 Evidentemente, isso no significa afirmar que no seria necessrio aumentar os gastos em educao. Apenas constata que, em com parao com pases de renda per capita similar, o Brasil possui um gasto prximo da mdia.
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278 a escola para seus filhos. Alm disso, esse sistema tem contribudo para a identificao de boas experincias e de situaes que merecem maior ateno e possibilitou ao Ministrio da Educao (MEC) criar um sistema de metas individualizadas por escolas, redes de ensino e unidades da Federao. O objetivo das metas, pactuadas entre o MEC e as secretarias de educao de estados e municpios, foi o de aumentar a mobilizao da sociedade e, assim, obter um maior comprometimento das redes e escolas com a melhoria do IDEB.4 Uma crtica que se faz a esse sistema que os indicadores considerados no refletem apenas a qualidade das escolas ou das redes de ensino, mas tambm as condies socioeconmicas e a bagagem cultural dos estudantes. Tal crtica se baseia na hiptese de que o pblico interessado incapaz de extrair o sinal de qualidade de uma determinada escola ou rede de ensino por, por exemplo, compar-la com escolas ou redes de ensino que possuam pblico similar. Ela desconsidera que pode ser mais fcil para o pblico relacionado escola (pais de alunos, professores e diretores) estabelecer o parmetro correto de comparao do que para qualquer analista distante dessa realidade.5 De qualquer modo, as evidncias existentes indicam que a introduo de programas de accountability baseados em resultados dos estudantes em exames padronizados tende a elevar a proficincia dos estudantes nesses exames.6 Esse quadro d um resumo dos caminhos recentes que o pas trilhou na construo de seu sistema de educao bsica. Como vimos, o desenho atual possui vrios aspectos que poderiam ser considerados desejveis. No entanto, as deficincias existentes na educao brasileira ainda so enormes, e super-las pode exigir mudanas nada triviais de se pr em prtica. Nestes comentrios, gostaria de destacar um ponto apenas tangenciado por Veloso: a questo da avaliao e estrutura do ensino mdio.
2 DESAFIOS DO ENSINO MDIO: AVALIAO E ORGANIZAO
brasil: a nova agenda social

Como apontado anteriormente, as evidncias internacionais tm mostrado que os programas de accountability contribuem para um melhor desempenho dos estudantes nos exames adotados. Ento, uma questo relevante saber se os exames cobrem os aspectos essenciais sobre os quais a escola deveria se debruar. A questo do estreitamento do currculo ou estreitamento dos objetivos da escola uma preocupao constante nos debates sobre accountability educacional. O sinal que o IDEB fornece s escolas claro: priorize suas aes para que os alunos obtenham os conhecimentos e habilidades exigidos pela Prova Brasil e cuidem para que os alunos caminhem no sistema sem repetncias. Para a primeira fase do ensino fundamental no parece haver problemas. Grande parte dos educadores, acredito, concordaria que nessa etapa do ensino as disciplinas de lngua portuguesa e matemtica so as fundamentais.
 ara uma discusso mais detalhada sobre o sistema de avaliao e accountability no Brasil, ver Fernandes e Gremaud (2009). P Esse problema, no entanto, tende a ser mais grave quando prmios e sanes so automaticamente atrelados aos indicadores de  accountability. 6 Embora parte dessa melhoria possa ser devida a uma inflao de notas (aumento da pontuao nos exames sem melhora no  aprendizado), as evidncias apontam que parte do aumento das notas reflete uma melhora da qualidade das escolas. Ver Fernandes e Gremaud (2009).
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Ao final do ensino fundamental, se limitar a tais disciplinas mais questionvel. Mas, avaliar as escolas do ensino mdio com base apenas em lngua portuguesa e matemtica , reconhecidamente, insuficiente. Alis, esse foi um dos motivos para no se estender a Prova Brasil para o ensino mdio. Para essa fase de ensino, o Brasil possui outra avaliao: o Exame Nacional de Ensino Mdio (ENEM). No entanto, o uso do ENEM com a finalidade de accountability tem sido questionado. preciso reconhecer que a discusso sobre a avaliao do ensino mdio mais complexa. Antes de discutirmos como avaliar o ensino mdio, precisamos saber o que queremos dele. Por exemplo, Schwartzman (2010) argumenta que um IDEB realizado para escolas de ensino mdio contribuiria para consolidar o modelo de um nico tipo de escola, quando o ideal seria uma maior diversificao das alternativas oferecidas aos alunos. Nesse caso, a crtica antes sobre o desenho do ensino mdio do que sobre a avaliao propriamente dita. Grosso modo, os sistemas educacionais maduros iniciam com letramento e numeramento e finalizam com a aprendizagem para insero no mercado de trabalho. Embora haja essa diretriz comum, os pases diferem em seus sistemas de ensino. Em relao aos primeiros anos de escolarizao (o equivalente ao nosso ensino fundamental), as diferenas no so to expressivas: uma escola nica de carter no vocacional. A diferenciao se d a partir do ensino mdio. Ainda que haja uma grande diversidade de desenhos, podemos pensar em dois modelos de referncia, aos quais vamos denominar modelo europeu e modelo norteamericano. No modelo europeu, as trajetrias educacionais, no nvel do ensino mdio, se dividem entre acadmica e profissional/vocacional. A primeira prepara o estudante para a universidade e a segunda, para o mercado de trabalho. Pode haver subdivises em cada uma dessas trajetrias. No ensino profissional h dois tipos de desenhos. A escola tcnica, que agrega ensino tcnicoprofissional escola acadmica, e a escola vocacional, que possui um currculo acadmico reduzido e se concentra na formao de um ofcio. De modo geral, o tipo de escola que o estudante frequenta no depende apenas de sua vontade. preciso ser aceito, e muitos, em virtude de seu desempenho, no tm alternativa seno cursar uma escola vocacional. Por sua vez, o modelo norte-americano possui uma escola nica de nvel mdio: a comprehensive high school. Nela, no entanto, os alunos possuem flexibilidade em escolher sua formao, combinando disciplinas acadmicas e profissionais. Ainda que a high school oferea disciplinas profissionais, ela no prepara os estudantes para exercer um ofcio, como nas escolas profissionais do modelo europeu. Aqueles que no vo para as universidades podem obter a profissionalizao nos community colleges ou nos two-year colleges. Essa trajetria poderia ser comparada dos nossos cursos superiores em tecnologia.7 Por certo, cada um desses modelos possui vantagens e desvantagens. O modelo norteamericano tem sido elogiado por ser flexvel e inclusivo, mas a formao para exercer um

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 s community colleges e two-year colleges surgiram com a funo de fornecer os dois primeiros anos do bacharelado, o qual deveria O ser concludo em uma universidade. Enquanto essa funo ainda est presente, muitos vo a essas instituies para obter uma formao profissional com inteno de ir diretamente para o mercado de trabalho.

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280 ofcio mais longa e, portanto, mais cara.8 J o modelo europeu, apesar de garantir uma formao profissional (superior ou mdia) para a maioria dos jovens, acusado de reforar a estratificao social: filhos das famlias mais abastadas vo para as universidades, e os demais se dirigem para as escolas vocacionais de ensino mdio. Sem entrar na discusso de qual modelo seria o mais apropriado, o fato que, para o Brasil, qualquer um desses caminhos seria extremamente difcil de adotar. Caminhar para o modelo norte-americano exigiria transformaes profundas em nosso sistema de ensino, com custos de transio to elevados que, provavelmente, inviabilizariam tal alternativa. Por exemplo, essa estratgia envolveria completa mudana fsica de nossas escolas. A comprehensive high school norte-americana, que oferece um grande leque de disciplinas optativas (acadmicas e profissionais), incompatvel com escolas pequenas e integradas com o ensino fundamental, como o caso de nossas escolas de ensino mdio. Por sua vez, a adoo do modelo europeu requereria um enorme esforo para construir uma expressiva rede pblica de escolas profissionais. Escolas profissionais no so baratas. Na verdade, so mais caras do que escolas acadmicas. difcil imaginar os estados, com toda a dificuldade que enfrentam com suas escolas atuais, se engajando em tal empreitada. Deixar essa tarefa para o Governo Federal no parece ser tambm uma alternativa vivel. Adotar medidas para aprimorar o sistema que temos parece ser o caminho mais recomendvel para melhorar o ensino mdio. Nosso sistema caminhou para uma escola nica de ensino mdio no vocacional, que deve ser cursada por todos. O ensino profissional de nvel mdio agrega disciplinas de cunho profissional ao ensino acadmico comum a todos, o que pode ser feito concomitante ou subsequentemente ao ensino mdio regular. Assim, as disciplinas profissionais associadas formao tcnica de nvel mdio so complementares, ao invs de substitutas, formao acadmica comum. Alm de no possuirmos uma escola profissional alternativa ao ensino acadmico regular, a proporo de jovens que frequentam a educao profissional pequena. Menos de 10%, quando na Europa essa proporo chega a 50%. Embora a maioria dos alunos de ensino mdio curse o ensino no profissionalizante, a maior parte no ingressa no ensino superior.9 Dada a evaso escolar antes do final do ensino mdio, conclumos que a maioria dos brasileiros transita da escola para o mercado de trabalho sem obter uma formao profissional. Essa rigidez na estrutura do nosso ensino mdio tem sido alvo de crticas. A existncia de diferentes trajetrias possibilitaria que os jovens, com diferentes interesses e potencialidades, pudessem encontrar um caminho mais condizente com sua situao. Isso contribuiria para um melhor casamento entre escolas e estudantes e, como consequncia, uma reduo da evaso escolar.
 m carreiras como Direito e Medicina, a formao se d nas escolas profissionais, onde o aluno ingressa aps quatro anos de bachareE lado. Mesmo nas demais carreiras, os quatro anos de bacharelado podem se mostrar insuficientes, obrigando os estudantes ingressar no mestrado ou doutorado para obter os conhecimentos e habilidades exigidos pelo mercado de trabalho. Isso porque os dois primeiros anos de bacharelado so comuns para todas as carreiras. Ento, a formao especfica tem durao de apenas dois anos, o que parece insuficiente para a maioria dos casos. 9 Fernandes e Narita (2001) mostram que mais de 60% das pessoas que concluem o ensino mdio no ingressam no ensino superior.  Os dados desse estudo foram atualizados at 2006 e o resultado no se alterou significativamente.
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preciso reconhecer, no entanto, que o fato de o ensino mdio acadmico no preparar os estudantes para exercerem um ofcio no significa que ele no fornece aos estudantes conhecimentos e habilidades teis para o trabalho. As evidncias disponveis apontam que os ganhos salariais de frequentar o ensino mdio so muito grandes. Alm dos ganhos diretos, cursar o ensino mdio abre a possibilidade para que o indivduo obtenha instruo superior, a qual possui um prmio salarial ainda mais elevado. Por exemplo, Fernandes e Narita (2001) mostram que, para pessoas com idnticas caractersticas observveis, aquelas com nvel mdio completo ganham um salrio em torno de 60% mais elevado do que aquelas com nvel fundamental de ensino. J as pessoas com superior completo ganham, em mdia, 130% a mais do que aquelas com nvel mdio. De posse de tais evidncias, somos levados a concluir que os ganhos de frequentar o ensino mdio que a est so elevados. No se pode associar a evaso escolar falta de benefcios gerados pelo ensino mdio. O fato de muitos jovens abandonarem a escola sem concluir o ensino mdio no um problema exclusivamente brasileiro.10 Alguns pesquisadores tm argumentado que o jovem que evade a escola ignora ou desconta pesadamente as consequncias futuras de sua ao. Nessa linha de raciocnio, o caminho para tornar a escola mais atrativa passa por aumentar os benefcios ou reduzir os custos contemporneos frequncia escolar. Benefcios, embora expressivos, que ocorrero no futuro teriam pouco valor para os jovens no momento que eles decidem evadir a escola. Esse comportamento presente orientado poderia explicar tambm por que jovens so mais propensos a adotar comportamentos de risco.11 Por essa linha de raciocnio, seria preciso aumentar a atratividade da escola, mas sem retirar dela os elementos que geram retornos to elevados. A estratgia de ampliar as possibilidades de trajetrias educacionais soa atraente. No entanto, requer cautela. Trajetrias alternativas devem ser opcionais e no impostas a certos grupos de estudantes, com base em desempenho ou qualquer outro critrio. Sabemos que o retorno da escola que temos elevado, mas nada sabemos sobre os retornos que seriam gerados por essas novas escolas. Ento, uma estratgia que incentive pesadamente a migrao para tais escolas , no mnimo, temerria. No nada claro que a elevada taxa de evaso de nossos jovens fruto da escola nica que temos. Reformulao do ensino nas atuais escolas de ensino mdio reduzindo seu carter enciclopdico, por exemplo pode ser um caminho mais frutfero. Dada a discusso anterior, uma possvel diretriz para se alterar o ensino mdio seria: 1. T  er como objetivo que a maioria dos brasileiros conclua o ensino mdio acadmico. A obteno de uma vaga em uma escola de nvel mdio regular (no vocacional) seria mantida como um direito de todos. 2. R  eformular o ensino mdio acadmico, enfatizando os conhecimentos e habilidades teis para a vida. O ensino mdio no vocacional deveria ser encarado como a etapa final do ensino geral e no como uma etapa intermediria entre o fundamen10 11

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Ver Bridgeland et al. (2006) para o caso dos Estados Unidos. Ver Gruber (2001) para referncias dessa discusso em economia e psicologia do desenvolvimento.

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tal e o ensino superior. A aprendizagem de um ofcio seria deixada para os cursos profissionais (de nvel mdio ou superior). 3. A  utorizar o funcionamento de escolas vocacionais de nvel mdio do tipo europeu (com currculo acadmico reduzido). Ainda que a prioridade seja a escola no vocacional, preciso reconhecer que muitos jovens no possuem interesse em curs-la. Ento, a escola vocacional seria uma alternativa. Eu, certamente, no possuo total clareza de como essas diretrizes seriam concretizadas. Entretanto, alguns pontos parecem importantes. Primeiro, os conhecimentos e habilidades enfatizados no ensino mdio no vocacional deveriam levar em conta que os estudantes podem seguir diferentes caminhos profissionais. Eles podem, inclusive, no dar continuidade aos estudos. Segundo, conhecimentos e habilidades teis para a vida devem levar em conta as necessidades do mundo do trabalho. Entretanto, possuir conhecimentos e habilidades teis para o mercado de trabalho diferente de ter um ofcio. Por fim, a definio de tais conhecimentos e habilidades deveria ser precedida de ampla discusso com todos os atores relevantes (Ministrio da Educao, Consed, Undime, universidades, representantes dos professores etc.). Nesse ponto, a existncia de um exame de final de ciclo parece fundamental. A construo desse exame poderia operacionalizar a discusso sobre os conhecimentos e habilidades que seriam desejveis que os alunos obtivessem ao final do ensino mdio. Todos os alunos que cursaram o ensino mdio acadmico, o que inclui os estudantes das escolas tcnicas (que agregam ensino profissional ao ensino acadmico), seriam submetidos a ele. Assim, o exame de final de ciclo teria duas funes: sinalizar para as escolas o que elas deveriam priorizar e ser um instrumento de accountability. Seria importante tambm que o exame de final de ciclo substitua o vestibular. Enquanto os vestibulares existirem, eles vo continuar a pautar os currculos de ensino mdio. muito difcil para dirigentes educacionais adotar um currculo que, embora considerem o mais apropriado, reduza a probabilidade de seus estudantes de ingressarem numa boa universidade. Para finalizar a proposta, seria necessrio instituir as escolas vocacionais de ensino mdio. Os alunos dessas escolas no necessitariam se submeter ao exame de final de ciclo. Mas, para todos os efeitos legais, os alunos nelas formados devem ser considerados graduados no ensino mdio. A questo mais difcil saber quem vai oferecer tais cursos. O caminho mais natural parece ser via o sistema S. Hoje o sistema S recebe recursos pblicos de 2,5% da folha de salrios (1,5% para servio social e 1,0% para a formao profissional). Com a regulamentao das escolas vocacionais, bastante provvel que ele se interesse em oferecer tais servios. Por sua vez, acordos e incentivos do poder pblico poderiam ajudar nesse processo de engajamento do sistema S.

3CONCLUSO

Nestes comentrios, procurei destacar um ponto especfico tratado no texto de Veloso: a questo da avaliao e accountability no ensino mdio. Meu argumento que a falta de acordo sobre como deve ser a avaliao no ensino mdio reflete, na realidade, uma falta de acordo de como o ensino mdio deve ser estruturado. A escola nica e de formao geral a tnica dos sistemas educacionais de todo o mundo at o final do ensino fundamental. No Brasil isso se estende at o ensino mdio. No claro, no entanto, que isso to ruim como muitos alegam. Os retornos do ensino mdio acadmico tm se mostrado muito elevados. E a evaso na faixa etria ideal para cursar o ensino mdio no pode ser facilmente associada a esse desenho. Isso no significa que a instituio de uma escola vocacional de ensino mdio no seja algo que venha contribuir para a formao de nossos jovens. Dentro dessa lgica, entretanto, o ensino mdio no vocacional deveria ser encarado como a etapa final do ensino geral e no como uma etapa intermediria entre o fundamental e o ensino superior. Um exame de final de ciclo seria fundamental para consolidao desse modelo. Por fim, preciso que aps a concluso do ensino mdio se abram oportunidades de profissionalizao. preciso facilitar o acesso de uma populao que est chegando ao final do ensino mdio e no dispe de recursos para frequentar um bom ensino superior. O caminho da formao superior em dois anos (os cursos tecnolgicos) parece atrativo. Mas, para isso, preciso que o poder pblico atue nesse sentido. Entretanto, esse j outro assunto.

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11 | As Avaliaes e os Desafios do Ensino Mdio

Parte 4
Polticas de Segurana PBLICA
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Segurana Pblica nas Grandes Cidades
Sergio Guimares Ferreira

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Regionalizao e Diversidade da Criminalidade
Claudio Beato

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Medidas Fracas em Tempo de Crise: As Polticas de Segurana Pblica no Brasil
Leandro Piquet Carneiro

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Fases e Tendncias no Debate sobre Polticas Pblicas de Segurana no Brasil
Denis Mizne

nas Grandes Cidades


Sergio Guimares Ferreira1 1INTRODUO

12 Segurana Pblica

O Brasil um dos pases mais violentos do mundo. Pela nica estatstica metodologicamente consistente entre diferentes pases, que utiliza bitos por agresso de acordo com classificao padronizada pela Organizao Mundial de Sade (OMS),2 em 2005 o Brasil era o sexto colocado do ranking de homicdios, com 25,8 bitos por agresso para cada 100 mil habitantes. Na comparao com pases da Amrica do Sul, o Brasil era o terceiro colocado em taxa de homicdios, atrs somente da Venezuela e da Colmbia. Chile (5,9), Argentina (5,4) e Uruguai (4,5) so muito mais pacficos. Entre os pases desenvolvidos, exceo dos Estados Unidos (6,0) e do Canad (1,6), todos os demais tm taxas inferiores a 1 morte por 100 mil habitantes (Waizelfisz, 2010). O Brasil tambm tem uma enorme populao carcerria. Para cada 500 habitantes, existe uma pessoa presa. Essa taxa s inferior s dos Estados Unidos e da Rssia, segundo dados do International Centre for Prison Studies, citados pela revista The Economist (2010).3 O gasto pblico com segurana pblica das trs esferas de governo alcana atualmente 2,5% do PIB (segundo dados da Secretaria do Tesouro Nacional de 2009), ou cerca de metade do que se gasta com educao. Esse percentual era de 1% em 2000, ou seja, ao longo da dcada a despesa mais do que dobrou e os resultados no melhoraram. Existem estratgias que recorram preveno da violncia atravs da combinao de ao policial com foco em territrios conflagrados e indivduos com elevado grau de letalidade? Existem melhorias possveis nas agncias de combate ao crime que permitiriam reduzir a criminalidade sem aumentos adicionais do gasto pblico? Felizmente, diversas experincias nacionais e internacionais mostram que a chave do sucesso na rpida reduo da criminalidade (e das taxas de homicdio em particular) depende da combinao de reorganizao corporativa e focalizao de estratgias. O correto mapeamento do crime depende de uma estrutura sofisticada de obteno de informaes, a partir do cruzamento de dados de natureza investigativa das mais variadas fontes denncias annimas, batidas policiais, alm
As opinies expressas neste artigo no representam necessariamente aquelas dos orgos e instituies com os quais mantenham vnculos profissionais. Agradeo a Claudio Beato, Denis Mizne, Edmar Bacha, Jos Marcelo Zacchi, Leandro Piquet, Simon Schwartzman e aos participantes do Seminrio Agenda Pendente, em outubro de 2010, por comentrios verso anterior. Erros, omisses e imprecises so de minha inteira responsabilidade. 2 A estatstica de homicdios mais utilizada se baseia nos dados do Subsistema de Informao sobre Mortalidade (SIM), do Ministrio da Sade, para causa de bito por agresses de terceiros que utilizam qualquer meio para provocar dano, leso ou a morte da vtima, definidos nos agrupamentos X85 a Y09, no captulo XX da 10. reviso da classificao internacional de doenas (CID-10, da Organizao Mundial de Sade). Os dados do SIM-SUS utilizam metodologia da OMS e, portanto, so teis para comparaes internacionais. De acordo com a Lei n. 6.216/1975, nenhum sepultamento pode ser feito sem certido de registro de bito correspondente. Esse registro deve ser feito vista de atestado mdico (ou de testemunhas qualificadas). A certido fornece dados sobre estado civil, idade, sexo, naturalidade, local de residncia e local do falecimento. 3 Os Estados Unidos tm 748 presos para cada cem mil habitantes, e a Rssia, 600. O Brasil tem cerca de 240 presos por cem mil habitantes, seguido de Ir, Reino Unido, China e Canad.
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288 dos dados que do entrada no sistema atravs do preenchimento de boletins de ocorrncia em delegacias informatizadas. Muitos sistemas policiais tm informaes extremamente ricas, organizadas em softwares que possibilitam tanto a anlise georreferenciada (permitindo diagnsticos de crime por territrio e por horrio do dia) quanto a associao de diferentes eventos (crime e local) a um mesmo indivduo. O primeiro tipo de dado uma condio necessria para uma preveno policial eficiente. O segundo tipo permite que recursos investigativos sejam despendidos nos indivduos de maior letalidade, aumentando a produtividade e o foco da investigao criminal. Contudo, no basta a existncia de informao organizada de forma inteligente. Incentivos internos polcia militar (preventiva) e civil (investigativa) precisam estar alinhados com a misso de cada instituio, respectivamente, de prevenir o crime e de punir o delinquente. Instrumentos de cobrana de resultados e de bnus por desempenho tm sido utilizados de forma cada vez mais frequente em diversas estruturas policiais, no Brasil e nos Estados Unidos. Para isso, so muito importantes a construo de indicadores sumrios de criminalidade e a definio de metas quantitativas (por departamento, companhia policial ou distrito) que impliquem esforo coletivo substancial para serem alcanadas. A recompensa pelo alcance da meta deve refletir o benefcio marginal social de reduo da criminalidade, de forma que a funo objetivo dos agentes (policiais) reproduza a funo objetivo do principal (sociedade). Em sntese, a melhoria da governana corporativa das agncias de combate ao crime o elemento mais importante em uma agenda de segurana pblica. Alm da reestruturao das agncias de combate ao crime, um elemento fundamental o aumento da focalizao das polticas de segurana. No possvel policiar intensamente todos os lugares, portanto esforos e recursos devem ser concentrados em territrios conflagrados. No possvel punir todos os criminosos em um momento de crise, por isso mais recursos de investigao e o encarceramento devem ser utilizados com foco em criminosos mais letais e cujo comportamento represente maior ameaa para a sociedade. Diversas experincias mostram que o foco em territrios conflagrados e em indivduos de maior periculosidade uma forma rpida e eficaz de reduzir substancialmente a criminalidade. O uso da fora, ou a disponibilidade de seu uso imediato quando necessrio, precondio para qualquer poltica de reduo de criminalidade em territrios conflagrados. Um nmero crescente de estudos mostra que a certeza da punio mais importante do que a intensidade da punio, como elemento de dissuaso do criminoso.4 Assim, uma poltica preventiva eficiente depender da rapidez com que os recursos punitivos podero ser despachados. O investimento em formas de comunicao das novas regras com a populao-alvo da poltica muito importante para que a mudana de regime seja incorporada pelos criminosos em potencial (que decidem entre se engajar ou no em atividade criminal), na forma de novos beliefs (probabilidade subjetiva mais alta de ser punido caso cometa um delito).
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 er Durlauf e Nagin (2010) para uma boa resenha da literatura acadmica sobre polticas mais eficazes de dissuaso (traduo que V utilizo para deterrence, ao longo deste texto).

A correta definio do pblico-alvo da estratgia policial induz ao aumento de eficincia. Tipicamente jovens do sexo masculino, com passagens pelo sistema socioeducativo, so mais propensos a cometer crimes do que jovens do sexo masculino sem histrico de passagem pelo sistema. Tambm criminosos em regime de liberdade condicional ou cumprindo pena em regime aberto ou de semiliberdade merecem ateno especial. Algumas experincias mostram que o retorno desses indivduos ao territrio um elemento perturbador e que pode levar a uma reverso da pacificao conquistada. Por exemplo, a exploso da criminalidade em Medelln em 2008-2010 se deve, ao menos em parte, chegada de desmobilizados a um territrio mal policiado.5 Assim, estratgias focalizadas que incluam um acompanhamento de egressos do sistema prisional, com histrico de passagem pela polcia ou pelas varas de infncia e adolescncia, em particular, ou mais genericamente grupos de indivduos mais propensos ao delito, so mais eficientes do que estratgias de preveno generalistas. As primeiras produzem mais efeito sobre a dissuaso de novos crimes e, portanto, economizam recursos da sociedade (na forma de mortes evitadas e mais vagas nos presdios).6 A focalizao de aes em fatores determinantes da criminalidade violenta, ou em indicadores-meio de letalidade, como a represso ao porte de arma de fogo em territrios conflagrados, tambm pode ser bastante eficiente para reduzir a taxa de homicdios, como mostram diversas experincias nacionais e internacionais. Uma estratgia de preveno ampla pode incluir, com sucesso, programas sociais bem focalizados que procurem atuar sobre fatores indutores de criminalidade. Os custos e benefcios do engajamento em atividades criminais nem sempre so motivados por fatores econmicos. Comportamento de pares (peer effects) ou exemplos de sucesso (role models) podem ser importantes na deciso individual. A compreenso das redes sociais de jovens infratores ou em risco de infrao penal um grande desafio intelectual. A atuao focalizada de forma a influenciar tais redes um grande desafio de formulao de polticas pblicas. Estratgias de integrao amplas (que no Brasil tm sido denominadas sob a alcunha de defesa social) exigem um alto grau de coordenao de atores pblicos, com custos de transao proporcionais. As estruturas de governana tornam-se complexas e a cobrana de resultados cada vez mais difcil na medida em que o nmero de stakeholders aumenta. Dificuldades parte, os programas emblemticos possuem aes integradas de secretarias de assistncia social de estados e prefeituras atuando conjuntamente com agentes de parole (no caso dos Estados Unidos)7 ou varas de infncia e adolescncia (no caso do Brasil) na preveno do crime. Convnios federais nos Estados Unidos exigem dos governos loVer relatrio Medelln Cmo Vamos, 2010. Ver Kleiman (2009) para um modelo comportamental em que criminosos decidem cometer ou no crimes baseados em expectati vas de serem pegos expectativas essas adaptadas de forma bayesiana. Nesse caso, a focalizao em determinados grupos em detrimento de um policiamento aleatrio possibilita o alcance de equilbrios no violentos com menos recursos de policiamento. Dito de outro modo, com escassos recursos de monitoramento, equilbrios no violentos surgem quando o policiamento aleatrio, enquanto equilbrios pacficos surgem quando o policiamento focaliza territrios ou indivduos. 7 Ao longo deste artigo, a maioria dos exemplos internacionais citados dos Estados Unidos. Optei por selecionar experincias avaliadas cientificamente ou ao menos relatadas com detalhes em policy papers. Tambm no quero sugerir com isso que as polticas devam ser copiadas literalmente para ambientes institucionalmente distintos. Ao longo de todo este artigo, a ideia de experimentao, monitoramento e avaliao de resultados estar subjacente.
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290 cais aes integradas que no somente envolvam diversos atores da justia criminal como tambm incluam aes sociais complementares a serem executadas por outras reas de governo. Mesmo sem alterar o cdigo penal e a lei de execuo penal possvel reduzir substancialmente a taxa de crimes violentos, a partir do que se pode concluir dos estudos de casos submetidos a processos rigorosos de avaliao economtrica. Processos de desinflao de crimes so rpidos e sustentveis por longo tempo. Trajetrias completamente distintas de taxas de violncia so possveis em cidades e estados cujos cidados esto sujeitos s mesmas normas constitucionais. O principal ponto deste artigo que isso decorre da combinao de governana corporativa das agncias policiais, integrao de aes no territrio e, sobretudo, focalizao das estratgias. Com a mesma legislao, um aumento da eficincia das agncias de combate ao crime leva necessariamente a um aumento da qualidade do aprisionamento e, muito provavelmente, da quantidade total de detenes.8 As experincias mais importantes de polticas de combate ao crime, ao combinarem preveno focalizada a aumento da capacidade investigativa, resultam em grande aumento da populao prisional. comum observar uma melhor reorganizao policial ocorrer concomitantemente a um grande aumento da taxa de encarceramento. Assim, importante que as prises estejam preparadas para receber esse aumento da populao carcerria. Este artigo dividido em seis sees, alm desta. Na segunda seo, apresento estatsticas de homicdio por regio para o Brasil e como elas se comparam entre cidades. Tambm mostro como a vitimizao bem definida por gnero e, principalmente, por grupo etrio e territrio. Na terceira seo, discuto os impactos sociais da violncia. Na quarta seo, passo a detalhar boas prticas de governana corporativa nas agncias de combate ao crime, apresentando as experincias mais emblemticas no mundo e no Brasil. Na quinta seo, apresento polticas que foram bem-sucedidas em agir sobre o territrio, combinando represso, preveno e aes sociais bem focalizadas em pblico-alvo bem definido. A sexta seo discute polticas educacionais focalizadas em adolescentes e que foram bem-sucedidas em reduzir a criminalidade, alm de outras intervenes de carter no policial que so importantes e fortemente complementares poltica de segurana pblica. A stima seo conclui discutindo o papel fundamental do Governo Federal em uma agenda de segurana pblica, ao coordenar o monitoramento e a avaliao de experincias locais, estimular a integrao e premiar as melhores prticas. 2A DIMENSO DA VIOLNCIA NO BRASIL O Grfico 1 mostra que a taxa de homicdios brasileira cresceu em mdia 1,7% ao ano no perodo 1980-2003, alcanando 28,9 mortes por 100 mil habitantes. Em 2007, o nmero de homicdios por 100 mil habitantes foi de 25,2.
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 ode ocorrer que a poltica de policiamento se torna to bem-sucedida em dissuadir novos crimes que acabe reduzindo o nmero P de aprisionamentos, mas pelo menos em um primeiro momento a sinalizao de mudana de regime exigir aumento do aprisionamento para os grupos-alvo da poltica.

Grfico 1
Taxas de homicdios por 100 mil habitantes, Brasil

Fonte: Datasus/Ipeadata.

Grfico 2
Taxas de homicdios por 100 mil habitantes no Brasil por regies

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Fonte: Waizelfisz (2010).

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292 Existe grande diferena de desempenho entre as regies. A ligeira queda a partir de 2003 produto da combinao de grande queda na Regio Sudeste e grande aumento na Regio Nordeste, onde o nmero de mortes por homicdios cresce de 11,8 mil mortes em 2003 para 15,4 mil em 2007.9 A evoluo nas capitais bastante heterognea. Em 2007, a capital mais violenta do pas era Macei, com taxa de 97,4 homicdios por 100 mil habitantes, seguida por Recife (87,5) e Vitria (75,4). Em nmeros absolutos, a cidade do Rio de Janeiro a mais violenta, com 2,2 mil mortes por agresses. Entretanto, em taxas, o Rio (35,7) foi, em 2007, menos violento do que Belo Horizonte (49,5), Curitiba (45,5) ou Porto Alegre (47,3). As duas capitais com menores taxas de homicdio em 2007 foram Palmas (12,8) e So Paulo (17,4).10 Essas mudanas radicais nas posies relativas suscitam questes sobre as causas desses movimentos. Demografia, renda, urbanizao so fatores que afetam a propenso das pessoas em cometerem crimes? Qual a importncia da poltica pblica, especificamente, a capacidade do Estado de policiar, de investigar e de punir? Em uma anlise de prazo mais longo, h um explosivo crescimento dos homicdios em Minas Gerais, de 7,7 por 100 mil habitantes em 1997, para 22,6 em 2004, e uma sbita interrupo desse movimento, com posterior queda (20,8 em 2007). Demografia, renda ou poltica pblica? Existem razes para acreditarmos que a demografia explica parte da evoluo do crime tanto no Brasil como no resto do mundo. A populao jovem (15 a 24 anos) usualmente muito mais propensa a morrer de morte violenta do que outros grupos etrios. Enquanto a taxa de homicdio brasileira foi de 25,2 mortes, para a coorte entre 15 e 24 anos a razo entre mortes e populao foi de 50,1 mortes por 100 mil habitantes. A razo entre as taxas de homicdios de jovens (50,9) e no jovens (19,2) extremamente elevada, mas curiosamente similar aos padres norte-americanos. Nos Estados Unidos, a taxa de homicdios de jovens era de 12,9, enquanto a de no jovens era de 4,9, em 2007. Em pases europeus, como Frana e Alemanha, a taxa de homicdios de no jovens ligeiramente superior de jovens.11 No somente as taxas de homicdio entre jovens so maiores do que entre no jovens como so responsveis pelas grandes variaes no longo prazo. O Grfico 3 mostra a evoluo da taxa de homicdios em jovens e no jovens no Brasil, entre 1980 e 2007. A taxa de homicdios de no jovens mantm-se estvel durante todo o perodo, oscilando em torno de 20 mortes por 100 mil no jovens. Toda a variao na violncia ocorre entre jovens. Em 1980, a taxa de homicdios era de 30 mortes, e em 2007, de 50.
Em termos de taxa de homicdio, os cinco estados mais violentos em 2007, por ordem, eram Alagoas (59,6), Esprito Santo (53,6), Pernambuco (53,1), Rio de Janeiro (40,1) e Mato Grosso (30,7). Em 1997, os cinco mais violentos eram, por ordem, Rio de Janeiro (58,8), Esprito Santo (50,0), Pernambuco (49,7), So Paulo (36,1) e Roraima (35,4). O desempenho de So Paulo espetacular, porque era o quarto estado mais violento do pas em 1997 e em 2007 torna-se o terceiro menos violento (15,0). O Rio de Janeiro, embora tenha cado apenas de primeiro para quarto, tambm tem uma reduo substancial na taxa de homicdios. 10 Na comparao com o incio da srie, em 1997, as maiores mudanas no ranking e nas taxas so verificadas na capital paulista, que era a quarta do ranking, com 56,7 mortes por 100 mil habitantes, e passou a ser a penltima (taxa de 17,4). O Rio tambm cai da terceira posio no ranking para a 14a, respectivamente com queda de 65,8 para 35,7 mortes por 100 mil habitantes. Por sua vez, Belo Horizonte era a 22.a do ranking em 1997 (taxa de 20,7) e em 2007 era a sexta mais violenta do pas (taxa de 49,5). Situaes mais graves ocorrem em Macei, que tinha taxas trs vezes menores em 1997, e em Salvador, onde a taxa de homicdios sobe de 28,5 para 49,3 no perodo 2004-2007. 11 Geralmente a concentrao de homicdios nessa faixa etria relativamente comum nas estatsticas internacionais, entre os pases mais violentos. Isso no verdade para pases menos violentos. Waizelfisz (2010) reporta que em 46% dos 79 pases para os quais se tm dados comparveis de sade a taxa de homicdios de no jovens supera a de jovens.
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Grfico 3
Taxas de homicdios por faixa etria no Brasil, 1980-2007

Fonte: Waizelfisz (2010).

Como o crime tem caractersticas demogrficas marcantes, natural esperar que mudanas na composio demogrfica afetem as taxas de homicdio. Por exemplo, o comportamento das taxas de homicdio em So Paulo no unicamente decorrente de inovaes em polticas pblicas. O tamanho da populao de jovens (15-25 anos) atinge um mximo em fins de 1999, caindo a partir da, o que coincide com a trajetria da violncia no estado (De Mello e Schneider, 2010). Em outros pases, a demografia tambm explica movimentos na taxa de criminalidade.12 Outro fato estilizado que homicdio quase predominantemente um crime cometido por homens contra homens no Brasil. Em 2007, 92,7% dos mortos eram do sexo masculino, chegando a 93,9% quando a vtima tinha entre 15 e 24 anos. Alguns estudos procuram associar indicadores agregados de violncia a variveis socioeconmicas, como desemprego (por exemplo, Guimares, Ribeiro e Saboia, 2009) ou desigualdade (por exemplo, Cerqueira e Lobo, 2003). O problema desses estudos decorre da excessiva agregao em que os dados de criminalidade ou vitimizao (em nvel de cidades ou de estados) so disponibilizados. Criminalidade e desemprego, por exemplo, exibem enorme
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Apenas para citar alguns exemplos, nos Estados Unidos, a legalizao do aborto causou uma reduo da populao jovem 15 anos depois, o que coincidiu com a queda das taxas de criminalidade que ocorre primeiro nos estados que se antecipam deciso da Suprema Corte. Os autores interpretam essa relao causal como evidncia de que potenciais homicidas deixaram de nascer como resultado da legalizao do aborto (Donohue III e Levitt, 2000). Na China, a elevao da criminalidade no perodo 1988-2004 fortemente explicada pelo aumento da proporo de homens na populao (Edlund et al., 2007).

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294 grau de variabilidade no nvel local, de forma que a mdia significa muito pouco nesses casos.13 Estudos que faam uso de dados com circunscrio geogrfica menos abrangente (bairro, rea planejamento, ou favelas, dentro de uma mesma cidade) teriam mais sucesso em captar as relaes entre variveis socioeconmicas e criminalidade. Uma das caractersticas mais importantes da violncia urbana sua concentrao territorial nas grandes cidades. Altas taxas de homicdio, por exemplo, no so uniformemente distribudas. A clusterizao da violncia um fenmeno bastante conhecido dos estudos criminolgicos h mais de cem anos (Quetelet, 1835). Nos Estados Unidos, Sherman et al. (1989) mostram que somente 3% das esquinas de Minneapolis geravam 50% dos chamados policiais. Weisburd et al. (2004) mostram que 50% dos incidentes reportados em Seattle se localizam em 5% da rea da cidade. Rivero e Rodrigues (2009) mostram, atravs de anlise cartogrfica, que grande parte da vitimizao por homicdios da cidade do Rio de Janeiro ocorre em alguns poucos setores censitrios da cidade. De acordo com os dados das autoras, favelas tendem a ser mais violentas do que reas de no favelas. Com efeito, as autoras concluem que 444 das 751 favelas (identificadas pela cartografia do Instituto Pereira Passos) correspondem s reas de alta concentrao de violncia (ou seja, esto entre os 20% mais violentos setores censitrios da cidade). As autoras concluem que a residncia das vtimas de homicdio fica em reas onde est concentrada a maioria das favelas da cidade e pertencem aos bairros onde se registram as maiores taxas de ocorrncia de homicdios (Rivero e Rodrigues, 2009, p. 20). Esse padro no uma idiossincrasia carioca. Beato (2008) mostra que a alta concentrao em determinados hotspots tambm o padro de Belo Horizonte no perodo 1995-1998. Enquanto alguns locais de Belo Horizonte tinham taxas no perodo 2000-2001 que eram acima de 200 mortes por cem mil habitantes, como Barragem Santa Lcia, a mdia da regio metropolitana era de 26 mortes por cem mil. 3EFEITOS ECONMICOS E SOCIAIS DA VIOLNCIA URBANA Segurana pblica, ao conferir os direitos de ir e vir, de se relacionar, de transacionar e de se comunicar, precondio para a fruio de benefcios urbanos. A ausncia de segurana deixa os indivduos ao arbtrio dos donos de territrios, ditadores instalados em feudos por toda a cidade. Com isso, destri negcios e o prazer do lazer ou quase tudo em que consiste a vantagem de viver em grandes aglomerados urbanos. Territrios conflagrados pela exploso de violncia tendem a empobrecer por via de diversos e distintos vetores. Evidncia preliminar mostra que a violncia potencialmente afeta o desempenho de alunos em sala, na medida em que introduz insegurana ao ambiente de aprendizado. Monteiro e Rocha (2010), combinando dados do Disque-Denncia e da Secretaria Municipal de Educao do Rio de Janeiro, mostram que conflitos entre faces
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Levitt (2001) discute as dificuldades de regresses entre taxa de desemprego e criminalidade e prope alternativas de anlise emprica. Citando como exemplo a cidade de Chicago, o autor mostra que a taxa de desemprego varia entre 3% e 45%, dependendo da vizinhana, e a taxa de desemprego mdia da cidade foi de 13%.

de criminosos afetam negativamente o aprendizado dos alunos. Em particular, os autores mostram que, quanto maior o nmero de dias com tiroteios nas proximidades de uma escola, pior o desempenho de seus alunos em testes padronizados, como a Prova Brasil. Estabelecimentos comerciais fechados, em decorrncia da fuga de empresas ao se verem cercadas por favelas perigosas onde a incidncia de roubos de carga e a ameaa fsica aos funcionrios so constantes , contribuem para a depresso econmica de regies tomadas pelos chamados hotspots de violncia. Cidades com elevadas taxas de criminalidade tendem a ser fator de emigrao e esvaziamento econmico. Essa hiptese testada por Cullen e Levitt (1999), que, com dados de 137 cidades norte-americanas com mais de 100 mil habitantes, no perodo 1977-1993, mostram que crime causa queda da populao e empobrecimento. Utilizando dados individuais, os autores mostram que h substancial mudana migratria dentro de cada regio metropolitana motivada por ambiente de criminalidade. Dentre os que migram, pessoas mais ricas tm muito maior probabilidade de se deslocarem do que pobres. Os autores concluem que a migrao motivada pela violncia impe custos nos que ficam atravs da desvalorizao da propriedade. Outros autores encontram fortes impactos negativos da criminalidade sobre o valor da propriedade (Gibbons, 2004; Lynch e Rasmussen, 2001; Bowes e Ihlanfeldt, 2001; Linden e Rockoff, 2008). Alguns tipos de crimes, ao expulsarem os mais ricos, tm efeito multiplicador na demanda de servios e rebate na demanda por postos de trabalho entre os mais pobres. Particularmente, firmas com propriedade estrangeira de capital so mais sensveis a essa dimenso de criminalidade, como mostram microdados de empresas colombianas (Pshisva e Suarez, 2010). Crimes violentos afetam predominantemente os mais pobres. Pobres tm baixa capacidade de votar com os ps, ou de se defender pelo uso de segurana privada. Isso verificado pela literatura economtrica. Di Tella et al. (2010) usam dados da Argentina do final da dcada de 1990, quando se observa uma exploso de violncia, e verificam que o aumento da vitimizao entre pobres maior do que em outros grupos. O aumento da vitimizao entre pessoas de baixa renda mais de 50% superior quele ocorrido nos grupos de alta renda. Observam que assaltos a residncias aumentam particularmente entre pobres. Os autores sugerem que grupos de alta renda tm mais acesso segurana privada, o que lhes permite se proteger contra roubos de residncia. Na Colmbia, homicdios afetam predominantemente os pobres. Gaviria e Vlez (2001), atravs de anlise de dados colombianos, mostram que o aumento dos homicdios gerou muito mais vtimas entre pobres do que entre no pobres. Isso verdade tambm em grandes metrpoles brasileiras. Beato (2008) mostra que a distncia era inferior a 350 metros na maior parte das mortes na favela de Morro das Pedras, em Belo Horizonte, em 2002. Ambientes violentos afetam a vida do pobre de forma muito mais acentuada. Na Colmbia, as famlias expulsas de territrios tm perda permanente de riqueza e jamais se recuperam. Os autores observam que apenas 25% das pessoas que perdem suas casas devido deflagrao de conflito recuperam-nas. E, mesmo nos casos em que recuperam seus ativos, no conseguem recuperar o padro de vida anterior (Ibaes e Moya, 2010).

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296 Territrios vitimados pela violncia endmica sofrem um processo de imploso, na medida em que vtimas e agressores fazem parte da mesma comunidade, na maioria das vezes. Levitt e Venkatesh (2001) combinam anlise economtrica e etnogrfica para estudar a histria de vida de 105 homens que tinham de 17-26 anos em 1991 e moravam em um prdio de um conjunto habitacional de baixa renda em Chicago, dominados por gangues no auge da epidemia de crack. Esses homens so procurados e entrevistados dez anos depois, em 2001. Na amostra de 105 homens, 77% tinham sido detidos e 60% efetivamente encarcerados (em mdia por mais de dois anos). Cerca de 10% estavam mortos dez anos depois, e a mdia de feridas de tiros recebidos pelos sobreviventes era de 0,41 por pessoa. O padro dos trabalhos empricos que trabalham com o microcosmo gerador da criminalidade endmica parece indicar que h um forte elemento de interdependncia dos indivduos em tomar atitudes violentas, consumir drogas, andar armados e se engajar em atividades ilegais. O amplo diagnstico sobre as favelas de Belo Horizonte que inicialmente sofreram intervenes do Programa Fica Vivo (ver Seo 5) mostra que a violncia nesses locais perpetrada por gangues, compostas por jovens, e que o padro de vitimizao aponta para estreita proximidade de residncia entre vtima e agressor. Entre os motivos identificados para homicdios relatados em pesquisas de vitimizao, predominam motivos direta ou indiretamente relacionados ao trfico e consumo de drogas: dvidas de drogas, acerto de contas entre traficantes, guerra de traficantes, disputa de pontos de trfico so citados em 70% dos casos em que respondentes identificam algum motivo (Beato, 2008). Ou seja, a violncia urbana fortemente concentrada no territrio, e essa concentrao retroalimentadora. A retroalimentao introduz no linearidades, sendo assim compatvel com grandes flutuaes ao longo do tempo e dentro da cidade que no so explicadas por caractersticas observveis do territrio. H um papel exercido por redes sociais na proliferao de violncia no territrio que no tem sido muito bem captado por econometristas, mas tem sido estudado por socilogos.14 Fatores como a presena de role models (exemplos de sucesso, dolos) e peer effects (comportamento dos pares) so provavelmente importantes, mas os mecanismos atravs dos quais essa influncia ocorre ainda precisam ser mais bem compreendidos. Alguns autores falam em escalada da violncia como um fenmeno tpico, em que a uma agresso inicial se seguem retaliaes (Braga et al., 2000; Soares, 2006). Qual o resultado que a presena de redes sociais tem sobre o desenho das polticas pblicas? Em primeiro lugar, a reduo de curto prazo nas taxas de homicdios em territrios sob epidemia tem que ser feita atravs de tratamento de choque: ocupao permanente, ou percebida como permanente ou uma operao de saturao completa. Em segundo lugar, a destruio das redes sociais negativas deve ser seguida pela criao de referncias positivas que as substituam. Em terceiro lugar, a manuteno de um ambiente coletivo virtuoso exige ateno com a complementaridade entre territrio e o ambiente dos presdios, casas de custdia e instituies socioeducativas.
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Ver Wilson e Herrmstein (1980) para uma introduo literatura psicolgica e sociolgica sobre comportamento criminal. 

Bayer et al. (2009) estudaram 8.000 jovens em instituies correcionais da Flrida durante dois anos, incluindo registros de deteno posteriores ao fim do perodo correcional. Eles acharam forte evidncia de peer effect em praticamente todos os tipos de crimes. Tambm encontraram efeitos de formao de networking mais fortes para jovens encarcerados em instituies mais prximas ao territrio de residncia. Em estudo feito com jovens entre 25 e 35 anos em guetos de Chicago, observa-se que cada ano de deteno aumenta em US$2.000 anuais a renda obtida com atividades ilegais, o que um indcio do impacto de networking decorrente da priso (Levitt e Venkatesh, 2001). Programas que visem acompanhar o detento fora da priso, em sua reinsero social, so cruciais, principalmente porque o retorno desse indivduo pode ser perturbador do equilbrio pacificado de determinado territrio. Em resumo, a ao sobre o territrio parece ser importante no tratamento do fenmeno criminal e para a reduo permanente das taxa de homicdios. A estratgia no territrio exigir: a) retomada territorial; b) manuteno das taxas baixas de violncia por via de poltica social e urbana (lato sensu); c) complementando-se com estratgias de preveno criminal eficientes por parte da polcia, e (d) interao com o sistema prisional a fim de acompanhar a reinsero no territrio do ex-detento ou jovem egresso do sistema socioeducativo. 4 GOVERNANA CORPORATIVA NA POLCIA: EXPERINCIAS BEM-SUCEDIDAS Existem diversas experincias bem-sucedidas de reforma na polcia, que lograram xito em reduzir a violncia e a criminalidade em geral. As mais marcantes so as feitas nas polcias de Nova York, Los Angeles, Bogot, So Paulo e Minas Gerais, mas avanos importantes tm ocorrido em outros estados, como o caso do Rio de Janeiro e de Pernambuco. Todas as experincias de reforma corporativa da polcia citadas aqui resultam em substancial queda na criminalidade. Alguns elementos comuns so observados em todas as experincias. Primeiro, a melhoria substancial da qualidade da informao. Segundo, o uso da informao com a finalidade de planejamento de aes, a partir da elaborao de diagnsticos detalhados do crime em cada territrio policiado. Terceiro, o monitoramento constante das aes em cada territrio. Quarto, a criao de mecanismos de troca permanente de ideias entre os gestores, municiados pelos indicadores monitorados. Quinto, a instituio de mecanismos de cobrana de resultados, incluindo premiao por mrito e tratamento adequado para os casos de insucessos (reavaliaes do diagnstico, intenso escrutnio dos resultados, punio do gestor quando aplicvel). Em Nova York, o processo de reforma da polcia se inicia em 1993 e tem resultados bastante rpidos. A base da poltica nova-iorquina foi um turnaround gerencial na polcia metropolitana, baseado na definio de metas gerenciais por tipo de crime e reunies mensais de cobrana de resultados, monitoramento das aes, redefinio dos diagnsticos e, por ltimo, uma reviso do plano de aes. Tais reunies so fortemente municiadas por estatsticas georreferenciadas, o que exige melhoria do sistema de coleta de dados, adap-

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298 tao do sistema de distribuio de informaes e transformao dessas informaes em conhecimento, para produo de inteligncia de planejamento. A essa dinmica de reunies gerenciais municiadas por dados denominou-se Compstat. Diz-se ter essa dinmica no s forado um melhor planejamento das aes, mas inibido a corrupo policial (Bratton, 1998). Diversas agncias de justia participavam do processo, pelo menos como ouvintes.15 Um resultado da maior integrao policial foi o aumento substancial na taxa de deteno para todos os tipos de crime. O aumento da taxa de deteno acaba sendo um dos grandes responsveis pela reduo da criminalidade (Corman e Mocan, 2002). A taxa de roubos caiu de 18, em 1991, para 5 por 100 mil habitantes em 2001. A taxa de homicdios caiu de 14 para 4 por 100 mil no mesmo perodo. Todos os demais tipos de crime experimentam quedas substanciais e, posteriormente, manuteno em patamares baixos. Em Nova York, as reformas na polcia tm sido apoiadas pela sociedade civil, especialmente atravs da New York Police Foundation, estabelecida em 1971 por empresrios e lderes civis de Nova York, que financia programas e projetos de pesquisa voltados para a melhoria da gesto da polcia.16 Outro caso emblemtico de sucesso o de reforma da polcia de Bogot, com efeitos substanciais sobre as taxas de homicdios naquela cidade. Ao contrrio de outras cidades colombianas como Medelln e Cartagena, a queda das mortes em Bogot um fenmeno local, ocorrendo em meados dos anos 1990, quando a criminalidade na Colmbia explodia (Llorente e Rivas, 2005). Em Bogot, a queda dos homicdios e de outros crimes foi obtida em paralelo a uma reduo do nmero de policiais, em funo de demisses em larga escala. A taxa de habitantes por policial sobe de 469, em 1994, para 658 em 2003. Ou seja, foi um caso bem caracterizado de aumento da produtividade policial. A taxa de priso por homicdio triplicou no perodo, enquanto no resto da Colmbia permaneceu estvel. Em relao aos assaltos, Bogot tinha uma taxa de priso por assaltos abaixo do resto da Colmbia, e passa a ter uma taxa mais alta. A velocidade com que a deteno se tornava inqurito e este virava processo na promotoria foi elemento fundamental para o aumento das taxas de priso. Um plano de desarmamento foi posto em prtica, e tambm uma lei de fechamento de bares foi instituda. Sanches et al. (2003) mostram que o aumento do aprisionamento fator causal da reduo de diversos tipos de crimes em Bogot. Alm disso, uma srie de programas comunitrios de cidadania e convivncia foi instituda (Mision Bogot) sendo essa uma marca que acabou ficando mais famosa do que o prprio processo de reestruturao da polcia. Bogot teve tambm uma experincia de parceria entre governo municipal e associao comercial, para a criao de zonas seguras na
A melhor descrio do processo dada por Bratton (1998, p. 233): We held Compstat twice a week. ... We soon moved to the operations room ... a space large enough to hold a boroughs ten precinct commanders, plus each precincts detective-squad commander and key personnel, as well my command staff. Until this time, a precinct commander would never in his or her career expect to talk consistently and directly to the chief of department, the first deputy, or the police commissioner. Each commander was called upon to report on his precinct about once a month, and we had his precincts numbers in front of us. So did everyone else in the room. Notable statistics were listed murders, robberies, felonious assaults, cases cleared (listed by year and crime), domestic violence and significant increases were printed in red. When it was their turn to report, each precincts leader came loaded with information, statistics, and ideas, ready to fire. We called that being in the barrel. 16 Ver <http://www.nycpolicefoundation.org>.
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cidade, nas quais se aumentou o policiamento ostensivo (Projeto Zonas Seguras). Cmaras de gesto locais foram criadas, reunindo membros do governo e empresrios. O resultado final desse processo foi a queda dos homicdios de 70, em 1993, para 30 por 100 mil em 2002, enquanto no mesmo perodo a taxa mdia de homicdios na Colmbia (incluindo Bogot) caiu de 74 para 68. No perodo recente, a taxa de homicdios em Bogot tem oscilado em torno de 20 por 100 mil. O caso mais emblemtico de sucesso no combate ao homicdio no Brasil o conseguido pela Secretaria de Segurana Pblica do Estado de So Paulo. Em 1980, a taxa de homicdios de So Paulo era de 13,7 por 100 mil habitantes por ano comparada a 11,7 do Brasil. De 1980 a 1999, as taxas paulistas subiram de forma acelerada, chegando a 44,4 mortes por 100 mil em 1999. A partir de 1999, comea a cair de forma acelerada, e menos de uma dcada depois chega a 15 homicdios por 100 mil habitantes. Alm da taxa de homicdios, So Paulo tem reduo substancial no nmero de crimes violentos embora a comparao com o resto do pas no seja possvel nesse caso dada a ausncia de indicadores padronizados para todos os estados. Aps atingir um pico de 964 crimes violentos por 100 mil habitantes em 2000, essa taxa cai continuamente at 2008, quando atinge 678 crimes por 100 mil (queda de 30%). H uma srie de coincidncias nesse perodo que impedem uma anlise precisa do que causou a queda da criminalidade em geral, e em particular a queda da taxa de homicdios. Contudo, inovaes policiais provavelmente respondem por uma frao importante desse desempenho. A estratgia paulista se baseia em informao, produo de conhecimento e gesto policial municiada pela informao. Com efeito, em 1999, cria-se o Infocrim, um sistema de georreferenciamento de dados criminais, assim como o Fotocrim, uma ampla base de dados fotogrficos de procurados e pessoas na priso cadastro que contm mais de 300 mil criminosos (Camilo e Kahn, 2008). Em 2000, cria-se o Disque-Denncia. Tambm em 2000, cria-se a Rede Intragov, que implanta links de comunicao entre todas as companhias de polcia militar do estado e unidades de polcia civil, bem como se estabelece a delegacia eletrnica, a fim de facilitar a notificao de crimes pela populao, e delegacias participativas, para melhorar o atendimento e a eficincia investigativa. J nesse ano se compatibilizam as reas de atuao das polcias civil e militar, e criam-se procedimentos operacionais padro para a polcia militar. Diversas iniciativas de integrao das polcias militar e civil so feitas, como cursos superiores de polcia integrados, para promoo aos cargos de delegados de primeira classe e coronel. Em 2001, institudo o Plano de Combate aos Homicdios da Diviso de Homicdios e Proteo Pessoa, com nfase na captura de homicidas contumazes. Tambm criado o Copom on-line, software de anlise em tempo real das ligaes de 190. Em 2002, o pessoal administrativo da PM passa a ser terceirizado, assim como agentes penitencirios que guardam muralhas dos presdios. Em 2003, so criados o Departamento de Inteligncia Policial da Polcia Civil (DIPOL) e seu programa de escutas Guardio. Em 2004, surge o sistema mega de investigao, que permite o cruzamento e a visualizao de

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300 relaes entre criminosos, telefones e ocorrncias. Tambm, cria-se na PM um sistema que permite armazenar informaes sobre pessoas, armas e veculos, e que gera estatsticas para planejamento de policiamento. As operaes Saturao conduzidas pelo choque em reas controladas pelo trfico comeam a ser realizadas em 2006. Essas e outras inovaes explicariam por si ss a queda de criminalidade em So Paulo. Tais mudanas estruturais, na gesto tanto da polcia militar quanto da polcia civil, levam a um aumento na populao carcerria. No perodo 1994-1998, o nmero de presos em So Paulo subiu de 55 mil para 73 mil (um crescimento mdio de 6,7% ao ano). Em 2003, o nmero de presos chegou a 123 mil (um crescimento mdio de 11,2% no perodo 19982003), de acordo com Kahn (2004). Considerando que o percentual de presos por homicdio permaneceu em torno de 10% em todo o perodo (era de 8% em 2002, de acordo com o Censo Penitencirio), esse aumento do encarceramento incapacitou um nmero substancial de homicidas. Diversos outros fatores podem tambm ter influenciado o comportamento das taxas de homicdio e de crimes violentos em So Paulo. A lei de fechamento de bares tambm deve ter contribudo para a queda no estado de So Paulo, e em alguns municpios em particular. Contudo, a lei de fechamento no ocorreu de forma generalizada, mas pode-se dizer que a lei seca causou queda importante na taxa de homicdios nos municpios que a adotaram.17 Uma caracterstica marcante de So Paulo foi o engajamento de vrios municpios na feitura de planejamentos municipais em polticas preventivas que complementaram as aes de justia criminal executadas pelo estado. A lei seca foi apenas um exemplo, adotada em Diadema e outras cidades do estado. O papel efetivo das guardas municipais, com lgicas de policiamento orientado para a soluo de problemas, complementou e reforou a ao da polcia militar (Miki, 2008). Por ltimo, o terceiro setor exerceu importante papel de articulao entre diferentes rgos pblicos e no planejamento de polticas, principalmente atravs do Instituto Sou da Paz e do Instituto So Paulo contra a Violncia (Veloso e Ferreira, 2008; Mizne, 2008). Minas Gerais foi outro estado que reformou suas prticas policiais, onde se destaca o IGESP, uma sistemtica de gesto por resultados na polcia, iniciada em 2005, com o estabelecimento de metas, em moldes quase idnticos aos do Compstat. A participao do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio nas reunies incentivada, assim como das prefeituras muitas vezes representadas pelos prprios prefeitos. Cada AISP (rea Integrada de Segurana Pblica) obrigada a apresentar um plano trimestral de ao operacional, embasado em diagnstico qualitativo e quantitativo, e que deve envolver o delegado e o oficial da PM. O sistema contempla tambm o mtodo de soluo de problemas como orientao da atuao dos policiais na ponta. Segundo estudo feito por Soares e Viveiros (2010), estimativas mais conservadoras indicam uma queda de 24% nos crimes contra a propriedade e de 13% em crimes contra a pessoa em reas policiadas atravs do IGESP. Os autores mencionam que tais efeitos resultam
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Em mdia, esse efeito teria sido de 12% (Biderman et al., 2009).

da melhor coordenao de aes e ganhos informacionais decorrentes do sistema estatstico georreferenciado. Alm do Fica Vivo (ver Seo 5) e do IGESP, outras inovaes ocorreram na gesto do policiamento mineiro. Em primeiro lugar, uma tica de ao integrada entre programas de preveno de abrangncia ampla (no apenas policial) levou criao da Secretaria de Defesa Social, que acumula tanto as polcias civil e militar quanto a gesto do programa Fica Vivo e outras intervenes de cunho territorial de natureza no policial.18 A poltica mineira de segurana pblica foi fortemente baseada na integrao entre as polcias, o que permitiu aos comandos das unidades na ponta, em particular as delegacias distritais e as companhias de polcia responsveis por uma mesma delimitao territorial, a adoo rotineira de procedimentos conjuntos de planejamento operacional (Sapori, 2008). Cursos integrados de treinamento nas respectivas academias de polcia (militar e civil) tambm compem o elemento de integrao. Para essa administrao conjunta, redefiniram-se as reas das circunscries das unidades policiais, estabelecendo-se limites geogrficos comuns entre companhias de polcia militar e delegacias de polcia civil. Um esforo no campo da criao de bases de dados tambm deve ser mencionado: o Sistema Integrado de Defesa Social (SIDS), que integra os sistemas preexistentes da polcia civil, DETRAN, Carteira de Habilitao, Recursos Humanos, administrao de frotas e polcia militar. O impacto de toda essa reformulao do sistema de defesa social sobre o crime ainda no foi estudado a fundo. Aps substancial aumento da taxa de homicdios no estado, no perodo 1994-2000, esse indicador se estabiliza a partir de 2002, mantendo-se estvel desde ento. Concomitantemente, h uma queda substancial da taxa de crimes violentos por 100 mil habitantes, de 542 em 2002 para 300 em 2009. Por ltimo, cabe falar das polticas inovadoras que esto ocorrendo no estado do Rio de Janeiro. Alm das Unidades de Polcia Pacificadora (ver Seo 5), de longe a principal inovao da poltica de segurana no Rio de Janeiro por se tratar de uma mudana de 180 na forma de proceder com territrios pobres e mal policiados, a Secretaria de Segurana tem lentamente, mas de forma segura, logrado xitos importantes em melhoria de gesto. O Rio de Janeiro tem um histrico de microrreformas gerenciais na polcia, mas que so realizadas em um processo de stop and go, ao sabor das mudanas polticas (trocas de comando no governo estadual ou, mais frequentemente, por presses do Legislativo estadual ). Algumas inovaes gerenciais no Rio de Janeiro inspiraram reformas mais profundas em outros estados. Tais reformas, contudo, nunca mudaram a forma de atuar da polcia do estado. Por exemplo, em fins da dcada de 1990, foi institudo o programa Delegacia Legal, que gradualmente tem eliminado a carceragem das delegacias e, de forma mais importante, criou um acervo de dados alimentado diariamente e que permite melho18

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Minas Gerais no foi o primeiro a inovar criando uma Secretaria de Defesa Social, tendo sido precedido por Diadema, que tambm  acumula na mesma secretaria a guarda municipal e programas de direitos humanos e tratamento do jovem em risco de infrao. Outros modelos podem levar ao mesmo objetivo de integrao de polticas de preveno a violncia no territrio. No defendo aqui nenhuma frmula predefinida.

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302 rar substancialmente a identificao das reas e horrios crticos, por tipo de crime e por cada esquina identificvel da cartografia estadual. Esse programa sofreu fortes resistncias dentro da polcia civil e durante muito tempo no foi utilizado pela polcia militar (Soares, 2003; Campos, 2008). Desde 1999, o territrio do estado do Rio de Janeiro est dividido em reas integradas de segurana pblica, cuja concepo tinha a finalidade de incentivar o trabalho integrado das duas polcias. Isso tambm nunca funcionou de forma adequada. Reunies como as realizadas pelo IGESP no ocorrem no Rio de Janeiro. O governo Cabral, iniciado em 2007, passa a conceder maior autonomia operacional Secretaria de Segurana Pblica e total liberdade para a escolha dos comandos das polcias. Esse processo de blindagem tem sido importante para que reformas gerenciais atualizem e aprofundem o arcabouo criado em 1999 e posteriormente esvaziado. So partes desse processo algumas medidas recentes, mas ainda em carter quase experimental. Em primeiro lugar, as AISP foram subdividas em Circunscries Integradas de Segurana Pblica (CISP), territrios sob a responsabilidade comum de uma delegacia distrital e de uma companhia da polcia militar, a exemplo do que ocorreu em 2002 em Minas Gerais. Municiado pelos dados da Delegacia Legal, foi criado um sistema de indicadores e metas, em 2009. Os prmios so pagos pelo alcance de metas em quatro indicadores de crime: homicdio doloso, roubo de veculos, roubo de rua e latrocnio, com diferentes pontuaes dependendo do grau de reduo de crime no perodo e do tipo de crime cuja meta foi batida.19 O experimento de independncia operacional ainda recente para ser analisado. Contudo, o combate s milcias atravs das investigaes da DRACO, levadas at o fim com o aprisionamento de diversos envolvidos, um sintoma dessa maior independncia. O envolvimento de policiais e ex-policiais com atividades ilcitas, desenvolvidas a partir de controle territorial e instituio de terror, motivou a criao de uma Comisso Parlamentar de Inqurito na ALERJ, e que terminou em efetiva colaborao informal entre o Legislativo, a polcia civil, o Ministrio Pblico e a Polcia Federal. Esse experimento de sucesso no teria sido possvel sem a independncia operacional da Secretaria de Segurana Pblica.20 Tal como em outros lugares, no Rio de Janeiro setores da sociedade civil foram muito importantes em diversos aspectos. Um grupo grande de empresrios financiou diretamente a reorganizao gerencial do estado e em particular da Secretaria de Segurana. O mapeamento de processos crticos, a criao de indicadores de processo e a modernizao da gesto foram feitos em larga escala por uma empresa privada especializada em reengenharia de processos no setor pblico, custeada diretamente pela sociedade civil. Periodicamente, o governador se reunia com tais financiadores para prestar contas dos andamentos das reformas, o que se tornou um importante mecanismo de accountability e espao de suporte poltico para as aes reformistas e para a independncia gerencial da Secretaria de Segurana. Alm do financiamento, um grupo menor de empresrios e membros da academia influenciou na
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 ara uma anlise da poltica de segurana pblica no Rio de Janeiro no perodo 2007-2010, ver Ferreira (2011). P O problema, contudo, continua sem soluo e exigir um maior envolvimento do Governo Federal nesse processo, e possivelmente uma mudana da legislao penal que regulamente o crime de milcia e o torne hediondo. O endurecimento da legislao penal para crimes graves, sem direito aos benefcios de progresso de pena tpicos da lei de execues penais, seria um complemento importante e que ajudaria muito os estados no combate a grupos que controlam o territrio.

elaborao de diagnsticos e na formulao de polticas tanto na Secretaria de Segurana quanto no estado como um todo. O contato com a sociedade civil, portanto, passa a se dar em formas mais pragmticas, a partir da identificao conjunta de gargalos e proposio de solues concretas. O governador, ao abrir esse canal direto de interao, criou uma forma de estar sempre sendo informado de novas e boas prticas de gesto pblica na rea. A criao de canais com organismos multilaterais permitiu ao Executivo estadual no somente fontes de financiamento que propiciaram um aumento de investimento na mquina pblica , mas tambm uma troca constante de percepes e ideias entre os secretrios e seus assessores, de um lado, e especialistas internacionais, do outro. A criao de mecanismos informais de cobrana ou de controle social foi importante para que reformas gerenciais internas ocorressem e produzissem resultados. 5ESTRATGIAS DE POLICIAMENTO EM BASE LOCAL O primeiro elemento para garantir uma reduo sustentvel da criminalidade a reforma gerencial. O segundo elemento o desenvolvimento de estratgias de combate ao crime que sejam bem focalizadas. As experincias de sucesso mostram que tais estratgias so sempre precedidas pelo diagnstico que permite: (a) mapear territrios conflagrados, (b) identificar os agressores e grupos de agressores mais frequentes e (c) identificar os fatores causais (porte de armas, drogadio etc.) no territrio. Tais experincias tambm mostram, como elemento comum, a integrao das aes no territrio, a qual envolve diferentes agncias de combate ao crime (inclusive de diferentes jurisdies). Em muitos casos, a integrao inclui a participao de agncias tradicionalmente responsveis pela administrao de polticas de bem-estar, como secretarias de assistncia social ou de sade pblica. Alm da focalizao e da integrao de aes, outros dois componentes presentes em vrios casos de sucesso so a intensidade das operaes e campanhas de comunicao bem estruturadas. Por intensidade, entende-se a concentrao de recursos humanos e fsicos de policiamento nos territrios focais em nveis muito mais elevados do que a mdia, por um perodo de tempo suficiente para desarticular os elementos epidemiolgicos (ou seja, fatores causais provveis, identificados atravs do diagnstico preliminar). Por campanha de comunicao entende-se a criao de canais e de linguagem que seja eficaz em mudar o custo esperado de punio por parte dos agressores. Uma campanha benfeita e mensagens transmitidas de forma clara so elementos muito importantes para poupar recursos escassos com processos de encarceramento (recursos escassos da polcia judiciria, do Ministrio Pblico, das varas criminais e do sistema penitencirio).21 A experincia mais famosa de gesto territorial de Boston. O projeto original ocor21

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Lochner (2007) mostra que criminosos respondem na direo correta especificada pelo comportamento racional quando a probabilidade percebida de ser pego aumenta. Contudo, o que afeta essa probabilidade no determinado de forma clara. Indivduos tm conjunto de informao limitado e no conhecem a verdadeira taxa de risco. Primeiro, percepes respondem ao prprio histrico de deteno (dado o histrico criminal). Seguindo uma priso, indivduos cometem menos crimes compatvel com o efeito dissuaso. Jovens que cometem delitos e no so presos revisam para baixo a probabilidade subjetiva. O histrico de punio de irmos ou parentes afeta de maneira similar essa percepo individual sobre o risco idiossincrtico de ser detido, em face de uma deciso de cometer um crime.

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304 reu no incio de 1996. Boston tinha um tpico problema de violncia juvenil, combinada de forma explosiva com a presena de armas de fogo. Entre fins de 1980 e incio de 1990, os homicdios entre jovens aumentaram 230%. O projeto (Boston Gun Project), desenvolvido em uma parceria do departamento de polcia de Boston com a Kennedy School of Government, envolveu a organizao de um grupo de trabalho entre diversas agncias envolvidas na represso e na preveno do crime. Esse grupo, sob a orientao de acadmicos, desenvolveu diagnsticos sobre a violncia no territrio, fazendo uso de ferramentas de quantificao estatstica e de avaliao qualitativa. No diagnstico, descobriu-se que 1.300 membros de gangues (menos do que 1% da populao jovem com menos de 24 anos) eram responsveis por 60% de todos os homicdios juvenis em Boston e que a maioria destes ocorria em reas concentradas geograficamente e como resultado de retaliaes. Como resultado do diagnstico, o grupo desenhou uma estratgia de interveno de impacto rpido. A estratgia (Operao Cessar-Fogo) consistia em dois elementos: o primeiro foi o estabelecimento de uma operao punitiva e repressiva, voltada para a priso de criminosos mais contundentes. Na operao, houve a participao de diversas agncias. Especificamente, representantes do sistema criminal passaram a expedir mandados de priso mais rapidamente e de forma coordenada com a polcia. O segundo elemento consistiu em aplicar pesada punio s gangues quando armas de fogo fossem encontradas no territrio. Essa estratgia policial (denominada pulling levers) foi comunicada claramente aos jovens envolvidos com as gangues. Fruns com membros de gangues, envolvendo vrias agncias de represso, comunicavam as novas regras.22 Parte da estratgia envolvia quantificar e informar os jovens sobre as perspectivas que encontrariam no sistema penal caso fossem pegos. Por exemplo, um cartaz dizia: Arrested with one bullet, sentence 19 years and seven months, no possibility of parole.23 O foco da ao policial era a retirada das armas e no o trfico de drogas. Gangues por sua vez tm interesses econmicos (Levitt e Venkatesh, 2000) e regulam o uso de armas para proteger esses interesses (Cook e Ludwig, 2006).24 Assim, polticas que aumentam o custo subjetivo de andar armado, ou de algum da gangue andar armado, tendem a reduzir o porte de armas, e possivelmente as taxas de homicdios. Alm disso, operaes envolvendo agncias federais visavam represso do comrcio ilegal de armas. Cooper et al. (2001) encontram grande efeito causal (da ordem de 60%) sobre os homicdios imediatamente depois da operao.25 Embora no se saiba ao certo sua importncia para a queda de homicdios em Boston,
As agncias envolvidas eram: Boston Police Department, Drug Enforcement Agency; Alcohol, Tobacco and Firearms (ATF), State Police, US Attorney, Probation, Parole e assistentes sociais da prefeitura. Parole a liberao supervisionada de um prisioneiro antes do trmino de cumprimento da pena. No equivalente mas se assemelha ao regime aberto do direito penal brasileiro. Probation a sentena que pode ser imposta por uma corte criminal em lugar do encarceramento, o que geralmente feito somente em casos de pequenos delitos. 24 Pesquisa etnogrfica com jovens de gangues em Chicago, onde a mesma estratgia foi aplicada, mostra que jovens evitam o porte de armas, como explica um chefe de gangue: Se eles no tm armas, eles no causam problemas, ningum (a polcia) vem aqui atrs deles, e as coisas fluem bem. E, se eles precisam de uma arma, ns mesmos damos a eles (Cook e Ludwig, 2006). 25 Alguns autores ponderam, contudo, que a queda da criminalidade ocorrida aps 1996 teria se dado de qualquer maneira, pois se trataria de movimento de reverso mdia (Rosenfeld et al., 2005).
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provvel que a articulao comunitria em torno do problema da violncia tenha tido efeitos sobre o bem-estar da populao dos conjuntos habitacionais. O que se convencionou chamar A Estratgia de Boston foi produto da articulao de alianas entre igrejas (Ten Point Coalition), funcionrios da secretaria municipal de servio social e membros do setor privado. Metodologias de policiamento comunitrio orientadas para a soluo de problemas passaram a ser adotadas onde antes a polcia no atuava. Por essa metodologia gerencial, as aes policiais variam de acordo com as caractersticas de cada comunidade, ao passo que as estratgias de segurana pblica em geral passam a envolver no apenas aes policiais, mas tambm a participao de outras agncias do governo, como aquelas relacionadas s reas de urbanizao, infraestrutura, sade e educao: o policial identifica e descreve o problema, analisa-o, define aes em resposta ao problema e avalia as aes empregadas. A interao com a comunidade, atravs do estabelecimento de fruns, a base para o funcionamento adequado desse sistema de policiamento. O treinamento dos policiais na metodologia foi realizado em parceria do departamento de polcia de Boston com o Boston Management Consortium, uma agncia sem fins lucrativos financiada por empresrios locais e que fornecia consultoria gratuita em gesto para agncias de governo local. Ou seja, o polcia se aproximou da comunidade policiada para entender os problemas locais, dos empresrios locais para obter expertise para novas metodologias e de outras agncias de governo na busca de solues que no eram de carter policial (Pruitt, 2005). Portanto, a estratgia de Boston envolve diversas caractersticas desejveis para lidar com o problema criminal. Em primeiro lugar, a identificao do problema como causado pela posse de armas no territrio e a retomada do territrio com a finalidade de retirar as armas, com substancial aumento das penalizaes. Em segundo, a atuao integrada das agncias de justia para desmantelar as gangues no territrio. Em terceiro lugar, parcerias comunitrias e com o terceiro setor, a fim de instituir um policiamento orientado para a soluo de problemas. No claro qual elemento foi mais importante para a reduo da violncia naquela cidade. Inspirado em Boston, o Projeto Vizinhanas Seguras de Chicago tem a finalidade de criar a integrao entre polcias locais, estaduais e federais na concepo e execuo de estratgias de combate ao trfico e porte de armas, alm de interao com associaes comunitrias para desestruturar as gangues no que tange ao medo que elas impem comunidade. Esse programa incentiva a experimentao e a adaptao s caractersticas locais do crime.26 O programa incentiva parcerias com a universidade na conduo de avaliaes de impacto, e assim o prprio desenho do programa orientado para permiti-las (inclusive a constituio de grupos de controle bem definidos na partida do programa). No caso de Chicago, h trs objetivos intermedirios: reduzir a demanda por armas entre jovens infratores, reduzir sua oferta atravs de intervenes no mercado local de armas e atuar no territrio a fim de prevenir a violncia com as armas. Para atingir esses objetivos, o programa Vizinhanas Seguras definiu quatro aes: (a) aumentou o nmero de processos
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Ver <www.psn.gov>.

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306 federais encaminhados justia por porte de armas; (b) aumentou o tempo de sentena em processos federais por porte de arma; (c) aumentou as atividades policiais no combate oferta de armas; e (d) atuou nas comunidades violentas a fim de fazer marketing sobre riscos de deteno, atravs de encontros com membros de gangues organizados por agncias de justia. O marketing em comunidades feito principalmente com foco em jovens egressos do sistema penal (geralmente em parole ou em probation), obrigados a comparecer mensalmente a reunies organizadas pelos agentes de justia. Assim que liberados da justia, esses indivduos recebem correspondncia alertando sobre as penalidades envolvidas pelo porte de arma e solicitando o comparecimento a tais reunies. A dinmica da reunio envolve trs etapas: uma primeira, de comunicao das penalidades; uma segunda, de troca de experincias (geralmente algum vai frente e diz o que tem feito para se manter longe das armas e da violncia); e uma terceira, onde todos os ofertantes de programas sociais do terceiro setor e das agncias de governo anunciam suas ofertas e as condies para elegibilidade. Os programas incluem assistncia psicolgica aos dependentes qumicos, aconselhamento com mentores, programas de treinamentos, entre outros. As atividades de justia criminal so executadas de forma coordenada, envolvendo varas criminais locais, o Ministrio Pblico e o departamento de polcia de Chicago. Reunies semanais so mantidas com procuradores para analisar cada caso relacionado ao uso de armas de fogo, bem como analisar todos os agravantes de forma a maximizar a pena do acusado e encaminhar o processo corte (federal ou estadual) mais rigorosa. O projeto piloto foi conduzido de forma a propiciar avaliao de impacto. O grupo de tratamento foi definido como 22 territrios localizados na zona oeste de Chicago. A taxa de homicdio dos territrios de tratamento em 2002 (o programa foi deslanchado em 2003) era de 75,5 mortes anuais por 100 mil habitantes (a mdia da cidade era 22 por 100 mil). Um grupo de controle foi definido na zona sul da cidade (com 30 reas) geograficamente distantes para minimizar efeitos de migrao. A taxa de homicdios mdia na rea de controle era de 50 mortes por cem mil.27 As diferenas nas taxas de homicdio tinham se mantido estveis durante todo o perodo 1980-2000, ou seja, as duas reas observaram grandes aumentos da taxa de homicdios durante o perodo 1985-1995 e estavam em tendncia de reduo da criminalidade desde ento, mas as diferenas se mantinham aproximadamente as mesmas. Uma anlise de painel mostra que o efeito lquido do programa foi de 37% nos territrios tratados. Papachristos et al. (2007) dividem o programa Vizinhanas Seguras em um vetor de aes, para as quais indicadores de intensidade so elaborados. Para captar a importncia da comunicao aos jovens em risco de infrao atravs dos fruns, os autores acompanham ao longo do tempo o nmero de indivduos atendendo aos fruns mensais. Para captar a importncia da intensidade policial em cada rea, observam ao longo do tempo o nmero de
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Tanto o grupo de tratamento quanto o de controle tinham taxas de criminalidade bem mais altas do que o restante da cidade para diferentes tipos de crime (assaltos e porte ilegal de armas).

apreenses de armas. E, para analisar o impacto do agravamento da penalidade, os autores acompanham a evoluo do nmero de processos federais movidos pelo Ministrio Pblico em cada territrio. Como variveis dependentes (ou indicadores de resultado), os autores observam as taxas de homicdios e outros crimes graves ocorridos. Em primeiro lugar, a presena em fruns tem efeito muito importante sobre os resultados (um aumento de 1% em pessoas frequentando fruns implica queda de 13% dos homicdios). Tambm o nmero de apreenses de armas tem bastante impacto sobre as taxas de homicdios (a cada dez armas apreendidas, o nmero de homicdios cai 2%). O aumento no nmero de processos encaminhados justia, por sua vez, tem baixo impacto sobre o nmero de homicdios. Assim, o experimento de Chicago mostra que tanto a intensidade policial com foco em controle de armas quanto a comunicao benfeita ao grupo focal alvo do programa so essenciais para a reduo das taxas de homicdios. Por outro lado, o agravamento das penas no altera a deciso dos indivduos de cometer homicdio, a julgar pelos resultados do Projeto Vizinhanas Seguras de Chicago. Inspirado na Estratgia de Boston, o programa Fica Vivo foi implantado em Belo Horizonte no incio de 2001 e posteriormente estendido para o resto do estado de Minas Gerais. Assim como em Boston, houve uma parceria com a universidade (especificamente com o Centro de Estudos de Criminalidade e Segurana Pblica, CRISP, vinculado UFMG). Pesquisas de vitimizao foram realizadas nas seis reas-piloto (seis favelas violentas da cidade), e Morro das Pedras foi selecionada para ser objeto da interveno inicial. Assim como em Boston, o programa tinha como pblico-alvo a populao de jovens em risco de conflito com a lei, geralmente vinculados s gangues. Adicionalmente, foram identificadas a forte presena de armas de fogo nos territrios e a elevada incidncia de crimes cometidos com o seu uso. Entre 1999 e 2001, 78% dos homicdios ocorridos nessas reas envolveram o uso de armas de fogo. Tambm foi identificado que os homicdios eram fortemente relacionados com as gangues locais. O objetivo das intervenes do Fica Vivo era o aumento do custo da atividade criminal, obtido por meio de aes de ocupao policial sempre que ocorresse um homicdio. Essa ao tinha a finalidade de causar fortes prejuzos ao trfico de drogas e gerar processos judiciais contra os lderes das gangues criminosos com elevado impacto negativo sobre a comunidade. As operaes eram feitas de forma articulada entre Ministrio Pblico, varas criminais e polcias civil e militar. A ideia era que a punio por desvios (porte de armas e homicdios) fosse feita de forma rpida, severa e certeira, para dissuadir o comportamento criminoso. Uma vez pacificado o territrio, programas sociais integrados eram executados de forma articulada entre estado e prefeitura, com o objetivo de aumentar o benefcio de no cometer crimes.28 Esse segundo elemento objetivava a construo de capital social atravs de campanhas de conscientizao nas escolas e da adoo de diversas medidas socioeducativas:
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Tanto no caso do problema policial quanto no caso do problema social, cmaras locais foram criadas, com a participao dos atores relevantes em cada caso. Ver Beato (2008).

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308 criaram-se programas de treinamento e oportunidades para jovens que contaram com a participao de empresas privadas, do servio social da indstria (SESI) e do SEBRAE de Minas Gerais. O efeito do programa sobre a taxa de homicdios bastante acentuado. O efeito do programa em Morro das Pedras forte (queda de 70%) e significativo em um primeiro momento, e se enfraquece ao longo do tempo (Silveira et al., 2010). Para as demais favelas includas posteriormente, o impacto menor. Particularmente, o que o Fica Vivo consegue realizar nessas outras favelas na melhor das hipteses desacelerar o crescimento (Peixoto et al., 2008). O Rio de Janeiro, diferentemente de Boston, Chicago e Belo Horizonte, apresenta controle explcito por gangues fortemente armadas em diversas reas de favela pertencentes cidade ou a municpios da regio metropolitana do estado. Essas gangues, cuja principal atividade o trfico de drogas, policiam permanentemente e regulam a entrada de pessoas, mercadorias e servios no territrio sob seu domnio. As quadrilhas so sempre ligadas a um dos consrcios criminais do estado (Comando Vermelho, Terceiro Comando e Amigos dos Amigos) e disputam os pontos de venda de txico nas favelas. Os chefes dos comandos esto atualmente presos (muitos deles fora do estado, em presdios federais). As gangues gozam de relativa autonomia operacional, mas decises de tomada de territrios geralmente so feitas de forma articulada com as lideranas nos presdios e envolvem algum grau de coordenao com outras gangues pertencentes ao mesmo comando. A polcia no entra nas favelas controladas pelo trfico, a no ser em operaes de guerrilha urbana e quando o faz utiliza blindados. Essas incurses so feitas pelas suas tropas de elite: o BOPE, da Polcia Militar, e o CORE, da Polcia Civil. A partir de dezembro de 2008, o governo do estado comea um programa de retomada de territrios e instalao de unidades fsicas de policiamento. diferena de programas anteriores, em que destacamentos foram instalados em algumas favelas da cidade,29 a intensidade de recursos humanos aplicados no policiamento nessas reas foi sem precedentes histricos e a instalao fsica das Unidades de Polcia Pacificadora (UPP) sinaliza que o Estado democrtico est entrando dessa vez trazendo direitos e deveres. Assim, de forma muito mais profunda do que nos demais casos, a retomada no Rio de Janeiro , num primeiro estgio, um programa de ocupao militar pela polcia, e somente num segundo estgio, uma ocupao policial no sentido original do termo. Como tal, o nmero de habitantes por policial nas UPP de 101. Apenas como base de comparao, a mdia do estado de 405.30 Assim, idealizado para ser um programa de desarmamento, pela forma como resolveu abordar a questo com a ocupao territorial , rapidamente o porte de armas deixa de ser um problema no territrio. As estatsticas de ocorrncias criminais caem a nmeros muito prximos de zero. Outro efeito observado um aumento da denncia por abusos de
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Para referncias sobre o funcionamento do GPAE, Grupamento de Policiamento em reas Especiais, ver Veloso e Ferreira (2008). Ver Ferreira (2011) para uma anlise do programa das Unidades de Polcia Pacificadora.

direitos civis, que antes eram resolvidos pelo poder local e assim no geravam boletins de ocorrncia. Um exemplo um aumento de denncias de violncia domstica. A mudana quase instantnea do perfil das ocorrncias passa a requerer da polcia tcnicas de aproximao com a comunidade, diagnstico dos principais problemas e desenho de estratgias para resolver problemas que so, predominantemente, de natureza no criminal. Por isso, os policiais das unidades de policiamento so recm-concursados na polcia militar e formados para ser uma nova polcia, com concepo moderna de policiamento por proximidade, e sem as denncias de corrupo que geralmente fazem parte do dia a dia da PM naquele estado. Os capites das unidades de policiamento so selecionados dentre os melhores quadros da polcia, geralmente jovens com princpios ticos slidos e habilidades para liderar e resolver conflitos. Um resultado do programa das UPP, como efeito colateral, o sufocamento do comrcio de drogas em favelas (as favelas inicialmente retomadas so localizadas em zonas prsperas da cidade, onde o consumo de psicotrpicos alto). A queda do faturamento levou os traficantes a agir de forma articulada, aterrorizando a populao com ataques aleatrios na regio metropolitana (especialmente, incendiando veculos). Esse fato causou uma reao das foras de segurana pblica, que, de forma articulada com as Foras Armadas, retomaram o principal centro logstico do crime na capital. Este evento teve importantes repercusses sobre a agenda federal de segurana pblica, o que abordado brevemente na concluso deste artigo. Alguns caveats devem ser mencionados. Primeiro, o programa, at a publicao deste livro, ainda no havia alcanado reas onde as taxas de homicdios so particularmente elevadas, (exceo da Cidade de Deus), e uma vez que isso ocorra, exigir uma intensidade de recursos humanos da polcia sem precedentes e de forma permanente.31 Em segundo lugar, as condies iniciais, que potencialmente so fatores de risco da epidemia social, ainda esto presentes. A criao do programa UPP Social, inicialmente coordenado pela Secretaria de Assistncia Social e Direitos Humanos do estado e posteriormente transferido para a prefeitura, um fato promissor, e lembra a estrutura de planejamento integrado de experincias bem-sucedidas. Em terceiro lugar, o governo Cabral atuou de forma correta mas tmida quando o assunto foi reformar a polcia, particularmente a PM. Com isso, o sucesso do programa depender de instrumentos de controle social particularmente uma imprensa atenta aos desvios de conduta dos policiais. Embora o custo direto de se manter ostensividade por longo tempo seja relativamente baixo,32 o custo de oportunidade na forma de crimes que se evitariam em reas menos policiadas bastante mais elevado. O ritmo com que futuramente o policiamento nas reas conflagradas poder ser reduzido depender do tratamento dessas reas em outras diAt a publicao deste livro, a retomada do Complexo do Alemo ainda no fazia parte do programa, na medida em que a ocupao vinha sendo mantida preponderantemente pelas Foras Armadas. 32 Supondo que um salrio-base do polcial no Rio de Janeiro de R$1.200, a expanso nesse nvel de ostensividade das UPPs para todo o restante da capital implicaria por ano cerca de 595 milhes de reais por ano entre custeio e investimento, o que se compara a um oramento de segurana pblica da ordem de R$3 bilhes por ano.
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310 menses, relacionadas ao legado de um histrico de elevada violncia. Na prxima seo, analiso estratgias complementares de natureza social que podem ajudar a estabilizar a pacificao. Antes disso, cabe lembrar que a ostensividade age no sentido de alterar as expectativas do infrator quanto probabilidade de punio. No se pode abrir mo da ostensividade se no existe uma boa tecnologia de monitoramento de eventos. Esse problema de monitorar o comportamento de grupos focais enfrentado pelos agentes de parole nos Estados Unidos, que tm que ficar marcando entrevistas com um grande lote de criminosos em regime aberto e verificando sua adeso s condies do regime aberto. Uma condio geralmente imposta que o apenado se abstenha do consumo de drogas. Esse monitoramento imperfeito, o que gera uma baixa expectativa de punio e consequentemente violao das condies de parole. Uma demonstrao de que a expectativa de ser pego afeta diretamente o comportamento do criminoso e reduz a probabilidade de reincidncia dada pelo baixo percentual de novas condenaes quando existe monitoramento eletrnico. Di Tella e Schargrodsky (2010) mostram que, enquanto o percentual mdio de reincidncia de ex-detentos de 22% na Argentina, o monitoramento eletrnico faz a taxa cair para 13%. Outro exemplo bem-sucedido de poltica que aumenta a certeza da punio para criminosos em probation o Projeto Hope no Hava. Uma estratgia de comunicao de endurecimento do regime um importante componente do programa. Esse projeto submete os condenados a exames laboratoriais para testar uso de drogas, e punio com um a dois dias de confinamento em caso positivo, ou de ocorrncia de outras violaes do perodo de probation. Com a reduo da penalidade, menores prejuzos esto em jogo, o que permite corte havaiana tomar decises mais rpidas e menos burocratizadas. A instituio do programa foi possvel com mudana nos processos administrativos nas varas criminais havaianas. O aumento da velocidade na punio reduziu substancialmente o nmero de violaes entre os indivduos includos no programa, o que por sua vez reduziu de forma significativa o custo de monitoramento, levando a ainda menor incidncia de violaes (Kleiman, 2009). Tecnologias de monitoramento imperfeitas foram as agncias de justia a optar por elevados custos de preveno. O caso extremo justamente as UPP, com sua elevada ostensividade no territrio, nica maneira (cara) de aumentar a certeza da punibilidade pelo criminoso. 6 DEFESA SOCIAL: PROGRAMAS INTERSETORIAIS COM FOCO EM REDUO DA VIOLNCIA Reduzir a criminalidade, e particularmente a taxa de crimes violentos, depende crucialmente de policiamento. Contudo, a existncia de programas sociais bem focalizados complementa as atividades policiais por diversos motivos. Em alguns casos, a existncia de programas sociais, quando combinados com o aumento da probabilidade percebida de ser
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punido, aumenta o benefcio lquido da no delinquncia ou, o que d no mesmo, diminui a utilidade esperada da delinquncia. Geram esse tipo de impacto, por exemplo, programas bem desenhados de reinsero de egressos do sistema penitencirio,33 ou programas de capacitao de jovens infratores. Existem experincias promissoras no Brasil, mas pouqussima avaliao delas. A Secretaria Estadual de Assistncia Social e Direitos Humanos (SEASDH) do Rio de Janeiro iniciou em 2010 uma avaliao do programa federal Protejo, que capacita para o mercado de trabalho jovens que comete