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Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento

Livro 9 | Volume 3

Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento


Livro 9 Volume 3

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento


Livro 9 Volume 3

Braslia, 2010

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010


Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento Organizadores/Editores Eduardo Costa Pinto Jos Celso Cardoso Jr. Paulo de Tarso Linhares Equipe Tcnica Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenao-Geral) Alexandre dos Santos Cunha Bernardo Abreu de Medeiros Carlos Henrique R. de Siqueira Eduardo Costa Pinto Fabio de S e Silva Felix Garcia Lopez Jos Carlos dos Santos Luseni Maria C. de Aquino Paulo de Tarso Linhares Roberto Rocha C. Pires

Estado, instituies e democracia : desenvolvimento / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Braslia : Ipea, 2010. v.3 (698 p.) : grfs., mapas, tabs. (Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro ; Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia ; Livro 9) Inclui bibliografia. Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. ISBN 978-85-7811-058-1 1. Estado. 2. Democracia. 3. Desenvolvimento. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. II. Srie. CDD 320.1

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

SUMRIO
APRESENTAO . ...............................................................................9 AGRADECIMENTOS...........................................................................13 introduo O ESTADO BRASILEIRO E O DESENVOLVIMENTO NACIONAL........................17 Parte I Planejamento e desenvolvimento: auge, declnio e condies para a reconstruo CAPTULO 1 INSTITUIES E DESENVOLVIMENTO NO CONTEXTO GLOBAL: EXPERINCIAS CONTRASTANTES DE REFORMAS ECONMICAS DA DCADA DE 1990 E RESPOSTAS CRISE MUNDIAL DE 2008................55 CAPTULO 2 INSTITUIES E DESENVOLVIMENTO NO CONTEXTO LATINO-AMERICANO: TRAJETRIAS DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL NA AMRICA LATINA . ...............................................................................91 CAPTULO 3 INSTITUIES E DESENVOLVIMENTO NO CONTEXTO BRASILEIRO: AUGE, DECLNIO E CAMINHOS PARA A RECONSTRUO DO PLANEJAMENTO NO BRASIL................................................................................................121 CAPTULO 4 A experincia do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social como espao de concertao nacional para o desenvolvimento..............................................................................161 CAPTULO 5 PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E GESTO PBLICA NO BRASIL: ELEMENTOS PARA RESSIGNIFICAR O DEBATE E CAPACITAR O ESTADO.....203 CAPTULO 6 O ESTADO-NAO E A CONSTRUO DO FUTURO...................................247

Parte II Regulao da propriedade, tributos e moeda: vetores do planejamento no Brasil CAPTULO 7 O ESTADO E A GARANTIA DA PROPRIEDADE NO BRASIL. ..........................267 CAPTULO 8 EVOLUO DA ESTRUTURA TRIBUTRIA E DO FISCO BRASILEIRO: 1889-1964...............................................................................................315 CAPTULO 9 Evoluo da estrutura tributria e do fisco brasileiro: 1964-2009...............................................................................................349 CAPTULO 10 O Banco Central do Brasil: institucionalidade, relaes com o Estado e com a sociedade, autonomia e controle democrtico....................................................................381 CAPTULO 11 GESTO DA DVIDA PBLICA FEDERAL: EVOLUO INSTITUCIONAL, TCNICAS DE PLANEJAMENTO E RESULTADOS RECENTES.........................423 Parte III Atuao do Estado no domnio econmico: instrumentos para o planejamento CAPTULO 12 A ATUAO DO ESTADO BRASILEIRO NO DOMNIO ECONMICO.............473 CAPTULO 13 O ESTADO E AS EMPRESAS ESTATAIS FEDERAIS no brasil.......................505 CAPTULO 14 O PAPEL DOS BANCOS PBLICOS FEDERAIS NA ECONOMIA BRASILEIRA.......545 CAPTULO 15 FUNDOS PBLICOS DO GOVERNO FEDERAL: ESTADO DA ARTE E CAPACIDADE DE INTERVENO............................................................589

CAPTULO 16 Fundos de penso no Brasil: estratgias de portflio e potencial de contribuio para o financiamento do investimento de longo prazo......................................................645 NOTAS BIOGRFICAS......................................................................671 GLOSSRIO DE SIGLAS ..................................................................681

APRESENTAO

com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea entrega ao governo e sociedade brasileira este conjunto amplo, mas obviamente no exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado, na instituio, de Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro. Nascido de um grande projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, este objetivava aglutinar e organizar um conjunto amplo de aes e iniciativas em quatro grandes dimenses: i) estudos e pesquisas aplicadas; ii) assessoramento governamental, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas; iii) treinamento e capacitao; e iv) oficinas, seminrios e debates. O projeto se cumpre agora plenamente com a publicao desta srie de dez livros apresentados em 15 volumes independentes , listados a seguir: Livro 1 Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuies do Conselho de Orientao do Ipea publicado em 2009 Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas publicado em 2009 Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana -- Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de poltica internacional Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de economia internacional Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego

Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento --

Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada --Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: desafios do desenvolvimento produtivo brasileiro Volume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais

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Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento

Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana --Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025 Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano Volume nico Perspectivas da Poltica Social no Brasil Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento

Livro 7 Sustentabilidade Ambiental --

Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades ----Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia

Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Organizar e realizar tamanho esforo de reflexo e de produo editorial apenas foi possvel, em to curto espao de tempo aproximadamente dois anos de intenso trabalho contnuo , por meio da competncia e da dedicao institucional dos servidores do Ipea (seus pesquisadores e todo seu corpo funcional administrativo), em uma empreitada que envolveu todas as reas da Casa, sem exceo, em diversos estgios de todo o processo que sempre vem na base de um trabalho deste porte. , portanto, a estes dedicados servidores que a Diretoria Colegiada do Ipea primeiramente se dirige em reconhecimento e gratido pela demonstrao de esprito pblico e interesse incomum na tarefa sabidamente complexa que lhes foi confiada, por meio da qual o Ipea vem cumprindo sua misso institucional de produzir, articular e disseminar conhecimento para o aperfeioamento das polticas pblicas nacionais e para o planejamento do desenvolvimento brasileiro. Em segundo lugar, a instituio torna pblico, tambm, seu agradecimento a todos os professores, consultores, bolsistas e estagirios contratados para o projeto, bem como a todos os demais colaboradores externos voluntrios e/ou servidores de outros rgos e outras instncias de governo, convidados a compor cada um dos documentos, os quais, por meio do arsenal de viagens, reunies, seminrios, debates, textos de apoio e idas e vindas da reviso editorial, enfim puderam chegar a bom termo com todos os documentos agora publicados.

Apresentao

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Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que tratam explicitamente dos sete eixos do desenvolvimento mais de duas centenas de pessoas. Para este esforo, contriburam ao menos 230 pessoas, mais de uma centena de pesquisadores do prprio Ipea e outras tantas pertencentes a mais de 50 instituies diferentes, entre universidades, centros de pesquisa, rgos de governo, agncias internacionais etc. A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) slida parceira do Ipea em inmeros projetos foi aliada da primeira ltima hora nesta tarefa, e ao convnio que com esta mantemos devemos especial gratido, certos de que os temas do planejamento e das polticas para o desenvolvimento temas estes to caros a nossas tradies institucionais esto de volta ao centro do debate nacional e dos circuitos de deciso poltica governamental. Temos muito ainda que avanar rumo ao desenvolvimento que se quer para o Brasil neste sculo XXI, mas estamos convictos e confiantes de que o material que j temos em mos e as ideias que j temos em mente se constituem em ponto de partida fundamental para a construo deste futuro. Boa leitura e reflexo a todos!

Marcio Pochmann Presidente do Ipea Diretoria Colegiada Fernando Ferreira Joo Sics Jorge Abraho Jos Celso Cardoso Jr. Liana Carleial Mrcio Wohlers Mrio Theodoro

AGRADECIMENTOS

Este livro (Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia), nos trs volumes que o compem (Repblica, Democracia e Desenvolvimento), nasceu sob o signo da ousadia. A bem da verdade, uma dupla ousadia, em torno da qual se torna imperativo registrar os respectivos agradecimentos. Em primeiro lugar, o livro jamais existiria sem a deciso, instigada pelo prprio presidente do Ipea, Marcio Pochmann, ainda em fins de 2007, e compartilhada por seus diretores e assessores mais diretos, os Srs. Fernando Ferreira, Mrcio Wohlers, Mrio Theodoro, Joo Sics, Jorge Abraho, Jos Celso Cardoso Jr. e a Sra. Liana Carleial, de inaugurar um processo de revitalizao institucional no instituto, por meio do qual viria a se instalar intenso e salutar debate interno Casa, acerca de sua razo de ser, de suas capacidades instaladas, de suas potencialidades institucionais, enfim, de sua misso institucional, seus desafios e algumas estratgias possveis e necessrias de ao para o futuro imediato. A este conjunto de profissionais, responsveis pela conduo de aes significativas ao longo desta gesto, devemos nosso reconhecimento, por ter garantido a institucionalidade e as condies objetivas para que este trabalho chegasse a termo neste momento. Em segundo lugar, devemos agradecer ao conjunto de autores e demais colaboradores que ousaram participar do projeto que resultou neste livro, seja elaborando diretamente os captulos, seja debatendo-os, revisando-os e garantindo o suporte tcnico e logstico necessrio a tal empreitada. Considerando, em particular, o mtodo adotado para a construo do projeto/livro, mtodo este que contou com uma srie de etapas intermedirias de produo, debate, reviso e validao dos textos de cada autor, em processo que durou em torno de dois anos de trabalho intensivo, a presena e a participao ativa do nosso grupo de apoio administrativo foram fundamentais. Este grupo foi formado, no geral, pelos colegas Elidiana Brando, Gustavo Alves, Manoel Moraes, Rosane Silveira, Tania Monteiro e Vernica Lima. Carlos Henrique R. de Siqueira e Jos Carlos dos Santos foram assessores da primeira ltima hora, responsveis por resolver todos os contratempos que so inerentes a um projeto com estas dimenses, tanto montante junto aos autores como jusante junto ao editorial. Sem eles, este trabalho, definitivamente, estaria ainda longe do fim. No processo propriamente editorial, registrem-se nossos ntegros agradecimentos aos colegas Daniel Castro, Iranilde Rego, Jane Fagundes, Cida Taboza e suas prestimosas equipes de revisores e diagramadores das mais de mil pginas

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Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento

que compem os trs volumes deste livro. E a Robson Poleto dos Santos, aluno de Economia da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e bolsista da Promoo de Intercmbio de Estudantes de Graduao (PROING) do Ipea, que com dedicao e zelo elaborou o glossrio de siglas deste livro. No mbito administrativo e financeiro, no podemos deixar de mencionar a atual Diretoria de Desenvolvimento Institucional (Dides) do Ipea, que mobilizou esforos no desprezveis para garantir toda a logstica das atividades que suportaram a realizao do projeto, bem como as bolsas de pesquisa do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea, com as quais foram financiadas algumas das pesquisas cujos relatrios esto reunidos nos volumes deste livro. Tampouco podemos deixar de mencionar a participao tcnica dos colegas da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), Carlos Mussi, Renato Baumann e Ricardo Bielschovsky, os quais, por meio do convnio Ipea/Cepal, ajudaram no s a financiar outra parte dos estudos destinados ao livro, como tambm a debater e formatar os roteiros finais de praticamente todos os documentos do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, do qual esta publicao, em particular, parte integrante. Finalmente, mas no menos importante, cumpre conceder crditos aos 68 autores que participaram do projeto e efetivamente colaboraram para que os captulos fossem escritos no esprito geral do livro, vale dizer, visando servir tanto como veculo informativo a respeito das grandes questes nacionais priorizadas em cada um dos trs volumes (Repblica, Democracia e Desenvolvimento), quanto como ponto de partida analtico, de teor aberto e marcadamente crtico, para o debate pblico com o governo, a academia e a sociedade brasileira. No que diz respeito aos captulos deste volume, mencionem-se inicialmente as autorias dos seis primeiros, que compem justamente a Parte I do bloco de temas apresentados nesta publicao, Planejamento e desenvolvimento: auge, declnio e condies para a reconstruo. Sebastio Velasco e Cruz, professor do Instituto de Filosofia e Cincias Humanas (IFCH) da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e atual presidente do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (CEDEC), foi responsvel pelo captulo 1, Instituies e desenvolvimento no contexto global: experincias contrastantes de reformas econmicas da dcada de 1990 e respostas crise mundial de 2008. Jorge Leiva, ex-ministro da Economia do Chile e consultor da Cepal, foi autor do captulo 2, Instituies e desenvolvimento no contexto latino-americano: trajetrias do planejamento governamental na Amrica Latina, texto este que contou com o belssimo trabalho de sntese e traduo do espanhol para o portugus, feito pelo colega Carlos Henrique R. de Siqueira. Fernando Rezende, ex-presidente do Ipea, atual professor da Fundao Getulio Vargas (FGV) e consultor da Cepal, escreveu o captulo 3,

Agradecimentos

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Instituies e desenvolvimento no contexto brasileiro: auge, declnio e caminhos para a reconstruo do planejamento no Brasil. Eduardo Costa Pinto, Jos Celso Cardoso Jr. e Paulo de Tarso Linhares, tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea, produziram o captulo 4, A experincia do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social como espao de concertao nacional para o desenvolvimento, valendo-se de dois textos produzidos e autorizados por seus autores: O desenvolvimento necessariamente um processo de concertao, de autoria de Esther Bemerguy de Albuquerque, secretria da Secretaria do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (Sedes/CDES), da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica (SRI/PR), e Maria Luiza Falco Silva, diretora da Diretoria Internacional da Sedes/CDES/SRI/PR; e O processo de discusso da agenda de desenvolvimento pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), escrito por Clemente Ganz Lcio, diretor tcnico do Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (Dieese). Esses textos foram apresentados e debatidos durante o Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, realizado em outubro de 2009 em Salvador, Bahia. Jos Celso Cardoso Jr., coordenador-geral do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, do qual este livro faz parte, e atual diretor da recm-criada Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest), escreveu o captulo 5, Planejamento governamental e gesto pblica no Brasil: elementos para ressignificar o debate e capacitar o Estado. Finalmente, Alfredo Costa-Filho, ex-diretor-geral do Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planejamento Econmico e Social (Ilpes) e consultor da Cepal, foi o autor do captulo 6, O Estado-Nao e a construo do futuro. Dos captulos que integram a Parte II deste volume, Regulao da propriedade, tributos e moeda: vetores do planejamento no Brasil, registrem-se os crditos autorais aos seguintes colaboradores: Gilberto Bercovici, professor titular da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo (USP), escreveu o captulo 7, O Estado e a garantia da propriedade no Brasil. Fabrcio Oliveira, professor aposentado do Instituto de Economia (IE) da UNICAMP e atual colaborador da Fundao Joo Pinheiro, em Belo Horizonte, Minas Gerais, redigiu os captulos 8, Evoluo da estrutura tributria e do fisco brasileiro: 1889-1964, e 9, Evoluo da estrutura tributria e do fisco brasileiro: 1964-2009. Carlos Eduardo de Carvalho, professor doutor da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC SP), com dois assistentes, Giuliano de Oliveira (UNICAMP) e Marcelo Balloti Monteiro (PUC SP), escreveu o captulo 10, O Banco Central do Brasil: institucionalidade, relaes com o Estado e com a sociedade, autonomia e controle democrtico. Por fim, Brulio Santiago Cerqueira, Fabiano Silvio Colbano, Lena Oliveira de Carvalho, Otavio Ladeira de Medeiros e Rodrigo Silveira Veiga Cabral todos, integrantes da carreira de Analista de Finanas e Controle (AFC) da Secretaria do

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Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento

Tesouro Nacional (STN), do Ministrio da Fazenda (MF), dividiram a autoria do captulo 11, Gesto da dvida pblica federal: evoluo institucional, tcnicas de planejamento e resultados recentes. Por ltimo, no que se refere aos captulos que constituem a Parte III do bloco temtico deste volume, Atuao do Estado no domnio econmico: instrumentos para o planejamento, cumpre mencionar as seguintes autorias: Gilberto Bercovici foi agora autor do captulo 12, A atuao do Estado brasileiro no domnio econmico. Murilo Francisco Barella, ex-diretor do Departamento de Coordenao e Governana das Estatais (DEST), do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), e atual secretrio da Secretaria de Polticas de Previdncia Complementar (SPPC), do Ministrio da Previdncia Social (MPS), e Oliveira Alves Filho, analista de Planejamento e Oramento Federal (APO) do MPOG e atual chefe de gabinete da SPPC/MPS, escreveram o captulo 13, O Estado e as empresas estatais federais no Brasil. Marcos Antonio Macedo Cintra e Victor Leonardo Arajo, ambos tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea, colaboraram com o captulo 14, O papel dos bancos pblicos federais na economia brasileira. Franco de Matos, economista formado e ps-graduado pela USP e consultor ad hoc, responsabilizou-se pelo captulo 15, Fundos pblicos do governo federal: estado da arte e capacidade de interveno. Enfim, Lcio da Costa Raimundo, economista formado pela USP, ps-graduado pela UNICAMP e atualmente professor e coordenador do curso de Relaes Internacionais das Faculdades de Campinas (FACAMP), redigiu o captulo 16, Fundos de penso no Brasil: estratgias de portflio e potencial de contribuio para o financiamento do investimento de longo prazo. Todos os captulos integrantes deste volume 3, Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento, foram lidos, relidos, debatidos e editados por Eduardo Costa Pinto, Jos Celso Cardoso Jr. e Paulo de Tarso Linhares, os quais, por meio de um processo bastante rico de aprendizado e engrandecimento pessoal e profissional, escreveram tambm a introduo deste volume, O Estado brasileiro e o desenvolvimento nacional, texto este que pode ser considerado uma espcie de sumrio analtico do volume como um todo, ou, mais pretensiosamente, um guia de referncia para novas e necessrias agendas de pesquisa no mbito do grande tema Estado, Planejamento e Desenvolvimento no Brasil Contemporneo. A todos os autores e os colaboradores, reiteramos nossos mais profundos e sinceros agradecimentos, certos de que suas contribuies, sempre crticas e instigantes, compem, de forma sequenciada ao longo deste volume, um roteiro extraordinariamente profcuo retomada do debate sobre as perspectivas do desenvolvimento brasileiro. Os Editores

introduo

O ESTADO BRASILEIRO E O DESENVOLVIMENTO NACIONAL

A primeira dcada do sculo XXI deixou evidentes as fraquezas do modelo de desenvolvimento liberal em proporcionar prosperidade econmica e equalizao social no Brasil e na Amrica Latina. Na verdade, o que se materializou, ao longo da dcada de 1990, foram problemas como vulnerabilidade nas contas externas e endividamento pblico em praticamente todos os pases da regio, bem como baixo crescimento econmico, deteriorao dos principais indicadores do mercado de trabalho e degradao ambiental. Com isso, esse modelo foi perdendo legitimidade, o que contribuiu, sobretudo a partir de 2002, para vitrias eleitorais de muitos governantes latino-americanos que adotaram, em maior ou menor grau, proposies de polticas do tipo nacional-popular ou neodesenvolvimentistas que haviam sido menosprezadas ao longo de praticamente 30 anos. Acrescido a isto, mais recentemente, a prpria crise internacional de 2008, originada nos Estados Unidos, suscitou questionamentos ao tipo de governana global em curso, j que esse pas era o benchmark, por assim dizer, tanto da poltica econmica como das instituies e regras do jogo do modelo liberal. Por esses e outros motivos, no mesmo sentido dos apontados nos captulos introdutrios dos volumes 1 e 2 deste livro, extremamente oportuna a retomada da discusso a respeito do papel do Estado, do planejamento e do desenvolvimento no Brasil e no mundo. Discusso esta que traz tona a questo das capacidades e dos instrumentos que o Estado brasileiro tem, ou precisa construir, para planejar e coordenar seu desenvolvimento em sentido multifacetado e complexo.1
1. Vale dizer: Desenvolvimento entendido em inmeras e complexas dimenses, todas elas socialmente determinadas, portanto mutveis com o tempo, os costumes e as necessidades dos povos e regies do planeta. Ademais, o desenvolvimento de que aqui se fala, tampouco fruto de mecanismos automticos ou determinsticos, de modo que, na ausncia de induo minimamente coordenada e planejada (e reconhecidamente no totalizante), muito dificilmente um pas conseguir combinar satisfatria e simultaneamente aquelas inmeras e complexas dimenses do desenvolvimento. Mas que dimenses so estas? Ao longo do processo de planejamento estratgico em curso no IPEA, identificaram-se sete grandes dimenses ou eixos estruturantes para o desenvolvimento brasileiro, quais sejam: (1) insero internacional soberana; (2) arranjo macroeconmico que compatibilize, simultaneamente, crescimento econmico, estabilizao monetria e gerao adequada de postos de trabalho; (3) logstica de base, infraestrutura econmica, social e urbana; (4) estrutura tecnolgica e produtiva avanada e regionalmente integrada; (5) sustentabilidade ambiental; (6) proteo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades; (7) fortalecimento do Estado, das instituies e da democracia. Embora no esgotem o conjunto de atributos desejveis de um ideal amplo de desenvolvimento para o pas, estas dimenses certamente cobrem parte bastante grande do que seria necessrio para garantir nveis simultneos e satisfatrios de soberania externa, incluso social pelo trabalho qualificado e qualificante, produtividade sistmica elevada e regionalmente bem distribuda, sustentabilidade ambiental e humana, equidade social e democracia civil e poltica ampla e qualificada (CARDOSO JR., 2009, p. 5).

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Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento

Tema este que retorna ao centro da discusso nacional e para o qual o Ipea busca contribuir por meio do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. Este volume, que em conjunto com outros dois, compe o livro 9 desta srie, Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia, tem a pretenso de compreender a atual conexo entre o Estado brasileiro, em especial suas formas de atuao no campo econmico, e a questo do desenvolvimento nacional. A tese principal que emana de uma interpretao de conjunto derivada da leitura dos captulos deste volume a de que o Estado brasileiro teria conseguido constituir e institucionalizar, sobretudo ao longo do perodo republicano, capacidades estatais e instrumentos de atuao no desprezveis, passveis de serem mobilizados pelo que se chamar neste livro de funo planejamento governamental, funo que tambm vai se estruturando institucionalmente neste perodo. Capacidades e instrumentos, por sua vez, que esto na base da explicao acerca da trajetria e do tipo de desenvolvimento que se plasma no pas desde, grosso modo, o advento da Repblica. Por capacidades estatais, entende-se o exerccio de funes indelegveis de Estado como sejam, entre outras, as de especificao e enforcement, e, consequentemente, de regulao dos direitos de propriedade em territrio nacional e arrecadao tributria, e as de criao e gesto da moeda e de gerenciamento da dvida pblica , as quais, uma vez regulamentadas por instituies polticas no mbito do Estado, geram determinadas capacidades e condies de atuao estatal em seu espao de influncia, mormente no campo econmico domstico. De tais capacidades, decorrem instrumentos governamentais para o exerccio de aes planejadas pelo Estado. Neste documento, tais instrumentos esto identificados, de forma ampla, pelo conjunto de empresas estatais, bancos pblicos, fundos pblicos e fundos de penso, os quais podem ser e efetivamente so acionados de forma direta ou indireta pelo Estado para dar concretude a decises de gasto e de investimento ou, de forma mais geral, decises de alocao de parte da riqueza geral da sociedade , cujo poder extraordinrio para induzir ou, at mesmo, moldar determinadas configuraes de polticas pblicas e, consequentemente, determinadas dinmicas produtivas e sociais. Por outro lado, a despeito de tais capacidades e instrumentos, preponderam, com maior ou menor intensidade ao longo do tempo e das circunstncias, disputas polticas no interior dos aparelhos de Estado, que, por sua vez, fazem variar tambm com o tempo e as circunstncias o grau de fragmentao institucional do Estado e a prpria heterogeneidade da ao estatal.

Introduo

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No por outro motivo que se assume, neste livro, que o Estado no como muitas vezes se sups em teorias do Estado um ente externo e coercitivo aos movimentos da sociedade e da economia, dotado de racionalidade nica, instrumentos suficientes e capacidade plena de operao. sim parte integrante e constituinte da prpria sociedade e da economia, que precisa se relacionar com outros agentes nacionais e internacionais para construir ambientes favorveis implementao de suas aes.2 Entende-se que a fragmentao dos interesses articulados em torno do Estado e a frouxido das instituies burocrticas e processuais, em termos de canalizao e resoluo dos conflitos, limitam a autonomia efetiva das decises estatais cruciais e fazem que o Estado brasileiro seja, ao mesmo tempo, o lcus de condensao e processamento das disputas por recursos estratgicos financeiros, logsticos, humanos, etc. e o agente decisrio ltimo por meio do qual, de fato, se materializam ou se viabilizam os projetos polticos dos grupos dominantes vencedores. Nesse sentido, o texto que se segue visa levantar questes e apontar perspectivas que permitam proporcionar as condies necessrias para a retomada do debate sobre o papel que o Estado, o planejamento pblico governamental e as polticas pblicas de corte federal devem e podem ocupar no cenrio atual, como indutoras do desenvolvimento nacional. Este compromisso se alarga no sentido de atualizar a discusso, requalificando os termos do debate no contexto da realidade brasileira atual, marcada por transformaes estruturais em mbitos amplos da economia, da poltica e da sociedade.
1 CONTEXTO HISTRICO-TERICO 1.1 Estado, economia e capitalismo

Historicamente, como j discutido em trabalhos seminais de Marx (1986), Weber (1991), Braudel (1996), Polanyi (2000) e Elias (1993), tem-se que o advento do Estado moderno, tal como se veio a conhec-lo no sculo XX, teve sua origem intimamente relacionada ao prprio incio do modo capitalista de produo. Por esse motivo que tambm um ponto de partida importante para qualquer estudo sobre a natureza e as formas de ao do Estado na atualidade , no possvel separar, seno para fins didticos, as esferas do Estado e da economia, uma vez que alguns parmetros definidores de um parecem ser tambm os da outra. De modo geral, diz-se que os quatro grandes fundamentos dos Estados modernos estariam assentados sobre: i) o monoplio do uso da violncia; ii) o monoplio da formulao e da implementao das leis; iii) o monoplio da implementao e da gesto da moeda; e iv) o monoplio da arrecadao tributria.
2. Um detalhamento mais rigoroso desta discusso pode ser visto em Przeworski (1995), que est, por sua vez, resenhado e comentado em Cardoso Jr. (2006).

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Em simultneo, todos esses atributos estariam direta e correspondentemente referidos aos grandes fundamentos do prprio modo de produo capitalista, isto : i) a garantia e a proteo da propriedade privada; ii) a confiana na validade e no cumprimento dos contratos; iii) a estabilidade do valor real da moeda; e iv) a regulao do conflito distributivo e a garantia de previsibilidade para a rentabilidade ou o clculo empresarial privado.
QUADRO 1
Fundamentos histricos dos Estados nacionais Monoplio do uso da violncia Monoplio da formulao e da implementao das leis Monoplio da implementao e da gesto da moeda Monoplio da arrecadao tributria Fonte e elaborao prprias. Fundamentos histricos das economias capitalistas Garantia da propriedade privada Confiana na validade e no cumprimento dos contratos Estabilidade do valor real e do poder de compra da moeda Regulao do conflito distributivo e garantia de previsibilidade para a rentabilidade ou o clculo empresarial

Dessa forma, na opinio de conjunto derivada deste volume, a discusso anterior poderia ser resumida no seguinte axioma: o Estado pode muito, mas no pode tudo. Essa talvez seja uma forma de dizer, em uma frase, que o Estado moderno, em ambiente capitalista, ainda que possua algum raio de manobra para impor seus objetivos supostamente refletindo um interesse racional, coletivo ou nacional , no pode se movimentar para fora de alguns parmetros definidores da sua existncia. Como j apontado por aqueles mesmos pensadores citados, o problema que as abrangncias de ambas as instncias (do Estado e da economia) no so necessariamente coincidentes. Isto , o capitalismo, como modo quase universal de produo, exige que seus parmetros sejam iguais e mundialmente aplicveis, enquanto os fundamentos do Estado, conquanto formalmente gerais, so na verdade aplicveis com grandes diferenas sobre territrios e populaes as mais variadas. H, ento, um claro descompasso entre ambas as esferas (os reinos do pblico Estado e do privado capitalismo), que, inclusive, parece se ampliar, em cada caso concreto, em funo de pelo menos dois aspectos. Primeiro, quanto mais os valores capitalistas avanam em mbito mundial e se difundem como padro normal/esperado dos comportamentos nacionais, maior tende a ser o descompasso em relao aos valores especficos de cada Estado em particular, j que continuam vinculados a um s territrio e populao; portanto, com cdigos culturais e normas processuais no necessariamente convergentes s exigncias gerais capitalistas.

Introduo

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Segundo, quanto mais assimtricas (tardia e perifrica) se tornam as experincias nacionais de desenvolvimento do capitalismo e de formao dos respectivos Estados nacionais, maior tende a ser a dificuldade dos pases em tornarem convergentes os interesses de ambas as esferas no mesmo espao social, bem como em fazerem convergir aceleradamente suas experincias nacionais ao padro dominante em termos mundiais. Pelo exposto, sugere-se que o Estado poderia agir nos seus interesses ou, at mesmo, no chamado interesse nacional , indo com isso de encontro a alguns princpios do regime econmico capitalista s at o ponto em que essa prtica no contribusse para ameaar seus fundamentos definidores.3 De toda sorte, mesmo operando restritamente a tais marcos gerais, e supondo que essa interpretao possua aderncia histrica concreta, vrias configuraes institucionais e trajetrias de desenvolvimento so possveis de se verificar no mundo capitalista, disto a linhagem atual de trabalhos que buscam explicar e exemplificar as inmeras variedades de capitalismos.4 A implicao deste raciocnio de que cabe a cada sociedade nacional definir, no bojo de suas respectivas regras de operao poltica, os arranjos institucionais mais adequados ou satisfatrios a garantirem trajetrias sustentveis de desenvolvimento, tais que sem romper definitivamente com os parmetros j indicados, mesmo assim lhes seja possvel oferecer nveis elevados de bem-estar econmico e social s suas respectivas populaes, ao longo do tempo. As mudanas nas formas de atuao do Estado-Nao ao longo do tempo evidenciam que ele antes de tudo um elemento intrnseco e indissocivel prpria sociedade e ao seu movimento histrico, sendo que as formas de atuao e/ou interao do Estado, bem como sua estrutura organizacional, no devem ser entendidas nem como reflexo passivo da sociedade autorregulada pelos mercados, nem como
3. De outro modo, Estado e capitalismo seriam divergentes sempre que, por exemplo, um Estado no conseguisse impor, como norma de comportamento geral sociedade, a totalidade das leis e a exclusividade do uso da fora, casos em que ele estaria, a um s tempo, pondo em dvida a garantia de proteo propriedade privada e a confiana no cumprimento dos contratos, dois dos mais importantes fundamentos de uma economia capitalista. Outro exemplo seria o de um Estado que no conseguisse garantir a estabilidade do valor real da moeda, nem tampouco assegurar os parmetros bsicos de clculo para o valor esperado da rentabilidade empresarial, dois outros fundamentos definidores de uma economia capitalista. Ambos os exemplos poderiam, feitas as devidas consideraes s especificidades nacionais, ser aplicados a praticamente todos os pases latino-americanos, inclusive o Brasil. Em tais exemplos, evidencia-se, ento, que o Estado no poderia infringir aqueles fundamentos bsicos de existncia do capitalismo, sob pena de, assim agindo, atingir seus elementos definidores. Em suma, aquilo que aparece em muitas anlises como dependncia total do Estado ao capital, poderia ser tratado, segundo as sugestes anteriores, como movimentos de autodefesa do Estado, no sentido de estar tentando, a cada momento, garantir a existncia dos parmetros que explicam e justificam sua razo de ser: o monoplio do uso da violncia, o monoplio da formulao e da imposio das leis, o monoplio da criao e da gesto da moeda e o monoplio da tributao. No fundo, a confuso aparece porque mesmo difcil pensar em um Estado moderno que no seja capitalista, posto terem nascidos, seno como irmos siameses, ao menos no bojo do mesmo processo de desagregao da ordem feudal/senhorial, em que gradativamente se tornava imperativo assegurar a proteo propriedade privada, a confiana na ordem legal e na validade dos contratos, a estabilidade do valor real da moeda e a previsibilidade no clculo da rentabilidade empresarial. 4. Em especial, ver Evans (2004) e Diniz e Leopoldi (2010).

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elemento autnomo e idealizado que determina a sociedade, agindo como fonte primria do processo reprodutivo. Em outras palavras: o Estado no pode ser compreendido como entidade monoltica nem homognea, j que ele se constitui no que Codato chamou de sistema estatal, isto :
(...) [um] sistema institucional dos aparelhos [ou organizaes] do Estado, entendido como o conjunto de instituies pblicas e suas ramificaes especficas (funcionais, setoriais e espaciais) encarregadas da administrao quotidiana dos assuntos de governo. Utilizo essa noo aqui de forma descritiva, pois no pretendo sugerir que as agncias do Estado possuam uma integrao perfeita entre si ou uma articulao racional segundo uma lgica burocrtica abstrata (...). [Nesse contexto, fazem] parte do sistema estatal as cpulas do Executivo (o governo propriamente dito), a administrao civil (ou burocracia), o judicirio, as assemblias parlamentares, os governos locais e o aparelho repressivo (foras armadas e polcia) (CODATO, 1997, p. 36-37).

As polticas pblicas, nessa perspectiva, tendem a expressar, por sua vez, os movimentos contraditrios que se desenvolvem nos aparelhos de Estado e que so fruto de momentos e circunstncias que colocam em disputa determinadas foras sociais no mbito do Estado. Assim, a poltica pblica no pode ser apreendida pela ideia de que ela seria configurada como desenho de especialistas ou campo neutro. Ao contrrio, ela deve ser vista como resultado da interao e dos conflitos de um processo decisrio que expressa, a cada momento, o resultado das tenses e dos interesses da burocracia estatal, dos movimentos populares que atravessam o Estado e dos grupos sociais mais poderosos que detm o poder econmico.
1.2  Estado e desenvolvimento no Brasil: capacidades estatais e instrumentos para o planejamento governamental

Uma atuao mais incisiva do Estado brasileiro na promoo do desenvolvimento se delineou de forma clara a partir da dcada de 1930, com a transio de uma ordem predominantemente agrcola para uma sociedade urbano-industrial no esteio do perodo Vargas (1933-1954). Esse processo veio acompanhado da configurao de um novo aparato estatal que gradualmente foi se distanciando dos particularismos e imediatismos da Repblica Velha (1891-1930).

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Em consequncia, o avano do processo de industrializao brasileira na dcada de 1940 abriu um debate sobre quais caminhos o pas deveria seguir. Se uma restaurao do projeto liberal, pautado pela teoria das vantagens comparativas ricardianas e pela diviso internacional do trabalho, ou um novo projeto de desenvolvimento pela via da industrializao induzida pelo Estado.5 Pouco a pouco, planejamento e desenvolvimento passaram a ser conceitos associados, tanto para governantes, polticos, empresrios e tcnicos, como para boa parte da sociedade brasileira. A partir da dcada de 1950, com o avano da industrializao pesada vale dizer, com a implantao de ramos industriais voltados produo de bens no durveis, intermedirios e de capital , consolidou-se projeto de orientao desenvolvimentista que durou at os anos finais da dcada de 1970. Naquele eixo, o Estado assumiu papel central em virtude da dinmica da industrializao pautada no trip Estado capital estrangeiro capital privado nacional e dos amplos planos de expanso da industrializao, tais como o Plano de Metas do governo Juscelino Kubitschek (1955-1961) e o II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) do governo Ernesto Geisel (1974-1979). Ao longo de todo o perodo, a funo planejamento viria a ser o eixo central desse processo, j que por meio dele que seria definida a expanso dos setores econmicos prioritrios. Na dcada de 1980, o baixo crescimento e a elevada inflao representaram o esgotamento do padro de desenvolvimento brasileiro. Mais especificamente durante o governo Sarney (1985-1989), no existia definio clara no que diz respeito ao eixo a ser seguido pelo capitalismo brasileiro. Reformular o modelo desenvolvimentista ou aderir ao modelo neoliberal associado ao processo de globalizao? Havia uma disputa de projetos que s foi parcialmente resolvida a partir do governo FHC (1994-2002), apesar das estratgias de desregulamentao e desarticulao do aparelho estatal terem sido iniciadas j no fim do governo Sarney (1985-1989) e aprofundadas durante o governo Collor (1990-1992). O Plano Real, iniciado no governo Itamar (1993-1994) e consolidado no governo FHC, no representou apenas um processo de estabilizao de preos, mas tambm um amplo ajuste estrutural, assentado na diminuio do papel do Estado na abertura econmica comercial e financeira para fomentar a competitividade de preos e assim forjar a estabilizao da moeda nacional. Assumia-se, portanto, a retrica de que o excessivo intervencionismo estatal e o elevado custo da mquina pblica seriam os responsveis pela inflao, funcionando como os principais empecilhos para o Brasil adentrar em uma nova fase de prosperidade.
5. O clssico debate de 1945 entre Roberto Simonsen, defensor do planejamento e da industrializao, e Eugnio Gudin, crtico da interveno estatal, a expresso mxima dessa disjuntiva configurada poca no pas. Para saber mais sobre esta controvrsia, ver Ipea (2010).

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Nesse contexto, o Estado brasileiro deveria ter como objetivos a austeridade fiscal e a eficincia microeconmica, alcanadas por poltica econmica ortodoxa e por reformas que incorporassem instituies pr-mercado, processo este que acabou sendo explicado por meio da tese da monocultura institucional.6 Celso Furtado, em exposio na abertura de mesa redonda do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), em junho de 2004, resumiu bem os efeitos desse pensamento para o projeto de desenvolvimento brasileiro:
A hegemonia do pensamento neoliberal acabou com a possibilidade de pensarmos um projeto nacional; em planejamento governamental, ento, nem se fala (...). O Brasil precisa se pensar de novo, partir para uma verdadeira reconstruo. Para mim, o que preza a poltica. Essa coisa microeconmica um disparate completo. (...) No espero que haja o milagre da superao desse pensamento pequeno, pois hoje em dia no tem ningum que lidere essa luta ideolgica. Todo mundo foge dessa confrontao ideolgica. Planejar o presente e o futuro do pas passou a ser coisa do passado. Como se pode dirigir uma sociedade sem saber para onde vai? O mercado que decide tudo! O pas passou a ser visto como uma empresa. Isso um absurdo! (CDES, 2004, p. 7-8).

Essa descrio da trajetria histrica do desenvolvimento econmico do pas, bem como do papel desempenhado pelo Estado brasileiro em diferentes fases desse processo, evidencia que a estruturao histrica e institucional deste ltimo abriu possibilidades para projetar o pas rumo ao desenvolvimento. As formas que o Estado nacional foi assumindo e pelas quais foi estruturando funes indelegveis sobretudo no campo da regulao da propriedade, da tributao e da gerao e controle da moeda e da dvida pblica mostram que ele ainda possui capacidades no desprezveis para operar vetores do planejamento governamental em prol do desenvolvimento. A despeito da imobilizao estatal durante a vigncia do modelo de desenvolvimento liberal, o Estado brasileiro, nesta entrada do sculo XXI, ainda preserva capacidades e instrumentos para planejar e induzir a dinmica econmica, haja vista a manuteno de importantes empresas estatais, banco pblicos, fundos pblicos e fundos de penso, entre outros ativos importantes, os quais argumenta-se neste livro poderiam ser mais bem articulados para operar de forma ativa como indutores do desenvolvimento na atual quadra histrica do pas.
6. A monocultura institucional baseia-se tanto na premissa geral de que a eficincia institucional no depende da adaptao ao ambiente sociocultural domstico, como premissa mais especfica de que verses idealizadas de instituies anglo-americanas so instrumentos de desenvolvimento ideais, independentemente do nvel de desenvolvimento ou posio na economia global. Formas institucionais correspondentes a uma verso idealizada de supostas instituies anglo-americanas so impostas naqueles domnios organizacionais mais sujeitos presso externa (como organizaes formais do setor pblico). Outras arenas menos acessveis (como redes de poder informais) so ignoradas, assim como o so as questes de combinao entre as necessidades das instituies modificadas e as capacidades das organizaes que as circundam. Na maioria das arenas da vida pblica, especialmente aquelas ocupadas com a presso de servios pblicos, a monocultura institucional oferece a proposta estril de que a melhor resposta ao mau governo menos governo. Seus defensores ficam, ento, surpresos quando seus esforos resultam na persistncia de uma governana ineficiente, atomizao inaceitvel entre os cidados e a paralisia poltica (EVANS, 2004, p. 28-29).

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A importncia desses instrumentos para a atuao do Estado brasileiro ficou evidente no enfrentamento da crise internacional recente, j que as polticas anticclicas implementadas foram fundamentais para reverter as expectativas dos agentes econmicos que quela altura estavam condicionadas pelo colapso do estado de confiana e pela paralisia real da economia mundial.7 Nesse sentido, o Estado brasileiro utilizou raios de manobra de que dispunha em suas polticas monetria e fiscal, alm de instrumentos de interveno direta provenientes, sobretudo, das empresas estatais e dos bancos pblicos, para corrigir falhas do sistema econmico, obtendo com isso considervel sucesso. Isto mostra a necessidade de reforar as capacidades estatais e os instrumentos disponveis para planejar e coordenar o desenvolvimento nacional, considerando a independncia poltica do Estado, o interesse pblico sobre interesses particulares, bem como a preponderncia das instituies e dos princpios da Repblica e da democracia sobre o mercado.
2 ORGANIZAO DO VOLUME

O livro Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia foi dividido em trs volumes, dos quais este constitui o terceiro, dedicado a abordar a temtica do Estado brasileiro e do desenvolvimento nacional. Dividido, por sua vez, em trs partes, cada uma delas pretende trazer tona discusses especficas que se articulam aos objetivos enunciados anteriormente. A Parte I, Planejamento e desenvolvimento: auge, declnio e condies para a reconstruo, realiza discusso analtica a respeito da relao histrica entre planejamento e desenvolvimento, com destaque para o prprio Brasil, explorando aspectos especficos desta relao em perspectiva tanto temporal (passado, presente e futuro) como interpretativa (auge, declnio e condies para a reconstruo). A Parte II, Regulao da propriedade, tributos e moeda: vetores do planejamento no Brasil, por seu turno, intenta mostrar que o Estado brasileiro, ao ter se estruturado histrica e institucionalmente para executar funes indelegveis ao setor privado, capacitou-se, ao menos potencialmente, para projetar o pas em direo ao desenvolvimento. Em particular, ao resgatar as formas pelas quais o Estado nacional foi assumindo e estruturando funes exclusivas no campo da regulao e da garantia da propriedade, da tributao e da gerao e do controle da moeda e da dvida pblica, torna-se claro que ele possui, nesta entrada do sculo XXI, capacidades prprias no desprezveis para operar aquelas funes como vetores do planejamento governamental. A Parte III, Atuao do Estado no domnio
7. No auge da crise, o governo brasileiro engendrou um amplo conjunto de medidas anticclicas: desoneraes fiscais para vrios segmentos produtivos, manuteno do gasto pblico, reduo do compulsrio, expanso do crdito por meio dos bancos estatais e reduo da taxa de juros. A respeito, ver Ipea (2009, 2010).

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econmico: instrumentos para o planejamento, por fim, discute a atuao do Estado brasileiro fundamentalmente no domnio econmico, destacando alguns dos principais ativos estatais, tais como: empresas estatais e bancos pblicos, fundos pblicos e fundos de penso passveis de serem operados como instrumentos do planejamento na atual quadra histrica de possibilidades para o desenvolvimento.
2.1  Planejamento e desenvolvimento: auge, declnio e condies para a reconstruo

O papel do Estado na promoo do desenvolvimento um tema cuja relevncia acadmica, em especial para as cincias econmicas e polticas, assim como suas implicaes normativas e prticas, dificilmente pode ser minimizada. Neste quadro, o planejamento das aes do Estado, no apenas no mbito da programao de suas iniciativas internas, mas tambm como agente da sociedade na concepo e na coordenao de estratgias de desenvolvimento, constitui um, entre vrios, dos aspectos a gerarem controvrsia na agenda pblica atual. A compreenso dessa funo estatal, considerada fundamental para a atuao do setor pblico na consecuo do desenvolvimento, demanda observao e anlise de como ela foi historicamente exercida, bem como dos fatores que a impulsionam e restringem. Diante disso, o eixo central da Parte I deste volume, composta pelos captulos 1 a 6, constitudo pelo resgate histrico (passado, presente e futuro) e analtico (auge, declnio e condies para a reconstruo) acerca do papel do Estado, em especial sobre sua funo de organizador e impulsionador do desenvolvimento, destacando-se de forma mais especfica a experincia brasileira. O captulo 1, Instituies e desenvolvimento no contexto global: experincias contrastantes de reformas econmicas da dcada de 1990 e respostas crise mundial de 2008, busca compreender como se configurou o movimento geral dos pases da periferia capitalista, sobretudo os latino-americanos, em direo a reformas orientadas para o mercado. Para tanto, em primeiro lugar, o captulo descreve a trajetria histrica dos variados padres de crescimento dos pases capitalistas centrais (Estados Unidos e Europa), entre o fim da Segunda Guerra Mundial e os anos finais da dcada de 1960, destacando o papel dos Estados neste processo, bem como suas diferenas institucionais. Em seguida, realizada uma breve anlise dos fatores que produziram a crise do capitalismo organizado e, consequentemente, a reestruturao neoliberal no ltimo quartel do sculo XX. O captulo segue argumentando que os pases da periferia capitalista, entre 1980 e 2000, buscaram desenvolver suas respectivas economias por meio da adoo de reformas abrangentes orientadas para o mercado. Descreve-se, de forma detalhada, cada um dos eixos dessa nova orientao liberal, tais como a abertura comercial, a desregulamentao financeira,

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a privatizao do setor produtivo estatal, a austeridade fiscal e o rigor na administrao da poltica monetria. Vale ressaltar que cada realidade nacional gerou particularidades especficas frente ao modelo geral, o que, por sua vez, ajuda tambm a explicar algumas das respostas diferenciadas destes pases crise internacional deflagrada em fins de 2008, sobretudo no que se refere atuao do Estado no domnio econmico. O captulo 2, Instituies e desenvolvimento no contexto latino-americano: trajetrias do planejamento governamental na Amrica Latina, busca compreender em perspectiva histrica a trajetria do planejamento na Amrica Latina desde a dcada de 1950 at os dias atuais. Partindo de uma caracterizao de contexto da regio, a anlise avana para o interior do prprio Estado, observando os principais traos das organizaes criadas em diferentes pases para realizar a tarefa de conceber o planejamento. Neste captulo, diz-se que ao fim da Segunda Guerra Mundial as economias latino-americanas se caracterizavam pelo atraso tecnolgico e pela dependncia de alguns poucos produtos de exportao, o que limitava as possibilidades de crescimento econmico da regio. A planificao, protagonizada pelos diversos governos, passava a ser vista como o meio capaz de ultrapassar as barreiras de realidades complexas e adversas. Para realiz-la, os pases latino-americanos criaram, em diferentes momentos nos anos 1950 e 1960, instituies especializadas no nvel mais alto dos governos, destinadas fundamentalmente a desenhar e definir planos nacionais de desenvolvimento econmico e social. O captulo segue argumentando que em que pese o consenso quanto necessidade do planejamento, este enfrentou grandes dificuldades de implementao, em boa parte fruto da fragilidade das instituies democrticas, se no sua completa ausncia em alguns casos. Isso facilitava a captura das agncias do Estado, includas as encarregadas do planejamento, por grupos poderosos, tornando o alcance das propostas, frequentemente, aqum das necessidades sociais. Nesse sentido, a instabilidade poltica decorrente da baixa institucionalizao da competio pelo poder, prpria do dficit democrtico, implicava forte incerteza quanto efetiva execuo dos planos elaborados, reduzindo sua eficcia, mesmo quando finalmente efetivados. Por outro lado, a despeito dessas dificuldades, bem como das promessas no cumpridas do planejamento, novas e poderosas conjugaes de fatores iriam ser ainda mais decisivas para o refluxo do planejamento na Amrica Latina a partir das dcadas de 1980 e 1990. Nesse perodo, uma varivel revelou-se crtica: a crise de financiamento dos governos nacionais, em especial pela forte restrio dos crditos externos, em um quadro de elevado endividamento pblico, interno e externo. O chamado Consenso de Washington e os programas de

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reformas por ele recomendados conferiram conotao de obsolescncia a conceitos e instrumentos que sustentavam os escritrios de planejamento. Assim, com baixo apoio poltico, muitas dessas organizaes foram fechadas, e as que se mantiveram perderam muito de sua importncia estratgica. O captulo 3, Instituies e desenvolvimento no contexto brasileiro: auge, declnio e caminhos para a reconstruo do planejamento no Brasil, enseja, especificamente, estabelecer uma ponte entre a trajetria passada do planejamento no pas, reconstituindo seus principais passos, com o desafio de reabilitar essa funo estatal, mas agora em novas bases. A anlise histrica empreendida no captulo reconstitui a trajetria de estruturao das organizaes dedicadas ao planejamento no Brasil e enfatiza que esta atividade teria sido equivocadamente associada aos regimes autoritrios que a utilizaram de forma centralizada e impositiva. Portanto, o grande desafio que se coloca para a construo de um novo modelo de planejamento no pas estaria em combinar os elementos positivos da tradio brasileira com as exigncias e as vantagens que o ambiente democrtico oferece. A busca da reconstruo do planejamento e do prprio protagonismo do Estado como organizador e impulsionador do desenvolvimento estaria a derivar, no presente momento, do fracasso decorrente das estratgias implementadas pelos pases latino-americanos ao longo da dcada de 1990, tendo por base o Consenso de Washington. Descrentes do dogma neoliberal que reduzia o Estado a funes mnimas, mas, ao mesmo tempo, atentos aos erros e desvios nas estratgias desenvolvimentistas passadas, os pases latino-americanos em geral, e o Brasil em particular, estariam a empreender esforos de concepo de novos arranjos institucionais e instrumentos a orientar a ao estatal, na atual quadra de desenvolvimento desses pases. Cabe observar que os novos modelos de planejamento em construo no contexto atual no apenas devem se distanciar das experincias latino-americanas anteriores, como tambm pouco se assemelham ao que foi o planejamento sovitico. Em outras palavras, no se tenta substituir o mercado pelo Estado, nem supor que este ltimo seja capaz, de forma autnoma, de identificar e materializar a vontade coletiva. Nesse sentido, o captulo 4, A experincia do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social como espao de concertao nacional para o desenvolvimento, toma tal experincia como inovao institucional importante do momento presente, vislumbrando seu funcionamento em um nvel mesoinstitucional de relacionamento entre Estado e sociedade. Logo, o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) mereceria um olhar atento s possibilidades que esse espao oferece para o exerccio democrtico de concertao poltica e social pr-desenvolvimento. Nesse sentido, argumenta-se que o primeiro desafio que se coloca a essa nova institucionalidade o de identificar as aspiraes da

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coletividade nacional, amplamente representada. Como as demais, a sociedade brasileira tambm se complexificou e, se mesmo antes j no era fcil obter consensos, hoje, sem dvida, as dificuldades so muito maiores. O captulo reconhece a existncia e defende o uso de modelos neocorporativistas, tais como o seria o prprio espao de convivncia do CDES, como um encaixe democracia representativa. Em outras palavras, esse novo modelo de institucionalizao estaria a complementar as instncias representativas tradicionais, sem obviamente substitu-las ou com elas conflitar. O argumento desenvolvido no sentido de identificar funes diferentes a tais instncias representativas, em que fruns tais como o prprio conselho serviriam para facilitar a comunicao e a consulta, bem como a negociao e a coordenao, entre interesses sociais heterogneos e interesses pblicos convergentes. O captulo 5, Planejamento governamental e gesto pblica no Brasil: elementos para ressignificar o debate e capacitar o Estado, realiza uma discusso a respeito das dimenses do planejamento governamental e da gesto pblica, mostrando que se faz indispensvel reequilibrar e ressignificar essas duas dimenses para que o Estado possa reconstruir suas capacidades e reconectar seus instrumentos em prol do desenvolvimento nacional. O captulo afirma ter predominado, durante grande parte do sculo XX, um tipo de planejamento sem aparato administrativo adequado que o suportasse e, por isso, mal compensado, em vrias ocasies, pela montagem de um tipo de administrao paralela voltada exclusivamente busca de objetivos priorizados pelos diversos governos. Por outro lado, a partir da dcada de 1990, ganharam primazia a gesto e a construo de instituies e instrumentos mais modernos, mas desprovidos, contudo, de sentido ou contedo estratgico, isto : nfase em racionalizao de procedimentos e submisso do planejamento lgica fsico-financeira da gesto oramentria. Em particular, portanto, o captulo busca desnudar as contradies entre o tipo de planejamento de cunho operacional praticado desde a Constituio Federal de 1988 (CF/88), sob a gide dos planos plurianuais (PPAs), e a dominncia da agenda gerencialista de reforma do Estado, cuja implicao mais grave revelou-se pelo esvaziamento da funo planejamento como algo vital formulao de diretrizes estratgicas de desenvolvimento para o pas. Hoje, passada a avalanche neoliberal das dcadas de 1980 e 1990, torna-se possvel e necessrio voltar a discutir o tema da natureza, dos alcances e dos limites do Estado e do planejamento e da gesto das polticas pblicas no capitalismo brasileiro contemporneo. Neste sentido, conclui o captulo, o binmio planejamento e gesto necessita agora (...) ser colocado em outra perspectiva e em outro patamar de importncia pelos que pensam o Estado brasileiro e as reformas de que este necessita para o cumprimento de sua misso supostamente civilizatria. Argumenta, em suma, que no cabe ao Estado apenas

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realizar as coisas que j realiza de modo melhor e mais eficiente, mas tambm induzir e fomentar as condies para a transformao das estruturas econmicas e sociais do pas, atuao esta que central em virtude das heterogeneidades, desigualdades e injustias que ainda marcam a nao brasileira. No captulo 6, O Estado-Nao e a construo do futuro, amplia-se a discusso precedente sobre o planejamento, olhando para o futuro dessa atividade. Nele, vislumbram-se novos desafios decorrentes do mix de incertezas resultante das mudanas no padro produtivo-tecnolgico, no qual o insumo crtico o conhecimento codificado em unidades de informao passa a dominar o ato produtivo. Impulsionado pelas possibilidades desse novo padro tcnico-produtivo, o planejamento deve ser capaz de lidar com sociedades crescente e aceleradamente mais complexas. Por sua vez, a acelerao das inovaes insere descontinuidades radicais, rompendo as simetrias histricas e impedindo que o futuro possa ser esboado como reflexo linear do passado. Assim, o planejamento governamental, instrumento do Estado no estabelecimento de estratgias para a promoo do desenvolvimento, se confronta com desafios que exigem uma nova abordagem em seu processo de concepo, implementao e, at mesmo, avaliao. Em linhas gerais, os captulos dessa Parte I da publicao mostram que a experincia passada nos revela a fragilidade de estruturas criadas sem adeso e controle social, ao mesmo tempo em que identificam a necessidade no contexto presente, marcado pela complexificao das dinmicas sociais e econmicas de novas institucionalidades, nas quais interesses e perspectivas diferentes possam ser estabelecidos. Por fim, o futuro nos indica que novas concepes e instrumentos de interveno devem estar apoiados em contextos radicalmente distintos, ainda que de maior dificuldade, que tendem a mudar com maior velocidade e menor previsibilidade. , pois, nesse nvel de desafio que se coloca a tarefa de requalificar o protagonismo da ao estatal na construo de novas possibilidades de planejamento para o desenvolvimento da sociedade brasileira.
2.2  Regulao da propriedade, tributos e moeda: vetores do planejamento no Brasil

Nessa que a Parte II deste volume dedicado aos temas que ligam Estado, instituies, planejamento e desenvolvimento, busca-se identificar, ao longo dos captulos 7 a 11, alguns dos vetores ou capacidades estatais existentes hoje no aparato burocrtico do Estado brasileiro, passveis de mobilizao planejada e coordenada em prol de estratgias mais robustas e eficazes de desenvolvimento. claro que nesse esforo de anlise e interpretao, h um vis em torno de vetores propriamente econmicos do planejamento, mas isso se justifica pelo peso de fato elevado que tais fatores exercem sobre as formas de organizao das

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sociedades em sua tarefa cotidiana para a gerao, repartio e apropriao do excedente econmico. Em outras palavras: independentemente do tipo de organizao estatal se republicano ou monrquico etc. e independentemente do regime de governo presente se democrtico, autoritrio ou totalitrio etc. , a dinmica social em geral fortemente determinada por contedos de natureza econmica. Entre tais contedos, os mais importantes derivam de funes consideradas clssicas ou fundadoras do Estado, ou, dito de outro modo, funes inerentes prpria razo de existncia dos Estados modernos e contemporneos, conforme j apresentadas na seo 1.1 anteriormente. No captulo 7, O Estado e a garantia da propriedade no Brasil, intenta-se relativizar a ideia de que direitos de propriedade, mesmo em regimes capitalistas, devam ser assumidos como valores ptreos, no sujeitos a interesses sociais e objetivos pblicos. L est dito que a conotao de absolutividade que lhe d o ordenamento liberal subtrai a sua relatividade, faz que o instituto da propriedade se converta em modelo supremo da validade do ordenamento jurdico. Com isso, no se quer dizer que tais direitos no sejam importantes para delimitar mercados e, at mesmo, organizar transaes, mas desde que referenciados ou submetidos a valores e parmetros superiores, fundados na ideia geral de bem-pblico ou interesse social, como prev, alis, as prprias legislaes que tratam do tema. O captulo argumenta ser isso no s desejvel como possvel, at mesmo nos quatro parmetros gerais enunciados na seo 1.1, os quais ligam e condicionam, mutuamente, os fundamentos dos Estados modernos aos fundamentos do regime capitalista. Focando especificamente o caso nacional, o captulo examina a evoluo da propriedade no Brasil em sua dimenso histrica desde o ordenamento da propriedade do perodo colonial at o regime jurdico da propriedade configurado na Constituio Federal de 1988 (CF/88) , entendendo a propriedade no como um direito sagrado e absoluto, mas como um instituto jurdico concreto; portanto, inserido na dinmica histrico-social do pas. Aps exemplificar o argumento j referido a partir de questes histricas concretas ligadas s problemticas da propriedade fundiria e urbana, o captulo procura demonstrar que o caso brasileiro particularmente complexo porque, no pas, o exerccio da soberania estatal no sentido de buscar o interesse pblico estaria fortemente bloqueado e dirigido por interesses privados ou particularistas.8
8. O resultado deste processo pode ser visto pela alta concentrao da propriedade fundiria e tambm urbana no pas, pelo baixo peso dos impostos incidentes sobre os diversos tipos de propriedade e riqueza, pela especulao imobiliria, pelas imensas dificuldades do poder pblico (representado, neste caso, pelas municipalidades) em implementar planos diretores ou zoneamentos urbanos saneadores at mesmo de problemas auto-evidentes, como os do lixo e esgoto urbano, do transporte pblico, da ocupao desordenada do espao, do preo de venda e aluguel de moradias etc.

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No por outra razo, a propriedade e seu regime jurdico liberal ainda devem ser considerados um dos problemas centrais do pas, fato comprovado pelos intensos debates que se travaram em torno deste tema durante o processo constituinte de 1987-1988, mas cujos inegveis avanos inscritos no texto encontram ainda imensas dificuldades para serem implementados. Alm, portanto, da questo da regulao pblico-privada da propriedade, essa parte do livro discute tambm a questo da tributao, entendida como outra das funes clssicas do Estado moderno, cujo monoplio por parte do poder pblico condio indispensvel criao de capacidade estatal prpria, at mesmo para garantir a efetivao das demais funes de Estado, sejam elas clssicas ou contemporneas, vale dizer, ligadas seja regulao da propriedade, como visto anteriormente, seja ao planejamento governamental e gesto cotidiana das polticas pblicas, como tratado ao longo de toda a Parte I. Mas colocado o tema dessa perspectiva, torna-se imediatamente claro que no se trata, nesse ponto, de discutir nem o tamanho da carga tributria do Estado se bruta ou lquida, esta que a forma de expresso atual para a atividade de arrecadao, pelo Estado, de parte do excedente econmico gerado pelo conjunto da sociedade , nem tampouco de discutir a efetividade, a eficcia ou a eficincia do gasto pblico implementado a partir de determinada capacidade arrecadatria ou de financiamento pblico. Ao contrrio, trata-se, isso sim, de discutir a evoluo e a composio da estrutura tributria e da constituio e organizao do fisco brasileiro no longo perodo que vai de 1889 aos dias atuais. Ao longo dos captulos 8 e 9, respectivamente, Evoluo da estrutura tributria e do fisco brasileiro: 1889-1964 e Evoluo da estrutura tributria e do fisco brasileiro: 1964-2009, portanto, faz-se um trabalho de reconstituio histrica de funes atribudas ao Estado brasileiro, sua poltica fiscal e tributao, bem como s foras sociais que vm influenciando e determinando o formato das estruturas tributrias nacionais e que terminam viabilizando ou cerceando o cumprimento daquelas funes. Adicionalmente, intenta-se sugerir mudanas necessrias para a modernizao do aparato arrecadatrio e da prpria estrutura tributria brasileira, visando seu manejo como instrumento proativo de poltica econmica e de financiamento do desenvolvimento nacional. No tocante s estruturas tributrias, a hiptese que permeia essa anlise a de que essas s podem ser compreendidas em uma perspectiva histrica, que contemple os seus principais determinantes, os quais so compostos por: o padro de acumulao e o estgio de desenvolvimento atingido por um determinado pas; o papel que o Estado desempenha em sua vida econmica e social; e a correlao das foras sociais e polticas atuantes, nelas includas, em pases federativos, as que se manifestam nas inevitveis disputas por recursos que se travam entre os entes que compem a federao.

Introduo

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Na anlise realizada em ambos os captulos sobre o caso brasileiro, pode-se confirmar que, de um Estado de cunho liberal at 1930, com limitada interveno na atividade econmica e reduzida carga tributria gerada predominantemente por impostos sobre o comrcio exterior, evoluiu-se, nos perodos seguintes, quando as ideias keynesianas/cepalinas ganharam fora, para a condio de um Estado de orientao desenvolvimentista, que teve de lanar mo de outras fontes de financiamento para desempenhar seu papel, j que apesar da expanso das atividades produtivas internas, estas no foram suficientes para dot-lo de recursos em dimenso adequada. Tampouco se mostraram viveis reformas de profundidade em sua estrutura, dado o pacto poltico que sustentou as aes do Estado brasileiro at o fim da dcada de 1950. Uma reforma tributria abrangente apenas se fez possvel por ocasio do Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG) no binio 1965-1966, com objetivos modernizadores, comandada pelo regime militar que se instalou no poder em 1964. Esta reforma buscou readequar o sistema s necessidades de recursos do Estado, transformando-o em efetivo instrumento de poltica econmica e colocando-o a servio do processo de acumulao. Contudo, a utilizao exacerbada desse instrumento terminou conduzindo o Estado a uma grave crise fiscal no fim da dcada de 1970. Crise esta que, inclusive, enfraqueceu as bases do poder autoritrio e contribuiu para sua derrocada na dcada de 1980. Por sua vez, desde a promulgao da CF/88 e, posteriormente, com a implementao do Plano Real em 1994, a funo tributao vem sendo manejada como mero instrumento de ajuste fiscal pelo governo federal. Com isso, o sistema tributrio foi sendo desfigurado e conheceu um grande retrocesso do ponto de vista tcnico e da modernidade da estrutura arrecadatria, transformando-se, como afirma o captulo, em um instrumento anticrescimento, antiequidade e antifederao. Em direo contrria, favorecido pela revoluo ocorrida nos sistemas de comunicao e informatizao, o fisco brasileiro conheceu, em todos os nveis, profundas reformas modernizadoras, capacitando-se a cobrar os tributos nacionais com bem mais eficincia. Alm da unificao do fisco, em 2008, com a unio da Receita Federal do Brasil (RFB) e do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) em nica estrutura que passou a ser denominada Supereceita, esse processo vem sendo completado, tambm, com expressiva modernizao dos fiscos estaduais e municipais, bem como com a modernizao das instituies envolvidas nas questes fiscais, por exemplo, os tribunais de contas e o Ministrio Pblico (MP). Em concluso, para que haja sinergia entre a mquina arrecadatria e a prpria estrutura tributria, de modo que os impostos possam ser recuperados como instrumentos efetivos de poltica econmica e social do Estado, resta vencer resistncias e realizar verdadeira e abrangente reforma do sistema tributrio, resgatando importantes princpios que deveriam cimentar suas estruturas, como os da equidade social, do equilbrio macroeconmico e da cooperao federativa.

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Por fim, nos captulos 10 e 11 dessa parte, discute-se uma terceira fonte indispensvel de poder dos Estados contemporneos, ligada funo de gerao e controle da moeda em mbito nacional. No captulo 10, O Banco Central do Brasil: institucionalidade, relaes com o Estado e com a sociedade, autonomia e controle democrtico, a discusso feita tendo por base a constatao histrico-terica de que, sendo as sociedades contemporneas, economias monetrias da produo, e sendo a moeda, nestas sociedades, um bem-pblico de inestimvel importncia para a organizao dos mercados e para o funcionamento de todas as atividades produtivas que esto na base das respectivas economias nacionais, cabe a estes Estados construir as condies para disporem de autonomia e soberania monetria, pois isso faz aumentar as suas capacidades para disporem de recursos estratgicos ao planejamento do desenvolvimento em mbito nacional. Entre tais recursos estratgicos, destacam-se: i ) a estabilizao do valor real e do poder de compra da moeda nacional dito de forma simples: manuteno da inflao em nveis bastante baixos, porm no negativos, com o que se introduz um componente importante de previsibilidade monetria ao clculo econmico capitalista; e ii ) a estruturao de instrumentos econmico-financeiros e de canais operativos pelos quais a moeda nacional, sob domnio e orientao pblica, se converte em fonte ( funding ) de financiamento de atividades produtivas voltadas ao desenvolvimento.9 Em ambos os casos (moeda de valor estvel no tempo e moeda em funo, isto , operando institucionalmente como portadora de funding para o sistema econmico como um todo), est-se diante de funes tipicamente estatais, que somente podem ser organizadas e executadas sob o escrutnio de agncias especializadas do Estado, nica forma historicamente disponvel de institucionaliz-las tendo por e estando sob motivao o interesse social geral, o interesse pblico. Se esta , ento, a suposio geral do captulo 10, toda a discusso ali travada tendo por base a realidade do Banco Central do Brasil (Bacen), ou seja, a autoridade monetria nacional mxima do pas, procura problematizar sua atuao justamente neste meio-fio que a gesto e o controle monetrio stricto senso (funo estabilizao monetria) frente aos demais objetivos da nao, necessrios construo do desenvolvimento, mormente em ambiente democrtico.
9. Ambas as perspectivas so tributrias de teorias monetrias de inspirao e influncia tanto marxista como keynesiana, teorias estas que obviamente no descuidam daquelas outras trs funes clssicas da moeda: moeda como unidade de conta, meio de pagamento e reserva de valor, funes estas especficas e importantes em si, mas menos necessrias na argumentao j referida, posto que todas elas esto contempladas e subentendidas na funo j destacada porque s assim so possveis de estabilizao do seu valor real e do seu poder de compra. Ver Marx (1986) e Keynes (1982).

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Embora a acumulao de poderes nos bancos centrais (BCs) no ser exclusividade brasileira, o captulo argumenta que o desenvolvimento financeiro das ltimas dcadas, baseado em moedas fiducirias sem lastro, foi acompanhado pelo insulamento progressivo dos BCs, como guardies da riqueza financeira e do funcionamento dos mercados, com poderes para submeter outras instncias do Estado aos efeitos de suas decises, especialmente no caso da poltica fiscal e da poltica cambial. Alm disso, o mandato de preservar a estabilidade do sistema financeiro delega a estes bancos a funo de emprestador de ltima instncia, o que lhes permite agir com ampla discricionariedade em momentos de turbulncia, sob a justificativa de defender o conjunto da sociedade dos efeitos danosos de crises de liquidez. Ainda assim, o caso brasileiro apresentaria singularidades relevantes. Apesar da formao tardia, apenas em meados da dcada de 1960, o Bacen passou progressivamente de uma situao de forte subordinao s autoridades fiscais e aos grandes bancos pblicos para a obteno de poderes semelhantes aos seus congneres, apesar de no contar com autonomia de direito. O Plano Real consagrou esses poderes e tambm a posio diferenciada, porque hierarquicamente superior, que o banco passou a desfrutar. Nesse novo arranjo ps-Plano Real, e at mesmo aps a crise cambial de 1998-1999, a poltica monetria tornou-se, de fato, hierarquicamente superior s polticas fiscal e cambial e o Bacen passou plenamente condio de ente responsvel pela estabilidade do nvel de preos, sobretudo por meio do manejo da taxa de juros, sob a vigncia de um regime de metas de inflao. Nessa perspectiva, a efetivao das metas desejadas s seria alcanada com a existncia de um banco central com elevado grau de independncia; ou seja, suas decises deveriam ser tomadas sem nenhum tipo de subordinao hierrquica a outra agncia burocrtica do Estado brasileiro. Diversos episdios, alguns dos quais apresentados no captulo, revelam a capacidade de o Bacen exercer suas diferentes atribuies sem a devida transparncia, prestao de contas e responsabilizao pblica dos atos de seus dirigentes. Sujeito a presses diversas do mercado, as relaes da autoridade monetria brasileira com o Estado e a sociedade civil se apresentam nebulosas, constituindo uma deficincia do processo democrtico nacional. To importante quanto o Bacen para o gerenciamento da base monetria do pas, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) para a gesto da dvida pblica federal brasileira, ainda mais em contexto histrico global de financeirizao dos fluxos e dos estoques de riqueza e seus impactos geralmente nocivos sobre economias cujas moedas nacionais costumam ser, ao mesmo tempo, inconversveis internacionalmente e sujeitas a intensos e recorrentes movimentos especulativos

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de curto prazo. Em tais contextos, e o Brasil talvez seja um caso paradigmtico neste sentido, pois grande parte desses fluxos e estoques financeiros de riqueza encontra-se lastreada em ttulos da dvida pblica garantidos, em ltima instncia, pelo prprio Tesouro Nacional, ganha especial importncia a montagem, no pas, de um departamento de governo exclusivamente responsvel pelo manejo da dvida mobiliria externa e interna indexada e conversvel na moeda domstica. No captulo 11, Gesto da dvida pblica federal: evoluo institucional, tcnicas de planejamento e resultados recentes, portanto, trazido discusso o outro lado da gesto da poltica monetria conduzida pelo Bacen, isto , o da gesto da dvida pblica lastreada em moeda nacional, como outra funo exclusiva do Estado brasileiro. Como mostra o captulo, este processo, iniciado em meados da dcada de 1980 com a criao da STN e concludo em 2005 ano das primeiras emisses de ttulos da dvida externa realizadas diretamente pelo Tesouro , se confundiu no Brasil com a separao institucional entre gesto da dvida pblica e gesto da poltica monetria, antes concentradas no Banco Central do Brasil. Evidencia-se, nesse contexto, que a evoluo institucional da gesto da dvida federal acompanhou e refletiu, de um lado, a crescente relevncia do endividamento pblico para as finanas e para a macroeconomia brasileira de modo geral e, de outro, a aproximao entre o gerenciamento da dvida pblica das prticas de governana consagradas internacionalmente. A despeito do objetivo formal da STN estar concentrado no gerenciamento da dvida pblica segundo critrios de minimizao dos custos de rolagem a longo prazo e assuno de nveis prudentes de risco operacional, de solvncia e de sustentabilidade temporal da dvida, sabe-se que as consequncias do manejo desta funo vo alm disso, produzindo efeitos macroeconmicos mais amplos. Entre tais efeitos, vale destacar que, quanto mais confivel nos termos do mercado for o gerenciamento da dvida e quanto mais solvente vale dizer: resgatvel diretamente em moeda nacional for o prprio estoque de dvida, mais o Estado se encontrar em condies de oferecer moeda ao mercado e dela dispor como veculo de funding para o financiamento da atividade produtiva em seu espao territorial. Em outras palavras: sendo o Estado responsvel, em ltima instncia, tanto por zelar pela estabilizao do valor real da moeda funo esta desempenhada diretamente pelo Bacen e subsidiariamente pela STN, por meio do controle de liquidez que se faz por meio da emisso de ttulos pblicos, como por garantir as condies sob as quais a moeda venha a cumprir, tambm, seu papel de financiadora do desenvolvimento, cabe STN por intermdio da sua subordinao institucional ao Ministrio da Fazenda (MF) fazer que os graus de confiana e de solvncia no gerenciamento cotidiano da dvida sejam os mais elevados possveis.

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Esse resultado, indireto e desejvel, da gesto da dvida pblica pela STN, no deve esconder, por fim, que normalmente a dvida pblica que permite a cobertura direta e imediata de despesas emergenciais do governo como as relacionadas a calamidades pblicas, desastres naturais, guerras etc. , alm de viabilizar a constituio de fundos pblicos voltados ao financiamento de grandes projetos de investimento, normalmente com horizonte de mdio e longo prazos como em transportes, energia, saneamento bsico etc. Tais aspectos, portanto, so de suma importncia na explicitao de alguns dos instrumentos de mobilizao de recursos pblicos voltados ao crescimento econmico, que se discutem a seguir na Parte III deste volume, todos necessrios sustentao de trajetrias robustas de desenvolvimento no pas.
2.3  Atuao do Estado no domnio econmico: instrumentos para o planejamento

Com o avano do projeto liberalizante na dcada de 1990, o Estado brasileiro assumiu como objetivo maior a austeridade fiscal e a eficincia microeconmica, tendo em vista estratgias de desregulamentao e de encolhimento do aparelho estatal. Este, portanto, deveria assumir o papel de disciplinador da atividade econmica privada (Estado regulador), em vez de atuar de forma direta na atividade econmica (Estado-produtor). Naquele contexto, o Estado brasileiro foi perdendo suas capacidades e seus instrumentos para promover e conduzir o desenvolvimento nacional, basicamente em virtude: i) das reformas administrativas, que, independentemente dos seus erros e acertos, tiveram como eixo central a busca pela melhoria da gesto cotidiana do Estado, pautada pela Reforma Gerencial, em detrimento de instrumentos mais robustos de planejamento governamental; e ii) da adoo do Programa Nacional de Desestatizao (PND), que teve como objetivo vender, iniciativa privada, empresas estatais, mesmo vrias delas tendo exercido papel central na configurao do modelo de desenvolvimento brasileiro entre 1930 e 1980. Estas mudanas foram apoiadas com maior nfase no governo Collor e consolidadas ao longo do governo FHC. Assim sendo, o principal fio condutor entre os captulos 12 e 16 dado pela descrio e anlise de importantes instrumentos de que dispe o Estado brasileiro ainda hoje, para alavancar o desenvolvimento nacional. O captulo 12, A atuao do Estado brasileiro no domnio econmico, centra seu foco de anlise naquelas que teriam sido as quatro grandes reformas da administrao pblica no sculo XX (a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) em 1937, o Decreto-Lei no 200 da Reforma Administrativa do PAEG em 1967, as mudanas constitucionais de 1988 e a chamada

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Reforma Gerencial da dcada de 1990) e em seus impactos sobre as formas de atuao do Estado brasileiro no campo econmico. Por meio deste percurso, torna-se possvel compreender porque a permanncia da estrutura administrativa reformada no regime militar, com as concepes de eficincia e racionalidade empresarial aplicadas ao setor pblico em geral, mormente ao gerenciamento das empresas estatais, um elemento-chave para a compreenso das possibilidades e dos limites da atuao do Estado brasileiro naquele domnio. Com vista a tal objetivo, pode-se dizer que o captulo est organizado em torno de trs argumentos principais, a seguir resumidos. Em primeiro lugar, a ideia de que a reforma administrativa de 1967 sobretudo no que deriva do Decreto-Lei no 200/1967 , teria engendrado forte contraposio entre o interesse pblico e o privado, sobretudo quando visto de perto o tratamento conferido s empresas estatais. A questo que, apesar de sua personalidade de direito privado, estas ltimas esto submetidas a regras especiais decorrentes do fato de serem parte integrante da administrao pblica.10 Por outro lado, as constituies outorgadas pelos militares, em 1967 e em 1969, incorporaram o chamado princpio da subsidiariedade, cuja concepo entender o Estado como subsidirio da iniciativa privada. Com isso, as empresas estatais deveriam perseguir condies de funcionamento e de operao idnticas s do setor privado. Alm disso, sua autonomia na gesto econmica deveria estar garantida, pois se entendia serem elas apenas vinculadas em vez de subordinadas aos respectivos ministrios, os quais somente poderiam efetuar algum controle sobre os resultados operacionais destas. Como resultado, as estatais passaram a ter como objetivo maior a busca por lucros, em vez de uma atuao orientada em funo da estruturao de polticas pblicas. Em segundo lugar, a constatao de que os princpios gerais inscritos sob a reforma de 1967 continuaram em vigor sob a CF/88, ampliando-se, portanto, os conflitos entre o novo direito constitucional e o antigo mas vigente direito administrativo. Enquanto o direito constitucional de 1988 afirmava ser da responsabilidade do administrador pblico buscar os interesses gerais da sociedade, o direito administrativo afirmava ser da lgica do setor produtivo estatal comportar-se segundo a eficincia e a racionalidade privadas. Em terceiro lugar, o captulo argumenta ter a reforma gerencial da administrao pblica e a criao das agncias reguladoras nos anos 1990 contrariado o fundamento norteador da poltica pblica, na medida em que a separou da
10. Essas regras especiais decorrem de sua criao autorizada por lei, cujo texto excepciona a legislao societria, comercial e civil aplicvel s empresas privadas. Na criao da sociedade de economia mista, autorizada pela via legislativa, o Estado age como poder pblico, no como acionista. Sua constituio s pode se dar sob a forma de sociedade annima ao contrrio da empresa pblica, que pode assumir qualquer forma societria prevista em lei e cujo capital exclusivamente pblico , devendo o controle acionrio majoritrio pertencer ao Estado, em qualquer de suas esferas governamentais, pois ela foi criada deliberadamente como um instrumento da ao estatal.

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prestao propriamente dita dos servios pblicos. Com a reforma gerencialista dos anos 1990, diz o captulo, criaram-se duas reas distintas de atuao para o poder pblico: de um lado, a administrao pblica centralizada, que formula e planeja as polticas pblicas. De outro, os rgos reguladores as agncias , que regulam e fiscalizam a prestao dos servios pblicos. Uma das consequncias deu-se pelo entendimento dominante de que a principal tarefa do Estado deveria ser garantir adequadamente o funcionamento dos mercados, o que argumenta o captulo estaria a contrariar outra das obrigaes do prprio Estado, que vem a ser concretizar direitos por meio de prestaes positivas de servios pblicos. Ou seja: Poltica pblica e servio pblico esto interligados, no podem ser separados, sob pena de serem esvaziados de seu significado. Em concluso, o captulo lana mo da crise internacional recente para lembrar que o Estado e suas empresas vm sendo novamente utilizados como instrumentos de correo das falhas intrnsecas do sistema econmico. Com isso, faz-se necessrio repensar a estrutura e as formas de atuao do Estado brasileiro no campo econmico, levando em conta a preponderncia de instituies democrticas sobre o mercado, bem como a independncia poltica do Estado em relao a interesses particulares, nos processos complexos de tomada de decises. Tendo, portanto, os contedos do captulo 12 como pano de fundo, organizam-se em sequncia os demais captulos desta parte do volume, os quais tratam de explicitar e detalhar aspectos importantes acerca da natureza e das formas de operao das empresas estatais, dos bancos pblicos, dos fundos pblicos e dos fundos de penso, todos estes, instrumentos potenciais do Estado para o planejamento de sua atuao direta no pas. O captulo 13, O Estado e as empresas estatais federais no Brasil, tem dois objetivos que esto interligados. O primeiro descrever as atividades desenvolvidas pelo Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais Federais (DEST) rgo que estabelece a relao entre o Estado brasileiro e suas empresas. O segundo mostrar o papel das empresas estatais no cenrio econmico brasileiro, sobretudo no perodo mais recente, quando se verificou seu renascimento, em virtude do papel anticclico no enfretamento da crise econmica. O captulo descreve, em primeiro lugar, a importncia histrica das empresas estatais para o modelo de desenvolvimento brasileiro, mostrando as transformaes institucionais dos rgos de coordenao e monitoramento dessas empresas, desde o surgimento da Secretaria de Controle de Empresas Estatais (SEST), criada pelo Decreto no 84.128, de outubro de 1979, passando pelas transformaes que redundaram no DEST, em janeiro de 1999, at as novas demandas destinadas a esse departamento, sob o governo Lula, associadas ao fortalecimento e ao desempenho das empresas pblicas.

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Em seguida, apresentado o universo das empresas estatais (setor produtivo estatal e instituies financeiras federais), destacando-se como se deu a evoluo, entre 1995 e 2009, da sua quantidade, do nmero de empregados e de suas despesas globais expressas por meio do Programa de Dispndios Globais (PDG).11 Cabe destacar que os dados apresentados evidenciam duas tendncias diferentes ao longo do perodo. A primeira (1995-2000), em que se verificou uma significativa reduo do nmero de empresas estatais e, consequentemente, da quantidade de empregados e do volume de dispndio global. Situao esta fruto do avano do PND, durante o governo FHC. A segunda tendncia (2003-2009) foi marcada pelo crescimento do nmero de empresas estatais, ampliando assim sua fora de trabalho, bem como seus dispndios globais, o que teve papel fundamental para minorar os efeitos da crise internacional recente no Brasil. A discusso a respeito da atuao dos bancos pblicos federais no sistema econmico aprofundada no captulo 14, O papel dos bancos pblicos federais na economia brasileira. Mais especificamente, esse captulo realiza uma anlise detalhada do papel desempenhado recentemente pelos bancos pblicos federais brasileiros para manuteno do ciclo de crescimento, destacando suas trs principais formas de atuao, descritas a seguir. Em primeiro lugar, a funo de direcionamento de crdito para setores econmicos tais como o industrial, o rural e o imobilirio, bem como para as diversas regies do pas. Nessa dimenso, destacam-se os papis exercidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), maior banco de fomento brasileiro, pelo Banco do Brasil (BB), maior instituio de crdito rural, e pela Caixa Econmica Federal (CEF), maior agente de financiamento habitacional, bem como pelo Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e pelo Banco da Amaznia (Basa), que funcionam como importantes canais de (re)direcionamento de crditos para suas respectivas regies. Em segundo lugar, a funo de atuao anticclica na oferta de crdito em cenrios de reduo ou empossamento da liquidez. Esse tipo de interveno, bem como sua relevncia, exemplificado por meio da atuao dos bancos pblicos federais durante o aprofundamento da crise financeira global, a partir de setembro de 2008, uma vez que estes ampliaram o crdito no momento em que o crdito privado, interno e externo, vinha se retraindo de forma abrupta. Como consequncia, verificou-se ampliao da participao dos bancos pblicos federais em indicadores clssicos de avaliao de desempenho neste segmento.
11. O DEST subdivide o Setor Produtivo Estatal (SPE) em quatro grupos, a saber: i) Centrais Eltricas Brasileiras S/A (Eletrobras); ii) Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras); iii) empresas dependentes do Tesouro Nacional; e iv) demais empresas independentes do SPE.

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Por fim, em terceiro lugar, a funo de atuao na expanso da bancarizao, que tem como objetivo facilitar o acesso das camadas populares mormente de regies menos favorecidas a servios financeiros de vrios tipos, como contas bancrias, poupana e crdito pessoal, seguros etc. O captulo 15, Fundos pblicos do governo federal: estado da arte e capacidade de interveno, continua a discusso a respeito dos instrumentos que o Estado brasileiro dispe para realizar determinadas polticas pblicas. Mais especificamente, este captulo enseja apresentar o estado da arte dos principais fundos pblicos do governo federal brasileiro (Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), os Fundos Constitucionais de Financiamento das Regies Norte (FNO), Nordeste (FNE) e Centro-Oeste (FCO) e os fundos setoriais atrelados s reas de cincia e tecnologia), mostrando a institucionalidade, os mecanismos de funcionamento e de gesto destes fundos, os instrumentos de poltica pblica que so viabilizados por estes, bem como seu desempenho recente no que diz respeito ao seu resultado fiscal e aos instrumentos de poltica por eles amparados. Aps retrato detalhado de cada um dos fundos, o captulo conclui pela necessidade de aprofundamento das anlises e dos estudos a respeito do papel que desempenham no sistema econmico e dos impactos dos instrumentos de polticas pblicas viabilizados por estes. Destacando-se ser essa tarefa no trivial, haja vista os diferentes setores econmicos e sociais que so ou poderiam ser beneficiados por esse tipo de poltica, tanto de forma direta quanto indireta, o captulo sugere haver, ainda assim, recursos financeiros mobilizveis e instrumentos de polticas pblicas no desprezveis, no mbito estatal brasileiro, para a montagem de arquiteturas de gesto e de financiamento direto do desenvolvimento, talvez mais atuantes e adequadas s ainda perversas condies de vida de grande parte da populao brasileira. Na parte final deste volume, o captulo 16, Fundos de penso no Brasil: estratgias de portflio e potencial de contribuio para o financiamento do investimento de longo prazo, continua a discusso, iniciada nos captulos 13, 14 e 15, a respeito da importncia dos instrumentos de financiamento de logo prazo (funding) para o investimento setorial e para as prprias estratgicas nacionais de desenvolvimento econmico e social. O captulo mostra como o Estado brasileiro dispe de instrumentos potenciais para direcionar os recursos dos fundos de penso alocados atualmente de forma conservadora, grande parte em ttulos da dvida pblica em prol do investimento produtivo e, possivelmente, do desenvolvimento nacional. Em primeiro lugar, o captulo descreve as caractersticas dos planos de aposentadoria e de penso no Brasil, destacando a diferena entre os dois tipos de regime financeiro. O primeiro o de repartio, que pressupe a solidariedade institucional entre os poupadores, como o so o Regime Geral da

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Previdncia Social (RGPS) e o Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS) do funcionalismo pblico. O segundo tipo o de capitalizao, em que cada participante contribui periodicamente para o plano, visando receber o pagamento do seu benefcio ao fim do perodo de contribuio. O regime financeiro de capitalizao pode ser dividido em entidades abertas de previdncia complementar (EAPCs) e em entidades fechadas de previdncia complementar (EFPCs), que tambm so denominadas de fundos de penso, destinados unicamente aos trabalhadores de determinada empresa. Aps a caracterizao dos fundos de penso no Brasil, o captulo mostra que mudanas institucionais e regulatrias recentes (Leis complementares (LCs) nos 108/2001 e 109/2001) definiram novos padres na composio das instncias normativas, fiscalizadoras e executivas dos fundos de penso, ampliando a participao dos trabalhadores, bem como gerando significativos efeitos na gesto dos recursos dos respectivos fundos. Essa mudana na gesto, no entanto, ainda no teria se traduzido em grandes transformaes na opo conservadora de alocao de recursos dos principais fundos de penso no Brasil, pautada ainda basicamente por ttulos pblicos. No entanto, a ampliao da participao dos trabalhadores e a queda de patamar da taxa bsica de juros observada entre 2002 e 2010 tm gerado a necessidade de novas opes de remunerao para a massa de recursos sob gesto dos fundos.12 Com isso, a sada estrutural para equilibrar planos de benefcios com aplicaes rentveis e sustentveis passaria por uma soluo coletiva, pela via da ampliao das aplicaes do fundo em investimentos produtivos que influenciassem positivamente a taxa de crescimento do pas. Por fim, o captulo sustenta que a aplicao de recursos dos fundos de penso em instrumentos como os fundos de investimento em participao (FIPs) e os fundos de investimento em direitos creditrios (FIDCs) so apropriados para a consecuo dos objetivos dos fundos de penso, bem como servem para ampliar as opes de financiamento dos investimentos de longo prazo no Brasil. Cabe destacar que os bancos pblicos, em especial o BNDES, poderiam funcionar como mobilizadores e catalizadores desses instrumentos.

12. Embora o captulo no discuta diretamente a questo, h indicaes de que no desconhece a relevncia dos argumentos contidos em Oliveira (2003) acerca: i) das imbricaes entre as categorias capital e trabalho, por meio da ocupao e da gesto dos fundos pblicos e dos fundos de penso por parte de supostos representantes da classe trabalhadora, j que oriundos em grande medida do mundo sindical; e ii) das implicaes desta situao, tanto para a ressignificao terica de ambas as categorias citadas, como para as prprias competncias e capacidades do Estado agir e investir em funo de objetivos e interesses pblicos, ou no circunscritos meramente ao objetivo de maximizao de lucros segundo lgica estritamente privada.

Introduo

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3 ESTADO, PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO: DIMENSES CONTEMPORNEAS E QUESTES EM ABERTO

O amplo conjunto de informaes e argumentos apresentado ao longo dos 16 captulos deste volume, sobre o Estado brasileiro e as possibilidades do desenvolvimento, identifica a necessidade de se retomar de forma intensa e urgente a discusso sobre as capacidades e os instrumentos de que o Estado dispe para o planejamento do desenvolvimento que se pretende para o Brasil. Essa uma empreitada necessria, mas nada fcil em virtude de vrios elementos, entre os quais se poderiam destacar: O poder do pensamento neoliberal no Brasil, que ainda muito representativo e que foi responsvel por rechaar e menosprezar alternativas que articulassem Estado, planejamento e desenvolvimento. Nessa perspectiva, as preocupaes voltaram-se, predominantemente, para a estabilidade monetria, sem levar em conta seus efeitos sobre os resultados e a qualidade das polticas pblicas. Essa preocupao excessiva com o curto prazo evidenciada por uma nfase em gesto pblica sem que esta tivesse sido acompanhada pela sofisticao do planejamento governamental, ou, por assim dizer, por um planejamento intensivo em gesto (captulos 3, 5, 6 e 12 deste volume). A atual complexidade da realidade contempornea em geral e do contexto brasileiro em particular, ambas reconfiguradas por meio de redes de interesses extremamente intrincadas e que tanto impossibilitam a restaurao do planejamento de tipo autoritrio e/ou normativo, empregado anteriormente no Brasil, como imprimem a necessidade de se pensar criativa e experimentalmente em formas superiores de articulao entre Estado, mercado e sociedade, em prol do desenvolvimento (captulo 6).

Fica evidente, portanto, que no se trata de fechar questo sobre os novos fatores intervenientes em curso, mas sim de tentar propor caminhos e alternativas de atuao do Estado brasileiro nesta nova quadra histrica em que se encontra a nao.
3.1 Complexificao e planejamento

Planejar, como expresso no captulo 6, implica hoje enfrentar um mix de incertezas sem paralelo em momentos histricos anteriores. A complexificao da sociedade brasileira e seus rebatimentos sobre o planejamento governamental originria de duas dimenses articuladas entre si, a saber: i) o novo padro tecnolgico-produtivo e molecular-digital, com seus efeitos sobre a percepo de tempo histrico e as formas de sociabilidade; e ii) a configurao de uma rede de interesses extremamente complexa e interdependente, que dificulta sua distino por segmentos da sociedade e, consequentemente, a tarefa do planejamento.

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Nesse contexto, o novo padro tecnolgico-produtivo da atual revoluo (ps) industrial centrado em inovaes decorrentes de investimentos macios dos pases centrais em torno das fronteiras do conhecimento representadas pela sigla small BANG (bite, tomo, nanotecnologia e gentica molecular) tem gerado profundas modificaes tanto no mundo fsico, por meio da forte sensao de acelerao do tempo histrico, que se manifesta pela esquizofrnica corrida em torno da produo de equipamentos de informtica e telecomunicaes cada vez mais/menos sofisticados, como na vida individual e coletiva, alterando, inclusive, as formas de relacionamento entre as pessoas (captulo 6 deste volume e captulo 1 no volume 1 deste livro). O fundamento central desse novo padro produtivo o conhecimento, codificado em unidades mnimas de informao: bite, tomo, nanotecnologias e genes, que se transformam nos principais insumos do processo produtivo, em substituio aos tradicionais fatores de produo, como os recursos naturais, a mo de obra etc. Como dito no captulo 6 deste volume, esse novo insumo produtivo (o conhecimento) domina o ato produtivo e se desloca em tempo real; logo, dispara exploses de variedade (ASHBY, 1956) nas instncias econmica, social e poltica do mundo real, tornando tudo sua volta de mais difcil apreenso e controle. A continuidade, portanto, foi trocada por descontinuidades radicais em que o fim de um processo ou de um produto pode ser visto como o longo prazo, mesmo que isso signifique um perodo relativamente curto de tempo. Na verdade, o que se tem verificado um encurtamento entre os perodos de transies histricas, por meio dos quais a nova dinmica tecnolgico-produtiva abrevia de maneira significativa os horizontes temporais.13 Sendo assim, se o conhecimento tcito ou codificado chave no desenvolvimento contemporneo, seu ritmo de produo insinua saltos que adviro; associados ou no a inovaes radicais e a bifurcaes. De todo modo, a classificao de medidas em curto, mdio e longo prazo se relativiza e perde preciso (captulo 6). No plano da sociabilidade, esse novo padro produtivo tem provocado intensas modificaes nas formas de relacionamento social e ampliado a complexidade das situaes. Alm disso, a complexidade ampliada ainda mais com a entrada de novos participantes na arena do jogo democrtico. Isso, por um lado, gera um efeito positivo para a democratizao da democracia (captulo introdutrio ao volume 2 deste livro) e, por outro, cria mais dificuldades em construir consensos no que diz respeito configurao de projetos nacionais.

13. Nos pontos de transio ou de bifurcao, o sistema se depara com a indeterminao. Isso, associado irreversibilidade do tempo histrico, gera elevado grau de instabilidade e de pouca ou nenhuma direcionalidade aos sistemas. nessa fase que os atores sociais podem criar opes capazes de modificar conscientemente seu ambiente, dadas a disponibilidade de informaes e suas estratgias de ao (PRIGOGINE, 1996).

Introduo

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Para Oliveira, no Brasil de Juscelino Kubistchek era fcil planejar (discriminar). (...) Imagine hoje com essa teia de interesses extremamente emaranhada, que se refora e que na verdade expulsa o Estado das decises. Para ele, ainda,
(...) continuamos seguindo modelos e pistas de baixa complexidade, quando o contrrio que se deve fazer. Ns temos que trabalhar com os enigmas mais complexos e no com os mais fceis. (...) No se trata de reduzir a modelos simples, mas tratar a questo do planejamento como uma coisa nova. a sociedade lquida, mas altamente complexa, na qual no fcil discriminar, no fcil fazer escolhas, esta que toda a tarefa do planejamento (OLIVEIRA, 2009, p. 60).

Nessa tarefa de tratar a questo do planejamento como fato novo, prope-se, neste livro, algumas diretrizes possveis para ressignificar o planejamento, nesse novo cenrio de complexidade: Dotar a funo planejamento de forte contedo estratgico: trata-se de fazer da funo planejamento governamental o campo aglutinador de propostas, diretrizes e projetos, enfim, de estratgias de ao, que anunciem, em seus contedos, as trajetrias possveis e/ou desejveis para a ao ordenada e planejada do Estado, em busca do desenvolvimento nacional (captulos 5 e 6). Dotar a funo planejamento de forte capacidade de articulao e de coordenao institucional: grande parte das novas funes que qualquer atividade ou iniciativa de planejamento governamental deve assumir esto ligadas, de um lado, a um esforo grande e muito complexo de articulao institucional e, de outro lado, a outro esforo igualmente grande de coordenao geral das aes de planejamento (captulos 3 e 5). Dotar a funo planejamento de fortes contedos prospectivos e propositivos: trata-se, fundamentalmente, de dotar o planejamento de instrumentos e de tcnicas de apreenso e interpretao de cenrios e de tendncias, ao mesmo tempo que de teor propositivo para reorientar e redirecionar, quando pertinente, as polticas, os programas e as aes de governo (captulos 3, 5 e 6). Dotar a funo planejamento de forte componente participativo: hoje, qualquer iniciativa ou atividade de planejamento governamental que se pretenda eficaz, precisa contar com certo nvel de engajamento pblico dos atores diretamente envolvidos com a questo, sejam estes da burocracia estatal, polticos e acadmicos, sejam os prprios beneficirios da ao que se pretende realizar (captulos 3, 5 e 6).

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Em linhas gerais, preciso construir um novo estilo de planejamento, que incorpore ao mesmo tempo a complexidade brasileira em vrias de suas dimenses e segmentos sociais representativos da diversidade nacional. Ou como bem registrou a entrevista com o socilogo Gabriel Cohn no captulo 1 do volume 1 deste livro, um Estado robusto, capaz de tomar a iniciativa na proposio de polticas adequadas ao bom andamento da sociedade detectadas mediante reivindicaes sociais ou por instncias de ateno e pesquisa do prprio Estado , pode contribuir para o desenvolvimento (...). O aperfeioamento contnuo da configurao institucional da vida pblica [Estado] indispensvel, sim, mas gira no vazio quando no se articula (...) com uma sociedade apta a dar contedo efetivo aos valores democrticos e, por extenso, republicanos (igualdade social e poltica e virtude cidad.
3.2 Concertao e desenvolvimento

Coordenao e planejamento so condies necessrias, mas no suficientes, para um pas alcanar desenvolvimento em sentido multifacetado e complexo, vale dizer: politicamente soberano, socialmente includente e ambientalmente sustentvel. E, na base deste desenvolvimento, preciso identificar os arranjos institucionais capazes de instaurar processos de concertao social que engendrem o delineamento de projetos ou de estratgias nacionais, as quais, certamente, no podero ser construdas ao acaso, nem tampouco sero fruto de deliberaes impostas verticalmente. Na verdade, a construo de projetos ou de estratgias nacionais s se configura quando existe alinhamento entre agentes produtivos, sociedade civil organizada e a populao em geral, gerando, com isso, efeitos impulsionadores ao desenvolvimento, de sorte que: Quanto mais ampla a frente de ao, mais importante se torna o apoio da opinio pblica e mais necessria a participao efetiva da populao ali onde seus interesses esto em causa de uma forma direta (FURTADO, 1968, p. 14-15). Tambm do captulo introdutrio do volume 2 deste livro, possvel saber que a crescente presena das massas na vida poltica do pas no impeditivo ao desenvolvimento. Ao contrrio, esse pode ser considerado elemento fundamental para a formao de uma ideologia do desenvolvimento, apenas possvel por meio de processo contnuo, cumulativo e crescente de tomada de conscincia da populao em geral acerca de sua situao socioeconmica e de suas capacidades e potencialidades transformadoras. Chama-se a este processo de tomada de conscincia das massas, de democratizao fundamental da sociedade, por meio da qual a populao que ampararia ideologicamente bem como garantiria as condies objetivas mnimas para a aposta desenvolvimentista do pas.

Introduo

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Nessas condies, ser que a democracia representativa formalmente constituda no pas consegue tornar claras as aspiraes da coletividade, dada a atual conjuntura histrica brasileira caracterizada por teia de interesses extremamente complexa e emaranhada? O modelo institucional da democracia, ao reforar aspectos formais e procedimentais em detrimento de aspectos relacionais ou substantivos, em boa medida, no estaria conseguindo funcionar, segundo autores como Agamben (2004a, 2004b) e Canfora (2007a, 2007b), como mecanismo eficaz de agregao de interesses e resoluo de conflitos. Com a crise de legitimidade atual do Estado e tambm da prpria governana neoliberal, outros arranjos institucionais de concertao social poderiam funcionar como espaos inovadores de negociaes dos processos decisrios, cujo substrato ltimo est fundado em tentativas de (re)institucionalizao dos mecanismos de ao coletiva. Neste sentido, tais mecanismos poderiam funcionar como uma espcie de via alternativa entre Estado, mercado e sociedade, ainda mais em contexto de crise ou transio histrica, em que recursos ideolgicos e materiais das instituies democrticas tradicionais se esvaem. A despeito disso, essa tarefa no nada simples em face da dificuldade de legitimao dessas inovaes institucionais. iminente o perigo de que esses novos espaos possam ser dominados por interesses pequenos, ou de que possam se tornar espaos de exerccios autoritrios. Por outro lado, vislumbra-se a chance de que em tais espaos, as representaes ali postadas possam, na verdade, exercitar o dilogo e produzir momentos e atitudes de concertao poltica, com vista a influenciar as decises de Estado para alm dos interesses corporativos.
3.3 Repblica, democracia e desenvolvimento

Articular ao mesmo tempo repblica, democracia e desenvolvimento, ou mesmo constituir uma amlgama entre estes trs elementos, no tarefa simples, j que, quase sempre, essas dimenses so tratadas em planos tericos e histricos diferentes. Na verdade, preciso pensar formas mais complexas para integrar essas dimenses, por fundamentais que so para a construo de novo processo civilizatrio no pas. Este volume buscou mostrar que o Estado agente central para o desenvolvimento nacional. Desenvolvimento este que, j se sabe, no pode ser apreendido apenas como crescimento econmico; ao contrrio, deve incorporar tambm dimenses polticas, sociais, ambientais, e valorativas, em ltima instncia. Adicionalmente, advoga-se, no conjunto dos trs volumes que compem este livro, que o desenvolvimento delineado anteriormente, sobretudo quando focado na experincia brasileira, ser to mais plausvel de se obter quanto mais republicana for a configurao institucional do Estado (volume 1) e democrticos seu regime e sua forma de organizao poltica (volume 2). Em sntese, advoga-se

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que o desenvolvimento brasileiro, no sentido multifacetado e complexo do termo, apenas far-se-ia possvel em contexto histrico fundado no aperfeioamento da Repblica, como forma de organizao e funcionamento do Estado e da cidadania, e no aprofundamento da democracia, como forma de organizao e funcionamento do sistema poltico, de expresso e representao de interesses e de participao social e controle pblico sobre o Estado e sobre o mercado. Dado o tipo de desenvolvimento pretendido, preciso, necessariamente, buscar ampliar e incorporar democracia seu sentido substantivo: democratizar a democracia como preconizado ao longo do volume 2 deste livro, para que, a partir do aprendizado humano que esse processo engendra, se possa conferir contedo efetivo aos princpios democrticos, alando-os, a longo prazo, condio de valores qui republicanos (igualdade social e virtudes cvicas), como sugerido pelo volume 1. Para tanto, a democracia precisa ser compreendida no s por seus aspectos processuais e contingenciais, indo alm da concepo minimalista que est associada regularidade de regras bem definidas e estveis (volume 2), pois h tambm uma dimenso de aprendizado democrtico que lhe essencial (volume 1). Em outras palavras: a democracia como regime de aprendizado que pode engendrar, a longo prazo, valores republicanos que envolvam subordinao de interesses menores a outros alvos de carter mais universalizante. Nessa longa jornada civilizatria, o Estado aparece como pea importante, no como fim em si mesmo, mas como instrumento potencial para a ampliao da esfera pblica. neste sentido que se afirma ser o Estado nacional ainda um agente fundamental no processo de desenvolvimento dos pases. Ao longo da histria, pases desenvolvidos e em desenvolvimento tiveram Estados que exerceram aes e polticas que interferiram decisivamente em suas respectivas trajetrias. O Brasil no foge a essa regra.

Introduo

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REFERNCIAS

AGAMBEN, G. Homo sacer: o poder soberano e a vida nua I. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2004a. ______. Estado de exceo. So Paulo: Boitempo Editorial, 2004b. BRAUDEL, F. Civilizao material, economia e capitalismo, sculos XVXVIII. So Paulo: Martins Fontes, 1996. 3 v. CANFORA, L. Crtica da retrica democrtica. So Paulo: Estao Liberdade Editora, 2007a. ______. A democracia: histria de uma ideologia. So Paulo: Edies 70, 2007b. CARDOSO JR., J. C. Autonomia versus interesses: consideraes sobre a natureza do Estado capitalista e suas possibilidades de ao. Leituras de Economia Poltica: revista dos estudantes de ps-graduao do Instituto de Economia da UNICAMP, Campinas, n. 12, 2006. ______. Estado, planejamento e polticas pblicas: o Brasil em desenvolvimento. In: CONGRESO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIN PBLICA, 14. Salvador: CLAD, 2009. CODATO, A. N. Sistema estatal e poltica econmica no Brasil ps-64. Hucitec: So Paulo, 1997. CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO ECONOMICO E SOCIAL (CDES). Dilogo social, alavanca para o desenvolvimento. Braslia, ago. 2004. DINIZ. E.; LEOPOLDI, M. A. Variedades de capitalismo e desenvolvimento em pases emergentes: um balano terico e as vises em discusso no Brasil atual. In: CONGRESO LATINOAMERICANO DE CIENCIA POLTICA INTEGRACIN, DIVERSIDAD Y DEMOCRACIA EN TIEMPOS DEL BICENTENRIO, 5. Buenos Aires, 28-30 jul. 2010. ELIAS, N. O processo civilizador: formao do Estado e civilizao. Rio de Janeiro: Zahar, 1993. v. 2. EVANS, P. Autonomia e parceria: estados e transformao industrial. Rio de Janeiro: Editora UFRJ, 2004. FURTADO, C. Um projeto para o Brasil. So Paulo: Saga, 1968. IPEA. Brasil em desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas. Braslia, 2009. ______. A controvrsia do planejamento na economia brasileira: coletnea da polmica Simonsen x Gudin. Braslia, 2010. No prelo.

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Parte I

Planejamento e desenvolvimento: auge, declnio e condies para a reconstruo

CAPTULO 1

INSTITUIES E DESENVOLVIMENTO NO CONTEXTO GLOBAL: EXPERINCIAS CONTRASTANTES DE REFORMAS ECONMICAS DA DCADA DE 1990 E RESPOSTAS CRISE MUNDIAL DE 2008

1 INTRODUO

Nas duas ltimas dcadas do sculo passado, os pases da periferia capitalista, quase sem exceo, buscaram reestruturar suas respectivas economias mediante a aplicao de programas abrangentes de reformas orientadas para o mercado. Abertura comercial, desregulamentao, privatizao, austeridade fiscal e rigor na administrao da poltica monetria passam a ser, desde ento, as ideias mestras a pautar a ao governamental. Ao abra-las, estes pases rompiam de forma mais ou menos radical com modelos de poltica econmica prvios, os quais, embora muito diferentes sob inmeros aspectos, tinham dois traos em comum: i) a ideia de desenvolvimento como objetivo nacional prioritrio e a convico de que a montagem de um sistema industrial integrado era o nico meio de alcan-lo; e ii) o papel condutor atribudo ao Estado no processo de transformao pretendido.1 Tendo ingressado no ciclo de reformas em momentos distintos, esses pases tambm o fizeram em circunstncias muito diversas. Em vrios deles a mudana foi realizada por regimes autoritrios; em outros, esta foi promovida por governos legitimamente eleitos no quadro de democracias bem estabelecidas ou em regimes hbridos, recm-sados de longos perodos de autoritarismo. Em muitos casos, a adoo dos programas de reforma deu-se em meio a crises econmicas estruturais, que anulavam a efetividade dos instrumentos tradicionais de gesto econmica, condenando os pases envolvidos a amargar longos perodos de inflao elevada e taxas medocres de crescimento na Amrica Latina e na frica, os exemplos se multiplicam. Em outros, a reorientao pode ter sido facilitada por dificuldades conjunturais, mas os governos que a empreenderam preservavam grande margem de manobra, tendo optado pelo caminho das reformas pelas oportunidades novas que vislumbravam nele, e no por falta de alternativa para vencer situaes de crises graves a sia nos fornece muitos exemplos; nestes a crise sobrevm depois e, segundo muitos analistas, em grande medida como consequncia das mudanas introduzidas com as reformas.
1.Esse movimento de rompimento dos modelos prvios tambm foi verificado nos pases ex-socialistas que iniciaram sua atribulada transio ao capitalismo, depois do desmoronar do bloco sovitico. Vale ressaltar que as experincias destes pases escapam aos limites do presente estudo.

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Cada caso um caso, mas a adeso generalizada a um modelo definido de poltica econmica chama ateno e se inscreve como um dos traos distintivos da poca histrica considerada. Esse rpido apanhado sugere algumas interrogaes: Como entender esse movimento geral em direo s chamadas reformas orientadas para o mercado? Como ele se realiza em diferentes contextos nacionais? Como pases com diferentes experincias de reforma econmica foram afetados pela crise econmica mundial presente, e como vm reagindo a ela? Para responder a essas questes, o trabalho est desdobrado em quatro sees. Na seo 2 faremos uma apresentao sinttica das condies em que se deu a reconstituio do capitalismo internacional depois da Segunda Guerra destacando o papel dos Estados neste processo e as diferenas institucionais entre pases capitalistas centrais nesse perodo. Na seo 3 faremos um exame breve dos fatores que levaram crise do capitalismo organizado e reestruturao neoliberal, no ltimo quartel do sculo XX. Na seo 4 trataremos de desenhar um quadro abrangente das reformas orientadas para o mercado nos pases em desenvolvimento, salientando os elementos comuns s diferentes experincias nacionais, bem como algumas de suas diferenas marcantes. A ltima seo deste trabalho ser reservada exposio dos resultados de uma primeira sondagem sobre o impacto da crise mundial em alguns destes pases e sobre as diferentes respostas nacionais crise, naquilo que diz respeito (re)definio das funes do Estado na economia.
2 CAPITALISMO CENTRAL NO PS-GUERRA: CRESCIMENTO, CRISE E REESTRUTURAO

Finda a tempestade, a bonana. Pouco tempo depois de terminada a Segunda Guerra Mundial, a economia internacional ingressou em um ciclo de crescimento sem precedente. Trinta gloriosos, idade de ouro do capitalismo face grandiosidade dos deslocamentos operados no perodo, a hiprbole se justifica. Com efeito, nas trs dcadas que se seguiram ao fim da Segunda Guerra Mundial a economia global cresceu a taxas, antes ou depois, nunca vistas. E fez isto em um processo em que as flutuaes tpicas da economia capitalista a alternncia entre fases de expanso e de retrao da atividade foram excepcionalmente moderadas. Esta combinao feliz parecia dar crdito ideia de que os governos dos pases capitalistas avanados tinham aprendido muito com as experincias passadas e administravam a economia, agora, com instrumentos suficientes para evitar as crises. O otimismo expresso nessa crena muito difundida refletia tambm a impresso causada no imaginrio popular pelas grandes transformaes sociais que marcaram o perodo: capitalizao do campo uso disseminado de implementos

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agrcolas e fertilizantes qumicos; urbanizao acelerada; aumento acentuado da produtividade industrial, pela difuso das formas de organizao do trabalho, desenvolvidas no incio do sculo nos Estados Unidos (produo em srie, linha de montagem, taylorismo); generalizao da relao salarial, com o declnio correspondente do trabalho por conta prpria e dos antigos ofcios; entrada macia das mulheres no mercado de trabalho; expanso das polticas de proteo social; mudana nos padres de consumo, cuja expresso emblemtica a universalizao do automvel, smbolo par excelence da modernidade, em sua celebrao autonomia do indivduo. Com seus complementos ideacionais, essas mudanas pareciam encerrar a promessa de um mundo melhor, onde os ganhos do crescimento seriam repartidos com equidade; um mundo onde as desigualdades continuariam existindo, mas contidas em limites relativamente restritos; um mundo de progresso social, enfim. Por isso, tambm, era de ouro do capitalismo. Caracterstica geral do perodo, esse movimento ascendente transcendeu a rbita do capitalismo avanado e foi muito mais acentuado em alguns pases. Tornou-se comum, ento, falar em milagres econmicos: milagre alemo, japons, coreano... Muito diferentes sob tantos aspectos, estes casos nacionais apresentam um elemento comum: o dinamismo do setor externo de suas economias, isto , a importncia das exportaes de bens manufaturados como mola propulsora do crescimento. Destacar esse aspecto preciso porque ele pe em evidncia outro trao distintivo do perodo, a saber, a integrao crescente das economias nacionais por meio da intensificao extraordinria do comrcio entre os pases. O contraste com a situao que prevaleceu no entreguerras no poderia ser mais forte. Restabelecida a ordem burguesa, depois de longo perodo de convulses econmicas e polticas, a Europa alcanou certa estabilidade em meados da dcada de 1920, com a consolidao do regime fascista na Itlia, o fim da hiperinflao alem e a restaurao do sistema monetrio lastreado no ouro, pelo retorno conversibilidade das principais moedas, a comear pela libra esterlina.2 A fase de relativa tranquilidade, porm, no durou muito. Em 1929, a crise financeira detonada pela quebra da bolsa de Nova York converteu-se rapidamente em crise econmica mundial, que foi enfrentada, pelos mais diferentes governos, com polticas marcadamente defensivas por exemplo, a Lei Smoot-Hawley, aprovada pelo Congresso dos Estados Unidos em 17 de junho de 1930, que elevava brutalmente as tarifas alfandegrias, e a desvalorizao do dlar, decretada por Franklin D. Roosevelt pouco depois de sua posse como presidente dos Estados Unidos.
2. Sobre esta quadra histrica ver Maier (1975).

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Em meio depresso, o efeito conjugado das medidas entrecruzadas de proteo comercial, cada vez mais rigorosas, e das desvalorizaes cambiais competitivas foi a formao de blocos econmicos, a politizao do comrcio internacional e a significativa reduo de seu volume. Na interpretao predominante entre os contemporneos, o resultado final dessa combinao funesta foi a guerra. Para evitar a repetio da sequncia que conduziu ao desastre seria necessrio recompor o sistema multilateral, mediante a criao de instituies internacionais capazes de garantir a liberalizao do comrcio e a coordenao de polticas econmicas. Em consonncia com esta mesma viso, as anlises que acabaram por prevalecer posteriormente passaram a atribuir, em grande medida, a prosperidade do ps-Guerra derrubada gradativa das barreiras comerciais possibilitada pelo regime do Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (GATT) e estabilidade monetria propiciada pelo sistema de Bretton Woods. Levando em conta, tambm, as instituies domsticas criadas no mesmo perodo dispositivos negociados de moderao de demandas salariais; mecanismos de coordenao de investimentos e polticas monetria e fiscal anticclicas , no plano mais geral estas anlises ressaltam a importncia das instituies no desempenho da economia. At certo ponto, no h o que objetar: as instituies importam, sem dvida. Mas um erro tom-las como dadas, estruturas fixas que moldam as prticas dos atores sociais e determinam seus resultados. As instituies cristalizam compromissos decorrentes do entrechoque de foras sociais, e se realizam apenas por meio do comportamento dos agentes, que as transformam permanentemente, em maior ou menor grau, com sua atividade. Na soluo dos dois grandes desafios postos pela reconstruo econmica do ps-Guerra (a estabilizao monetria e a reconstituio do sistema multilateral de pagamentos, de um lado, a remontagem do sistema liberal de comrcio, de outro) o elemento decisivo no foi as instituies criadas no fim da guerra, mas a ao dos Estados envolvidos, com destaque para um Estado muito peculiar, os Estados Unidos. Fazemos facilmente essa constatao quando olhamos um pouco mais de perto como se resolveu o problema do financiamento da reconstruo na Europa ao fim da guerra. A despeito da enorme devastao causada pela guerra, dois anos depois da derrota do eixo as economias europeias estavam em franca recuperao. Excetuada a da Alemanha, da ustria e da Grcia, ainda mergulhada na guerra civil, no fim de 1947 a produo industrial europeia j havia ultrapassado os nveis anteriores ao do conflito. Na Sucia, ela era nesse ano, 42% maior do que em 1938; na Irlanda, 20%; na Inglaterra, 10%. A Frana e a Itlia, onde a recuperao caminhava mais lentamente, a produo industrial chegava a 99% e 93% do patamar alcanado em 1938, respectivamente (EICHENGREEN, 2007, p. 57).

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Em todos os pases afetados pela guerra, a recuperao econmica envolveu pesados investimentos, que tinham que ser feitos em um quadro de escassez generalizada, em que todos eram convocados a apertar os cintos e trabalhar arduamente como contribuio intransfervel tarefa de reconstruo nacional. O volume destes investimentos variou de um pas a outro, assim como o tamanho do sacrifcio solicitado: na Frana, sob governo de Unio Nacional com forte presena socialista e comunista, os trabalhadores obtiveram concesses suficientes para recompor em pouco tempo boa parte dos rendimentos reais que obtinham antes da guerra; na Alemanha ocupada, as dificuldades eram muito maiores em 1947 o salrio por hora na indstria manufatureira era entre 25% e 33% menor do que no fim da guerra, e nas zonas ocidentais do pas os trabalhadores gastavam dois quintos de seus ganhos para comprar alimentos, roupas e cigarros no mercado negro, no qual os preos eram de cinco a dez vezes maiores que os preos tabelados (ARMSTRONG; GLYN; HARRISSON, 1984, p. 82). Implicados nessa situao crtica estavam dois problemas conjugados, ambos alarmantes do ponto de vista do planejamento estratgico norte-americano: um enorme desequilbrio nas relaes comerciais entre a Europa e os Estados Unidos e um quadro de tenso social e grande incerteza poltica. Dois anos depois do fim da guerra, com a reativao econmica em marcha, as fortes presses inflacionrias e a dose de sacrifcios cobrada da populao mantida, os conflitos sociais tendiam a ganhar maior volume e intensidade. Nestas condies, a preocupao dos estrategistas norte-americanos com a estabilidade da ordem que cuidavam de criar justificava-se plenamente. A hora da verdade soou no comeo de 1947, quando a combinao dos problemas estruturais, antes aludidos com um inverno extremamente rigoroso, derrubou a confiana dos investidores e precipitou um movimento de manada contra a libra esterlina. Vendo rapidamente esvarem-se suas reservas em ouro, o governo ingls abandonou a conversibilidade, que tinha adotado, meses antes, por fora de clusula estabelecida em acordo de emprstimo firmado com os Estados Unidos. Como se sabe, a Inglaterra recebeu forte socorro; mas ele no veio do Fundo Monetrio Internacional (FMI). Pouco depois da oficializao da guerra fria, a ajuda viria por meio do ambicioso Programa de Recuperao Europeia, inteiramente patrocinado pelo governo dos Estados Unidos. Para distribu-la entre os pases contemplados e para dirigir sua aplicao, em conformidade com os objetivos definidos, o Plano Marshall envolveu a criao de mecanismos de coordenao e monitoramento especficos a Administrao da Cooperao Econmica, agncia do Executivo americano rebatizada depois como United States Agency for International Development (USAID) e o Comit para a Cooperao Econmica Europeia, ascendente direto da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento

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Econmico (OCDE). Por estes canais, os Estados Unidos transferiram Europa 13 bilhes de dlares, em quatro anos, correspondendo quase exatamente ao dficit comercial acumulado dos pases europeus no mesmo perodo. Devemos subscrever, portanto, a avaliao de Eichengreen, segundo o qual:
O Plano Marshall (...) resolveu o ardil 22 (dilema) da necessidade de um pas exportar para pagar pelas suas importaes sendo, contudo, incapaz de produzir excedentes exportveis sem que antes houvesse importado os materiais e maquinrio necessrios. Ele sustentou a estratgia europia de crescimento orientado por investimentos e reconciliou a necessidade de financiamento do gasto produtivo com a opo pela preservao de elevados padres de consumo.3

Mas, de nosso ponto de vista, mais importante o seu comentrio de natureza poltica.
Estas observaes apontam para outra razo pela qual o Plano Marshall fez a diferena: ele deslocou a balana do poder poltico para o centro do espectro partidrio. (...) O Plano Marshall fortaleceu o poder dos polticos moderados, que podiam ento apontar o risco de se perder a ajuda financeira norte-americana como um custo adicional da oposio aos seus programas. (...) Fundamentalmente, o Plano Marshall definiu o conflito entre Leste e Oeste como uma escolha entre o planejamento central e o mercado. Como afirmou Klaus Hinrich Hennings, o Plano Marshall pressupunha uma economia de propriedade privada, e, deste modo, colocou um fim no debate quanto a outras possveis formas de organizao econmica.4

Da mesma forma, podemos dizer que foi muito modesta a ajuda do GATT reconstituio do sistema multilateral de comrcio em sua etapa decisiva. De fato, apesar da ajuda recebida, o problema do desequilbrio europeu de balano de pagamentos persistia. Os recursos do Plano Marshall permitiam compatibilizar investimento e nveis aceitveis de consumo, ao mesmo tempo em que deslocavam momentaneamente a constrio externa. Mas a Europa mantinha um desequilbrio estrutural, que se reproduzia a cada ano: o crescimento maior acarretava o aumento significativo da demanda de produtos im3. The Marshall Plan (...) solved the catch 22 of having to export in order to pay for imports but being unable to produce for export whithout first importing materials and machinery. It sustained Europes strategy of investment-led growth and reconciled the need for investment finance with the insistence on higher living standards (EICHENGREEN, 2007, p. 65). 4. These observations point to another way in which the Marshall Plan mattered: it tipped the balance of political power toward centrist parties (...) The Marshall Plan strengthened the hand of political moderates who could cite the loss of U.S. grants as an additional cost of opposing their programs (). () At the most fundamental level, the Marshall Plan defined the conflict between East and West as a choice between central planning and the market. As Klaus Hinrich Hennings has put it, the Marshall Plan implied a private ownership economy, and thus in effect put an end to debates on other forms of economic organization. (EICHENGREEN, 2007, p. 66-67). A meno na passagem citada ao texto de Hennings (1982, p. 472-501).

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portados principalmente, insumos e bens de capital. Assim, o dficit comercial da Europa Ocidental nas transaes comerciais com os Estados Unidos passava de US$ 2.356, 11 bilhes, em 1946, para US$ 3.491,99 bilhes, em 1949 (MILWARD, 1984, p. 27). A escassez de dlar no afetava apenas as transaes com os Estados Unidos. O comrcio intrarregional via-se tambm severamente prejudicado porque as moedas europeias eram inconversveis. Obrigados a praticar regras rigorosas de racionamento para canalizar suas parcas divisas aquisio de bens essenciais, os pases recorriam a acordos intergovernamentais para comerciarem entre si. No se tratava de situao nova: os primeiros acordos deste tipo foram assinados entre os governos da Blgica, da Holanda e de Luxemburgo no exlio.
No final da dcada de 1940 o comrcio europeu parecia uma tigela de spaguetti (spaguetti bowl) de mais de duzentos acordos bilaterais. Os governos contratantes acordavam em listar as mercadorias para as quais iriam expedir licenas para importaes provenientes de pases parceiros e especificavam a taxa de cmbio pela qual as transaes seriam realizadas. Os acordos mais restritivos pr-estabeleciam tanto os preos quanto as quantidades para garantir o equilbrio contnuo do intercmbio comercial (EICHENGREEN, 2007, p. 73).

Um dos objetivos centrais no planejamento estratgico norte-americano era o de liberalizar o comrcio intrarregional, como parte do programa maior de restaurar o sistema multilateral de comrcio encarnado no GATT. Para tanto, o Programa de Recuperao Europeia (PRE) exigia dos pases membros a adeso de clusula contratual comprometendo-se a abolir as referidas prticas restritivas. Mas como fazer isto em um quadro de dificuldades to severas como as que prevaleciam na poca? H maneiras diferentes de liberalizar as relaes comerciais entre um conjunto de pases, e nem todas seguem o roteiro traado pelos planejadores norte-americanos. Como informa a autora de um estudo histrico muito bem documentado, o projeto francs de liberalizao previa um cronograma em cinco estgios, com proteo transitria a empresas para proteger o emprego e a gesto do processo por comits tcnicos. Com papel destacado na coordenao dos investimentos e na promoo do crescimento integrado, estes comits supranacionais estabeleceriam regras para evitar a concorrncia desleal e desencorajariam a adoo de polticas deflacionrias (ESPSITO, 1995, p. 68-92). A resposta formulada pela European Cooperation Administration (ECA) foi a criao de um sistema europeu de pagamentos, que reduziria drasticamente as exigncias de liquidez no comrcio intrarregional por meio da compensao regular de dbitos e crditos, como parte de um programa ambicioso de liberalizao comercial. Valendo-se da experincia prvia de acordos mais limitados

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deste tipo o primeiro foi firmado por Blgica, Luxemburgo, Holanda, Frana e Itlia, em novembro de 1947 , as negociaes para a criao da Unio Europeia de Pagamentos chegaram a bom termo em julho de 1950.
Mas para isso foi preciso pagar um preo. Segundo a estudiosa citada, A Frana tambm obteve concesses. A liberalizao comercial seria gradual e envolveria, inicialmente, apenas 60% de todas as mercadorias, depois 75%, at finalmente 100%. O protecionismo seria permitido contra pases que obstrussem a liberalizao ou praticassem dumping em outros mercados. O acordo que constituiu a Unio Europia de Pagamentos continha diversas contingncias destinadas a amortecer os efeitos da liberalizao comercial, ao mesmo tempo em que provia os meios para a promoo do comrcio intra-regional, tal qual almejado pela Frana. (...) As prioridades britnicas e francesas foram, destarte, substancialmente atendidas. Os norte-americanos foram incapazes de lhes impor um acordo multilateral de comrcio e pagamentos que pudesse de alguma forma ameaar o sucesso de suas polticas econmicas nacionais.5

A dimenso fundamental no Plano Marshall era o projeto de reconstituir as sociedades europeias como economias capitalistas de mercado. Para garantir a consecuo deste objetivo maior seria preciso, muitas vezes, fazer concesses aos Estados e aos europeus, e mesmo tolerar-lhes a violao de princpios solenemente proclamados como a no discriminao, com sua traduo operacional: as normas do tratamento nacional e da nao mais favorecida to caras ao GATT com os quais eles foram obrigados a comprometer-se como condio para receberem a ajuda do plano. Esta primazia do poltico explica a transigncia dos Estados Unidos diante de governos europeus externamente dependentes e internamente frgeis. ela tambm que nos permite compreender o apoio dado pelos Estados Unidos Comunidade Europeia do Carvo e do Ao, embrio da Comunidade Econmica Europeia projeto de integrao regional de legalidade dbia luz das clusulas do GATT, pelo efeito discriminatrio contra produtos oriundos de outras regies. Os elementos avanados at aqui nos permitem subscrever a concluso de renomado especialista, autor de estudo especfico sobre o papel do GATT nessa quadra histrica, que sintetiza os resultados de sua anlise nestes termos:
(...) a constituio do GATT no parece ter estimulado uma liberalizao particularmente acelerada do comrcio mundial na dcada posterior a 1947. Donde resulta
5. France obtained concessions as well. Liberalization of trade would be gradual and would initially cover 60 percent of all products, then 75 percent, and finally 100 percent. Discrimination would be allowed against countries which either obstructed further liberalization or which damped goods on other countries markets. The EPU contained several safeguards to cushion the effects of trade liberalization while providing the means to increasing intra-trade, as France had sought (). British and French priorities were therefore substantially preserved. The Americans were unable to force on them a multilateral trade and payments scheme that might endanger the success of their national economic policies (ESPSITO, 1995, p. 76).

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difcil atribuir ao GATT um papel maior que o de mero coadjuvante na dramtica recuperao econmica verificada no perodo imediatamente posterior guerra.6

nesse contexto, condicionado pela necessidade de estabilizar as relaes polticas domsticas e de fazer frente ameaa potencial representada pela potncia sovitica, que se cristalizam na Europa as distintas variantes nacionais do que veio a ser conhecido como o Welfare State. Economia predominantemente privada, mas com negociao nacional de preos e salrios entre setores sociais (empresas e sindicatos) altamente centralizados na Sucia; economia mista, com alta participao do Estado no setor produtivo, planejamento macroeconmico de carter indicativo, complementado por fortes polticas setoriais, na Frana; pacto social, com participao do trabalho organizado na gesto das empresas, em economia caracterizada pela forte integrao entre banco e indstria, na Alemanha; polticas de renda e planejamento abrangente, mas de reduzida efetividade, com forte investimento em polticas sociais, especialmente sade e habitao, na Inglaterra. Em todos os casos, o Estado chamou a si a responsabilidade pela proviso de servios bsicos e pela gesto de polticas de proteo social abrangentes. Sob vrios aspectos, o contraste com a situao prevalente nos Estados Unidos at meados da dcada de 1960 foi muito pronunciado, dada a ascendncia do setor privado em todos os setores e de uma ideologia fortemente hostil presena direta do governo na economia. Com os programas sociais introduzidos na presidncia de Lyndon Baines Johnson e as polticas ambientais e de defesa do consumidor que os acompanharam, tais diferenas se reduziram. Apesar das diferenas nacionais, podemos falar, portanto, de um novo padro organizacional do capitalismo. Na obra magistral de Shonfield (1968, p. 107-109) ele foi caracterizado pela convergncia dos seguintes traos: i) uma influncia cada vez maior das autoridades pblicas sobre a gesto do sistema econmico; ii) o uso de fundos pblicos numa escala crescente, para garantir as condies mnimas de bem-estar socialmente aceitveis; iii) regulamentao da concorrncia para aplacar a violncia do mercado; iv) a expectativa institucionalizada de um aumento visvel na renda real per capita da populao; e v) planejamento nacional de longo alcance. Compromisso social-democrtico e Estado de Bem-Estar, duas frmulas correntes para designar essa configurao sui generis. Para ressaltar a complementaridade entre a face nacional e internacional desta, bem como o papel dos Estados
6. () the formation of the GATT does not appear to have stimulated a particularly rapid liberalization of world trade in the decade after 1947. It is therefore difficult to attribute much of a role to the GATT in the dramatic economic recovery during the immediate post-war period beyond that of an effective supporting actor (IRWIN, 1995, p. 128).

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Unidos em sua gestao, Ruggie (1989, p. 195-232) sugeriu que a expresso liberalismo embutido (embedded liberalism) seria a expresso mais adequada.7
3 CRISE DO CAPITALISMO ORGANIZADO E REESTRUTURAO NEOLIBERAL

O crescimento vigoroso das economias europeias algumas mais do que outras, e a Inglaterra como nota dissonante vem suscitando h tempos interpretaes muito diversas. Algumas delas acentuam fatores relativos demanda novo modelo de poltica econmica comprometido com a sustentao do consumo, que gera expectativas positivas nos agentes econmicos e condiciona positivamente suas decises de investimento; outras interpretaes acentuam alguns elementos decisivos na oferta de fatores de produo, como a disponibilidade de ampla reserva de trabalhadores aptos e dispostos a trabalhar operosamente por salrios muito inferiores aos seus congneres norte-americanos. Muito importante nessa linha de argumentao tambm o efeito de catching up, a existncia de um grande diferencial em termos de produtividade do trabalho entre Europa e Japo e os Estados Unidos. Este diferencial, que j era bastante acentuado antes da guerra, aprofundou-se mais ainda com a recuperao da economia americana que se d a partir de 1939. Cinco anos depois do fim do conflito, a produtividade mdia do trabalho na Europa medida em termos de produto por hora trabalhada no alcanava a metade da mdia norte-americana (EICHENGREEN, 2007, p. 18). Mas, removidos os gargalos que emperravam o investimento produtivo na regio, este atraso enorme logo se traduziria em vantagem, ao garantir s economias destes pases um dinamismo mpar. Isto, no apenas pelos ganhos advindos da tecnologia embutida em mquinas e equipamentos importados, mas tambm pela modernizao das estruturas empresariais e dos mtodos de gesto. Esse o aspecto destacado por Maier (1987): o Plano Marshall envolvia muito mais do que simples ajuda financeira e apoio poltico s foras de centro-direita na Europa. A ideia-fora que norteava os new dealers, encarregados de planejar a reconstruo europeia, era a de exportar a poltica de produtividade,8 como frmula finalmente encontrada nos Estados Unidos para aplacar os conflitos de classe e garantir a prosperidade. A campanha a que eles se entregaram impetuosamente com este fim buscava promover uma mudana profunda na cultura e nas formas de organizao das empresas, bem como no seu modo de relacionamento
7. Na mesma linha, vale a pena mencionar ainda os artigos de Gold (1978) e de Maier (1987, p. 23-49). 8. A poltica de produtividade aqui entendida como a gesto da produo pautada na racionalizao taylorista-fordista desenvolvida nos Estados Unidos, fruto de dois elementos articulados: i) o desenvolvimento tecnolgico originrio do advento da segunda Revoluo Industrial (metal-mecnica); e ii) a gesto fordista de produo. Esta poltica de produtividade proporcionou vultosos ganhos de produtividade, os quais foram em parte repassados aos salrios dos trabalhadores, aplacando os conflitos de classe. Gramsci (1978, p. 381-382) foi um dos primeiros a perceber a relevncia da gesto taylorista-fordista para o processo de harmonizao social nos Estados Unidos. Para ele, o ganho com esta nova gesto da produo viabilizou (...) racionalizar a produo e o trabalho, combinando habilmente a fora (destruio do sindicalismo operrio de base territorial) com a persuaso (altos salrios benefcios sociais diversos, propaganda ideolgica e poltica habilssima) para, finalmente, basear toda a vida do pas na produo. A hegemonia vem da fbrica e, para ser exercida, s necessita de uma quantidade mnima de intermedirios profissionais da poltica e da ideologia.

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com o meio social envolvente. Testemunho do sucesso deste esforo, a modernizao observada nos pases-alvo ajudaria a explicar o dinamismo de suas economias. Tm razo, porm, os autores que qualificam esse argumento, apontando o equvoco contido na ideia da importao. O que ocorreu na Europa e no Japo no foi a aplicao de tecnologias sociais inventadas em outro lugar, mas a produo de modos de ser e fazer originais com base na combinao de elementos derivados de experincias externas, com elementos previamente estocados na memria institucional daqueles pases. Seja como for, interpretaes desse tipo desembocam em um argumento mais geral sobre as bases do crescimento europeu, que enfatizam o papel das instituies sociais. Este argumento sugere ainda um caminho para explicar a reverso ocorrida na dcada de 1970, quando a economia mundial entra em fase de forte turbulncia e crescimento muito reduzido. Com o esgotamento dos fatores macroeconmicos propulsores, as instituies referidas, antes to funcionais, passam a acusar inadequao crescente. Este ponto de vista, que norteia importante obra de Eichengreen, j vrias vezes citada neste captulo, est formulado de maneira singela no trecho que se segue.
Do mesmo modo como esta herana de instituies econmicas e sociais contribuiu para o extraordinrio desempenho da economia europia no terceiro quarto do sc. XX, ela tambm explica em parte a performance menos satisfatria da Europa nos 25 anos seguintes. Uma vez que as primeiras oportunidades de catch-up e convergncia se exauriram, o continente europeu teve de buscar novas formas de sustentar seu crescimento econmico. Ele teve de mudar de um modelo de crescimento baseado na acumulao bruta de capital e na aquisio de tecnologias existentes para um novo modelo baseado em ganhos de eficincia e endogeneizao da inovao tecnolgica.9

A crise dos anos 1970 e a queda prolongada no ritmo de crescimento econmico fenmenos que nem de longe restringem-se Europa so temas to controversos quanto o do crescimento extraordinrio do perodo antecedente. No vamos entrar neste debate. Mas devemos considerar alguns de seus aspectos mais salientes, curiosamente silenciados no esquema interpretativo de Eichengreen (2007).
3.1 Os desequilbrios financeiros e a presso crescente sobre o dlar

Desde o fim da Segunda Guerra a economia internacional debateu-se com um problema: a escassez de dlares, ou seja, a liquidez insuficiente. Vimos como ele
9. Just as this inheritance of economic and social institutions contributed to the extraordinarily successful performance of the European economy in the third quarter of the twentieth century, it was equally part of the explanation for Europes less satisfactory performance in the subsequent twenty-five years. As the early opportunities for catch-up and convergence were exhausted, the continent had to find other ways of sustaining its growth. It had to switch from growth based on brute-force capital accumulation and the acquisition of known technologies to growth based on increases in efficiency and internally generated innovation (EICHENGREEN, 2007, p. 5).

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foi equacionado: a emisso de moeda pelos Estados Unidos e sua transferncia por meio dos fundos do Plano Marshall e do oramento de defesa. No decurso do tempo, outro fluxo ganhou importncia crescente: o investimento direto no exterior, que se fez na poca com forte estmulo do governo. Responsveis por 39% do produto, detentores de cerca de 70% das reservas em ouro, com sua enorme superioridade econmica e ascendncia poltica, no incio da dcada de 1950 os Estados Unidos operavam confortavelmente como banqueiros do mundo. A conta do governo no balano de pagamentos podia ser deficitria, pois ningum se importava muito com isto. A economia internacional tinha fome de dlares, e o Tesouro atendia a seus reclamos da forma que bem lhe convinha. A base de sustentao do sistema monetrio internacional continuava sendo o metal precioso, mas com sua paridade inalterada desde 1934, o dlar gozava de confiana tamanha que era tido como to bom como o ouro, como se dizia poca. O primeiro sinal de que o edifcio podia no ser to slido veio em 1958. Nesse ano, o passivo externo dos Estados Unidos (soma de obrigaes oficiais e no oficiais com estrangeiros) ultrapassou o valor total das reservas do pas em ouro. A partir da, a luz amarela acendeu-se teve incio, ento, um intenso debate sobre a cotao adequada do dlar e, alm disso, sobre o seu papel como moeda de reserva. Este debate, que se prolongou por cerca de uma dcada, comeou no meio acadmico, estendeu-se aos crculos governamentais e ganhou novo carter em 1963, com a abertura oficial de um processo de negociao complexo cujo horizonte era a reforma do sistema monetrio internacional. Essa a consequncia prtica do argumento exposto em 1959 por Robert Triffin. Ao dar a salva que desencadeou a controvrsia, o professor belga da Universidade de Yale afirmava que o sistema monetrio em vigor era internamente contraditrio. Ao entronizar o dlar como moeda dominante e ao fixar a sua paridade com o ouro, o sistema expunha as autoridades do pas emissor a uma escolha impossvel: atender demanda de liquidez da economia internacional em constante expanso o que implicava acumular dficits em sua balana de pagamentos e debilitar no longo prazo sua moeda ou adotar medidas de ajuste interno para fortalecer o dlar com os efeitos recessivos produzidos por tais polticas. O problema que foi comprimido no pargrafo anterior entrou para a histria como o dilema Triffin. Para enfrent-lo, o autor concebia uma soluo logicamente impecvel e notvel por sua ousadia: eliminar de uma vez por todas a relquia brbara, substituindo o ouro por uma moeda inteiramente fiduciria a ser gerida multilateralmente. Introduzida essa inovao, os Estados Unidos estariam liberados para perseguir as polticas domsticas mais adequadas s circunstncias de sua economia, mas perderiam, em contrapartida, a condio de banqueiros do mundo, com a

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prerrogativa de financiar seus dficits emitindo moeda, que tal condio envolvia. No surpreende, pois, que a recepo da proposta de Tiffin no pas tenha sido mista: a perspectiva de v-la adotada projetava para o futuro novos dilemas, to angustiantes quanto aqueles que ela resolvia. O debate sobre a reforma monetria internacional nasceu da percepo da vulnerabilidade do dlar e foi impulsionado pelas presses sobre o dlar que esta mesma percepo induzia. Elas vinham de dois lados: dos governos superavitrios e, entre eles, principalmente da Frana que resistem ideia de guardar suas suadas reservas em uma moeda que podia se depreciar em um dado instante; e desta entidade fantasmtica que atende pelo nome de mercado e faz sentir pesadamente sua presena pelo movimento de preos e a colocao de fundos. Esse debate persistiu depois da reforma cosmtica de 1967 e desembocou na deciso unilateral do governo dos Estados Unidos, anunciada em julho de 1971, de quebrar a regra de paridade, coluna mestra do regime ouro-dlar. Radicalizada em 1973 com a adoo tambm unilateral do cmbio flutuante, esta medida liberou o governo dos Estados Unidos para continuar gastando sem maiores constrangimentos. Mas, ao mesmo tempo, abriu um perodo de desordem financeira cuja expresso mais eloquente foi a escalada dos preos na economia internacional.
3.2 A quebra do relativo consenso social nos pases capitalistas desenvolvidos

A primeira manifestao do fenmeno foi a intensa onda de greves que sacudiu a Europa no fim dos anos 1960. Desta, o episdio de maior carga simblica foi a greve geral com ocupao de fbricas no maio de 1968 francs. Mas o impacto do outono quente italiano, no ano seguinte, no ficou muito atrs. Quase em simultneo, na Alemanha e na Inglaterra trabalhadores tambm lanavam-se em greves selvagens, rompendo contratos de longo prazo firmados por lideranas sindicais, que acabavam, muitas vezes, por encampar o movimento. Em todos os casos nacionais, as greves desembocaram em negociaes de grande amplitude em que a paz social foi comprada pelo Estado e pelos empresrios ao custo de concesses expressivas. Na Frana, os acordos de Grenelle de maio-junho de 1968; na Itlia, o acordo dos metalrgicos de dezembro de 1969; na Alemanha, de novo os metalrgicos, em setembro de 1969; no fim desse ano, os acordos do setor pblico na Gr-Bretanha. H uma conexo forte entre a militncia operria e o vigoroso crescimento econmico nesse perodo: a intensificao da atividade pressiona os mercados de trabalho e faz a correlao de foras pender para o lado dos trabalhadores. Mas esta no direta, nem inequvoca. A vitalidade da economia no explica, por exemplo, as caractersticas prprias a estes movimentos: greves envolvendo sobretudo trabalhadores pouco qualificados, desencadeadas revelia das direes sindicais, vocalizando reivindicaes novas (ditas qualitativas) e lanando mo

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de formas de luta agressivas ocupaes de fbrica, contestao aberta e larvar da autoridade do capital no cho da fbrica. Para entend-las seria preciso ver estes movimentos, tambm, como reaes diferidas s estratgias de racionalizao fuso de empresas, com desativao de estabelecimentos e perdas de postos de trabalho; adoo de controles mais estritos sobre o uso do tempo; definio de novas rotinas; disciplina mais rgida no cho da fbrica adotadas pelas empresas em cada um destes pases no perodo precedente.10 E atribuir elevado peso causal s transformaes sociais em curso no longo perodo de prosperidade, que se expressavam sob a forma de um movimento mais amplo de contestao dos subentendidos culturais e das polticas que davam forma histrica particular ao capitalismo neste perodo. Em boa medida, a observao vale tambm para os Estados Unidos. Aqui no vamos observar a ocorrncia de uma onda de greves, nem a irradiao de ideias de esquerda no universo do sindicalismo. O que abalava a ordem estabelecida nesse pas era, em primeiro lugar, a revolta negra, que explodia repetidamente em motins como em Watts, 1965 (35 mortos), Detroit, 1967 (43 vtimas) ou Washington, em 1968.11 Em segundo lugar, a radicalizao de parcelas significativas de jovens brancos de classe mdia, que tendo feito sua iniciao poltica nos enfrentamentos que marcaram o movimento dos direitos civis no incio da dcada, expressavam agora seu repdio guerra do Vietn e aos valores dominantes na sociedade americana em discursos em que se mesclavam o repertrio da Nova Esquerda e da Contracultura.12
3.3 Impacto internacional diferenciado da crise

Como no passado, essa crise era eminentemente internacional, mas como de outras vezes, tambm, o seu impacto sobre distintos setores e regies da economia mundial era muito desigual. No seria o caso de precisar esta afirmativa, examinando pormenorizadamente o comportamento de cada um destes segmentos. Mas indispensvel salientar este fato decisivo: a crise nos anos 1970, foi, sobretudo, uma crise dos capitalismos centrais. Com efeito, enquanto as economias capitalistas avanadas pem o p no freio, os pases em desenvolvimento seguem crescendo celeremente por toda a dcada; e um grupo seleto deles que inclui Brasil, Mxico, Taiwan e Coreia do Sul chega a ampliar em mais de 40% sua participao no produto mundial.
10. Seguimos de perto, em toda esta parte, a anlise desenvolvida por Soskice (1978) e Barkin (1975). 11. Entre junho e setembro de 1967, houve levantes de guetos em mais de 100 cidades nos Estados Unidos. Ver Mermelstein (1975). 12. Embora o autor seja prejudicado em vrios momentos pelo preconceito e pela memria desagradvel de experincias vividas, possvel formar uma ideia do processo desta radicalizao por meio do livro de Diggins (1992). Interpretao ampla de um ponto de vista conservador das mutaes culturais e polticas do perodo pode ser encontrada em Huntington (1981).

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O segredo desta discrepncia se desfaz em parte quando lembramos que, na poca, estes pases contaram com o crdito abundante a eles oferecido a preos irrisrios pelos bancos internacionais encarregados de reciclar as montanhas de dlares em que se cifrava a renda petrolfera. Mas no apenas nesse terreno que os pases do ento chamado Terceiro Mundo pareciam avanar. Com o aumento relativo de seu poderio econmico, eles conquistavam novas posies, tambm, na arena da diplomacia. Mais antigo, os marcos simblicos desse processo so bem conhecidos: a criao do Movimento dos Pases No Alinhados, na conferncia de Bandung, em 1955; a nacionalizao do Canal de Suez, em julho do ano seguinte; a Declarao Conjunta dos Pases em Desenvolvimento, na XVIII Assembleia Geral da Organizao das Naes Unidas (ONU), em 1963, com a formao do Grupo dos 77; e, entre maro e junho de 1964, a Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento, que viria a se transformar em organizao permanente, a United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD), sob a liderana intelectual de Ral Prebish. A Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) cuja criao data de 1960 e seu lance espetacular, no fim de 1973, inscrevem-se nesse processo de afirmao poltica de pases em desenvolvimento. Entre uma data e outra, os pases produtores percorreram um longo caminho na tentativa de redefinir os termos de suas relaes com o oligoplio das sete irms e com os grandes consumidores. Espao privilegiado para troca de informaes e reflexo conjunta sobre experincias respectivas, a partir de 1968 a OPEP comea a pressionar mais fortemente por mudanas, encorajada pelo exemplo da Lbia, cujo governo revolucionrio sob a liderana de Kadhafi acabava de enfrentar com sucesso as companhias petrolferas. Aberta a rodada de negociaes, elas levariam ao Acordo de Teer, que elevava o preo do leo e previa reajustes futuros para acompanhar a inflao (NASSAU, 1993, p. 112 et seq.). Do ponto de vista simblico, o ponto culminante desse questionamento da arquitetura das relaes econmicas internacionais foi a aprovao, por unanimidade, do projeto de Declarao e Programa de Ao sobre a Nova Ordem Econmica Internacional proposto pelos pases em desenvolvimento, na sexta Sesso Especial da Assembleia Geral da ONU. Convocada sob presso do Movimento dos No Alinhados no auge da crise, o notvel neste conclave a extrema cautela na conduta dos representantes dos Estados Unidos. De fato, foi a ao moderadora de Kissinger que venceu a resistncia de muitos dos pases industrializados e permitiu a incorporao no discurso oficial da ONU de um conjunto de princpios e ideias que, se realmente aplicados, acarretariam mudanas significativas na estrutura das relaes econmicas internacionais.13
13. Sobre o contedo destas propostas e o desfecho melanclico de todo este episdio ver Nassau (1993, p. 119-141).

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3.4 A contrarrevoluo neoliberal

Em uma inverso irnica da frmula racionalista corrente, Cohen, March e Olsen (1991, p. 294-334) sugeriram que a melhor frmula para descrever os processos reais de tomada de deciso seria esta: solues em busca de problemas. Concorde-se ou no com sua tese geral, o dito aplica-se s propostas polticas que acabaram se consagrando na Europa e nos Estados Unidos em meio crise dos anos 1970. De fato, as linhas gerais do modelo de poltica econmica que acabou por se impor no fim do perodo, com o discurso ideolgico que o revestia, estavam presentes como uma nota dissonante desde a fase formativa do capitalismo organizado do ps-Guerra. Triunfo dos neoliberais. A histria conhecida, no preciso rememor-la. Basta registrar que, na Inglaterra e nos Estados Unidos, os crticos desta nova ordem atuaram de forma concertada na converso dos princpios gerais que abraavam em crtica detalhada das polticas praticadas pelos governos de turno e na formulao de propostas alternativas sobre como lidar com os problemas que elas pretendiam atacar. Durante muito tempo, esses crticos falaram para si e para um crculo restrito de adeptos. No longo ciclo de crescimento evocado no incio deste estudo, a mensagem sombria que emitiam no encontrava eco. Com a crise dos anos 1970, tudo isto mudou. O fracasso reiterado dos governos em sua tentativa de confrontar os problemas econmicos novos com as ferramentas de poltica habituais erodiu a confiana nas teorias gerais que lhes davam suporte e abriu espao para a defesa de uma abordagem radicalmente nova, que identificava a interveno do Estado como a raiz do mal-estar que afligia as sociedades ocidentais. Para venc-lo, diziam estes crticos, seria preciso restringir a atuao do Estado e ampliar, no limite do possvel, a livre operao dos mercados. Em termos prticos: privatizar, desregulamentar e abrir as economias concorrncia internacional. Poder disciplinador do mercado. Com a restaurao dele interna e externamente seria possvel estabilizar a moeda, conter os conflitos sociais e enfrentar exitosamente os desafios que se multiplicavam na arena internacional. Convertido em eixo de ao governamental com a vitria de Margareth Thatcher, em 1979, e Ronald Reagan, em 1980, esse programa foi propagado por todo mundo por meio das instituies financeiras internacionais, em particular o Banco Mundial (BIRD) e o FMI. Mas a generalizao das reformas para o mercado, tema da prxima seo deste estudo, no se deveu apenas ao trabalho de convencimento apoiado nas presses desses organismos: na origem deste movimento encontram-se duas mudanas de fundo na economia internacional que resultaram de decises polticas dos Estados Unidos: o choque de juros decretado pelo Federal Reserve System (FED), em 1979 que precipitou a crise da dvida , e a campanha pela abertura de nova rodada de negociaes no mbito do GATT que levou reforma radical do regime internacional do comrcio, com a criao da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e a ampliao das disciplinas do GATT a novos temas (servios, investimentos e propriedade intelectual).

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4 REFORMAS ECONMICAS EM PASES EM DESENVOLVIMENTO

O movimento de reformas econmicas que tomou conta dos pases da periferia nas duas ltimas dcadas do sculo passado deve ser encarado, pois, como um fenmeno sistmico: um aspecto decisivo do processo de reestruturao econmica em escala mundial que se desenvolve nesta quadra histrica. Mas no apenas isto, ele expressou igualmente as respostas dadas por diferentes pases aos problemas suscitados por situaes de crises mais ou menos profundas e pela percepo, por parte de suas elites dirigentes, de oportunidades que se lhes abriam no novo contexto internacional. Combinao sempre diferenciada de processos sistmicos e domsticos, as reformas para o mercado converteram-se, no perodo, em um imperativo do qual poucos pases escaparam. Em que consistiam essas reformas? Em que grau, em que momento elas foram plasmadas? Para responder, ainda que brevemente, estas interrogaes, far-se- uso do material elaborado em longa pesquisa comparativa coordenada por Velasco e Cruz que deu origem, entre outros trabalhos, ao livro Trajetrias: capitalismo neoliberal e reformas econmicas nos pases da periferia (VELASCO E CRUZ, 2007).
4.1 Uma viso geral das reformas para o mercado

O ponto de partida para tal exame deve ser o registro da transformao drstica verificada no discurso econmico sobre o tema do desenvolvimento no curso da dcada de 1980. Nesse perodo, o termo causas estruturais, antes pedra de toque do pensamento desenvolvimentista, conquista ampla aceitao, mas agora com novo significado. No passado, ele indicava obstculos ao desenvolvimento que s seriam removveis pela ao do Estado. Na nova verso, o Estado no aparece mais como instrumento hbil para superao de entraves estruturais, mas como parte essencial do problema. Ao interferir na operao do mecanismo de preos o Estado guiado pelos impulsos rentistas dos grupos sociais a includos seus dirigentes e sua burocracia suficientemente poderosos para impor o atendimento de suas demandas particularistas. No se trata mais, por conseguinte, de usar o Estado para promover um projeto de desenvolvimento econmico, mas de encurtar o seu raio de ao para liberar o dinamismo que habita o mercado. Manifestando-se j no fim dos anos 1980, aos poucos foi ganhando corpo no interior do BIRD instituio que funcionou durante todo o perodo como intelectual coletivo a preocupao com dimenses institucionais descuradas no discurso original do ajuste estrutural. Mais tarde, como veremos, ela dar origem a um diagnstico modificado e a uma segunda gerao de reformas. No momento, contudo, vamos desconsiderar tanto as polticas de estabilizao, que operam com horizonte de curto prazo, quanto as polticas voltadas para o tema geral da governance, para nos concentrar no ncleo duro das reformas orientadas para o mercado.

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Elas compem um conjunto de polticas setoriais interligadas, cuja coerncia dada pelo princpio geral que as informa, vale dizer, o de transferir o maior nmero de atividades possvel para o mbito do mercado e minimizar, at o limite, as distores provocadas pela interveno do Estado. Embora se apresentem como um pacote fechado, estas polticas no mantm entre si relaes funcionais e temporais claramente definidas. Por este motivo, elas podem e devem ser tratadas em separado. Assim, trataremos de caracterizar brevemente as seguintes polticas: abertura comercial e cambial; liberalizao financeira; liberao de preos e salrios; liberalizao do regime de investimento estrangeiro; privatizao; reforma tributria; reforma da seguridade social especificamente do sistema de aposentadoria e reforma das relaes de trabalho.
4.1.1 Abertura comercial

A abertura comercial tende a ser vista como um dos itens mais importantes na estratgia de reformas. O princpio que a orienta o de avanar, tanto quanto possvel, em direo a um regime neutro de polticas comerciais, isto , polticas que provoquem distores mnimas nos preos relativos. Neste sentido, as medidas que ela abrange podem ser ordenadas segundo a sua importncia e o seu lugar em uma sequncia temporal cannica: i) eliminao de cotas e vedaes (produtos com importao ou exportao proibidas), com uso exclusivo da tarifa aduaneira como mecanismo de proteo; ii) racionalizao da estrutura tarifria, com reduo das alquotas nominais e da disperso tarifria; e iii) reduo continuada da tarifa mdia. A poltica de abertura comercial pauta-se na ideia de que ela imporia uma maior concorrncia s empresas locais, forando o aumento de sua produtividade por meio de sua modernizao. Com isto, as empresas locais tornar-se-iam mais competitivas no sistema mundial de comrcio. Nesta lgica, ocorreria uma mudana significativa nas bases produtivas dos pases, dada a sua maior especializao, como a incorporao de maior contedo tecnolgico. Pelo impacto distributivo que implica, a abertura comercial tende a ser considerada tambm como uma reforma politicamente difcil.14 No entanto, neste terreno que os resultados mais consistentes parecem ter sido obtidos.
4.1.2 Liberalizao financeira

Como se viu em outra parte deste captulo, o crescimento das economias centrais no ps-Guerra deu-se em um contexto institucional em que se combinavam um regi14. Ver, entre outros, Rodrik (1989, p. 1-16).

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me favorvel liberalizao gradual das trocas comerciais e um sistema monetrio e cambial que buscava evitar a ocorrncia de crises pelo controle dos fluxos de capital. Sob a vigncia desse sistema, os pases da periferia puderam implementar, sem grande contestao externa, polticas de desenvolvimento baseadas na proteo do produtor local, no controle do cmbio e no manejo do mecanismo do crdito financiamento segundo prioridades do plano, tabelamento de juros, crdito subsidiado. Tudo isso comea a mudar quando o governo Nixon decreta unilateralmente a inconversibilidade do dlar e, pouco depois, a adoo do regime de cmbio flutuante. A partir da, sob o impulso da criao de novos instrumentos de crdito e das polticas de desregulamentao generalizadamente aplicadas nos pases capitalistas desenvolvidos, desenvolve-se o processo que iria culminar na globalizao financeira dos nossos dias.15 Nesse novo contexto, os mecanismos de controle usualmente empregados nos pases perifricos passam a ser condenados com argumentos econmicos, e mesmo morais. O processo de liberalizao financeira a que assistimos, desde ento, nesses pases tem duas faces intimamente interligadas: interna e externa. Alm da desregulamentao da atividade bancria, ela envolve tambm a diversificao e a internacionalizao do mercado de capitais, com a liberalizao do regime de cmbio como parte constitutiva deste processo.
4.1.3 Liberalizao do regime de investimentos estrangeiros

Na ordem econmica que vemos nascer depois da Segunda Guerra, os governos davam tratamento distinto s empresas, sem nenhum acanhamento, segundo a origem nacional ou estrangeira delas. A partir do incio dos anos 1980, esse estado de coisas comea a mudar. A liberalizao dos regimes de investimento estrangeiro passa a constar do programa de reformas econmicas recomendado aos pases em desenvolvimento e, como item de negociao internacional no mbito do antigo GATT e sua sucessora, a OMC, assim como nos tratados de integrao econmica regional, como o Tratado Norte-Americano de Livre Comrcio (Nafta), a rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca) e outros fruns. Envolvendo vasta gama de matrias, que se espalham por vrios captulos dos acordos em negociao medidas comerciais relacionadas com investimentos, compras governamentais, mecanismos de resoluo de conflitos , o movimento em prol de um regime internacional de investimento estrangeiro tem como horizonte a criao de um espao econmico global governado pelo mercado em que a utilizao de predicados polticos para qualificar agentes econmicos perde todo sentido.

15. Sobre o conjunto deste tema ver Helleiner (1994).

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4.1.4 Outra perspectiva: a liberalizao da conta de capital

Liberalizao do sistema de crdito, do mercado de capitais, do regime de cmbio e do regime de investimento externo. possvel tratar do conjunto destes elementos como aspectos de um nico fenmeno: a liberalizao da conta de capital. o que faz Brune et al. em texto apresentado no Encontro anual da Annual Meeting of the American Political Science Association (APSA), em agosto de 2001. Intitulado The Political Economy of Capital Account Liberalization, o artigo historia o debate que vai culminar na vitria dos argumentos favorveis abertura da conta de capital e procura avanar na anlise estatstica dos determinantes das polticas de liberalizao neste campo. Mas e a reside o nosso interesse para fazer isto os autores foram levados a construir um ndice de abertura da conta de capital. Trabalhando com o Annual Report on Exchange Arrengements and Exchange Restriction, publicao do FMI que fornece dados sobre as polticas nesta rea para 173 pases, os autores constroem um ndice de abertura da conta de capital com base em nove categorias de transaes, a saber: pagamentos por transaes invisveis; rendas decorrentes de transaes invisveis; controles sobre transaes de mercado de capitais no pas; controles sobre transaes de mercado de capitais no exterior; controles sobre operaes de crdito no pas; controles sobre operaes de crdito no exterior; controles sobre investimento estrangeiro direto e imobilirio no pas; controles sobre investimento direto e imobilirio no exterior; e controles sobre as disposies e a operao das instituies comerciais e de crdito. Cada categoria codificada em termos binrios: fechada casos em que ocorrem restries significativas; e aberta casos em que o contrrio se verifica. Atribuindo pontos a estas variveis, os autores obtm, por fim, um ndice geral, com um espao de pontuaes possveis que vai de zero inteiramente fechada a nove inteiramente aberta. Com base nestes critrios, os autores pontuam os 173 pases cobrindo um perodo de 27 anos de 1973 a 1999.

Ainda que a operao de converter dados descritivos em ndices numricos contenha sempre um elemento expressivo de arbtrio e que, por isso, seus resultados devam ser encarados com mxima cautela, vale a pena registrar os resultados principais do exerccio: i) os pases ricos so os que apresentam maior

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abertura na conta de capital; ii) estes pases comearam a abrir suas contas de capital nos anos 1970, o que s vai acontecer na dcada de 1990, entre os pases de renda baixa ou mdia; iii) houve amplo movimento de abertura da conta de capital na Amrica Latina nesse perodo, ao contrrio do que se deu no Oriente Mdio e na frica do Norte; iv) na frica Subsaariana, os controles sobre a conta de capital tendem a ser fortes, mas alguns pases Congo, Uganda, Qunia e Zmbia , abriram suas fronteiras ao capital internacional; e v) a China e a ndia mantm restries sobre todos os tipos de transaes monitoradas pelo FMI (BRUNE et al., 2001, p. 12-13).
4.1.5 Liberalizao do sistema de preos e salrios

Mercados so sistemas de coordenao ex post de decises tomadas isoladamente por multides de agentes econmicos ligados entre si por cadeias de interdependncia. O que assegura este feito o funcionamento do mecanismo de preos. Nem sempre, contudo, a soluo produzida por intermdio desse mecanismo atende ao que tido, em sociedades dadas, como de interesse social. Este interesse pode ser definido em termos de ideais de justia ou em termos poltico-econmicos por exemplo, o propsito de alterar a composio de fatores produtivos que caracteriza a economia em dado momento, em um processo cumulativo, ao longo do qual esta venha a se tornar mais rica, mais competitiva e menos vulnervel. Animados por este ou aquele objetivo via de regra por uma combinao deles , os Estados nunca permitiram que o mecanismo de preos atuasse, em todos os mercados, livremente.16 Vlida em termos gerais, essa proposio mais verdadeira ainda para os pases da periferia. Aqui por muito tempo a norma foi a do Estado ativo, o qual, operando tipicamente em quadro de graves problemas sociais e sendo informado muitas vezes por viso determinada de futuro, interfere propositadamente nos preos para tornar possvel a consecuo de fins definidos. Um dos ingredientes do pacote de reformas para o mercado o estabelecimento de regras para evitar que isso acontea. Liberao geral de preos e salrios. Como nem sempre isso possvel, pois os mercados so imperfeitos e no raro ganham feio de monoplio, a diretriz passa a ser a de restringir ao mnimo os casos em que o controle de preos dado como aceitvel.

16. Por vezes a interveno neste campo se d por demanda dos prprios capitalistas, os quais, depois de inmeras tentativas infrutferas, recorrem ao Estado para resolver problemas de coordenao que resultam em prejuzos para todos em determinados setores de atividade. Foi este o caso do movimento pela regulao de vrias indstrias nos Estados Unidos no incio do sculo XX. Uma sugestiva interpretao histrica do movimento pela racionalizao da indstria pode ser encontrada em Kolko (1963). Para uma anlise rigorosa dos dilemas que impelem os capitalistas a esta atitude ver Bowman (1989).

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4.1.6 Reformas tributrias

Presena obrigatria no rol das polticas de liberalizao econmica, a reforma tributria tambm o componente menos preciso e mais controverso do pacote de reformas. que a tarefa de redesenhar o sistema tributrio pe o legislador ante o desafio de harmonizar objetivos contraditrios e acomodar interesses conflitantes, que atravessam o conjunto da sociedade. Por este motivo, ao contrrio do que acontece em outras matrias, no vamos encontrar aqui h um modelo bem definido, de validade supostamente universal. Em vez disso, o que obtemos so algumas diretrizes de carter geral, como sejam, as de buscar a simplificao do sistema, evitar a tributao em cascata, desonerar a produo, reduzir as alquotas e ampliar a base tributria. Alm disso, alguns preceitos caractersticos, como a reduo das taxas marginais de imposto sobre a renda das empresas e dos indivduos.
4.1.7 Privatizaes

Ente intrinsecamente contraditrio, em sua dupla qualidade de centro de acumulao de capital e instrumento de poltica de governo, a empresa pblica surge como uma anomalia no quadro do liberalismo econmico. Nem por isso deixa de ocupar um lugar importante nas economias capitalistas realmente existentes. Seja como resultado de aes de resgate de setores em crise financeira profunda, seja por ter sido considerada a melhor soluo institucional para segmentos em que as externalidades so elevadas e a tendncia ao monoplio muito aguda caso dos servios de utilidades pblicas, por exemplo , seja ainda porque constava como exigncia republicana ou socialista do programa de partidos polticos em acentuada ascenso, o certo que a figura da empresa pblica tornou-se, depois da Segunda Grande Guerra, um dos traos definidores da chamada economia mista. Na experincia dos pases perifricos, a esses motivos adicionaram-se outros ainda, tpicos de sua condio: a necessidade sentida de implantar indstrias cujos elevados requerimentos, em termos de mobilizao de capital e tempo de maturao deste, excediam de longe a capacidade dos grupos locais e no logravam atrair o interesse do investidor estrangeiro caso da siderurgia no Brasil e em tantos outros pases; o imperativo poltico de conter, em certos limites, o capital estrangeiro na economia do pas ou caso de vrios pases na sia de reforar a posio econmica de grupos nativos vis--vis as minorias tnicas que tradicionalmente controlaram o comrcio e a indstria (minorias chinesas), ou mesmo a adoo de modelos de desenvolvimento inspirados na industrializao sovitica, baseados no planejamento central e na preponderncia clara do Estado em todos os campos da economia. No ambiente criado pelo movimento em prol da liberalizao econmica nesses pases, a figura da empresa estatal esteve sob forte ataque, desde o incio. Contra ela foram levantados argumentos de ordem diversa, no raro contradit-

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rios: focos de ineficincia econmica; ameaa empresa privada por sua tendncia diversificao, um dos principais fatores responsveis pelo dficit pblico. Para todos e cada um destes problemas, uma soluo ideal: a transferncia do controle destas empresas ao setor privado. Na impossibilidade prtica poltica e/ou econmica de realizar este programa em toda a linha, abertura do capital das empresas controladas pelo governo, a adoo de padres empresariais de operao e financiamento desvinculao do oramento do governo e contratos de gesto, entre outras frmulas. Mas estas medidas so propostas como solues transitrias: o objetivo final continua sendo a privatizao plena.
4.1.8 Reforma previdenciria

Teoricamente, em condies muito especficas, o mercado assegura a exata remunerao devida aos fatores que intervm na vida econmica. Como mercadoria fictcia, porm, um deles a fora de trabalho apresenta esta particularidade perturbadora: esta indissocivel de seu detentor de suas disposies pessoais e de seu ciclo biolgico. A economia capitalista de mercado pressupe, portanto, a soluo no mercantil de dois problemas: a motivao disciplinada do trabalhador e a garantia de sua subsistncia antes, durante e ao trmino de sua vida ativa. Para fazer face ao primeiro desses problemas os capitalistas inventaram inmeros dispositivos, combinando em dosagens diferentes incentivos positivos e negativos de distintos tipos, mas assentados todos na ameaa de demisso como ultima ratio. Historicamente, as primeiras tentativas de responder ao segundo previam a mobilizao de recursos de ordem moral: junto ao prprio trabalhador autocontrole, frugalidade, cuidado consigo e com seus dependentes e aos grupos mais favorecidos da sociedade caridade crist traduzida em aes filantrpicas. Mas a inadequao desta resposta cedo tornou-se patente. A filantropia viola o pressuposto da autonomia e da igualdade entre os indivduos.17 Quanto s exortaes ao comportamento previdente por parte do trabalhador, elas desconhecem a verdade sociolgica de que o horizonte temporal dos indivduos varia em funo da segurana de suas condies de existncia. Por tais motivos, o Estado foi levado, cada vez mais amplamente, a assumir a responsabilidade por aquele problema, estabelecendo sistemas de penses para pessoas idosas. No apenas nos pases capitalistas avanados: na Amrica Latina, em que uma ou outra de suas verses, o sistema de seguridade social foi adotado nas dcadas de 1920 e 1930, e na frica do Norte (Arglia, Egito e Marrocos), em que
17. Ainda no fim do sculo XVIII, um autor justamente famoso propunha elaborado sistema de proteo social e calculava o nmero de homens na Inglaterra que, depois de cinquenta anos de idade, (...) podem sentir como necessrio ou confortvel serem amparados do que so capazes de amparar si mesmos, e no como um favor, mas como um direito. [E fazia questo de insistir:] Esse amparo no de natureza de caridade, mas de direito (may feel it necessary or confortable to be better supported that they can support themselves, and that not as a matter of grace and favor, but of right. [E fazia questo de insistir:] This support (...) is not of the nature of a charity, but of a right) (PAINE, 1969, p. 264-265).

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os programas abrangentes de proteo social datam da dcada de 1950. Na frica Subsaariana e na sia os sistemas de seguridade so mais seletivos e mais recentes. Excetuadas as antigas colnias britnicas, vrias das quais mantiveram at recentemente o sistema dos provident funds (cada trabalhador dispe de uma conta, cujo valor reverte a ele quando as condies previstas para este fim so preenchidas), o sistema bsico na maioria dos pases seguia e continua seguindo o tipo da repartio com benefcios definidos. Mas j h algum tempo este quadro vem mudando: alimentado pelas projees sombrias quanto viabilidade financeira no longo prazo deste modelo, e inspirado na reforma empreendida pioneiramente pelo Chile em 1981, ganhou corpo nas duas ltimas dcadas forte movimento em prol da transio para sistemas de seguridade social baseados nos princpios da capitalizao, da administrao privada, e da contribuio definida. Ao ser encampada pelo Banco Mundial, esta tese acabou por se converter em nova ortodoxia, embora encontre forte resistncia nos Estados Unidos e em outros pases centrais.18 Os advogados da reforma costumam revestir seus argumentos de uma roupagem tcnica, mas como no passado remoto o que assistimos aqui tambm a um conflito de fundo normativo. Nas palavras de dois especialistas,
A mudana do financiamento pblico (...) para o privado (...) no sistema de previdncia social afastou o discurso das polticas mundiais de seguridade social de questes como justia, incluso social e igualdade de oportunidades, privilegiando uma dimenso mais tcnica, relacionada demarcao das responsabilidades pblicas e privadas.19 4.1.9 Reforma do mercado de trabalho

Um dos focos da crtica neoliberal ao Estado de Bem-Estar, a rigidez do mercado de trabalho reaparece no discurso sobre as reformas nos pases da periferia. Aqui, como l, trata-se de flexibilizar as relaes de trabalho, mediante a reduo dos custos de demisso, a regulamentao de contratos temporrios de trabalho, a diminuio de direitos trabalhistas legalmente definidos, o estmulo negociao descentralizada em suma, o aumento do poder empresarial sobre a fora de trabalho. No tocante aos pases estudados, contudo, as mudanas nessa rea parecem ter sido lentas e limitadas. Em alguns pases, a legislao de trabalho sofreu ampla reformulao, como no Chile, sob os governos militares, mas essa no a norma. Em geral, as reformas em matria trabalhista tm sido poucas e de alcance bem limitado.

18. Para uma argumentao crtica competente ver Munnell (1999). 19. The shift from public provision of mandatory social security () to market provision () has moved the global social security policy discourse away from issues of social justice, social inclusion and equality of opportunity towards technical issues related to the demarcation of public-private financial responsibilities (DIXON; KOUZMIN, 2001, p.5468).

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Isso no quer dizer que os mercados de trabalho nos pases em desenvolvimento tenham se mantido imunes aos ventos da mudana. Na verdade eles tm se transformado profundamente, e o aumento da informalidade apenas a face mais visvel e mais desagradvel deste fenmeno.20 Talvez, mais que qualquer outro, este fator ajude a explicar a timidez das polticas de liberalizao nesta rea.
4.2 As reformas nos pases em desenvolvimento: convergncias e contrastes

Se se tomar como referncia o momento de consagrao do discurso das reformas estruturais, os pases estudados na pesquisa antes referida podem ser classificados em trs grupos: reformadores precoces Chile, Argentina, e Turquia; retardatrios frica do Sul, Brasil, Colmbia, Coreia, Egito, Etipia, ndia, Sudo, Zmbia; e intermedirios os demais , com uma nica exceo, o Ir, que se manteve margem do movimento de liberalizao econmica nos anos 1990. Entre os pases do primeiro grupo, o Chile o que mais se sobressai. Formulada e conduzida, a partir de 1975, por equipe de economistas doutrinariamente orientados, a reestruturao da economia chilena foi percebida, desde o incio, como teste crucial pelos defensores, at ento ainda marginalizados, do neoliberalismo.21 Tendo iniciado o seu primeiro experimento liberal-reformista pouco depois da instalao da Junta Militar, em 1976, a Argentina tem lugar garantido neste grupo. A Turquia parece constituir um caso limite: com medidas de abertura comercial introduzidas j em 1980, como ncleo do programa de liberalizao do ministro Turgut zal, que rompia com a ideologia do estatismo quadro de referncia normativo das polticas econmicas no pas desde a dcada de 1930 , a Turquia aproxima-se dos seus colegas de grupo. Mas deles se distancia pelo carter limitado das iniciativas propostas e pela maneira relativamente moderada com que foram perseguidas. Entre os reformadores tardios o caso extremo o da frica do Sul. Excepcional pela natureza racial da interveno do Estado na economia subordinao dos instrumentos de poltica econmica ao imperativo de reforar o sistema do apartheid a despeito de algumas medidas de liberalizao financeira no fim da dcada de 1980, sob o governo do Congresso Nacional Africano (ANC) que o tema da reforma econmica ganha centralidade. Isto se dar em 1996, com a oficializao das metas e das recomendaes contidas no Growth Employment and Redistribution (Gear), documento programtico oriundo do Ministrio das Finanas: disciplina fiscal, combate inflao,
20. Para citar apenas um trabalho sobre caso pouco conhecido no Brasil na copiosa literatura a respeito do tema, remetemos o leitor a Bhattacherjee (1999). O tema da informalidade tem dominado boa parte da discusso sobre o mercado de trabalho no Brasil. Para uma anlise comparativa no marco latino-americano, ver Altimir (1997, p. 3-30) e Klein e Tockman (2000, p. 7-30). 21. Sobre a primeira fase das reformas no Chile e a orientao ideolgica de seus condutores ver, entre outros, Foxley (1988).

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estmulo s exportaes por meio da liberalizao cambial, da privatizao e da criao de um ambiente favorvel ao investimento externo.22 No grupo intermedirio pases que tomam, com maior ou menor relutncia, o caminho das reformas durante a dcada de 1980 , vamos encontrar situaes muito diferenciadas. De um lado, os pases asiticos todos, exceto a Coreia e a ndia: Filipinas (1986), Indonsia (1988), Malsia (1988), Paquisto (1988), Tailndia (1986); de outro excludo o Ir os grandes exportadores de petrleo: Arglia (1984), Nigria (1986), Venezuela (1989). O Mxico (1986), que na poca tinha o petrleo como principal produto em sua pauta de exportaes, tambm integra este grupo. A convergncia entre estes pases notvel: quase todos operam mudanas estratgicas em seus modelos de poltica econmica no curto espao de cinco anos (de 1984 a 1988) a Venezuela fica no limite; a reviravolta dada pelo recm-eleito Andrs Perez acontece em fevereiro de 1989. Dois elementos ajudam a esclarecer a coincidncia. Primeiro, a presso intensificada dos Estados Unidos pela adoo generalizada do pacote de reformas e a depresso de preos do petrleo e de outras commodities em meados da dcada, que fragilizou sobremaneira os governos dos pases exportadores destes bens, tornando-os muito mais vulnerveis s presses mencionadas. O comentrio anterior remete-se a outro aspecto importante: as condies em que se d em cada pas a opo pelas polticas de reformas. Vistos deste ngulo, estes pases se diferenciam em dois grupos nitidamente distintos: o primeiro que rene a maioria deles faz esta escolha em situao crtica, seno desesperadora, quase sempre sob o peso das condicionalidades cruzadas dos organismos internacionais (FMI e BIRD), de cujo apoio dependem para reconduzir suas economias a uma situao pelo menos aceitvel nesta categoria vamos encontrar muitos pases da frica Subsaariana e casos bem conhecidos da Amrica Latina. Outros parecem ter sido impelidos muito menos pelo sentimento de necessidade imperiosa e urgente, e muito mais pela percepo das vantagens a alcanar com a mudana empreendida. Mesmo que estes pases enfrentassem dificuldades econmicas por ocasio da mudana, estas seriam relativamente brandas e logo seriam superadas todos os asiticos aninham-se neste grupo.23 Precoces e retardatrios; enfermos e saudveis. Entre os pases estudados h ainda uma terceira diferena que deve ser salientada: trata-se do carter contnuo ou descontnuo do processo de reformas. Embora envolvam, em seu
22. Sobre a trajetria sul-africana em direo s polticas de liberalizao econmica, baseamo-nos em Munck (1994, p. 205-217), Nattrass (1994, p. 219-225) e Bond (2000). 23. O tema da relao entre crise e reforma econmica ocupa um lugar de destaque na literatura especializada. Para uma boa apresentao dos argumentos em tela e uma estimulante anlise comparativa de dois casos, casos emblemticos, ver Corrales (1999, p. 3-29).

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incio, um ato de vontade expresso pelas mais altas autoridades, reformas econmicas no so obras de governo: elas se alimentam do agir descentralizado de um sem-nmero de agentes econmicos e das estratgias perseguidas por atores polticos e sociais. Por isso tendem a se estender no tempo, ultrapassando de muito o mandato dos governos que as introduziram. Mas como as reformas produzem efeitos contraditrios sobre os diferentes grupos na sociedade e como seu xito econmico e poltico no est nunca de antemo garantido, nem sempre isto acontece, como se pode constatar facilmente pela rememorao da experincia histrica de trs pases vizinhos: a Argentina, a Bolvia e a Venezuela. Menos dramticas, descontinuidades marcam ainda a experincia das reformas liberalizantes na Arglia (1988-1989) e na ndia iniciado em 1986, o programa foi interrompido em 1988, depois do assassinato de Rajv Gandhi, para ser retomado anos mais tarde por Narashima Rao, em 1991.24 Em franca contraposio a esses casos, o Chile persevera no caminho das reformas h quase trinta anos apesar da crise brutal que experimentou em 1982 e da transio poltica no fim dos anos 1980. Com mudanas e adaptaes no desprezveis, o Chile destaca-se mais que qualquer outro pas de nossa amostra como exemplo de continuidade das polticas para o mercado. Esse elemento est presente tambm na trajetria de muitos pases, entre os quais o Brasil. Apesar da crise poltica que desembocou no impeachment de Collor de Mello, no houve soluo de continuidade no processo de reformas: a abertura comercial, a liberalizao financeira, as privatizaes e os outros itens de seu programa foram mantidos zelosamente fora da pauta de discusso durante a crise. No surpreende, portanto, que as reformas liberalizantes continuassem presentes como pontos prioritrios na agenda dos governos que lhe sucederam (VELASCO E CRUZ, 1997).
5 O IMPACTO DA CRISE FINANCEIRA GLOBAL E O PAPEL DO ESTADO: REFLEXO SOBRE A EXPERINCIA LATINO-AMERICANA

Falar de processos em curso sempre arriscado. Mas o risco muito maior quando nos propomos a excogitar sobre as consequncias de um processo como este a crise econmica global , cuja caracterstica mais notvel a ocorrncia de deslocamentos bruscos, de intensidade mxima, que tornam difceis ou mesmo ociosas quaisquer tentativas de projeo. Ora, se a crise est em curso, e se o seu ritmo e seus contornos permanecem indefinidos, como falar em consequncias da crise?
24. Esta observao telegrfica contm uma simplificao consciente. Como registra um estudioso da poltica econmica indiana, as reformas saem da agenda nacional, mas continuam avanando em Maharashtra, o estado mais rico da Federao, ver Jenkins (1999, p. 10).

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No h como responder de forma cabal esta pergunta, mas podemos tomar algumas precaues a fim de minimizar o risco do empreendimento. A primeira coisa a fazer, nos parece, observar os acontecimentos da conjuntura em perspectiva de longo prazo. A segunda providncia til distinguir as consequncias diretas o impacto imediato da crise no comportamento das economias latino-americanas das consequncias indiretas efeitos encadeados, nos quais economia e poltica combinam-se, de forma indissocivel. Quando contemplamos a experincia de reformas econmicas na Amrica Latina em seu conjunto, a avaliao que fazemos mista, na melhor das hipteses. Nos marcos institucionais conformados por estas reformas, rompeu-se o padro de inflao muito alta, que por muitas dcadas caracterizou o modo de operao de grande parte das economias no continente; ampliou-se o fluxo de comrcio com o exterior; introduziu-se uma disciplina indita nos gastos pblicos; e se produziu uma modernizao importante nos aparelhos produtivos de muitos pases. Por outro lado, cristalizou-se uma lgica de gesto das polticas econmicas que parecia condenar os pases latino-americanos a conviver com taxas de crescimento relativamente baixas, em economias muito vulnerveis s oscilaes das conjunturas internacionais. E no s isso. Uma lgica que cristalizava em nossas economias padres de funcionamento muito pouco compatveis com a aspirao de alcanar as condies caractersticas das economias desenvolvidas comuns s nossas elites, s classes mdias e a amplos segmentos das classes populares. Em quase todos os pases assistimos nesse perodo a uma acentuada transferncia de ativos a grupos estrangeiros, a uma perda importante no peso relativo da indstria e, em alguns deles, a uma involuo na pauta das exportaes, com uma queda paulatina da participao dos bens mais dinmicos e de maior valor agregado.25 O contraste com a sia Oriental eloquente. No se trata apenas do maior dinamismo econmico destes pases. Com diferenas notveis, por certo, eles realizam, todos, um movimento de up grading em direo economia de conhecimento. Isto no acontece em nossa regio, sendo muito reduzido, em termos absolutos e relativos, o investimento em Cincia e Tecnologia (C&T) o Brasil destaca-se como exceo parcial a esta generalizao. Se os resultados econmicos alcanados foram frustrantes, o balano social do perodo das reformas foi muito mais. verdade, como indicam os dados
25. O Mxico parece ser uma exceo. Como revelam as estatsticas, o peso dos produtos dinmicos em sua pauta de exportao tem aumentado. Esses dados, porm, devem ser vistos com extrema cautela. Se eliminadas as duplas entradas, que expressam o elevado grau de integrao com a economia dos Estados Unidos, resultados seriam bem mais medocres.

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mais confiveis, houve no continente alguns avanos: as taxas de analfabetismo caram; a escolaridade aumentou em todos os nveis; a desnutrio diminuiu; e a expectativa de vida ao nascer por toda parte maior hoje do que no passado. Houve tambm progressos inegveis no combate pobreza e indigncia. Mas estes desenvolvimentos so contrabalanados por outras mudanas que vo em sentido contrrio: a desocupao urbana aumentou acentuadamente; tambm se agravou a precariedade ocupacional, com uma queda expressiva da proporo do emprego assalariado na populao economicamente ativa; os rendimentos mdios do trabalho assalariado sofreram uma deteriorao clara; e a cobertura da proteo social se contraiu. Ao fim e ao cabo, a Amrica Latina continua como a regio mais desigual do mundo, com cerca de 210 milhes de pobres, mais de 80 milhes de indigentes e uma diferena obscena entre a renda e os estilos de vida dos 10% mais pobres e aqueles desfrutados pelos dos 10% mais ricos (CEPAL, 2006). Os conflitos sociais derivados de um tal estado de coisa so endmicos em quase todos os pases e, em alguns deles, traduziram-se em situao de crises polticas agudas e abertas, como na Bolvia, no Equador, na Venezuela e, ainda h pouco, na Argentina. Com variaes de graus, por todo o continente o resultado destes vinte e tantos anos de reformas neoliberais um tecido social esgarado, em que a lei no alcana os poderosos e no chega a proteger os mais fracos; em que a criminalidade expande-se irrefreadamente; sociedades conseguem manter certo grau de coeso algumas mais que outras mas no parecem ser capazes de oferecer uma imagem inspiradora de futuro a seus jovens. O fenmeno da emigrao, novo para muito destes pases pensamos sobretudo no Brasil, naturalmente tem muito a ver com este fracasso. Esses resultados decepcionantes vm alimentando, desde meados dos anos 1990, a crtica ao chamado Consenso de Washington, que est na base das mudanas observadas na agenda das organizaes internacionais. O espao no permite dar a ateno devida ao tema, mas alguns registros so indispensveis: i) em alguma medida, estas organizaes se afastam, todas, da viso economicista prevalente no perodo prvio; ii) este movimento foi impulsionado pelas sucessivas crises financeiras sobrevindas em diferentes regies do mundo desde meados da dcada; iii) a distncia que tomam da antiga ortodoxia varia consideravelmente o FMI permanecendo bem mais prximo daquela viso do que o Banco Mundial, e este do que o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal); iv) o elemento comum a todos a integrao da dimenso socioinstitucional nos diagnsticos e nas propostas, com a proposio de reformas ditas de segunda gerao; v) algumas destas organizaes passam a dar prioridade aos temas da descentralizao, da participao da sociedade civil e da democracia em suas formulaes; vi) dissemina-se nestes organismos o reconhecimento de que a efetividade e os resultados das polticas dependem dos contextos em que so implementadas, condies que variam de um pas a outro

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o que exclui a pretenso to forte em passado recente de eleger um modelo de polticas como paradigmtico.26 Mais importante para os propsitos deste captulo, porm, a insatisfao popular que os resultados das reformas provocam. ela que explica, em grande medida, a mudana de atmosfera produzida no continente desde o fim da dcada passada. Mudana cuja expresso mais conspcua a eleio de governos de esquerda em tantos pases. As circunstncias que cercaram a vitria destas foras variam muito, de um caso a outro. Mas em todos eles vamos encontrar este elemento comum: a reao, muitas vezes irada, produzida pelo sentimento de que as expectativas criadas pelo discurso das reformas o qual se pde apoiar em um primeiro momento nos xitos alcanados no front da estabilidade monetria tinham sido desmentidas pela realidade. Os governos de esquerda denunciaram esse discurso e se afastaram alguns mais, outros menos das polticas que ele tinha inspirado. Ao fazer isso, colheram resultados importantes. Em alguns casos, como na Argentina e na Bolvia, reconstruram economias devastadas por crises financeiras severas. Em quase todos, vamos observar avanos muito significativos nas polticas sociais. Eles foram favorecidos, porm, pelas condies excepcionais da economia mundial nos ltimos cinco ou seis anos. Ao mudar de forma to acentuada o contexto em que esses governos operavam, a crise econmica internacional suscita a questo inquietante: como este continente que viveu em passado recente o trauma da moratria da dvida externa, da hiperinflao, da estagnao prolongada e da recesso profunda depois de ciclos muito curtos de crescimento este continente mergulhado em uma crise social crnica e sacudido tantas vezes por crises polticas agudas como vai se comportar diante de mais este desafio? Filha das taras do sistema financeiro conformado nos pases centrais nas ltimas dcadas, a crise chega a ns por vrios caminhos: i) pelo corte abrupto das linhas de crdito, que afetaram imediatamente as exportaes; ii) pela queda nos preos de produtos importante na pauta de exportao de nossos pases; iii) pela queda acentuada no valor das remessas internacionais realizadas por trabalhadores migrantes fator que afeta particularmente o Mxico e pases da Amrica Central; iv) pela queda na arrecadao fiscal; v) pela reduo no ritmo de implantao de projetos em curso e suspenso de investimentos planejados devido escassez de crdito e, sobretudo, grande incerteza que paira sobre os cenrios macroeconmicos; vi) pela contrao do consumo, em consequncia do encolhimento do crdito e das incertezas das famlias quanto aos seus rendimentos no curto e no
26. A literatura sobre o tema vastssima. Para uma reconstituio meticulosa do debate sobre as reformas na Amrica Latina e uma interpretao abrangente de sua evoluo, ver Panizza (2009).

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mdio prazo. O resultado agregado destes fatores a retrao severa do nvel de atividade e o aumento do desemprego. Diante desse quadro, os governos da regio reagiram de forma tpica: adotaram polticas fiscais e monetrias expansivas, para reduzir o impacto da crise sobre o nvel de atividade econmica, e ampliaram o raio das polticas sociais para sustentar a demanda e atenuar o impacto da crise sobre as condies de vida dos setores mais vulnerveis da populao. Alm disso, empregaram variada gama de mecanismos para proteger os produtores internos da concorrncia internacional, percebida crescentemente como ameaadora por muitos setores. Os pases variam muito nas condies que renem para desenvolver polticas contracclicas como as descritas. No Brasil, o exerccio delas foi facilitado pela existncia de extensa rede de bancos pblicos, pela acumulao nos ltimos anos de vultosas reservas internacionais e, ironicamente, pelo elevado patamar em que se encontravam as taxas de juros antes da crise. O Chile foi favorecido pela constituio prvia de um fundo de estabilizao, que na conjuntura da crise permitiu a implementao de um programa de estmulo econmico estimado em 4 bilhes de dlares, que inclua programas pblicos em infraestrutura e transferncias de fundos Corporao Nacional do Cobre do Chile (Codelco) para viabilizar novos planos de investimentos no setor (ANCOCHEA, 2009, p. 134-155). Brasil e Chile: no por acaso seus presidentes vm atravessando este perodo crtico com taxas espetaculares de aprovao popular. Em outros pases, as restries com que se deparam os governos so muito maiores. A Argentina um deles. Tendo de administrar uma situao fiscal j delicada antes da crise, o governo Kirschner foi induzido a tomar medidas de eficcia mais duvidosa e sabor amargo para amplos setores da populao. Certamente, outros fatores tero contribudo significativamente, mas o agravamento do quadro econmico certamente ter ajudado a preparar o terreno para a derrota eleitoral que sofreu nas eleies legislativas de junho prximo passado. A aluso a esses trs pases Chile e Argentina com processos eleitorais em 2009 e o Brasil no ano seguinte oportuna, porque permite especificar melhor a pergunta formulada antes: pelo que se viu, foi muito amplo na Amrica Latina o movimento de tomada de distncia em relao ao modelo neoliberal de polticas econmicas. Este movimento, mais pronunciado em alguns pases do que em outros, foi efetuado por governos genericamente tidos como de esquerda, ainda que entre eles existam diferenas muito ntidas. Seu advento foi propiciado pelo esgotamento das polticas neoliberais, como se viu. Agora, estes governos se veem na contingncia de administrar nova crise. Nos prximos dois anos e meio a Amrica Latina ser varrida por uma onda eleitoral, envolvendo sucesses presidenciais em 15 pases. No plano das polticas econmicas, o que esperar de tudo isso?

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Levando em conta as reservas formuladas no incio deste tpico no momento, as indicaes a respeito do comportamento das principais economias do mundo parecem afastar o cenrio sombrio da depresso global que h poucos meses, porm, parecia muito plausvel devemos assumir o risco de terminar este documento com algumas conjecturas sobre desenvolvimentos futuros. A primeira delas diz respeito irreversibilidade de muitas das mudanas verificadas nos ltimos anos. Com esta frmula queremos sugerir que a hiptese do retorno do modelo neoliberal, com sua f proclamada nas solues de mercado para todos os problemas, deve ser afastada, mesmo se considerarmos a eventualidade de vitria de partidos conservadores em muitos dos pases hoje governados por foras de esquerda ou centro-esquerda, no continente. Esta afirmativa se apoia em duas consideraes: i) dos efeitos duradouros das polticas implementadas por estes governos nos anos precedentes que alteraram a agenda das polticas pblicas nos seus respectivos pases, incorporando amplos segmentos sociais cujas demandas no podero ser reprimidas, sem que se tenha que arcar com um custo poltico exorbitante, incompatvel at mesmo com as aparncias mais superficiais da democracia representativa basta pensar no que significaria, no Brasil, a desativao de um programa social, como o Programa Bolsa Famlia (PBF), ou, na Bolvia, o programa de distribuio de bnus para os alunos da rede escolar, o Programa Juancito Pinto; e ii) do efeito sobre a agenda das organizaes multilaterais das sucessivas crises financeiras e particularmente dessa ltima, que eclodiu nos centros nevrlgicos do capitalismo internacional, obrigando os governos dos pases centrais a intervir no mercado de formas at ento inconcebveis. Por mais que, ao fim e ao cabo, os circuitos da acumulao financeira sejam preservados sem alteraes institucionais mais profundas, bem pouco provvel que as propostas de expandi-los contem com o consenso que as beneficiou um dia. A segunda e a terceira conjecturas pem em cena os efeitos indiretos da crise financeira no terreno do debate econmico e no plano da poltica. Pode-se formular a segunda conjectura como um comentrio avaliao feita por Martin Wolf, logo aps a deciso do Federal Reserve de resgatar o banco de investimento Bear Stearns, em maro de 2008. Para o prestigioso articulista do Financial Times, este ato marcaria o reconhecimento explcito, pelo protagonista principal do capitalismo de livre mercado de que ela era estava terminada. A questo da autoridade de Martin Wolf para fazer um julgamento to forte no tem o menor interesse. Mas o argumento que ele usa em seu apoio relevante. Vale a pena l-lo.

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Se os prprios Estados Unidos se afastam do modelo da desregulamentao financeira, esse fato vai ter amplas implicaes globais. At recentemente, era possvel dizer aos chineses, aos indianos ou queles que sofreram crises financeiras significativas nas ltimas duas dcadas que havia um sistema financeiro ao mesmo tempo livre e robusto. Esse no mais o caso. Ser realmente difcil persuadir esses pases de que as falhas de mercado que se manifestaram nos Estados Unidos e em outros pases ricos no so uma advertncia horrvel. Se os EUA, com sua vasta experincia e todos os seus recursos, foram incapazes de evitar aquelas armadilhas, por que, eles ho de indagar, devemos acreditar que nos sairemos melhor? (WOLF, 2008).

Este trecho foi escrito no longnquo primeiro trimestre de 2008, muito antes dos cataclismos que abalaram o sistema financeiro internacional e levaram os governos de todo o mundo a intervir de forma muito mais profunda e brutal no mercado. luz destes acontecimentos, a ideia de que o modelo prvio possa vir a ser apresentado novamente aos pases em desenvolvimento como receita certa para o sucesso parece carente de qualquer plausibilidade. Ainda que as foras interessadas neste programa continuem poderosas, elas no conseguem mais produzir o consenso mnimo para lhe dar efetividade. Mas no tudo, a crise financeira internacional vem reforar significativamente uma tendncia de redistribuio de poder relativo entre os Estados, que j se operava de forma visvel antes dela, em suas duas faces: o deslocamento do eixo econmico em direo ao Oriente ndia includa e o relativo enfraquecimento dos Estados Unidos no terreno geopoltico, em virtude dos fracassos acumulados no Iraque e no Afeganisto e da crescente autonomia exibida por potncias rivais. Ora, como pudemos ver neste captulo, a construo e a reconfigurao da ordem econmica internacional depois da Segunda Guerra foram realizadas sob a liderana dos Estados Unidos. O fato de esta liderana encontrar-se em causa no presente um motivo adicional para julgar pouco provvel a reimposio de um modelo nico de poltica econmica, que faa tabula rasa das mudanas nacionalmente diferenciadas que esto a ocorrer no papel do Estado.

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CAPTULO 2

INSTITUIES E DESENVOLVIMENTO NO CONTEXTO LATINO-AMERICANO: TRAJETRIAS DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL NA AMRICA LATINA*

1 INTRODUO

A Amrica Latina aderiu ao planejamento na segunda metade do sculo XX privilegiando a ao do Estado e as estratgias de desenvolvimento baseadas em uma viso de longo prazo. Ela passou a desempenhar papel central na reestruturao da atividade econmica e governamental. Entretanto, a despeito de seu xito inicial em dinamizar as economias da regio, tornou-se alvo de frequentes crticas na medida em que dinmicas globais colocaram em questo o prprio papel do Estado a partir dos anos 1970. O rpido desmonte das estruturas de estatais ao longo dos anos 1980 e 1990 como consequncia da crise da dvida externa e a aplicao da agenda do chamado Consenso de Washington deixaram marcas profundas na Amrica Latina da qual ela ainda se recupera. Aps um perodo no qual o ideal do Estado mnimo exerceu grande influncia nas prticas governamentais da regio, o aumento do passivo social e a falha em produzir desenvolvimento contnuo e sustentvel ao conjunto dos pases da Amrica Latina, torna-se necessrio compreender a trajetria do desenvolvimento em sua longa durao. As sees que se seguem buscam colocar em perspectiva histrica a trajetria do planejamento na Amrica Latina em trs momentos. O primeiro diz respeito ao perodo de sua implantao a partir da dcada de 1950. O segundo procura analisar as motivaes que levaram crtica e ao refluxo das prticas do planejamento entre os anos 1970 e 1990. Por fim, busca-se compreender os resultados de tal refluxo na primeira dcada do sculo XXI, a partir de uma avaliao das consequncias dos ajustes estruturais realizados na dcada anterior. Tendo como base este diagnstico, busca-se delinear algumas propostas sobre o papel que o Estado e o planejamento podem desempenhar hoje.

* Este captulo representa uma verso resumida e traduzida de parte de um estudo extenso e detalhado oferecido pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) ao projeto do Ipea. Em particular, destaca-se aqui uma viso de conjunto que, no estudo original, baseia-se nas experincias particulares dos seguintes pases: Argentina, Mxico, Chile, Colmbia, Venezuela, Peru e Costa Rica.

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2 A IMPLEMENTAO DO PLANEJAMENTO NACIONAL DEPOIS DA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL

O planejamento governamental experimentou um grande incremento nas trs dcadas que se seguiram Segunda Guerra Mundial. Os pases latino-americanos criam, em diferentes momentos nos anos 1950 e 1960, instituies especializadas, no nvel mais alto dos governos, destinadas fundamentalmente a desenhar e definir planos nacionais de desenvolvimento econmico e social (CIBOTTI; NUNEZ; SAINZ, 1974). Essas instituies, com grandes agncias encarregadas de implementar e monitorar a execuo do planejamento, alteraram a estrutura do setor pblico. Incidiram igualmente em seu modo de funcionamento, pois eram responsveis por orientar, em maior ou menor medida, as aes das distintas unidades administrativas dos governos no nvel nacional, subnacional e regional. As inovaes institucionais e a implementao do planejamento, dos programas e das polticas a que deram origem responderam s responsabilidades crescentes que o Estado lhes designou nos mbitos econmico e social, particularmente a partir dos anos 1930.1 A grande depresso mundial do comeo da dcada desarticulou as correntes comerciais e as atividades produtivas dos pases gerando severas consequncias econmicas e sociais. Estes fatos contriburam para o abandono progressivo das concepes liberais, predominantes at ento, que reduziam as responsabilidades dos governos apenas a certas funes bsicas. Os governos latino-americanos na dcada seguinte tiveram de enfrentar, alm disso, as distores criadas pela Segunda Guerra Mundial, com seus efeitos no comrcio exterior, nas economias externas e nas condies sociais dos pases. O desenvolvimento do planejamento nos pases e nas regies tem razes profundas que se estendem at esses dois grande fenmenos globais. Ambos interromperam a dinmica das economias capitalistas desenvolvidas e desarticularam o sistema de relaes econmicas internacionais preexistente. O planejamento significou, para as economias latino-americanas, uma profunda transformao no tipo de insero dependente do sculo XX. Suas consequncias para o funcionamento das economias e sociedades da regio foram to poderosas que geraram, tambm, significativas mudanas no conjunto das instituies pblicas e no papel que desempenhavam. neste contexto que se produz a fase de desenvolvimento da planificao nos pases da Amrica Latina.

1. As novas responsabilidades pblicas foram consagradas na Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948), na qual os membros da Organizao das Naes Unidas (ONU) comprometeram-se a assegurar o respeito efetivo dos direitos econmicos, sociais e culturais das pessoas (Art. 22).

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2.1 As condies econmicas e sociais

Com o fim do conflito blico, as economias da regio estavam relativamente fechadas em suas relaes com o resto do mundo, com desequilbrios internos que as faziam muito vulnerveis a fenmenos inflacionrios e problemas na balana de pagamentos, sem que as empresas tivessem acesso aos mercados internacionais de capital. A estrutura produtiva caracterizava-se por possuir um setor exportador extremamente dependente de alguns poucos produtos primrios, por um atraso tecnolgico no resto da produo e por uma persistncia de um vasto setor de subsistncia, concentrado principalmente nas atividades agrcolas, pecurias e extrativistas. O atraso tecnolgico afetava especialmente a indstria, que havia se desenvolvido durante os anos 1930, at a Segunda Guerra Mundial, para substituir as importaes de bens que no podiam ser comprados nos mercados dos pases mais avanados. Esta indstria havia se concentrado naquelas atividades que utilizavam tecnologias mais conhecidas e de menor intensidade de capital. A recuperao das correntes do comrcio internacional e seu rpido crescimento depois da guerra representaram um srio desafio competitivo que demandou altas tarifas e diversas polticas de proteo para super-lo. A dependncia de alguns poucos produtos primrios de exportao, somada aos termos de cambio volteis e decrescentes, aliada a uma indstria que havia substitudo importaes sem deixar de requerer insumos e bens de capital importados, se traduziam em uma alta vulnerabilidade das contas externas. Durante os perodos de auge, nos quais o crescimento da produo e da renda aumentava rapidamente a demanda por importaes, criaram-se dbitos correntes na balana de pagamentos, cujo financiamento estava restrito basicamente a escassas fontes oficiais.2 Com isso, a dvida pblica dos pases da regio elevou-se persistentemente. Ao mesmo tempo, os pases experimentaram fenmenos demogrficos de grande magnitude. O aumento das taxas de natalidade e a diminuio das taxas de mortalidade, vinculadas aos avanos e difuso da ateno sade, gerou um acentuado crescimento da populao.3 Este crescimento foi acompanhado de massivas migraes do campo para os ncleos urbanos. A capacidade das economias urbanas de criar empregos produtivos se mostrou insuficiente para absorver a fora de trabalho que crescia com o acrscimo de contingentes cada vez maiores de camponeses chegando a povoados e cidades, alm de jovens que entravam no mercado de trabalho. As taxas de desocupao aberta cresceram rapidamente.
2. O conjunto de pases da America Latina registrou dficit na conta-corrente da balana de pagamentos em cada um dos anos, sem nenhuma exceo, a partir de 1954 dados da diviso de estatsticas da Cepal. 3. Entre 1950 e 1965, a taxa de crescimento mdio anual da populao da Amrica Latina alcanou 2,8%, nos quinqunios seguintes baixou a 2,6% e 2,5%. Entre 1975 e 1980, foi de 2,3% dados do Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (Celade), Observatrio Demogrfico n. 3.

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Simultaneamente, a necessidade de melhorar a infraestrutura urbana aumentou, criando dficits na quantidade de moradias, no fornecimento de gua potvel, energia eltrica domiciliar e outros servios, que s podiam ser encarados com forte interveno urbana. Os processos de urbanizao e industrializao criaram novos grupos sociais4 e interesses econmicos que demandaram o apoio dos governos. Estes tiveram crescente dificuldade para conter tais demandas. Alguns no puderam manter a disciplina fiscal e experimentaram severos processos inflacionrios. Durante os anos 1950, Argentina e Brasil registraram taxas de inflao superiores a 25% por vrios anos; Colmbia e Bolvia tiveram inflaes superiores a 15%. A dinmica do crescimento econmico dos distintos pases da regio era muito diferente no perodo de surgimento da planificao. Mas, em seu conjunto, era insuficiente para prover os empregos necessrios nas cidades, superar o atraso no campo e satisfazer as aspiraes dos novos grupos sociais. A taxa anual de crescimento do produto interno bruto (PIB) por habitante foi de 2,2% entre 1950 e 1960 (CEPAL, 2001, p. 3).
2.2 O protagonismo do Estado

A superao dos problemas, conflitos e carncias que se colocavam nesse conjunto de condies econmicas e sociais requeria aes e ajustes de grande alcance. A opo poltica adotada pelos governos da regio relegou ao Estado um papel protagonista. O Estado era a nica chave para o acesso a recursos externos que poderiam mobilizar os recursos internos capazes de mudar a situao, na escala que demandavam as polticas de desenvolvimento. Por outro lado, os mecanismos de mercado tinham srias dificuldades em funcionar eficientemente.5 Eles se encontravam prejudicados pela volatilidade dos preos dos produtos de exportao, pela instabilidade cambial e dos preos internos e pela irregularidade do abastecimento de insumos e bens de capital, ao que se somava a instabilidade poltica. Essas condies impediam que a ao independente dos agentes econmicos, competindo nos mercados, resultasse na adequada alocao de recursos. O ambiente econmico induzia a iniciativa privada a concentrar-se em atividades de muito curto prazo, incluindo a especulao, o que era inapropriado para que a iniciativa privada produzisse as mudanas necessrias, particularmente nos setores de infraestrutura.
4. Entre estes grupos ganharam relativa importncia os setores mdios urbanos. 5. Os mecanismos de mercado no operavam em setores chaves no desenvolvimento como o caso da inovao tecnolgica.

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O Estado substituiu os investidores privados, inibidos pela incerteza e pelo alto risco de realizar inverses grandiosas, cuja maturao requeria prazos mdios e longos. Da que a indstria pesada foi desenvolvida por empresas pblicas e que o Estado tenha assumido um papel empresarial. Simultaneamente, ampliava-se seu papel na busca por equilbrios globais do sistema econmico. Alm disso, a implementao das polticas de desenvolvimento se apoiaria em um conjunto de instrumentos de carter tarifrio, tributrio, cambial, creditcio e de incentivos fiscais, junto a polticas especficas para impulsionar o desenvolvimento industrial e atender s crescentes demandas sociais. A ampliao e o fortalecimento do aparato do Estado para administrar estes instrumentos e polticas foi um requisito bsico para sua implementao. Criaram-se ministrios especializados para assumir as novas responsabilidades. Novos bancos e novas instituies mobilizaram e canalizaram recursos financeiros. Naturalmente, o protagonismo do Estado colocou em evidncia algumas falhas quando ele intervm na economia. A apropriao de recursos pblicos, as inconsistncias dinmicas e os problemas de agncia fizeram-se presentes. A tendncia a pouca transparncia nos processos de tomada de decises e a interferncia de interesses particulares tambm se fizeram sentir. Os sistemas de planificao surgem nesse contexto, buscando incidir no desenvolvimento econmico e social dos pases, dar maior racionalidade e eficincia a esta variada interveno do Estado e, tambm, em alguns casos, neutralizar as falhas prprias da ao estatal na economia sem estar necessariamente alheio a elas.
2.3 O surgimento do planejamento nacional

Os governos desenvolveram planos e desenharam polticas setoriais explcitas durante a dcada de 1940 como resposta a vrios problemas, tais como o fornecimento de energia, a infraestrutura de transporte e as condies da sade pblica. Mas nos anos 1950 que comeam a ser elaborados os relatrios que reuniam as caractersticas dos planos nacionais de desenvolvimento; ou seja, os estudos que continham diagnsticos e proposies de polticas com objetivos e opes definidas para o conjunto da economia do pas, com o propsito de guiar as decises de alocao de recursos pblicos e o uso de instrumentos para influir nas decises privadas.6 Durante essa dcada, criaram-se, em vrios pases, organismos tcnicos para elaborar este tipo de estudos, alm de instituies para decidir sobre as propostas que estes continham.
6. Um bom exemplo o informe da misso do Banco Mundial que trabalhou na Colmbia em 1949 e 1950, sob a direo de Lauchlin Currie, chamado The basis of a development programme for Colombia (CURRIE, 1952).

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A Carta de Punta Del Este, aprovada pelos pases pertencentes Organizao dos Estados Americanos (OEA), em agosto de 1961, constituiu um marco particularmente importante na implementao do planejamento durante os anos 1960. Neste documento, os governos se comprometeram a levar adiante a Aliana para o Progresso, um esforo de cooperao econmica sem precedentes at este momento, entre os Estados Unidos, organismos financeiros internacionais e os governos da Amrica Latina. Seu objetivo era alcanar ambiciosas metas de crescimento econmico, redistribuio de renda, modernizao produtiva, bemestar social, estabilidade de preos e integrao regional (ORGANIZACIN DE ESTADOS AMERICANOS, 1961, p. 622). A ambio dos objetivos ali propostos chegou, inclusive, a estabelecer metas quantitativas de crescimento, que s haviam sido registradas em alguns perodos pelos pases signatrios. O texto assinalava que () a taxa de crescimento econmico de qualquer pas da Amrica Latina no deve ser inferior a 2,5 % ao ano, por habitante () (op. cit., p. 622). Dois fatores parecem haver influenciado o estabelecimento de metas to ambiciosas. Um deles foram as ideias de Rostow, que afirmava a necessidade da acelerao do crescimento para se chegar a uma decolagem com crescimento autossustentado. O outro fator foi poltico: tratava-se de imprimir uma perspectiva de melhoria das condies econmicas e sociais que reduzisse a atrao da opo revolucionria seguida por Cuba. Os governos se fizeram oficialmente responsveis, no marco da Aliana para o Progresso, pelo desenvolvimento econmico e social de seus pases, comprometendo-se a metas concretas em uma diversidade de reas que no haviam sido abordadas anteriormente. A variedade dos aspectos inclusos nos compromissos reconheceu a complexidade da situao que devia ser superada mediante o esforo especial para alcanar um desenvolvimento econmico e social sustentado. O planejamento nacional foi consagrado como instrumento bsico e fundamental para se chegar a tais objetivos. Imediatamente depois do pargrafo primeiro, que estabelece os objetivos, o segundo pargrafo da Carta comea com a seguinte afirmao:
() para se alcanar os objetivos antes expostos so requeridas as seguintes condies: 1. que se executem, de acordo com os princpios democrticos, programas nacionais de desenvolvimento econmico e social, amplos e bem elaborados, destinados a alcanar um crescimento auto-suficiente (op. cit., p. 624).

O compromisso no se reduzia a executar planos, mas se estendia tambm, de forma explcita, institucionalidade necessria para elabor-los e reatualiz-los.

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Aos pases latino-americanos participantes convm implantar ou fortalecer sistemas para a preparao, execuo e reviso peridica dos programas nacionais de desenvolvimento econmico e social (...) Os pases latino-americanos participantes devero formular, dentro dos prximos dezoito meses, programas de desenvolvimento a longo prazo (op. cit.).

Esse compromisso deu grande impulso ao fortalecimento da institucionalidade e atividade do planejamento nos anos seguintes. Tratava-se de um projeto que prometia solues ao problema crucial do acesso a recursos de financiamento internacionais oficiais e do governo dos Estados Unidos.7 Apesar do lugar de privilgio que se havia outorgado aos sistemas de planejamento, estes no estavam em condies de responder a tarefas to amplas como as que haviam sido encomendadas. A experincia demonstrou que eram impossveis de cumprir, ao menos nos prazos propostos. Tratava-se de alcanar objetivos de ambio exagerada, partindo de situaes que s vezes se arrastavam por sculos, como o caso da eliminao do analfabetismo dos adultos at 1970 e a efetiva transformao das estruturas injustas de posse e explorao da terra (op. cit.). Os sistemas de planificao tiveram de enfrentar, durante os anos 1960, o desafio de elaborar planos que orientassem a ao dos governos diante desses variados objetivos, com uma institucionalidade nova ou incipiente e, na maioria dos casos, sem pessoal treinado e sem os sistemas de informao indispensveis para a tarefa.
2.4 Os processos de planejamento e seus obstculos

Os planos acolheram o pensamento vigente do perodo sobre o desenvolvimento econmico e social e, em geral, inscreveram-se nos conceitos trabalhados pela Cepal para as relaes centro periferia, privilegiando o desenvolvimento interno, o papel da tecnologia e a indstria de substituio. Alm da preocupao com o desenvolvimento da indstria de manufaturas e de suas exportaes, os planos concederam especial importncia elevao da produtividade e produo agrcola, ao fornecimento de energia, A ampliao e melhoria dos servios de transporte e de comunicao. No mbito social, educao, moradia e sade receberam ateno preferencial. Em alguns casos, a m distribuio de renda e as polticas tributrias foram temas relevantes. A estabilidade de preos aparece como um objetivo recorrente, mas as polticas financeiras no foram o centro das propostas. Na primeira metade dos anos 1960, os planos enfatizavam a consistncia macroeconmica, utilizavam projees economtricas, estimavam coeficientes capital produto, mas o corao dos modelos apontava para o impacto das inverses nas taxas de crescimento, e destas sobre os balanos poupana inverso, e de transaes correntes com o exterior.
7. Ele se comprometeu com US$ 20 bilhes em dez anos.

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O predomnio dos enfoques macroeconmicos na planificao no foi to exitoso na medida em que no incidiram de forma determinante nas polticas de desenvolvimento que os governos efetivamente aplicaram, nem parece haver orientado suficientemente os agentes privados. Vrios planos terminaram sendo mais manifestaes de intenes que ferramentas de governo. Nos pases onde foram respeitadas as normas constitucionais para mudanas de governo, como na Colmbia, na Venezuela e no Mxico, os planos se adequaram aos ciclos eleitorais. Cada governo elaborou planos que explicitaram os objetivos econmicos e sociais de cada administrao. Contudo, surgiram problemas para sua implementao em diversas frentes. A primeira delas foi o da mudana dos parmetros que fundamentavam as projees e metas do plano. Este elemento foi especialmente forte na Venezuela, pela grande oscilao dos preos do petrleo. Mas a instabilidade dos preos dos produtos primrios, que constituam e ainda constituem uma proporo importante de suas exportaes, afetou em maior ou menor medida todos os pases latino-americanos. A esse problema, agregaram-se outros fatores. Um deles foi o carter aleatrio das correntes de financiamento externo. As condicionalidades das instituies financeiras internacionais8 continuaram sendo fortes e o financiamento permaneceu ligado basicamente a projetos. Tambm conspiraram contra as projees e metas dos planos as debilidades das polticas fiscais, a precariedade dos mercados financeiros privados e a instabilidade de preos. Uma segunda frente de dificuldades para a execuo dos planos provinha das reaes dos distintos agentes afetados pelos efeitos das medidas necessrias para implement-los. Fazia-se presente a reao negativa daqueles que se viam prejudicados por tais medidas, ou os que no viam cumpridas suas expectativas de receber os benefcios de sua aplicao. Tais respostas negativas referiam-se a medidas especficas, mas, com frequncia, estruturavam-se como oposio a orientaes gerais. A ausncia das complexas dimenses da economia poltica que envolvia a execuo de um plano ou, em geral, qualquer medida de poltica econmica foi uma debilidade que deu lugar a uma srie de reformulaes conceituais e metodolgicas de planejamento (LIRA, 2006). Uma terceira ordem de fatores que dificultaram a implementao dos planos surgiu das prticas administrativas dos governos. Estas se caracterizaram pela independncia dos ministrios e das instituies pblicas que defendiam cuidadosamente sua autonomia. Setores do poder burocrtico reagiam negativamente
8. O Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional (FMI).

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diante das tentativas de modificar objetivos, racionalidades e prticas que pudessem ameaar sua capacidade de decidir sobre os assuntos que estavam a seu cargo, particularmente quando se tratava dos recursos financeiros e humanos. Para se contrapor a esse fator, em muitos pases, a direo do sistema de planificao ficou a cargo da mais alta hierarquia. Ela dependia diretamente da Presidncia da Repblica. Foi o caso do Departamento Nacional de Planejamento (DNP), na Colmbia; da Oficina Central de Coordinacin y Planificacin (Cordiplan), na Venezuela; da Oficina de Planificacin Nacional e Cooperacin (Odeplan), no Chile; do Consejo Nacional de Desarrollo (Conade), na Argentina; e da Oficina de Planificacin Nacional y Politica Econmica (Ofiplan), na Costa Rica. Os titulares destas instituies eram assessores diretos dos chefes de Estado. O problema subsistiu, e a preponderncia das agncias e organismos dirigentes do planejamento conseguiu ser maior naqueles casos em que os presidentes deram respaldo pessoalmente ao planejamento, como no caso de Carlos Lleras, na Colmbia, e Lus Echeverra, no Mxico. Nesse terceiro conjunto de fatores negativos, devem-se destacar as prticas oramentrias. A elaborao e as decises de oramentos tm complexidades especficas e seguem procedimentos normalmente garantidos por longa tradio. No era fcil que as instituies pblicas admitissem a aplicao de novos critrios, particularmente se estes conduzissem a menores recursos. Estes critrios fundamentavam-se na consistncia global e na projeo nacional das distintas atividades e podiam entrar em coliso com interesses particulares de setores sociais, regionais e produtivos. Em tal caso, discutia-se para demonstrar sua legitimidade, ainda que os argumentos contrariassem os propsitos do plano. O resultado mais frequente foi que a elaborao oramentria se manteve afastada dos sistemas de planejamento, apesar das leis e normas que estabeleciam que deveria haver coordenao e consistncia entre os oramentos e os planos. Uma debilidade geral dos planos desse perodo foi o tratamento do longo prazo. Ainda nos casos em que foram elaborados planos mais longos (dez anos), a viso objetivo foi tratada fundamentalmente como um conjunto de objetivos e resultados de projees, sem que se tenha construdo uma perspectiva integrada das aspiraes dos cidados de um pas, nas distintas dimenses do desenvolvimento econmico e social. Estas aspiraes foram invocadas para dar apoio social e legitimidade aos planos. certo que os estudiosos de previso e prospectiva no estavam maduros, como nas ltimas trs dcadas (MEDINA, 2000). Mas, apesar das explicaes que possam existir, foi sem dvida uma debilidade ou uma potencialidade no explorada dos processos de planejamento dessa poca.

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3 O REFLUXO DO PLANEJAMENTO NACIONAL DURANTE O LTIMO QUARTO DO SCULO XX

O refluxo da planificao na Amrica Latina comeou a ser produzido em alguns pases em meados da dcada dos anos 1970 e se generalizou durante os anos 1980 por conta da crise da dvida externa. Durante os anos 1990, em que predominou o Consenso de Washington e os programas de reforma estrutural, foram implementados em diversos pases os organismos de planejamento tanto regionais como nacionais que viram suas atividades e sua influncia reduzidas ao mnimo. Em alguns casos, inclusive, a estrutura institucional foi desmontada e deixaram de existir como tais, enquanto algumas de suas funes bsicas, como a coordenao e a avaliao, migraram parcialmente a outros organismos pblicos que a executavam na medida em que eram necessrias para seus prprios objetivos. Esse movimento de refluxo parte de uma mudana mais geral e profunda. Produziu-se nos distintos pases da Amrica Latina o abandono do tipo de estratgia e de polticas de desenvolvimento que havia prevalecido desde a Segunda Guerra Mundial para ser substituda por outra muito diferente. A reviso mais drstica envolveu dois aspectos chaves da estratgia anterior: o papel do Estado na economia e o papel da indstria manufatureira no processo de crescimento. Diferente do que ocorreu nos pases asiticos, que haviam adotado estratgias similares a Coreia e os chamados tigres , o Estado deixou de ser, na regio, a autoridade que devia assegurar, mediante polticas adequadas, o correto destino dos recursos e as melhorias progressivas na distribuio de renda. A indstria de manufaturas, por sua vez, j no devia ser apoiada para que desempenhasse o papel de motor fundamental da ampliao e modernizao tecnolgica dos setores produtivos, possibilitando a elevao da produtividade e a competitividade das distintas atividades produtivas, alm da reduo da heterogeneidade estrutural com seus efeitos sociais negativos.
3.1 O papel do Estado

Diversos autores tm sustentado que essa mudana de estratgia e de polticas de desenvolvimento foi produto de um esgotamento causado por diversos fatores (IGLESIAS, 2006). Em relao ao Estado, esteve ausente na Amrica Latina a construo de solidez democrtica que permitisse assegurar a autonomia frente aos interesses particulares, o respeito aos direitos de cidadania e a vigncia do imprio da lei. Pelo contrrio, as polticas pblicas foram frequentemente capturadas para benefcio de grupos econmicos, setores sociais, crculos militares, corporaes religiosas ou agrupamentos profissionais inclusive, s vezes, de caudilhos e ditadores individuais que acumularam poder poltico e econmico ao custo do interesse geral.

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Dessa maneira, as polticas no responderam a necessidades e demandas da maioria dos cidados e, ao contrrio, contriburam para a excluso de amplos setores da sociedade dos benefcios do crescimento econmico. O predomnio dos interesses privados conduziu, alm disso, a intervenes estatais que entorpeceram o funcionamento do mercado e promoveram o rentismo, a especulao e a corrupo. A ao do Estado em matrias econmicas e sociais perdeu a legitimidade. O dficit democrtico dos Estados durante o perodo de implementao do planejamento na regio incidiu tambm na inexistncia de acordos polticos que pudessem fazer o papel de pacto social distributivo. O Estado se viu muitas vezes impossibilitado de dissolver as demandas conflitantes dos diferentes setores, comprometendo a solidez de sua posio fiscal. Esta deficincia repercutiu negativamente em alguns casos at dramaticamente na conduo das finanas pblicas, conduzindo instabilidade de preos, ao endividamento excessivo, a vulnerabilidade externa e incerteza, eficcia e ao respaldo necessrio para o xito da atividade estatal destinada a impulsionar o desenvolvimento.
3.2 A industrializao

A industrializao, por sua vez, j nos anos 1950 deixou de ser uma necessidade determinada pela queda da capacidade de importar durante os anos 1930 e pela impossibilidade de obter abastecimento adequado e oportuno por parte das potncias industriais comprometidas no esforo blico da Segunda Guerra Mundial. Pelo contrrio, durante os anos 1960 e 1970, a industrializao foi dirigida pelo Estado (CRDENAS; OCAMPO; THORP, 2003). A indstria e sua expanso foram protegidas da competio externa que provinha dos pases desenvolvidos. A poltica de proteo teve custos crescentes, muitas vezes padecendo de inconsistncias e, inclusive, agudos vises antiexportadores. As tentativas de criar uma zona de livre comrcio no plano regional, Associao Latino-Americana de Livre comrcio (ALALC), ou sub-regional (Comunidades Andinas e Centro-americana) no tiveram xito, perdendo-se a oportunidade de proporcionar s empresas um espao competitivo intermedirio, em que as principais polticas fossem geradas nos nveis mais distantes dos interesses locais, ganhando consistncia e continuidade. A dinmica da economia e do comrcio mundial conspirou tambm contra as polticas protecionistas. O ritmo de crescimento da produo e particularmente do comrcio durante as trs dcadas que se seguiram Segunda Guerra Mundial alcanou nveis sem precedentes na experincia histrica (CEPAL, 2001, p. 3).9 O comrcio internacional de manufaturas registrou uma expanso particularmente
9. Entre 1950 e 1973, o PIB mundial cresceu a taxas mdias anuais da ordem de 4,8% (3% per capita) e o comrcio o fez a um ritmo 50% superior.

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rpida; contudo, os pases latino-americanos com exceo do Brasil no foram bem sucedidos em inserir as exportaes industriais na dinmica destas correntes comerciais (CEPAL, 1987, p. 50/55/57).10 As exportaes de produtos primrios, por sua vez, no se enfraqueceram e, apesar da volatilidade dos preos e dos ciclos da demanda, representaram uma alternativa para o crescimento econmico dos pases da regio (CEPAL, 1987, p. 52).11
3.3 A globalizao financeira

A globalizao financeira outro fenmeno internacional que repercutiria de forma ostensiva nas estratgias e polticas de desenvolvimento, a partir de fins dos anos 1970. O abandono dos sistemas de cmbio fixo, que vigia desde os acordos de Bretton Woods at o incio da dcada, e os desequilbrios comerciais gerados pelo aumento abrupto dos preos do petrleo em 1973 estimularam o desenvolvimento dos mercados de cmbio e dos eurodlares, que gozaram de abundante liquidez provenientes dos excedentes dos pases exportadores de petrleo. O crescente volume de transaes financeiras internacionais foi acompanhado por reformas institucionais para liberar e desregular os movimentos internacionais de capital e os sistemas financeiros nacionais (FRENKEL, 2003). A integrao financeira envolveu principalmente os pases desenvolvidos, mas no excluiu as maiores economias da America Latina. O Brasil em primeiro, e, logo em seguida, o Mxico, a Argentina, a Venezuela e o Chile participaram do processo de globalizao desde suas etapas iniciais e foram importantes receptores de capital antes de 1980. A Argentina e o Chile, junto ao Uruguai, foram os primeiros pases a realizar drsticas reformas liberalizantes que se generalizariam com maior ou menor intensidade nos anos 1990. A globalizao financeira e as reformas liberalizantes mudariam a natureza dos fluxos financeiros externos que requeriam s economias de nossos pases para financiar seus programas de desenvolvimento. O papel crucial que o Estado desempenhava e os sistemas de planejamento, no perodo de sua implantao, mudariam substantivamente. As fontes de recursos externos para os projetos de inverso e programas de desenvolvimento j no estavam reduzidas s instituies oficiais de crdito, o Estado deixou de ser a nica via para obt-lo e os sistemas de planejamento no mais eram o instrumento necessrio para gerar e avaliar os projetos que se necessitavam para ter acesso a tais recursos.

10. Por volta do ano de 1980, os pases em desenvolvimento exportavam 9% do total mundial de exportaes de manufaturas. Desta corrente de exportaes dos pases em desenvolvimento, 14% provinham dos pases membros da Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi), sendo o Brasil a origem de metade delas. 11. O crescimento dos volumes de exportaes anuais de metais e minerais superaram a mdia de 6% ao ano (a.a.) entre 1965 e 1980.

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Durante o perodo da crise da dvida, a partir de 1982, e especialmente depois das nacionalizaes das dvidas privadas, os governos voltaram a ser atores indispensveis para o financiamento externo. Os recursos externos eram escassos e deviam passar necessariamente por negociaes que os governos conduziam com os bancos credores e o Fundo Monetrio Internacional. Mas o balano financeiro era negativo (EYZAGUIRRE; VALDVIA, 1989)12 e as negociaes tinham um carter estritamente financeiro, visando exclusivamente estruturar o servio da dvida acumulada. S a partir de 1990, depois das negociaes concludas nos termos do Plano Brady, renovar-se-ia o acesso aos mercados internacionais de capital na regio.
3.4 As novas concepes

As novas concepes sobre estratgias e polticas econmicas de crescimento e desenvolvimento que presidiram o refluxo dos sistemas de planejamento durante as duas ltimas dcadas do sculo XX apontaram quatro mbitos das polticas econmicas: i) a adoo das regras de jogo do mercado e do sistema de preos como principal mecanismo de alocao de recursos; ii) a abertura ao comrcio e s correntes financeiras e de inverses privadas internacionais; iii) a privatizao generalizada das empresas e das atividades do Estado; e iv) a implementao de duras polticas fiscais monetrias de estabilizao. Uma mudana to drstica e substantiva na orientao das polticas pblicas no podia se dar de um dia para o outro e sem grandes rupturas. No casual que as primeiras experincias de aplicao deste tipo de polticas na segunda metade dos anos 1970 foram realizadas por governos militares ditatoriais no Chile, na Argentina e no Uruguai. A crise da dvida externa dos anos 1980 com toda a dureza das polticas de ajuste e a influncia decisiva que o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial adquiriram sobre os governos estimularam esta orientao liberalizante, antiestatal e desindustrializadora. Nos anos 1990, estas instituies negociaram com os governos programas de ajustes estruturais inspirados no pensamento neoliberal e cujas principais receitas integrariam o que John Williamson (1990b) denominou de Consenso de Washington.
3.5 A crise da dvida externa

A crise da dvida externa foi o fato dominante dos anos 1980 em toda a Amrica Latina. A partir de meados da dcada anterior, o comrcio exterior dos pases se expandiu rapidamente. Os ingressos de capital na regio tambm ocorreram, especialmente sob a forma de crditos externos. A dvida externa cresceu de forma acelerada, triplicando-se entre 1978 e 1982. Esse ltimo ano alcanou um volume trs vezes superior ao valor exportado anualmente pela Amrica Latina. Como a taxa de juros internacional superou os 10% a partir de 1979, os juros da dvida, especialmente depois de 1981, giraram pesadamente na conta-corrente de balano de pagamentos, superando os 30% do valor das exportaes.
12. Balano financeiro: diferena entre a entrada lquida e o pagamento de servios de capital.

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Em 1982, as exportaes da regio diminuram, os termos de intercmbio caram devido deteriorao das economias centrais e as taxas de juros internacionais aumentaram. Em agosto desse ano, o Mxico se viu obrigado a suspender os servios da dvida externa, o que produziu um corte brusco dos emprstimos dos bancos comerciais a todos os pases da Amrica Latina. Sem esses emprstimos, nenhum pas da regio esteve em condies de manter o servio da dvida nos termos originalmente acordados, exceto a Colmbia. O balano entre o fluxo lquido de capital e o servio da dvida tornou-se negativo. Os movimentos financeiros provocaram uma grande sangria de recursos que arrasou as reservas de divisas da regio e forou os pases a reduzir fortemente o gasto interno. Produziram-se severas contraes do gasto pblico, desvalorizaes e contraes das inverses com um violento impacto na atividade econmica, no ingresso e consumo per capita, no desemprego e na inflao (SCHMITD-HEBBEL; MONTT, 1989).13 O resultado foi a pior crise desde a grande depresso dos anos 1930 e, logo em sguida, a dcada perdida para o desenvolvimento da Amrica Latina. Os exerccios de renegociao da dvida externa, recorrentes em cada pas durante o resto da dcada, passaram a ser determinantes das polticas econmicas e sociais dos governos da regio. Os objetivos do desenvolvimento econmico e social ficaram subordinados s restries financeiras que o servio da dvida externa impunha. Os planos de ajuste que cada governo apresentou para reequilibrar suas contas externas se constituram na definio bsica que delimitava as polticas pblicas.
3.6 Os condicionamentos do FMI

Os bancos credores estabeleceram esses planos de ajustes como requisito para a aprovao por parte do Fundo Monetrio Internacional. Esta foi a oportunidade para que esta instituio estabelecesse condicionamentos que restringissem ainda mais a margem de manobra dos governos. Alm disso, tais condicionamentos foram ampliando seu alcance, desde os temas de gerenciamento macroeconmico at outros temas prprios das estratgias de desenvolvimento. Depois de alguns anos, pode-se constatar que o penoso esforo de ajuste interno recessivo para reequilibrar as contas externas no havia bastado para compensar o pagamento de juros; a conta-corrente se mantinha deficitria e a dvida continuava crescendo. O governo dos Estados Unidos imps ento o Plano Baker (1985) para reprogramar o pagamento das dvidas e reciclar parcialmente os juros. O mais significativo desta proposta foi que esta incluiu condicionamentos que no se limitaram aos instrumentos de poltica macro, fiscal, monetria ou cambial.
13. Entre 1980 e 1983, o ingresso bruto caiu ano aps ano na regio, acumulando uma diminuio de 14%, enquanto o desemprego duplicou e a inflao se elevou de 56% a 131%.

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Comeou a introduzir polticas de corte neoliberal, orientao entusiasticamente promovida pelo presidente norte-americano do momento, Ronald Reagan. A obrigao de privatizar empresas ou instituies que anteriormente pertenciam ao Estado, ou desregulamentar atividades que o este havia reservado para si mesmo ou regulamentado obedecia a enfoques de polticas pblicas e de desenvolvimento que contradiziam diretamente as concepes que predominaram na Amrica Latina em dcadas anteriores (WILLIAMSON, 1990a). S as ditaduras militares do Cone Sul se afastaram do padro anterior e haviam imposto, sem nenhuma consulta democrtica, polticas neoliberais do tipo das que foram propiciadas pela administrao Reagan. As crises ocorridas na dcada de 1980, cuja mxima expresso foi a dvida externa, aceleraram os processos inflacionrios, acentuaram a perda da competitividade das economias e aumentaram as desigualdades sociais. As perspectivas das polticas pblicas foram reduzidas. As consideraes de mdio e longo prazo cederam lugar aos problemas de sobrevivncia de curto prazo, e as restries financeiras se impuseram sobre as perspectivas do desenvolvimento econmico e social mais gerais. No plano institucional, desapareceram as instituies financeiras e de fomento. Os sistemas de planejamento, por sua vez, se debilitaram, foram comprometidos, se tornaram irrelevantes ou foram destrudos.
3.7 As polticas do Consenso de Washington

Em 1989, uma nova administrao norte-americana decidiria mudar o Plano Baker. Em seu lugar, o Plano Brady comearia a presidir as negociaes. Isto transformaria a estratgia de financiamento para incorporar a reduo da dvida e de seu servio, permitindo que os pases da regio recuperassem progressivamente o acesso aos mercados internacionais de capital. Mas os condicionamentos que obrigavam as mudanas de poltica e economia se mantiveram nos termos do plano anterior e impuseram um conjunto de receitas de polticas que se conheceria como o Consenso de Washington. O Consenso de Washington foi o nome que o economista John Williamson deu, em 1989, a uma lista de dez reformas que, em sua opinio, compartilhavam quase todos os tcnicos de instituies financeiras internacionais, com sede em Washington; os organismos do governo dos Estados Unidos; o Conselho do Federal Reserve e os think tanks; o FMI e o Banco Mundial; e as personalidades polticas do Congresso e do governo federal que intervinha nestas matrias. As dez reformas eram: i) disciplina fiscal; ii) reorientao das prioridades de gasto pblico para reas com altos retornos econmicos e potencial para melhorar a distribuio de renda, tais como saneamento bsico, educao primria e infraestrutura; iii) reforma tributria para reduzir as taxas marginais e ampliar a base de tributao;

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iv) liberalizao da taxa de juros; v) taxa de cmbio livre; vi) liberalizao comercial; vii) liberalizao das correntes de inverso estrangeira direta; viii) privatizao; xi) desregulamentao para abolir as barreiras, a entrada e a sada; e x) assegurar os direitos de propriedade (WILLIAMSON, 1990b). Ainda que o mesmo autor assinale que o fundamentalismo de mercado do primeiro perodo Reagan j havia sido superado, tambm destaca que a lista reflete trs grandes ideias: disciplina macroeconmica, economia de mercado e abertura ao mundo. As trs ideias correspondem essncia do enfoque neoliberal. Neste enfoque, o papel do Estado na economia mnimo. Ele desqualificado como mecanismo corretor da distribuio dos recursos que o mercado realiza. Atribui-se ao Estado ineficincia, corrupo e clientelismo. O Estado minimizado no necessita de sistemas de planejamento para orientar o desenvolvimento econmico e social. Assim, fecharam-se as instituies e eliminaram-se os instrumentos de polticas at fazer desaparecer as polticas de desenvolvimento produtivo setorial, incluindo as polticas agrcolas e industriais que tiveram tanta importncia no passado. E as polticas sociais foram focalizadas na reduo da pobreza. As reformas impulsionadas pelo Consenso de Washington prescindiam do Estado como agente de desenvolvimento. No mbito institucional pblico, limitou-se a promover a modernizao das finanas pblicas, a eficcia dos instrumentos fiscais e tributrios e a capacidade dos sistemas de informao para facilitar as decises financeiras. E, ainda neste sentido, os avanos foram escassos. Registrouse uma baixa e decrescente inverso pblica na infraestrutura. A expanso do papel dos mercados foi realizada na ausncia ou insuficincia de marcos normativos que promovessem a competio e protegessem os interesses dos consumidores.
3.8 Avanos e questionamentos das reformas

Ainda assim, as reformas do Consenso de Washington foram respaldadas por uma importante consolidao do processo de globalizao. Avanaram o grau de integrao dos mercados financeiros e aceleraram os fluxos de comrcio e inverso medida que as inovaes tecnolgicas se disseminavam mais rapidamente.14 Mas no resta dvida de que a maior fora por trs dos processos internos dos pases para realizar as reformas localizava-se nas empresas privadas nacionais e estrangeiras que adquiriram um papel protagonista no mbito da produo de bens, nos investimentos, na inovao e, cada vez mais, no fornecimento de servios pblicos e prestaes sociais.
14. Nos anos 1990, foram produzidas tambm uma generalizao gradual no plano internacional e, em muitos pases, de ideias e valores sobre os direitos humanos, a democracia poltica e a proteo do meio ambiente.

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Alm disso, durante os primeiros anos da dcada de 1990, produziu-se a sensao clara de que a dcada perdida havia ficado para trs e se reiniciava uma nova etapa para o desenvolvimento. Os fluxos de capital para a regio foram retomados, as taxas de juros internacionais baixaram, vrios pases reestruturaram suas dvidas externas, a inflao diminuiu e houve recuperao das taxas de crescimento do PIB.15 Contudo, em 1994, produziu-se uma nova crise financeira no Mxico que contagiou seriamente a Argentina, ainda que tenha afetado menos outros pases. A crise iniciada nos pases asiticos em 1997 teve efeitos muitos generalizados. At o fim da dcada foi registrado um clima bastante generalizado de desconcerto, frustrao e fadiga devido insuficincia do progresso e dureza dos sacrifcios realizados na aplicao das reformas do Consenso de Washington.16 Estas reformas foram questionadas por seus resultados e se iniciou tambm a crtica de suas bases tericas e empricas. Comeou a surgir um espao para a reintroduo de uma viso de mdio e longo prazo que permitisse orientar os esforos para a construo do futuro dos pases, definindo respostas para os distintos cenrios. Ou seja, um espao comeou a ser aberto para novamente se colocar os temas bsicos do planejamento, seus objetivos, seus mtodos e suas demandas institucionais.
4 O PLANEJAMENTO NACIONAL DURANTE A PRIMEIRA DCADA DO SCULO XXI E SUAS PERSPECTIVAS

O planejamento nacional voltou a ter relevncia na anlise dos estudiosos do desenvolvimento econmico e social da Amrica Latina nesta dcada (2001-2010). Este interesse no se limita apenas aos pases que mantiveram em atividade as instituies encarregadas do planejamento criadas nos anos 1950 ou 1960, como Colmbia, Venezuela ou Costa Rica, mas tambm naqueles pases em que o sistema de planejamento sofreu um forte refluxo, ou desapareceu como na Argentina, no Mxico, no Peru ou no Chile. Uma vez que se restabeleceram os equilbrios fiscais, a inflao retrocedeu e os preos mostraram relativa estabilidade, iniciou-se a reconsiderao da necessidade de que os agentes econmicos tinham de contar com sinais que respondiam a um horizonte temporal mais longo. Tornar-se aberto ao longo prazo implicou tambm incorporar analise uma srie de fatores que so determinantes do desenvolvimento econmico e social dos pases, entre os quais se destacam a insero internacional das economias, a coeso social, a sustentabilidade ambiental, o desenvolvimento produtivo, a inovao tecnolgica e a institucionalidade democrtica dos pases.
15. Brasil e Peru, que tiveram taxas negativas em 1988, 1990 e 1992, s retomariam o crescimento em 1993. 16. Entre 1990 e 1999, a Amrica Latina aumentou o PIB per capita a uma taxa mdia anual inferior a metade da taxa de crescimento registrada entre 1960 e 1979.

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A tarefa de integrar os desafios que se colocam em cada uma dessas reasa uma viso de longo prazo, sua traduo em uma poltica de mdio prazo, sua coordenao em conformidade com os objetivos do planejamento, assim como os esforos de avaliao surge como a nova agenda para os gabinetes de planejamento nacional. Esse tipo de considerao implicava distanciar-se das ideias centrais do Consenso de Washington, que predominou com tanto vigor nos primeiros anos da dcada de 1990 e que despertou muitas esperanas depois frustradas pelos resultados da aplicao das reformas e polticas de inspirao neoliberal. O entusiasmo pelas reformas diminuiu e comearam a se destacar as limitaes que tinham para impulsionar o desenvolvimento na regio. Isto produziu mudanas significativas na percepo dos atores relevantes no desenho de polticas.
4.1 Os resultados das reformas

Em primeiro lugar, viram-se frustradas as esperanas de retomar um ritmo dinmico de crescimento depois da dcada perdida. O crescimento foi baixo e decepcionante, caso se compare este com o de perodos anteriores crise da dvida e s reformas neoliberais. As taxas de crescimento mdias anuais entre 1990 e 2003 foram de 2,6% (1% por habitante), ou seja, a metade dos 5,3% (2,6% por habitante) correspondentes ao perodo de industrializao dirigida pelo Estado entre 1950 e 1960. Entre 1990 e 1997, quando o novo modelo funcionou melhor, o ritmo de crescimento foi de 3,7% a.a., significativamente inferior ao da idade de ouro da Amrica Latina, 1950-1980 (KUCINZKY; WILLIAMSON, 2003, p. 305).17 A crise asitica provocaria uma nova meia dcada perdida entre 1998 e 2003, com taxas de crescimento inferiores as da dcada de 1980. Somente no quinqunio 2004-2008 o dinamismo do crescimento seria retomado, impulsionado pelo aumento dos preos internacionais dos recursos naturais, com mdias anuais de 5,3%, nmero indito desde que se dispe de estatsticas confiveis (CEPAL, 2008, 2009). Entre 1990 e 1997, as taxas de inverso se mantiveram abaixo dos nveis alcanados durante os anos 1970 e caram acentuadamente depois da crise asitica. A evoluo da produtividade total dos fatores de produo mostrou contrastes similares. O ndice ponderado das dez maiores economias latino-americanas se elevou apenas 0,2% a.a. entre 1990 e 2002 1,1% no perodo 1990-1997 , enquanto o ndice do perodo 1950-1980 o fez em 2,01% (OCAMPO, 2005).

17. O fim da idade do ouro para qualificar o perodo de 1950-1980 empregado por John Williamson, um decidido partidrio e defensor das reformas neoliberais promovidas pelas instituies financeiras internacionais.

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As exportaes de mercadorias mostraram uma expanso importante entre 1990 e 2003. Seu volume cresceu a uma taxa mdia anual de 7,8%, nmeros no conhecidos antes pela regio em seu conjunto. Tambm se expandiram notavelmente os fluxos de inverso estrangeira direta at 2001, que quadruplicaram entre 1990 e 1994 e 1997 e 2001. Mas as externalidades tecnolgicas e os efeitos multiplicadores que estes fluxos haviam originado foram dbeis e no induziram um rpido crescimento do PIB. Os setores internacionalizados de alta produtividade funcionaram como enclaves de redes globais de produo, no se integraram plenamente s economias locais, aportaram menos do que o esperado na gerao de valor agregado interno e absorveram em escassa medida o trabalho, o capital e a capacidade tecnolgica das empresas deslocadas pela reestruturao produtiva. Aumentou a subutilizao destes fatores o subemprego e o desemprego aberto, tornando mais aguda a heterogeneidade estrutural das economias da regio. Em segundo lugar, as reformas neoliberais resultaram em forte aumento da sensibilidade das economias s flutuaes do financiamento externo, sem deixar de responder tambm s variaes do comrcio internacional e dos termos de troca. A liberalizao financeira e a natureza procclica dos sistemas financeiros se somaram a polticas monetrias e fiscais tambm procclicas. A liberalizao cambial incidiu em uma tendncia sobrevalorizao das taxas de cmbio nos perodos de financiamento externo abundante. Bruscas restries na conta de capital e outros fatores externos interromperam o crescimento em quatro ocasies em menos de 15 anos: 1995, 1998-1999, 20012003 e 2008-2009. Exceto o episdio de 1995, que teve um efeito mais localizado, pode-se distinguir trs perodos durante as ltimas dcadas. O primeiro de crescimento com abundantes fluxos de capital entre 1990 e 1997. Um segundo perodo cobre a meia dcada perdida para o crescimento de 1998 a 2003, com a restrio destes fluxos que se seguiu crise asitica. O terceiro vai de 2004 a 2008, quando os preos de recursos naturais passam por um aumento sem precedentes, volta a abundncia dos fluxos de capital e o crescimento retoma o dinamismo. A crise financeira mundial em setembro de 2008 coloca um abrupto fim a este terceiro perodo. Em terceiro lugar, os resultados da aplicao das reformas desde o ponto de vista social tambm foram frustrantes quando no diretamente adversos. O crescimento econmico lento e instvel afetou a criao de emprego, aumentando a informalidade e o desemprego. A maior heterogeneidade estrutural ampliou as diferenas de renda entre trabalhadores qualificados e no qualificados. Estas tendncias negativas neutralizaram o aumento do gasto pblico social e sua maior focalizao (OCAMPO, 2005).18
18. O gasto social aumentou de 10,1% do PIB, em 1990-1991, para 13,8%, entre 200-2001, um aumento influenciado pelo retorno democracia na regio.

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4.2 A crtica ao Consenso de Washington

A crtica s reformas neoliberais e ao Consenso de Washington animaram um vvido debate acadmico. Envolveu as mais importantes figuras da rea econmica dos EUA e colocou prova desde os supostos mtodos em que se fundamentava at suas recomendaes mais bsicas como a abertura comercial e a estabilidade macroeconmica. O dogmatismo, a confuso entre meios e fins, o reducionismo, as receitas nicas para as economias e as sociedades que tm diferenas importantes e a ausncia de valorizao das instituies democrticas foram severamente criticados (OCAMPO, 2005). De todo modo, uma viso de conjunto sobre a experincia do desenvolvimento dos 30 anos anteriores a 1980, at o que aconteceu depois, desmentiu aqueles que qualificaram como fracasso histrico a industrializao dirigida pelo Estado. A f de que a liberalizao das foras do mercado e os vnculos com as correntes internacionais de comrcio e capital acelerariam o crescimento econmico vai desacreditada. Isso no significa, certamente, que se exija voltar s polticas tpicas do terceiro quarto do sculo XX na Amrica Latina. A economia mundial passou por mudanas profundas, assim como nossa insero, e h desafios totalmente novos para atender, como o advento da sociedade de conhecimento e a mudana climtica. Contudo, se abriu a busca por novas frmulas para o desenvolvimento econmico e social de nossos pases que a viso neoliberal excluiu do debate sobre polticas pblicas.
4.3 Novas propostas

As propostas que surgiriam dessa busca abordam diferentes planos que vo desde o estritamente econmico ao puramente poltico. Resgatam a necessidade de que o Estado assuma tarefas de importncia no setor em que o mercado manifesta falhas, no podem funcionar eficientemente por diversas circunstncias, ou simplesmente no pode existir.19 Mas adotam posies radicais nesta matria. Convm destacar as propostas colocadas por Jos Antonio Ocampo em 2004, que se referem especificamente ao papel de estratgias de desenvolvimento produtivo, s polticas macroeconmicas e relao entre polticas econmicas e sociais (OCAMPO, 2005). A explicao do lento crescimento das economias da regio se relaciona, sobretudo, com caractersticas especficas do desenvolvimento do setor produtivo e seu vnculo com o processo de inverso e de mudana tcnica. Os casos exitosos como os da sia Oriental, China, ndia e, inclusive, os perodos de crescimento
19. Joseph Stiglitz que esteve na vanguarda critica ao Consenso de Washington remando seus argumentos aos seus trabalhos dos anos 1960 sobre o funcionamento dos mercados com informao imperfeita.

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rpido do Brasil e Mxico no foram precedidos de fases de liberalizao econmica extensa. As grandes transformaes de seus setores produtivos se associam mais facilmente a seus xitos. A eficincia dos mercados livres requer, por certo, marcos regulatrios que assegurem a competio e a correo de falhas nos mercados de fatores de produo, principalmente de capital de longo prazo, tecnologia, capacitao de mo de obra e terra. A proposta de Ocampo, contudo, aponta para o estabelecimento de estratgias que promovam a eficincia dinmica das estruturas produtivas. Trata-se de alcanar dinmicas estruturais exitosas; aquelas que so impulsionadas por inovaes com capacidade de transformar a estrutura econmica e reduzir a heterogeneidade estrutural, que caracteriza pases em desenvolvimento. As sucessivas crises recessivas e os intensos ciclos que experimentaram as economias latino-americanas nos ltimos 15 anos as obrigaram a recolocar o conceito de estabilidade macroeconmica. A partir dos anos 1980, ela se centrou na estabilidade de preos e no equilbrio fiscal, reduzindo a amplitude que tinha anteriormente quando combinava equilbrio interno e externo. Durante os anos do ps-Guerra, a estabilidade econmica significava uma nfase na atividade econmica real e apontava para o crescimento econmico estvel e para o pleno emprego, com a baixa inflao e a sustentabilidade das contas externas. Essa nfase keynesiana na economia real foi se perdendo. A instabilidade econmica real passou ao segundo plano, e as perdas irreversveis de capital humano dos desempregados e subempregados e tanto dos ativos tangveis como dos intangveis (capital social, reputao e conhecimento tecnolgico aplicado) que acarretam as crises recessivas foram minimizadas. O conceito de estabilidade macro, enfatizando a baixa inflao e o equilbrio fiscal, em suas verses mais radicais, induziu o desconhecimento do papel anticclico da poltica macroeconmica. A estabilidade macroeconmica possui mltiplas dimenses. Implica logicamente na estabilidade de preos e polticas fiscais sustentveis, mas inclui tambm ciclos econmicos mais suaves, taxas de cambio competitivas e sistemas financeiros nacionais slidos, junto a carteiras de dvida externa e balanos do setor privado saneados. O resgate do papel anticclico das polticas neste critrio amplo de estabilidade macroeconmica supe um desenho no qual os mltiplos objetivos, as disjuntivas polticas e as solues de compromisso so intrnsecos. Isto implica em combinar, em cada caso, os conjuntos de polticas anticclicas. O primeiro, nos mbitos fiscal e monetrio, com regimes intermedirios da taxa de cmbio e regulao da conta de capital; o segundo dirigido a garantir balanos saneados no setor privado.

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A persistncia dos agudos problemas sociais, apesar do incremento do gasto social observado, fez que a limitada nfase concedida inicialmente na formulao original do Consenso de Washington tenha dado lugar a uma preocupao crescente com questes centrais neste mbito, como a distribuio de renda e riqueza e a ampliao dos sistemas de proteo social. Ocampo prope ir alm, assinalando a necessidade de superar a subordinao da poltica social poltica econmica. Exige, ainda, marcos integrados de poltica que deem conta dos vnculos que se estabelecem entre as polticas e os objetivos de ambos os domnios. As prioridades sociais devem estar incorporadas no desenho das polticas econmicas e devem existir mecanismos que facilitem a visibilidade dos efeitos sociais de polticas econmicas, como o emprego, a renda dos trabalhadores e os efeitos distributivos das polticas tributrias e oramentrias.
4.4 O enfoque das polticas para fortalecer os mercados

Polticas pr-ativas por parte do Estado compreendem o planejamento como particularmente til para processar mltiplas demandas, objetivos, polticas, programas e intervenes. Contudo, seguem coexistindo posies distintas a respeito do alcance do papel do Estado no desenvolvimento. Ainda que na prtica o desenho das polticas e as estratgias de conjunto nos pases da regio mesclem critrios, podem-se simplificar algumas das posies mais puras. Um dos enfoques prope intervenes pblicas destinadas a fortalecer a ao autnoma dos mercados. Entre elas, se destacam as polticas fiscal e monetria, para alcanar a estabilidade de preos, de forma que possam servir como sinais adequados para as decises dos agentes econmicos. Para chegar a este objetivo, so importantes as polticas que abrem a economia para o exterior, de maneira que os preos dos mercados internacionais estejam presentes para orientar as decises dos produtores e consumidores. Certos bens pblicos bsicos como a educao e a infraestrutura so necessrios para o funcionamento eficiente dos mercados e igualmente so a proteo dos direitos de propriedade e a institucionalidade legal. Nessa concepo, o mercado resolve adequadamente os problemas econmicos, e as polticas macroeconmicas corretas permitem que as vantagens comparativas gerem os incentivos necessrios para uma insero internacional exitosa. Por consequncia, as polticas pblicas, incluindo as sociais, teriam um alcance limitado, evitando distanciarem-se da lgica de mercado para evitar distores. O espao que pode ter o planejamento nacional, em um esquema desse tipo, consequentemente limitado. Fora a coordenao de polticas setoriais e regionais, seu aporte mais importante estaria no mbito do desenho das polticas pblicas macroeconmicas mais convenientes. Em pases em que este enfoque teve maior vigncia, contudo, houve uma tendncia de deixar as polticas monetrias

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e cambiais exclusivamente nas mos de bancos centrais autnomos e as polticas oramentrias nos ministrios da fazenda. Por isto, as polticas macro centram-se nestes instrumentos e atores e o espao do planejamento nacional reduzido.
4.5 O enfoque de polticas para a transformao produtiva

Um segundo enfoque prope intervenes pblicas destinadas a incentivar as empresas a criarem, em um prazo mdio ou longo, novas vantagens comparativas, baseadas nos processos produtivos de maior valor agregado e contedo tecnolgico. As polticas pblicas devem ser orientadas para corrigir falhas importantes em matria de alocao de recursos, que derivam dos sinais de curto prazo que o mercado emite, impedindo o pleno aproveitamento das oportunidades de transformao. Entre estas falhas, as mais mencionadas so as externalidades, a incerteza, a falta de acesso informao e a falta de coordenao entre os distintos atores do mercado. O primeiro enfoque est apoiado na confiana no funcionamento dos mercados domsticos e internacionais no qual as intervenes pblicas s criam distores; o segundo enfoque se apoia na convico de que o crescimento econmico e a dinmica do desenvolvimento passam por uma transformao produtiva que o mercado no estimular. As falhas do mercado que as polticas do desenvolvimento produtivo enfatizam tambm chamada de poltica industrial pelos economistas afetam os mercados de fatores de produo (capital, financiamento, mo de obra, capacitao e conhecimento) e tambm os mercados de produtos. Estas falhas so teoricamente muito claras e foram tradicionalmente temas centrais dos estudos de desenvolvimento econmico e dos temas sociais ligados a eles. Mas, na prtica, as polticas para corrigi-las deram origem, em muitos casos, a crticas bem fundamentadas. Os estudos empricos que tratam de elucidar se esse enfoque de polticas de desenvolvimento mais adequado que o do fortalecimento dos mercados apresentam srios problemas metodolgicos (RODRIK, 2008). Mas existem dois fatos que do grande fora s polticas pr-ativas para a transformao produtiva. Por um lado, so poucos os pases que se industrializaram sem o impulso de polticas pblicas ativas. Por outro, dos pases que conseguiram estreitar a distncia com os pases mais ricos durante o ltimo meio sculo, um grande nmero deles fizeram uso de polticas pr-ativas para estimular a transformao produtiva e uma insero internacional bem sucedida. Em um enfoque desse tipo, o planejamento nacional certamente tem muito que oferecer para as polticas de desenvolvimento. Seu mbito amplia as polticas de desenvolvimento produtivo e as polticas sociais que se cruzam com elas. Neste contexto, trs temas adquirem muita relevncia: o papel do Estado, as alianas pblico-privadas e a viso objetiva de longo prazo.

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4.6 O papel do Estado

O resgate do papel do Estado no desenvolvimento econmico e social no significa, na generalidade das propostas, uma posio radical oposta ao mercado nem pretende corrigir todas as suas falhas. A experincia mostra que esta pretenso tende a sobredimension-lo e a torn-lo ineficiente, exibindo falhas que so prprias do setor pblico. Contudo, so muitos os mbitos em que a ao do Estado parece necessria. Uma enumerao exaustiva deles pode ser encontrada na apresentao de Enrique Iglesias na Cepal em 2006, na qual prope um novo conceito de Estado que corresponderia a dez objetivos e requereria quatro condies para atingi-los (IGLESIAS, 2006). Em sua proposta, destaca-se a ao do Estado em cinco reas mais propriamente econmicas: o incentivo capacidade produtiva do pas, a formulao de polticas de insero internacional e de integrao regional, os marcos legais e regulatrios que tornam vivel a eficincia do mercado, a relao cooperativa com a iniciativa privada e a promoo da inovao tecnolgica. Em um mbito mais propriamente social, o Estado deve diminuir as desigualdades sociais, defender ativamente a coeso social e lutar contra a pobreza. Em um plano mais institucional, o Estado chamado a fortalecer a sociedade civil e promover os grandes consensos nacionais, estimulando os conselhos econmicos e sociais que permitam atingir a articulao, de distintos nveis, entre governo, iniciativa privada, sindicatos e sociedade civil. Esse novo conceito de Estado requer escritrios de planejamento nos mais altos nveis da administrao pblica e que desenvolvam suas capacidades para a anlise das grandes tendncias econmicas, sociais e polticas, no mbito nacional e internacional, que afetam as polticas de desenvolvimento de maneira cada vez mais significativa. Igualmente, necessrio recuperar a reflexo sobre o futuro; o pensamento de longo prazo deve voltar a ser um objetivo importante do Estado contemporneo. Para que o Estado possa cumprir todas as tarefas,20 exige-se quatro condies: a primeira a existncia de um sistema democrtico slido que permita submeter ao julgamento dos cidados as principais opes de poltica para o desenvolvimento e possa minimizar as falhas da ao pblica, particularmente a corrupo e a apropriao de recursos por parte de grupos de interesses. A segunda condio a criao de um servio pblico profissional, com marco normativo e instrumental apropriado, cuja misso seja o servio aos cidados e que evite o clientelismo e a influncia de interesses de grupos.

20. A lista no exaustiva, omite, por exemplo, os temas relacionados com o meio ambiente e a mudana climtica.

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A terceira condio para que o Estado tenha xito, assumindo as mltiplas tarefas que lhe so demandadas, satisfazer a necessidade de dot-lo da capacidade fiscal para obter os recursos necessrios, alm da capacidade de gesto para geri-los a partir de planos e programas destinados a cumprir os objetivos do bem pblico. Finalmente, esta proposta faz meno superao das hipotecas ideolgicas, inclusive aquelas que pretendem reduzir as opes polticas a meros problemas tcnicos. preciso acomodar harmonicamente a racionalidade tcnica com a racionalidade poltica. As mudanas que se podem esperar so graduais, normalmente transversais, que requerem grandes consensos e apoio da sociedade em seu conjunto.
4.7 Estratgicas de promoo da transformao produtiva

Os estudos realizados na Cepal sobre as estratgicas de desenvolvimento dos pases que foram bem sucedidos em diminuir distncias de renda em comparao com pases desenvolvidos fornecem uma viso particularmente importante sobre as polticas de transformao produtiva e os determinantes do xito em sua aplicao (CEPAL, 2008; ROBERT; MOUGUILLANSKY, 2009). Foram estudados cinco entre dez pases, em um universo de 206, que diminuram sua diferena de renda com os Estados Unidos em mais de dez pontos entre 1960 e 2005. Quatro desses cinco pases (Coreia, Finlndia, Irlanda e Singapura) seguiram uma estratgia de transformao produtiva.21 Os trs primeiros impulsionaram suas estratgicas por meio de planos formais de alcance nacional com um horizonte plurianual. O estudo tambm inclui outros dois casos, Malsia e Repblica Tcheca, que tambm diminuram a diferena de renda e seguiram uma estratgia de transformao produtiva apoiada na planificao plurianual nacional. Os pases com essa estratgia compartilham o empenho em alcanar a estabilidade macroeconmica, a solidez fiscal, altas taxas de investimento e uma insero internacional dinmica. A importncia crescente da inovao levou a priorizao do desenvolvimento humano, da escolaridade e da ampliao da educao superior. As vantagens comparativas estticas foram ponto de partida para o desenvolvimento exportador, mas o maior esforo foi concentrado na criao de novas vantagens comparativas para dar continuidade expanso das exportaes. As estratgias concretas com este enfoque surgem a partir de um diagnstico, uma avaliao das oportunidades-chaves nos mercados internacionais com base em uma perspectiva de mdio e longo prazo, e da identificao das dificuldades que devem superar para aproveitar tais oportunidades.

21. A Espanha um caso intermedirio, pois, ainda que a estratgia nacional seja bastante liberal, as comunidades autnomas estimularam estratgias de transformao produtiva.

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4.8 Alianas pblico-privadas, viso estratgica e de longo prazo

Dado que o aparato produtivo da maioria dos pases se encontra nas mos de empresas privadas, a elas corresponde fornecer as informaes necessrias para identificar oportunidades e restries. Contudo, as externalidades e as falhas do mercado induzem estas empresas a atuar sem a perspectiva necessria para aproveitar plenamente tais oportunidades ou superar tais restries. Os governos podem estimular um pensamento estratgico pr-ativo com viso de futuro e coordenar as aes coletivas nos marcos do bem pblico. Ambas as partes, atuando juntas, podem incentivar programas que permitam identificar e superar falhas do mercado e das prprias polticas pblicas. Para que estas alianas pblico-privadas sejam eficazes, requer-se que o Estado mantenha sua autonomia, evitando ser capturado por interesses particulares. Ao mesmo tempo, indispensvel o desenho institucional de um processo social de colaborao pblico-privado, que permita conter toda a informao necessria para identificar oportunidades e restries para as novas atividades produtivas. Parte desta informao encontra-se em mos de outros agentes no empresariais como as universidades e os sindicatos. Por outro lado, uma estratgia de longo prazo necessita desenvolver consensos ou entendimentos polticos que perdurem em diversos setores da sociedade. Por meio deles, a incorporao ao processo social institucionalizado de atores distantes das empresas comprometidas pela internacionalizao, direta ou indiretamente, contribui para manter a estratgia de desenvolvimento alm dos ciclos polticos. A construo de consensos e compromissos amplos voltados para objetivos de longo prazo torna-se um requisito indispensvel. Surge a a necessidade de formular, a partir de um diagnstico compartilhado, uma viso estratgica do futuro que reflita e reconcilie a multiplicidade de interesses dos distintos setores das sociedades. A construo da viso compartilhada um processo no qual se forjam as confianas necessrias para garantir que a colaborao seja a base principal para a transformao do pas. Um processo que tem facetas mltiplas em que cada ator capaz de transcender seus prprios interesses, sem deix-los de lado, com o fim de satisfazer o interesse coletivo, necessrio para construir a nao. No se trata de assinar um documento. Sem o compromisso ativo de todos tal documento no ter a fora transformadora necessria.
5 CONSIDERAES FINAIS 5.1 Novas tarefas para o planejamento nacional

O planejamento governamental e os sistemas para implement-lo so teis para qualquer governo que no se limite meramente s tarefas de administrao da institucionalidade pblica e a jogar um papel passivo ante os processos econmicos e sociais do pas.

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Entendemos aqui o planejamento governamental do mesmo modo que lvaro Garcia, em seu trabalho sobre o Chile; ou seja, como um processo que articula de maneira sistemtica trs atividades: i) construo de uma viso estratgica e um plano de ao para transitar de uma situao atual a um cenrio desejvel; ii) coordenao de aes e orientao de atores na implementao do plano; e iii) monitoramento e avaliao para retroalimentar o processo (viso, planos e implementao) (BANCO MUNDIAL; IDEA; CEPAL, 2005). De fato, ainda que no tenham sistemas formais de planejamento, os governos realizam, por meio de diversas instituies e setores, estas atividades de maneira parcial, incompleta ou no sistemtica. Tais sistemas so particularmente importantes aos sistemas oramentrios substituindo a viso estratgica por conjuntos objetivos parciais e setoriais para alcanarem padres mnimos de eficincia. Nas sociedades democrticas, os governos se elegem entre alternativas polticas que as distinguem pelas promessas de transformao e de resoluo dos problemas que a cidadania avalia como importantes. Em nossos pases, os governos fizeram propostas de desenvolvimento econmico e social que implicaram mudanas profundas nas instituies sociais, econmicas e polticas. Os sistemas de planejamento definiram os objetivos estratgicos derivados de tais propostas, de acordo com as realidades e os problemas que deveriam enfrentar, elaborando os planos e os programas para alcan-los, coordenando a ao de ministrios, agncias e instituies pblicas e avaliando programas para retroalimentar o processo com a experincia. A partir dos anos 1970, questionou-se o tipo de desenvolvimento que os governos estimularam; particularmente, o incentivo industrializao e o tipo de interveno do Estado na economia. O questionamento do papel desempenhado por ele e o predomnio de vises minimizadoras de seu papel levaram ao desmantelamento dos sistemas de planejamento nacional em vrios pases. Durante os ltimos dez anos, contudo, os resultados negativos das propostas neoliberais para o desenvolvimento levaram a colocar a necessidade de que os sistemas de planejamento voltem a empreender as diversas tarefas destinadas a estimular o desenvolvimento. Como foi exposto nas sees anteriores, estas tarefas vo desde o desenho de polticas pblicas macroeconmicas anticclicas at a construo de vises estratgicas de longo prazo compartilhadas pelos diversos setores da sociedade. O prprio conceito de desenvolvimento complexificou-se. Os fenmenos sociais ligados a ele foram adquirindo cada vez mais relevncia no s como problemas a serem resolvidos, mas tambm como parte dos processos que estimulam ou detm o desenvolvimento. A institucionalidade poltica e os processos

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democrticos tambm mostraram ser ingredientes indispensveis dos processos de desenvolvimento. A explorao dos recursos naturais, que parecia ser um recurso ilimitado para o desenvolvimento, transformou-se em uma restrio inescapvel em um contexto internacional em que a mudana comeou a reduzir a capacidade do planeta para sustentar assentamentos humanos. Os prprios problemas econmicos se mostraram muito mais complexos no contexto da globalizao e da influncia crescente em nossas economias de fluxos comerciais e financeiros internacionais. Enfim, a acelerao do progresso tcnico altera as estruturas dos aparatos produtivos a uma velocidade impensvel h trs dcadas. Os Estados, por outra parte, enfrentam poderes muito maiores e interesses muito mais diversificados. Os centros do poder econmico de origem nacional ou internacional concentraram uma fora que no se conhecia anteriormente em nossos pases. A sociedade civil muito menos passiva e muito mais consciente dos direitos que as instituies democrticas lhes outorgam. Os governos podem aspirar fazer transformaes s medida que suas lideranas polticas lhes permitam contar com amplas maiorias nacionais. Devido a isso, as tarefas que se colocam aos sistemas de planejamento apresentam no apenas maior complexidade tcnica, mas tambm maior exigncia poltica. O processo de construo de uma viso estratgica de longo prazo, por exemplo, tem uma grande complexidade tcnica, pois deve abordar as mltiplas dimenses do desenvolvimento. Mas tem, tambm, um grande componente de desenvolvimento institucional para o processo de colaborao social e outro componente ainda maior de liderana poltica para conseguir acordos de amplitude e profundidade necessrias para que perdurem no tempo (GARNIER, 2000).22 A capacidade dos sistemas de planejamento de nossos pases de abordar este tipo de tarefa no imediata. Contudo, os estudos indicam que estes caminhos so promissores e o aprofundamento dos processos democrticos deve permitir o surgimento de lideranas que se empenhem nesta direo.

22. Outro exemplo o que constitui a funo bsica de coordenao a qual, como destaca Garnier (2000), tem basicamente uma natureza poltica.

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REFERNCIAS

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CAPTULO 3

INSTITUIES E DESENVOLVIMENTO NO CONTEXTO BRASILEIRO: AUGE, DECLNIO E CAMINHOS PARA A RECONSTRUO DO PLANEJAMENTO NO BRASIL

1 INTRODUO

A atividade de planejamento foi equivocadamente associada aos regimes autoritrios que a utilizaram de forma centralizada e impositiva. O grande desafio que se coloca para a construo de um novo modelo de planejamento est em preservar os elementos positivos da tradio brasileira com as exigncias e as vantagens que o ambiente democrtico oferece. Neste artigo, busca-se reconstituir os principais traos da trajetria brasileira de planejamento, desde sua emergncia nos anos 1930, concentrando-se, no entanto, nos desafios que o atual marco constitucional e as caractersticas do aparelho estatal apresentam para a construo da atividade de planejamento em um arranjo institucional democrtico.
2 ORIGENS E TRAJETRIA DA ATIVIDADE DE PLANEJAMENTO NO BRASIL

O modelo de planejamento implantado no Brasil durante o regime militar se apoiou em diversas experincias anteriores, nas quais o Estado brasileiro, ainda que sem um projeto estruturado de interveno, adotou medidas importantes para promover a industrializao da economia brasileira como resposta a crises que expunham sua forte dependncia do exterior. Sob essa perspectiva, possvel afirmar que as medidas adotadas pelo governo liderado por Getlio Vargas na dcada de 1930 constituem um marco no processo de interveno do Estado na economia com a finalidade de promover seu desenvolvimento. Sob o efeito do impacto da crise internacional, e amparado nos poderes que o novo regime conferia ao Executivo federal, o governo do ento presidente Getlio Vargas promoveu uma reforma administrativa e adotou medidas protecionistas para promover mudanas na estrutura produtiva, at ento dominada pelo setor agrrio exportador, e, com isso, alterar tambm a relao das foras que controlavam o poder poltico nacional.

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A criao do Conselho Federal de Comrcio Exterior (CFCE), em 1934, que abrigava a competncia tcnica existente para estudar os problemas e propor solues, tinha como atribuio principal formular polticas econmicas voltadas para a reduo da dependncia externa; este conselho pode, portanto, ser considerado como o primeiro organismo governamental com funes tpicas de um rgo de planejamento. Sua composio reunia funcionrios pblicos, empresrios e tcnicos que, familiarizados com as tcnicas de planejamento aplicadas durante a guerra, contribuam para introduzir um novo carter s decises governamentais. Marcos importantes das medidas adotadas nesse perodo foram a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), de vrios rgos pbicos com funes de regulao das principais atividades do setor agrrio exportador, e de duas empresas voltadas para o processamento de matrias-primas nacionais: a Companhia Siderrgica Nacional e a Companhia Nacional de lcalis. Coube ao DASP a tarefa de elaborao do primeiro plano quinquenal da histria do planejamento brasileiro: o Plano Especial de Obras Pblicas e Reaparelhamento da Defesa Nacional (1939-1943), que teve vida curta, tendo sido revisto e ampliado logo em seguida, assumindo o nome de Plano de Obras e Equipamentos (POE). Na verdade, como foi assinalado por Monteiro e Cunha (1974), estes planos no passavam de um rearranjo oramentrio, com o reforo de verbas e de controles sobre a execuo dos projetos ali includos.1 A proximidade do fim da guerra e a aproximao da vitria americana traziam de volta o iderio democrtico, no campo da poltica, e liberal, no que se refere atuao do Estado na economia. Neste ltimo, acirravam-se os debates que contrapunham os defensores de uma poltica nacionalista apoiada no protecionismo e os adeptos de um Estado no intervencionista. O epicentro destes debates se localizou no I Congresso Brasileiro de Economia, realizado no Rio de Janeiro, em 1943, que reuniu comerciantes, banqueiros, industriais, agricultores, economistas, funcionrios e professores, e ganhou corpo durante os trabalhos da Comisso de Planejamento Econmico em 1944 e 1945. O debate, que marcou poca, centrou-se na defesa enftica do planejamento e da interveno do Estado em prol da industrializao, feita por Roberto Simonsen, e da rejeio de Eugnio Gudin s teses esposadas por Simonsen (1977). Embora a posio de Gudin tenha prevalecido no imediato ps-Guerra, a infraestrutura tcnica necessria para a tarefa de planejamento no foi inteiramente desmontada. O foco das preocupaes governamentais se voltou para a identificao dos pontos de estrangulamento ao desenvolvimento da economia brasileira, tarefa da qual se incumbiu a Comisso Mista Brasil-Estados Unidos (Comisso Abbink), que, do lado brasileiro, contou com a participao do professor Otvio Gouveia de Bulhes.
1. Nesse sentido, no diferem de iniciativas adotadas no ento governo Fernando Henrique Cardoso, com os Programas Brasil em Ao e Avana Brasil, e tambm do atual Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).

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O retorno de Vargas ao poder, porm agora de forma democrtica, foi acompanhado de um novo surto de interveno do Estado na economia, mais uma vez como reao ao retorno da dependncia externa decorrente da dilapidao das divisas acumuladas durante a guerra. O Plano Nacional de Reaparelhamento Econmico (Plano Lafer) direcionava o foco de suas atenes para a melhoria da infraestrutura e o fortalecimento das indstrias de base, que seriam alvo de investimentos com recursos do Fundo Nacional de Reaparelhamento Econmico entregue administrao do ento Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), criado em 1952. A elaborao deste plano se beneficiou dos estudos desenvolvidos pela Comisso Abbink e dos trabalhos desenvolvidas pelo Grupo Misto BNDE-Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal). Nesse perodo, a criao da Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras), em 1954, marcou o retorno a uma poltica de industrializao de cunho notadamente nacionalista. Um novo impulso industrializao foi dado com a eleio de Juscelino Kubistchek ao governo federal e o Plano de Metas por ele adotado. Aprofunda-se a interveno do Estado na economia, com duas diferenas importantes em relao s experincias anteriores: a motivao principal j no o combate dependncia externa e a defesa da interveno no se apoia no nacionalismo. Ao contrrio, a importncia do capital estrangeiro para o financiamento da industrializao brasileira explicitamente reconhecida. Em mais uma rodada de avano no reforo das bases tcnicas indispensveis ao planejamento governamental, o Plano de Metas tirou proveito dos trabalhos conduzidos pelo Grupo Misto BNDE-Cepal e manteve o foco de suas atenes na remoo dos pontos de estrangulamento da economia, mediante investimentos na melhoria da infraestrutura e no fortalecimento das indstrias de base, expandindo o alcance da poltica industrial para promover o desenvolvimento das indstrias produtoras de mquinas e equipamentos e da indstria automobilstica. Ao reforar a complementaridade dos setores que compunham o parque produtivo brasileiro, o Plano de Metas promoveu a diversificao da indstria brasileira, completando um ciclo de industrializao iniciado na dcada de 1930. Entretanto, ao apoiar esta nova etapa de industrializao no estreitamento das relaes do capital privado nacional com o internacional, ele alterou o padro de dependncia externa revertendo a posio nacionalista da era Vargas. Nas palavras de Ianni (1979) Vargas superou a dependncia por intermdio da nacionalizao das decises sobre poltica econmica. JK realizou o desenvolvimento por meio da reelaborao das condies de dependncia. Um dado comum s experincias de industrializao anteriormente resumidas se refere ao fato de que a hegemonia do Poder Executivo com respeito s decises de poltica econmica foi um fator preponderante para os resultados obtidos. Nos breves interregnos em que o Poder Legislativo assumiu uma maior

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participao nestas decises, a coordenao da poltica econmica tornou-se mais difcil, especialmente quando divergncias polticas e posies ideolgicas distintas so exacerbadas. A dificuldade em lidar com o jogo parlamentar revelador do modelo de planejamento herdado do primeiro governo Vargas. Essa situao se manifesta com clareza durante a sucesso de crises que se seguiu posse e posterior renncia de Jnio Quadros e tumultuada ascenso de Joo Goulart ao poder. A instabilidade poltico-administrativa desse perodo e a decorrente ausncia de uma clara diretriz de poltica econmica no permitiram que a tentativa de adoo de um novo passo adiante, no sentido do aperfeioamento do modelo de planejamento governamental, tivesse consequncia. diferena da maneira como se deu a interveno do Estado nas experincias anteriores de industrializao, esta tentativa, consubstanciada na elaborao do Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social conduzida por Celso Furtado, apoiou-se em um diagnstico abrangente da situao econmica do pas, visando desenvolver polticas e programas voltados para conciliar a estabilizao macroeconmica com a preservao do crescimento. Contudo, face dificuldade do Executivo para impor sua agenda ao Legislativo, cujos poderes foram reforados pela Constituio de 1946, este plano foi logo abandonado. A histria do planejamento econmico no Brasil ganha novos contornos com o Golpe Militar de 1964. Como veremos em seguida, as linhas gerais da poltica de industrializao adotada nas dcadas anteriores no foram substancialmente alteradas e a capacidade tcnica acumulada durante esse perodo contribuiu para o aprofundamento do modelo de planejamento governamental que ganhou nova fora com a hegemonia absoluta que o Poder Executivo adquiriu a partir de meados dos anos 1960 e, em especial, durante a dcada de 1970.
3 A DCADA DE 1970 E O AUGE DO PLANEJAMENTO EM UM AMBIENTE AUTORITRIO

Assim como na natimorta proposta do Plano Trienal, os primeiros anos do Governo Militar buscaram conciliar a estabilizao macroeconmica com a preservao do crescimento. De acordo com as diretrizes adotadas pelo plano do novo governo, o Plano de Ao e Bases do Governo (PAEG), a administrao do ento presidente Castelo Branco se propunha a corrigir as distores acumuladas no perodo anterior para conter a acelerao do processo inflacionrio, de modo a promover a estabilizao monetria sem comprometer a sustentao do crescimento da economia e a reduo das disparidades regionais e sociais. A implementao desses propsitos se apoiava em um conjunto de reformas que se voltava para a modernizao do Estado e a recuperao de sua capacidade de intervir direta e indiretamente na economia, de modo a consolidar a estabilidade monetria e construir uma economia competitiva.

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As reformas promovidas logo no incio da nova administrao tinham esses objetivos em mente. Alm da reforma monetria, que aperfeioava os controles do Estado sobre a moeda e recuperava a capacidade de endividamento pblico,2 o governo do perodo deu especial ateno recuperao da capacidade do setor pblico mobilizar recursos para financiar o desenvolvimento. Assim, a reforma tributria cumpria o papel de gerar os recursos necessrios ao financiamento das aes a cargo do Estado, ao passo que a adoo de novos mecanismos de poupana compulsria, materializados na criao do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), abria espao para o financiamento de investimentos na infraestrutura urbana (habitao e saneamento), que contribuam para melhorar a competitividade das cidades e reduzir as carncias sociais. De particular importncia para o aprofundamento do projeto de modernizao da infraestrutura econmica que vinha sendo perseguido desde a dcada de 1930 foi a criao, promovida pela reforma do sistema tributrio, de fundos fiscais vinculados a investimentos em transporte, energia e telecomunicaes e alimentados com a cobrana de impostos nicos federais incidentes sobre as operaes com combustveis e a prestao de servios de transporte e de comunicaes. Estes fundos criaram as condies para que o setor pblico assumisse o total controle sobre o projeto de expanso e melhoria da infraestrutura, a partir da reunio das atividades desenvolvidas pelo governo federal, pelos estados e pelos municpios nestas reas em sistemas integrados de planejamento e gesto dos investimentos voltados para modernizar a infraestrutura e apoiar a industrializao. Em outros segmentos importantes para o projeto de desenvolvimento, os instrumentos financeiros criados na segunda metade dos anos 1960 tiveram papel importante para a estratgia governamental. Duas iniciativas merecem ser destacadas a este respeito: a reformulao do crdito rural e o apoio ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico. Neste ltimo caso, a criao da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) refletia a preocupao do governo em desenvolver e incorporar tcnicas modernas de produo para que a industrializao brasileira evolusse no sentido de manter padres de competitividade compatveis com o alcanado nas regies mais desenvolvidas do planeta. Apesar da nfase inicialmente atribuda ao projeto de estabilizao macroeconmica, as autoridades que comandavam a economia nesse perodo tinham conscincia da necessidade de reforar o arcabouo do planejamento e desenvolver estratgias de longo prazo para o desenvolvimento nacional. Assim, logo em seguida tomada do poder pelos militares, o governo deu incio a uma ampla mobilizao de recursos tcnicos para elaborar um plano de longo prazo para o desenvolvimento nacional.
2. A criao do Banco Central e a instituio da correo monetria foram algumas das medidas adotadas com esta finalidade.

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Como relata o ex-ministro, do Ministrio do Planejamento, Reis Velloso em seu depoimento, coube ao recm-criado Escritrio de Pesquisa Econmica Aplicada (Epea) a tarefa de coordenar a elaborao do Plano Decenal de Desenvolvimento para o perodo 1967-1976, a qual contribuiu para reforar a base de conhecimento tcnico disposio do Estado brasileiro, que vinha sendo construda durante as etapas anteriores do processo de industrializao e que ampliava em muito a capacidade de planejar e implementar as polticas de desenvolvimento. O Plano Decenal pode ser visto como a primeira experincia concreta de desenvolver uma viso estratgica das prioridades do governo nacional e expor as medidas necessrias para fazer que ela fosse respeitada. Ele continha propostas detalhadas para os primeiros quatro anos que abrangia (1967-1971) e indicaes mais gerais para o perodo seguinte. Apesar de representar a mais abrangente proposta de planejamento econmico jamais feita no Brasil, e do rigor tcnico com que foi elaborado, importantes mudanas nas relaes de fora que controlavam o poder poltico nessa ocasio fizeram com que o Plano Decenal no tivesse a oportunidade de ser executado. Apesar de abandonado pelo ento governo Costa e Silva, a experincia de elaborao do Plano Decenal deu mais um passo adiante na consolidao de uma burocracia pblica composta por profissionais altamente qualificados e comprometidos com a causa do planejamento. Este grupo se encarregou da elaborao do Programa Estratgico de Desenvolvimento para o perodo 1967-1970, encomendado pela nova administrao, que aproveitava os ganhos alcanados na frente da estabilizao monetria para concentrar seu foco na promoo do crescimento. Para assegurar o alcance de seus objetivos, o governo cria a Comisso de Coordenao do Planejamento e Oramento, presidida pelo ento ministro do Planejamento e Coordenao-Geral e integrada pelos secretrios gerais de todos os ministrios, e elabora o primeiro Oramento Plurianual de Investimentos (AREAL, 1990). Esta comisso foi a primeira tentativa de organizar um sistema de planejamento, que ser oficialmente criado no incio dos anos 1970. O endurecimento do regime poltico e o reforo da hegemonia absoluta do Poder Executivo sobre as decises de poltica econmica na segunda metade da dcada de 1960 reforaram o carter tecnocrtico do planejamento mediante o estabelecimento de metas para os dois ltimos anos dessa dcada. A concentrao do poder nas mos de um Executivo dotado de uma tecnoburocracia competente contribuiu para que a interveno do Estado se estendesse a praticamente todos os setores da economia. Diferentemente do que ocorrera com o Plano Decenal, a despeito da troca de governantes, o I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) do perodo 1972-1974 preservava as diretrizes e as

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linhas gerais dos programas que vinham sendo seguidos, de modo que a continuidade das aes contribua para reforar o papel da burocracia envolvida nas atividades de planejamento, no obstante mudanas no grau do poder exercido por segmentos dela. O primeiro PND iniciou uma srie de planos de governo feitos em obedincia ao estabelecido no Ato Complementar no 43/1969, que obrigava a elaborao de planos nacionais de desenvolvimento de durao igual ao mandato do presidente da Repblica, que deveriam ser submetidos aprovao do Congresso Nacional no primeiro ano de cada administrao e ser complementados por oramentos plurianuais de investimento (OPIs) para os trs anos seguintes do respectivo mandato. A obrigatoriedade de elaborao dos OPIs denota a preocupao com a execuo do plano, cujo acompanhamento concorre para ampliar o papel do Ipea na esfera do planejamento. O Programa de Acompanhamento da Execuo das Metas e Bases para a Ao do Governo, institudo no perodo anterior, se estende ao acompanhamento dos Planos Nacionais de Desenvolvimento e ganha o reforo de um novo instrumento, o Plano Geral de Aplicaes (PGA), que consolida os oramentos da Unio e das demais entidades da administrao indireta, inclusive as empresas estatais. A criao do Sistema Federal de Planejamento (SFP) em 1972 (Decreto no 71.353), d um carter formal a um processo de planejamento que alcana todas as suas fases. De acordo com o disposto neste decreto, eram objetivos do SFP: coordenar a elaborao de planos e programas e acompanhar sua execuo; assegurar a aplicao de critrios tcnicos na escolha de prioridades; modernizar a administrao pblica; e estabelecer um fluxo permanente de informaes. O SFP abrangia a totalidade dos rgos que compunham a administrao pblica direta e indireta e tinha no ento Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral seu rgo central, ao qual se reportavam os rgos setoriais de cada ministrio, bem como as seccionais ento existentes nas entidades supervisionadas. Cabia, ainda, ao rgo central do sistema articular as aes a cargo de estados e municpios, diretamente, por meio dos respectivos rgos centrais de planejamento, e indiretamente, mediante o relacionamento dos rgos setoriais federais com seus congneres estaduais e municipais.3 Nos primeiros quatro anos da dcada de 1970, a concentrao do poder decisrio em matria de poltica econmica no Conselho Monetrio Nacional, durante a administrao do ento presidente Mdici (GUIMARES; VIANNA, 1987) transferiu para o Ministrio da Fazenda do perodo, ocupado por Delfim Neto,
3. A articulao federativa ficou a cargo da Secretaria de Assistncia a Estados e Municpios (Sarem), criada em 1972 para executar essa atribuio. Sarem competia compatibilizar planos de cunhos federal e estaduais, prestar assistncia tcnica a estados e municpios, elaborar normas e instrues para a aplicao dos recursos do Fundo de Participao dos Estados (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM); coordenar a aplicao dos recursos destes fundos em consonncia com as prioridades federais; e desenvolver sistemas de informao.

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a tarefa de liderar o processo de coordenao das decises de poltica econmica, tarefa esta que foi posteriormente absorvida pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico criado pelo ento governo Geisel. A despeito de mudanas de estilo Geisel no gostava da ideia de ter um superministro , nessa poca que este sistema de planejamento e oramento se consolida e ganha fora enquanto elemento estruturador dos estudos, das anlises e das propostas de utilizao dos instrumentos disposio do governo para conduzir a economia. verdade que o sistema organizado durante o governo Geisel era mais formalizado, e nele o rgo de planejamento tinha uma posio central enquanto Secretaria Geral do Conselho de Desenvolvimento. A transformao do Ministrio do Planejamento em uma secretaria diretamente vinculada Presidncia da Repblica (PR) reforava sua posio enquanto instituio encarregada de coordenar o processo de planejamento e acompanhar sua implementao. Por isso, o perodo abarcado pelo II PND (1975-1979) pode ser visto como aquele em que o planejamento governamental atingiu o auge de sua influncia na formulao e implementao das polticas de desenvolvimento econmico e social. De acordo com as normas vigentes poca, cabia Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica: a coordenao do sistema de planejamento, oramento e modernizao administrativa, inclusive o acompanhamento da execuo dos planos de desenvolvimento; a coordenao das polticas de desenvolvimento econmico e social; a coordenao da poltica nacional de desenvolvimento cientfico e tecnolgico, principalmente no aspecto econmico-financeiro; e a coordenao de assuntos afins e interdependentes de interesse de mais de um ministrio.

O sistema de planejamento em vigor na dcada de 1970 alcanava todas as dimenses relevantes da ao governamental. Entre estas, a atuao direta, por meio do oramento pblico e do controle sobre as atividades a cargo das instituies financeiras e das empresas estatais, e a atuao indireta, por meio de rgos colegiados que tratavam de questes relacionadas s polticas monetria Conselho Monetrio Nacional (CMN), industrial Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI), de preos Conselho Interministerial de Preos (CIP) e de comrcio exterior Conselho Nacional de Comrcio Exterior (Concex). Estes colegiados desempenhavam um papel relevante na administrao federal, exercendo no apenas as funes de rgos deliberativos, mas tambm funes executivas relevantes para a conduo da poltica de desenvolvimento.

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Neste sistema, o PND estabelecia as diretrizes e as prioridades a serem obedecidas, o oramento atribua os recursos em conformidade com tais prioridades e cabia aos ministrios de cada rea supervisionar as aes situadas na respectiva esfera de competncia. A existncia em cada ministrio de um rgo setorial de planejamento e oramento, composto por uma equipe tcnica qualificada, se encarregava de manter a articulao dos componentes deste sistema. A hierarquia do sistema era bem definida, concentrando as decises estratgicas no presidente da Repblica, que era assistido por dois colegiados: o Conselho de Desenvolvimento Econmico e o Conselho de Desenvolvimento Social, cabendo Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica coordenar as aes a cargo dos rgos setoriais, bem como as dos rgos seccionais toda a administrao indireta federal. Para tanto, a secretaria dispunha de uma organizao complexa que reunia competncia tcnica, capacidade de gesto, sistemas de informao e apoio em pesquisa e capacitao profissional. Como rgo integrante deste sistema, o Ipea/Iplan exercia um papel relevante no apoio s tarefas de formulao, acompanhamento e avaliao das polticas e programas contemplados no planejamento governamental. Em um contexto no qual, apesar das dificuldades criadas pela primeira crise do petrleo, o governo dispunha de grande capacidade de investimento, reforada pelo acesso a recursos externos, a execuo oramentria no sofria maiores restries e a efetivao dos investimentos programados dependia essencialmente da capacidade de gesto pblica, que contava com uma burocracia razoavelmente bem capacitada. A superviso ministerial funcionava a contento no caso dos rgos da administrao direta, mas no no caso das empresas estatais, principalmente nas estatais mais poderosas. Nestes casos, a exigncia das estatais submeterem seus oramentos de aplicao de recursos ao rgo central de planejamento, que, por meio da Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST), buscava assegurar a congruncia destes oramentos com as prioridades do governo, contribua para reforar o papel do planejamento na coordenao dos investimentos pblicos e no acompanhamento da execuo das polticas e prioridades nacionais. Na dcada de 1980, o funcionamento desse sistema de planejamento sofreu duros golpes. A segunda crise do petrleo (1979-1980) e o esgotamento das possibilidades de o Estado sustentar o ritmo de investimentos registrado no perodo anterior, em face do agravamento dos desequilbrios externos e internos, com o enfraquecimento do Poder Executivo durante o perodo de transio para a democracia, contriburam para reduzir sua capacidade de articulao das decises governamentais. O III PND (1980-1985) cumpriu a formalidade exigida pelo supracitado dispositivo legal, mas a falta de unidade no comando da poltica econmica, com vises diferentes esposadas pelos Ministrios da Fazenda e do Planejamento do perodo a respeito de como enfrentar a crise contribuiu para que ele fosse, na prtica, abandonado.

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A situao no mudou significativamente com o advento da Nova Repblica em 1985. As divergncias entre planejamento e fazenda que se manifestaram no governo anterior se reproduziram ao longo das sucessivas trocas de ministros promovidas durante o ento governo Sarney quatro ao todo , e embora a formalidade tenha sido mantida, com o chamado I PND da Nova Repblica (1985-1989) inaugurando um discurso que enfatizava as preocupaes sociais do planejamento, a segunda metade dos anos 1980 deu continuidade ao processo de esvaziamento do planejamento enquanto lugar central das decises de poltica econmica e de coordenao das aes empreendidas pelo governo. O enfraquecimento do Ipea, que coincide com o perodo de esvaziamento daquela forma de realizar o planejamento, desmontou toda uma estrutura tcnica que se encarregava de dar suporte ao funcionamento do sistema de planejamento.4 Todavia, apesar de enfraquecido e desmotivado, o aparato tcnico que sustentou as iniciativas de interveno estatal para prover a industrializao brasileira, e que se expandiu consideravelmente na dcada anterior, foi razoavelmente preservado, mas as instabilidades poltica e econmica, somada com a perda de hegemonia do Executivo nas decises de poltica econmica, que se manifestou com particular intensidade aps a redemocratizao, reduziram em muito sua efetividade. O advento da Constituio de 1988 abalou os alicerces daquele sistema de planejamento e contribuiu para o que veio a ocorrer na dcada seguinte. O abandono, nos ltimos momentos dos trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte, do projeto de instaurar um regime parlamentarista no Brasil, amarrou as mos do Poder Executivo, ao mesmo tempo em que redefiniu as regras aplicadas ao processo eleitoral, gerando uma fragmentao poltico-partidria que cria embaraos coordenao das decises de poltica econmica. Assim, apesar de o sistema ter sobrevivido formalmente, sua capacidade operacional foi severamente abalada. O golpe mortal, como veremos em seguida, foi proferido no incio da dcada de 1990, com a desmoralizao do servio pblico e o desmonte da tecnoburocracia construda durante as trs dcadas precedentes.
4 A DESCONSTRUO DO PLANEJAMENTO

Na segunda metade da dcada de 1980, a insatisfao com a situao a que havia chegado o planejamento governamental no Brasil deu origem a alguns seminrios que buscavam discutir as causas da crise em que aquele modelo de planejamento se encontrava e explorar sugestes para a recuperao desta atividade. No mais importante desses seminrios, promovido por ocasio da comemorao dos 25 anos do Ipea, em 1989, o ex-diretor do Ipea/Iplan, Roberto
4. Para uma interessante descrio do papel do Ipea no funcionamento do sistema de planejamento, ver Areal (1990).

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Cavalcanti de Albuquerque, apresentou uma agenda a ser cumprida para a recuperao da atividade de planejamento nos anos 1990, mas agora em um ambiente democrtico, como fica claro pelos principais eixos levantados: Formular um projeto nacional de desenvolvimento, apoiado em uma discusso com a sociedade. Definir o papel do estado na implementao desse projeto, buscando equilibrar as aes a cargo do poder pblico e do setor privado. Rever e modernizar a organizao da administrao pblica, dando menos nfase simetria e adotando tcnicas modernas de gesto para melhorar a eficincia e a eficcia do governo. Conceber novos relacionamentos federativos. Ampliar o controle da sociedade sobre o estado, mediante representao dos interesses sociais no planejamento. Estabelecer uma convivncia harmnica entre os poderes executivo e legislativo, que ficou prejudicada com a instituio de um regime poltico hbrido, parlamentarista-presidencialista, em 1988, no qual o executivo governa, mas no decide e o legislativo decide, mas no governa.

Essa agenda, que buscava conciliar a recuperao do planejamento com a nova realidade de uma sociedade plural e democrtica, incorporava tambm elementos importantes para o sucesso desta empreitada, como a participao da sociedade na definio das prioridades nacionais, o estabelecimento de um novo modelo de relaes federativas adaptado autonomia dos governos subnacionais, a regulamentao dos novos dispositivos constitucionais que tratam de matrias correlatas e a preocupao com a eficincia e a eficcia da gesto pblica. Ademais, chamava ateno para um ponto de fundamental importncia: uma convivncia harmnica entre os poderes da Repblica como condio indispensvel para a coordenao das decises de polticas pblicas, da qual, como sabido, depende a eficcia do planejamento. Em alguma medida, a agenda descrita anteriormente refletia o desconforto gerado pelo insucesso de mais uma tentativa de reorganizar a ao governamental, com vista sustentao do crescimento, em torno de um novo Programa de Metas elaborado no calor do entusiasmo gerado pelos primeiros resultados obtidos na batalha pela estabilizao monetria, com a adoo do Plano Cruzado. Em essncia, o Plano de Metas 1986-1989, elaborado na gesto do presidente Jos Sarney, renovava o intento de repetir o ritmo de crescimento alcanado na dcada de 1970 a meta para o crescimento era de 7% ao ano no perodo , o que deveria ser alcanado mediante a adoo de uma poltica agressiva de investimentos na infraestrutura nfase na reduo da dependncia energtica , a expanso e a modernizao da

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indstria e da agricultura e a promoo de novas iniciativas nas reas de educao e alimentao voltadas para a universalizao do ensino fundamental e a reduo das carncias nutricionais; neste caso, com a distribuio gratuita de leite a crianas carentes e o reforo do programa de alimentao escolar. Mais uma vez, no entanto, o efmero sucesso do Plano Cruzado no permitiu que as expectativas dos formuladores deste plano fossem confirmadas, fazendo que, na prtica, ele fosse abandonado, enquanto o agravamento da crise econmica e poltica nos derradeiros anos da dcada de 1980 atropelou o debate sobre a reconstruo do planejamento. Assim, aps o breve encantamento com os primeiros resultados do Plano Cruzado, o sucessivo fracasso dos programas de estabilizao aplicados no governo Sarney azedaram a situao reinante e abriram espao para aventuras que, em vez de reconstrurem, desconstruram o que ainda restava do sistema de planejamento gradativamente implantado nas dcadas anteriores. A histria desta desconstruo se desenrola ao longo de quatro atos, cujos personagens e contedo so apresentados a seguir.
4.1 Primeiro ato: o desmonte do Estado e da administrao pblica

Os ltimos anos do governo Sarney foram marcados pelo recrudescimento da inflao e por uma forte campanha de desmoralizao do Estado, apoiada em denncias de malversao dos recursos pblicos e desenfreada corrupo. A insatisfao da sociedade com os governantes crescia medida que a economia se desorganizava e que a inflao corroia os salrios da classe mdia e jogava uma quantidade crescente de brasileiros para abaixo da linha de pobreza. No final do governo da Nova Repblica, a inflao superava 80% ao ms, o que equivalia a um ndice acumulado de 6.000% nos 12 meses precedentes posse do novo presidente, em maro de 1990. A taxa mdia de crescimento de 2,2%, registrada na dcada de 1980, contribua para um expressivo aumento do desemprego e a queda de 30% no poder de compra do salrio mnimo correspondia a um aumento na desigualdade na distribuio da renda o coeficiente de Gini subiu para 0,636 em 1989 era 0,575 no incio da dcada. Estes e outros indicadores levaram muitos analistas a classificar a dcada de 1980 como uma dcada perdida em matria de desenvolvimento. Em um cenrio de deteriorao da autoridade vicejavam as denncias de que Braslia era responsvel por boa parte dos males da nao. Os marajs da Repblica, encastelados no Planalto Central, passavam a ser alvo de repulsa e indignao. A figura do funcionrio pblico, injustamente associada ao usufruto de altos rendimentos obtidos com baixo esforo, foi sendo desqualificada. A pecha de corruptos alcanava todo o estabelecimento poltico, abrindo espao para o surgimento de falsos paladinos da moralidade que se propunham a caar os marajs e oferecer suas cabeas ao povo.

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Montado nessa onda de revolta popular contra os desmandos e excessos reinantes na Versailles tropical, a figura desse paladino, encarnada na pessoa de Fernando Collor de Mello, apareceu no horizonte e atropelou a corrida eleitoral para, sem maior dificuldade, obter o aval popular para se transformar no primeiro presidente eleito diretamente nas urnas aps a redemocratizao do pas. Amparado nas urnas, o ento presidente Collor de Mello no teve maior dificuldade para superar os problemas decorrentes do regime hbrido parlamentarista-presidencialista, que obstou a ao da administrao anterior, e impor a vontade do Executivo a um Congresso Nacional enfraquecido pela baixa estima a ele devotada pela opinio pblica. Assim, fiel bandeira que empunhou de estancar a sangria que um excesso de ministrios e demais entidades controladas pelo Estado provocava nos cofres pblicos, promoveu, logo nos primeiros meses de seu governo, uma medida de grande impacto na mdia, mas de resultados desastrosos para a administrao pblica: a reduo do nmero de ministrios; a extino de autarquias e empresas pblicas; o incio de um processo de privatizao de estatais federais; e o aviltamento dos salrios dos servidores associado ao corte de alguns benefcios herdados da poca da fundao de Braslia, como a venda dos apartamentos funcionais.5 A essa varredura na administrao pblica se seguiu um amplo programa de reduo, ou extino, de medidas protecionistas, amparadas na onda liberalizante que tomou conta das economias ocidentais e que tinha como propsito sacudir os empresrios brasileiros e estimul-los a melhorar a qualidade dos produtos oferecidos ao consumidor nacional. Para tanto, o governo adotou uma poltica de reduo progressiva dos nveis de proteo tarifria as tarifas aduaneiras aplicadas importao caram, entre o incio e o fim da dcada de 1990, de 105% para 35%, a mxima, e de 32% para 14%, a mdia e de eliminao de incentivos e subsdios internos ao desenvolvimento da capacidade produtiva. Adotadas em contexto em que mudanas promovidas pela Constituio de 1988 no campo do federalismo, com a devoluo da autonomia poltica a estados e municpios, reforada pela descentralizao do poder tributrio e a ampliao das transferncias de recursos federais, comeavam a se fazer sentir com maior intensidade, a reduo das barreiras alfandegrias e o corte nos incentivos federais agravava a situao. que os novos dispositivos constitucionais retiraram do governo federal no apenas o controle sobre uma parcela significativa dos recursos financeiros, mas tambm a capacidade que ele detinha para definir as polticas e os programas e articular as aes que ficavam a cargo de estados e municpios, uma vez que a
5. O nmero de ministrios foi reduzido a 12, com a extino de 11 cargos desta natureza, nmero igual ao das entidades estatais extintas, entre elas holdings setoriais que desempenharam importante papel nas dcadas anteriores na coordenao e implementao de investimentos na infraestrutura e em indstrias de base, como a Siderbras, a Empresa de Portos do Brasil S/A (Portobrs) e a Empresa Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU).

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descentralizao ento promovida no foi acompanhada da criao de instituies e instrumentos necessrios para assegurar a cooperao na Federao. Com isso, as iniciativas isoladas de estados e municpios no campo do planejamento e da formulao de polticas setoriais abandonavam uma viso integrada e, ao focalizar o interesse local, fomentavam a competio e o antagonismo na Federao. Complementava o desmonte da capacidade do Estado para promover e conduzir o processo de desenvolvimento a adoo do Programa Nacional de Desestatizao (PND), que tinha por objetivo transferir iniciativa privada atividades controladas pelo Estado que exerceram um papel central nas experincias de planejamento dos anos 1970. A execuo do PND contaria com recursos do Fundo Nacional de Desestatizao, criado com esta finalidade. No entanto, apesar das metas ambiciosas fixadas neste programa, dificuldades legais e a crise poltica limitaram o alcance das privatizaes promovidas nessa gesto, que no alcanaram os monoplios estatais, tendo se restringido a alguns setores produtores de insumos bsicos, como a siderurgia, a petroqumica e os fertilizantes. Promovida de forma atabalhoada e na ausncia de uma viso estratgica, com respeito ao papel do Estado em uma economia que se abria para o exterior no contexto de uma sociedade democrtica, as mudanas na estrutura administrativa no passavam, na prtica, da transformao de vrios ministrios em um s com base em uma vaga noo de afinidade de suas atribuies. Com isso, o nmero de ministros diminua, o que vendia sociedade a imagem de austeridade prometida, mas a administrao pblica no encolhia, e sim perdia qualidade. Na reforma administrativa, duas mudanas em particular contriburam para o desmonte do aparato que suportava o planejamento governamental: a reunio de Fazenda, Planejamento e Indstria e Comrcio no Ministrio da Economia e a de Transportes, Energia e Comunicaes no Ministrio da Infra-Estrutura. Como sucede em fuses e aquisies de empresas privadas com culturas distintas, a fuso ministerial trouxe prejuzo para todas as atividades que at ento viviam em universos distintos. No Ministrio da Economia, o planejamento, relegado a uma secretaria de menor importncia, limitava-se s atividades rotineiras de elaborao e acompanhamento dos oramentos, uma vez que o controle da execuo oramentria j estava concentrado na Secretaria da Fazenda Nacional, que abrigava o Departamento do Tesouro, enquanto a Secretaria Especial de Poltica Econmica, qual se vinculavam rgos relevantes para a atividade de planejamento, como o Ipea que readquiriu a identidade original de um instituto de pesquisa econmica aplicada e o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), concentrava as decises relevantes nesta rea. A poltica industrial foi abandonada e os rgos que integravam o antigo Ministrio da Indstria e do Comrcio foram incorporados Secretaria Nacional de Economia, que tambm tinha pouca visibilidade.

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Outra mudana que contribuiu para a destruio do sistema de planejamento foi a absoro, pelas secretarias de administrao dos ministrios setoriais das respectivas atividades de planejamento e oramento que, assim, perdiam importncia na hierarquia da organizao pblica e se envolviam mais em atividades burocrticas do que em funes tpicas de planejamento. Esta mudana marcou o incio do processo de esvaziamento dos rgos setoriais de planejamento, cuja importncia para o desempenho do planejamento governamental na dcada de 1970 foi olvidado. Da mesma forma que em experincias anteriores, o sucesso do planejamento dependia de ganhos duradouros com respeito conteno do processo inflacionrio e estabilizao da moeda, o que no se efetivou. Assim, com o fracasso de mais um plano de estabilizao e a crescente insatisfao da classe mdia com o congelamento dos depsitos bancrios, a conduo da poltica econmica perdeu o rumo e se resumiu a administrar o dia a dia de um governo que, logo em seguida, se enredou em uma sucesso de escndalos e corrupo. Para marcar definitivamente seu descaso com o planejamento, o governo no deu importncia tarefa de elaborao do Plano Plurianual (PPA), que, conforme o disposto na Constituio de 1988, passava a substituir os Planos Nacionais de Desenvolvimento e deveria cobrir o perodo 1991-1995, se limitando a cumprir a exigncia constitucional.6 Vale a pena notar que a troca de nome o PPA reproduzia a exigncia de elaborao de planos quinquenais que se estendiam at o primeiro ano de uma prxima administrao, mas assumia o carter de um plano do governo federal tinha o efeito adicional de limitar o alcance da proposta de elaborao de planos nacionais de desenvolvimento. O desmonte do planejamento foi ratificado pela perda de importncia do oramento, traduzida na posio subalterna do rgo encarregado desta funo na estrutura do Ministrio da Economia e na sua irrelevncia enquanto instrumento de decises estratgicas relacionadas ao uso dos recursos pblicos. A extino da SEST, promovida em nome da reduo do tamanho do Estado, retirava do governo mais um importante instrumento de controle sobre investimentos de fundamental importncia para o desenvolvimento nacional e regional. O desmonte do oramento abriu espao para a captura do controle sobre o processo de elaborao e aprovao do oramento por polticos que h algum tempo dominavam a Comisso de Oramento do Congresso, contribuindo para os desmandos que levaram ecloso do caso que veio a ser conhecido como o escndalo dos anes do oramento. Com a vinda tona das ilegalidades cometidas durante a campanha presidencial, as quais vieram a ser conhecidas como O Caso PC Farias que levou Collor de Mello ao processo de impeachment que o Congresso Nacional aprovou em setembro de 1992.
6. O descaso com a proposta do PPA se revelou no fato de que logo em seguida sua aprovao foi promovida uma reviso, concluda em meados de 1992.

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Em menos de dois anos, as mudanas administrativas empreendidas no alvorecer dos anos 1990 destruram uma estrutura de planejamento que embora j estivesse fragilizada em face de uma espria associao entre autoritarismo e planejamento, que vicejou na transio do regime militar para a democracia, ainda preservava elementos bsicos que poderiam permitir uma mais fcil recuperao. Uma mudana que parecia de menor importncia (a substituio da figura do secretrio-geral dos ministrios pela do secretrio executivo) teve consequncias que repercutem at hoje. O cargo de secretrio-geral, concebido na reforma administrativa de 1967, deveria ser exercido por profissionais de carreira ou tcnicos de reconhecida competncia nas reas comandadas pelos diversos ministrios, de modo a preservar a estabilidade da burocracia governamental e a continuidade das aes, independentemente da alternncia do poder inerente a um regime democrtico. Acompanhada da destruio da memria administrativa que se seguiu ao processo atabalhoado com que a fuso dos ministrios foi promovida, esta mudana deslanchou um processo de terceirizao do servio pblico, que foi se agravando ao longo da dcada medida que o quadro de funcionrios ia envelhecendo e que o aviltamento dos salrios estimulava a aposentadoria dos mais velhos e o abandono dos mais jovens.
4.2 Segundo ato: prudncia e moralizao

A ascenso ao poder do vice-presidente Itamar Franco, aps o impeachment de Collor de Mello, se deu em um ambiente conturbado. O novo presidente tinha inclinaes nacionalistas e uma maior disposio para aceitar a tese da importncia da presena do Estado em um projeto de desenvolvimento. No entanto, a situao poltica e econmica vigente poca de sua posse no favorecia grandes mudanas. No plano poltico, o episdio do impeachment devolveu ao Congresso Nacional o poder que havia momentaneamente perdido durante os primeiros anos da administrao anterior, o que obrigou o novo presidente a negociar o apoio necessrio para poder governar. No plano econmico, a instabilidade domstica e a crise externa restringiam o grau de liberdade do setor pblico para promover investimentos e alavancar o desenvolvimento. Apesar de uma das primeiras providncias do ento governo Itamar Franco ter se voltado para desmanchar as mudanas administrativas implantadas na gesto anterior, revertendo a fuso de ministrios e recriando a Secretaria do Planejamento e a Coordenao da Presidncia da Repblica, o impacto destas providncias passou desapercebido. A Secretaria de Planejamento ressurgiu enfraquecida, tanto na sua capacidade tcnica quanto no seu poder de influncia nas decises governamentais. A breve passagem pelo planejamento de um tcnico de confiana do presidente, que logo em seguida foi removido para a pasta da Fazenda, revelou a dificuldade desta secretaria para assumir a coordenao das decises de poltica econmica sem dispor de instrumentos e de equipe para faz-lo.

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Em pouco tempo, a tentativa de recompor o espao do planejamento no centro das decises governamentais foi abandonada e o governo se rendeu realidade de ter que negociar com o Congresso Nacional a composio da equipe ministerial para construir uma base de apoio poltico que lhe desse condies de governar. Em repetio ao que j havia ocorrido no governo Sarney, as pastas do Planejamento e da Fazenda trocaram de mos trs vezes em menos de trs anos. Uma mudana importante promovida nesse perodo continua, at hoje, comprometendo a tarefa de reconstruo do planejamento e da capacidade do Estado para implementar os planos de governo. Trata-se da criao da Secretaria Federal de Controle (Lei no 8.490), em 1992, que, em resposta aos escndalos da era Collor, centralizou as atividades de controle interno retirando esta responsabilidade da rbita de cada ministrio e da influncia dos respectivos ministros. Como veremos adiante, este foi o primeiro passo na direo de um processo de progressivo fortalecimento do aparato de controle das aes do governo federal, movido pelo esforo de combater a corrupo e moralizar a administrao pblica que, ao ser posteriormente exacerbado, foi inibindo a atuao dos gestores e criando embaraos eficincia da gesto pblica. Na ausncia de condies para recuperar a importncia do planejamento7 e premido pelo carter transitrio de sua administrao, o novo governo saiu em busca de uma bandeira para marcar sua gesto. Com a expanso econmica sufocada pelas restries externas, os problemas sociais ocupavam um maior espao na agenda governamental e o combate pobreza se apresentava como uma importante bandeira a ser empunhada. Apoiado na mobilizao da sociedade em torno do tema, o governo levou adiante um programa de combate fome que deixou uma marca indelvel no conjunto das aes governamentais desse perodo. Embora avesso s teses de privatizao, o governo do presidente Itamar Franco manteve o programa iniciado na administrao anterior, mas no lhe deu maior prioridade. No obstante, a retirada do Estado das funes de produtor de matrias-primas e de insumos bsicos entre 1991 e 1994, cuja importncia para o desenvolvimento econmico nas fases ureas do planejamento governamental j foi destacada, significou a perda de um instrumento importante para a implementao dos planos de desenvolvimento implementados no passado, que desde ento no encontrou um substituto. Escaldado pelos fracassos de todas as tentativas heterodoxas de estabilizao monetria adotadas desde meados dos anos 1980, a administrao Itamar Franco evitou este caminho. Medidas ortodoxas para segurar o crescimento dos preos (juros elevados e aperto fiscal) mantinham a economia adormecida, mas no
7. Uma proposta de reviso do PPA, elaborada nesse perodo, no chegou a ser votada no Congresso Nacional (GARCIA, 2000), forando o governo a promover mudanas pontuais para cumprir as formalidades do ciclo oramentrio.

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evitavam que os preos continuassem subindo. Em gesto de grande ousadia, o ento presidente bancou a elaborao de uma estratgia inovadora de estabilizao monetria, cujo sucesso abriu as portas para a eleio de seu sucessor. A preocupao com a moralizao da administrao pblica, que marcou esse perodo, se estendeu ao domnio do oramento. A concluso, em abril de 1994, dos trabalhos da Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) instituda para tratar desta questo recomendou a cassao dos mandatos dos anes do oramento e apresentou vrias recomendaes de mudanas no processo oramentrio voltadas para sua moralizao. Estas recomendaes vieram a ser objeto de uma resoluo do Poder Legislativo (a Resoluo no 2, de 1995) que reduziu o poder dos relatores para interferir no oramento e adotou novas regras para disciplinar as emendas parlamentares proposta enviada pelo Poder Executivo. Um objetivo importante das mudanas promovidas por essa resoluo era o de impor uma nova ordem ao processo de tramitao e aprovao do oramento, de modo a dar-lhe maior transparncia. Isto no significava, entretanto, que o governo recuperava condies para usar o oramento enquanto instrumento importante para levar a cabo um projeto de desenvolvimento. O desmonte promovido durante o governo Collor, que esvaziou o rgo central de oramento e destruiu os rgos setoriais de planejamento e oramento, continuou cobrando seu preo.
4.3 Terceiro ato: esperana e frustrao

A inaugurao do governo do ento presidente Fernando Henrique Cardoso gerou esperanas de que o planejamento viesse a ocupar um lugar de destaque na administrao pblica. Com o sucesso do plano de estabilizao monetria e a nomeao de profissionais competentes para dirigirem a pasta do Planejamento, que com a reforma administrativa ento promovida readquiria o status de um ministrio, denominado de Ministrio do Planejamento e do Oramento (MPO), o clima ficava propcio para a elaborao de uma nova estratgia de desenvolvimento e a definio do papel a ser desempenhado pelo Estado com vista sua implementao. Com efeito, a nova administrao tomou a srio a tarefa de elaborao do PPA para o perodo 1996-1999, o qual apoiou-se em estudos e projees macroeconmicas e propunha implementar as seguintes estratgias: construo de um Estado moderno e eficiente; reduo dos desequilbrios espaciais e sociais; e insero competitiva e modernizao produtiva. Mais uma vez, no entanto, a implementao do PPA ficava condicionada ao sucesso do plano de estabilizao monetria, cujos primeiros acordes soaram em meados de 1993 quando o ento presidente Fernando Henrique Cardoso ocupava a pasta da Fazenda no governo que o precedeu. Produto de um cuidadoso processo de preparao, o novo plano de estabilizao, que recebeu o nome de Plano Real, o mesmo dado

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nova moeda que criou, foi lanado em julho de 1994, seis meses antes da posse do novo presidente. O sucesso alcanado pelo Plano Real no que toca inflao amplamente reconhecido, mas a sequncia de eventos que a ele se sucederam deixou claro que a recuperao do planejamento no dependia apenas da estabilidade da moeda. A rigor, a sequncia de crises que assolaram os primeiros anos desse mandato presidencial contribuiu para que o foco das atenes permanecesse dirigido para o curto prazo, com a centralizao do comando sobre as decises de poltica econmica no Ministrio da Fazenda, de modo que a fugaz tentativa de implementar o ciclo oramentrio tal como previsto na Constituio de 1988 foi logo abandonada e as reformas estruturais assumiram prioridade na agenda governamental. Alm da retomada do processo de privatizao das estatais, que ganhou forte impulso nesse perodo e estendeu-se aos monoplios que o Estado detinha nos setores de energia eltrica e telecomunicaes, e da venda da Companhia Vale do Rio Doce e de aes da Petrobras que excedessem o mnimo necessrio para manter o controle acionrio da empresa, o governo se empenhou em promover outras mudanas que se sintonizavam com o propsito de reduzir o desequilbrio fiscal que, desde os primeiros momentos de elaborao do Plano Real, havia sido identificado como o calcanhar de Aquiles do plano. Com todos os diagnsticos apontando para o crescimento dos gastos previdencirios como uma causa importante de expanso do gasto pblico, a reforma previdenciria foi elevada ao topo da lista. Todavia, como o efeito de mudanas nas regras previdencirias no se verifica com a intensidade desejada no curto prazo e dada a grande rigidez dos principais componentes do gasto, a reduo do desequilbrio fiscal dependia do crescimento da arrecadao. Apesar da demora em aprovar uma reforma do regime previdencirio que ficou muito aqum da proposta original, uma consequncia indesejvel do longo e acalorado debate a respeito foi aprofundar o processo deflagrado no incio da dcada de desmonte da mquina pblica, em face da acelerao de aposentadorias de funcionrios qualificados e sua substituio por pessoal terceirizado, cuja contratao se dava por meio de recursos repassados a organismos internacionais. Este processo tambm teria sido estimulado pela rigidez introduzida pelas novas regras da Constituio de 1988 no campo do funcionalismo, que extinguiu a possibilidade de contratao de servidores pblicos pelo regime da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) e tornou obrigatria a realizao de concursos pblicos, o que no apenas dificultou o recrutamento, mas, principalmente, aumentou o custo do funcionalismo em face de regimes previdencirios mais generosos e de outras vantagens concedidas pelo estatuto dos servidores pblicos. Ademais, com a manuteno de uma poltica salarial altamente restritiva, o recrutamento de pessoal para o segundo e, at mesmo, o terceiro escalo da administrao pblica se apoiavam em gratificaes que contribuam para uma alta

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rotatividade destas posies. O esforo empreendido pelo ministro, da Administrao Federal e Reforma do Estado, Bresser Pereira durante o primeiro mandato do ento presidente Fernando Henrique de reconstruir as carreiras de Estado amenizou a situao no que diz respeito aos rgos centrais do chamado ciclo de gesto pblica, mas no evitou que os ministrios setoriais continuassem dependendo de pessoal terceirizado sem qualquer compromisso com a funo pblica. medida que a sustentao do apoio poltico ao governo passava a depender da formao de uma frgil coalizo de partidos que se constitua em funo do tema do momento, o que se manifestou com intensidade durante o encaminhamento da proposta de reeleio e durante o segundo mandato presidencial, o loteamento poltico dos principais cargos de direo nos vrios ministrios alcanando inclusive a figura do secretrio executivo , cujo nmero cresceu para acomodar distintos interesses e acentuou a dificuldade de coordenao das decises e, principalmente, de gesto das polticas e programas setoriais. O ncleo da equipe econmica que se encarregava de sustentar a poltica de estabilizao foi preservado deste loteamento, mas o foco no curto prazo ps de lado qualquer preocupao com o planejamento. Assim, o Ministrio do Planejamento deixou de lado as intenes e recomendaes do PPA e se voltou para uma tarefa de eleio de projetos prioritrios e a busca de meios para assegurar os recursos necessrios para sua implementao. Surgiu, ento, o primeiro de uma sequncia de iniciativas cujo modelo remonta aos primrdios do planejamento das dcadas de 1930 e 1950: a construo de um regime oramentrio especial para garantir a execuo de investimentos aos quais um determinado governo atribui prioridade. O Programa Brasil em Ao, lanado em 1997, se enquadra nesta categoria. Como tal, representava mais um esforo de criar um modelo paralelo de gesto de prioridades governamentais que ressaltava a incapacidade da mquina pblica para tocar as aes do governo. medida que o planejamento retrocedia aos primrdios de sua histria, a proposta do PPA mais se aproximava de um oramento plurianual, com o agravante de tentar abarcar todo o espectro das aes governamentais, e no apenas o programa de investimentos. Isto fica claro nas mudanas introduzidas por ocasio da elaborao do PPA para o perodo 2000-2003, por meio do Decreto no 2.829, de outubro de 1998, que estabelece regras comuns a serem aplicadas a elaborao e gesto dos PPAs e dos oramentos da Unio e determina a reviso da classificao funcional programtica para estimular a adoo de um gerenciamento por programas. Embora o citado decreto mencione que a seleo dos programas deveria levar em conta os objetivos estratgicos propostos para o perodo do plano, a nfase na gesto dos projetos reflete a postura adotada a partir do lanamento do Programa Brasil em Ao.

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Com efeito, o PPA 2000-2003, que assumia a marca de fantasia Avana Brasil, destacava entre seus objetivos a necessidade de racionalizar e melhorar a qualidade do gasto pblico, tendo em conta um cenrio de restries ao seu financiamento, mediante a implantao de um sistema de gesto pblica orientada para resultados que contribusse para aumentar a eficincia e a eficcia na aplicao de recursos e a legitimidade das aes do governo perante a sociedade civil. Destaca-se, na proposta do PPA 2000-2003, a preocupao com a avaliao dos resultados das aes nele contempladas. Na anlise que fazem da experincia de avaliao conduzida nesse perodo, Calmon e Gusso (2002) reconhecem alguns aspectos positivos, como a gerao de informaes teis para as revises anuais destes planos, a contribuio que deram para melhorar a transparncia das aes do governo e o destaque que concederam importncia da atividade de avaliao. Reconhecem, entretanto, que sua contribuio para a melhoria da gesto pblica deixou muito a desejar. A incapacidade de a proposta do PPA contribuir para a construo de um planejamento, em um ambiente democrtico e com uma viso estratgica de longo prazo dos desafios do desenvolvimento brasileiro, deve-se ao perodo de anos por ele abrangido quatro anos um prazo muito curto e a uma rgida interpretao da regra constitucional que acaba invertendo a lgica do planejamento. Ao estipular que nenhum projeto que ultrapasse o perodo de um ano pode ser includo no oramento sem estar contemplado no PPA, esta regra faz que o plano seja elaborado de modo a abrigar qualquer demanda que surja por ocasio da elaborao dos oramentos anuais e, quando isso no ocorre, ele seja revisado para acomodar novas prioridades oramentrias. Com isso, a viso estratgica se perde e o plano que se ajusta ao oramento, em vez do que seria de se esperar.8 O endurecimento do controle sobre a execuo oramentria, adotado aps a crise de 1998, forou o abandono da ncora cambial que sustentava a estabilidade do real, levou adoo de metas de gerao de elevados supervits primrios para atender ao mesmo objetivo e demoliu o pouco que ainda restava de p no campo da racionalidade oramentria. O contingenciamento das verbas oramentrias introduziu um jogo de faz de conta nas relaes do Executivo com o Legislativo que deteriorou as relaes entre ambos e causou srios danos qualidade da gesto pblica. Para aumentar o controle sobre o gasto, o Executivo passou a encaminhar propostas oramentrias com receitas subestimadas e sem espao para interveno do Congresso Nacional, o que levava este a reavaliar as receitas para acomodar as emendas parlamentares ao oramento. Aprovado o
8. A relao dos macro-objetivos do PPA 2000-2003 espelha essa realidade. Eles so em nmero de 23, comeando por criar um ambiente favorvel ao crescimento sustentvel e terminando por mobilizar o governo e a sociedade para a reduo da violncia.

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oramento, o Executivo, por decreto e em obedincia Lei de Responsabilidade Fiscal, impunha um forte contingenciamento de despesas, reforando a prtica de transferir a gesto oramentria para o mbito do Ministrio da Fazenda. Destitudo de seu principal instrumento, o Ministrio do Planejamento se mantinha margem do centro do poder. Cabia-lhe manter o ritual para cumprir as exigncias constitucionais de elaborao do PPA, da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e da proposta oramentria, mas estes instrumentos apenas serviam para adornar as prateleiras dos gabinetes oficiais. Em regime que os cientistas polticos qualificaram como um presidencialismo de coalizo, o controle sobre a execuo oramentria passou a ser no apenas um instrumento de sustentao da disciplina fiscal, mas tambm um instrumento til para a negociao de apoio aprovao pelo Congresso Nacional de medidas de interesse do governo, mediante o controle sobre a liberao de emendas parlamentares ao oramento.
4.4 Quarto ato: duro aprendizado e forte cautela

Eleito, aps duas derrotas, o presidente Lula no quis correr o risco de afrouxar os controles sobre os instrumentos que sustentavam a estabilidade do real, uma vez reconhecido o valor que a maioria do eleitorado que sofria com a inflao atribua estabilidade da moeda. O duo juros elevados e aperto fiscal continuaram, portanto, no epicentro das decises econmicas, preservando o ritual do planejamento sem avanar na sua reconstruo. Assim, apesar de uma grande mobilizao de esforos para elaborar os dois PPAs de sua gesto, que se esmeraram em propor um novo modelo de desenvolvimento comprometido com a questo social, tais planos continuaram carecendo de condies concretas para serem efetivamente implementados. A ausncia de condies efetivas para a implementao desses planos, em face no apenas das limitaes financeiras, mas tambm do desmantelamento de todo o aparato que sustentava o planejamento do passado, contrasta com a ambio que eles expressam e a profuso de objetivos, programas e aes neles contemplados. Conforme assinala Mussi (2005), repetindo a estrutura de modelos anteriores, o PPA 20042007 contemplava cinco macro-objetivos ou estratgias, 30 desafios, 374 programas e cerca de 4.300 aes! Todo este conjunto deveria contribuir para a gerao de um crculo virtuoso de crescimento que, no mdio e no longo prazos, seria alimentado por uma sequncia de eventos, reforados pela implementao de reformas institucionais e programas sociais, que convergiriam para reconciliar a expanso econmica com distribuio da renda e a incluso social.9 A lgica que presidiu a elaborao
9. Para detalhes sobre a dinmica de crescimento e as reformas e os programas referidos neste estudo, ver Mussi (2005).

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deste plano cristalina, mas ao ignorar a realidade sob a qual deveria se dar sua execuo, ele no fugiu ao destino dado aos PPAs que o antecederam.10 Em boa medida, essa lgica adotada na confeco do plano anterior, com respeito ao crculo virtuoso de um crescimento comprometido com a incluso social e a reduo das desigualdades, foi mantida na elaborao do PPA 2008-2011, que enfatizava duas outras preocupaes importantes da agenda governamental: a preservao ambiental e a integrao territorial. Um maior rigor aplicado ao desenho dos programas permitiu que o total de programas contemplados neste plano se reduzisse a 306, uma queda de cerca de 20% em relao ao plano anterior, mas ainda assim um nmero que evidencia a dificuldade que o modelo dos PPAs enfrenta para eleger prioridades. Um marco importante no processo de elaborao deste plano foi a preocupao em agregar a dimenso espacial ao planejamento governamental, mediante a promoo de um amplo diagnstico das disparidades inter e intra-regionais e da preocupao em criar condies para articular as aes a cargo dos distintos entes federados para aumentar a eficcia da interveno do Estado no processo de desenvolvimento. Com esta importante inovao, o PPA 2008-2011 reala a limitao de uma abordagem limitada esfera de atuao do governo federal e destaca a necessidade de o esforo de reconstruo do planejamento nacional dar a devida ateno criao de instituies e instrumentos capazes de promover a cooperao federativa na formulao e implementao das polticas pblicas prioritrias para os objetivos nacionais de desenvolvimento. Merece meno a preocupao em retomar a capacidade de planejamento setorial, com destaque para o setor de energia, em que a criao de uma empresa pblica voltada para o planejamento do setor eltrico passa a preencher um vazio gerado pela privatizao do setor e se soma capacidade da Petrobras de elaborar planos estratgicos para o desenvolvimento das atividades relacionadas extrao do petrleo e a promoo de fontes alternativas de energia. Tambm ajuda o processo de retomada da capacidade de o Estado intervir na promoo do desenvolvimento, a iniciativa adotada no primeiro mandato do presidente Lula de elaborar a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (Pitce) e sua sucednea, a Poltica de Desenvolvimento Produtivo, que buscam recompor os tradicionais instrumentos de incentivo fiscal e financeiro a consolidao e modernizao do parque produtivo existente, bem como promoo de novos setores em reas estratgicas para o futuro do pas. Nesse perodo, a poltica de recuperao dos salrios dos servidores pblicos e a ampliao dos concursos pblicos para as carreiras de Estado tambm contriburam
10. Uma outra inovao importante introduzida no processo e na elaborao desse plano foi o espao que concedeu participao de representantes e organizaes da sociedade, mediante a realizao de 26 reunies, uma em cada estado, que contaram com 4.738 pessoas representando 2.170 entidades.

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positivamente para melhorar as condies de operao da mquina pblica, mas a concentrao deste pessoal nos rgos centrais do ncleo econmico do governo, associada ao loteamento poltico dos principais cargos de direo nos ministrios setoriais, continuaram exercendo um efeito negativo sobre a capacidade de gesto pblica, que tambm se manteve prisioneira das prticas oramentrias herdadas da administrao anterior. Um dado novo agravou o problema apontado anteriormente: a multiplicao dos rgos encarregados do controle dos gastos pblicos e a exacerbao das funes por eles exercidas. Impulsionados por novos escndalos que atingiram personagens importantes no primeiro mandato deste governo, os rgos de controle sufocaram a administrao e instauraram um clima de medo que exerceu um efeito paralisante sobre a operao da mquina pblica, emperrando a execuo dos investimentos e dos projetos governamentais e afetando inclusive a execuo dos projetos contemplados no PAC, que repete a prtica antiga de selecionar projetos prioritrios e assegurar os recursos necessrios sua implementao.11 O tempo que resta para o encerramento desse ato no antev grandes perspectivas de mudana, ainda mais agora com a reverso do ciclo econmico favorvel que predominou em boa parte desta dcada. Todavia, exatamente em momentos de incerteza que cresce a importncia do planejamento e a necessidade de construir estratgias para lidar com os desafios do desenvolvimento. Embora as condies no estejam postas para dar incio a um processo de reconstruo do planejamento, importante provocar o debate a este respeito para que uma nova administrao esteja preparada para esta empreitada.
5 A CONSTRUO DO PLANEJAMENTO EM UM AMBIENTE DEMOCRTICO

Na construo do novo modelo de planejamento, a agenda proposta por Roberto Cavalcanti12 na segunda metade dos anos 1980 continua vlida. Nesta agenda, tem posio de destaque a necessidade de um novo estilo de planejamento governamental ter como referncia um projeto nacional de desenvolvimento, construdo mediante ampla discusso com a sociedade, no qual o papel do Estado na execuo deste projeto esteja claramente definido e a cooperao dos entes federados na sua implementao esteja devidamente contemplada, e que dele faam parte mudanas que concorram para a eficincia da gesto pblica, uma convivncia harmnica entre os poderes da Repblica e uma adequada representao dos interesses sociais no processo de formulao e execuo.
11. De acordo com matria publicada no jornal Valor Econmico de 18 de maro de 2009, que cita o Relatrio de Acompanhamento do PAC feito pela Advocacia-Geral da Unio (AGU), existem 1.026 contestaes judiciais que emperram a execuo das obras deste programa. Destas, pouco mais da metade (52%) questionam licitaes para obras em rodovias, cerca de 20% tratam de obras de gerao de energia eltrica e cerca de 15% de construo de ferrovias. A maioria das aes se concentra na regio Sul e trata de desapropriaes, que foram movidas pelo Ministrio Pblico (MP) sob o argumento de que afetam o meio ambiente e prejudicam comunidades de quilombolas. 12. Formado em Direito e mestre em Economia Poltica, foi superintendente do Ipea e secretrio de Planejamento da Presidncia da Repblica.

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Do modelo do passado, importante recuperar a necessidade de o planejamento estar apoiado em um amplo diagnstico da realidade socioeconmica do pas, que deste diagnstico derivem as estratgias e as prioridades a serem contempladas no plano, o comando sobre a implementao do plano esteja sob as ordens diretas do primeiro mandatrio do pas e concentrado em um rgo central de planejamento e oramento dotado de condies efetivas para exerc-lo e os instrumentos necessrios para executar, acompanhar e avaliar o planejamento sejam devidamente reforados. A recomposio das condies necessrias para a elaborao do plano uma tarefa mais fcil de ser executada. Ela depende apenas do reforo da capacidade tcnica necessria, o que vem sendo feito ao longo das experincias recentes de elaborao dos PPAs, especialmente nesta primeira dcada do sculo XXI. Mais difcil recompor as instituies requeridas para o efetivo exerccio da atividade de planejamento, o que demanda no apenas mudanas de ordem administrativa, mas tambm uma nova atitude de parte das autoridades governamentais. Enquanto o planejamento praticado nos anos 1970 tinha um carter eminentemente impositivo, em razo de regime poltico ento vigente, o planejamento de hoje no pode ignorar a pluralidade da representao poltica e a intensa mobilizao que ocorre na sociedade brasileira com vista a promoo e defesa de seus particulares interesses. Essa nova realidade impe alguns desafios importantes ao exerccio da atividade de planejamento. A maneira como as demandas e as reivindicaes desses grupos de interesse so conduzidas se reflete no grau de aderncia s prioridades e aos objetivos estabelecidos em um projeto nacional de desenvolvimento e, portanto, na sua execuo. Se a participao se d de forma ad hoc, sem a observncia de normas e procedimentos que organizem este processo e na ausncia de condies para avaliar a exequibilidade destas reivindicaes, o plano da resultante tende a assumir a feio de um documento genrico, com um extenso rol de supostas prioridades que, na realidade, indicam a perda de foco naquilo que realmente prioritrio, perdendo credibilidade. Em uma sociedade democrtica, a participao da sociedade na construo de um projeto de desenvolvimento deve ser intermediada pelos rgos que a representam na vida poltica nacional, isto , o Congresso Nacional. Por isso, a exigncia de que o plano seja submetido deliberao desta instituio, a qual deve dispor do tempo necessrio para apreciar a proposta e se preparar para exercer este papel, mediante instalao de comisses especiais s quais devem ser dadas condies para ouvir os diversos segmentos da sociedade, avaliar tecnicamente as distintas posies luz do interesse nacional e das restries impostas pela disponibilidade de recursos e oferecer os elementos necessrios aprovao de um plano que equilibre as demandas particulares com os interesses maiores da nao.

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No entanto, um planejamento participativo no pode ignorar as limitaes impostas pela disponibilidade de recursos para execut-lo, sob pena de perder credibilidade. Por isso, a participao no pode se dar no detalhe dos programas e projetos contemplados no plano. As escolhas bsicas devem ocorrer nas questes que dizem respeito ao estilo de desenvolvimento, vale dizer a contribuio que um determinado plano pode dar para sustentar o crescimento, reduzir disparidades sociais e regionais , preservar o meio ambiente e reduzir a vulnerabilidade a mudanas no cenrio internacional. Cabe ao governo definir a maneira como isto pode ser feito, isto , escolher os programas de projetos a serem tocados e distribuir os recursos disponveis entre eles, cabendo sociedade cobrar do governo os resultados decorrentes desta escolha. Por isso, um atributo fundamental para a recuperao da credibilidade do planejamento em uma sociedade democrtica a transparncia que o planejamento e, principalmente, a execuo do plano precisam exibir. Isto significa que uma condio importante para a reconstruo do planejamento a existncia de mecanismos e instrumentos voltados para o acompanhamento da execuo dos programas e projetos contidos no plano, a avaliao recorrente dos resultados que vo sendo obtidos durante o perodo do plano e, quando necessrio, a indicao de ajustes e correes para mant-los no rumo originalmente traado. Este acompanhamento deve ser objeto de relatrios detalhados e apresentados em sesses do Congresso Nacional a serem especialmente organizadas para apreciarem estes relatrios. Em uma federao, como a brasileira, e em um ambiente democrtico, como o atual, um projeto nacional no pode se confundir com um plano do governo federal. Ele deve ter propsitos mais amplos, voltados para a construo de uma viso estratgica, de longo prazo, dos interesses nacionais, que contemple as aes requeridas para a promoo destes interesses e as medidas necessrias para sua defesa no contexto das relaes internacionais. Caberia sociedade fiscalizar para que o plano de cada administrao no se desviasse dos rumos traados no plano estratgico. Para isso, as responsabilidades de cada ente federado com respeito s aes ali contempladas precisariam estar bem definidas. Como o plano estratgico no deve entrar em detalhes com respeito a programas e projetos a serem executados em cada perodo de governo, a autonomia federativa no ficaria comprometida, mas os governantes, na Unio, nos estados e nos municpios, ficariam obrigados a informar nos respectivos planos de governo as razes subjacentes s escolhas feitas, acompanhadas das respectivas justificativas, bem como abrir o espao necessrio a que estas escolhas levem em conta as preferncias temporais das respectivas sociedades. luz do anterior, duas caractersticas importantes do planejamento praticada na dcada de 1970 merecem ser consideradas no processo de construo do planejamento, em um ambiente democrtico, pelo governo federal: a

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liderana do processo de elaborao e a execuo do plano, sob a superviso direta do presidente da Repblica, e a instituio de um sistema eficiente de coordenao, execuo, acompanhamento e avaliao dos programas e projetos contemplados no plano. Com exceo da experincia de elaborao do Plano Decenal, que pretendia construir uma viso estratgica de longo prazo para o desenvolvimento nacional, esta no era uma preocupao dominante na experincia de planejamento do passado, talvez porque ela estivesse implcita na renovao dos mesmos propsitos adotados nos planos elaborados durante o regime militar, e tambm porque em uma economia fechada isto ainda no era to importante. Com o acrscimo deste atributo, a construo do planejamento deve ter em conta trs pilares: viso estratgica, capacidade de gesto e um sistema eficiente de coordenao.
5.1 A construo de uma viso estratgica

A ausncia de uma viso estratgica pode ter vrias explicaes, mas, fora de dvida, a mais importante delas no Brasil de hoje se deve ao longo predomnio das preocupaes com a estabilidade macroeconmica e o consequente direcionamento do foco das atenes governamentais para o curto prazo, desprezando as consequncias deste fato para a qualidade das polticas pblicas e dos respectivos resultados. Tal situao tambm contribuiu para que os bem intencionados esforos de traar uma estratgia de desenvolvimento comprometida com a questo social, a qual deveria orientar os PPAs elaborados para os quadrinios 2003-2007 que enfocava um crescimento voltado para o estmulo ao consumo de massa e 2008-2011 que assumia esta estratgia sob a capa de um crescimento voltado para a incluso social e a reduo das desigualdades no passassem de documentos preparados com seriedade, mas despidos de quaisquer chances de execuo, exibindo um forte contraste entre as respectivas ambies, espelhadas na multiplicidade de macroobjetivos, desafios, programas e aes e as limitaes sob as quais foram concebidos. Convm assinalar que a construo de uma viso estratgica no pode ignorar as limitaes que a realidade financeira e institucional impem sua implementao sob pena de perda de credibilidade do esforo de planejamento. Tampouco se resume necessidade de integrar planejamento e oramento, tal como o previsto nos dispositivos constitucionais. Primeiro, o prazo de quatro anos abrangido pelo PPA , obviamente, muito curto para um horizonte adequado de planejamento. Ademais, alm de curto, nem este prazo obedecido, pois o PPA desmontado a partir do segundo ano de sua vigncia, uma vez que os oramentos posteriores no obedecem s prioridades nele contempladas, o que leva a sucessivas revises. Uma viso estratgica requer olhar mais adiante mais de uma dcada e revises peridicas para incorporar mudanas provocadas por transformaes no cenrio sob o qual ela foi construda.

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Segundo, ainda que quatro anos fosse um prazo razovel, os procedimentos adotados tornam este prazo ainda mais estreito. O tempo disponvel para a elaborao, discusso e aprovao do PPA limitado, alm de coincidir com a discusso do prprio oramento no primeiro ano de um novo mandato presidencial. Terceiro, o horizonte temporal se reduz ao longo de cada mandato, de tal forma que na sua metade ele de apenas um ano. Quarto, com o esvaziamento do PPA, arranjos especiais so criados para garantir a implementao das prioridades de cada administrao, o que refora sua irrelevncia. Embora a inteno dos constituintes estivesse razoavelmente afinada com o propsito de inserir as decises oramentrias no mbito de um planejamento de mdio prazo e promover a integrao entre o plano e o oramento, as condies reinantes no perodo imediatamente posterior promulgao da Constituio e a necessidade, alguns anos aps, de adotar regras e procedimentos para promover o ajuste das contas pblicas e assegurar o cumprimento das metas fiscais, fizeram que a prtica oramentria se afastasse totalmente das intenes. Ademais, novas garantias institudas para o financiamento dos direitos sociais, e a no reviso do modelo de federalismo fiscal, contriburam para que ao longo do tempo a rigidez oramentria fosse aumentando, reduzindo a muito pouco a parcela dos recursos oramentrios sobre a qual possvel exercer alguma discricionariedade. Nesse contexto, as decises estratgicas foram cristalizadas, de tal forma que as negociaes sobre a alocao dos recursos pblicos acabam se reduzindo a aspectos de menor importncia para o futuro da nao. Dado o estreitamento do espao para uma negociao de alto nvel que concentre a interveno poltica nos grandes agregados e assegure que estas decises estejam em sintonia com as prioridades estratgicas nacionais, a consequncia inevitvel que a ateno do Legislativo se volte para os detalhes e a busca de maior influncia por meio de imposio de exigncias legais que aumentam a rigidez na repartio dos recursos pblicos. Outra questo importante na construo de uma viso estratgica o territrio, cuja ocupao sofre o impacto de mudanas na economia e na demografia que acentuam disparidades e conflitos e ameaam a sustentao da unio econmica do pas. Na ausncia de uma estratgia espacial, conflitos e antagonismos criam um ambiente desfavorvel cooperao federativa e, portanto, aumentam as dificuldades para a reconstruo do planejamento. Tambm importante nessa viso estratgica a identificao de riscos, que necessitam ser devidamente avaliados para que o governo se antecipe sua ecloso as crises recentes relacionadas escassez da oferta de energia e ao descalabro do transporte areo so exemplos da ausncia de mecanismos adequados para avaliar riscos e inclua as providncias necessrias entre as prioridades a serem atendidas.

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O nvel em que o planejamento estratgico exercido tambm precisa ser levado na devida conta. A responsabilidade pelo planejamento estratgico no deve estar concentrada apenas nos rgos centrais de planejamento. importante que os rgos setoriais estejam tambm habilitados a elaborar seus planos estratgicos, a traduzir estes em objetivos, metas e aes plurianuais e a defender suas reivindicaes nas instncias decisrias do Poder Executivo e do Parlamento. Por seu turno, o planejamento estratgico no nvel central deve contemplar os elementos necessrios para avaliar os trade-offs entre distintas opes de alocao dos recursos disponveis, tendo em conta os objetivos e as prioridades nacionais. A insero de uma viso estratgica no planejamento governamental depende do estabelecimento de uma sequncia de procedimentos que se inicia com a identificao das prioridades nacionais, a traduo destas prioridades em objetivos a serem perseguidos em um dado horizonte de tempo, a definio do que precisa ser feito para alcanar estes objetivos, o estabelecimento de etapas e das respectivas metas a serem atingidas para este fim e a seleo de indicadores a serem utilizados para monitorar os resultados obtidos e propor os ajustes devidos, quando necessrio. Tal concepo requer mudanas na forma como a Constituio de 1988 tratou da questo da integrao entre o plano e o oramento. A limitao do horizonte temporal do planejamento durao de um mandato presidencial, alm de ser inconsistente com a noo de um plano estratgico gerou um resultado contrrio ao pretendido em vez de integrar oramento e planejamento acarretou seu divrcio. Outro vcio do modelo vigente se refere concentrao das tarefas de planejamento no nvel do rgo central. importante, conforme mencionado anteriormente, dotar os rgos setoriais da capacidade para elaborar seus planos estratgicos, identificar as aes necessrias para que estas estratgias sejam implementadas, estabelecer as metas a serem alcanadas em um dado prazo pelo menos quatro anos e identificar os recursos necessrios para cumpri-las. Ao rgo central de planejamento caberia analisar as propostas encaminhadas pelos organismos setoriais, avaliar as escolhas possveis luz das prioridades nacionais e definir como os recursos disponveis deveriam ser distribudos entre elas para obter melhores resultados com respeito alocao dos recursos pblicos. Em um novo modelo de planejamento, o PPA assumiria o carter de um plano de governo que, tendo em conta as prioridades estratgicas nacionais, conteria as polticas e os programas que cada administrao adotaria durante o respectivo mandato, bem como os recursos a serem mobilizados com esta finalidade, que seriam contemplados em um oramento plurianual. Este conteria um nmero reduzido de programas, associados aos objetivos estratgicos do plano, e buscaria assegurar a continuidade na sua execuo mediante garantias de incluso dos recursos necessrios para isto nos respectivos oramentos anuais.

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Um complemento importante da proposta de adoo de uma viso estratgica no planejamento governamental a seleo de indicadores que permitam monitorar o desempenho de cada programa e avaliar seus resultados. Dadas as conhecidas dificuldades para aferir os resultados associados implementao de um determinado programa, em face da multiplicidade de causas intervenientes, importante que esta atividade no fique restrita a um exerccio de avaliao conduzido pelo rgo central de planejamento e oramento. A avaliao deve contemplar tambm a exigncia de que os rgos setoriais estejam equipados para exercer esta funo e que os mtodos aplicados realizao desta tarefa contemplem procedimentos alternativos, a exemplo do levantamento de informaes junto aos beneficirios, ou usurios, de cada programa.
5.2 Planejamento e gesto

claro que a definio das estratgias e sua traduo em um plano produzem pouco efeito se as condies efetivas para sua implementao no forem adequadas. Estas condies dependem das capacidades que as organizaes pblicas detm para exercer suas responsabilidades, tendo em conta, inclusive, as limitaes impostas pelas normas vigentes. A excessiva rigidez das normas um obstculo que precisa ser removido. Ela se manifesta sob a forma da vinculao de receitas, da ausncia de graus de liberdade dos rgos setoriais para administrar os recursos e do excesso de controles burocrticos que asfixiam o gestor. Com isso, a reao excessiva rigidez leva deturpao de conceitos e incentiva a imaginao para interpretar as normas de modo a atender a particulares interesses (contabilidade criativa). A diferena de capacidades administrativas outro problema que merece ateno. Esforos recentes de melhoria da administrao pblica voltaram-se com prioridade para os rgos centrais, ampliando a diferena entre estes e os rgos setoriais. No entanto, a predominncia das preocupaes macroeconmicas fez que a modernizao dos rgos centrais no desse prioridade a aspectos relacionados coordenao das aes de governo, com a qual a gesto pblica padece de ineficincias dos rgos encarregados da gesto dos programas setoriais e de um dficit de coordenao. Isto faz que a implementao dos programas no dependa apenas da disponibilidade financeira. Carecem ainda de capacidade de gesto e de mecanismos eficazes de coordenao. Deficincias na gesto se manifestam nas dificuldades enfrentadas na execuo de investimentos, em face da influncia de outros elementos que interferem ao longo do processo e que no so devidamente considerados, como as normas ambientais e as que se referem proteo de populaes indgenas. Em consequncia, a implementao de um grande projeto de investimento se arrasta por anos a fio e est sujeita a inmeras interrupes, em grande parte devido ausncia de um adequado planejamento.

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As dificuldades interpostas gesto pblica cresceram em razo do rgido controle sobre a execuo oramentria direcionado para o cumprimento de metas de gerao de elevados supervits primrios, retirando do rgo de planejamento o controle sobre um instrumento de fundamental importncia para o exerccio de suas atribuies. Entrementes, a reao a esta mudana acarretou novas distores que agravaram a situao. A mencionada reao se deu mediante a outorga ao rgo de planejamento da atribuio de selecionar um conjunto de projetos prioritrios e instituir procedimentos especiais para viabilizar sua execuo, ampliando, com isso, a perda de importncia do planejamento. A gesto destes projetos, entregue a uma nova secretaria criada nesta pasta, a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI), se apoia na criao de um modelo especial de gesto, imune ao contingenciamento aplicado a todos os demais programas e as demais atividades contemplados no oramento e entregues responsabilidade de gestores que assumem a responsabilidade exclusiva de acompanhar sua implementao e avaliar os resultados, sendo responsabilizados pela identificao de problemas que possam obstar a execuo dos projetos e indicar as medidas necessrias para solucion-los. A rigor, conforme mencionado anteriormente, esse regime, que foi introduzido em 1998 e reproduzido sob nomes distintos desde ento, retrocede ao modelo de planejamento adotado nas dcadas de 1930 e 1940, que tratava exatamente de criar regimes oramentrios e mtodos de gesto voltados para a execuo de um conjunto de projetos aos quais o governo atribua prioridade. A reativao deste modelo teria sido a maneira encontrada para conciliar o rgido controle das finanas federais, a cargo da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), com a entrega ao rgo de planejamento da responsabilidade pelo gerenciamento de projetos prioritrios, que passavam a ter um tratamento privilegiado no regime de programao financeira. Com o passar do tempo, as atividades da SPI passaram a concentrar a ateno das autoridades responsveis pela pasta do planejamento, contribuindo para ampliar o enfraquecimento do rgo central do sistema de planejamento e oramento. Ademais, como a gesto dos projetos includos neste regime especial atribuda a gestores escolhidos e controlados pelo rgo central de planejamento, tambm os rgos setoriais de planejamento e oramento se viram diminudos em importncia e se enfraqueceram. A fragilidade dos rgos setoriais foi acompanhada de um processo de multiplicao de ministrios, a includas as secretarias especiais com status ministerial, o que tambm concorre para dificultar qualquer proposta de reconstruo do planejamento que reconhea a necessidade de concentrar nos rgos setoriais a capacidade tcnica para conduzir as anlises, elaborar as propostas e

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desenvolver os projetos que devem ser encaminhados ao rgo central de planejamento e oramento para a escolha de prioridades e a definio dos recursos necessrios sua implementao. Em vez de corrigir o problema apontado, a concentrao de especialistas setoriais nos rgos centrais acaba por agrav-lo. A multiplicao de ministrios, impulsionada pela necessidade de construir uma base de apoio poltico que melhore as condies de governabilidade em face da fragmentao de partidos e da ausncia de fidelidade partidria, tambm cria dificuldades para recompor uma estrutura habilitada a desenvolver um planejamento setorial que tenha em conta a complementaridade dos programas e projetos de cada rea. A criao de ministrios pela segregao de reas especficas de um mesmo setor portos (transporte) pesca e reforma agrria (agricultura), por exemplo amplifica a dificuldade que as mudanas processadas na organizao da administrao pblica ao longo das ltimas dcadas acarretam para o recuperao do planejamento. As incertezas e a instabilidade reinantes com respeito ao atendimento das demandas da sociedade que no esto protegidas por algum regime especial por serem consideradas despesas obrigatrias, ou por estarem includas em um regime especial de execuo de projetos prioritrias, gera outras reaes que concorrem para desfigurar o oramento. Um exemplo desta reao dado pela prtica que vem se alastrando nos ltimos anos de setores que se sentem prejudicados recorrerem ao judicirio para defenderem o que consideram seus legtimos direitos. Esta prtica, que se manifesta com especial intensidade na rea da sade, faz que o governo perca o controle sobre a alocao dos recursos pblicos, ao mesmo tempo em que leva a um aumento da rigidez do oramento. No menos importantes so os obstculos criados pelas condies vigentes no que diz respeito ao ambiente que permeia as relaes polticas e institucionais. O clima generalizado de desconfianas e antagonismos sob o qual se processam as relaes polticas e institucionais contamina as negociaes em torno das escolhas pblicas e cria srios embaraos a um debate franco e aberto em torno da importncia e da necessidade de promover uma reforma institucional que recupere a importncia do planejamento. Esse clima contribui para o ativismo dos rgos encarregados de controlar a conformidade dos atos praticados pelos gestores pblicos s normas legais e administrativas, o que, em um ambiente marcado por recorrentes denncias de corrupo e malversao dos recursos pblicos, faz que a execuo de projetos importantes para o desenvolvimento nacional se submeta a inmeros questionamentos e requeira uma tortuosa tramitao pelos departamentos jurdicos dos distintos ministrios, em face do medo que os administradores tm de assinar qualquer ato que envolva a liberao de dinheiro pblico sem estar respaldado em longos pareceres que os livre de futuras interpelaes judiciais.

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Outra decorrncia desse ambiente de conflitos e desconfianas a ausncia de condies efetivas para o surgimento de uma liderana capaz de conduzir um processo de construo do planejamento. Dado o tamanho do desafio, o surgimento desta liderana requer um amplo entendimento com respeito necessidade de recuperar a importncia do planejamento para o desenvolvimento nacional. Em vista da insatisfao generalizada da sociedade brasileira com a qualidade das polticas pblicas e da gesto dos servios pblicos, o momento parece propcio para que este tema seja apresentado.
5.3 A coordenao

O sistema de coordenao das aes governamentais implementado na dcada de 1970 desempenhava um papel de fundamental importncia para tornar efetiva a atividade de planejamento. Como a administrao pblica se organiza por setores, mas os problemas tm dimenso multissetorial, o sucesso do planejamento depende de uma boa sintonia das iniciativas a cargo dos rgos setoriais, inclusive entidades da administrao indireta, relacionadas a um determinado objetivo do plano, bem como da sincronia com que tais iniciativas so implementadas. Neste sentido, a criao de conselhos interministeriais com a atribuio de articular as aes relacionadas s principais reas de concentrao das polticas pblicas constitui um suporte relevante para o bom funcionamento de um sistema de planejamento. Com a fragmentao institucional que se seguiu mencionada multiplicao de ministrios e secretarias com status ministerial, a existncia de colegiados interministeriais assume ainda maior importncia para a retomada do planejamento na atualidade. Importa assinalar que esta coordenao no se resume articulao das decises adotadas em cada ministrio para pr as iniciativas a seu cargo em sintonia com os objetivos do plano, mas tambm requer que ela se estenda implementao dos programas, tendo em vista assegurar a sincronia antes mencionada. Neste sentido, destaca-se a necessidade de fortalecer os rgos setoriais de planejamento e oramento e recriar as condies para que as atividades destes rgos faam parte de um sistema de coordenao, acompanhamento e avaliao das polticas e dos programas contidos no planejamento governamental comandado pelo rgo central de planejamento e oramento. Outra dimenso da coordenao trata da questo federativa. Com a descentralizao da gesto das principais responsabilidades do Estado no campo da promoo do desenvolvimento, uma gesto pblica eficiente depende tambm de uma boa coordenao das aes executadas pelo governo federal, pelos estados e pelos municpios. A este respeito, o esforo recente de introduzir a questo espacial nos trabalhos de elaborao do PPA 2008-2011 um bom comeo e demanda continuidade. A construo de instncias de coordenao federativa , todavia, uma tarefa complexa e delicada, pois requer a instituio de mecanismos e instrumentos que induzam a cooperao dos entes federados na execuo de polticas e programas relacionados s prioridades estratgicas nacionais.

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Em decorrncia do descompasso entre a descentralizao da gesto e a centralizao do financiamento, grande parte dos recursos federais repassada a estados e municpios, que assumem a responsabilidade pelo seu gerenciamento. Como inexistem mecanismos eficientes, formais ou informais, que operem no sentido de promover a cooperao federativa na formulao e na implementao das polticas pblicas, a gesto de programas importantes para o pas, como os que se inserem nas reas urbanas e sociais, fica prejudicada.13 Dada a autonomia de que gozam os entes federados, a questo federativa afeta em particular a implementao de mudanas que tenham como propsito implantar normas e procedimentos voltados para a introduo de compromissos com resultados e a responsabilizao dos gestores, na ausncia de uma profunda reforma no modelo de federalismo fiscal. Enquanto uma reforma dessa envergadura no encontra condies de ser empreendida, uma possibilidade a ser explorada promover algumas mudanas no regime de transferncias intergovernamentais de recursos para reduzir as grandes disparidades de capacidade financeira que caracterizam a realidade das finanas estaduais e municipais e para gerar incentivos cooperao. Mudanas pontuais nos critrios de rateio dos fundos de participao de estados e municpios na Receita Federal atenderiam necessidade de reduzir as disparidades apontadas, ao passo que a adoo de um regime de contrapartidas aplicado s demais transferncias poderia constituir um forte incentivo cooperao no caso de investimentos pblicos e de polticas nacionais de desenvolvimento. Ademais, se estas contrapartidas contemplassem uma perspectiva espacial, elas poderiam contribuir para atenuar as dificuldades de coordenao das aes setoriais no plano federativo. 14 A adoo de um regime de contrapartidas federais diferenciadas em funo das capacidades financeiras de estados e municpios e associadas a compromissos com a gerao de resultados contribuiria para atender aos objetivos de eficincia e cooperao. Para isso, as contrapartidas federais deveriam observar tambm as prioridades do plano estratgico e serem revistas periodicamente em funo do impacto da dinmica socioeconmica sobre o processo de ocupao do territrio nacional.
13. Mesmo no caso da sade, na qual existe uma experincia antiga de coordenao, notria a dificuldade para articular as aes a cargo de estados e municpios, em particular nas regies metropolitanas. 14. Um regime de contrapartidas funciona da seguinte maneira: o governo federal estipula as prioridades que ele adotar no repasse de recursos a estados e municpios e estabelece, por exemplo, que ir aportar x reais para cada real aplicado por estes nos programas contemplados nestas prioridades. O tamanho da contrapartida federal pode variar em funo da prioridade de cada programa e tambm em face da capacidade financeira dos beneficirios, para evitar que os municpios de menor capacidade financeira sejam prejudicados. A este mecanismo se associa o compromisso dos beneficirios com a gerao de resultados, compromisso este que objeto de auditagem para melhorar a eficincia e a eficcia dos recursos aplicados. Para evitar riscos fiscais, o governo federal pode estipular um limite global para as contrapartidas. Para uma apreciao das diferentes modalidades de transferncias e suas caractersticas, ver Rezende (2007).

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6 CONSIDERAES FINAIS

Algumas mudanas importantes para a construo do planejamento em um ambiente democrtico como o atual requerem alteraes em normas constitucionais ou leis complementares que dispem sobre a natureza do ciclo oramentrio, estipulam procedimentos que devem ser adotados na sua conduo, regulam as transferncias intergovernamentais de recursos e definem a maneira como se estruturam os poderes da Repblica e suas relaes. Por isso, tais mudanas no devem estar contempladas no incio de um processo de construo do planejamento. Elas devem fazer parte de uma etapa posterior deste processo, quando as condies para promov-las encontrar um ambiente mais favorvel. Ademais, to importante quanto mudar as estruturas administrativas para a construo do planejamento a forma como as organizaes atuam, isto , os processos, formalizados ou no, que estipulam os procedimentos adotados na conduo das atividades internas de cada organizao, assim como as relaes entre elas. Em alguns casos, estes processos resultam de condutas arraigadas que refletem a histria e a cultura das organizaes, bem como a tradio jurdica do pas, o que primeira vista pode parecer mais simples de serem modificados, mas que s vezes tambm exigem um enorme esforo para serem alterados. Um requisito fundamental para a reconstruo do planejamento, conforme foi anteriormente lembrado, a construo de uma slida liderana que assuma esta tarefa, disponha de condies para congregar os distintos interesses envolvidos e seja dotada da responsabilidade e de capacidade para conduzir o processo, formar alianas, superar divergncias e pavimentar o caminho a ser percorrido. A essa liderana caberia construir o compromisso poltico com a recuperao do planejamento que, a despeito de dificuldades suscitadas pela crise fiscal e por antagonismos polticos, pode se beneficiar da crescente insatisfao da sociedade brasileira, em todos os nveis, com a qualidade da gesto pblica e dos servios que o Estado oferece populao brasileira. Outro requisito importante tem a ver com a capacidade das instituies envolvidas, e de seus componentes, para conduzir o processo em tela. A capacidade institucional prejudicada quando a demarcao das competncias no clara, as relaes entre elas forem conflituosas e sistemas e procedimentos estiverem ultrapassados. Neste caso, a adoo de medidas que ataquem estes e outros problemas necessria. No se trata apenas de dar ateno s instituies que congregam o seleto grupo das que compem os rgos centrais do sistema de planejamento, oramento e finanas, mas tambm quelas que esto na rbita dos rgos setoriais, cujo fortalecimento, como vimos, tambm essencial para os objetivos de construo do planejamento.

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Um fator importante para promover uma mudana de atitudes e de comportamentos a organizao de um calendrio de eventos voltados para a promoo de um amplo debate sobre o tema, envolvendo as elites polticas e administrativas, bem como a instituio de um amplo e exigente programa de capacitao dos tcnicos governamentais. Por motivos que j foram expostos, importante que tais atividades se estendam ao nvel dos estados e municpios, tendo em vista a uniformizao da linguagem e do conhecimento e a exigncia da cooperao intergovernamental. Na perspectiva federativa, seria ainda importante avanar na uniformizao de diretrizes e normas gerais aplicadas elaborao de planos e oramentos, sem o que aumenta a dificuldade para que os entes federados atuem em sintonia com respeito implementao das polticas pblicas de interesse nacional e adotem mtodos e procedimentos semelhantes, que permitam homogeneidade na avaliao dos resultados e a possibilidade de atribuir com mais clareza as respectivas responsabilidades. Em consonncia com o anterior, e tendo em vista a prioridade que o estabelecimento de uma viso estratgica com respeito s prioridades do desenvolvimento nacional deve ter no processo de construo do planejamento governamental, um passo inicial importante nessa direo seria dado com a organizao de um trabalho sistemtico de realizao de estudos e promoo de debates voltado para esta finalidade. Este trabalho se beneficiaria de estudos e iniciativas adotadas pelo Ipea e pelo Ncleo de Estudos Estratgicos da Presidncia da Repblica no passado recente, bem como dos trabalhos que vm sendo conduzidos pela Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) aps a sua criao. Em paralelo, algumas medidas que independam de alteraes em dispositivos constitucionais poderiam ser adotadas para modificar procedimentos atualmente adotados que vo de encontro ao esprito do planejamento. Fariam parte deste conjunto de medidas as relacionadas a seguir, todas de carter propositivo ao debate que se torna imperativo realizar, se bem que no exaustivas nem deletrias de outras propostas que se possam formular em conjunto com a sociedade e o prprio governo considerado: 1. Rever a composio e o contedo do PPA, de forma a dar a ele o carter de um plano de governo. Nesta reviso, o PPA deveria conter um nmero reduzido de programas, que de fato refletissem as prioridades de cada administrao para o respectivo mandato, especificar as metas previstas e apresentar, de forma resumida, os recursos a serem empregados para que seus propsitos sejam atingidos. Para maior clareza, seria interessante que este plano fosse apresentado de forma a diferenciar os programas voltados para a expanso ou modernizao das polticas e programas nele contemplados daqueles que se referem manuteno das demais aes conduzidas pelos diferentes organismos que compem a administrao pblica. Isto permitiria que o foco das discusses se concentrasse no que de novo est sendo proposto e nas razes para tal. Neste formato,

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a programao de aplicao dos recursos alocados ao primeiro grupo de programas para os trs anos seguintes do mandato poderia assumir a feio de um oramento trienal de aplicaes, incorporando as modernas propostas de reforma oramentria que advogam a elaborao de um quadro de referncia de mdio prazo para o gasto pblico. 2. A reviso do PPA na linha do antes sugerido daria ensejo realizao de mudanas no oramento, buscando aproxim-lo dos modelos conhecidos como oramento de resultados. A essncia destes modelos a adoo de compromissos com resultados, que as organizaes pblicas assumem em contrapartida aos recursos que recebem do oramento, compromissos estes que passam a ser objeto de avaliao e que sujeitam os gestores a penalidades no caso de inexistirem justificativas aceitveis para seu no cumprimento. 3. No plano institucional, uma primeira medida a ser tomada deveria estar voltada para a recomposio de um rgo central de planejamento e oramento. Neste sentido, a reunio da SPI e da Secretaria de Oramento Federal (SOF) em uma s secretaria uma providncia importante para rever uma equivocada separao que remonta primeira metade dos anos 1980. Tambm importante devolver ao rgo central de planejamento e oramento o controle sobre o processo de execuo oramentria perdido ao longo dos anos em que tem predominado preocupaes de curto prazo na gesto fiscal. 4. Conforme j foi enfatizado, a recomposio do rgo central de planejamento e oramento precisa ser acompanhada da recriao e do fortalecimento dos rgos setoriais com idnticas atribuies, para o que necessrio recompor o papel destes rgos nos diversos ministrios, retirando-o da rbita das secretarias de administrao para onde foram deslocados na desastrada reforma administrativa de incio dos anos 1990. Paralelamente a esta mudana, importante instituir um amplo programa de capacitao dos servidores envolvidos nesta atividade, tendo em vista o esvaziamento a que os rgos setoriais de planejamento foram submetidos. 5. Uma tarefa complicada, mas que precisa ser empreendida nesse esforo de construo do planejamento trata da reviso do papel dos organismos de controle no exerccio da gesto pblica. A hiperatividade atual dos vrios rgos que exercem esta funo, estimulada por sucessivos escndalos de malversao de recursos pblicos, cria embaraos e obstculos gesto pblica, com prejuzos para a implementao do planejamento e a execuo do oramento. Sem prejuzo da necessidade de combater a corrupo e os descaminhos, necessrio por este tema em posio de destaque no processo de reconstruo do planejamento.

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As medidas anteriormente sugeridas se inserem no mbito de um projeto de grande envergadura que, se for bem sucedido, ir desembocar em propostas de mudanas no texto constitucional para recompor o equilbrio das vrias etapas de um ciclo que integra as atividades de planejamento e oramento, contribuir para uma gesto pblica eficiente, aumentar a transparncia das aes governamentais e criar condies para a necessria responsabilizao dos governantes perante seus cidados. A elaborao destas propostas no precisa esperar que as mudanas sugeridas sejam implementadas para se iniciar. Ao contrrio, medida que forem sendo formuladas e discutidas, tais propostas podero, inclusive, reforar os argumentos em prol de uma ao mais decidida para avanar rapidamente na construo de um novo modelo de planejamento, adequado ao ambiente democrtico de que o pas desfruta hoje.

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CAPTULO 4

A experincia do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social como espao de concertao nacional para o desenvolvimento

1 INTRODUO

Inmeros analistas tm examinado as profundas consequncias que a implantao em mbito global da governana1 neoliberal e da monocultura institucional difuso das instituies do mundo anglo-saxnico trouxe para as sociedades modernas, sobretudo no que diz respeito ao desenvolvimento econmico e a representao de interesses da coletividade. Advogou-se por muito tempo e ainda se defende que o caminho para a redeno crescimento econmico e distribuio de renda dos pases centrais e perifricos s seria possvel com a implementao e a difuso da governana neoliberal e das instituies anglo-saxnicas. A conveno2 institucionalista restrita3 tornou-se o suporte dessa viso marcada pela ideia de que a maior completude e eficincia dos mercados, em associao com a proposta de reduo do papel do Estado no sistema econmico, garantiriam o crescimento econmico. Concertao4 social, planejamento governamental e desenvolvimento nacional teriam se tornado conceitos antiquados para analisar a histria recente, dada globalizao e hegemonia da conveno institucionalista restrita na dcada de 1990.
1. O conceito de governana aqui utilizado igual ao apresentado por Tapia (2007, p. 182), a saber: governana entendida como modos de articulao entre Estado, mercado e sociedade, nos quais se organizam processo e estilos decisrios fundados em diferentes critrios e modus operandi. 2. Apoiando-se em Orlan, De Wolf e Holvoet (apud Erber, 2008, p. 2) que assim define o conceito de convenes: O conjunto de regras, as agendas positiva e negativa que gera e a teleologia subjacente, constituem uma conveno uma representao coletiva que estrutura as expectativas e o comportamento individual, de tal forma que, dada uma populao P, observamos um comportamento C que tem as seguintes caractersticas: (i) C compartilhado por todos os membros de P; (ii) cada membro de P acredita que todos os demais seguiro C e (iii) tal crena d aos membros de P razes suficientes para adotar C. Uma conveno surge da interao entre atores sociais, mas externa a esses atores e no pode ser reduzida sua cognio individual ou seja, um fenmeno emergente, em que o todo no redutvel s partes. 3. Erber (2008, p. 9-10) assim explicita a conveno institucional restrita: O cerne da conveno institucionalista (...) neo-clssico, enriquecido pelos aportes da Nova Economia Institucional (North, 1990, entre outros). Visa ao estabelecimento de normas e organizaes que garantam o correto funcionamento dos mercados, de forma que estes cumpram suas funes de alocar recursos do modo mais produtivo, gerando poupanas, investimento e, em conseqncia crescimento econmico. Quanto mais eficientes forem os mercados em termos presentes e futuros, maior ser a probabilidade de crescimento. Para tanto, so essenciais a garantia dos direitos de propriedade e a reduo dos custos de transao, que, por sua vez, demandam instituies estatais eficientes. Os mercados tm dimenso internacional e, portanto, a abertura da economia, em termos comerciais, financeiros e de investimento essencial para o desenvolvimento. 4. Ao longo deste captulo os termos neocorporativismo, pacto social e concertao social so utilizados de forma indistintos. Procedimento este que utilizado na literatura corrente a respeito do tema. Assim, o mais importante entender as caractersticas e as possibilidades de construo de novos espaos sociais de negociaes dos processos decisrios.

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A legitimidade dessa conveno comeou a ser questionada por trs eventos histricos que se articulam, a saber: i) a no convergncia econmica e institucional no plano internacional; ii) o fracasso do modelo econmico neoliberal na Amrica Latina, no que tange s promessas de crescimento e distribuio de renda; e iii) a prpria crise internacional de 2008, que teve origem nos Estados Unidos, exemplo at ento da governana neoliberal. Parece que tais eventos, em certa medida, abriram janelas de oportunidades para se repensar novas formas de governanas, sobretudo no que tange a adoo de polticas mais desenvolvimentistas. Com isso, a concertao social e o planejamento governamental comearam a (re)surgir como instrumentos possveis para a configurao de uma nova forma de governana no Brasil mais direcionada ao desenvolvimento econmico e social. preciso ressaltar que pensar o desenvolvimento significa enxergar as aspiraes da coletividade e as possibilidades polticas que esto postas pelo contexto. Ser que possvel identificar as aspiraes da coletividade nacional e orientlas em prol do desenvolvimento? Isto no uma tarefa simples haja vista a atual conjuntura histrica brasileira, delineada pela forte heterogeneidade social. Em que pese sua importncia, h de se questionar em que medida os instrumentos da democracia representativa consegue dar conta das representaes de interesses dessa coletividade? Ser que se faz necessrio construir e consolidar mecanismos neocorporativos de representao dos interesses para complementar a democracia representativa? Ser que o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) pode funcionar como um desses espaos neocorporativos para a construo da concertao nacional para o desenvolvimento? Diante disso, o presente captulo tem por objetivo contextualizar e analisar a criao, o funcionamento e a atuao papel na orientao de polticas e agendas discutidas no mbito do governo federal do CDES, mostrando que ele pode funcionar como um espao de concertao nacional para o desenvolvimento. Para tal intento, procura-se, do ponto de vista analtico, mostrar a importncia da incorporao do tema, das estruturas de governana e dos mecanismos de regulao social para uma compreenso mais geral da criao e do funcionamento do CDES; alm do que se busca analisar, do ponto de vista emprico, as formas de atuao do CDES fundadas na lgica da concertao social , sobretudo no processo de construo de sua Agenda Nacional de Desenvolvimento (AND). Nesse sentido, alm desta introduo, descreve-se, na seo 2 deste captulo, a governana neoliberal, bem como se desenvolve uma anlise crtica desta, sobretudo no que diz respeito sua ideia de convergncia econmica e institucional. O eixo condutor dessa seo dado por trs elementos explicativos fundamentais, a saber: instituies, planejamento governamental e desenvolvimento. Na seo 3

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so apresentados: i) o conceito de desenvolvimento, elaborado pelo estruturalismo cepalino, que vai muito alm do crescimento econmico, j que o social passa a ser integrado a todas as dimenses da atividade produtiva; e ii) o conceito de concertao social desenvolvido pelos tericos neocorporatista. Aps a apresentao dessas duas dimenses tericas, busca-se mostrar que existe uma forte complementaridade entre o desenvolvimentismo e os mecanismos neocorporativistas de representao de interesses. Na seo 4 analisado o papel que o CDES teve e tem na configurao da concertao nacional para o desenvolvimento. Para tanto, fez-se necessrio apresentar a trajetria, os percalos e os desafios institucionais do CDES, destacando o papel central que a construo da Agenda Nacional de Desenvolvimento teve para o conselho. Por fim, na seo 5, procura-se alinhavar algumas ideias a ttulo de consideraes finais.
2 A GOVERNANA NEOLIBERAL E A IDEIA DE CONVERGNCIA ECONMICA E INSTITUCIONAL: O DEBATE SOBRE INSTITUIES, PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO

A retomada da acumulao, no ps-Crise de 1929, deve ser identificada como ponto de partida do longo boom ps-Segunda Guerra. O programa de recuperao da economia americana (New Deal), e seus correlatos em outros espaos nacionais (Front Populaire etc.), inauguraram uma nova macroestrutura socioeconmica capitalista, cuja marca decisiva foi a forte presena estatal em termos normativos e tambm como esfera (ramo) de produo Estado planejador e produtor , articulada nova forma de regulao social assentado no Welfare State, principalmente nos pases centrais. Esta acentuada inflexo relacionada s atribuies socioeconmicas designadas ao Estado capitalista baseou-se em dois elementos fulcrais, quais sejam: i) um inquestionvel aparato de regulao com o propsito principal de enquadramento do capital financeiro e seu direcionamento para o financiamento da produo por meio do planejamento, considerado necessrio prpria dinmica econmica naquele momento histrico; e ii) uma acomodao das contradies entre proprietrios e empregados por meio de certas concesses, por parte dos patres, aos trabalhadores dos pases centrais compromisso keynesiano/fordista e de forte coero, por parte das ditaduras militares, dos frgeis movimentos operrios dos pases perifricos. A interveno estatal na economia, sob a gide do planejamento, em boa medida fora justificada pela necessidade da rpida reconstruo dos vrios pases centrais e perifricos profundamente desestruturados, tanto em seus aspectos econmicos quanto em sua infraestrutura fsica, em virtude da Grande Depresso de 1929 e dos desfechos da Segunda Guerra Mundial. Nesse cenrio deletrio seria uma quimera acreditar que semelhante situao poderia ser revertida rapidamente apenas com base nos mecanismos espontneos do mercado e da livre iniciativa.

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A destruio econmica e os eventos do plano poltico intensificao da luta de classes na Europa e a construo do socialismo real sovitico foraram a construo de estratgias contraofensivas de carter preservativo pautadas na harmonizao entre as classes por meio de algumas concesses aos trabalhadores o chamado compromisso keynesiano/fordista. Quanto maiores fossem os poderes dos movimentos operrios nacionais, maiores eram as concesses por parte dos patres. Assim, tal arranjo institucional foi assumindo caractersticas distintas em cada pas, face ao nvel nacional de correlao de fora entre as classes ou grupos sociais. Isto explica, at certo ponto, as formas diferenciadas de governanas as variedades de capitalismo implementadas nos Estados Unidos,5 na Europa6 e nos pases perifricos.7 Com esse novo padro de acumulao e regulao capitalista surgiu seu contraponto poltico e econmico: o neoliberalismo, que nasceu na Europa logo aps a Segunda Guerra Mundial e teve como texto seminal o livro O caminho da servido de Friedrich Hayek. A Sociedade de Mont Plerin foi o eixo de resistncia dos pensadores neoliberais nos anos dourados do capitalismo, uma vez que tais idelogos entre eles Rpke, Rstow, Hayek e Von Mises se reuniam de dois em dois anos, com o intuito de reforar o combate ao keynesianismo e ao solidarismo Welfare State por meio de uma crtica permanente da ao governamental, dos pactos sociais e da expanso dos programas econmicos e sociais do Estado (ANDERSON, 1995). Na perspectiva neoliberal, no se admite o planejamento econmico, j que se parte sempre do suposto de que a concorrncia mercado sempre o instrumento mais eficiente de alocao de recursos na sociedade. Nas palavras do prprio Hayek:
5. Nos Estados Unidos o compromisso keynesiano/fordista voltou-se, prioritariamente, ao mbito da produo mediante a racionalizao taylorista/fordista. Este processo proporcionou ingentes ganhos de produtividade, os quais foram em parte repassados aos salrios dos trabalhadores norte-americanos. A maior intermediao, nos Estados Unidos, das instncias polticas e ideolgicas no processo de harmonizao no se fez necessria em face da pequena articulao dos movimentos operrios estadunidenses. 6. Na Europa Ocidental, ou na Europa que continuaria capitalista depois dos acordos de coexistncia pacfica firmados entre Estados Unidos, Inglaterra e a Unio das Repblicas Soviticas Socialistas (URSS) ao fim da Segunda Guerra, o compromisso keynesiano/fordista, como estratgia de harmonizao, teve que assumir um carter mais amplo denominado pacto social, o qual tambm foi transplantado tanto para o plano macroestrutural regulao institucional: Welfare State quanto para o da produo certa participao dos trabalhadores nos processos organizacionais e ganhos salariais reais , haja vista a grande insurgncia das organizaes dos trabalhadores europeus. 7. Nos pases perifricos a relao entre os representantes do capital e os movimentos operrios no assume a forma de compromisso keynesiano/fordista e sim de maior coero, uma vez que tais economias dependentes estruturavamse em um modelo de capitalismo desarticulado voltado para exportao ou para o consumo interno de bens de luxo e alicerado na superexplorao do trabalho. Tal dinmica capitalista dependente conformava um grande exrcito industrial de reserva, o que, em certa medida, restringia a ampliao das bases das organizaes operrias. Com a correlao de fora pendendo fortemente a favor dos proprietrios, no se fazia necessria a harmonizao de classes nos pases perifricos. A coero foi a arma principal do capital para se impor como dominao. O instrumento de manuteno da acumulao e, consequentemente, desta ordem capitalista dependente, fora o golpe militar e a respectiva implantao de regimes ditatoriais, pois estes facilitavam a explorao por meio da represso dos salrios e da coero da organizao livre dos movimentos operrios. A ajuda estrangeira para manuteno da ordem, geralmente, vinha dos organizadores do sistema capitalista Estados Unidos , quer seja por meio de intervenes militares violentas Coreia, Vietn, e Repblica Dominicana quer seja incitando e sustentando poltica e economicamente golpes militares e ditaduras ao redor do mundo Brasil, Chile, Argentina, Grcia, Uruguai etc.

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O liberalismo econmico contrrio substituio da concorrncia por mtodos menos eficazes de coordenao dos esforos individuais. E considera a concorrncia um mtodo superior, no somente por constituir, na maioria das circunstncias, o melhor mtodo que se conhece, mas, sobretudo por ser o nico mtodo pelo qual nossas atividades podem ajustar-se umas s outras sem a interveno coercitiva ou arbitrria da autoridade (1987, p. 63).

Sendo assim, o poder pblico no deveria intervir na economia, pois este se constituiria em um sujeito capaz de dominar o conjunto do processo econmico, eliminando a concorrncia que seria o principal elemento de estmulo das competncias individuais. Com isso, a desigualdade assumida em si mesma como um valor positivo. A ao pblica, portanto, deveria ser limitada antecipadamente pela lei e no pode se propor a um fim particular, a um objetivo. Cabe destacar que sob a governana neoliberal o Estado no ausente, mas sim ativo (Estado-gendarme), vigilante e responsvel por intervenes que tenham sua lgica de atuao, quase que exclusivamente, voltadas dimenso da concorrncia que tem como premissa a ideia de que o crescimento econmico seria uma decorrncia da maior completude e eficincia dos mercados. Esta lgica refora o princpio da economia empresarial e da liberdade de mercado em detrimento da justia social. Essas ideias neoliberais ficaram no ostracismo por um bom tempo dado o consistente desenvolvimento econmico verificado entre o fim da Segunda Guerra Mundial e os anos finais da dcada de 1960 anos dourados do capitalismo. Com a crise, na dcada de 1970, do padro de acumulao keynesiano/fordista, sob governana do Welfare State (Estado de Bem-Estar Social), as ideias neoliberais comearam a ganhar espao, tanto entre os acadmicos quanto entre os policymarkers. Os neoliberais argumentavam que a crise dos anos 1970 no fora originada dos problemas na demanda, mas sim do poder excessivo dos sindicatos, que pressionavam tanto as empresas por maiores salrios quanto o Estado pelo aumento dos benefcios sociais. Isso, por sua vez, teria levado a compresso dos lucros, corroendo as bases da acumulao das empresas e acelerando a inflao. A partir desse diagnstico, as propostas e aes neoliberais so todas no intuito de desestruturar o compromisso keynesiano/fordista dos anos dourados e engendrar uma nova forma de governana. Para tanto, fazia-se necessrio: i) romper com o poder dos sindicatos, buscando restaurar a taxa natural de desemprego; ii) desregulamentar os diversos mercados, principalmente o financeiro e o de trabalho; e iii) reduzir as intervenes estatais no campo econmico e social, ou seja, substituir a regulao keynesiana pela livre concorrncia, com o Estado assumindo uma dimenso mnima e forte para manter a ordem e a livre iniciativa.

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Diante do quadro de crise econmica ao longo de toda dcada de 1970 marcada pelos resultados limitados das polticas keynesianas que gerou crescimentos baixos com inflao (estaginflao) , importantes modificaes vo se configurando, sobretudo a partir de 1979, tanto no campo da teoria econmica e poltica quanto no mbito das decises dos policymarkers, gerando, inclusive, o incio de uma nova governana pautada, no campo econmico, pela restaurao liberal apoiada no monetarismo friedmaniano e, no campo poltico, pela viso hayekiana de que a competitividade individual seria o caminho da salvao. Isso, por sua vez, implicava no redisciplinamento do mundo do trabalho, realizado mediante ataques aos sindicatos. Portanto, os cnones keynesianos e a governana do Welfare State deveriam ser quebrados, abrindo espao para a promoo de uma nova rota de crescimento por meio do modelo de regulao neoliberal. A alternativa neoliberal comeou a sair dos crculos acadmicos restritos e passou a ganhar legitimidade tanto entre os policymarkers quanto em boa parte da sociedade. A alternativa neoliberal estava posta aos policymarkers como uma soluo crise e passou tambm a ganhar legitimidade de parte significativa da populao. Em 1979, na Inglaterra, foi eleito o governo Thatcher, o primeiro regime de um pas de capitalismo avanado publicamente empenhado em pr em prtica o programa neoliberal. Um ano depois, em 1980, Reagan chegou presidncia dos Estados Unidos. Em 1982, Khol, na Alemanha. Em 1983, a Dinamarca, sob o governo de Schluter, tambm adotou o projeto neoliberal. Em seguida, quase todos os pases do norte da Europa Ocidental, com exceo da Sucia e da ustria, tambm assumiram um padro de regulao econmica e estatal neoliberal (ANDERSON, 1995). A dcada de 1980 foi marcada pelo triunfo da ideologia e das prticas neoliberais nos pases capitalistas centrais. Com o fim da Unio Sovitica e da Guerra Fria, nos anos finais da dcada de 1980, a gesto econmica neoliberal (friedmaniano) e o Estado gendarme assumiram o status de verdades absolutas e inquestionveis; muitos analistas afirmaram que uma nova ordem estaria nascendo uma vez que as fronteiras nacionais estariam extinguindo-se e um imprio mundial norte-americano estaria emergindo para estender ao mundo o modelo de liberdade, de democracia e dos direitos humanos, criando assim, nessa perspectiva, uma paz mundial duradoura e uma economia internacional estvel. Alguns cientistas sociais contemporneos inclusive chegaram a pensar que depois do annus mirabilis de 1989 esta nova ordem global j estaria adoando os costumes e, com o fim da Guerra Fria, aproximando-se o mundo da paz perptua de Kant (FIORI, 1997, p. 87).

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Os caminhos estavam dados para o avano das ideias liberais em novos espaos alm dos pases centrais. A Amrica Latina, a frica e os pases do Leste Europeu ex-socialistas foram os novos caminhos geogrficos dessa expanso. Os pontos bsicos do neoliberalismo j em curso foram listados e sistematizados no chamado Consenso de Washington,8 em 1989. Integrantes do Instituto de Economia Internacional de Washington, do Banco Mundial, do Banco Internacional de Desenvolvimento (BID) e do Fundo Monetrio Internacional (FMI), representantes dos Estados Unidos, pases da Amrica Latina, da Amrica Central e do Caribe se reuniram com o objetivo de sistematizar as regras de comportamento para as economias dos diversos continentes, sobretudo nos pases perifricos. Os elementos apontados pelo Consenso de Washington foram mais a sistematizao da conveno neoliberal, que j havia se tornado hegemnica, do que uma determinao das estratgias a serem seguidas pelos pases perifricos. Conveno esta que foi muito bem denominada por Erber (2008) de Institucionalista Restrita em que a estabilidade de preo assume o status de bem supremo, ao mesmo tempo em que legitima a lgica de atuao do Estado voltada quase que exclusivamente dimenso da concorrncia que tem como premissa a ideia de que o crescimento econmico seria uma decorrncia da maior completude e eficincia dos mercados. Nesta perspectiva, falar ou pensar em planejamento governamental para o desenvolvimento a mais pura heresia. Na perspectiva da conveno institucionalista restrita, as instituies deveriam ser reformadas no sentido pr-mercado para produzirem resultados positivos diante da nova ordem econmica mundial sob auspcio do livre mercado. E o modelo a ser seguido seria o de inspirao anglo-saxnico. Em outras palavras, o caminho para a redeno ao crescimento para os pases perifricos seria a implementao e a difuso das instituies do mundo anglo-saxnico monocultura institucional,9 termo cunhado por Peter Evans. Diniz (2007, p. 21) deixa muito claro, na citao a seguir, a forma idealizada, acrtica e a-histrica dos defensores da monocultura institucional, a saber:
8. Em sntese, os pontos eram: i) a abertura da economia, tanto para bens quanto para o capital estrangeiro; ii) a reduo drstica do tamanho do Estado o Estado mnimo , com redefinio de suas funes na direo da adoo do que eram consideradas funes tpicas do Estado: garantir a segurana aos cidados, o direito propriedade e soberania nacional; iii) privatizaes, desregulamentao e flexibilizao do cmbio; iv) reestruturao do sistema previdencirio; v) investimentos em infraestrutura bsica; vi) fiscalizao dos gastos pblicos; e vii) polticas sociais focalizadas. 9. O termo monocultura institucional definido, nas palavras do prprio Evans (apud Diniz, 2007, p. 21), da seguinte maneira: A monocultura institucional baseia-se tanto na premissa geral de que a eficincia institucional no depende da adaptao ao ambiente sociocultural domstico, como premissa mais especfica de que verses idealizadas de instituies anglo-americanas so instrumentos de desenvolvimento ideais, independentemente do nvel de desenvolvimento ou posio na economia global. Formas institucionais correspondentes a uma verso idealizada de supostas instituies anglo-americanas so impostas naqueles domnios organizacionais mais sujeitos presso externa (...). Na maioria das arenas da vida pblica, especialmente aquelas ocupadas com a presso de servios pblicos, a monocultura institucional oferece a proposta estril de que a melhor resposta ao mau governo menos governo. Seus defensores ficam, ento, surpresos quando seus esforos resultam na persistncia de uma governana ineficiente, atomizao inaceitvel entre os cidados e a paralisia poltica.

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A grande difuso, ao logo dos ltimos 15 anos, dos enfoques classificados por Evans como expresso da monocultura institucional gerou uma propenso a desconsiderar os traos histricos como variveis importantes para explicar diferenas de desempenho entre distintos pases. Esse veio analtico, com conseqncias tericas e prticas, implicou uma idealizao dos arranjos institucionais dos pases centrais do capitalismo ocidental [anglo-saxnico], como se fosse possvel descartar as especificidades histricas que interferem nos processos de ajuste aos imperativos externos. Igualmente relevantes so os valores e ideias que, a partir das esferas internacional e domstica, influenciam as respostas aos desafios exgenos. No plano das polticas postas em prtica, tal tendncia traduziu-se, freqentemente, num processo de mimetismo acrtico, implicando a adoo de solues extradas de receiturios consagrados internacionalmente, como se fosse possvel mudar por decreto situaes reais. Sem ignorar a importncia das reformas na esfera das instituies, parece-me oportuno recuperar o significado da dimenso histrica.

A grande maioria dos pases da periferia abraou ou foi levado,10 se bem que seletivamente e com diferentes graus de intensidade, aos ajustes estruturais neoliberais, que consistiam, sinteticamente, em abertura comercial e financeira, liberalizao financeira, liberalizao dos preos e salrios, liberalizao do regime de investimentos, reforma tributria, privatizaes, reforma da seguridade social e reformas trabalhistas. Assumia-se, portanto, que o excessivo intervencionismo estatal e seus dficits fiscais eram os principais empecilhos para os pases perifricos adentrarem em uma nova fase de prosperidade. Desse modo, a estabilidade monetria, o equilbrio fiscal, a competitividade internacional, e as reformas institucionais seriam os elementos para a modernizao da periferia. O estabelecimento de estratgias nacionais e a sua execuo sendo realizada de forma planejada por governos com um projeto de pas a ser realizado, seriam coisas do passado. Celso Furtado, na citao a seguir, em sua exposio na abertura da mesa redonda do CDES, em junho de 2004 resume bem a hegemonia do pensamento neoliberal no Brasil e como ela abortou qualquer tipo de pensamento de projeto nacional, bem como a ideia de planejamento governamental para tal intento:
A hegemonia do pensamento neoliberal acabou com a possibilidade de pensarmos um projeto nacional; em planejamento governamental, ento, nem se fala (...). O Brasil precisa se pensar de novo, partir para uma verdadeira reconstruo. Para mim, o que preza a poltica. Essa coisa microeconmica um disparate completo. (...) No
10. Para atingir plenamente seus objetivos, os pases centrais impuseram aos devedores as chamadas polticas neoliberais (CANO, 2000, p. 32). O FMI e o Banco Mundial funcionaram como peas-chave desse processo, uma vez que os governos latino-americanos, entre o fim dos anos 1980 e o incio dos 1990, comearam a aderir aos ajustes estruturais planos de estabilizao econmica e ajustes institucionais mercado de trabalho em grande parte constrangidos por seu endividamento.

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espero que haja o milagre da superao desse pensamento pequeno, pois hoje em dia no tem ningum que lidere essa luta ideolgica. Todo mundo foge dessa confrontao ideolgica. Planejar o presente e o futuro do pas passou a ser coisa do passado. Como se pode dirigir uma sociedade sem saber para onde vai? O mercado que decide tudo. O pas passou a ser visto como uma empresa. Isso um absurdo (CDES, 2004, p. 7-8).

Em linhas gerais, a Amrica Latina, em especial o Brasil, ao longo dos anos 1990, integrou-se passivamente aos circuitos de produo e reproduo da acumulao global por meio dos ajustes estruturais liberais, aderindo a uma estratgia que foi justificada como o nico caminho para a modernizao da regio. A prosperidade anunciada no se consumou; pelo contrrio, esta estratgia gerou, ao longo do perodo 1995-2002, problemas nas contas externas aumento da vulnerabilidade externa , nas finanas pblicas do pas e no crescimento baixo, bem como provocaram a especializao regressiva da estrutura industrial e o aumento da superexplorao do trabalho, decorrente da reduo do preo da fora de trabalho, da elevao do desemprego em suas vrias formas e da utilizao da base tcnico-material do paradigma microeletrnico. O fracasso do modelo econmico neoliberal na Amrica Latina em realizar sua promessa de crescimento econmico, com estabilidade monetria e com melhoria na distribuio da renda, ficou s claras, praticamente duas dcadas aps sua implantao. Por outro lado, tal desempenho contribuiu para a perda de sua legitimidade na maioria dos pases da regio, contribuindo decisivamente, por sua vez, para uma nova inflexo mais esquerda de muitos governos latinoamericanos, sobretudo a partir de 2002. O sincronismo no que se refere adoo de novas rotas ficou evidente na regio a partir das ltimas eleies presidenciais, quando foram retomadas, inclusive, em maior ou menor grau, a depender das caractersticas internas de cada pas, proposies de polticas do tipo nacionalpopular ou desenvolvimentista, que haviam sido jogadas ao limbo pelo modelo neoliberal nos anos 1990. Nesse sentido, ocorreu a vitria eleitoral de Evo Morales, lder indgena e socialista, na Bolvia, em 2005; a eleio da dirigente de formao socialista Michele Bachelet, no Chile, no incio de 2006; e as reeleies de Hugo Chvez e Luiz Incio Lula da Silva, respectivamente, na Venezuela e no Brasil, em 2006. Estes resultados reforam uma tendncia iniciada com a primeira vitria eleitoral de Hugo Chvez, em 1998, na Venezuela, e fortalecida posteriormente com a ascenso de Nestor Kirshner na Argentina em 2002, com a primeira conduo de Lula, no Brasil, presidncia em 2002 e com a eleio de Tabar Vasquez, no Uruguai, em 2004 (FIORI, 2006; ARCEO; BASUALDO, 2006). No plano internacional, a suposta convergncia socioeconmica que surgiria do processo de liberalizao econmica e da implementao das instituies do mundo anglo-saxnico para o resto do mundo tese do papel integrador da globalizao , patrocinado, em boa parte, pelos Estados Unidos, no se materializou. Pelo contrrio, o que se verificou, durante a dcada de 1990-1999, foi um resul-

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tado macroeconmico mundial divergente, pois, durante este perodo, se, por um lado, os Estados Unidos, em que predomina a governana neoliberal, e os pases em desenvolvimento da sia sobretudo China e ndia , que utilizam o Estado como importante indutores do sistema econmico, cresceram a taxas elevadas de 3,1% e de 7,2%, em mdias anuais, respectivamente; por outro lado, os pases da rea do Euro, da Amrica Latina e do Caribe, da frica, do Japo e do Brasil apresentaram taxas de crescimento baixas de 1,9%, de 2,9%, de 2,5%, de 1,5% e de 1,7%, em mdias anuais, respectivamente. Inclusive algumas dessas regies enfrentaram crises econmico-financeiras agudas, tais como, a crise do Mxico em 1994, da sia em 1997, da Rssia em 1998, e do Brasil em 1998, entre outras crises. Alm da no convergncia econmica e institucional no plano internacional e do fracasso do modelo econmico neoliberal na Amrica latina, no que diz respeito s promessas de crescimento e distribuio de renda, a crise internacional de 2008,11 originada nos Estados Unidos, centro do capitalismo mundial, suscitou grandes questes no que tange a governana neoliberal, j que aquele pas seria o benchmark tanto da poltica econmica como das instituies regras do jogo da governana neoliberal. Esses eventos histricos, na verdade, apenas deixam s claras que a governana neoliberal (capitalismo liberal), assentado na monocultura institucional do padro pr-mercado, no necessariamente leva convergncia dos sistemas socioeconmicos e nem sempre o melhor tipo de articulao entre Estado, mercado e sociedade.
3 DESENVOLVIMENTISMO E CONCERTAO SOCIAL: COMPLEMENTARIDADE VIRTUOSA

Para Furtado (1968, 1986), o desenvolvimento econmico vai muito alm do simples crescimento do produto interno bruto (PIB), j que para ele s existe desenvolvimento quando ocorrem mudanas no conjunto das estruturas da sociedade. No processo de desenvolvimento, em uma perspectiva histrica, o progresso tecnolgico desempenha um papel fundamental, pois o progresso tcnico, em certas reas, gera o aumento da acumulao que modifica o perfil da demanda, abrindo espao para o aumento da produtividade do sistema econmico como um todo e, consequentemente, gerando ganhos salariais para o conjunto da populao. Nessa perspectiva, o social passa a ser integrado a todas as dimenses da atividade produtiva sem ser tratado como apenas um setor de atividades.

11. A partir de agosto de 2007, a crise imobiliria do mercado subprime (de alto risco) atingiu fortemente os mercados financeiros e de capitais dos Estados Unidos e dos pases da Europa que tinham bancos expostos diretamente securitizao ou titularizao das hipotecas de alto risco. A rpida propagao da crise para o setor financeiro deu-se pela via do sistema estadunidense de financiamento de compra de imveis. Crise esta que no ficou restrita apenas ao setor financeiro, j que ela se espraiou pelo setor produtivo dos pases em que a crise se originou, bem como para todo o conjunto da economia mundial, ganhando propores enormes.

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Cabe ressaltar que para Furtado e para os autores cepalinos, o desenvolvimento perifrico no seria uma etapa de um processo universal de desenvolvimento que os pases centrais j teriam atravessado, como defendido por Rostow. Na verdade, o desenvolvimento nas condies da periferia latino-americana seria um processo indito, cujos desdobramentos histricos seriam singulares especificidade de suas experincias, cabendo esperar conseqncias e resultados distintos aos que ocorreram no desenvolvimento cntrico (BIELSCHOWSKY, 2000, p. 22). Dado o diagnstico de Furtado e dos cepalinos, a descentralizao pura e simples do mercado recomendao liberal dificilmente traduzir-se-ia em mudanas estruturais na economia. A busca pelo lucro privado nem sempre reflete ganhos coletivos. Mudanas estruturais que acompanham o processo de desenvolvimento envolvem grandes externalidades e falhas de mercado que com certeza podem levar a um crculo vicioso e no virtuoso, conforme apresentado por Gunnar Myrdal. O mercado por si s apenas iria reforar a causao circular negativa: nesse caso, a concentrao de renda seria cada vez maior, com uma estrutura de produo e progresso tcnico compatvel com o perfil dessa distribuio que autorreforaria a concentrao do consumo e da renda. Nesse contexto, a contribuio do Estado produtor e, sobretudo, planejador ao ordenamento do desenvolvimento econmico, dada as condies da periferia latino-americana, assume um princpio normativo. A ao estatal, sobretudo o planejamento governamental, em apoio ao processo de desenvolvimento, via industrializao, aparece como corolrio natural do diagnstico dos problemas estruturais de produo, emprego e distribuio de renda nas condies especficas da periferia subdesenvolvida (BIELSCHOWSKY, 2000, p. 35). Cabia, ento, ao Estado induzir uma mudana no perfil de renda que provocasse uma mudana no perfil da demanda. Esta ltima seria acompanhada de mudanas nos preos relativos e mudanas na estrutura da oferta, tal que o progresso tcnico pudesse vazar para os trabalhadores, sob a forma de transferncias de produtividade e assim promover o desenvolvimento econmico. Nesse sentido, o papel do mercado era limitado como agente de desenvolvimento e o paradigma de concorrncia perfeita, um dos pilares do pensamento hegemnico neoclssico, no ajudava muito. Cabe aqui qualificar melhor o tipo de interveno estatal defendida por Celso Furtado. Ele no advoga veementemente a ideia do Estado produtor de bens, mas no rejeita essa ideia. Na verdade, para ele, o Estado deve sim assumir o papel de regulador da demanda final, regulador este do perfil da demanda e facilitador das mudanas estruturais. Assim, o Estado deveria buscar uma poltica alinhada com os demais agentes econmicos por meio do planejamento/programao governamental. A ideia moderna de incentivos estava na base das suas proposies contidas no livro Um projeto para o Brasil (FURTADO, 1968).

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preciso ressaltar que a noo de planificao de Furtado distancia-se em muito do planejamento sovitico substituio do mercado pela centralizao total pelo Estado , j que para ele esse tipo de planificao poderia desestimular a economia, como observado em especial no Leste Europeu. Neste sentido, Furtado (1986) defendia o processo de planejamento como um instrumento de centralizao flexvel. Portanto, era imprescindvel que o Estado funcionasse em articulao com o setor privado, pois deste ltimo dependeria as aes de mudana e melhoria da produtividade. O processo de desenvolvimento at ento tinha sido concentrador de renda e de poder. O progresso tcnico era controlado pelas empresas estrangeiras que no repassavam o aumento da produtividade dele decorrente para os trabalhadores sob a forma de aumento de salrios, mas sim de aumentos de lucros. Fica claro que o modelo de Celso Furtado coloca o desenvolvimento social como objetivo da sociedade, isso implica modificaes nos processos decisrios, uma vez que, como ressalta Dowbor (2001), o social deixa de ser apenas um setor de atividades para se tornar uma dimenso de todas as nossas atividades. Ademais, Celso Furtado contribuiu como poucos para redefinir o papel do Estado no processo de desenvolvimento nacional. A prpria trajetria de Furtado foi impulsionada pelas novas condies do pas, em que o planejamento estatal e a atuao do Estado na esfera econmica passaram a ter papel central. Contudo, a disseminao do iderio neoliberal pelo mundo a partir dos anos 1980, e, no Brasil, a partir dos anos 1990, modificou esse papel. Fica evidente, segundo Furtado, que se faz necessrio reconstruir o Brasil. Isso significa repensar de novo o projeto nacional de desenvolvimento iniciado pelo Brasil na dcada de 1950 que foi responsvel por tornar o pas a principal economia latino-americana, uma dcada depois. A importncia do projeto nacional fica evidente nas prprias palavras de Furtado:
Em 1950, o Brasil estava muito atrs da Argentina, era mais atrasado do que o Chile, e muito atrs do Mxico. E quando terminaram os dez anos de trabalho com persistncia nessa luta pela industrializao, o Brasil estava em primeiro lugar como economia, na regio latino-americana. Uma transformao completa. O Brasil mudou a sua tica no segundo governo Vargas, que construiu Volta Redonda, que partiu para implantar a Petrobras, que fez todas essas obras de infra-estrutura, que se lanou nesta direo e tirou o pas l de baixo e o levou a ser lder na industrializao da Amrica Latina. E esse era o caminho (CDES, 2004, p. 7-8).

Na perspectiva furtadiana, o projeto nacional no construdo ao acaso, muito menos fruto de deliberaes impostas. Na verdade, a construo de um projeto de nao s se configura quando existe um alinhamento entre os agentes produtivos

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e a populao em geral, gerando, com isso, efeitos impulsionadores do desenvolvimento. Quanto mais ampla a frente de ao, mais importante se torna o apoio da opinio pblica e mais necessria a participao efetiva da populao ali onde seus interesses esto em causa de uma forma direta (FURTADO, 1968, p. 14-15). Logo,
(...) o desenvolvimento a transformao do conjunto das estruturas de uma sociedade em funo de objetivos que se prope alcanar essa sociedade. O primeiro problema definir o campo de opes que se abre coletividade. Em seguida se apresenta o problema de identificar entre essas opes aquelas que se apresentam como possibilidade poltica, isto , que, correspondendo a aspiraes da coletividade, podem ser levadas prtica por foras polticas capazes de exercer um papel de hegemnico no sistema de poder (FURTADO, 1968, p. 19-20).

Aqui surge um problema nada simples de resolver, a saber: como possvel identificar as aspiraes da coletividade, dado os mais diversos grupos e estratos que compem a sociedade? Esta questo no foi uma problemtica desenvolvida por Furtado, mas ela sim de fundamental importncia para a retomada da discusso sobre o projeto nacional, desenvolvimento e planejamento governamental na atual conjuntura histrica brasileira, marcada pela democracia e pela complexidade da sociedade atual. Ser que apenas a democracia representativa consegue tornar clara as aspiraes da coletividade? A concepo da democracia representativa a de que as vontades individuais materializadas no voto so agregadas por meio das escolhas em determinados partidos polticos que, assim, so legitimados para o exerccio de poder nas arenas decisrias. Nesse modelo institucional, segundo Fleury, as regras da democracia dizem respeito a como se deve chegar s decises, mas no ao contedo destas decises (2006, p. 84). Para Fleury, o modelo institucional da democracia, ao reforar os aspectos formais e procedimentais em detrimento dos aspectos relacionais e representativos, em boa medida, no consegue funcionar como um mecanismo eficaz de agregao de interesses e resoluo de conflitos (2006. p. 84), isso fica evidenciado pelos recorrentes problemas de governabilidade, bem como pela menor legitimidade das autoridades governamentais e de suas polticas pblicas. No se quer dizer com isso que a democracia representativa deva ser relegada a um segundo plano, muito pelo contrrio, ela apresenta certos limites no que diz respeito representao e concertao de interesses. Limites estes que podem ser reduzidos com a combinao virtuosa entre a democracia representativa e os mecanismos [neo]corporativos de representao dos interesses. A vantagem apresentada pelo neocorporativismo como forma de representao de interesses a introduo, na classe poltica, de pessoas que no so puramente polticos profissionais e a democratizao da influncia informal, que

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atualmente s existiria para os grupos mais poderosos (FLEURY, 2006. p. 84). Hirst deixa muito claro a necessidade da articulao virtuosa entre mecanismos neocorporativistas de representao e democracia formal:
Assim, no precisamos de dispositivos sociais fixos para ter uma representao corporativa efetiva. Isto s ocorreria se atribussemos ao corporativismo as mesmas tarefas da democracia representativa e, portanto, procurssemos criar uma cmara ou assemblia corporativa formal e dotada de verdadeira representatividade social. O corporativismo deveria suplementar a democracia representativa, no suplantla. Suas funes so muito diferentes: os fruns corporativos servem para facilitar a consulta (e com isto a comunicao) e a coordenao (e com isto a negociao) entre interesses sociais e rgos pblicos. Servem como canais para a influncia recproca de organismos governantes e governados. Isto propiciaria influncia governada e aos governantes os meios para orquestrar efetivamente a poltica, minimizando ao mesmo tempo a coero (HIRST, 1992 apud FLEURY, 2006, p. 84-85).

Alm das vantagens neocorporativistas destacadas, Tapia ressalta que as prticas neocorporativistas tendem a reduzir dos custos de obteno de informaes, bem como ampliam a confiana no processo de negociaes das organizaes de representao de interesses diretamente envolvidos. Nesse contexto, o Estado tem fortes razes para se envolver e construir arranjos neocorporativos devido sua necessidade de obter informaes, mobilizar expertise, bem como promover a colaborao dos atores econmicos e sociais (TAPIA, 2007, p. 29). Assim, segundo Oliveira (2004), o neocorporativismo funciona como um mecanismo de preservao dos espaos de negociaes dos processos decisrios, j que ele tem por base o intento de reinstitucionalizao dos mecanismos de ao coletiva. Cabe aqui destacar o papel dado ao Estado na perspectiva neocorporativista, bem como diferenci-lo da viso do pluralismo liberal. No que diz respeito viso neocorporatista, o Estado se constitui, com maior ou menor intensidade, no agente desencadeador de mecanismos e gerador de limites para a organizao de interesses, influenciando assim, em certa medida os processos organizativos. A questo maior a capacidade que tem o Estado de desencadear esse novo processo sem ser colonizado pelos interesses privados, nem se tornar um agente autoritrio do processo (OLIVEIRA, 2004). Schmitter deixa muito claro o papel importante e ativo do Estado para a concertao neocorporatista:
O papel do Estado especialmente importante. Deve, por um lado, ser dotado de suficiente autonomia na arena poltica para no ser capturado pelos interesses imbricados, e ter a autoridade suficiente para amea-los com o pior dos resultados possveis qual seja, que o Estado os regule diretamente caso no aceitem orientar suas aes de acordo com o interesse pblico. Por outro lado, o Estado tambm deve ser suficientemente vulnervel para reconhecer que os custos da aplicao autoritria

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de determinadas medidas excedero os provveis benefcios, de modo que prefira delegar alguns de seus recursos mais caractersticos o poder coativo naquelas organizaes que no possa controlar administrativamente. Neste intercmbio, as autoridades pblicas no so nem negociadoras, nem mediadoras. No esto simplesmente inventando um instrumento poltico que modificar as relaes entre a sociedade civil e elas prprias, mas apenas permitindo (e em certos casos auxiliando) a criao de novos mecanismos de controle social que afetaro as relaes dentro daquela mesma sociedade civil (1985, p. 61).12

O papel dado ao Estado nessa perspectiva um dos seus pontos de diferenciao do pluralismo liberal. Nessa viso, o sistema poltico seria um mercado, no qual as decises dos eleitores seriam baseadas em suas utilidades polticas, j que o Estado seria neutro/passivo o reflexo do mercado econmico e eleitoral e, por conseguinte, dos seus intercmbios impessoais, competitivos e livres e um servidor do eleitorado. Ou seja, o Estado seria uma arena em que os diversos grupos da sociedade competiriam entre si, em suposta igualdade, de acordo com as regras do jogo estabelecidas tecnicamente pelo Estado. Dessa forma, a configurao estatal funcionaria, na verdade, como um espelho da sociedade (BORON, 1994; MILIBAND, 1970, introduo). Assim, as formas de insero estatal nos processos decisrios seriam dadas pelas regras espontneas de mercado, evidenciando duas dimenses que se articulam, a saber:
(...) de um lado, (...) a eficcia de qualquer luta de interesses tende a crescer medida que decrescem os nveis de interferncia estatal; e, de outro, que a passividade do Estado deve ser encarada como uma precondio para a obteno de equilbrios estveis, num regime de plena liberdade de movimento dos interesses individuais ou grupais. (...) A predominncia de um ambiente liberto de outras presses que no as do mercado e da concorrncia o marco referencial dessa idealizao (OLIVEIRA, 2004, p. 239).

Idealizao essa que fica evidente em uma anlise histrica dos rumos das dinmicas organizativas dos pases capitalistas ocidentais em que o Estado sempre teve papel importante nesse processo. possvel observar que, sculo aps sculo, os pases que alcanaram o status de desenvolvidos Inglaterra, Estados Unidos, Alemanha, Japo, entre outros , em determinados momentos de suas histrias, em
12. El papel del Estado es especialmente crucial. Debe, por un lado, ser suficientemente autnomo en el terreno poltico para no ser colonizable por el inters o los intereses involucrados, y tener la autoridad suficiente para amenazarlos con el peor de los resultados posibles que el Estado los regule directamente si no aceptan orientar sus actuaciones hacia el inters pblico. Por otro lado, el Estado debe ser lo suficientemente dbil como para reconocer que los costes de la aplicacin autoritaria de determinadas medidas excedern a los probables beneficios, y preferir, por tanto, delegar algunos de sus recursos ms caractersticos poder coactivo en las organizaciones que l no puede controlar administrativamente. En este intercambio, las autoridades pblicas no son ni negociadoras ni mediadoras. No estn simplemente poniendo de moda un instrumento poltico que modificar las relaciones entre la sociedad civil y ellas mismas, sino consintiendo (y en ciertos casos colaborando) a la creacin de nuevos mecanismos de control social que afectarn a las relaciones dentro de la misma sociedad civil (SCHMITTER, 1985, p. 61).

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maior ou menor grau, tiveram estados que exerceram aes polticas estmulos ou limites da organizao de interesses voltadas construo de projetos nacionais que incorporaram a necessidade da construo de uma economia nacional.13 O marco inicial do debate a respeito da representao de interesses pelos mecanismos neocorporativos iniciou-se aproximadamente trs dcadas atrs com a publicao do artigo seminal de Schmitter (1974) que destacou a importncia dos espaos institucionais para a intermediao de interesses, bem como as caractersticas do processo decisrio. Segundo Tapia e Gomes (2008), o conceito de neocorporativismo vem sofrendo ampliaes desde o artigo de Schmitter at os dias atuais, mesmo com o forte pessimismo sobre as possibilidades de sobrevivncia desse tipo de arranjo, durante os anos 1990, devido ao predomnio das teorias da convergncia que advogavam que a reestruturao capitalista, diga-se globalizao, teria tornado pouco significativo o papel dos estados nacionais e, consequentemente, os prprios arranjos de concertao social. Minford (apud TAPIA; GOMES, 2008, p. 32), nessa linha, foi direto ao ponto ao avaliar o corporativismo como um experimento falido, tendo em vista seu distanciamento dos requisitos neoclssicos de crescimento econmico. No sentido contrrio, Tapia e Gomes (2008) alertam, ao analisar o caso europeu, que os pactos sociais (concertaes neocorporatistas) no deixaram de existir com as novas tendncias de globalizao capitalistas, mas sim foram se inserindo em um novo quadro, marcado pela instabilidade econmica, pelo aumento do desemprego e pelos problemas ligados ao envelhecimento da populao. Para eles, a evidncia de que as concertaes neocorporatistas ainda so um arranjo institucional possvel nos marcos da globalizao dada pelo vigor que os conselhos econmicos e sociais adquiriram nos anos 1990 e mais recentemente. A despeito de muitos dos conselhos econmicos e sociais europeus terem sido criados no ps-1945 Frana (1946 e 1958), Holanda (1950), ustria (1963), Comit Econmico e Social Europeu (Cese) (1957), entre outros , verificou-se a partir dos anos 1990, e tambm mais recentemente, tanto elementos de renovao quanto de ampliao desses espaos de concertao social. Atualmente, a experincia j se disseminou pela maioria dos continentes, tal que existem conselhos em Portugal, na Espanha, na Itlia, na Irlanda, na China, na Rssia, no Brasil, em inmeros pases da frica etc. Comeam tambm a surgir agrupamento de conselhos, a exemplo da Unio dos Conselhos Econmicos e Sociais da frica (Ucesa). Segundo Fleury (2006), boa parte desses conselhos possui uma composio corporativa representantes do governo, dos trabalhadores e dos empregados , ao mesmo tempo em que formado por outros agentes da
13. Para uma anlise histrica do papel estatal das polticas de desenvolvimento econmico dos pases desenvolvidos, ver Chang (2004).

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sociedade civil, tais como representantes dos consumidores, da comunidade, dos movimentos sociais e tambm de alguns intelectuais considerados personalidades. A depender das diferentes especificidades na nomeao e na determinao dos representantes desses conselhos, eles podem assumir um carter mais corporativo14 ou societal,15 o que no quer dizer que esta ltima verso no tenha forte representatividade corporativista empregados, patres e governo (TAPIA, 2007). Cabe ainda destacar que, em sua grande maioria, esses conselhos fruns neocorporatistas:
(...) no tm o propsito de legislar ou supervisionar o governo, sendo seu objetivo a consulta, a coordenao da atividade econmica e a negociao de ganhos e sacrifcios. Os conselhos (...) atendem plenamente a estas proposies, sendo concebidos como um mecanismo eficiente de gerao de consenso entre os agentes econmicos, a partir da institucionalizao de uma arena pblica, em geral regulada pelo Estado, para coordenao da atividade econmica, assegurando maior legitimidade e governana (FLEURY, 2006, p. 85).

Com a crise de legitimidade atual do Estado e tambm da prpria governana neoliberal, aps, sobretudo, a crise financeira internacional recente 2008 , o neocorporativismo pode funcionar como um mecanismo de criao de novos espaos de negociaes dos processos decisrios, j que sua base est pautada pela (re)institucionalizao dos mecanismos de ao coletiva. Nesse contexto, o neocorporativismo pode se firmar como via alternativa entre Estado e mercado, j que as crticas ao Estado resvalam no mercado; a incapacidade de um fazia refluir a eficincia do outro. (...) Estado e mercado, um como o outro posto do mesmo modo como entidades pouco afeitas aos desempenhos de funes reguladoras, pelo menos isoladamente, ainda mais num momento em que se esvaem alguns de seus principais recursos, tanto ideolgicos como materiais. Com isso, a emergncia de novos modelos de certo modo facilitada por essa realidade objetiva de uma crise que afeta o conjunto dos mecanismos de representao (OLIVEIRA, 2004, p. 236). Dado esse novo quadro socioeconmico, a emergncia de novos arranjos institucionais neocorporatistas podem funcionar como novos espaos para concertaes nacionais voltadas a reconstrues dos projetos nacionais. Nesse sentido, os mecanismos de concertao de interesses podem proporcionar os meios para a retomada do planejamento estatal, to marcadamente enfatizada na teorizao furtadiana, sem o rano autoritrio que nossa trajetria acabou por impor a sua prtica.
14. Segundo Tapia (2007, p. 196), nos conselhos com composio corporativa, os membros participantes da arena de debate e que exercem as funes do conselho so representantes de associaes empresariais, de federaes ou confederaes de sindicatos e representantes do governo indicados por este. 15. De acordo com Tapia (2007, p. 196), nos conselhos de representao de carter societal, os membros que se encarregam de realizar e debater os principais temas socioeconmicos so especialistas tecnocratas do governo; ou organizaes da sociedade civil que podem tambm vir a representar grupos nacionais; ou, grupos acadmicos especialistas na rea econmica. So membros normalmente nomeados pelo governo.

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Assim, novos espaos que institucionalizam a arena pblica podem resolver o problema aventado por Furtado de como identificar as aspiraes da coletividade. Parece que somente a democracia representativa no tem sido suficiente tanto no processo de agregao de interesses como na resoluo de conflitos. preciso construir novos arranjos institucionais capazes de viabilizar consensos em prol da identificao das aspiraes coletivas. Os espaos de concertao neocorporatistas, materializados nos conselhos de desenvolvimento econmico e social, podem funcionar como um desses novos arranjos necessrios, j que,
(...) o neocorporativismo se coloca como parte desse processo de busca de novos caminhos e de recolocao em novas bases das relaes entre Estado e sociedade, emergindo gradualmente, disputando espaos e procurando demarcar suas especificidades diante dos pluralismos dominantes, a partir de duas ordens de preocupao. De um lado, procurando afirmar-se como instrumento renovador das formas de funcionamento de um Estado centralizador, ou como espao efetivo de democratizao dos processos decisrios, de outro, buscando transformar-se em eixo referencial, num momento em que se tomam iniciativas diversas com vistas a construir um novo ordenamento sociopoltico, isto , buscando referenciar-se como novo paradigma no mbito socioorganizativo, ou como via possvel de um processo de renovao estrutural do prprio modelo estatal (OLIVEIRA, 2004, p. 254).

preciso, por fim, destacar que a construo de novos espaos de concertao no uma tarefa simples. Entre as dificuldades de implementao e de consolidao dessas novidades, destacam-se aqui quatro elementos, a saber: i) a dificuldade de legitimao de inovaes institucionais por parte dos vrios agentes envolvidos, bem como pela prpria sociedade; ii) a linha muito tnue entre a capacidade do Estado de desencadear um novo espao de concertao sem ser, ao mesmo tempo, colonizado pelos interesses particulares e sem se tornar um agente autoritrio; iii) a capacidade real de que as deliberaes construdas nesses espaos possam influenciar as decises estratgicas dos governo; e iv) o risco de sobrerrepresentao dos atores estratgicos vinculados a determinadas representaes de interesses indicados posio de conselheiro.
4 O CDES E A CONCERTAO NACIONAL PARA O DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO: TRAJETRIAS, PERCALOS E DESAFIOS 4.1 Constituio, formato e funcionamento do CDES

Uma das primeiras medidas do governo Lula, em janeiro de 2003, foi a criao do CDES,16 rgo de consulta da Presidncia sociedade civil, ao mesmo tempo que um canal institucionalizado de negociao de uma agenda de
16. Medida Provisria no 103, de 1o de janeiro de 2003.

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reformas econmicas, sociais e polticas, pactuadas entre diferentes atores societrios e o governo. Tal como definido em seu regimento interno o CDES um rgo colegiado de assessoramento direto e imediato do presidente da Repblica, com a misso de:
(...) propor polticas e diretrizes especficas, voltadas ao desenvolvimento econmico e social, produzindo indicaes normativas, propostas polticas e acordos de procedimento; e apreciar propostas de polticas pblicas e de reformas estruturais e de desenvolvimento econmico e social que lhe sejam submetidas pelo Presidente da Repblica, com vistas articulao das relaes de governo com representantes da sociedade civil organizada e a concertao entre os diversos setores da sociedade nele representados.17

O Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social tem uma natureza diferente das demais agncias de governo, pois ele no um rgo deliberativo, mas sim um rgo consultivo e de assessoramento ao presidente da Repblica. Vale registrar que o conselho nunca teve o objetivo de desempenhar funes legislativas, mas, sim, de realizar debates e subsidiar decises da agenda pblica e do governo (TAPIA, 2007, p. 201). O CDES composto por 102 integrantes tanto da sociedade civil 90 conselheiros quanto do governo 12 conselheiros. Os representantes da sociedade civil so escolhidos pelo governo dos mais diversos setores sociais, tais como, empresrios, trabalhadores, movimentos sociais, acadmicos e personalidades reconhecidas pela sociedade. Os conselheiros do governo so os ministros da Casa Civil, da Secretaria de Relaes Institucionais, da Fazenda, do Planejamento, Oramento e Gesto, da Secretaria-Geral da Presidncia, do Gabinete de Segurana Institucional, do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, do Desenvolvimento Social, do Trabalho e Emprego, do Meio Ambiente, das Relaes Exteriores e o presidente do Banco Central (Bacen). O CDES tem como presidente o prprio presidente da Repblica e o seu secretrio-executivo possui o status de ministro de Estado (TAPIA, 2007; FLEURY, 2006). O CDES realiza quatro reunies do pleno por ano, todas elas com a presena do presidente da Repblica. Plenrias essas que renem todos os membros do conselho e que tem como pauta de discusso os temas apresentados pelo governo ou pelos prprios conselheiros que nesse caso so originrios de Grupos de Trabalho (GTs). Compete Plenria entre outras atribuies, definir as diretrizes e programa de aes do conselho e elaborar e aprovar seu regimento interno (COSTA, 2005, p. 5).
17. Medida Provisria no 103, de 1o de janeiro de 2003.

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Para alm de suas reunies plenrias, o CDES, desde sua criao, tem como prtica a instituio de GTs sobre temas especficos. Esses GTs so constitudos com o intuito de realizar estudos e debates mais aprofundados, antes de gerar recomendaes apreciadas em plenrio. Na verdade, so nos GTs que ocorrem os embates de interesses diversos por meio de discusses e negociaes. Vale ressaltar que, quase sempre, os grupos de trabalho so assessorados por representantes de governo e de especialistas nas reas especficas das mais diversas instituies, o objetivo desse assessoramento consubstanciar o grupo de informaes necessrias para que este possa construir uma proposta slida sobre os temas em questo. Costa (2005, p. 6), deixa muito claro os objetivos dos GTs, bem como a sua relevncia na elaborao de propostas para o conselho:
(...) [os] grupos de trabalho temticos (os GTs) [so] destinados ao estudo e elaborao de propostas sobre temas especficos, que envolvem grupos com interesses especiais em alguma questo. Tm carter temporrio e funcionam sob a coordenao de um integrante da administrao pblica federal. So compostos por um representante do Ministrio da rea pertinente ao objeto da discusso, dez conselheiros indicados pelo Conselho e at nove cidados convidados pelo Secretrio-Executivo do CDES. Nestes grupos que de fato se travam a discusso, os debates e confrontos de interesses. Estes pequenos fruns so os espaos nos quais a participao efetiva e a capacidade de negociar e deliberar so exercidas plenamente. quando adversrios e antagonistas de encontram face a face. Neles nasceram as principais propostas do Conselho.

Ao longo dos seis anos de atuao, o CDES criou diferentes grupos de trabalho, tais como Reforma Tributria, Reforma Poltica, Micro, Pequenas Empresas, Autogesto e Informalidade, Bioenergia: Etanol, Bioeletricidade e Biodiesel, Agenda da Infraestrutura para o Desenvolvimento e Matriz Energtica para o Desenvolvimento com Equidade e Responsabilidade Ambiental. Em geral, os GTs so encerrados com a elaborao de relatrios com recomendaes. Em alguns casos, como a Reforma Tributria, aps ter sido criado em 2003 e apresentado um relatrio, o GT foi reativado com a tramitao de uma proposta de emenda Constituio (PEC). O grupo reuniu-se novamente em 2007 e 2008, produzindo um parecer sobre o projeto em questo e solicitando, por meio de uma moo, a aprovao da reforma tributria. J o GT Bioenergia, por exemplo, encerrou seus trabalhos com um parecer sobre questes como Zoneamento Agroecolgico, relaes de trabalho e o papel do Estado no setor. Com a ampliao da relevncia do tema, o GT foi reformulado e passou a se denominar GT Matriz Energtica. Alm das reunies do pleno e dos GTs, o CDES tem como um de seus instrumentos o Observatrio da Equidade (OE) que foi criado, em 2006, a partir da formulao da Agenda Nacional de Desenvolvimento, com o intuito de acompanhar o enfrentamento do problema das desigualdades sociais do pas. Este instrumento ser detalhado mais frente.

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preciso destacar que por ser uma iniciativa do governo, pairava, no princpio dos trabalhos do CDES, a dvida sobre a efetividade deste em cumprir seu papel. Especulava-se, dentro e fora do conselho, que a iniciativa poderia se transformar em uma medida cosmtica, ou resultar em um novo rgo cooptado pelo governo, mas ainda assim mantido para dar uma aparncia de dilogo ou participao da sociedade nas decises polticas. Aps a abertura poltica ocorrida na dcada de 1980, as experincias de participao justificavam o temor, na medida em que o dilogo social foi usado mais para legitimar iniciativas de governo do que instrumento efetivo de participao ou interveno societria nas decises governamentais. Por outro lado, esta era uma experincia original e indita no mbito do governo federal. A novidade trazia, portanto, insegurana e incertezas. O princpio que deu base iniciativa governamental foi a criao de um espao de institucionalizao do dilogo social que mobilizasse a diversidade de interesses presente no nosso pas para aconselhar a Presidncia. Apesar dos convites se dirigirem s pessoas, eles ocorreram em funo da representao e da representatividade que essas pessoas tm em suas bases sociais (ALBUQUERQUE; SILVA, 2009). O embrio do processo de institucionalizao dos mecanismos de ao coletiva dos mais diversos agentes sociais, no Brasil, foi a Constituio Federal de 1988 (CF/88) que representou um marco fundamental do processo de construo democrtica, ao consagrar o princpio da participao da sociedade civil18 na conduo de polticas pblicas. Foi a partir da que se instituram mecanismos de democracia direta e participativa, entre os quais a criao de Conselhos Gestores de Polticas Pblicas, nos nveis municipal, estadual e federal, com representao paritria do Estado e da sociedade civil, destinados a formular polticas sobre questes relacionadas sade, s crianas e aos adolescentes, assistncia social, s mulheres, entre outras. O CDES tem desenvolvido, nos ltimos seis anos, intensa atividade de dilogo sobre os rumos e os desafios para o desenvolvimento brasileiro, agregando outros atores da sociedade civil, do governo e do setor empresarial. Como resultado desse processo dialgico, o CDES produziu importantes documentos que registram posies acordadas e proposies encaminhadas ao presidente da Repblica sobre temas nacionais considerados prioritrios. Os principais acordos construdos tm em comum a preocupao com o desenvolvimento nacional, com a equidade e a sustentabilidade e com a ampliao da democracia (ALBUQUERQUE; SILVA, 2009).
18. Ver Bercovici (2009).

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4.2  O CDES em trs tempos: o antes e o depois da Agenda Nacional de Desenvolvimento 4.2.1 As cartas de concertao: produzindo dilogos e explicitando conflitos

A primeira fase do CDES vai desde a sua constituio, maro de 2003, at o fim da primeira gesto de Tarso Genro, em maio de 2004. Naquela etapa, o CDES teve um carter experimental e prospectivo dado o prprio carter de novidade institucional que o conselho representava. O maior esforo quela altura era identificar as possveis demandas da sociedade civil por meio da elaborao das cartas de concertao social, ao mesmo tempo em que se organizou uma agenda de debate proposta integralmente pelo governo voltada discusso das reformas especialmente a previdenciria e a tributria (TAPIA, 2007). Os primeiros trabalhos do conselho, portanto, tiveram como um de seus principais objetivos a construo das cartas de concertao, documentos analticos e propositivos acerca de assuntos colocados na agenda pela iniciativa do governo. O mtodo utilizado para construir tais cartas foi o de estimular e de explicitar os conflitos, ao mesmo tempo em que se buscou produzir um dilogo aberto e franco na busca de um consenso mnimo sobre questes que implicavam a definio dos limites da tolerncia dos vrios setores ali representados em relao a seus objetivos e interesses (COSTA, 2005, p. 2). Essa inovao institucional permitiu um debate profcuo entre as diferentes posies esposadas que foram se multiplicando nos debates das cartas, mas isso no eliminava completamente o risco de paralisia decisria, pois se percebia que o sucesso alcanado at ento dependeria da maneira como o governo, em especial seus ministros, se relacionariam com o conselho. Afinal, tratava-se de um novo espao, em construo, de participao poltica (ALBUQUERQUE; SILVA, 2009). O exerccio de construo de convergncias graduais de preceitos analticos e valorativos tinha como objetivo, como bem identificou Kowarick (2006), construir entre os diversos grupos do CDES um capital de confiabilidade que faa predominar uma prtica de cooperao para superar as arraigadas diferenas de interesses em uma sociedade pouco habituada interlocuo social. Esse mtodo, segundo Tapia (2007, p. 202), teve como objetivo, em um horizonte de tempo mais longo, procedimentos que pudessem servir de suporte construo de um pacto social em torno de um ncleo bsico de propostas de reformas e diretrizes de desenvolvimento consideradas consensuais. Como
(...) ningum negocia seriamente ou renuncia a algo quando todos esto perdendo, esta ltima condio era vista como a premissa das premissas para que o processo de concertao fosse exitoso. O processo de reordenamento democrtico das sociedades, na fragmentao social e na diluio do pblico na poca ps-moderna, no ser feito sem tenses reguladas. Pelo simples fato de que as tenses, originrias das

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brutais excluses e desigualdades geradas pelos tatcherismos centrais e perifricos, iro se acentuar cada vez mais. Ora, se as tenses no forem incorporadas como mtodo e regulao para um dilogo transformador, a democracia que sucumbir. O que poucos querem (GENRO, 2003, p. 1).

A busca pela construo do pacto social/concertao social,19 ficou muito evidente nas prprias palavras do primeiro secretrio-executivo do CDES, o ministro Tarso Genro, ao argumentar que:
(...) o Brasil no tem tradio de dilogo e debate poltico entre classes, mas operou seus processos sociais, ou a partir principalmente da cooptao, como no processo de modernizao originrio do varguismo, ou a partir da eliminao violenta das foras adversrias, como ocorreu por ocasio do regime autoritrio, assim o trabalho do Conselho tem suscitado dvidas. A mais recorrente se ele pode ou deve manifestar-se sobre questes de curto prazo, como em relao a medidas governamentais destinadas a impulsionar o crescimento. Entendo, como SecretrioExecutivo do Conselho, que pode e deve. Desde que as manifestaes sejam formuladas como propostas e no induzidas como se tivessem um carter normativo para o Governo ou para qualquer ministrio em particular (GENRO, 2003, p.1).

Desde o incio ficou evidente que, pela sua prpria constituio, o conselho era um microcosmo das diferenas sociais e polticas presentes na sociedade brasileira. As posies dos conselheiros estavam lastreadas nos posicionamentos das bases das quais provinham. Na composio inicial do conselho verificou-se um grande nmero de empresrios, totalizando aproximadamente 44,1% dos conselheiros (tabela 1), bem como uma sobrerrepresentao paulista que apresentou cerca de 46 conselheiros do total de 90 conselheiros da sociedade civil (51,1%) (tabela 2). Aquela composio reforava um maior papel do empresariado industrial paulista. Para Fleury (2006, p. 92), essa configurao dos conselheiros: (...) revela a inteno de construo de um novo pacto de poder, com o ntido predomnio do empresariado industrial e a singularidade da incluso de organizaes e movimentos sociais, alm das representaes sindicais, que j haviam sido reconhecidas como resultado das lutas travadas a partir do final dos anos 70. A composio do conselho revela alta correlao com a distribuio do PIB brasileiro, fortemente concentrado em So Paulo, reafirmando a inteno de construir um pacto de poder com aqueles que j detm poder, ou seja, com as elites polticas e econmicas do pas.
19. Para Genro (2003, p. 1), a concertao significa, em primeiro lugar, identificar os temas estruturantes de um novo contrato social e, ato contnuo, significa buscar posies pactuadas, que possam ser amplamente majoritrias e tambm hegemnicas na sociedade. Tudo para transitarmos, com o menor custo poltico e social possvel, para uma sociedade com mais igualdade, inclusiva, com altas taxas de crescimento econmico e radicalmente democrtica.

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TABELA 1

Distribuio inicial dos conselheiros do CDES, por esfera de atuao


Espera de atuao Empresarial Social Trabalho Personalidades Governo Total Fonte: Kowarick (2006). Elaborao prpria. Quantidade 45 18 13 14 12 102 % 44,1 17,6 12,7 13,7 11,8 100,0

TABELA 2

Distribuio inicial dos conselheiros da sociedade civil do CDES, por unidade federal representada
Estado SP RJ DF RS PR MG AM CE MS AC AL GO PA PE RR SC Total Fonte: Kowarick (2006). Elaborao prpria. Representantes 46 9 7 7 5 3 2 2 2 1 1 1 1 1 1 1 90 % 51,1 10,0 7,8 7,8 5,6 3,3 2,2 2,2 2,2 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1 100,0

O resultado dessa busca pela construo do pacto social materializou-se nas cartas de concertao, obtidas por concenso nas reunies plenrias. A primeira carta de concertao Ao poltica para a mudana e a concertao, de 13 de fevereiro de 2003 afirmava o papel do CDES como espao pblico, no estatal, que tinha por objetivo construir, por meio do dilogo, diretrizes e propostas consensuais ou majoritrias em questes estruturais para o desenvolvimento econmico e social do Brasil, um novo contrato social, por assim dizer.

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A segunda carta Ao pelo progresso e incluso social, de 10 de abril de 2003 ressaltou a necessidade de atacar os altos nveis de excluso social, por meio de polticas econmicas que promovessem o crescimento e a gerao de empregos, por meio de polticas sociais para universalizar o acesso proteo social e s polticas culturais para que promovessem maior autonomia e emancipao dos cidados. A terceira carta Fundamentos para um novo contrato social, de 12 de junho de 2003 da resultante, comprometia-se a firmar uma nova autoridade sobre a poltica econmica, sem ruptura, em consonncia com os princpios do livre mercado e da estabilidade econmica, mas que permitissem dar sustentabilidade ao crescimento, gerao de novos empregos e ao processo de incluso social. A quarta carta O desafio da transio e o papel da sociedade: a retomada do crescimento, de 4 setembro de 2003 debateu alguns enunciados polticos fundamentais, capazes de agregar amplas maiorias sociais, visando concertao nacional. A quinta carta Caminhos para um novo contrato social: documento de referncia para o debate, de 10 dezembro de 2003 enfatizou os pontos em torno dos quais seria possvel definir projetos e pactuar regras que fomentassem o crescimento econmico sustentado com incluso social, trabalho e distribuio de renda. A despeito da importncia da construo das cartas de concertao, o sonhado pacto social no foi articulado, uma vez que o conselho enfrentou dificuldades de legitimidade interna e externa devido ao avano da crise poltica de 2004 denncias de corrupo que pairavam sobre vrios membros do alto escalo do governo Lula e devido subordinao total do conselho agenda do governo que tinha um carter mais conjuntural a agenda das reformas. Fleury (2006, p. 103-104), em passagem a seguir, deixa muito claro as dificuldades institucionais do conselho daquele perodo marcado pela crise poltica:
(...) a indefinio do governo em relao funo e papel do CDES cada vez mais sentida, em especial em um momento to crtico como o atual, no qual a crise institucional vem envolvendo tanto o Legislativo quanto o Executivo. Considerando que o Conselho deveria dar prioridade s questes estruturais em relao s conjunturais, perde-se a chance de utilizar este mecanismo j institucionalizado de negociao entre governo e sociedade, com vistas a gerar alternativas diante da crise poltica, fortalecendo a democracia e sua institucionalidade.

Para Costa (2005), o maior percalo inicial do CDES foi a total subordinao do conselho agenda proposta pelo governo agendas de reformas. Isso teria suscitado a desconfiana dos agentes envolvidos, gerando muitas dificuldades no que diz respeito formalizao do pacto social, a despeito da produo de acordos razoveis no que tange aos valores orientadores dos objetivos do conselho materializado nas seis cartas de concertao. Essa dificuldade, em certa medida, vai se diluindo a partir de 2004 medida que o conselho comea a colocar proposies prprias no debate, sobretudo, com a proposio da construo da Agenda Nacional de Desenvolvimento.

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4.2.2 A construo da Agenda Nacional de Desenvolvimento

A construo da Agenda Nacional de Desenvolvimento, iniciada em fevereiro de 2004, significou uma nova fase do CDES no que diz respeito tanto s suas relaes externas setores do prprio governo, da mdia e da sociedade quanto s suas interaes internas entre os conselheiros. Relaes estas que, em certa medida, se deterioraram em virtude das fortes presses sobre o conselho haja vista a crise poltica de 2004 e da prpria agenda proposta pelo governo reformas voltada muito mais aos aspectos conjunturais do que aos elementos agenda de longo prazo (TAPIA, 2007). Naquele contexto de dificuldades e de problemas de legitimao interna e externa do conselho, a Secretaria Executiva do Conselho Desenvolvimento Econmico e Social (Sedes), na gesto do ministro Jacques Wagner, orientou-se por uma nova estratgia direcionada aos fundamentos estratgicos capazes de dar lastro a uma proposta de desenvolvimento sustentvel de mdio e longo prazos e da incluso social (TAPIA, 2007, p. 202). A partir daquele momento verificou-se um deslocamento da agenda principal do conselho, processo este que foi conduzido pela Sedes na medida em que a secretaria comeou a trazer para o ncleo central da agenda do conselho a elaborao de uma Agenda Nacional de Desenvolvimento por meio de forte mobilizao dos conselheiros. Aquela nova trajetria do CDES buscou construir uma legitimao interna e externa, j que a
(...) Agenda Nacional de Desenvolvimento (AND) deveria, dentro desse clculo poltico, ser, ao mesmo tempo, uma proposta substantiva que trouxesse um aporte ao tema e tambm um mecanismo de legitimidade e adeso dos conselheiros com papel do conselho. A AND deveria, como produto do debate e da negociao, contribuir para o esforo de adensamento institucional mais consistente do conselho (TAPIA, 2007, p. 205).

Nesse contexto, a AND proporcionou um salto qualitativo na ao do conselho, j que esse novo encaminhamento representou novos desafios que implicavam: i) pensar os sentidos possveis do conceito de desenvolvimento nacional que fosse alm do simples somatrio dos interesses corporativos de cada grupo; ii) relacionar crescimento econmico e desenvolvimento sustentvel; e iii) conciliar as posies esposadas com a prpria diversidade constitutiva do conselho. Segundo Tapia (2007, p. 206), a AND, do ponto de vista operacional, tinha como ideia central:
(...) uma agenda ampla sobre a temtica do desenvolvimento, nascida, em parte, da discusso e do pacto entre os conselheiros e, simbolicamente, das entidades e associaes, movimentos representados no conselho. Essa seria, posteriormente, desdobrada em metas, objetivos definidos, com atribuio de responsabilidades e cronograma, relacionando o qu, quem e quando.

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Em relao reflexo sobre concepes de desenvolvimento, os membros do CDES compartilhavam um entendimento geral sobre um conjunto de diretrizes que deveriam embasar a constituio de uma Agenda Nacional de Desenvolvimento, a qual deveria incluir aes a serem empreendidas pelo governo e pela sociedade. O objetivo central de tal agenda era propor mecanismos de superao das iniquidades, em suas diversas dimenses, e alcanar, no mdio prazo, uma sociedade mais equnime na distribuio e no acesso a bens, servios e direitos. Essa agenda representou, por outro lado, um esforo de reinsero do tema desenvolvimento no centro da pauta de discusses do governo e da sociedade brasileira. Tal intento ficou muito evidente nas palavras proferidas pelo conselheiro Jos Carlos Braga, na XIII Reunio Ordinria do Pleno do CDES, de 25 em agosto de 2005, em que a Agenda nacional de Desenvolvimento foi aprovada por unanimidade:
(...) na verdade, essa proposta da Agenda significa dizer que o tema do desenvolvimento volta pauta da sociedade brasileira. Como sabido, nos ltimos anos a sociedade tem debatido muito e as polticas governamentais tem se pautado basicamente pela busca da estabilidade de preos, processo esse que era efetivamente necessrio em funo dos momentos de aceleraes inflacionarias que o Pas viveu. Entretanto, penso que um momento como esse, e essas palavras as quais acabo de fazer referncia, dizem respeito, no fundo, a um processo em que chegada a hora de retomar a senda do desenvolvimento, rediscutir as sendas do desenvolvimento, os rumos do desenvolvimento no Pas (CDES, 2005, p. 3).

A percepo dos conselheiros era a de que o Estado deveria e poderia assumir a funo de coordenador de desenvolvimento por ter preservado instrumentos fortes de interveno social e econmica. Entre esses instrumentos, bancos pblicos como o Banco do Brasil (BB), Caixa Econmica Federal (CEF) e empresas estatais como a Centrais Eltricas Brasileiras (Eletrobras) e a Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras), com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), mostravamse capazes de fomentar e financiar a implementao de polticas industriais, ou de investimento em setores-chave da economia, indispensveis prtica do planejamento para o desenvolvimento. nesse sentido que a concepo de desenvolvimento partilhada pelos conselheiros do CDES remetia concepo furtadiana, que pensa o desenvolvimento como um complexo processo de mudana estrutural coordenado pelo Estado, que se d em mltiplas dimenses, a partir da articulao entre aes de curto, mdio e longo prazos. Essa percepo dos conselheiros tambm pde ser observada pelo discurso do conselheiro Jos Carlos Braga, na referida reunio do pleno em que a AND foi aprovada, a saber:
A implementao da AND demanda alguns requisitos: capacidade de ao coordenada e integrada dos governos; operao, em sintonia fina, dos Poderes da Repblica; estratgica coordenao estatal-privada; uma poltica macroeconmica (monetria,

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cambial, fiscal - tributria) concebida e executada de forma consistente com os objetivos da Agenda. No basta dizer, portanto, que essa poltica monetria seja consistente com o crescimento, porque a questo numa economia subdesenvolvida ou em desenvolvimento, como ns sabemos, no s crescer (CDES, 2005, p. 3).

Apesar de haver consenso em questes mais amplas como a concepo e os instrumentos para o desenvolvimento nacional, as divergncias entre os participantes, em especial empresrios e trabalhadores, eram acentuadas. Ainda que tais grupos reconhecessem como patrimnio da sociedade a democracia e a solidez das instituies republicanas e reclamassem crescimento econmico e mais investimentos pblicos e privados, suas posies eram bem marcadas. Por um lado, os empresrios demandavam mais e melhor infraestrutura, energia, financiamento, mudanas no sistema tributrio e uma nova poltica econmica. Havia disposio para discutir uma poltica de pleno emprego. Por outro lado, os trabalhadores reivindicavam distribuio de renda e riqueza, investimento em educao, reduo da informalidade laboral, universalizao na cobertura da previdncia pblica, novo regime de tributao para as micro e pequenas empresas, polticas de emprego, inclusive, para os trabalhadores com baixa qualificao profissional, poltica de valorizao do salrio mnimo e prioridade ao mercado interno e aos investimentos em infraestrutura social como habitao e saneamento (CDES, 2005). Para viabilizar o dilogo entre as diferentes partes atuantes no CDES, a discusso da agenda baseava-se em uma concepo metodolgica que visava promover o trabalho coletivo entre os prprios conselheiros. Envolvia basicamente a participao direta dos prprios conselheiros e no de seus assessores. O desafio era realizar um processo de trabalho capaz de mobilizar os conselheiros a dedicarem parte relevante de seu tempo a um trabalho inovador e desafiante, mas cujo resultado era incerto, diante da diversidade presente no conselho e perante a resposta que se buscava criar. A elaborao da AND, no mbito do conselho, teve como primeira etapa a configurao, em julho de 2003, do Grupo Temtico de Fundamentos Estratgicos para o Desenvolvimento (GTFED) formado por 50 conselheiros e que tinha como objetivo apresentar a definio dos valores bsicos que serviriam de base normativa para a agenda nacional. Esse grupo temtico assumiu a responsabilidade pela elaborao da verso inicial a ser apresentada para apreciao e debate no Pleno (TAPIA, 2007, p. 207). Em termos efetivos, os trabalhos iniciaram-se de forma mais ampliada com um levantamento/pesquisa, realizado nos meses de abril e maio de 2004 pela Sedes e pelo Ncleo de Estudos Estratgicos (NEE), da Secretaria de Comunicao (Secom), da Presidncia da Repblica (PR), na qual cada conselheiro foi convidado a dar sua contribuio para a partida dos trabalhos. Individualmente,

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a partir de seus valores e viso de futuro do pas, cada conselheiro indicaria quais os problemas que deveriam ser enfrentados. Cada membro do conselho foi, portanto, mobilizado a aportar do seu repertrio de questes, aquelas com as quais tem realizado sua vida pblica, o elenco de desafios que na sua viso deveriam ser analisados pelo conselho para produzir a resposta demanda. Esse passo apostava que a mobilizao dos conselheiros, alm de trazer e revelar as questes que de fato estavam no centro da ateno do grupo, era fundamental para comprometlos com as etapas posteriores dos trabalhos. Aps a explicitao das posies expostas nos resultados da pesquisa foi definido um conjunto de preocupaes que estavam na agenda desse coletivo diverso. Havia grande nmero de preocupaes convergentes. A partir daquelas informaes, o GTFED voltou-se discusso sobre a viso de futuro do pas,20 bem como os valores21 e princpios que deveriam direcionar a elaborao da AND (TAPIA, 2007). O passo seguinte foi agrupar os problemas levantados em seis grandes mbitos problemticos, para os quais seriam concebidas diretrizes estratgicas, mediante a constituio de grupos de trabalho para cada um deles. A proposta dos seis mbitos problemticos foi apresentada aos membros do conselho, analisada coletivamente para verificar se todas as questes apresentadas estavam ali contidas. Os termos dos mbitos problemticos foram ajustados. Nesse momento, tratou-se de realizar um trabalho de sntese capaz de organizar os trabalhos seguintes de tal maneira que contivesse a diversidade de preocupaes e questes que mobilizavam os conselheiros a pensar um projeto de pas. Para cada conjunto de dois mbitos problemticos foram constitudos grupos de trabalho formados pelos prprios conselheiros. Os grupos organizaram seu trabalho basicamente procurando estruturar a anlise do mbito problemtico tratado. O primeiro esforo de cada grupo foi de trazer um conjunto de fatos e de informaes e promover a mediao com vista a criar um referencial emprico comum. Ou seja, o trabalho inicial de cada grupo indicava que um diagnstico formado por fatos e dados acordados se constituiria em uma boa base para as prximas fases do trabalho de construo da futura agenda. Nesses momentos de diagnstico, cada conselheiro pode aportar o conhecimento de que dispunha, inclusive com suas assessorias, alm de designar, aps acordo, especialistas a consultar. Esses diagnsticos, redigidos por equipes de trabalho formadas em cada grupo, foram validados, em uma primeira fase, pelo prprio grupo.
20. A AND, em passagem a seguir, deixou clara a viso de futuro dos conselheiros para o Brasil, a saber: Um pas democrtico e coeso, no qual a iniqidade foi superada, todas as brasileiras e todos os brasileiros tm plena capacidade de exercer sua cidadania, a paz social e a segurana pblica foram alcanadas, o desenvolvimento sustentado e sustentvel encontrou o seu curso, a diversidade, em particular a cultural, valorizada. Uma nao respeitada e que se insere soberanamente no cenrio internacional, comprometida com a paz mundial e a unio entre os povos (CDES, 2005, p. 7). 21. No que diz respeito aos valores, a AND apresentou os seguintes valores: Democracia, Liberdade, Eqidade, Identidade nacional, Sustentabilidade, Respeito Diversidade Sociocultural e Soberania (CDES, 2005, p. 7).

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Em seguida, todos os seis diagnsticos dos mbitos problemticos tratados foram apresentados ao coletivo dos conselheiros, de tal maneira que todos pudessem opinar sobre o conjunto do trabalho. Essa etapa, alm de validar o trabalho coletivo feito at aquele momento, tambm visava gerar confiana acerca do trabalho feito nos demais grupos e socializar o conhecimento do que efetivamente se estava produzindo. Aps essa discusso bastante pormenorizada, os conselheiros integrantes do GTFED acharam necessrio apresentar uma sntese, facilitadora dos seis diagnsticos dos mbitos problemticos que foi apresentada ao pleno do CDES na reunio de maio de 2005, a saber:
I.  Extrema desigualdade social, inclusive de gnero e raa, com crescente concentrao de renda e riqueza, parcela significativa da populao vivendo na pobreza ou misria, diminuio da mobilidade social; II.  Dinmica da economia insuficiente para promover a incorporao do mercado interno potencial, suportar concorrncia internacional e desenvolver novos produtos e mercados; III.  Infra-estrutura logstica degradada, no-competitiva, promotora de desigualdades interregionais, intersetoriais e sociais; IV.  Inexistncia de eficaz sistema nacional pblico/privado de financiamento do investimento, estrutura tributria irracional, regressiva e penalizadora da produo e do trabalho; V.  Insegurana pblica e cidad, justia pouco democrtica, aparato estatal com baixacapacidade regulatria-fiscalizadora; VI.  Baixa capacidade operativa do Estado, dificuldade para gerir contenciosos federativos, desequilbrios regionais profundos, insustentabilidade da gesto de recursos naturais (CDES, 2005, p. 7).

O mtodo de trabalho comportou a construo de um caminho que saiu dos fatos e dados para a identificao dos problemas contextualizados pelos fatos e dados, e destes para as causas que os promovem. A relao entre problemas e causas implicou articular nexos explicativos que criaram as bases para se fazer as escolhas estratgicas acerca da viso de futuro. Cada grupo, a partir dos diagnsticos que produziram, validados pelo coletivo, passou a formular propostas para superar os problemas identificados. Assim, para cada um dos mbitos problemticos, o GTFED elaborou um objetivo a ser alcanado, a saber:
I.  Fazer a sociedade brasileira mais igualitria, sem disparidades de gnero e raa, com a renda e a riqueza bem distribudas, e vigorosa mobilidade social ascendente;

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II.  Tornar a economia brasileira apta a incorporar todo o mercado interno potencial, com forte dinamismo e capacidade inovadora, desenvolvendo novos produtos e mercados e com participao relevante na economia internacional; III.  Ter uma infra-estrutura logstica eficiente e competitiva, integradora do territrio, da economia e da sociedade nacionais; IV.  Construir um sistema de financiamento do investimento eficiente e eficaz, uma estrutura tributria simplificada e racional, com tributos de qualidade, progressiva e estimuladora da produo e do emprego; V.  Instaurar a segurana pblica e a paz social, um sistema judicial transparente, gil e democrtico, e um Estado que regule e fiscalize a contento; VI.  Desenvolver um aparato estatal que opere eficiente e eficazmente, um pacto federativo competente para lidar com conflitos, com equilbrio entre regies, e capacidades de manejar recursos naturais de forma sustentvel (CDES, 2005, p. 7).

Nessa etapa, mais do que nas anteriores, mediao agregou-se a negociao. Se ambas sempre estiveram presentes em todos os trabalhos, nas etapas anteriores a dimenso da mediao prevalecia, pois no diagnstico trata-se de articular um olhar analtico para o problema. Se a escolha do problema e a forma de enunci-lo e explic-lo sempre implica em certa negociao, predomina o trabalho de mediao de posies para convergirem a um posicionamento comum. Dado o diagnstico do quadro problemtico, bem como os objetivos a serem alcanados, fez-se necessrio a etapa de construo das principais diretrizes para alcanar os objetivos propostos. Naquela etapa de indicao das diretrizes, o processo de negociao ganhou ainda mais relevncia, pois se tratava de olhar para o futuro e, nas escolhas do presente, desenh-lo. Os debates se tornaram mais intensos e acalorados e extrair consensos foi uma tarefa mais rdua. interessante observar que a concesso aqui aparece, pela experincia no espao de interao com o outro, pela possibilidade de reconhecer a pertinncia ou pela adequao na proposta alheia. Depois que cada grupo produziu seu rol de diretrizes, todas foram reunidas em um documento para anlise por todos os membros do conselho. Destarte, as centenas de diretrizes, reunidas por mbitos problemticos foram submetidas anlise de cada conselheiro que, alm disso, deveriam classific-las. O trabalho de sntese e escolha teve vrias idas e vindas, seja de participao individual, seja de trabalho no grupo ou seja de debate no coletivo. Este momento de debate coletivo sobre as propostas e a indicao das prioridades trouxe a necessidade de se elaborarem os critrios de escolha.

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Em boa medida, os debates convergiram, por exemplo, por identificar a desigualdade econmica e social como o maior obstculo ao desenvolvimento. Constatou-se que em um pas com as graves desigualdades existentes, perseguir apenas o crescimento econmico poder agravar as desigualdades, que, por sua vez, tornam-se entraves ao crescimento. Portanto, diminuir as desigualdades deve caminhar pari passu com o crescimento econmico, sem o que no haver verdadeiro desenvolvimento. Os debates avanaram em cada mbito problemtico. Em certo momento foi constitudo um grupo de sntese e redao final formado por igual nmero de membros de cada um dos trs grupos de trabalho. Elaborou-se, ento, o documento contendo as seis diretrizes voltadas ao enfrentamento dos seis mbitos problemticos e que buscavam alcanar os seis objetivos propostos do que se designou como Agenda Nacional de Desenvolvimento. Diretrizes estas que foram assim apresentadas:
I.  Fazer a sociedade brasileira mais igualitria, sem disparidades de gnero e raa, com a renda e a riqueza bem distribudas, e vigorosa mobilidade social ascendente; II.  Tornar a economia brasileira apta a incorporar todo o mercado interno potencial, com forte dinamismo e capacidade inovadora, competente no desenvolvimento de novos produtos e mercados; III.  Ter uma infra-estrutura logstica eficiente e competitiva, integradora do territrio, da economia e da sociedade nacionais; IV.  Construir um sistema de financiamento do investimento eficiente e eficaz, uma estrutura tributria simplificada e racional, com tributos de qualidade, progressiva e estimuladora da produo e do emprego; V.  A segurana pblica e a paz social esto instauradas, a justia democrtica, o Estado regula e fiscaliza a contento; VI.  O aparato estatal opera eficiente e eficazmente, o pacto federativo funciona sem conflitos, h equilbrio entre regies, os recursos naturais so manejados de forma sustentvel. (CDES, 2005, p. 8-13).

A partir das dimenses da configurao dos valores dos conselheiros e de seus desenlaces da viso de futuro e dos mbitos problemticos, construram as diretrizes da Agenda Nacional de Desenvolvimento. Assim, o desenho lgico da elaborao da AND est representado na figura 1.

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FIGURA 1

Processo de construo da AND

Fonte: CDES (2005).

preciso destacar que, ao compor o conselho com aquela diversidade para a discusso de uma agenda de desenvolvimento, o presidente partiu do princpio de que no deveria esconder as diferenas, pelo contrrio, deveria evidenci-las, para, por meio do dilogo, chegar a outra via para o desenvolvimento. O resultado evidenciou essa possibilidade, e uma nova agenda foi formulada. No h dvida sobre o espao privilegiado de ao que o conselho franqueou aos seus membros. Tambm reconhecido que o conselho se constituiu em um ator privilegiado de ao, que vai alm da simples proposio de aes individualmente apresentadas por seus conselheiros. A interao criou outra possibilidade de avano, pois se preservou o entendimento de que a diversidade possibilita novas snteses, novos espaos de acordo e pactos que definem alocao de recursos e definio das estratgias de interveno na realidade. sintomtico desse avano o fato de, hoje, a Agenda Nacional de Desenvolvimento ser um dos documentos a subsidiar o Planejamento Plurianual, suas aes setoriais, projetos e programas. A agenda ainda teve uma etapa posterior de desenvolvimento, em que se detalhou cada diretriz por meio dos enunciados estratgicos22 e se definiram metas para cada diretriz proposta. Os enunciados estratgicos para o desenvolvimento, que foram elaborados pelo CDES em agosto de 2006 com base nas diretrizes da agenda, anunciavam um programa com prazos e metas para fomentar o desenvolvimento e estimular a economia. Os conselheiros sugeriram que maiores taxas de crescimento tinham de ser alcanadas e s o seriam com algumas polticas
22. Tapia destacou os principais vetores dos enunciados estratgicos, a saber: A premissa geral da proposta de que a taxa de crescimento mdio do PIB real ser em torno de 6% ao ano at 2022, o que traria uma duplicao do PIB per capita. Os principais vetores so a reduo das desigualdades socioeconmicas e regionais, um grande programa na educao abrangendo todos os nveis de ensino, uma poltica industrial e cincia e tecnologia competitiva, um amplo programa de recuperao da infra-estrutura de transporte, logstica, energia, recursos hdricos, de mobilidade urbana, de saneamento, uma reforma agrria visando garantir acesso terra com assistncia tcnica, extenso rural, infra-estrutura de crdito para mais de 1,5 milho de famlias de agricultores sem terra, at 2015 (2007, p. 217).

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imprescindveis e urgentes. Tais polticas deveriam ter por objetivo elevar o nvel de emprego, valorizar o salrio mnimo, reduzir a taxa de juros real, elevar a formao bruta de capital fixo para aproximadamente 25% do PIB, priorizar investimentos em infraestrutura com altas taxas de retorno social e polticas ativas para reduo de desigualdades regional e intrarregional. Com o anncio do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), comeou a se desenhar a poltica econmica do segundo governo Lula. O CDES visualizou no PAC inmeros aspectos sobre os quais seus conselheiros haviam se debruado e entregue, como sugestes dos enunciados, Presidncia da Repblica. Porm, reclamavam atendimento a outros importantes aspectos presentes no programa do conselho, como o papel dos bancos pblicos no processo de desenvolvimento e da reforma tributria. Ainda como desdobramento da agenda, criou-se uma ferramenta de apoio aos trabalhos de desenvolvimento da prpria agenda, o Observatrio da Equidade,23 que se tornou um grupo tcnico de apoio ao conselho na anlise da questo da desigualdade e na observao do princpio da equidade, que deve presidir as polticas pblicas.24 Dessa forma, buscou-se ampliar a capacidade do conselho para construir proposies promotoras de maior equidade, alm de permitir o monitoramento, a avaliao e a cobrana de resultados das aes governamentais ou no governamentais. O Observatrio da Equidade iniciou seus trabalhos com o tema da educao, acompanhando indicadores que identificam os principais problemas, de modo a estabelecer possibilidades de interveno poltica. Identificou-se o seguinte macro-problema: o nvel de escolaridade da populao brasileira baixo e desigual. A partir da, surgiram seis problemas inter-relacionados: a persistncia do analfabetismo, insuficincias e desigualdades nas etapas da educao bsica (educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio), na educao profissional e no ensino superior. Para cada um dos problemas foram identificadas causas associadas e um quadro de indicadores de acompanhamento desses problemas. Em 2008, identificou-se no conselho a necessidade de se incluir outro tema no observatrio: o Sistema Tributrio Nacional (STN). Foram realizadas oficinas e diversas reunies, at que se chegou ao macroproblema: O sistema tributrio nacional injusto. Da partiu-se para a identificao dos problemas relacionados
23. O Observatrio da Equidade um instrumento do CDES implantado em 2006, cuja origem est nas formulaes apresentadas na AND e em outros consensos obtidos nos quatro primeiros anos de funcionamento do conselho. Nesses trabalhos, o CDES apontou as desigualdades como um dos grandes e complexos problemas a serem enfrentados pelo pas e adotou a equidade como o critrio orientador para decises sobre estratgias de desenvolvimento, polticas pblicas e aes de outros setores da sociedade. Os objetivos do OE so produzir conhecimentos que informam os conselheiros e a sociedade e promover o dilogo social e interinstitucional sobre o estado da arte e os efeitos das intervenes de polticas pblicas nos temas que esto em debate no CDES. 24. O grupo era composto por trs organizaes de pesquisa/assessoria o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), o Departamento Intersindical de Estatsticas e Estudos Econmicos (DIEESE), alm da secretaria do CDES.

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a ele e os indicadores de acompanhamento da situao. Alm dos relatrios anuais, o observatrio elabora um parecer com recomendaes sobre cada um dos temas observados, de modo a diminuir as iniquidades de cada um dos temas. Em suma, a empreitada de elaborao da AND, segundo Tapia, pode ser interpretado como um experimento que criou capacidades institucionais de negociao e construo de consensos (2007, p. 226), ao mesmo tempo em que contribuiu para a legitimidade do conselho ante ao governo, e mesmo perante a opinio pblica, parece ter representado a afirmao entre os conselheiros e seus diferentes interesses e vises dos benefcios e potencialidades do dilogo social. O prprio Tapia destaca ainda que:
(...) o impacto e a relevncia da AND, obviamente, depender de atores sociais, situaes e escolhas que esto fora do mbito de atuao do CDES. Na verdade, a AND dever ser vista como um produto de um processo de elaborao e debate entre os conselheiros, a Secretaria do Conselho Econmico e Social e diversos rgos governamentais, que permitiu explicitar a viso possvel e a capacidade de formulao da problemtica sobre o desenvolvimento, suas caractersticas e desafios para o futuro do Brasil. Quanto aos possveis impactos da AND sobre o debate das alternativas de desenvolvimento a resposta difcil. O impacto ou relevncia da AND, obviamente, depender de atores sociais, situaes e escolhas que esto fora do mbito de atuao do CDES. Dada a representatividade social e econmica daqueles que assinaram a AND, se houver um esforo de desbobr-la em propostas e projetos concretos, a AND pode incentivar um debate ordenado e mesmo a explicitao de suas diferenas em relao a outras vises de desenvolvimento (2007, p. 227). 4.2.3  Perspectivas de transio para um novo modelo de desenvolvimento: a janela de oportunidade aberta pela crise internacional de 200825

O Brasil recuperou a relao saudvel entre crescimento e desenvolvimento, mas ainda h desafios a serem enfrentados, uma vez que o pas tem um enorme dficit social. Apesar de a desigualdade ter reduzido e da renda dos estratos mais pobres da sociedade ter aumentado, h ainda um longo percurso a percorrer at alcanarmos nveis aceitveis de distribuio de recursos e acesso a direitos bsicos no pas. Tambm possvel verificar que as desigualdades se reduziram, embora lentamente. Houve um aumento da renda dos mais pobres e parte do contingente de excludos passou a participar do mercado consumidor, por meio de uma srie de programas e polticas pblicas de Estado. interessante observarmos os dados de um estudo do Ipea que mostra que de outubro de 2008 a maro de 2009, perodo agudo da crise financeira internacional, aproximadamente 316 mil pessoas com rendimento domiciliar per capita inferior a meio salrio mnimo saram
25. Esta subseo uma sntese de Lcio (2009).

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da linha de pobreza no Brasil. O mesmo estudo mostra que na crise de 1999, por exemplo, o nmero de pobres no pas foi ampliado em quase 1,9 milho de pessoas. A explicao do prprio presidente do Ipea: Antes, o governo aumentava os juros, reduzia os gastos e o salrio mnimo no crescia. Hoje, a estratgia elevar o salrio mnimo o que, combinado com uma rede de garantia de renda aos pobres, suaviza os efeitos da crise sobre a base da pirmide social (IPEA, 2009). Em texto elaborado pelo Comit Tcnico do Observatrio da Equidade, constata-se que no Brasil a demanda por assistncia social assumiu um carter estrutural devido a um conjunto de fatores, tais como: o perfil inquo da distribuio de renda do pas, as desigualdades sociais e regionais, os mecanismos cristalizados de discriminao e excluso etc (CDES, 2009, p. 4). Ainda de acordo com o texto produzido pelo comit, o Brasil possui um dualismo social, a saber: representado por uma pobreza homognea, protegida no patamar mnimo exclusivamente pelo Estado, e uma maioria cuja proteo se diferencia no mercado, mas que no est excluda da proteo oferecida pelo Estado26 (CDES, 2009, p. 5). Outro fator que contribui para que o Brasil sentisse menos os efeitos da crise econmica mundial foi que as empresas voltaram a ter projetos de investimento e a curva dos lucros acelerou. A este fato, segundo Lcio (2008), agregase a constatao de que a
(...) demanda por trabalho retornou, as ocupaes cresceram, com maior formalizao nas relaes de trabalho. A partir do crdito para o investimento, consumo, agricultura familiar e habitao, as empresas e famlias puderam recuperar a viso prtica de futuro e de planejamento. As polticas de renda, em especial o bolsa famlia, e de valorizao do salrio mnimo, a vigorosa gerao de empregos e os resultados conquistados pelos sindicatos nas negociaes coletivas fizeram crescer a massa de rendimentos disponvel.

Pode-se afirmar que se criou no Brasil um ciclo de revitalizao do mercado interno, em que o consumo das famlias e os investimentos pblicos e privados formaram a base do nosso crescimento econmico recente. Vale notar que no Brasil as rendas dos funcionrios pblicos, beneficirios de aposentadorias e penses representam cerca de um tero da renda total das famlias brasileiras, o que j garante parte significativa do consumo interno que no afetado pela crise econmica, pois a renda obtida mesmo em tempos de retrao econmica (PESSOA, 2009).
26. interessante apresentar aqui a conceituao de seguridade social elaborada pelo Comit Tcnico do CDES: A seguridade social inclui, tambm, a seguridade econmica, onde se combinam elementos como a progressividade da tributao e das tarifas pblicas, garantia de emprego e poder de compra dos salrios frente s necessidades sociais, transferncias condicionadas e/ou renda universal bsica capaz de prover um mnimo de ativos a ncleos familiares e indivduos e os sistemas de penses (CDES, 2009, p. 5). Tal documento segue ainda explicando que no caso brasileiro a rede de proteo social engloba polticas de emprego e renda, educao, sade, previdncia social, cultura, defesa dos direitos humanos, segurana cidad, habitao e saneamento, desenvolvimento agrrio, assistncia social e transferncias de renda.

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Todos esses dados nos levam a crer que possvel que o pas construa um caminho alternativo para transitar pela crise, absorvendo seus efeitos e levando o Brasil a um caminho de crescimento econmico e desenvolvimento. A isso podemos agregar um desafio ainda mais amplo, que pensar um novo modelo de desenvolvimento. Para isso preciso nos basearmos politicamente em uma ao vigorosa de coordenao e articulao, mobilizando os agentes econmicos para objetivos e metas bem definidos e aes constantemente avaliadas. Isto requer polticas de Estado, conduzidas pelo governo com determinao. Um ponto de partida possvel investir em infraestrutura, habitao, saneamento e transporte, que so as bases para o crescimento econmico, e que podem dar racionalidade produtiva ao investimento pblico e privado ao fazer obras necessrias a um novo estgio de desenvolvimento. Outro desafio que no se pode perder de vista o crescimento econmico. Ter como objetivo o aumento do PIB em 2010 parece bastante razovel, principalmente se contarmos que estamos atravessando uma das maiores crises econmicas mundiais, s comparvel com a Grande Depresso de 1930. Para alcanarmos esta meta preciso manter as taxas positivas de investimento produtivo, pblico e privado. Por outro lado, no se pode perder de vista que o acesso ao crdito no mundo ficou, e permanecer durante um bom tempo, mais difcil e que haver aumento do custo de capital. O grande desafio para as polticas pblicas de crdito ser aproveitar a nova solidez econmica do pas para atrair capitais, bem como articular aes de aporte ao crdito, com forte participao do BNDES, dos bancos pblicos e a colaborao decisiva do sistema financeiro nacional. Porm, manter aquecido o mercado interno de consumo to vital quanto viabilizar o investimento. Sendo assim, no podemos deixar de lado a importncia da manuteno da renda proveniente do emprego, bem como as polticas de transferncia de renda e de valorizao do salrio mnimo. Um exemplo da importncia dessa renda o Programa Bolsa Famlia (PBF), j que:
(...) a renda transferida pelo Bolsa Famlia para as 11,2 milhes de famlias beneficirias, com benefcio mdio de R$1004,00/famlia-ano, e o custo total de 0,37% do PIB de 2008, tem a grande vantagem de ser endereada a pessoas cuja propenso marginal a consumir extremamente elevada estimada em um, ou at superior a um, se levarmos em considerao a significativa expanso recente do crdito ao consumidor, implementada no Brasil para atenuar os efeitos da crise sobre o consumo, gerando, portanto, um efeito multiplicador sobre a renda de considervel importncia (CDES, 2009, p. 7).

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Alm do programa de transferncia de renda, cabe destacar a poltica de aumento real do salrio mnimo, j que, desde o incio do governo Lula (janeiro de 2003) at agora, o salrio mnimo j obteve um reajuste nominal de 132,50%, enquanto a inflao acumula alta de 60,40%. Ou seja, houve no perodo um aumento real de 44,95% (CDES, 2009, p. 5). No difcil imaginar que essa renda seja usada para consumo, servindo para manter o vigor do mercado interno. Ao mesmo tempo, tem alto impacto em termos de justia social. Pode-se esperar que se mantendo o emprego e a renda do trabalhador, no haver inadimplncia no credirio, por exemplo, mantendo a segurana para o crdito futuro. Mas outras medidas so necessrias. preciso que haja capacidade de interveno econmica do Estado, com a reduo do supervit primrio, o que possibilitaria que o oramento pblico tivesse margem para as intervenes necessrias para o governo propor medidas anticclicas. A reduo da taxa bsica de juros outro fator essencial para dar folga oramentria e nimo aos agentes econmicos, sinalizando uma ousada ao no sentido de polticas anticclicas. Outros exemplos de aes bem-vindas so: incremento de polticas de proteo ao desemprego, com aumento do nmero de parcelas do seguro-desemprego e formao profissional, e medidas transitrias de ajuste tributrio para que as empresas se mantenham ativas. de fundamental importncia que fique claro para a sociedade que prioritrio manter o crescimento sustentado na demanda interna, com forte interveno econmica do Estado e decisiva ao para preservar o emprego e a renda, em especial a dos mais pobres. Entretanto, preciso uma ao rpida na construo desse plano estratgico, pois os efeitos da crise so diversos e ocorrem em uma velocidade muito alta. O momento permite fortalecer a capacidade de dilogo social e de compromisso com o futuro. Pode-se tambm aprender a desenhar coletivamente novas estratgias de desenvolvimento para quando esta crise fizer parte do passado.
5 CONSIDERAES FINAIS

Procurou-se, ao longo deste captulo, mostrar alguns elementos constitutivos e a trajetria histrica do CDES marcada por percalos e desafios dado o seu carter institucional inovador com o intuito de observar se o CDES pode funcionar como um espao de concertao nacional para o desenvolvimento brasileiro. Ficou evidente que a atuao do CDES se caracterizou por ser uma experincia inovadora, na medida em que buscou institucionalizar os mecanismos de concertao, em uma sociedade h muito caracterizada pela prevalncia de uma

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cultura elitista, de prticas autoritrias e em um cenrio em que, mesmo em perodos democrticos, os grupos de interesse mais poderosos, e apenas eles, sempre tiveram canais privilegiados de circulao de suas demandas no interior do Estado. Verificou-se ainda um claro anseio compartilhado no mbito do CDES de promoo do desenvolvimento, contemplando o dilogo social que implica em articulao entre o social, o econmico e o poltico; o crescimento com distribuio de renda; a sustentabilidade ambiental; o respeito diversidade de culturas e valores; o respeito s normas internacionais do trabalho; e o acesso universal educao, a capacitao etc. Nesse contexto, a construo da AND assumiu um papel fundamental no mbito do CDES, tanto no que diz respeito legitimidade interna entre os conselheiros quanto no que tange sua legitimidade externa conjunto da sociedade. A experincia do CDES, sobretudo a construo da Agenda Nacional de Desenvolvimento, nos fez crer na capacidade de abrir o debate pblico sobre o novo modelo de desenvolvimento para o Brasil. Estamos certos de que a escuta do contraditrio e o CDES um desses espaos de dilogos um dos processos mais eficazes para se construir um projeto comum. A atuao do CDES, em certa medida, tem esse intento. Contudo, ainda se est distante da construo de uma estratgia nacional de desenvolvimento pactuada, para cuja implementao os diversos atores sociais governo, empresrios, trabalhadores, organizaes no governamentais (ONGs), acadmicos etc. sejam capazes de agir de forma coordenada e concertada, apesar dos legtimos conflitos internos inerentes aos diferentes segmentos que compem uma sociedade complexa como a brasileira.

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REFERNCIAS

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A Experincia do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social...

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CAPTULO 5

PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E GESTO PBLICA NO BRASIL: ELEMENTOS PARA RESSIGNIFICAR O DEBATE E CAPACITAR O ESTADO

1 INTRODUO

Planejamento governamental e gesto pblica constituem, a bem da verdade, duas dimenses cruciais e inseparveis da atuao dos Estados contemporneos. Embora este aspecto no seja nem bvio nem consensual no debate sobre o assunto, defender-se- neste captulo a ideia de que isto se deve forma como, historicamente, cada uma dessas dimenses de atuao do Estado se estruturou e se desenvolveu, ao longo, sobretudo, de meados do sculo XX e incio do sculo XXI. Dado o escopo geral deste livro, a nfase recair apenas sobre o Brasil, que inclusive pode ser visto como um caso paradigmtico da tese que aqui se procurar demonstrar. Em linhas gerais, tem-se que, ao longo do perodo citado, o Estado brasileiro que se vai constituindo, sobretudo a partir da dcada de 1930, est fortemente orientado pela misso de transformar as estruturas econmicas e sociais da Nao no sentido do desenvolvimento, sendo a industrializao a maneira historicamente preponderante de se fazer isso. Ocorre que em contexto de desenvolvimento tardio, vale dizer, quando as bases polticas e materiais do capitalismo j se encontram constitudas e dominadas pelos pases ditos centrais ou de capitalismo originrio , a tarefa do desenvolvimento com industrializao apenas se torna factvel a pases que enfrentam adequadamente as restries financeiras e tecnolgicas que ento dominam o cenrio mundial.1 Isso, por sua vez, apenas se faz possvel em contextos tais que os Estados nacionais consigam dar materialidade e sentido poltico ideologia do industrialismo, como forma de organizao social para a superao do atraso, sendo, portanto, inescapvel a montagem de estruturas ou sistemas de planejamento governamental por meio dos quais a misso desenvolvimentista se possa realizar naquele espao-tempo nacional. O sentido de urgncia que est associado tarefa acima referida faz que o aparato de planejamento, ainda que precrio e insuficiente, se organize e avance de modo mais rpido que a prpria estruturao dos demais aparelhos estratgicos
1. Este enquadramento terico e histrico est bastante bem desenvolvido em Cardoso de Mello (1998), Oliveira (1985), Aureliano (1981) e Draibe (1985), entre tantos outros autores.

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do Estado, dos quais aqueles destinados gesto pblica propriamente dita com destaque bvio aos sistemas destinados estruturao e ao gerenciamento da burocracia, bem como das funes de oramentao, implementao, monitoramento, avaliao e controle das aes de governo , vm apenas a reboque, tardiamente frente ao planejamento. Em outras palavras, a primazia do planejamento frente gesto, ao longo praticamente de quase todo o sculo XX, decorreria, em sntese, do contexto histrico que obriga o Estado brasileiro a correr contra o tempo, superando etapas no longo e difcil processo de montagem das bases materiais e polticas necessrias misso de transformao das estruturas locais, visando ao desenvolvimento nacional. Basicamente, fala-se neste contexto da montagem dos esquemas de financiamento e apropriao tecnolgica (bases materiais) e da difuso da ideologia do industrialismo e da obteno de apoio ou adeso social ampla ao projeto desenvolvimentista (suas bases polticas). A estruturao das instituies isto , estruturao das instncias, das organizaes, dos instrumentos e dos procedimentos necessrias administrao e gesto pblica cotidiana do Estado, atividades estas to importantes e cruciais quanto as de planejamento para o movimento de desenvolvimento das naes, padeceu, no Brasil, de grande atavismo, a despeito das iniciativas deflagradas tanto por Getlio Vargas, com o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), como pelos militares, por meio do Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG), como ainda pelas inovaes trazidas na Constituio Federal de 1988 (CF/88). apenas durante a dcada de 1990 que a primazia se inverte, em contexto, de um lado, de esgotamento e desmonte da funo e das instituies de planejamento governamental, tais quais haviam sido constitudas ao longo das dcadas de 1930 a 1980, e, de outro lado, de dominncia liberal, tanto ideolgica como econmica e poltica. Nesse perodo, alinhada ao pacote mais geral de recomendaes emanadas pelo Consenso de Washington, surge e ganha fora uma agenda de reforma do Estado que tem na primazia da gesto pblica sobre o planejamento um de seus traos mais evidentes. No contexto de liberalismo econmico da poca, de fato, o planejamento no sentido forte do termo passa a ser algo no s desnecessrio ideia de Estado mnimo, como tambm prejudicial nova compreenso de desenvolvimento que se instaura, vale dizer, uma concepo centrada na ideia de que desenvolvimento algo que acontece a um pas quando movido por suas foras sociais e de mercado, ambas reguladas privadamente. Em lugar, portanto, de sofisticar e aperfeioar as instituies de planejamento isto , das instncias, das organizaes, dos instrumentos e dos procedimentos , faz-se justamente o contrrio, em um movimento que busca reduzir tal funo como se isso

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fosse possvel a algo meramente tcnico-operacional, destitudo de sentido estratgico ou mesmo discricionrio. A funo de planejamento passa a ser uma entre tantas outras funes da administrao e da gesto estatal, algo como cuidar da folha de pagamento dos funcionrios ou informatizar as reparties pblicas. Agendas de gesto pblica, voltadas basicamente racionalizao de procedimentos relativos ao gerenciamento da burocracia e das funes de oramentao, implementao, monitoramento, avaliao e controle das aes de governo, porquanto relevantes, passam a dominar o debate, a teoria e a prtica da reforma do Estado, como se apenas da eficincia fazer mais com menos fosse possvel chegar eficcia e efetividade das polticas pblicas. Por meio deste expediente, planejar passa a ser compreendido, frequentemente, apenas como processo por meio do qual so compatibilizadas as aes a serem realizadas com os limites oramentrios previstos.2 Em suma, o que este texto reivindica, portanto, so duas coisas: Reafirmar a ideia de que ao Estado cabe no apenas fazer as coisas que j faz de modo melhor e mais eficiente ainda que se reconhea ser isso nada trivial e em si mesmo meritrio; a ele cabe como em outros momentos histricos ficou demonstrado a tarefa de induzir, fomentar ou mesmo produzir as condies para a transformao das estruturas econmicas e sociais do pas, algo que se justificaria quase que exclusivamente frente ao histrico e contemporaneidade das heterogeneidades, desigualdades e injustias em vrias de suas dimenses que marcam a Nao brasileira. Para tanto, torna-se imprescindvel reequilibrar e ressignificar ambas as dimenses (planejamento governamental e gesto pblica), tratando-as como unidade de anlise e de reconstruo das capacidades do Estado para o desenvolvimento nacional. Seja em termos analticos, seja em termos prticos, de definio estratgica das polticas ou de conduo cotidiana das aes, o binmio planejamento e gesto, at ento tratado separadamente, necessita agora e a conjuntura histrica bastante propcia a isso ser colocado em outra perspectiva e em outro patamar de importncia pelos que pensam o Estado brasileiro e as reformas de que este necessita para o cumprimento de sua misso supostamente civilizatria.

2. No que as concepes e as prticas de planejamento experimentadas ao longo, sobretudo, da segunda metade do sculo XX, no Brasil e alhures, tivessem sido perfeitamente bem sucedidas. Tanto que, em trecho retirado do captulo 6 deste volume, l-se que: O autor que mais trabalhou neste tema insistiu, desde o incio, em considerar normativo um antnimo de estratgico (MATUS, 1972, 1977). Crticas elaboradas ao longo de sua extensa obra figuram em sua lista de atributos condenveis do planejamento normativo: i) um nico sujeito planifica: o Estado; ii) com foco em um nico objeto: a realidade nacional; iii) decidindo unilateralmente qual era o diagnstico: o seu prprio; iv) facilitado pela crena de que seu objeto obedecia a leis relaes constantes ou altamente provveis entre causas e efeitos; v) assim, seguir-se-ia com fluidez rumo situao desejada; pois vi) o poder do sujeito (Estado) bastaria para assegurar sua plena execuo; e vii) o plano era autossuficiente: uma vez executado seu objetivo seria atingido.

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A fim de enfrentar as questes acima, o captulo est organizado em duas partes, alm desta introduo e das consideraes finais. Na seo 2, busca-se discorrer, de maneira no exaustiva, pelo movimento que se chamar de o longo sculo XX do planejamento governamental e da gesto pblica no Brasil, como forma de aprofundar e detalhar um pouco mais o argumento central antecipado nesta introduo. Na seo 3, por sua vez, a ideia rever e atualizar o debate em torno do referido binmio planejamento e gesto para este incio de sculo XXI no Brasil. Isso ser feito a partir de um trabalho de organizao e sntese trabalho este de carter ainda inicial e incompleto, mas que se encontra em andamento no Ipea de entrevistas individuais realizadas ao longo do segundo semestre de 2009 com gestores pblicos de alto escalo do governo federal, em torno justamente do entendimento que possuem acerca das dimenses e funes atuais do planejamento governamental e da gesto pblica no pas. A viso de gestores pblicos federais acerca de seus prprios problemas, obtida por meio de entrevistas abertas semiestruturadas, foi alternativa metodolgica encontrada tanto para superar a precariedade ou mesmo a insuficincia de informaes existentes sobre o assunto j que trabalhos publicados a respeito trazem muito pouco sobre isso , como para obter, sistematizar e analisar isso que poder ser considerada a viso de dentro do Estado brasileiro em sua configurao atual de cargos, viso esta acerca das virtudes, dos sucessos, das dificuldades e dos impasses que rondam a tarefa institucional de integrao dos macroprocessos que comporiam o chamado ciclo de gesto das polticas pblicas federais ou, dito de outro modo, que rondam o esforo de articulao intragovernamental e de coordenao institucional das funes de planejamento e gesto no pas.
2 O LONGO SCULO XX DO PLANEJAMENTO E DA GESTO PBLICA NO BRASIL

Ao longo dos captulos imediatamente anteriores desta publicao, reconstituiu-se a trajetria do planejamento governamental na Amrica Latina e no Brasil, evidenciando-se grandes similitudes em termos das trs principais fases ali consideradas: auge (dcadas de 1940 a 1970), declnio (dcadas de 1980 e 1990) e retomada (primeira dcada do sculo XXI) da funo planejamento estatal, tanto aqui como alhures. No se trata, pois, de refazer o mesmo percurso com outras palavras, mas to somente de elencar aspectos no abordados nesses captulos, aspectos estes considerados importantes para a tarefa colocada neste estudo, de mostrar que, embora tenham havido, primeiro, desmesurada primazia da funo planejamento sobre a funo gesto e, depois, primazia igualmente desmesurada da funo gesto sobre a funo planejamento, se est agora diante de momento histrico mpar e sob condies objetivas favorveis para reequilibrar, tanto quanto ressignificar, as dimenses do planejamento e da gesto como funes cruciais e inseparveis da ao do Estado em sua misso de autocapacitao para o desenvolvimento. Oportunidade e necessidade so as premissas deste movimento.

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2.1  Estado, planejamento e gesto no desenvolvimento nacional: viagem panormica pelo longo sculo XX brasileiro

Tanto nos captulos anteriores como em vasta bibliografia existente sobre o assunto, fala-se muito da trajetria e das especificidades da experincia do planejamento governamental brasileiro, mas muito pouco ou quase nada sobre o rduo processo correlato de montagem dos aparatos burocrticos destinados gesto pblica.3 No que no existam bons trabalhos tambm sobre o tema da gesto ou administrao pblica referentes ao mesmo perodo histrico, mas, em quase todos, aluso pouca ou nenhuma feita, por sua vez, dimenso do planejamento governamental.4 Ocorre que, de um lado, planejamento atividade altamente intensiva em gesto, da que planejamento sem gesto adequada processo especialmente sujeito a fracassos e descontinuidades de vrias ordens, a ponto de parte da literatura sobre o assunto valer-se da expresso administrao paralela para designar as solues comumente adotadas por governantes vidos por implementar e ser capazes de coordenar aes planejadas de investimento etc., valendo-se, para tanto, no da estrutura j instalada de gesto, mas simplesmente criando estruturas paralelas de gerenciamento dos referidos planos de ao considerados mais estratgicos a cada momento ou situao.5 Ou seja, planejamento descolado da gesto corre o risco de tornar-se um conjunto de estudos, diagnticos e proposies de objetivos sem eficcia instrumental, atividade incapaz de mobilizar os recursos necessrios de forma racional, na direo pretendida pelo plano. De outro lado, a gesto, embora seja atividade de gerenciamento cotidiano da mquina pblica, algo que apenas pode fazer sentido estratgico vale dizer, ser portadora de contedos e de orientaes que de fato impactem positivamente tanto os processos cotidianos de trabalho como os produtos e os resultados finais da ao estatal se acoplada ou referenciada adequadamente a diretrizes gerais e atividades concretas emanadas do planejamento governamental. Dito de outro modo, gesto pblica sem planejamento superior que a envolva, por mais que possa estruturar modos de fazer que consigam racionalizar procedimentos bsicos do Estado e, com isso, obter resultados em certa medida mais eficientes para o conjunto da ao estatal, dificilmente conseguir apenas com isso promover mudanas profundas em termos da eficcia e da efetividade das polticas pblicas em seu conjunto. Em suma, sem planejamento no sentido forte do termo a cujas
3.Ver, por exemplo, Draibe (1985), Lafer (1970) e Kon (1999), alm dos captulos sobre planejamento na Amrica Latina e no Brasil presentes nesta publicao. 4.Ver, por exemplo, ENAP e Mare (1995) e Abrucio (2007), alm dos captulos sobre burocracia e gesto pblica presentes nesta publicao. 5. O Plano de Metas, implementado durante a gesto do ento presidente Juscelino Kubitscheck (1956-1961), talvez seja o exemplo mais notrio desse fenmeno, presente tambm em outras experincias similares de planejamento governamental amplo. O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), lanado pelo governo federal em 2007, guardadas as propores, talvez possa ser enquadrado nesta categoria.

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caractersticas o texto se voltar mais adiante e que implica fundamentalmente transformao dos aparelhos e das polticas do Estado para transformao das estruturas econmicas e sociais da Nao, a gesto pblica se converte apenas em manual de racionalizao de procedimentos burocrticos do Estado.6 Enfim, na literatura pesquisada sobre o assunto, este descasamento entre as dimenses do planejamento e da gesto parece apenas desnudar o ponto que aqui se est a sublinhar: o da primazia historicamente alternada entre ambas as funes contemporneas do Estado. Diante disso, os quadros a seguir procuram combinar as dimenses do planejamento e da gesto em perspectiva de longa durao, com o intuito de reforar a ideia de que talvez se esteja diante, hoje, de momento histrico e maturao terica mpares para aproximar ambas as dimenses de anlise, rumo a uma compreenso mais abrangente do Estado e de suas capacidades e possibilidades de ao.
QUADRO 1
Periodizao para o Estudo Conjunto do Planejamento Governamental e da Gesto Pblica no Brasil: 1889 a 2010
Ciclos econmicos e polticos
1889-1930 Primeira Repblica desenvolvimento para fora 1933-1955 Era Getlio Vargas nacional-desenvolvimentismo 1956-1964 Era Juscelino Kubitschek internacionalizao econmica

Padro de Estado
Dominncia liberaloligrquica Dominncia nacionalpopulista

Contexto econmico-estrutural

Contexto polticoinstitucional
Montagem do aparato estatalburocrtico Montagem do sistema corporativista

Dimenses do planejamento governamental


Ausncia de planejamento: Convnio de Taubat Crise de 1929 Planejamento no sistmico: primeiras estatais Plano Salte Planejamento discricionrio: pensamento cepalino ideologia desenvolvimentista Plano de Metas (1956-1961) Planejamento burocrticoautoritrio: Escola Superior de Guerra (ESG): ideologia BrasilPotncia PAEG (1964-1967) II PND (1974-1979)

Dimenses da gesto pblica


Patrimonialista

Economia cafeeira voltada para o exterior Industrializao substitutiva de importaes: bens de consumo no durvel Dependncia financeira e tecnolgica Industrializao pesada I: bens de consumo durvel montagem do trip do desenvolvimento

Patrimonialburocrtica DASP (1938)

Dominncia estataldemocrtica

Acomodao e crise do modelo

Patrimonialburocrtica

1964-1979 Regime Militar crescimento com piora distributiva

Dominncia estatalautoritria

Industrializao pesada II: milagre econmico (1968-1973) endividamento externo (1974-1989)

Consolidao institucionalautoritria

Patrimonialburocrtica PAEG (1967)

1980-1989 Redemocratizao crise do desenvolvimentismo

Dominncia liberal-democrtica

Estagnao econmica: inflao endividamento externo (1974-1989)

Planos de estabilizao: Plano Cruzado (1986) Plano Bresser (1987) Reconstitucio- Plano Vero (1988) nalizao Plano Malson (1989) Redemocratizao Consolidao democrtica Reforma gerencialista Experimentalismo societal Planos de estabilizao: Plano Collor (1990) Plano Real (1994) Planos Plurianuais (PPAs) (2000-2011)

Patrimonialburocrtica CF (1988)

1990-2010 Consolidao democrtica reformas estruturais

Dominncia liberal-democrtica

Reformas econmicas liberais: estabilizao monetria endividamento interno (1995-2006) reformas estruturais

Patrimonialburocrtica Gerencialista Societal

Elaborao prpria.

6. Alerta-se para o fato de que a palavra apenas est colocada entre aspas porque certamente no se considera pequena a tarefa primordial da gesto pblica, que mesmo a de racionalizar procedimentos da administrao cotidiana do Estado.

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QUADRO 2

Tipos de planos econmicos e principais caractersticas no Brasil


Tipos de planos Planos Setoriais e de Metas: Plano Salte, Plano de Metas JK e Plano Trienal Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs): PAEG e PNDs ao longo dos anos 1970 Planos de Estabilizao Monetria: Plano Cruzado (1986), Plano Bresser (1987), Plano Vero (1988), Plano Malson (1989), Plano Collor (1990) e Plano Real (1994) Planos Plurianuais: PPA 1991-1995, PPA 1996-1999, PPA 20002003, PPA 2004-2007 e PPA 2008-2011 Elaborao prpria. Principais caractersticas Planejamento burocrtico, discricionrio, vertical e de mdio a longo prazo Planejamento burocrtico, autoritrio, impositivo, vertical e de mdio a longo prazo Planejamento de curto prazo, focalizado/conjuntural e vertical Planejamento de mdio prazo, amplo/abrangente e de transio vertical/horizontal

BOX 1

Cronologia bsica do planejamento estatal no Brasil

1890: Rui Barbosa reorganiza as finanas nacionais com a nova legislao financeira. 1909: Nilo Peanha cria a Inspetoria de Obras contra as Secas (IOCS). 1920: Bulhes Carvalho realiza o primeiro censo nacional com valor real. 1934: Getlio Vargas cria o Conselho Nacional de Comrcio Exterior. 1936: Macedo Soares o primeiro presidente do Instituto Nacional de Estatstica, atual Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). 1938: Criao do Conselho Nacional do Petrleo e do DASP, por Vargas. 1939: Vargas lana o Plano Especial, marco inicial do planejamento no Brasil. 1943: Plano de obras e equipamentos, por Vargas. 1947-1948: Eurico Dutra lana o Plano Salte e cria a comisso do Vale do So Francisco. 1952: Vargas cria o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), atual Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). 1953: Criao da Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia (SPVEA). 1956: Juscelino Kubitschek cria o Conselho de Desenvolvimento e lana o Plano de Metas. 1962: Celso Furtado torna-se o primeiro ministro do Planejamento do Brasil. 1962: Joo Goulart lana o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social. 1964: Joo Goulart cria a Associao Nacional de Programao Econmica e Social (Anpes). 1964: Castelo Branco lana o PAEG. 1964: Criao do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). 1967: Formulado o primeiro planejamento de longo prazo no Brasil, o Plano Decenal.
(Continua)

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(Continuao)

1968: Costa e Silva lana o Programa Estratgico de Desenvolvimento. 1970: Mdici lana o Programa de Metas e Bases para a Ao de Governo. 1972, 1974 e 1979: I, II e III Planos Nacionais de Desenvolvimento. 1975-1976: Planos Regionais Brasileiros. 1988: A Constituio Federal (Art.165) torna obrigatrio o planejamento plurianual. 1990: Fernando Collor de Mello cria a Secretaria de Assuntos Estratgicos. 1991-2011: PPAs. 2004: Lula cria o Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (NAE/PR) e o Projeto Brasil 3 Tempos. 2007 e 2010: I e II PACs. 2008: Lula restabelece a Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR). 2010: Projeto Brasil 2022.
Fonte: SAE/PR (2009).

Sem a pretenso de fazer que os quadros apresentados possam ser capazes de bem resumir para no falar em consensuar pouco mais de um sculo de histria republicana no Brasil 1889 a 2010, da falar-se em longo sculo XX do planejamento e da gesto no pas , acredita-se que seja possvel, por meio deles, a explicitao de alguns pontos que parecem importantes para o debate. No longo perodo republicano em questo, tem-se, durante praticamente toda a Primeira Repblica, ausncia quase que completa de planejamento governamental, entendido como a atividade ou o processo consciente que antecede e condiciona a ao estatal. Exceo feita a intervenes como as decorrentes do Convnio de Taubat em 1906 e da grande crise econmica de 1929, situaes estas que na verdade revelam o carter prioritariamente reativo do Estado a eventos que comprometiam a rentabilidade da economia cafeeira voltada exportao por tratar-se, como se sabe, de setor carro-chefe da acumulao de capital no pas, bem como de sustentculo poltico da oligarquia liberal que comandava o Estado , o fato que, nas primeiras estruturas estatais em montagem no perodo, inexistia a perspectiva planejadora em sua configurao. Mas no s isso, a incipiente gesto pblica de ento estava dominada por traos tipicamente patrimonialistas, herdados da cultura autoritria ibrica, mas incrementados localmente pelo longo perodo de dominao e explorao colonial no Brasil. Tpica do patrimonialismo aplicado gesto pblica trao este que, alis, se reproduz e se mantm presente at hoje a ausncia de separao ntida entre as esferas pblica e privada na administrao cotidiana do Estado, fato este que chancela prticas de gesto segundo as quais a esfera pblica tida

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como extenso da esfera privada, cujos cdigos, normas e valores do o tom para a conduo pragmtica da coisa pblica.7 A partir da dcada de 1930, com a ascenso de Getlio Vargas ao poder, tem incio um processo de organizao e acelerao do crescimento econmico, comandado por estruturas estatais-burocrticas ainda incipientes e em lenta conformao no pas. Data desta dcada a criao do DASP (1938), por meio do qual a gesto pblica adquire centralidade na institucionalizao de organizaes e funes especficas de Estado tanto para administrar cotidianamente a mquina pblica como para estruturar cargos e carreiras sob o signo de valores ainda tentativamente meritocrticos. Um dos movimentos mais expressivos diz respeito delimitao jurdica formal entre as esferas pblica e privada, ainda que, por sua vez, seja forte o movimento pelo qual a cultura nacional patrimonialista filtre e readapte os cdigos e as normas de conduta segundo valores locais. 8 Permanece, portanto, em grande medida atvica a dimenso da gesto pblica no pas, presa a caractersticas duradouras que combinam patrimonialismo e burocratismo, ou, dito de modo mais rigoroso, a caractersticas que combinam aspectos tpicos tanto da administrao tradicional patrimonialista como da administrao racional burocrtica. De outro lado, conforme os requisitos da industrializao vo se tornando mais exigentes, crescem a necessidade e o espao do planejamento governamental, o qual, embora no sistmico nem consolidado como atividade inescapvel do Estado, d passos importantes neste sentido, por meio de estudos e propostas que redundam na criao das primeiras empresas estatais brasileiras tais como: a Companhia Vale do Rio Doce (atual Vale), a Petrleo Brasil S/A (Petrobras), a Centrais Eltricas Brasileiras (Eletrobras), o BNDE (atual BNDES) etc. , bem como por meio da primeira iniciativa, se bem que malograda, que se poderia denominar de plano de ao estatal global, o Plano Salte (1947-1948), cujo significado da sigla j indica sua amplitude, ao mesmo tempo que suas prioridades, a saber: sade, alimentao, transporte e energia.

7. A respeito, ver Holanda (1994), Bresser-Pereira (2009) e Abrucio, Pedroti e P (2009). 8. Sem entrar em detalhamento que consumiria muito tempo e espao neste texto, possvel, ainda assim, dizer que populismo (WEFFORT, 1980), corporativismo (ODONNELL, 1979), anis burocrticos (CARDOSO, 1993) e lobbies (GOUVEA, 1994), entre outras caracterizaes possveis, sejam formas histricas particulares, especificamente brasileiras, de relao Estado sociedade, realizadas em diferentes momentos e contextos para mediar no pas as relaes pblico-privadas. Todas estas categorias de anlise podem ser vistas como esferas informais (mesoinstitucionais) de constituio, representao e intermediao de interesses particulares coletiva e politicamente organizados , visando resoluo de conflitos por meio do Estado. Em outras palavras, so canais de vocalizao e expresso de interesses concretos para o processo de tomada de decises no nvel mesoinstitucional do Estado. Ver Cardoso Jr. (2006).

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Os anos 1950 podem ser vistos, no Brasil, como o momento ureo do planejamento governamental. quando o peso do Estado e nele, o peso do planejamento propriamente dito adquire um carter mais presente e permanente, ainda que exageradamente discricionrio. Ajuda a visualizar a primazia do planejamento nesta poca, a consolidao e a respectiva difuso da ideologia desenvolvimentista propagada teoricamente pela Cepal, fenmeno que ganha materialidade clara com o Plano de Metas do governo JK. A estrutura de gesto, por sua vez, continua basicamente prenhe das mesmas caractersticas de antes (patrimonialismo e burocratismo), as quais, com o esgotamento das alternativas de financiamento do desenvolvimento que se manifestam em elevao da inflao e aumento do endividamento externo e a explicitao das fragilidades do incipiente e precarssimo sistema nacional de inovaes que se manifesta, por sua vez, em aumento da dependncia tecnolgica acoplada ao padro de industrializao da poca , ajudam a explicar a acomodao e a crise dos modelos econmico e poltico at ento vigentes. Com o golpe militar de 1964 e o pacote de reformas deflagradas por meio do PAEG em 1967, entre as quais se destaca a reforma administrativa e a promulgao do famoso Decreto-Lei n o 200, que visava (re)ordenar o funcionamento da administrao e da prpria mquina pblica brasileira, abre-se um perodo que tem no planejamento autoritrio-tecnocrtico sua principal caracterstica. Alm do PAEG, expresso deste momento histrico do planejamento no Brasil a famlia de PNDs da dcada de 1970, trs ao todo, dos quais vale mencionar em especial o II PND (1974-1979) pela envergadura dos projetos em contexto internacional francamente desfavorvel a aventuras desse porte. 9 Do ponto de vista dos aparatos de gesto pblica, o perodo autoritrio parece ter demonstrado que nem mesmo misso, hierarquia e disciplina motes militares clssicos seriam suficientes para alterar os traos arraigados de patrimonialismo e burocratismo ainda presentes na conduo cotidiana das aes estatais. Pelo contrrio, de se supor que as caractersticas impositivas e autoritrias do planejamento governamental poca tenham at mesmo reforado aqueles traos histricos. Isto porque a fragmentao dos interesses articulados em torno do Estado e a frouxido das instituies burocrticas e processuais em termos de canalizao e resoluo dos conflitos limitavam e de alguma maneira continuam a limitar a autonomia efetiva das decises estatais cruciais, fazendo que o Estado fosse ao mesmo tempo o locus de condensao e processamento das disputas por recursos
9. H j uma bibliografia imensa mas no consensual sobre o tema e o perodo, da qual importa registrar os livros de Lessa (1978) e Castro e Souza (1985), para duas vises opostas que se tornaram clssicas sobre o mesmo momento e fenmeno.

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estratgicos financeiros, logsticos, humanos etc. e o agente decisrio ltimo por meio do qual, de fato, se materializavam ou se viabilizavam os projetos polticos dos grupos dominantes vencedores.10 No perodo de vigncia do autoritarismo-tecnoburocrtico no Brasil, fica claro, ento, que, somando a represso aberta do regime com o baixo nvel existente de institucionalizao das estruturas de representao da sociedade e de canalizao dos interesses no mbito do Estado, preponderavam, sobre critrios racionais-legais, preceitos fundamentalmente patrimonialistas na resoluo de conflitos e tomada de decises.11 No so pequenos, portanto, o significado e as consequncias de longa durao advindos tanto do processo de redemocratizao poltica que se inicia ainda na segunda metade da dcada de 1970, como do processo de reconstitucionali10. Pelo motivo anterior, no caso do Brasil no perodo nacional-populista, apenas se insinuavam organizaes (institucionalmente mais estruturadas) para pressionar as decises nos setores mais dinmicos da economia, justamente onde as ilhas de racionalidade de uma tecnocracia planejadora comeavam a formar-se. Em geral, a teia de cumplicidade era mais difusa, mais orientada para relaes e lealdades pessoais que tornavam cmplices desde o vereador, o deputado, o funcionrio de uma repartio fiscal, o industrial, o comerciante ou banqueiro, at o ministro, quando no o prprio presidente. A partir deste sistema as decises eram tomadas e implementadas. A burocracia funcionava, portanto, como parte de um sistema mais amplo e segmentado: no existindo eficazmente partidos de classe, sindicatos e associaes de grupos e classes, os interesses organizavam-se em crculos mltiplos, em anis, que cortavam perpendicularmente e de forma multifactica a pirmide social, ligando em vrios subsistemas de interesse e cumplicidade segmentos do governo, da burocracia, das empresas, dos sindicatos, etc. (CARDOSO, 1993, p. 151). A cumplicidade mtua de que fala Cardoso e que est na base do entendimento do conceito de anis burocrticos, isto , uma zona decisional informal que aglutina no apenas interesses heterogneos e muitas vezes concorrentes, mas que tambm viabiliza certas resolues prticas e d vazo a aes estatais concretas a mesma que explica, analiticamente, tanto a fragmentao quanto a coeso das aes do Estado brasileiro no perodo. De um ponto de vista mesoinstitucional, a cumplicidade mtua explicita a frouxido institucional e a fragmentao dos interesses em disputa no mbito do Estado, ao mesmo tempo que, de um ponto de vista macrodinmico, justifica a coeso/coerncia aparente das aes do Estado desenvolvimentista em conjunto. Ainda sobre o Estado autoritrio-burocrtico, ver ODonnell (1979), para quem a passagem de um Estado populista para um do tipo autoritrio-burocrtico ocorreria no bojo de contradies insuperveis entre trs aspectos interdependentes, a saber: i) o aprofundamento e a complexificao dos processos de industrializao em pases como o Brasil, que j pelo fim dos anos 1950 estaria adentrando em uma nova etapa de maturao das foras produtivas capitalistas, mais especificamente, aquela ligada endogenizao das indstrias de insumos intermedirios e bens de capital, o que certamente viria a requerer maior participao tanto do Estado quanto do capital estrangeiro, dadas as novas exigncias em termos de tecnologia e financiamento; ii) o fortalecimento do chamado setor popular urbano ou, mais precisamente, do setor operrio urbano, como decorrncia tanto do aprofundamento da industrializao quanto do maior comprometimento pblico-estatal em termos de legislao protetora, novos direitos etc.; e iii) o fortalecimento dos segmentos sociais formados tanto pela burocracia estatal civil e militar como pela tecnocracia privada das grandes e mdias empresas. 11. A chamada primazia da dimenso patrimonialista e das cumplicidades mtuas que alimentam os anis burocrticos foi tratada na obra de Martins (1985) para caracterizar o duplo movimento do Estado brasileiro no perodo: de um lado, um movimento de forte centralizao em termos de sua capacidade arrecadadora, que se efetiva por meio da diversificao e do alargamento das fontes tributrias; de outro, um movimento de descentralizao/fragmentao no nvel operacional, isto , em termos de sua capacidade empresarial, que se verifica por meio de uma multiplicao relativamente descontrolada do nmero de autarquias, fundaes e empresas estatais. Ambos os movimentos avalizam a ideia de que, no Brasil do perodo autoritrio-burocrtico, o Estado no apenas passa a desempenhar papel decisivo na organizao (por via administrativa) da acumulao, como tem tambm que gerir o relacionamento com o centro capitalista, mediar a ao dos grupos estrangeiros inseridos na produo local e, ainda, legitimar o exerccio desenvolto que desses novos poderes de interveno faz a burocracia estatal em benefcio prprio. (...) Temos, assim, um Estado que, de fato, tende a recobrir a ao das classes dirigentes enquanto agente histrico de mudana social que e, ao mesmo tempo, que se interpe s classes dominantes e s classes a elas subordinadas enquanto mediador, que tambm , dos conflitos entre elas existentes. Significa dizer: um Estado que intervm, enquanto ator, tanto ao nvel das relaes de produo quanto ao nvel das relaes de reproduo da sociedade, ou seja, ao nvel da manuteno da sociedade capitalista e ao nvel da passagem de um tipo a outro de sociedade capitalista (MARTINS, 1985, p. 25/34).

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zao que toma conta do pas ao longo das dcadas seguintes. Ocorre que se, por um lado, ambos os movimentos recolocam na agenda pblica temas e personagens alijados dos processos decisrios mais importantes, por outro, lamentvel que isso tenha acontecido em simultneo ao esfacelamento do mpeto desenvolvimentista que perdurara no pas, grosso modo, entre 1930 e 1980. Isso porque, em contexto de endividamento externo exacerbado e regime interno de estaginflao persistente, a pujana potencial presente na recuperao da vida democrtica se viu limitada e confusa pelos severos constrangimentos decorrentes da poltica econmica do perodo, com reflexos marcantes sobre as condies de vida e de reproduo social da populao brasileira. Em contexto no qual a situao socioeconmica domstica se deteriora e o pndulo internacional ideolgico se volta para o neoliberalismo, o Estado e toda a compreenso e estruturas de planejamento construdas at ento, se bem que reconhecidamente no ideais comea a se esfacelar. Ao mesmo tempo, praticamente todo o esforo de planejamento governamental se que se pode chamar assim passa a se concentrar no curto prazo, em formas de se debelar a inflao que foge ao controle. Sintomtico dessa situao o movimento de migrao de poder que se d do ento Ministrio do Planejamento para o Ministrio da Fazenda (MF), com especial nfase ao fortalecimento de estruturas de Estado destinadas ao gerenciamento da moeda (Banco Central do Brasil Bacen), do gasto pblico (Secretaria de Oramento Federal SOF) e da dvida pblica (Secretaria do Tesouro Nacional STN). Em adio, sacramenta-se na CF/88 todo um conjunto de diretrizes de planejamento que possui, de cara, duas caractersticas marcantes: centra-se em horizonte de curto/mdio prazo e vincula-se a restries/imposies oramentrias, cuja significao e consequncias sero mais bem exploradas a seguir.
2.2  O novo planejamento e a primazia da gesto pblica gerencialista no ps1988: virtudes e problemas do novssimo Estado democrtico brasileiro

O tipo de planejamento que se busca implementar a partir das diretrizes constitucionais de 1988 tem mritos, mas tambm problemas. O principal mrito talvez esteja concentrado na tentativa de transformar a atividade de planejamento governamental em processo contnuo da ao estatal, para o que parece que se tornara fundamental: reduzir e controlar no dia a dia os graus de discricionariedades intrnsecas possveis desta atividade. Por sua vez, o principal problema talvez esteja refletido no diagnstico hoje possvel, mas ainda no consensual de que ao se reduzir o horizonte de ao possvel do planejamento para o curto/mdio prazo, condicionando-o, simultaneamente, ao oramento prvio disponvel, acabou-se, na verdade, transformando esta atividade em mais uma ao operacional cotidiana do Estado, como so todas aquelas prprias da gesto ou da administrao pblica correntes.

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Parece pouco, mas o fato que, no Brasil, ao longo das duas ltimas dcadas, em um ambiente ideologicamente hostil presena e atuao mais amplas do Estado, a funo planejamento foi adquirindo feies muito diferentes das quais poderia ser portadora.12 Ao longo de todo este perodo, a funo foi sendo esvaziada de contedo poltico estratgico, robustecida de ingredientes tcnico-operacionais e de controle e comando fsico-financeiros, em torno de aes difusas, diludas pelos diversos nveis e instncias de governo, cujo sentido de conjunto e movimento, se estes o tem, mesmo setorialmente considerado, no nem fcil nem rpido de identificar. A funo planejamento convertida em PPAs de quatro anos, os quais, embora previstos desde a CF/88, apenas se vo estruturando apropriadamente, segundo esta lgica, a partir da segunda metade dos anos 1990. Trata-se, at o momento, dos PPAs relativos aos subperodos compreendidos entre 1996-1999, 2000-2003, 2004-2007 e 2008-2011. Em linhas gerais, toda a famlia dos PPAs organiza-se, basicamente, sob dois princpios norteadores: A ideia de processo contnuo e pouco disruptivo: isso estaria garantido fazendo que o primeiro ano de gesto de determinado presidente tenha sempre de executar programtica e financeiramente o ltimo ano de planejamento previsto e orado no PPA formulado pelo governante/ governo imediatamente antecessor. A ideia de juno entre oramento/oramentao do plano (recursos financeiros) e sua execuo/gesto propriamente dita (metas fsicas): isso seria feito por meio de um detalhamento/desdobramento do plano geral em programas e aes setorialmente organizados e coordenados.13 Assim, entre o PPA de quatro anos e o Oramento Geral da Unio (OGU), criaram-se dois instrumentos importantes para operacionalizar e materializar a juno plano oramento, a saber: a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) responsvel por definir as metas e as prioridades

12. Desde que considerados os seguintes aspectos, retirados do captulo 6 deste volume: i) h uma multiplicidade de atores que planificam; ii) buscando influir em partes de uma realidade complexa; iii) sujeita a interpretaes variadas (multirreferncia); iv) cujo processo de evoluo de final aberto (indeterminao que decorre de uma mescla de relaes causa efeito: regulares, estocsticas, semiestruturadas e no estruturadas, estas ltimas tendentes a predominar); v) em que o poder governamental confronta resistncias e resilincias no contexto de uma sociedade multiorganizada; vi) em uma dinmica na qual as crises e inflexes so mais frequentes que as continuidades; e vii) a equifinalidade do plano normativo impotente ante uma realidade mutante, sem homeostase, alm de ser interdependente com o entorno mundial, este mais complexo e ainda menos governvel. (...) Esta sntese se estrutura com base no autor mencionado (MATUS, 1984, 1987), quem melhor consolidou as vrias contribuies sobre pensamento estratgico e desenvolvimento, inclusive da Cepal e posteriormente do Ilpes, dois rgos da Organizao das Naes Unidas (ONU) em que mais atuou. Alguns dos aportes de terceiros, l reunidos, esto aqui ampliados. Assim, nesta verso adotada esto refletidos aportes de Roos Ashby (complexidade, 1956), Pierre Mass (controle social, 1965), Jacques Ardoino (multirreferncia, 1966), Jacques Lesourne (interdependncia, 1985), Yehezkel Dror (governo, 1984), Humberto Maturana (autopoisis, 1984), Fernando Flores (cognio, 1987) e Samuel Pinheiro Guimares (entorno mundial e governabilidade, 2001). 13. Apenas para se ter uma ideia, o PPA 2008-2011 apresenta 215 programas finalsticos, 91 programas de apoio e 5.081 aes, entre aes de apoio e finalsticas.

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para o exerccio financeiro subsequente e a Lei Oramentria Anual (LOA) responsvel por consolidar a proposta oramentria para o ano seguinte, em conjunto com os ministrios e as unidades oramentrias dos Poderes Legislativo e Judicirio. Basicamente por meio desses dois grandes princpios dos PPAs, a literatura dominante sobre gesto pblica no Brasil absorveu o tema do planejamento governamental, conferindo a ele status equivalente aos demais temas, estes sim tpicos da administrao pblica. Veja-se que no se trata de desmerecer os possveis avanos decorrentes da institucionalizao dos hoje denominados instrumentos federais de planejamento (PPA, LDO, LOA, LRF, entre outros), j que eles se constituem em importantes ferramentas de gerenciamento oramentrio-financeiro do pas. Mas trata-se, sim, de afirmar que, por meio desse movimento de subsuno das funes de planejamento e oramentao a categorias cotidianas da gesto pblica , que se processou o esvaziamento do planejamento, como funo mais estratgica e poltica de Estado. Ao mesmo tempo, oramentao e oramento, at ento variveis tcnicas do prprio planejamento, transmutaramse em parmetros prvios das possibilidades e capacidades de ao do Estado.
BOX 2
OGU, PPA, LDO, LOA e LRF definies gerais e mecanismos de articulao

O OGU formado pelo oramento fiscal da seguridade e pelo oramento de investimento das empresas estatais federais. nele que o cidado identifica a destinao dos recursos recolhidos sob a forma de impostos. Nenhuma despesa pblica pode ser realizada sem estar fixada no oramento. O OGU autoriza e as verbas so liberadas de acordo com a receita. Nenhuma despesa pblica pode ser executada fora do oramento, mas nem tudo feito pelo governo federal. As aes dos governos estaduais e municipais devem estar registradas nas respectivas leis oramentrias, conforme define a CF/88. A Unio repassa 47% do produto da arrecadao do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) aos fundos de participao dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, bem como aplica este percentual em programas de financiamento ao setor produtivo das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Os governos estaduais contam tambm para financiar seus gastos com 75% da arrecadao do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) e com o Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA). As prefeituras contam, alm do repasse da Unio, feito de acordo com o nmero de habitantes de cada cidade, definido pelo censo do IBGE, com os impostos municipais, como o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), com 25% da arrecadao do ICMS e 50% da receita do Imposto Territorial Rural (ITR).
(Continua)

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(Continuao)

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Para seu clculo, o OGU se baseia nas estimativas para o produto interno bruto (PIB), na previso de inflao e em outros parmetros. Nestes clculos, estimada uma receita para o exerccio seguinte e, de acordo com ela, so definidos os gastos. Este projeto levado ao Congresso Nacional, onde deputados e senadores discutem na Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) a proposta enviada pelo Executivo. Compete a esta casa remanejar os investimentos para as reas e as regies consideradas prioritrias e estas alteraes so conhecidas como emendas parlamentares isto : modificaes feitas em uma lei j existente ou que est em discusso. O oramento deve ser votado e aprovado at o final de cada legislatura. Depois de aprovado, sancionado pelo presidente da Repblica e se transforma em lei. Se durante o exerccio financeiro houver necessidade de realizao de despesas acima do limite que est previsto na lei, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional projeto de lei (PL) de crdito adicional. O Poder Executivo responsvel pelo sistema de planejamento e oramento, seguindo os princpios bsicos para elaborao e controle definidos na Constituio Federal, na Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964, no PPA e na LDO. Os fundamentos so os da transparncia oramentria, da unidade pela qual cada esfera do governo ter apenas um oramento , da universalidade ou seja, deve ser capaz de incorporar despesas e receitas de todas as instituies pblicas e da anualidade isto , deve compreender o perodo de um exerccio anual. O PPA define as prioridades do governo por um perodo de quatro anos e deve conter as diretrizes, os objetivos e as metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. O PPA estabelece a ligao entre as prioridades de mdio prazo e a LOA. A LDO estabelece as metas e as prioridades para o exerccio financeiro subsequente, orienta a elaborao do oramento, dispe sobre alterao na legislao tributria e estabelece a poltica de aplicao das agncias financeiras de fomento. Com base nesta lei, a SOF/MPOG elabora a LOA, a proposta oramentria para o ano seguinte, em conjunto com os ministrios e as unidades oramentrias dos Poderes Legislativo e Judicirio. Vale registrar, por fim, que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), aprovada em 2000 pelo Congresso Nacional, introduziu novas responsabilidades para o administrador pblico com relao aos oramentos da Unio, dos estados e dos municpios, como limite de gastos com pessoal, proibio de criar despesas de durao continuada sem uma fonte segura de receitas, entre outras. A lei introduziu a restrio oramentria na legislao brasileira e procurou criar uma cultura de disciplina fiscal para os trs poderes.
Fonte: SOF/MPOG. Elaborao prpria.

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FIGURA 1

Etapas do planejamento governamental, na lgica do PPA

Elaborao prpria. Notas: 1 Controladoria-Geral da Unio (CGU). 2 Tribunal de Contas da Unio (TCU).

Desde o momento em que isso se institucionalizou, como nica forma de estruturar e conduzir as coisas dentro do governo, o oramento vale brincar, poupana prvia que antecede e comanda o planejamento e o investimento pblico vale dizer, as possibilidades de ao do Estado , quando na verdade se poderia/deveria pensar em uma causalidade oposta!14 claro que este movimento ocorreu praticamente em todo o mundo, mas exacerbouse no Brasil em um contexto no trivial nem casual de crise do Estado nacional. Para o que se est aqui estudando, esta crise tomou duas formas decisivas: Primeiro, a crise do Estado representou engessamento ideolgico e esgaramento ao extremo das possibilidades de se pensar e reformar o Estado na direo de um desenvolvimento soberano, includente e sustentvel no pas.

14. No cabe aqui entrar nos meandros e nas tecnicalidades dos processos e conceitos contbeis e oramentrios que pautam o arranjo das contas pblicas no Brasil. De todo modo, no demais dizer que tais conceitos quase todos formulados em funo da natureza e do modus operandis do setor privado nem sempre se adequam automtica ou perfeitamente bem natureza e forma de funcionamento do setor pblico estatal, qualquer que seja o pas em questo. Por outro lado, no se desconsidera aqui o processo pelo qual tais conceitos foram sendo sacramentados pela sabedoria convencional e difundidos mundo afora como receita a ser seguida e implementada pelos governos em geral, em nome das boas prticas e da to deseja comparabilidade internacional de procedimentos e estatsticas oficiais. Apesar disso, no entanto, uma coisa certa: h diferenas profundas entre a existncia e o funcionamento no tempo de empresas e governos/Estados, motivo que por si s j deveria ser suficiente para exigir ou suscitar a necessidade de uma contabilidade do setor pblico mais condizente com a natureza e forma de operao dos Estados nacionais.

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Segundo, essa crise conferiu destaque estratgico s funes e s instituies do Estado destinadas a gerenciar e controlar a moeda e o oramento nacional, por meio, fundamentalmente, do Banco Central do Brasil, da Receita Federal, da Secretaria do Tesouro Nacional e da Secretaria do Oramento Federal.15

Diante de ambos os aspectos, no de se estranhar que, de um lado, o planejamento no sentido forte, estratgico e poltico do termo tenha desaparecido do raio de possibilidades do Estado, nem tampouco que, de outro lado, a estabilizao monetria em detrimento do crescimento econmico e da gerao de empregos , bem como a eficincia do gasto pblico em prejuzo da progressividade na arrecadao e da redistributividade na alocao , tenha se convertido nos grandes objetivos nacionais, ambos alcanveis pela primazia da gesto sobre o planejamento, ou dito com o jargo da rea, por meio da adaptao ou inveno de novas tcnicas (inovaes institucionais) e boas prticas de gesto aplicadas ao setor pblico. Segundo este entendimento, racionalizao de procedimentos no nvel das aes cotidianas de Estado somada a esforos concretos no sentido de tornar o gasto mais eficiente mas no necessariamente de melhor qualidade seriam no s as aes principais para o Estado realizar, mas tambm tidas como basicamente suficientes para se obter, no nvel da arquitetura dos PPAs, maior eficcia e efetividade nas polticas pblicas. A assim chamada nova administrao pblica gerencial ou gerencialista o movimento terico e poltico responsvel pelo que neste trabalho se est chamando de primazia da gesto sobre o planejamento, fenmeno este referenciado aos anos 1990 e pelo menos primeira dcada de 2000.16 Trata-se de movimento poltico que nasceu como crtica das organizaes estatais burocrticas dos anos 1970 e 1980 e que cresceu difundindo a cultura do empreendedorismo norte-americano (cultura do self made man), instigando a aplicao de princpios gerencialistas usados em
15. Para cada uma dessas instncias de governo, h um captulo especfico neste mesmo volume da publicao, por meio dos quais se procede: i) uma recuperao histrica breve acerca dos processos respectivos de institucionalizao das funes de oramentao e de gerenciamento da moeda e da dvida pblica federal; e ii) uma problematizao geral acerca das atribuies prprias de cada rgo, com algumas implicaes no desprezveis em termos de eficcia e integrao das aes e funes respectivas. Em particular, ver captulos 3, 8, 9, 10 e 11 neste volume. 16. Este movimento tem suas razes fundamentais derivadas do pensamento neoliberal presente na Escola Austraca de Hayek (1945), na Escola de Chicago de Friedman (1962), na Sociedade de Mont Pelerin, que inclua nomes importantes do pensamento ocidental, como os prprios Hayek e Friedman, alm de Popper e outros. Alm desses, importante mencionar a influncia de autores como Schumpeter (1942), Drucker (1946), Arrow (1951), Downs (1957), Buchanan e Tullock (1962) e Peters e Waterman (1982), que ao longo dos anos cumpriram o papel de ajudar na edificao tanto da teoria da escolha racional e da escolha pblica, como na edificao dos movimentos Reinventando o Governo (OSBORNE; GAEBLER, 1995) e A Terceira Via (GIDDENS, 1999), ambos aps os experimentos liberalizantes dos governos Thacther (Inglaterra) e Reagan (Estados Unidos), na dcada de 1980. Estes trabalhos, por sua vez, ajudaram a difundir, em conjunto com as escolas e as faculdades de administrao de empresas, negcios e Master of Business Administration (MBA), as empresas de consultoria empresarial e de mercado, os gurus empresariais e a mdia dos negcios, tanto a ideologia geral como as prticas do gerencialismo para os governos, por meio do movimento apelidado de Governana Progressista, do qual alguns dos principais expoentes pelo mundo foram: Tony Blair (Inglaterra), Fernando Henrique Cardoso (Brasil), Bill Clinton (Estados Unidos), Helmut Schroeder (Alemanha), Leonel Jospin (Frana), Antonio Prodi (Itlia) e Carlos Salinas (Mxico). Para uma reviso crtica e ampla deste assunto, ver Paes de Paula (2005) e Bento (2003).

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organizaes privadas tais como: qualidade total, just in time, toyotismo, certificao, famlia ISO-9000, reengenharia, downsizing, terceirizao, informatizao, automao etc. no mbito da administrao pblica. Neste mbito, esses princpios tomaram algumas das seguintes formas e orientaes gerais: accountability; gesto de resultados, e no de processos; nfase nos clientes em vez de nos cidados; descentralizao e responsabilizao individual; focalizao e desempenho institucional; flexibilizao e desregulamentao; e privatizao e regulao. Incorporada ao cenrio brasileiro com grande nfase a partir de 1995, a chamada nova administrao pblica de orientao gerencialista teve no ex-ministro Bresser-Pereira e no ento constitudo Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (Mare) seus principais difusores. Os quadros 3 e 4 a seguir, formatados a partir do Plano Diretor da Reforma do Estado lanado em 1995 pelo Mare, resumem bem a natureza da reforma proposta e o desenho institucional geral de Estado que dela emanaria.
QUADRO 3
Reforma gerencial do Estado, segundo o Plano Diretor da Reforma do Estado 1995
Delimitao das reas de atuao do Estado gerencial, na concepo original do plano diretor do Mare 1995 Atividades exclusivas de Estado Atividades principais Atividades auxiliares Estado Processo de terceirizao do Estado Servios sociais e cientficos Processo de publicizao do Estado Setor pblico No estatal Produo de bens e servios para mercado Processo de privatizao do Estado Mercado

Fontes: ENAP e Mare (1995). Elaborao prpria.

QUADRO 4

Configurao institucional do Estado, segundo o Plano Diretor da Reforma do Estado 1995


Formas de propriedade Estatal Presidncia da Repblica Legislativo Ncleo estratJudicirio gico de governo Ministrio Pblico (MP) e Cpula Ministerial Regulamentao, Unidades fiscalizao, fomento, descentralizadas segurana pblica e de governo seguridade social Servios no exclusivos do Estado Produo pelo mercado Pblico no estatal Privada Formas de administrao Burocrtica Administrao pblica burocrticogerencial: valores racionais, burocrticos e weberianos Gerencial Administrao pblica burocrticogerencial: valores gerenciais Administrao pblica gerencial: racionalidade privada na administrao pblica Administrao pblica gerencial: racionalidade privada na administrao pblica Tipo de entidade Secretarias formuladoras de polticas pblicas/ contratos de gesto Agncias executivas e agncias reguladoras

Universidades, escolas, hospitais e centros de pesquisa

Organizaes sociais

Empresas estatais

Empresas privadas

Fontes: ENAP e Mare (1995). Elaborao prpria.

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Como balano geral, tem-se elogios e crticas. No primeiro caso, exploramse aspectos ligados ao reforo de valores e procedimentos baseados no mrito para a seleo e progresso funcional no setor pblico; estruturao e ao fortalecimento de carreiras tpicas de Estado; informatizao e melhoria do aparato informacional para gerenciamento e tomada de decises pelos rgos; tentativa de institucionalizao e incorporao de diversas formas de participao de entes pblicos no estatais s atividades de desenho, implementao, monitoramento e controle social de aes governamentais, entre outros. Todos estes, aspectos realmente positivos e necessrios a qualquer reforma administrativa que ainda se pretenda implementar no pas.17 Outras dimenses da reforma Bresser-Pereira, no entanto, so menos consensuais, tais como: a concentrao sobredimensionada em uma gesto para desempenho institucional, responsabilizao e resultados individuais, sem o devido cuidado tambm com ambientes e processos cotidianos de trabalho nas organizaes, processos estes que impactam fortemente a capacidade institucional e individual de produo de resultados; a nfase talvez apressada em seguir e adotar princpios e aes das reformas que j estavam em curso em outros pases, sem o devido cuidado com avaliaes que j apontavam para insucessos ou inadequabilidades de algumas iniciativas no nvel do setor pblico; o destaque a um modelo de Estado mais regulador que produtor, na esteira tambm de tendncias nem sempre exitosas que estavam em curso pelo mundo; e a nfase, por fim, em exigir mais resultados quantitativos em termos do nmero de bens e servios pblicos ofertados com menos ou igual quantidade de recursos humanos e financeiros, aspecto este particularmente problemtico em reas fortemente intensivas em mo de obra qualificada como em todas as reas sociais de proviso de bens e servios populao , algo que viria a comprometer a qualidade destes bens e servios prestados pelo Estado etc.18 Quanto s crticas de carter mais geral, referentes ao desenho e aos princpios gerais da reforma, elas se centram em aspectos que dizem, basicamente, que:19 A reforma gerencial brasileira foi incompleta e acabou gerando maior fragmentao dos aparelhos de Estado, com reforo do hibridismo institucional presente em toda a mquina pblica brasileira.

17. Bons argumentos a favor dos princpios gerais e mesmo das aes implementadas sob orientao da reforma gerencial levada a cabo no Brasil, podem ser vistos em Brasil (2002), Bresser-Pereira e Spink (2005), Abrucio (2007), Bresser-Pereira (2009) e Abrucio, Pedroti e P (2009). 18. No sendo o foco principal deste trabalho, ver Paes de Paula (2005) e Bento (2003) para aprofundamentos mais amplos e adequados sobre muitas das dimenses mais relevantes dos princpios e da prpria reforma gerencial parcialmente implementada no Brasil. 19. Para detalhamento adicional, ver Paes de Paula (2005, p. 137).

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A reforma no democratizou o funcionamento dos aparelhos de Estado, imprimindo na verdade um carter manipulador gesto participativa que se considerava em curso. Os controles sociais da gesto pblica ou no existiam de fato, ou eram ainda basicamente formais, bastante precrios e limitados. A suposta orientao para o servio pblico no desprivatizou o Estado e seu funcionamento orientado para o (e pelo) mercado.

Em sntese, onde e quando o planejamento no sentido forte e complexo do termo deixa de anteceder e orientar a ao e a gesto cotidiana do Estado, esta ltima torna-se um fim em si mesma.
3 ATUALIZAR O DEBATE PARA O SCULO XXI: A VISO DE GESTORES PBLICOS FEDERAIS ACERCA DE SEUS PRPRIOS PROBLEMAS

At aqui, o percurso consistiu em resgatar historicamente a trajetria algo particular da relao entre planejamento governamental e gesto pblica no Brasil, no que se denominou de o longo sculo XX brasileiro desta construo. Alm disso, a seo anterior procurou tambm situar a problemtica do planejamento governamental desde a CF/88, particularmente frente ao que se chamou de a primazia da gesto pblica gerencialista no pas, algo que segue em implementao lenta, gradual e segura ao menos desde 1995. nesse contexto, portanto, que se insere agora a discusso que visa contribuir para o movimento de atualizao e ressignificao do debate sobre planejamento e gesto no Brasil, tanto por se acreditar que isso seja algo necessrio e meritrio em si mesmo, como porque se defende a ideia de que o momento histrico nacional esteja particularmente propcio a tal empreitada.20

20. Algumas caractersticas do momento histrico atual que se consideram importantes neste estudo para justificar esta crena seriam: i) depois de praticamente trs dcadas seguidas de crises econmica e fiscal do Estado, os anos recentes trouxeram tona no s novas possibilidades de crescimento do produto total da economia, da renda e do emprego das famlias e da arrecadao estatal, como tambm novas possibilidades de atuao planejada e orientada do Estado ao desenvolvimento; e ii) ambas as possibilidades anteriores se vislumbraram e se fortaleceram sem que a estabilidade monetria fosse ameaada e aconteceram em ambiente democrtico, com funcionamento satisfatrio das instituies.

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BOX 3

Posio de entendimento comum acerca da expresso ciclo de gesto das polticas pblicas federais

Ciclo de gesto segundo relato de um dos entrevistados, a origem da expresso teria se dado, no Brasil, em 1993, por ocasio de movimento salarial reivindicatrio de servidores pertencentes justamente aos rgos considerados hoje como integrantes deste ciclo, ainda que tal arranjo jamais tenha sido formalizado jurdica ou burocraticamente. Mas houve, ao longo dos anos, algumas tentativas de se fazer meno a esta expresso, supostamente definidora do que poderia ser considerado o ncleo estratgico do Estado para fins das funes de planejamento, formulao, oramentao, implementao, gesto, monitoramento, avaliao e controle das aes governamentais expressas nos PPAs. Assim, embora o governo federal jamais tenha conseguido formular uma proposta consensual de institucionalizao do ciclo de gesto das polticas pblicas, a expresso j apareceu, por exemplo, na Medida Provisria (MP) no 2.229/1943, de 6 de setembro de 2001, que tratava de carreiras do servio pblico federal.
No rol de funes tpicas de Estado organizadas em torno da ideia de um ciclo de funes destinadas a planejar, formular, orar, implementar, gerir, monitorar, avaliar e controlar aes de governo inscritas no PPA, a atividade de planejamento compreenderia principalmente aquela de mdio prazo consubstanciada no plano. Este documento, previsto no Art. 165, inciso I, da Constituio Federal, no foi ainda objeto de lei complementar que definisse sua vigncia, elaborao e organizao, tal como determina o 9o, inciso I, deste artigo. Ento, a abrangncia do PPA e os critrios de sua organizao vm variando conforme as prticas dos sucessivos governos. A atividade de oramentao, de todas essas, a que estaria mais bem definida. H uma lei geral de finanas pblicas, a Lei no 4.320/1964, que foi recepcionada pela atual ordem constitucional como lei complementar, e a Lei Complementar no 101/2000, que normatizam at o momento a atividade de oramentao. Vale mencionar, no entanto, que est em curso um movimento pela implementao de uma nova lei das finanas pblicas, em debate ainda restrito ao governo federal. O monitoramento seria aquela atividade que diz respeito ao acompanhamento pelo prprio rgo executor da poltica pblica da execuo de sua poltica e tambm pelos rgos de controle, principalmente de controle interno, para que, durante essa ao, possa ser verificado se a poltica vem tendo um percurso adequado e se de fato com ela se pode atingir o interesse pblico inicialmente almejado. O monitoramento dependeria, ento, de um processo contnuo de coleta e anlise de informaes, tais que possibilitem comparar o quanto uma atividade, um projeto, um programa ou uma poltica esto sendo implementados em face de seus objetivos.
(Continua)

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(Continuao)

A avaliao, por sua vez, se encontraria intrinsecamente relacionada com o monitoramento e se constituiria na atividade pela qual os rgos executores e de controle realizam o acompanhamento da execuo das polticas pblicas tendo em vista seus resultados, de modo a determinar a relevncia, a eficincia, a efetividade, o impacto e a sustentabilidade de determinada ao. Esta atividade a que encontra sua realizao de forma mais distribuda pelos rgos pblicos o que no significa dizer que se encontre mais organizada , sendo efetuada pelos ministrios executores e pelos rgos de planejamento, de controle e de pesquisa, como o caso do Ipea. Por fim, o controle, aqui abordado apenas em sua dimenso interna ao Poder Executivo, com a consolidao da democracia brasileira e a crescente necessidade de transparncia e acompanhamento dos gestores pblicos pela sociedade, vem ganhando fora, e o alcance dessa atividade tem sido objeto de debates intensos na administrao pblica, tendo estes ganhado a mdia e sido acompanhados pela opinio pblica. Todas essas atividades so realizadas por diversos atores, algumas vezes de forma coordenada, outras de forma sobreposta. Eis a seguir alguns dos protagonistas:

M  inistrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG): por meio da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI); da Secretaria de Oramento Federal (SOF); Secretaria de Gesto (Seges); e da Secretaria de Recursos Humanos (SRH). Ministrio da Fazenda (MF): por meio da Secretaria do Tesouro Nacional  (STN); da Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB); e da Secretaria de Poltica Econmica (SPE). Casa Civil da Presidncia da Repblica: por meio da Controladoria-Geral da  Unio (CGU); da Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE); e do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Ministrios Setoriais: principalmente por meio de suas Subsecretarias de Plane jamento, Oramento e Administrao (SPOAs).

Fontes: MPOG, MF e entrevistas. Elaborao prpria.

Para realizar tal discusso, no entanto, deparou-se o texto com dificuldades graves em relao a material bibliogrfico atualizado e suficientemente crtico que se pudesse utilizar para ancorar os argumentos que esto perfilados neste estudo. Diante disso, e frente tambm constatao de que o momento e o assunto esto a exigir um entendimento algo mais aprofundado do funcionamento das instncias de governo diretamente responsveis pelas aes que movem o planejamento e a gesto pblica no pas, optou-se por alternativa metodolgica que consistiu em entrevistas semiestruturadas junto a dirigentes de alto escalo do governo federal, pertencentes prioritariamente a ministrios, secretarias e rgos de Estado

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envolvidos com uma ou mais funes consideradas tpicas do que se convencionou chamar de ciclo de gesto das polticas pblicas federais brasileiras.21 Sendo trabalho ainda preliminar na verdade, a primeira tentativa de sistematizao e interpretao das entrevistas realizadas , optou-se por organizar o discurso em duas frentes: uma visando estabelecer os principais pontos de divergncia entre os dirigentes acerca de alguns aspectos cruciais para o entendimento da questo; outra identificando possveis pontos de convergncia para uma agenda de transformaes vindouras na relao entre as atividades de planejamento e gesto no Brasil.
3.1 Primeira tarefa: organizar o dissenso

Em qualquer trabalho desse tipo, identificar e sistematizar argumentos divergentes sobre um mesmo assunto tarefa necessria, mas no trivial. De todo modo, como primeira aproximao ao objeto, seria possvel dizer que o conjunto de entrevistas realizadas se circunscreve em torno de trs grandes agregados temticos, a saber: vises divergentes dos dirigentes sobre o significado prtico e aquele terica ou institucionalmente possvel referente ao ciclo de gesto; vises divergentes dos dirigentes sobre a estrutura organizacional ou a estrutura de governana de um suposto ciclo de gesto; e vises divergentes dos dirigentes sobre funes e carreiras pertencentes deste suposto ciclo de gesto.

Com relao ao primeiro aspecto, importante fazer o registro de que h, entre os gestores entrevistados, a percepo de que existe na prtica um circuito ou um ciclo de funes e atividades de competncia governamental, derivadas da forma pela qual o modelo de planejamento consagrado pelo PPA se estruturou, muito embora tais atividades e processos jamais tenham sido sacramentados institucional ou juridicamente sob alguma forma especfica.
21. Como procedimento de campo, os entrevistados receberam carta personalizada que apresentava o projeto e solicitava reserva de horrio e agendamento preferencial para setembro de 2009. Na prtica, as entrevistas foram realizadas entre setembro e novembro de 2009 e contaram, sempre, com a presena de um tcnico ou de uma dupla de tcnicos do Ipea, tendo tido durao mdia de 60 minutos cada uma. As entrevistas foram conduzidas utilizandose roteiro semiestruturado, instrumento este que pode ser visto no anexo 1 deste captulo. Os depoimentos foram gravados e todo o contedo transcrito constituiu-se na documentao-base desta seo. Neste momento, aproveitamos tambm a oportunidade para expressar nossos agradecimentos a todas as organizaes visitadas e pessoas entrevistadas durante a pesquisa de campo, as quais se dispuseram cordialmente a receber os tcnicos e fornecer, com toda a transparncia e sinceridade, informaes e opinies da maior importncia para a composio dos relatos que, sumarizados neste captulo, procuram ser a base para a argumentao que se segue nesta seo. Tambm preciso dizer que embora as pessoas entrevistadas tenham exercido verdadeira influncia neste texto, elas no tm responsabilidade pelos erros e pelas omisses cometidas neste estudo, com o que as isentamos por eventuais desdobramentos decorrentes deste trabalho. A relao dos entrevistados e os respectivos cargos e rgos selecionados encontram-se no anexo 2 deste captulo.

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Por este motivo, paira alguma divergncia de entendimento, entre eles, acerca de quais exatamente seriam ou deveriam ser as funes, as instituies, os processos, os instrumentos, enfim, o arsenal jurdico-institucional a compor este circuito/ciclo. Decorre desta divergncia de entendimentos a variabilidade de expresses que se fizeram registrar, durante as entrevistas, para caracterizar supostamente o mesmo fenmeno. Ciclo de gesto das polticas pblicas, ou ciclo das polticas pblicas, ciclo do gasto pblico, ou, at mesmo, ciclo do controle foram todas expresses utilizadas para referenciar o conjunto de macroprocessos da administrao pblica federal, relacionados s etapas da formulao de agendas, estratgias e polticas pblicas, oramentao, implementao, gesto e monitoramento destas, avaliao de processos, impactos e resultados, bem como s funes de controle interno e externo dos programas governamentais. Sintomtico talvez seja o fato de no ter aparecido a expresso ciclo de planejamento das polticas pblicas, ou ao menos ciclo de planejamento e gesto das polticas pblicas federais, expresso esta que, na opinio j declarada deste texto, seria provavelmente a mais adequada ao fenmeno em tela, alm de permitir ou favorecer um reequilbrio tanto semntico quanto poltico dessas duas dimenses cruciais e estratgicas da ao dos Estados contemporneos. Pois que, de fato, no caso brasileiro, desde a segunda metade do sculo XX, mas sobretudo a partir da CF/88 e das transformaes j relatadas para as duas dcadas seguintes, tem-se uma situao na qual a funo planejamento naquele sentido poltico complexo e estratgico do termo foi transformada em uma etapa a mais da gesto cotidiana do Estado, reduzida ao gerenciamento das aes, dos programas e das polticas pblicas tais quais estruturadas e registradas nos planos quadrienais do governo federal. Por este motivo, no estranha e at mesmo se explica porque a expresso mais comumente usada, no jargo da rea entre os dirigentes entrevistados, seja ciclo de gesto, e no ciclo do planejamento e gesto das polticas pblicas federais, expresso esta que este texto reivindica como a mais adequada e justa ao complexo e intrincado mundo de funes, instituies, processos e instrumentos, que vo desde o planejamento e a formulao de agendas, estratgias e polticas pblicas, passando pela oramentao, pela implementao, pela gesto e pelo monitoramento das polticas, bem como pela avaliao de processos, de impactos e de resultados, at as funes de controle interno e externo dos programas e das aes governamentais, distribudos e realizados por todos os ministrios e demais rgos setoriais do Estado, no nvel federal.

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Relativamente ao segundo aspecto anteriormente considerado, as entrevistas foram capazes de registrar vises divergentes dos dirigentes sobre a estrutura organizacional ou a estrutura de governana mais geral de um suposto ciclo de gesto. H diferentes posies sobre que funes deveriam estar presentes em que rgos, bem como sobre o estado atual de sobreposies de funes e rgos, algumas defendendo a juno de pastas e/ou secretarias, outras simplesmente conformadas com a situao atual. bvio que tais divergncias seriam mesmo de se esperar, pois se trata de situao que deriva da constatao anterior, de ausncia de compreenso comum ou consensual acerca do significado prtico da expresso ciclo de gesto. Em no havendo nem anteparo institucional-legal prprio, nem entendimento intragovernamental comum acerca do tema, resta de fato divergncia grande entre os gestores, no que concerne a uma suposta ou necessria arquitetura de governana sobre as etapas, as funes, as instituies, os processos e os instrumentos deste complexo circuito de atribuies governamentais que envolve, entre outras, as funes de planejamento, oramentao, gesto, avaliao e controle da coisa pblica. Uns falam em restringir e focar as energias esparsas do governo federal apenas em torno do processo oramentrio stricto sensu. Neste caso, derivaria, como estrutura a ser privilegiada, uma que privilegiasse, prioritariamente, as organizaes diretamente encarregadas da arrecadao tributria federal, bem como aquelas encarregadas da alocao oramentria final aos rgos setoriais, sem descuidarem-se, por sua vez, das instncias responsveis pelo gerenciamento mais direto da moeda e da dvida pblica federal. Em outro desenho institucional possvel, fala-se da necessidade de um grande movimento, a ser capitaneado pela Presidncia da Repblica, com vista a instituir juridicamente um entendimento comum acerca das ditas funes, buscando, com isso, eliminar sobreposies de funes entre rgos e otimizar ou racionalizar a implementao e a gesto propriamente dita de cada uma das etapas componentes do ciclo, entendido agora em perspectiva mais ampla. Na compreenso que se est constituindo ao longo deste texto, a proposta anterior parece ser, de fato, algo necessrio e possvel de ser feito pelo governo federal. Como dito linhas atrs, necessidade e oportunidade so os imperativos deste movimento e no parece haver, na conjuntura atual, razes para suspeitar de que algo desta natureza e grandeza, porquanto complexa e cheia de artimanhas, no possa ser realizada pelas cabeas que integram a burocracia pblica federal hoje. H j conhecimento suficientemente organizado e difundido, acerca dos macroprocessos que deveriam

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integrar o tal ciclo de planejamento e gesto pblica hoje, bem como conhecimento e disponibilidade tecnolgica igualmente suficientes para ajudar nesta empreitada.22 Por fim, em relao ao terceiro aspecto acima aludido relativo a que funes e carreiras incluir ou contemplar em tal ciclo pairam divergncias srias acerca da seleo, qualificao e composio da fora de trabalho no setor pblico federal, algo que se chama hoje, no linguajar dominante, de gesto de pessoas ou gesto de recursos humanos no setor pblico. H diferentes posies sobre que funes pertencem ou deveriam pertencer a tal ciclo algo que j foi dito acima , bem como diferentes posies sobre como organizar e gerenciar o pessoal empregado no ciclo, uns defendendo carreiras nicas ou mais homogneas, outros defendendo o formato atual, ancorado em especializao de carreiras por funo e/ou rgo da administrao pblica federal.
22. A respeito, rever figura 1. Outra meno importante deve ser feita ao Frum de Integrao do Ciclo de Gesto, tal qual foi denominada experincia informal recente no mbito do governo federal, reunindo servidores do MPOG, do MF, do Ipea e da CGU, com vista a aproximar especialistas em polticas pblicas e gestores governamentais, segundo o entendimento de que a melhoria das aes de governo, em termos da clssica trade efetividade eficcia eficincia, passa necessariamente por aprimoramentos tcnicos ligados ao circuito que vai da formulao e planejamento de polticas e programas, da oramentao, da implementao e do monitoramento, gesto e controle destes, at sua avaliao e seu redesenho quando pertinentes. No mbito deste frum, chegou-se constatao de que se faz necessria uma aproximao entre os rgos que compem aquele circuito, como estratgia conjunta e condio de melhoria das aes e iniciativas governamentais. Por meio de tal movimento de aproximao ou articulao institucional, as entidades buscariam desenvolver atividades conjuntas com os seguintes objetivos especficos: 1.  Estabelecer sistemtica de relacionamentos tcnicos e institucionais para dar concretude ao objetivo de caminhar-se rumo melhoria das polticas pblicas, em todas as suas dimenses. 2.  Estabelecer condies institucionais e tcnicas para o compartilhamento cruzado de bases de dados, acervo de informaes j processadas, metodologias de acompanhamento e avaliao de polticas, programas e aes governamentais. 3.  Estabelecer critrios e condies institucionais para a produo de documentos conjuntos sob a forma de pareceres e notas tcnicas, ou outros que se julgarem necessrios e pertinentes , visando contribuir, no mbito intragovernamental, com avaliaes tcnicas e propostas de redesenho e/ou reorientao estratgica de polticas, programas e aes de governo. Em parte, pretendia-se alcanar tais objetivos por meio do desenvolvimento de metodologias especficas de integrao das equipes tcnicas de todas as entidades componentes do ciclo, integrao esta que se faria, concretamente, por meio de projetos-pilotos. Outra parte dos objetivos ligados mais diretamente a um amadurecimento conceitual e operativo do que deveriam ser o ciclo de planejamento e gesto das polticas pblicas no Brasil e sua forma de funcionamento de fato integrado realizar-se-ia por meio de eventos peridicos conjuntos, com as seguintes caractersticas: a)  discusses internas: seminrios trimestrais internos para discusses pautadas nas agendas de trabalho das entidades. Ex.: viso integrada do ciclo de planejamento e gesto, apresentao dos processos de trabalho de cada entidade etc.; b)  discusses do governo com a sociedade: realizar-se-iam, a cada dois anos, por meio de congressos nacionais, tais que tratassem de monitoramento e avaliao das polticas pblicas federais, reunindo as entidades integrantes do ciclo, as demais instncias de governo e ministrios setoriais, a academia e outros setores interessados da sociedade civil etc.; c) t  rabalhos de avaliao conjunta: eleger-se-iam programas e aes do governo como objeto de avaliao conjunta do ciclo, na crena de que avaliaes conjuntas de processos e resultados tambm ajudariam a induzir a integrao entre as entidades envolvidas; e d)  capacitao: promover-se-iam palestras e cursos de capacitao para servidores pblicos, em perspectiva de formao continuada. Por sintomtico, cumpre registrar que tal agenda de iniciativas conjuntas, at o momento em que se encerra este texto, no havia prosperado de modo satisfatrio.

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Essa uma discusso que fortemente impactada pelo grau de (in)compreenso que se tenha acerca do prprio ciclo, seu significado prtico e suas potencialidades vindouras. Em uma perspectiva reducionista deste, algo centrado preponderantemente no ciclo do gasto, privilegiar-se-iam carreiras altamente especializadas naquelas funes e instituies j mencionadas, diretamente encarregadas da arrecadao tributria federal, da alocao oramentria final aos rgos setoriais, alm, claro, daquelas responsveis pelo gerenciamento da moeda e da dvida pblica federal. Mas se a perspectiva de estruturao das funes, das instituies, dos processos e dos instrumentos do ciclo for algo mais amplo, ento, neste caso, haveria de se pensar em outras formas de seleo, capacitao e gerenciamento da fora de trabalho. Ocorre que, mesmo insatisfeitos com vrios aspectos da forma atual de recrutamento e organizao das carreiras nestes setores, os dirigentes entrevistados mostraram-se cticos para o futuro imediato sobre as possibilidades de alterar significativamente as coisas tais como esto sendo feitas. Desde os princpios gerais e perfis sob os quais se organizam os atuais concursos, passando pelas prticas atuais de capacitao e qualificao profissional seja nos locais de trabalho, seja ao longo das respectivas carreiras , at a discusso sobre a mobilidade ou o trnsito possvel e/ou desejvel de pessoal entre rgos e funes do ciclo, tudo isso motivo ainda de grande divergncia de opinio entre os entrevistados. Mas se para esse aspecto em particular bem como para os demais ainda no h consensos fceis nem rpidos vista, haveria ao menos alguns elementos comuns em torno dos quais se poderia organizar ou produzir entendimentos e encaminhamentos comuns? Quais seriam eles? Em cada caso, quais os nveis de comprometimento poltico necessrio? Ou, por outra, quais os requerimentos polticos e institucionais necessrios produo e efetivao desses supostos consensos? Embora respostas a estas questes no sejam nem fceis nem rpidas, esta foi, ento, a segunda tarefa a que se props o texto, nesta seo ancorada sobre as entrevistas realizadas junto a dirigentes de alto escalo do governo federal, visando identificar pontos de convergncia para uma agenda de transformaes na relao entre as atividades de planejamento e gesto no Brasil.
3.2 Segunda tarefa: ensejar o consenso

Por meio de leitura e interpretao conjunta das entrevistas, parece no ser exagero afirmar haver certo nvel de consenso, entre os dirigentes, acerca de duas ordens gerais de questes, ambas referenciadas a um balano geral das polticas pblicas de corte federal. No plano dos avanos nacionais, destaque-se a ampliao e a complexificao da atuao estatal por meio de seu arco de polticas pblicas sobre

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dimenses cruciais da vida social e econmica do pas. Especialmente interessante constatar a relativa rapidez em termos histrico-comparativos com que processos de natureza contnua, cumulativa e coletiva de aparelhamento e sofisticao institucional do Estado tm-se dado no pas. Grosso modo, desde que instaurado no Brasil seu processo lento de redemocratizao na dcada de 1980, tem-se observado no sem embates e tenses polticas e ideolgicas de vrios nveis um movimento praticamente permanente de amadurecimento institucional no interior do Estado brasileiro. Hoje, o Estado brasileiro sobretudo no nvel federal, nos principais estados e em vrios municpios possuiria recursos fiscais, humanos, tecnolgicos e logsticos no desprezveis para estruturar e implementar polticas em mbitos amplos da economia e da sociedade nacional. claro que, por outro lado, restam ainda inmeras questes e problemas a enfrentar, estes tambm de dimenses no desprezveis. Coloca-se, ento, a segunda ordem de concluses gerais do trabalho de campo: prioritria e estrategicamente, tratar-se-ia de mobilizar esforos de compreenso e de atuao em torno, em linhas gerais, de trs conjuntos de desafios, a saber: qualidade dos bens e servios pblicos disponibilizados sociedade; equacionamento dos esquemas de financiamento tributrio para diversas polticas pblicas de orientao federal; e aperfeioamentos institucionais-legais no espectro amplo da gesto e execuo das diversas polticas pblicas em ao pelo pas. Com relao qualidade dos bens e servios ofertados sociedade, patente e antiga a baixa qualidade geral destes e, a despeito do movimento relativamente rpido de ampliao da cobertura em vrios casos veja-se, por exemplo, as reas de sade, educao, previdncia e assistncia social etc. , nada justificaria o adiamento desta agenda da melhoria da qualidade com vista legitimao poltica e preservao social das conquistas obtidas at agora. A agenda da qualidade, por sua vez, guarda estreita relao com as duas outras mencionadas anteriormente, as dimenses do financiamento e da gesto. No caso do financiamento, seria preciso enfrentar tanto a questo dos montantes a disponibilizar para determinadas polticas ainda claramente insuficientes em vrios casos , como a difcil questo da relao entre arrecadao tributria e gastos pblicos, vale dizer, do perfil especfico de financiamento que liga os circuitos de arrecadao aos gastos em cada caso concreto de poltica pblica. H j muitas evidncias empricas e muita justificao terica acerca dos malefcios que estruturas tributrias altamente regressivas trazem para o resultado final das polticas pblicas. Em outras palavras, o impacto agregado destas quando considerado em termos dos objetivos que pretendem alcanar tem sido negativamente compensado, no Brasil, pelo perfil regressivo da arrecadao, que tem penalizado proporcionalmente mais os pobres que os ricos. Se esta situao no mudar,

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rumo a uma estrutura tributria mais progressiva em termos tanto dos fluxos de renda como dos estoques de riquezas patrimoniais fsicas e financeiras existentes no pas, dificilmente haver, por exemplo, espao adicional robusto para a reduo das desigualdades econmicas, sociais e regionais que clamam h tempos por solues mais rpidas e eficazes. Por fim, no caso da gesto, tratar-se-ia no s de promover aperfeioamentos legais relativos aos diversos marcos institucionais que regulam a operacionalizao cotidiana das polticas pblicas, como tambm de estimular e difundir novas tcnicas, instrumentos e prticas de gesto e de implementao de polticas, programas e aes governamentais. Em ambos os casos, salienta-se a necessidade de buscar um equilbrio maior entre os mecanismos de controle das polticas e dos gastos pblicos, de um lado, e os mecanismos propriamente ditos de gesto e implementao destas polticas, de outro. De fato, com relao ao tema da gesto, preciso reconhecer avanos importantes deflagrados recentemente e que esto em movimento no governo federal.23 Algumas dessas iniciativas esto listadas no box 4 a seguir e servem para explicitar algo que vem sendo dito ao longo deste texto: por necessrio e meritrio que seja, todo este esforo governamental no campo da profuso legislativa e das chamadas inovaes institucionais em gesto, as quais buscam aperfeioar formas e mecanismos da administrao pblica, se encontra aparentemente desconectado de exerccio mais amplo de consistncia interna, ou, dito de outra forma, de sentido mais geral e estratgico de planejamento que potencialize as inovaes propostas, entre si e em conjunto, rumo a uma mais adequada capacitao do Estado para o desenvolvimento.
BOX 4
Iniciativas legais em estudo e inovaes administrativas em implementao pelo MPOG

O MPOG elegeu 2009 como o Ano Nacional da Gesto Pblica no Brasil e publicou em conjunto com o Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais de Administrao (CONSAD) a Carta de Braslia, que firma entendimentos entre o ministrio e os gestores estaduais, bem como pontua uma srie de propostas e objetivos estratgicos visando melhoria da gesto pblica nacional. Iniciativas oriundas do MPOG visando ao aperfeioamento da gesto pblica no mbito do governo federal: Criao do Portal de Convnios (SICONV), por meio do Decreto no 6.170/2007 trata-se de um sistema que desburocratiza e d mais transparncia aos repasses de recursos pblicos da Unio para estados, municpios e ONGs.
(Continua)

23. Duas iniciativas recentes so sintomticas da primazia da agenda da gesto sobre a do planejamento: i) fruto de um grande esforo de articulao institucional do governo federal com as secretarias estaduais de administrao pblica, vivenciou-se em 2009 o Ano Nacional da Gesto Pblica; e ii) por essa poca, a SAE/PR mobilizou atores relevantes do prprio governo e da sociedade civil, tendo conseguido sistematizar um leque imenso de demandas difusas em torno de um documento chamado Agenda Nacional de Gesto Pblica. Ver, a respeito, Brasil (2002, 2009a, 2009b, 2009c, 2010).

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(Continuao)

Criao em 2008 de novas carreiras voltadas para as reas de infraestrutura, de polticas sociais e tecnologia da informao como forma de profissionalizar a gesto pblica do Poder Executivo federal. Ata de registro de preos. Apresentao do Projeto de Lei Complementar (PLC) no 32/2007, que altera a Lei no 8.666/1993 e confere mais eficincia, efetividade e transparncia aos procedimentos de contratao pelos rgos pblicos. Elaborao do PLC no 92/2007, que cria as fundaes pblicas de direito privado, mais conhecidas como fundaes estatais trata-se de um novo modelo institucional, dotado de autonomia gerencial, oramentria e financeira para desempenho de atividade estatal no exclusiva do Estado. Apresentao do PL no 3.429/2008, que cria as funes comissionadas do poder executivo, com o objetivo de destinar parte dos cargos de livre provimento a servidores pblicos efetivos, com definio de critrios meritocrticos para a ocupao. Apresentao da proposta de Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal est sendo discutido o anteprojeto de lei que estabelece normas gerais de atualizao do marco legal de organizao e funcionamento da administrao pblica federal. Apresentao de proposta para atualizar e aperfeioar a Lei no 4.320/1964, visando constituir uma nova lei geral para as finanas pblicas no pas.

A SAE/PR desenvolveu ao longo de 2008 e 2009 um grande esforo de articulao e escuta junto a entidades e especialistas em gesto pblica, visando organizar pontos de comum entendimento para uma Agenda Nacional de Gesto Pblica no Brasil, cujos temas centrais propostos para atuao imediata do governo federal so: a) burocracia profissional e meritocrtica; b) qualidade das polticas pblicas; c) pluralismo institucional; d) repactuao federativa nas polticas pblicas; e) o papel dos rgos de controle; e f) governana.
Fontes: MPOG e SAE/PR documentos vrios. Elaborao prpria.

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Em torno dessa agenda macro da gesto, por sua vez, revela-se o confronto entre, por um lado, a dimenso propriamente operacional do ciclo e sua nfase em aspectos centrados em efetividade, eficcia e eficincia das polticas pblicas e, por outro, a dimenso estratgica ou poltica do ciclo, tal qual se est a reivindicar a todo o momento neste texto, j que pouqussimas foram as entrevistas a olhar para o ciclo de uma perspectiva mais estruturante da ao do Estado. Ocorre que algo desse tipo apenas soa factvel se a funo planejamento readquirir status status este ao menos equivalente ao da gesto pblica no debate corrente atual. No foi, portanto, por outro motivo, que o questionrio aplicado aos dirigentes tambm procurou explorar a compreenso deles acerca da funo planejamento governamental propriamente dita. Realizar este esforo de maneira ordenada e sistemtica , portanto, algo que busca gerar acmulo de conhecimento e massa crtica qualificada para um debate pblico bastante caro e cada vez mais urgente s diversas instncias e aos diversos nveis de governo no Brasil e ao prprio Ipea em particular , no sentido de responder a questes do seguinte tipo: Em que consiste a prtica de planejamento governamental hoje e que caractersticas e funes deveria possuir, frente complexidade dos problemas, das demandas e das necessidades da sociedade? Quais as possibilidades de redesenho e revalorizao da funo planejamento governamental hoje? Quais as caractersticas as atualmente existentes e aquelas desejveis e quais as possibilidades as atualmente existentes e aquelas desejveis das instituies de governo/Estado pensadas ou formatadas para a atividade de planejamento pblico? Quais os instrumentais e as tcnicas existentes e qui, aqueles necessrios ou desejveis para as atividades de planejamento governamental condizentes com a complexidade dos problemas, das demandas e das necessidades da sociedade? Que balano se pode fazer das polticas pblicas nacionais mais importantes em operao no pas hoje? Que diretrizes se pode oferecer para o redesenho quando for o caso dessas polticas pblicas federais, nesta era de aparente e desejvel reconstruo dos Estados nacionais, e como implement-las?

Como j se sabe, a atividade de planejamento governamental hoje no deve ser desempenhada como outrora, de forma centralizada e com vis essencialmente normativo. Em primeiro lugar, h a evidente questo de que, em contextos democrticos, o planejamento no pode ser nem concebido nem executado de forma externa e coercitiva aos diversos interesses, atores e arenas sociopolticas em disputa no cotidiano.

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No h, como talvez tenha havido no passado, um cumpra-se que se realiza automaticamente de cima para baixo pelas cadeias hierrquicas do Estado, at chegar aos espaos da sociedade e da economia. Em segundo lugar, com a multiplicao e a complexificao das questes em pauta nas sociedades contemporneas hoje, ao mesmo tempo que com a aparente sofisticao e tecnificao dos mtodos e procedimentos de anlise, houve uma tendncia geral, tambm observada no Brasil, sobretudo aps a CF/88, de pulverizar e de reduzir, por meio de processos no lineares nem necessariamente equilibrados de institucionalizao de funes tpicas e estratgicas no nvel do Estado, o raio de discricionariedade ou de gesto poltica da ao estatal; portanto, de planejamento no sentido forte do termo, de algo que precede, condiciona e orienta a ao estatal. Ento, se as impresses gerais, apontadas anteriormente sobre a natureza e algumas caractersticas gerais do planejamento governamental, hoje estiverem corretas, ganha sentido teoricamente diferenciado e politicamente importante uma busca orientada a dar resposta s questes suscitadas neste trabalho. Afinal, se planejamento governamental e gesto pblica so instncias lgicas de mediao prtica entre Estado e desenvolvimento, ento, no assunto menor ressignificar e requalificar os termos pelos quais, atualmente, devem ser redefinidos o conceito e a prtica do planejamento pblico governamental. Da forma como est organizado o restante do texto, embora o que se segue no derive diretamente das entrevistas realizadas, vrios dos aspectos frente listados esto fortemente presentes nas falas dos dirigentes pesquisados, fato este que refora a crena/esperana j apontada, de que o pas talvez esteja, sim, diante de oportunidade mpar para se repensar como Nao e para tornar novamente o Estado ator estratgico fundamental para a enorme tarefa do desenvolvimento.24 Pois bem, dito isto, tem-se que ao se caminhar nesta direo, espera-se a obteno de maior maturidade e profundidade para ideias ainda hoje no muito claras, nem terica nem politicamente, que visam a redefinio e ressignificao do planejamento pblico governamental. Entre tais ideias, quatro diretrizes aparecem com fora no bojo da discusso:
24. Tal qual no caso da categoria desenvolvimento, tambm aqui preciso um esforo terico e poltico de grande flego para ressignificar e requalificar o sentido de inteligibilidade comum ao termo/conceito de planejamento. E tal qual no caso da categoria desenvolvimento, no se pode fazer isso sem um trabalho cotidiano de pesquisa, investigao e experimentao; portanto, sem as perspectivas de continuidade e de cumulatividade, por meio das quais, ao longo do tempo, se consiga dar novo sentido terico e poltico a ambos os conceitos. A propsito desta dupla tentativa, ver Ipea (2009).

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Em primeiro lugar, dotar a funo planejamento de forte contedo estratgico: trata-se de fazer da funo planejamento governamental o campo aglutinador de propostas, diretrizes, projetos, enfim, de estratgias de ao, que anunciem, em seus contedos, as potencialidades implcitas e explcitas, vale dizer, as trajetrias possveis e/ou desejveis para a ao ordenada e planejada do Estado, em busca do desenvolvimento nacional. Em segundo lugar, dotar a funo planejamento de forte capacidade de articulao e coordenao institucional: grande parte das novas funes que qualquer atividade ou iniciativa de planejamento governamental deve assumir esto ligadas, de um lado, a um esforo grande e muito complexo de articulao institucional e, de outro lado, a outro esforo igualmente grande mas possvel de coordenao geral das aes de planejamento. O trabalho de articulao institucional a que se refere necessariamente complexo porque, em qualquer caso, deve envolver muitos atores, cada qual com seu pacote de interesses diversos e com recursos diferenciados de poder, de modo que grande parte das chances de sucesso do planejamento governamental hoje depende, na verdade, da capacidade que polticos e gestores pblicos tenham de realizar a contento este esforo de articulao institucional em diversos nveis. Por sua vez, exige-se em paralelo um trabalho igualmente grande e complexo de coordenao geral das aes e iniciativas de planejamento, mas que, neste caso, porquanto no desprezvel em termos de esforo e dedicao institucional, algo que soa factvel ao Estado realizar. Em terceiro lugar, dotar a funo planejamento de fortes contedos prospectivos e propositivos: cada vez mais, ambas as dimenses aludidas (a prospeco e a proposio) devem compor o norte das atividades e iniciativas de planejamento pblico. Trata-se, fundamentalmente, de dotar o planejamento de instrumentos e tcnicas de apreenso e interpretao de cenrios e de tendncias, ao mesmo tempo que de teor propositivo para reorientar e redirecionar, quando pertinente, as polticas, os programas e as aes de governo. Em quarto lugar, dotar a funo planejamento de forte componente participativo : hoje, qualquer iniciativa ou atividade de planejamento governamental que se pretenda eficaz, precisa aceitar e mesmo contar com certo nvel de engajamento pblico dos atores diretamente envolvidos com a questo, sejam estes da burocracia estatal, polticos e acadmicos, sejam os prprios beneficirios da ao que se pretende realizar. Em outras palavras, a atividade de planejamento deve prever uma dose no desprezvel de horizontalismo em sua concepo, vale dizer, de participao direta e envolvimento prtico de sempre que possvel todos os atores pertencentes arena em questo.

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O debate e o enfrentamento de todas as questes neste trabalho enunciadas seguramente requerem a participao e o engajamento dos mais variados segmentos da sociedade brasileira, a includos os setores produtivos e os movimentos organizados da sociedade civil. essencial, contudo, reconhecer que o Estado brasileiro desempenha um papel essencial e indelegvel como forma institucional ativa no processo de desenvolvimento do pas. Este texto, ento, pretendeu contribuir para lanar luz sobre a atuao do poder pblico na experincia brasileira recente, enfocando aspectos que instrumentalizam o debate sobre os avanos alcanados e os desafios ainda pendentes para uma contribuio efetiva do Estado ao desenvolvimento brasileiro.
4 CONSIDERAES FINAIS

Este captulo procurou lanar luz sobre a necessidade de se conectarem analtica e politicamente as dimenses do planejamento governamental e da gesto pblica, para fins tanto de se compreender e melhor qualificar o debate em curso, como para sugerir caminhos para a reconstruo do Estado rumo ao desenvolvimento. A tese da primazia historicamente alternada entre planejamento e gesto foi recurso analtico utilizado para evidenciar a questo da quase sempre reinante desconexo durante o chamado longo sculo XX do planejamento e da gesto pblica no Brasil entre ambas as dimenses cruciais de estruturao e atuao dos Estados contemporneos. Colocado o problema em tela, partiu-se para discusso acerca das contradies entre o tipo de planejamento de cunho operacional praticado desde a CF/88, sob a gide dos PPAs, e a dominncia da agenda gerencialista de reforma do Estado, cuja implicao mais grave se revelou sob a forma do esvaziamento da funo planejamento como algo vital formulao de diretrizes estratgicas de desenvolvimento para o pas. Hoje, passada a avalanche neoliberal das dcadas de 1980 e 1990 e suas crenas ingnuas em torno de uma concepo minimalista de Estado, torna-se crucial voltar a discutir o tema da natureza, alcances e limites do Estado, do planejamento e da gesto das polticas pblicas no capitalismo brasileiro contemporneo. Diante do malogro do projeto macroeconmico neoliberal fato este evidenciado pela crise internacional de 2008 e pelas baixas e instveis taxas de crescimento observadas ao longo de todo o perodo de dominncia financeira desse projeto e de suas consequncias negativas nos planos social e poltico tais como: aumento das desigualdades e da pobreza e questionamento em relao

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efetividade e eficcia dos sistemas democrticos de representao , evidencia-se j na primeira dcada do sculo XXI certa mudana de opinio a respeito das novas atribuies dos Estados nacionais. O contexto atual de crescente insegurana internacional terrorismos, fundamentalismos, guerras preventivas etc. e de grande incerteza econmica no sentido forte do termo est fazendo que se veja, nos crculos conservadores da mdia e da intelectualidade dominante, bem como nas agncias supranacionais como o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Banco Mundial (BIRD), a Organizao Mundial do Comrcio (OMC) etc., um discurso menos hostil s aes dos Estados nacionais nos seus respectivos espaos territoriais, em busca de um maior controle no apenas sobre a segurana interna, mas tambm sobre seus sistemas econmicos e sociais. Embora a nfase das polticas domsticas ainda esteja centrada na harmonizao e homogeneizao das estruturas de produo e distribuio, nos controles oramentrios e na inflao, comea a haver certo espao para aes mais abrangentes e ativas dos Estados visando tanto recuperao do crescimento econmico como ao combate degradao das condies de vida de suas populaes, aes estas que dizem respeito viabilidade e sustentabilidade da democracia como modelo e mtodo de poltica, bem como dos sistemas ambientais, de produo, de consumo e de proteo social em geral. Estas questes recolocam necessariamente o tema do Estado no centro da discusso sobre os rumos do desenvolvimento, em sua dupla perspectiva global nacional. Por mais que as economias nacionais estejam internacionalizadas do ponto de vista das possibilidades de valorizao dos capitais individuais e do crescimento nacional ou regional agregado, parece evidente, hoje, que ainda restam dimenses considerveis da vida social sob custdia das polticas nacionais, o que afiana a ideia de que os Estados nacionais so ainda os principais responsveis pela regulao da vida social, econmica e poltica em seus espaos fronteirios. Com isso, recupera-se nas agendas nacionais a viso de que o Estado parte constituinte em outras palavras, no exgeno do sistema social e econmico das naes, sendo em contextos histricos tais quais o brasileiro particularmente decisivo na formulao e na conduo de estratgias virtuosas de desenvolvimento. Entendido este, por sua vez, em inmeras e complexas dimenses, todas elas socialmente determinadas; portanto, mutveis com o tempo, os costumes e as necessidades dos povos e das regies do planeta. Ademais, o desenvolvimento de que aqui se fala tampouco fruto de mecanismos automticos ou determinsticos, de modo que, na ausncia de induo minimamente coordenada e planejada

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e reconhecidamente no totalizante , muito dificilmente um pas conseguir combinar satisfatria e simultaneamente inmeras e complexas dimenses do desenvolvimento, que hoje se colocam como predicados constitutivos da noo e de projetos polticos concretos de desenvolvimento em escalas nacionais.25 No por outra razo, portanto, que neste captulo buscou-se revisitar a discusso sobre planejamento e gesto no Brasil, visando refletir sobre as possibilidades atuais de reconciliao entre tais funes do Estado na promoo do desenvolvimento nacional. A partir do resgate histrico acerca da atuao do Estado brasileiro ao longo do perodo republicano, confirmou-se a percepo de dissociao e primazia historicamente alternada entre planejamento e gesto no pas. Como visto, durante grande parte do sculo XX, teriam predominado o planejamento sem gesto mal compensado pelo recurso histrico chamada administrao paralela e a busca de objetivos estratgicos sem a devida constituio de aparato administrativo para tal. Por outro lado, a partir da dcada de 1990, ganharam primazia a gesto e a construo de suas instituies, desprovidas, porm, de sentido ou contedo estratgico, isto , nfase em racionalizao de procedimentos e submisso do planejamento lgica fsico-financeira da gesto oramentria. Assim, com vista a atualizao e compreenso mais aprofundada sobre o tema, a pesquisa que embasa o captulo lanou mo ainda da sistematizao de entrevistas semiestruturadas junto a dirigentes de alto escalo do governo federal sobre como se colocam hoje as possibilidades para rearticulao sinrgica entre o aprimoramento da administrao pblica e a construo de viso estratgica para capacitar o Estado na promoo do desenvolvimento. Embora tais entrevistas tenham deixado clara a necessidade de se avanar na compreenso desses temas, elas sugerem que as dimenses do planejamento e da gesto das polticas pblicas para o desenvolvimento esto de volta ao centro do debate nacional e dos circuitos de decises governamentais e indicam confiana no fato de que o acmulo institucional que j se tem hoje no seio dos aparelhos de Estado brasileiros constitui ponto de partida fundamental para a construo do futuro.

28. Fala-se aqui de um sentido de desenvolvimento que compreende, basicamente, as seguintes dimenses ou qualificativos intrnsecos: i) insero internacional soberana; ii) macroeconomia para o desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego; iii) infraestrutura econmica, social e urbana; iv) estrutura tecnoprodutiva avanada e regionalmente articulada; v) sustentabilidade ambiental; vi) proteo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades; e vii) fortalecimento do Estado, das instituies e da democracia. Embora no esgotem o conjunto de atributos desejveis de um ideal amplo de desenvolvimento para o pas, estas dimenses certamente cobrem uma parte bastante grande do que seria necessrio para garantir nveis simultneos e satisfatrios de soberania externa, incluso social pelo trabalho qualificado e qualificante, produtividade sistmica elevada e regionalmente bem distribuda, sustentabilidade ambiental e humana, equidade social e democracia civil e poltica ampla e qualificada. A respeito, ver Ipea (2009) e Cardoso Jr. (2009).

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ANEXOS ANEXO 1 Questionrio de campo verso resumida

1. Gostaramos de ouvi-lo (a) brevemente sobre sua trajetria no servio pblico. 2. Agora gostaramos que nos apresentasse/descrevesse a funo atual e as suas atribuies institucionais do rgo administrativo ao qual est vinculado e a relao que tem com: o histrico da funo e de seu papel na administrao pblica; a funo planejamento governamental; a implementao de polticas pblicas; o monitoramento das polticas pblicas; a avaliao das polticas pblicas; e o controle e a qualidade dos gastos pblicos.

3. E agora gostaramos que contextualizasse a funo do rgo ao qual pertence no chamado ciclo de gesto das polticas pblicas federais. Em particular, ser importante mencionar sua avaliao pessoal quanto: desejabilidade e possibilidade efetiva de integrao entre os rgos que integram o ciclo de gesto; a quais os nveis possveis de integrao desse ciclo; a quais as interaes/sinergias necessrias entre as diversas funes/ carreiras integrantes do ciclo; a quais as funes/carreiras que devem ser includas e se o caso de se unificarem ou se estabelecerem carreiras especficas para o ciclo; aos principais desafios e obstculos para a consolidao e/ou institucionalizao do ciclo de gesto; a quais as sobreposies/complementaridades/concorrncias entre as funes integrantes do ciclo de gesto; e a quais os principais conflitos entre as diferentes instituies que integram o ciclo de gesto.

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4. Sobre as perspectivas futuras para o ciclo de gesto, gostaramos que nos indicasse, se houver: a importncia do ciclo de gesto para a administrao pblica federal; qual a melhor forma e/ou estratgia para institucionaliz-lo, se for o caso; a capacidade do ciclo de gesto em elevar a qualidade (efetividade, eficcia e eficincia) dos gastos e dos servios pblicos prestados; suas sugestes para o aprimoramento e para mudanas no sentido de obter uma maior coordenao e orientao das atividades do ciclo, com vista maior articulao e ao maior engajamento dos atores envolvidos; e quais as prximas etapas a percorrer, em uma viso estratgica e buscando uma trajetria de integrao dessas funes.

Outras perguntas norteadoras a serem aplicadas aos gestores dos rgos de planejamento propriamente ditos: Em que consiste a prtica de planejamento governamental hoje e que caractersticas e funes deveria possuir, frente complexidade dos problemas, das demandas e das necessidades da sociedade? Quais as possibilidades de redesenho e revalorizao da funo planejamento governamental hoje? Quais as caractersticas as atualmente existentes e aquelas desejveis e quais as possibilidades as atualmente existentes e aquelas desejveis das instituies de governo/Estado pensadas ou formatadas para a atividade de planejamento pblico? Quais os instrumentais e as tcnicas existentes e qui aqueles necessrios ou desejveis para as atividades de planejamento governamental condizentes com a complexidade dos problemas, das demandas e das necessidades da sociedade? Que balano se pode fazer das polticas pblicas nacionais mais importantes em operao no pas hoje? Que diretrizes se pode oferecer para o redesenho quando for o caso dessas polticas pblicas federais, nesta era de reconstruo dos Estados nacionais, e como implement-las?

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ANEXO 2 Relao de pessoas entrevistadas


Entrevistados Afonso Oliveira de Almeida Ariel Ceclio Garces Pares Clia Corra Duvanier Paiva Ferreira Eliomar Wesley Aires da Fonseca Rios Fernando Ferreira Francisco Gaetani Helena Kerr do Amaral Jorge Hage Sobrinho Jos Henrique Paim Fernandes Luciano Rodrigues Maia Pinto Lus Alberto dos Santos Marcelo Viana Estevo de Moraes Nelson Barbosa Nelson Machado Patrcia Souto Audi Paulo Csar Medeiros Ronald da Silva Balbe Ronaldo Coutinho Garcia Valdir Agapito Teixeira Waldir Pires Cargo/instituio Secretrio de Planejamento e Investimento Estratgicos MPOG Subsecretrio de Aes Estratgicas SAE Secretria de Oramento e Gesto MPOG Secretrio de Recursos Humanos MPOG Secretrio adjunto de Oramento Federal MPOG Diretor de Desenvolvimento Institucional Ipea Secretrio executivo adjunto MPOG Presidente ENAP Ministro-chefe CGU Secretrio executivo Ministrio da Educao (MEC) Chefe da Assessoria do secretrio de Gesto MPOG Subchefe de Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais Casa Civil/PR Secretrio de Gesto MPOG Secretrio de Acompanhamento Econmico MPOG Secretrio executivo MF Diretora SAE Presidente CONSAD Diretor de Planejamento e Coordenao das Aes de Controle Secretaria de Assuntos Estratgicos (SFC)/CGU Secretrio de Articulao Institucional e Parcerias Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) Secretrio Federal de Controle Interno SFC/CGU Ex-ministro-chefe CGU

Obs.:  As entrevistas foram feitas entre os meses de setembro e dezembro de 2009, exceo do encontro com o ministro Jorge Hage, em maro de 2010.  As equipes de entrevistadores foram compostas pelos seguintes tcnicos e colaboradores do Ipea: Alexandre dos Santos Cunha, Felix Garcia Lopez, Jos Carlos dos Santos, Jos Celso Cardoso, Luseni Maria C. de Aquino, Maria Aparecida Azevedo Abreu e Paulo de Tarso Linhares.

CAPTULO 6

O ESTADO-NAO E A CONSTRUO DO FUTURO

1 INTRODUO

A partir dos anos 1930, a tradio do planejamento nacional no Brasil exibe duas constantes: de natureza governamental e, com poucas excees, reativo. Este artigo explora um enfoque que contrasta esta tradio. Advoga que sobram razes para que hoje se busque pr em marcha uma racionalizao das polticas pblicas elevada ao Estado-Nao e que ela se estenda em uma perspectiva de longo prazo. Apontada, voluntariamente, construo de um futuro desejvel. Na seo 2 toca-se na evoluo do planejamento governamental, cujos detalhes so objetos de outros textos, j em publicao pelo Ipea. Destaca-se seu carter reativo, especialmente at o comeo dos anos 1960. Recapitulam-se certos atributos-chave do padro atual de desenvolvimento e alguns de seus impactos nas trs instncias da vida coletiva: econmica, social e poltica. Argumenta-se que as inflexes que este padro produz na histria atual afetam o cerne das tarefas dos rgos nacionais de planejamento. A seo 3 prossegue com o tema da prospectiva, mas se concentra no tema da estratgia. Recorda-se que este conceito como uma cunha, quebra a continuidade da teoria e da prtica do planejamento. Resumem-se dificuldades na formulao das estratgias de desenvolvimento. Sublinha-se uma delas, frequentemente omitida: a de que a estratgia adotada precisa ter legitimidade social. Conclui-se com uma pauta parcial e no hierarquizada de desafios atuais e merecedores de ateno para o desenvolvimento futuro.
2 PLANEJAMENTO, INFLEXES ATUAIS E LONGO PRAZO

No Brasil, no restante da Amrica Latina, do Caribe e em outros pases de menor desenvolvimento relativo, experincias de planejamento mais sistemtico se iniciaram pelos anos 1930 na esteira de polticas pblicas concebidas para enfrentar consequncias da Crise de 1929 (DROR, 1990a).1 Na prtica, incorporavam alguns objetivos do New Deal (1933); na teoria, se inspiravam em
1. Como se sabe, outras modalidades de planejamento comearam antes. Algumas meio embrionrias, logo aps a Primeira Guerra, na reconstruo de alguns pases afetados, outras fortemente centralizadas j nos anos 1920, no despontar da rea socialista.

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propostas inovadoras de Keynes (1936). Limitavam-se, em geral, a alguns setores considerados prioritrios em cada pas com destaque para a energia, para o transporte e para o saneamento bsico. Na dcada seguinte, em numerosos casos, tais esforos de racionalizao das aes governamentais passaram a responder s exigncias da Segunda Guerra, condicionados ao lado da conflagrao pelo qual cada pas optara. Aps 1945, a reconstruo e o desenvolvimento orientariam novas experincias e fortaleceriam rgos governamentais encarregados de planejar. A prpria postulao de recursos multilaterais para um ou outro desses propsitos reconstruir ou desenvolver , implicava meticulosas programaes, ao nvel de planos, quando no apenas de projetos. Opta-se, a seguir, por focalizar mais os anos 1960.2 Em seu curso afloram alguns processos econmicos e/ou financeiros nos quais se enrazam atributos essenciais da histria contempornea. Nem sempre receberam a ateno que merecem, inclusive na elaborao dos planos. No lado real da economia, com destaque inicial do Sudeste Asitico, deu-se um crescimento indito dos gastos em Cincia e Tecnologia (C&T) e Pesquisa e Desenvolvimento (P&D); ali se configurava o atual padro produtivo, fundamentado em conhecimento. Convertido em unidades de informao, este invade o elenco dos insumos e reduz o papel relativo dos demais recursos naturais, mo de obra, energia entre outros. Na Amrica Latina sente-se a reduo de suas vantagens comparativas e se enfrenta maior dificuldade para uma reinsero externa dinmica. Muitos governos buscam uma nova racionalidade para formular suas polticas de interveno na ordem econmica e tendem a fortalecer o que se convencionaria designar como organismos nacionais de planejamento (ONPs), alguns previamente existentes. A Aliana para o Progresso (OEA, 1961) seria para este ponto um estmulo decisivo. No outro lado, no dos fluxos internacionais de capital, os de propriedade privada superaram os multilaterais, que vinham respaldando pases de menor crescimento. Na segunda metade da dcada j se esboava esta contradio que iria se agravar nos quinqunios seguintes: o lado real exigia gastos crescentes para C&T e expanso da capacidade produtiva, enquanto pelo lado financeiro cresciam as dificuldades de acesso a recursos para funding. A atividade de planejamento nacional terminaria a dcada refletindo esta discrepncia: em teoria era recomendada; na prtica, comeava a trilhar uma rota de progressiva dificuldade e marginalizao.

2. Anlises das experincias brasileiras no campo do planejamento esto, entre outras mltiplas fontes, em Mindlin (1970), Ianni (1971), Costa-Filho (1982) e Kon (1999); sobre o nico plano de longo prazo decenal, 1967-1976 , ver Campos (1974). O Ipea est lanando anlises amplas e atualizadas da experincia brasileira (ver captulo 3 neste volume) e da latino-americana (ver captulo 2 neste volume).

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Pouco a pouco se fortaleceria o reinado do consumidor, esse substituto comercial e despolitizado do cidado (AMARAL, 1999, p. 4). De fato, ainda nos anos 1960, propostas de reformas mais estruturais ameaariam limitar a mo invisvel dos mercados, mos visveis e uniformizadas suspenderiam o estado de direito e, especialmente no Cone Sul, postergariam as veleidades de incluso social e fortalecimento da democracia. Como se refere um texto do ONP argentino, resolvia-se assim a tenso entre um dogma do mercado cada unidade monetria, um voto e um fundamento poltico cada cidado, um voto. Em todo o mundo, os argumentos em prol do mercado ou do planejamento se polarizavam (CONYERS; HILLS, 1984; URRUTIA; YUKAWA, 1988). Naquela viso, o sistema de preos garantiria amplitude saudvel ao processo decisrio; geraria incentivos eficientes para ampla gama de iniciativas empresariais; brindaria maior flexibilidade para se enfrentar eventuais mudanas de contexto e, sobretudo, permitiria manter cada sociedade nacional aberta, politicamente descentralizada. Nesta outra viso, o sistema de planejamento se justificava pelas carncias acumuladas de capital social; as imperfeies do mercado, principalmente as de carter distributivo e pela amplitude de outros objetivos nacionais no priorizados pela lgica empresarial privada. No meio instalou-se alguma viabilidade para programas de desenvolvimento com objetivos mais especficos e pr-mercado, concordes com o esprito e os propsitos da Aliana para o Progresso. Para acesso aos recursos multilaterais ali previstos embora com escassez crescente ao longo da dcada haver-se-ia que atender rigorosas condies de polticas pblicas. Em paralelo, no caso da Amrica Latina e do Caribe, suas prprias teorias de desenvolvimento haviam sido tambm decisivas em vrias experincias iniciais de planejamento governamental, desde o fim dos anos 1940.3 No entanto, a carncia de projetos nacionais concretos e viveis debilitara sua evoluo desde seus primrdios. O distanciamento entre a universidade e o Estado teria sido uma das causas desta debilidade (MICHELENA, 1985), uma distncia que se explicava pela perspectiva crtica, peculiar e imprescindvel do saber universitrio. Outros analistas sublinhavam mais o carter essencialmente utpico do prprio conceito de projeto nacional, embora reconhecendo a generosidade com que alguns enfatizavam as mudanas sociais (WOLFE, 1984; GIORDANI, 1991). Reconhecia-se tambm que, no plano terico, este conceito favoreceria a elaborao de modelos quantitativos, tanto para a anlise como para a programao econmica.

3. Embora tais teorias implicassem apostas arriscadas no relativo racionalidade tcnica. O Estado formulava e deveria pr em prtica tal racionalidade por meio dos planos de desenvolvimento e dos demais recursos afins dos sistemas nacionais de planejamento. Um dos ex-diretores da diviso social da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) ilustrava claramente este fato: Poder-se-ia dizer que o Estado, no pensamento inicial desta Casa, era concebido como um diretor de orquestra, que defendia a autonomia e a liberdade dos msicos que a integravam, porm os induzia a tocarem sempre as partituras que ele prprio havia composto (GURRIERI, 1984, p. 11).

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Como uma premonio, um dos precursores do planejamento na regio insistira, ao comeo daquela dcada, que para viabilizar um plano nacional era necessrio embora no suficiente uma das duas situaes: um poder concentrado no Estado ou uma coalizo social favorvel ao plano, suficientemente estvel para poder implement-lo (AHUMADA, 1962); voltar-se- a tratar desta segunda condio. Onde houve uma concentrao de poder do Estado conseguiu-se, em geral, um avano expressivo nas atividades de planejamento; nem por isto o balano decenal dos resultados dos planos foi demasiado favorvel ao longo da regio. Vrios analistas testemunham o fracasso majoritrio daquelas experincias (CENDES, 1980; MICHELENA, 1985; CONYERS; HILLS, 1984). Entre as razes predominantes do fracasso se incluam a carncia de realismo poltico e enfoques estratgicos abstratos, sem contrapartida na tomada de decises.4 No presente artigo no cabe comentar cada decnio aps 1970, nem com o esforo sinttico adotado. Conclui-se este captulo com trs grupos de consideraes, raras nas avaliaes dos planejamentos subsequentes, executados ou no. Um, que ao elabor-los faltou quase sempre uma percepo precisa de que a histria humana mudava de curso e se acelerava. Sem este sentido prospectivo cada plano, com foco no passado, desconsiderava requerimentos do desenvolvimento futuro.5 Dois, que a doutrina que predominaria depois pregava e prega uma reforma do Estado oposta necessria. E trs, que planejar implica hoje enfrentar um mix de incertezas sem paralelo em momentos histricos anteriores. Primeiro, o novo padro produtivo-tecnolgico enraizado nos anos 1960, como se viu afeta todos os estratos da realidade: o mundo fsico, a vida individual e, especialmente, a vida coletiva. Nesta instala-se elevada complexidade, cuja plena compreenso imprescindvel para entendimento do futuro. O novo insumo crtico conhecimento codificado em unidades de informao domina o ato produtivo e se desloca em tempo real; logo, dispara exploses de variedade (ASHBY, 1956) nas instncias econmica, social e poltica do mundo real. Em cada uma delas, a complexidade se expande em trs sentidos: no da estrutura, no da interao entre componentes e nos muitos ritmos internos de mudana (COSTA-FILHO, 1987).
4. Quando o essencial seria prever mudanas tendo-se em conta a correlao efetiva de foras do contexto nacional e as restries advindas do seu entorno. O reconhecido fracasso do VII Plano da Nao, Venezuela (1985), embora elaborado dentro da proposta moderna de planejamento estratgico situacional, se explicaria quase integralmente por falhas similares s apontadas no texto (IZAGUIRRE, 1986). Contraditoriamente, os planos brasileiros ps-1964 embora normativos alcanaram xitos que se refletiriam no I e II Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND) respectivamente para os perodos 1972-1924 e 1975-1979. O III PND (1980-1985) j seria mero texto de poltica de desenvolvimento, antecipando-se ao que um autor j mencionado designou como desconstruo do planejamento (REZENDE, 2009). 5. Como se sabe, Gastn Berger em 1941 cunhou o termo prospectiva como investigao sistemtica sobre futuros possveis; sabendo que este figurara em dicionrio do sculo anterior. Sete anos depois a Rand Corporation receberia mandatos especficos para antecipar tendncias futuras, de imediato interesse militar dos Estados Unidos. Passariam mais 12 anos at que a iniciativa dos Futuribles fosse posta adiante por Bertrand de Jouvenel, tornando-o um pioneiro clssico nesta rea. A partir de ento, os estudos sobre o futuro se difundem e diversificam (MASINI, 1992; COSTAFILHO, 1997; MOJICA, 2005; MEDINA; ORTEGN, 2006). Embora a prospectiva continue sendo uma cincia em construo (MOLES, 1995), seno apenas uma indisciplina intelectual (GODET, 2000).

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A acelerao das transformaes da economia produz duas dificuldades adicionais para o planejamento. Um crescimento dspar das quatro esferas do capital produtivo, comercial, financeiro e cognitivo que se engrenam e moem juntas vrias oportunidades para se reestruturar e sustentar o desenvolvimento da regio como se afirmava h 20 anos (COSTA-FILHO, 1989, p. 30). Risco que a crise atual confirma, o stock de capital financeiro ativos confiveis mais derivativos dispara alm da sua contrapartida produtiva e escapa do controle dos bancos centrais e governos. Por outro lado, porque a fonte de inovaes mais decisivas se instala no setor empresarial privado.6 O segundo grupo de consideraes toca o papel do Estado como orientador do desenvolvimento, um ponto de partida das expectativas dos planejamentos nacionais e um ponto neurlgico para os fundamentalistas do mercado. Por meio de fontes multilaterais de recursos criou-se uma sucesso de exigncias para formulao de polticas pblicas orientadas, na ponta, ao enfraquecimento paulatino do Estado. Como se sabe, entre os primeiros exemplos deste escalonamento esto o Extended Fund Facilities do Fundo Monetrio Internacional (FMI) (1974) e o Structural Adjustment Loan (SAL) do Banco Mundial (1980). Antecipavam pautas de aes governamentais que se consolidariam no Consenso de Washington (1993), entre estas polticas monetrias e fiscais restritivas; desregulamentao dos mercados financeiros e do trabalho; taxas positivas de juro real; e prioridade para servios das dvidas externa e pblica. Tais medidas, antes mesmo de debilitarem o Estado, j entorpeciam seu planejamento. O predomnio do horizonte de curto prazo levou ministrios da fazenda e homlogos a assumirem, ainda hoje, o controle bsico das polticas pblicas. Os ONPs, quase todos, seriam seus rgos auxiliares e sob o slogan de planejamento intensivo em gesto passaram a exercer uma gesto econmica com planejamento mope e rarefeito. J se disse que desde os anos 1970, consolidado e expandido o novo padro produtivo-tecnolgico, conformaram-se sociedades nacionais altamente complexas. No estrato econmico, megavariao de produtos; processos; logsticas; organizaes; formas de comrcio e propaganda; e esquemas financeiros. Na realidade social, gigaproliferao de atores; organizaes; necessidades; reivindicaes; conflitos; crenas; e valores. No mbito institucional, mltiplas e crescentes defasagens entre organizaes e normas disponveis concebidas em etapas menos inovadoras , e as que se tornam imprescindveis pela mudana vertiginosa do momento presente. Caberia, pois, ter mais em conta a no revogada Lei da Variedade Requerida: o controle de um sistema tem que ser, pelo menos, to complexo como o prprio sistema (ASHBY, 1956). Porm, nesta conjuntura histrica que exige um Estado
6. Um especialista clarividente sobre isto: a configurao do futuro j no se resolve apenas nos parlamentos ou nos partidos polticos e sim nos laboratrios de pesquisa cientfica e tecnolgica ou nos gabinetes executivos das grandes corporaes (BECK, 1998, p. 278).

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mais competente para novas modalidades de controle social a Amrica Latina associou-se a uma doutrina que preconiza precisamente o oposto: seu debilitamento.7 Por fim, o terceiro conjunto de argumentos no qual se toca a questo da incerteza, este atributo inexorvel do futuro. H quase um quarto de sculo no Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planejamento Econmico e Social (Ilpes) j se insistia em que a acelerao das inovaes havia rompido certa simetria da histria; cada vez menos o porvir poderia ser esboado pelo reflexo do passado no espelho do presente. O novo padro produtivo reduziu ou debilitou demasiadas tendncias, que modelos economtricos extraiam das sries de tempo, e semeou surpresas em volta delas. As relaes causa efeito constantes ou estocsticas, importadas quelas da mecnica e estas da biologia, perderam espao na anlise do desenvolvimento contemporneo. Nem sequer os conceitos de entropia e gradiente, emprestados pela termodinmica para se interpretar alguns sistemas sociais contemporneos, tm bastado para exerccios de prospectiva dirigidos a horizontes de tempo mais dilatados. O predomnio neste ponto o da incerteza no estruturada e da dvida ampla e sem fronteiras. O final aberto um custo intangvel e implacvel deste modelo de crescimento econmico enraizado em inovaes cujo processo se defronta hoje, com outra clara contradio, a sociedade mais complexa requer mais controle vis-vis um requisito de maior liberdade individual, condio indispensvel para o uso da inteligncia e otimizao da criatividade (COSTA-FILHO, 1988, 1989). Mas antes de se passar para a seo final, cabe qualificar melhor essa expresso que se usou com frequncia: longo prazo. Um autor clssico no tema do planejamento apontava o prazo como um primeiro determinante da poltica governamental. E sugeria para ele uma taxonomia tradicional e minimalista: curto prazo at o ano seguinte, mdio prazo at as vizinhanas do quinto ano e longo para horizontes de uma dcada e meia para mais (TINBERGEN, 1967, p. 37). Hoje, se impe relativizar estas categorias e nem sequer tom-las como necessariamente sucessivas; processos de variadas duraes j dispararam juntos, casos em que foram simultneos. demasiado bvio alm de tautolgico admitir que dinmicas de longa durao se apresentem como melhores candidatas classe do longo prazo, como muitos fenmenos de lentssima acumulao. Porm, so menos bvias duas outras situaes essenciais ao manejo da prospectiva moderna. Uma, as descontinuidades radicais, o dia seguinte ao fim de um produto ou de um processo vale como longo prazo, ainda que seja apenas amanh.8 Outra, que a dinmica tecnolgica encurta horizontes temporais e muda
7. Um planejador destaca outra questo correlata: a transferncia de atividades do espao pblico para o privado outro fenmeno que aumenta a fragmentao do poder. Na Amrica Latina, acrescenta, raramente o Estado alcanou capacidade gerencial para lidar com esta nova complexidade (VILLAMIL, 1988). 8. Um dos pontfices da prospectiva, inspirado em Prigogine, se pergunta sobre este tema: como reconhecer os pontos de bifurcao? Que inovaes vo ficar sem consequncias e quais so susceptveis de afetar o sistema global e determinar uma evoluo irreversvel? Os parmetros das bifurcaes no sero variveis-chave da anlise prospectiva? (GODET, 2000). Sem dvida, as descontinuidades so agora indissociveis dos estudos do longo prazo.

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a prpria acepo de prazo. oportuna uma ilustrao, ainda que simples: a Universidade Estadual Paulista (UNESP) acaba de instalar novo processamento de dados com capacidade de 33,3 teraflops (33,3 trilhes de clculos por segundo). Entre suas pesquisas, uma que duraria 30 anos ser concluda em trs; o novo cluster dividiu o prazo por dez de longo a curto prazo.9
3 PLANEJAMENTO ESTRATGICO, LEGITIMAO E NOVOS DESAFIOS

Previu-se, no incio deste artigo, que nesta parte final buscar-se-ia dar mais preciso ao conceito de planejamento estratgico e destacar algumas dificuldades institucionais na sua formulao. Sublinhar uma delas, geralmente descuidada: a de se garantir legitimidade social s propostas governamentais nesta matria. Por fim, elencar alguns desafios imediatos a serem levados em conta na tentativa de racionalizao das aes governamentais, quando projetadas para horizontes temporais longnquos. E caber ainda, em algum momento, aclarar melhor a escolha do ttulo, em vez do que seria mais tradicional Planejamento Governamental e Prospectiva , a adoo de Estado-Nao e Construo do Futuro.
3.1 Planejamento estratgico

Os planejamentos governamentais no Brasil ou na Amrica Latina (REZENDE, 2009; LEIVA, 2009) so majoritariamente normativos. O autor que mais trabalhou neste tema insistiu, desde o incio, em considerar normativo um antnimo de estratgico (MATUS, 1972, 1977). Crticas elaboradas ao longo de sua extensa obra figuram em sua lista de atributos condenveis do planejamento normativo: i) um nico sujeito planifica: o Estado; ii) com foco em um nico objeto: a realidade nacional; iii) decidindo unilateralmente qual era o diagnstico: o seu prprio; iv) facilitado pela crena de que seu objeto obedecia a leis relaes constantes ou altamente provveis entre causas e efeitos; v) assim, seguir-se-ia com fluidez rumo situao desejada; pois vi) o poder do sujeito (Estado) bastaria para assegurar sua plena execuo; e vii) o plano era autosuficiente: uma vez executado seu objetivo seria atingido. Contrapondo-se uma a uma as propostas de planejamento estratgico para substituir os sete atributos anteriormente citados, pode-se considerar a seguinte sntese: i) h uma multiplicidade de atores que planificam; ii) buscando influir em partes de uma realidade complexa; iii) sujeita a interpretaes variadas (multirreferncia);
9. Em uma sociedade do conhecimento este fenmeno crucial na especulao sobre o futuro. Que dizer ento da capacidade de encolher prazos do supercluster do Projeto Galileu Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras) , recm concludo, com capacidade de 160 teraflops? E este est longe da fronteira, o lder mundial da categoria, Jaguar Departamento de Energia dos Estados Unidos , opera com 1,76 petaflops (1,76 quatrilhes de clculos por segundo). Se o conhecimento tcito ou codificado chave no desenvolvimento contemporneo, seu ritmo de produo insinua saltos que adviro; associados ou no a inovaes radicais e a bifurcaes. De todo modo, a classificao de medidas em curto, mdio e longo prazo se relativiza e perde preciso.

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iv) cujo processo de evoluo de final aberto (indeterminao que decorre de uma mescla de relaes causa efeito: regulares, estocsticas, semiestruturadas e no estruturadas, estas ltimas tendentes a predominar); v) em que o poder governamental confronta resistncias e resilincias no contexto de uma sociedade multiorganizada; vi) em uma dinmica na qual as crises e inflexes so mais frequentes que as continuidades; e vii) a equifinalidade do plano normativo impotente ante uma realidade mutante, sem homeostase, alm de ser interdependente com o entorno mundial, este mais complexo e ainda menos governvel.10 Estratgia, como se sabe, hoje termo especialmente polissmico e, no uso mais vulgar, chega a ser mal empregado como algo apenas importante ou prioritrio. No entanto, quando este termo aplicado como qualificativo do planejamento arrasta e mescla acepes mais nobres e de distintas origens. Entre outras: i) da arte militar, ao pressupor o emprego de alguma modalidade de poder; ii) da teoria dos jogos, ao se entender que cada deciso governamental deve levar em conta as decises de outros atores; iii) da cincia da organizao, ao postular-se que ao estratgica deve flexibilizar-se para se adaptar a circunstncias ultracambiantes; e iv ) dos saberes que tratam da complexidade, ao se enfatizar que tal ao confronta hoje um misto de incertezas distintas, entre as quais predominam as no estruturadas. Esta combinao de significados inspirou um especialista no tema a declarar: estratgia no um documento; um processo conversacional que ameniza a tenso entre a continuidade e a mudana (FLORES, 2006, p. 2). Podendo-se acrescentar que uma palavra slida, potente e decisiva que quando se pospe a planejamento coloca uma ltima lpide sobre sua tradio normativa. Com o qu, planejamento estratgico dista de ser uma tarefa pblica banal. Dcadas de desconsiderao do longo prazo na produo das polticas governamentais latino-americanas como j se observou entorpeceram a capacidade dos aparatos governamentais para elabor-lo. No Brasil, em particular, prevaleceu amplo e crescente predomnio de administradores e controladores. Desconsiderou-se o que quase um consenso: o pensamento estratgico de longo prazo qualitativamente distinto do pensamento ttico de curto prazo, requerendo personalidades distintas para operar com uma ou outra destas modalidades de racionalidade (ASCHER; OVERHOLT, 1983;
10. Esta sntese se estrutura com base no autor mencionado (MATUS, 1984, 1987), quem melhor consolidou as vrias contribuies sobre pensamento estratgico e desenvolvimento, inclusive da Cepal e posteriormente do Ilpes, dois rgos da Organizao das Naes Unidas (ONU) em que mais atuou. Alguns dos aportes de terceiros, l reunidos, esto aqui ampliados. Assim, nesta verso adotada esto refletidos aportes de Roos Ashby (complexidade, 1956), Pierre Mass (controle social, 1965), Jacques Ardoino (multirreferncia, 1966), Jacques Lesourne (interdependncia, 1985), Yehezkel Dror (governo, 1984), Humberto Maturana (autopoisis, 1984), Fernando Flores (cognio, 1987) e Samuel Pinheiro Guimares (entorno mundial e governabilidade, 2001).

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LINSTONE, 1984; DROR, 1990b). Portanto, tampouco simples estabelecer regras rgidas e uniformes nesta matria; talvez o diapaso seja prefervel partitura, sendo o tom mais libertrio que a pauta.11 Com tais restries, podem ser enfileiradas algumas sugestes de atributos que merecem constar de eventuais tentativas nacionais de planejamento estratgico, tendo-se como referncia a Amrica Latina e o Caribe como um todo. Sem se olvidar que, invariavelmente, a consistncia terica do desenvolvimento dever prevalecer sobre as tcnicas e procedimentos da elaborao dos prprios planos; ao contrrio do que tantas vezes ocorreu.12 Um declogo mnimo e no hierarquizado serve de ponto de partida: Legitimidade: alm de legal, a plano precisa de razovel consenso social (nota 13). Gestalt: sua totalidade deve ser compreensvel, capaz de mobilizar os atores sociais. Sntese: privilegiar rumos e aes selecionados; concentrar-se no essencial. Contrato: execuo combinada, tendo em conta uma realidade de poder compartido. Escala: garantir solues de larga escala e sustentveis, conforme o interesse coletivo. Generosidade: combinar racionalidade competitiva com solidariedade social. Coerncia intertemporal: compatibilizar eventuais rupturas com valores nacionais. Harmonia: prioriz-la como regra nas relaes externas, sobretudo regionais. Funding: gastos em C&T, RH e base produtiva sem comprometer a soberania. Nao: A proposta ajuda a constru-la?, deve ser o critrio decisivo de escolha.

11. Como se sabe, o planejamento de longo prazo no Brasil obedece hoje a um dispositivo legal que cumpre dois anos, estando sob a rbita decisria do ministro de Estado Extraordinrio de Assuntos Estratgicos (Decreto no 6.217, de 4 de outubro de 2007). Quem, entre outras competncias, tem de articular com o governo e a sociedade a formulao da estratgia nacional e das aes de desenvolvimento de longo prazo (Art. 2o, item III). O novo ministro est pondo em marcha o Plano Brasil 2022, abrindo uma perspectiva enriquecedora em relao s experincias anteriores de planejamento nacional. 12. Recorde-se que conforme a doutrina do Consenso de Washington, o processo do desenvolvimento veio sendo interpretado nos moldes da Teoria Moderna do Crescimento, uma base inadequada ao planejamento de longo prazo. No dizer de um dos seus crticos, ela se expressa por meio de um algoritmo de equilbrio no qual este processo se equipara ao crescimento do produto per capita e pode ser compreendido por meio de modelos formais nos quais esto ausentes as instituies e a incerteza (KATZ, 2008, p. 7).

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3.2 Legitimidade social

Na abertura deste captulo previu-se destaque para o primeiro atributo anteriormente mencionado, na impossibilidade de se focalizar um a um dos demais.13 Neste texto e em outros aos quais se fez referncia, h menes variadas a projeto nacional. Expresso com significados mltiplos e rigor varivel, embora comumente impregnada de boas intenes. Intui-se que se trata ali de algo material papel ou mdia eletrnica , em que se antecipam caractersticas futuras e desejveis de uma nao. Algumas personalidades, incrdulas de que as foras do mercado possam substitu-lo, tendem a insistir que ele imprescindvel. E a expresso circula com base um tanto fiduciria; sem que muitos de seus usurios tenham claro qual seu valor intrnseco. O que abre espao a uma indagao-chave: sem mecanismos polticos que permitam assegurar legitimidade social a tal projeto, seu valor intrnseco poder ser distante de zero? Essa questo aparece como crucial em planejamento estratgico de longo prazo e motiva algumas consideraes. Uma, imediata, de que no caso brasileiro a prpria Constituio Federal facilita parte desta legitimao. Ela reafirmou em 1988 que o Estado deve estar organizado de modo a levar adiante um projeto nacional de desenvolvimento, para o qual determinou novas regras de planejamento. A questo que ela no um plano geral, um plano para cada governo.14 Duas, que as dezenas de planos nacionais na regio tiveram pouca transcendncia e continuidade em cada governo subsequente. Ainda que houvesse alguma legitimidade social na origem do plano, provavelmente ela se perdia ao comear o governo seguinte.15 Trs, que o apoio da sociedade civil a um plano de longo prazo no pode ser a cegas; s ser legtimo se consciente. Ademais h de se entender a essncia do plano, convir que tenha compreenso razovel da realidade na qual vive; o que crescentemente dificultado pela complexidade do mundo contemporneo.16 Deste ponto se ilumina outro papel da estratgia de desenvolvimento de longo prazo: ser um instrumento singular de pedagogia social para o fortalecimento da cidadania futura.
13. Emprega-se legalidade como legitimidade de origem rgos de poder constitudos na norma constitucional; reserva-se legitimao e legitimidade para o que vrios autores designam como legitimidade de exerccio: emprego do poder em aes reconhecidas como compatveis com interesses, aspiraes e valores majoritrios da comunidade nacional (URZUA; AGERO, 1998). 14. A citao de um dos especialistas convocados pelo Ipea para um debate sobre os Vinte anos de Constituio Federal, e encerra uma de suas crticas ao excesso de propostas de emendas (sic): A partir de 6 de outubro de 1988, todo governo da repblica esteve empenhado () em modific-la. Em modificar a Constituio sua imagem e semelhana, para ser seu plano de governo (BERCOVICI, 2008, p. 34). 15. Ao menos alguns projetos setoriais, cujos cronogramas fsicos e financeiros se estendiam por vrios anos, uma vez recuperado o Estado de direito, dos governos nacionais foram invariavelmente de coalizo e a repartio dos ministrios entre foras polticas diversas s vezes, adversas jamais criou um primeiro escalo homogeneamente dedicado execuo do prprio plano vigente. Alm disso, com predomnio do curto prazo em toda a regio, a poltica fiscal rgida reduziu a cooperao entre ministrios e exacerbou-lhes a disputa pelos parcos recursos dos oramentos pblicos sempre estressados (URZUA; AGERO, 1998). O planejamento nacional saa, assim, duplamente vitimado. 16. A sociedade da informao estaria provocando uma exploso e uma diversificao de vises do mundo (westanschauungen) o que, sem dvida, problematiza ainda mais a construo de consensos mnimos no seio da sociedade civil (VATTIMO, 1989), especialmente em relao a futuros desejveis.

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Uma quarta percepo merece destaque: h fortes indcios de que os ONPs que, nas ltimas dcadas, mantiveram-se competentes para planejar e conservaram alguma autonomia em relao s autoridades fazendrias foram de pases com duas caractersticas polticas. A primeira que, historicamente, se apresentava com matrizes partidrias relativamente estveis classe na qual o Brasil figuraria entre as ltimas posies. A segunda, aqueles cujos partidos eram distinguveis uns dos outros, com base em seus programas e em suas aes polticas; assim, mantinham-se como intermedirios razoavelmente efetivos entre cada sociedade civil e seu Estado. Em tais casos, certa legitimao dos planos nacionais seria indireta, pelo fato de partidos hegemnicos sustentarem seus objetivos e instrumentos sobre a sequncia dos perodos governamentais.17 nessa linha de raciocnio que se preferiu substituir o tradicional Planejamento Governamental por Estado-Nao, no primeiro termo da dicotomia que intitula este artigo. Na vontade de influir sobre o futuro e no apenas de reagir a ele, cabe ao ser jurdico Estado decidir aes de longo prazo em nome de todos os seus sditos; porm, no apenas como burocracia dominante da esfera pblica governo; tambm, como espao institucional em que seus sditos convivem, interagem, se solidarizam, se digladiam, se constituem cidados ou se marginalizam. Caso este em que cabe ao prprio Estado-Nao represent-los e defend-los. Nesta sequncia de argumentao, a concepo axial do planejamento estratgico de longo prazo tarefa para estadista, um recurso humano sempre escasso. As racionalidades de curto e mdio prazo permanecem sob a gide de governantes que se revezam nos mandatos do executivo nacional recurso humano abundante. No entanto, a qualidade das normas eleitorais e partidrias e a dignidade de todos, inclusive de legisladores e juristas, que vo garantir ou no que o edifcio da nao, esboado no plano de longo prazo, prossiga ou pare.
3.3 Desafios imediatos

Foi este o ltimo tema previsto ao comeo deste captulo e ainda no tratado, cabendo agora precis-lo melhor. As experincias de planejamento nacional na Amrica Latina e no Caribe terminavam por identificar linhas de ao futura, em geral para o curto ou o mdio prazo. Saam elas de carncias acumuladas no passado ou de urgncias momentneas, ora referidas ao pas como um todo ora identificadas setorialmente e/ou por critrios territoriais algum
17. Esta percepo merece ser pesquisada. Convm rever, a respeito, as trajetrias de ONPs como o Departamento Nacional de Plantificacin (DNP)/Colmbia, Oficina Central de Coordinacin y Planificacin (Cordiplan)/Venezuela, Oficina de Planificacin Nacional e Cooperacin (Odeplan)/Chile, Oficina Nacional y Poltica Econmica (Ofiplan)/ Costa Rica e Secretaria da Presidncia/Mxico (LEIVA, 2009), entre mais que se encaixam no comentrio do texto. Em outra ordem de argumentao, h quem sustente que a prpria mudana do Estado dificulta tomar o ONP como protagonista maior do planejamento. Seus corpos tcnicos em que hajam sobrevivido junto a outros administradores pblicos, empresrios pblicos, alm de legisladores e juzes, tornam o prprio Estado um ator plural (YERO, 1991).

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aspecto do desenvolvimento regional interno. s vezes, decorreram de acordos entre governos e empresas privadas para iniciativas comuns em parcerias (DEVLIN; MOGUILLANSKY, 2009). Alguns planos tiveram apoios mais amplos, incluindo membros da comunidade cientfica, associaes profissionais, sindicatos e outros grupos sociais, alm de contarem com respaldo de organismos internacionais. Nem a maior base consensual nem os financiamentos os salvaram de fracassos, parciais ou no; o normativismo lhes debilitava a formulao e descontinuava suas execues. Os prazos, propostos para se cuidar dos desafios imediatos, eram fixados como se o amanh reproduzisse o hoje; e como se as realidades nacionais os objetos dos planos pudessem ser isoladas, desconsiderando-se parte ou o total das suas interaes externas.18 H 15 anos, 19 personalidades de dez pases acordavam um informe sobre o estado do mundo cujas concluses respaldavam a necessidade do planejamento nacional, acompanhado de aes coordenadas escala supranacional. Embora no haja alcanado maior repercusso, ressaltou importantes questes. Sobre o futuro, sustentava que a competio pelo lucro se afigurava injustificada como maior objetivo para as escolhas pblicas e privadas. Tal competio (sic): no pode, por si s, resolver de forma eficiente os problemas mundiais de longo prazo. O mercado no pode prever convenientemente o Futuro; ele naturalmente falho de viso (GRUPO DE LISBOA, 1994, p. 18). Por outro lado, o informe era taxativo sobre o entorno mundial:
convico profunda do Grupo de Lisboa que o Japo, os Estados Unidos e a Europa Ocidental devem utilizar e desenvolver seu enorme potencial cientfico e tecnolgico e a sua riqueza com vista conciliao entre eficincia econmica, justia social, preservao do ambiente e democracia poltica, em vez de colocarem esse potencial e essa riqueza ao servio dos seus prprios interesses utilitaristas e de sua luta pela dominao global.19

18. Este conceito de entorno merece ser repensado; mais que o lugar geomtrico do qual advm condicionantes exgenos para o desenvolvimento nacional. No basta t-lo em conta como se fosse outro objeto isolado, apenas adjacente realidade nacional. H analistas que j o advertem com preciso, como ilustra o argumento seguinte sobre problemas do meio ambiente: no so problemas do entorno e sim, em sua origem e conseqncias so sociais; problemas do ser humano, da sua histria, das suas condies de vida, de suas relaes com o mundo, de seu ordenamento econmico, cultural e poltico (BECK, 1998, p. 90). 19. So inegveis o valor e a generosidade deste informe, porm, ambos os destaques tirados do seu captulo introdutrio merecem reparos. O primeiro por ser obsoleto: quase 60 anos aps Keynes, continuar insistindo nas teclas da oposio mercado-planejamento. H 30 anos o Ilpes, com vista s economias de mercado, j insistia em que o antnimo de planejamento era negligncia ante o futuro; deixar que ele ocorra; omitir-se em constru-lo. O segundo por inquo e por ingnuo. Um, porque em termos de luta pela dominao global igualar Japo e Europa Ocidental aos Estados Unidos injustia. Dois, porque se inverte a causalidade: este mpeto de dominao que motiva o desenvolvimento do enorme potencial cientfico e tecnolgico.

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Os dois ltimos pargrafos foram escolhidos como pano de fundo para esse ltimo tema desafios imediatos , facilitando aclarar a mudana de perspectiva aqui proposta. No penltimo, sobre Amrica Latina e Caribe, se recordou como eram definidos no planejamento tradicional: a partir do passado, at o mdio prazo, com foco na realidade local e a esperana quase sempre v de que se concretizassem. Para estes horizontes de tempo curto e mdio , alguns daqueles procedimentos podem ainda fazer sentido, especialmente em polticas setoriais e de desenvolvimento regional. No pargrafo seguinte, o Grupo de Lisboa revela-se mais pessimista que o cabvel em descrer do mercado como instrumento que ajuda a construir o futuro, embora seja certo que no ajuda prev-lo; e destaca, com tinta forte e senso de oportunidade, o campo de foras do contexto externo.20 Esto a seguir os elementos essenciais para contrastar com os desafios imediatos, tais como so adiante exemplificados; sendo parte das prprias concluses de um planejamento estratgico nacional moderno, uma lista exaustiva deles s faria sentido na elaborao de algum plano especfico. Aqui, a maior diferena com o enfoque normativo tradicional est em que as prioridades advm de necessidades e riscos que podero ocorrer no futuro distante, at o ponto em que este possa ser vislumbrado. Recorde-se que ao fim do primeiro captulo se tratou de novos conceitos de longo prazo; o que foi dito facilita uma taxonomia simples para estes desafios. Embora a classificao geral valha para Amrica Latina e Caribe, os exemplos esto inspirados mais na realidade brasileira. Os temas desafiantes podem ser exemplificados em quatro classes, propostas a seguir: De condicionamentos histricos de longa durao, entre outros: a dinmica demogrfica, que desequilibrar a seguridade social; a sociodiversidade, com todo o espectro das questes indgenas, inclusive da delicada geopoltica fronteiria; o empobrecimento da biodiversidade, por manejo predatrio tradicional de recursos naturais; ou o acmulo de gases estufa na atmosfera, cuja reabsoro varia de 12 anos metano e hidroclorofluorcarboneto a at 50 mil anos perfluorcarbono. De uma proteo ex ante, entre os quais: as aes urgentssimas de adaptao quelas mudanas climticas j definitivas; a pesquisa de pragas em canaviais, que garanta a aposta no etanol, precavendo-se de ocorrncias como as que dizimaram o algodo e o cacau; a conservao de rios e aquferos subterrneos, j que o pas ser a Arbia Saudita da gua em

20. Para o caso do Brasil, grande pas perifrico, a advertncia que encerra um trabalho clssico sobre este contexto mais precisa: (...) o sculo XXI ser caracterizado por enorme concentrao de poder de toda ordem, e estes Estados da periferia sero atingidos pela poltica de fora e de arbtrio, que cobrar deles a obedincia e a submisso s regras internacionais que aquelas estruturas hegemnicas elaboram e impem ao mundo (GUIMARES, 1999, p. 158).

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uma dcada mais, quando um de cada quatro ou cinco seres humanos dela carecer; o fortalecimento da capacidade de dissuaso, em particular, pela Amaznia Azul e o pr-sal; ou, ainda, a predefinio de alternativas ante um eventual colapso nos diversos sistemas de comunicao do pas. De inovaes exgenas paradigmticas, como as que provavelmente adviro das centenas de projetos em curso para a convergncia tecnolgica, incluindo-se a toda a gama de pesquisas que se abre sob a nanobio-info-cogno (NBIC).21 De eventos improvveis, mas de efeitos catastrficos ou de descontinuidades crticas como seriam os desastres ambientais de alto impacto; pode s-lo a guerra terceirizada, que pulveriza certa homeostase da paz mesmo em situaes de inferioridade comprovada o lado perdedor, que desde tempos longnquos tendia busca de um armistcio, se inclina agora prolongao dos conflitos por presso de corporaes empresariais neles envolvidas; ou a eminente ecloso de novo padro produtivo-tecnolgico, acarretando nova bifurcao irreversvel na histria da humanidade.

H mais duas sugestes, para desafios imediatos em planejamento estratgico de longo prazo, que podem ser tidas como de natureza instrumental: referemse a fatores que garantem maior viabilidade de execuo s metas estabelecidas. So as seguintes: Rubricas ptreas aquelas alocaes de recursos que sejam inequivocamente estratgicas, cuja reduo ou eliminao pode comprometer de modo irrecupervel o processo de mudanas programadas, deveriam ser tidas como intocveis. Trata-se de um freio consciente ao poder discricionrio e ilimitado das autoridades fazendrias que, por meio dos contingenciamentos tm h anos um poder de vida ou de morte sobre os cronogramas financeiros e fsicos das polticas e projetos das demais autoridades governamentais, no Brasil e em quase todos os demais pases latino-americanos. Trata-se de elevar a edificao do Estado-Nao a um nvel de prioridade acima da gerao de supervits primrios. Mobilizao de talentos soa elementar que a sociedade do conhecimento emperre se o processo de aprendizagem mostra-se obstaculizado. Um processo em cujo fulcro est o crebro humano; com um desempenho decisivo, sobretudo se o desafio for o de perscrutar o desenvolvimento nacional futuro. A descoberta dos talentos passa pela lei dos

21. Observe-se que tais pesquisas esto no cerne das estratgias atuais de fortalecimento e perpetuao das estruturas hegemnicas, como as designa um dos autores mencionados (rever a nota 20). Busca-se a convergncia das Nanotecnologias com as Biotecnologias, as da Informao e as Cognitivas, da a sigla NBIC.

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grandes nmeros: quanto mais oportunidades haja para que se revelem mais fcil ser arregiment-los; tcnicas de fast track podem agilizar o cultivo e ser necessrio evitar que se escapem. Neste mbito atralos o mercado tem sido mais eficiente que a maior parte dos governos (COSTA-FILHO, 2005). Nessa ordem de consideraes, este o segundo e ltimo dos desafios instrumentais que se enfrenta no planejamento estratgico moderno. Cabe dizer que esta convico est isenta de qualquer viso elitista; ocorre apenas que definir estratgia tarefa inteligncia-intensiva. No entanto, qualquer proposta que queira merecer o qualificativo de nacional precisa legitimar-se. H 20 anos, em um simpsio internacional de iniciativa Ilpes/Centro Latinoamericano de Administracin para El Desarrollo (CLAD), rgos especializados respectivamente em planejamento e administrao pblica na Amrica Latina e no Caribe, se insistia na urgncia de um novo planejamento capaz de mobilizar as energias da regio para recuperar um desenvolvimento com ritmo e qualidade compatveis com o consenso coletivo que conjugasse a liberdade de iniciativa e as energias da empresa privada com o senso prospectivo e a eficincia de governos dedicados ao bem-estar social. Enfim, se essa regio pretendesse exercer algum controle sobre suas oportunidades futuras de desenvolvimento, precisaria criar um substrato institucional que combinasse sabiamente mercado, planejamento e democracia (COSTA-FILHO; KLIKSBERG, 1988). Se estas palavras valem hoje, isto poderia significar que os autores acertaram em sua prospectiva conjunta. Porm mais que isto: se so ainda oportunas e necessrias, aquelas propostas, embora consensuais e generosas, at agora fracassaram.

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Parte II

Regulao da propriedade, tributos e moeda: vetores do planejamento no Brasil

CAPTULO 7

O ESTADO E A GARANTIA DA PROPRIEDADE NO BRASIL

1 introduo

O discurso jurdico sobre a propriedade repleto de vises maniquestas, pois trata de opes econmicas que tendem a se converter em ideologias. A conotao de absolutividade que lhe d o ordenamento liberal subtrai a sua relatividade e faz que o instituto da propriedade se converta em modelo supremo da validade do ordenamento jurdico (GROSSI, 1992, p. 31-32). Diante disso, o objetivo deste texto confrontar a viso liberal e individualista do direito de propriedade. Para tanto, examinar-se- a evoluo da propriedade no Brasil em sua dimenso histrica desde o ordenamento da propriedade do perodo colonial at o regime jurdico da propriedade configurado na Constituio Federal de 1988 (CF/88) , entendendo a propriedade no como um direito sagrado e absoluto, mas como um instituto jurdico concreto; portanto, inserido na dinmica histrico-social. Cabe ainda destacar uma observao sobre uma questo metodolgica presente em boa parte do texto, a saber: o contraponto ao mito do Estado forte no Brasil. O Estado brasileiro, apesar de, comumente, ser considerado um Estado forte e intervencionista , paradoxalmente, impotente perante fortes interesses privados e corporativos dos setores mais privilegiados. Esta concepo tradicional de um Estado demasiadamente forte no Brasil, contrastando com uma sociedade fragilizada, falsa,1 pois pressupe que este consiga fazer que suas determinaes sejam respeitadas. Na realidade, o que h a inefetividade do direito estatal: o Estado, ou melhor, o exerccio da soberania estatal, bloqueado pelos interesses privados. A conquista e a ampliao da cidadania, no Brasil, portanto, passam pelo fortalecimento da soberania do Estado perante os interesses privados e pela integrao igualitria da populao na sociedade. E, ao analisar-se historicamente a propriedade no Brasil, esta necessidade de fortalecimento do Estado se torna evidente. Nesse sentido, alm desta introduo, apresentam-se, na segunda seo, os pilares tericos da viso liberal e individualista do direito de propriedade, bem
1. O principal autor que defende a existncia de um Estado forte no Brasil desde os tempos coloniais Faoro (1989). Entre os historiadores que vm revendo as teses sobre a existncia de um Estado todo-poderoso em Portugal e, consequentemente, no Brasil colonial , destacamos Hespanha (1994) entre vrios outros livros.

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como a sua crtica desenvolvida por meio da relativizao e da funcionalizao social do direito de propriedade. Seo esta que funciona como eixo tericoanaltico de suporte para a anlise da evoluo histrica do direito de propriedade no Brasil. A terceira seo apresenta os elementos constitutivos deste direito desde as suas origens ibricas at o final da Repblica Velha. Na quarta seo, so analisados os avanos e os retrocessos do direito de propriedade entre 1930 e 1985, destacando os aspectos da dinmica da reforma agrria. A quinta seo analisa o debate atual sobre o direito de propriedade consolidado na CF/88, ressaltando os aspectos da reforma urbana e agrria. Por fim, na sexta seo, procura-se alinhavar algumas ideias a ttulo de concluso.
2 Direito de propriedade: regime liberal versus funo social 2.1 O regime liberal da propriedade e o cdigo civil de 1916

O conceito romano de propriedade, recepcionado2 e reelaborado desde a Idade Mdia at se manifestar plenamente nas revolues liberais do sculo XVIII, exerceu, como no poderia deixar de ser, a influncia mais profunda sobre o conceito liberal de propriedade, formulado sua imagem e semelhana (WIEACKER, 1993, p.135-138). A noo de propriedade liberal, isto , a formulada pela Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789,3 pelo Cdigo de Napoleo4 e pela Escola Pandectstica, baseada na apropriao individual. A Pandectstica alem foi a escola que melhor construiu o conceito liberal de propriedade. O conceito por ela elaborado passou a ser o modelo referencial do capitalismo. A liberdade e a igualdade formais foram os instrumentos utilizados para garantir a desigualdade material (GROSSI, 1992, p. 129-132).5

2. Devemos tecer algumas rpidas consideraes sobre a chamada recepo do direito romano, seguindo o exposto por Wieacker. A recepo prtica do direito romano, ocorrida na Idade Mdia, tinha por objeto a doutrina e o mtodo da cincia jurdica formada em Bolonha desde o sculo XII. Era uma recepo do direito romano na medida em que a cincia jurdica bolonhesa era proveniente da redescoberta do Corpus Iuris, mas o admitiu nos limites e com a interpretao dada por aquela cincia. A aplicao das normas e dos preceitos do direito privado romano ocorre na verso dada a tais por Justiniano. O mais correto, de acordo com Wieacker, encararmos a recepo enquanto cientificizao do direito medieval, com a ruptura da antiga sensibilidade jurdica por meio da racionalizao intelectual da resoluo de conflitos. Ver Wieacker (1993, p. 135-138). 3. Art. 2o da Declarao: Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de lhomme. Ces droits sont la libert, la propriet, la sret et la rsistance loppression e Art. 17 da Declarao: La proprit tant un droit inviolable et sacr, nul ne peut en tre priv, si ce nest lorsque la ncessit publique, lgalement constate, lexige videmment, et sous la condition dune juste et pralable indemnit (O objetivo de toda associao poltica a conservao de direitos naturais e imprecritveis do homem. Esses direitos so a liberdade, a propriedade, a segurana e a resistncia opresso. Como a propriedade um direito inviolvel e sagrado, ningum dela pode ser privado, a no ser quando a necessidade pblica legalmente comprovada o exigir e sob condio de justa e prvia indenizao.). 4. O Cdigo de Napoleo, de 1804, representa o triunfalismo da retrica burguesa do sculo XIX, por meio da igualdade jurdica dos cidados e da liberdade da esfera jurdica dos particulares. Ver Wieacker (1993, p. 390-391) e Grossi (1992, p. 124-128). 5. Sobre as caractersticas, evoluo, mtodos e influncia da Pandectstica, ver Wieacker (1993, p. 491-501).

O Estado e a Garantia da Propriedade no Brasil

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A propriedade dos bens vista como uma manifestao interna do indivduo. A propriedade absoluta porque corresponde natural vocao do indivduo de conservar e fortalecer o que seu. Quando os juristas traduziram, com o instrumental tcnico romano, instituies poltico-filosficas, como a propriedade, em regras de direito, e as sistematizaram, acabaram por cristalizar determinada concepo terica. No caso, a concepo individualista do fim do sculo XVIII e do sculo XIX (GROSSI, 1992, p. 32-34).6 A propriedade liberal a emanao das potencialidades subjetivas, constituindo instrumento da soberania individual. A grande revoluo do conceito de propriedade consagrado no liberalismo, para Grossi (1992, p. 109-113), foi a interiorizao do dominium, ou seja, a descoberta pelo indivduo de que ele proprietrio. O domnio no necessita mais de condicionamento externo, mas est no indivduo, a ele imanente, tornando-se indiscutvel, pois se colore de absolutividade (GROSSI, 1992, p. 109-113). A Pandectstica teve seus conceitos fundamentais baseados na autonomia do dever e da liberdade, captando, do ponto de vista jurdico, as transformaes trazidas pela Revoluo Industrial. Deixou, posteriormente, de estar altura da evoluo subsequente da economia e da sociedade, passando a ser considerada um instrumento de manuteno das injustias sociais. A autonomia privada acabou por privilegiar os detentores do poder econmico em detrimento da maioria de assalariados, repetindo o equvoco do sculo XIX de identificar a sociedade burguesa como a sociedade em geral (WIEACKER, 1993, p. 504-505). A elaborao do Cdigo Civil brasileiro de 1916, obviamente, seria realizada sob a influncia dos conceitos liberais, concretizados no Cdigo Napolenico e na produo da Pandectstica. Neste contexto, a codificao foi um forte movimento do sculo XIX. De acordo com Wieacker:
No continente europeu, contudo, a crena do absolutismo na razo e a crena da revoluo francesa na racionalidade da vontade do povo tinham difundido a convico de que uma nao moderna devia ordenar racional e planificadamente a sua vida jurdica global atravs de uma codificao (WIEACKER, 1993, p. 526).

Os cdigos civis elaborados no sculo XIX possuam, na sua quase totalidade, a imagem de uma sociedade unitria e igualitria igualdade formal, bem entendido , subordinada aos princpios da liberdade da propriedade e da liberdade contratual, o que denota o carter individualista da codificao (WIEACKER, 1993, p. 528-529).7
6. Ver tambm Comparato (2000, p. 133-137). 7. Ver tambm Tepedino (1989, p. 73-74).

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O direito de propriedade constante do Cdigo Civil brasileiro de 1916 no poderia deixar de ser o elaborado pela corrente doutrinria liberal. A propriedade, portanto, conceituada por meio de seu aspecto estrutural, ou seja, enquanto estrutura do direito subjetivo proprietrio. O Art. 524, caput do Cdigo Civil de 1916, no definiu a propriedade, apenas disps sobre os poderes do titular do domnio (TEPEDINO, 1989, p. 73; 1997, p. 310-311): Artigo 524: A lei assegura ao proprietrio o direito de usar, gozar e dispor de seus bens, e de reav-los do poder de quem quer que injustamente os possua.8 De acordo com Bevilaqua, autor do projeto de Cdigo Civil aprovado em 1916, a origem da propriedade seria a seguinte:
Com a cultura das terras, foi-se acentuando o sentimento da propriedade individual, porque o trabalho produtivo, criando, regularmente, utilidades correspondentes ao esfro empregado, estabilizou o homem e, prendendo-o mais fortemente, ao solo dadivoso, deu-lhe personalidade diferenciada. E com o estabelecimento do Estado, os direitos individuais adquiriram mais nitidez e segurana. (...) Gera-se, nessa quadra, uma relao jurdica para um sujeito individual de direito, e o Estado protege essa relao da pessoa para a coisa, mediante a coao jurdica (BEVILAQUA, 1956, p. 97).

Assim, o Estado deveria existir apenas para a preservao, por meio de seu poder coativo, dos direitos individuais. A propriedade, que nasce do instinto de conservao, consegue obter dos outros indivduos e do Estado o seu reconhecimento. Com esse reconhecimento, para Bevilaqua (1956, p. 109), a propriedade perde o carter egostico originrio. No entanto, ela nunca ser exclusivamente social. O erro da reao ao individualismo, segundo ele, o de restringir muito o domnio territorial do indivduo. A conjugao entre a fora individual e o bem-estar comum ocorreria por meio das limitaes propriedade (BEVILAQUA, 1956, p. 109-112). Para Bevilaqua, o que eliminaria o carter de absolutividade e de individualismo extremado da propriedade seriam as limitaes ao direito desta. A funo social estava fora de suas cogitaes. O autor chegou a considerar os dispositivos sobre a propriedade das Constituies de 1934 e 1937 como prescries

8. O Cdigo Civil de 2002 foi quase fiel a essa redao em seu artigo 1.228 (correspondente ao 524 do Cdigo de 1916). No entanto, ao buscar estar em consonncia com a Constituio de 1988, Artigos 5o, XXIII, e 170, inciso III, condicionou o seu exerccio funo social da propriedade, prevista expressamente no pargrafo primeiro do referido artigo: Artigo 1.228: O proprietrio tem a faculdade de usar, gozar e dispor da causa, e do direito de reav-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha. 1o O direito de propriedade deve ser exercido em consonncia com as suas finalidades econmicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio ecolgico e o patrimnio histrico e artstico, bem como evitada a poluio do ar e das guas.

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de tendncia socialista (BEVILAQUA, 1956, p. 114-115).9 Levando isto em conta, bem afirmou Pontes de Miranda: A data mental do Cdigo Civil (como a do B.G.B e do suo) bem 1899; no seria errneo diz-lo o antepenltimo cdigo do sculo passado (PONTES DE MIRANDA, 1981, p. 85).10
2.2 A relativizao e a funcionalizao social da propriedade

A propriedade a relao histrica que um ordenamento d ao problema do vnculo jurdico mais intenso entre uma pessoa e um bem. A relativizao da propriedade, isto , a retirada do indivduo enquanto eixo da noo de propriedade, a exclui de sua sacralidade e a coloca no mundo profano das coisas, sujeita aos fatos naturais e econmicos. Para Grossi, esse processo significa a recuperao da historicidade da propriedade (GROSSI, 1992, p. 20-23). A evoluo do direito moderno, a partir de 1918, evidencia uma srie de traos comuns. O principal diz respeito relativizao dos direitos privados pela sua funo social. O bem-estar coletivo deixa de ser responsabilidade exclusiva da sociedade, para conformar tambm o indivduo (WIEACKER, 1993, p. 623627). Os direitos individuais no devem mais ser entendidos como pertencentes ao indivduo em seu exclusivo interesse, mas como instrumentos para a construo de algo coletivo. Hoje, no mais possvel a individualizao de um interesse particular completamente autnomo, isolado ou independente do interesse pblico (PERLINGIERI, 1997, p. 38-39/53-56). A autonomia privada deixou de ser um valor em si.11 Os atos de autonomia privada, possuidores de fundamentos diversos, devem encontrar seu denominador comum na necessidade de serem dirigidos realizao de interesses e funes socialmente teis (PERLINGIERI, 1997, p. 18-19/277). Neste sentido, segundo Comparato (1986, p. 77), a fixao da destinao ou a funo dos bens no tarefa que deve ser relegada autonomia privada. O direito de propriedade deixou de ser atributo da personalidade do indivduo, identificado com a liberdade (GOMES, 1989, p. 423). Isso decorre da necessidade
9. Os dispositivos criticados por Bevilaqua eram o Art. 113, item 17 da Constituio de 1934: Art. 113 - A Constituio assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no paiz a inviolabilidade dos direitos concernentes liberdade, subsistencia, segurana individual e propriedade, nos termos seguintes: 17) garantido o direito de propriedade, que no poder ser exercido contra o interesse social ou collectivo, na frma que a lei determinar. A desapropriao por necessidade ou utilidade publica far-se- nos termos da lei, mediante prvia e justa indemnizao. Em caso de perigo imminente, como guerra ou commoo intestina, podero as autoridades competentes usar da propriedade particular at onde o bem publico o exija, resalvado o direito a indemnizao ulterior (grifo nosso); e o Art. 122, item 14 da Carta de 1937: Art. 122 - A Constituio assegura aos brasileiros e estrangeiros residentes no pas o direito liberdade, segurana individual e propriedade, nos termos seguintes: 14) O direito de propriedade, salvo a desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, mediante indenizao prvia. O seu contedo e os seus limites sero os definidos nas leis que lhe regularem o exerccio. 10. Nesse sentido, ver Tepedino (1998, p. 2-3). 11. De acordo com Perlingieri (1997, p. 228): A autonomia no livre arbtrio.

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de abandono da concepo romana de dominium, para compatibiliz-la com as finalidades sociais, principalmente no tocante redistribuio de rendas (MELLO, 1981, p. 235-236; GOMES, 1989, p. 433-434; TEPEDINO, 1989, p. 74). No tocante disciplina aplicvel propriedade, devem ser ressaltados alguns pontos. De acordo com a doutrina tradicional, a propriedade privada regulada pelo Cdigo Civil e a Constituio serviria apenas como limite ao legislador ordinrio, ao traar os princpios e os programas a serem seguidos. Hoje, no entanto, essa viso no procede,12 embora a maior parte da doutrina civilista nacional, infelizmente, no se tenha dado conta das mudanas trazidas, ou consolidadas, com a CF/88 (TEPEDINO, 1997, p. 309-310/316-318).13 Como muito bem afirmou Tepedino (1998, p. 17-19), a doutrina civilista precisa perder os preconceitos que possui em relao resoluo das situaes privadas pelo texto constitucional. A perda de espao pelo Cdigo Civil decorre da chamada publicizao ou despatrimonializao do direito privado, invadido pela tica publicista. A despatrimonializao do direito civil , portanto, sua repersonalizao, cujo valor mximo a dignidade da pessoa humana, no a proteo do patrimnio.14 A Constituio sucedeu o Cdigo Civil enquanto centro do sistema de direito privado, conforme acentuou Perlingieri:
O Cdigo Civil certamente perdeu a centralidade de outrora. O papel unificador do sistema, tanto nos seus aspectos mais tradicionalmente civilsticos quanto naqueles de relevncia publicista, desempenhado de maneira cada vez mais incisiva pelo Texto Constitucional (PERLINGIERI, 1997, p. 6).15

A norma constitucional a razo primria e justificadora da relevncia jurdica, incidindo diretamente sobre o contedo das relaes entre situaes subjetivas, funcionalizando-as conforme os valores constitucionalmente consagrados (PERLINGIERI, 1997, p. 11-12; MORAES, 1991, p. 66-68). Assim, o Cdigo Civil e a legislao extravagante principalmente, no nosso caso, o Estatuto da Terra (Lei no 4.504, de 30 de novembro de 1964) , em matria de propriedade, esto em vigor naquilo em que no contrariem a Constituio. A lgica proprietria deve ser amalgamada, nas palavras de Tepedino (1989, p. 77-78), pelas normas constitucionais, tendo em vista os princpios e os objetivos fundamentais expostos na Carta constitucional. O processo de funcionalizao da propriedade foi demonstrado por Renner, que analisou como a funo social da propriedade se modifica com as mudanas nas relaes produtivas, transformando a propriedade capitalista, sem socializ-la.
12. Ver, especialmente, Perlingieri (1997, p. 10) e Tepedino (1989, p. 77-78; 1997, p. 317-318). 13. Ver tambm Aronne (1999, p. 20-24). 14. Para Perlingieri, a despatrimonializao a tentativa de reconstruo do direito civil, no como tutela das situaes patrimoniais, mas como um dos instrumentos garantidores do desenvolvimento livre e digno da pessoa humana. Ver Perlingieri (1997, p. 33-34), Tepedino (1998, p. 21-22), Aronne (1999, p. 31-32/40-47) e Fachin (2000a, p. 71-75/203-207). 15. Ver tambm Moraes (1991, p. 61-62) e Tepedino (1998, p. 5-13).

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Com isto, a funo social da propriedade torna-se o fundamento do regime jurdico do instituto da propriedade, de seu reconhecimento e da sua garantia, dizendo respeito ao seu prprio contedo.16 Uma das grandes questes trazidas pelo debate sobre a funo social da propriedade est ligada possibilidade de um instituto jurdico, sem que haja qualquer modificao da lei, mudar a prpria natureza econmica. Houve inegavelmente uma mudana do substrato da propriedade, apesar de as normas civis no se terem modificado; ao contrrio, pois os cdigos civis definem propriedade como conceito liberal ainda hoje. O instituto jurdico da propriedade teve um rico desenvolvimento em um tempo relativamente curto, ocorrendo uma total mudana econmica e social sem que houvesse mudado consideravelmente sua definio jurdico-legislativa, ao menos sob o ngulo do direito civil (RENNER, 1981, p. 29-30/65-77/198-200/237-240).17 Podemos perceber, assim, uma dupla possibilidade de evoluo jurdica: a mudana da norma e a mudana da funo. Para Renner, a cincia jurdica deve estudar no presente de que modo isso ocorre e uma condiciona a outra e com que regularidade isso se efetua. O fato que aos institutos jurdicos de uma poca cabe cumprir funes gerais. Se considerarmos absolutamente todos os efeitos que um instituto jurdico exercita sobre a sociedade em seu complexo, as funes particulares se fundem em nica funo social. Dessa maneira, podemos concluir, ainda de acordo com Renner, que o direito um todo articulado, determinado pelas exigncias da sociedade, cujo ordenamento dotado de carter orgnico. Os institutos jurdicos, enquanto parte do todo, esto, por esse motivo, em uma relao de conexo mais ou menos estreita uns com os outros. Tais conexes no se travam apenas no complexo normativo, mas tambm em uma funo. A natureza orgnica do ordenamento jurdico, assim, demonstra que todos os institutos do direito privado esto em conexo com o direito pblico, sendo que no podem ser eficazes e ser compreendidos sem consideraes ao direito pblico. A propriedade ineficaz sem o ordenamento jurdico sua volta, sendo conformada pelas disposies de direito pblico (RENNER, 1981, p. 14-17/60-63). Quando se fala em funo social, no se est fazendo referncia s limitaes negativas do direito de propriedade, que atingem o exerccio do direito de propriedade, no a sua substncia. As transformaes pelas quais passou o instituto da propriedade no se restringem ao esvaziamento dos poderes do proprietrio
16. Sobre a funcionalizao da propriedade e a contribuio de Renner, ver Silva (2000, p. 284-287). 17. Para Duguit, que escreve aproximadamente na mesma poca que Renner, o sistema civilista de propriedade entrou em crise quando, em vez da proteo do pretendido direito subjetivo de propriedade, passou-se a garantir a funo social. Esta seria um dos instrumentos para assegurar a interdependncia social ver Duguit (1975, p. 235-247). Precursor de ambas as concepes, de Renner e de Duguit, foi Otto von Gierke, que desenvolveu a noo de funo social da propriedade em 1889, no texto Die soziale Aufgabe des Privatrechts. Sobre o conceito de funo social da propriedade de Gierke, ver Janssen (1976-1977).

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ou reduo do volume do direito de propriedade, de acordo com as limitaes legais. Se fosse assim, o contedo do direito de propriedade no teria sido alterado, passando a funo social a ser apenas mais uma limitao (COMPARATO, 1986, p. 75-76; GOMES, 1989, p. 424/431-432). Neste sentido, afirma Gomes: As limitaes, os vnculos, os nus e a prpria relativizao do direito de propriedade constituem dados autnomos que atestam suas transformaes no direito contemporneo, mas que no consubstanciam um princpio geral que domine a nova funo do direito com reflexos na sua estrutura e no seu significado e que seja a razo pela qual se assegura ao proprietrio a titularidade do domnio. Esse princpio geral o da funo social (GOMES, 1989, p. 425). A mudana ocorrida foi de mentalidade, deixando o exerccio do direito de propriedade de ser absoluto (GOMES, 1989, p. 424-425; TEPEDINO, 1997, p. 321-322). A funo social mais do que uma limitao. Trata-se de uma concepo que se consubstancia no fundamento, na razo e na justificao da propriedade. A funo social da propriedade no tem inspirao socialista, antes um conceito prprio do regime capitalista, que legitima o lucro e a propriedade privada dos bens de produo, ao configurar a execuo da atividade do produtor de riquezas, em certos parmetros constitucionais, como exercida no interesse geral. A funo social passou a integrar o conceito de propriedade, justificando-a e legitimando-a (PERLINGIERI, 1997, p. 226; GOMES, 1989, p. 428-429; TEPEDINO, 1998, p. 20). A funo o poder de dar propriedade determinado destino, de vincul-la a um objetivo. O qualificativo social indica que esse objetivo corresponde ao interesse coletivo, no ao interesse do proprietrio. A funo social corresponde, para Comparato, a um poder-dever do proprietrio, sancionvel pela ordem jurdica. Desta maneira, h um condicionamento do poder a uma finalidade. A funo social da propriedade impe ao proprietrio o dever de exerc-la, atuando como fonte de comportamentos positivos (COMPARATO, 1986, p. 75-76; GOMES, 1989, p. 426). Deve ser ressaltado, inclusive, que a funo social um princpio que deve ser observado pelo intrprete:
A funo social tambm critrio de interpretao da disciplina proprietria para o juiz e para os operadores jurdicos. O intrprete deve no somente suscitar formalmente as questes de duvidosa legitimidade das normas, mas tambm propor uma interpretao conforme os princpios constitucionais. A funo social operante tambm falta de uma expressa disposio que a ela faa referncia; ela representa um critrio de alcance geral, um princpio que legitima a extenso em via analgica daquelas normas, excepcionais no ordenamento pr-constitucional, que tm um contedo que, em via interpretativa, resulta atrativo do princpio. Igualmente, o

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mesmo princpio legitima a desaplicao das disposies legislativas nascidas como expresses de tipo individualista ou atuativas de uma funo social diversa daquela constitucional (PERLINGIERI, 1997, p. 227-228).18

O legislador brasileiro tem sido sensvel a esses avanos e necessria aplicao da funo social da propriedade. Embora o Cdigo Civil de 1916, como vimos anteriormente, no tenha sequer cogitado do tema, o novo Cdigo Civil de 2002 prev a funo social da propriedade em seu Art. 1.22819 e a funo social do contrato no Art. 421,20 garantindo, inclusive, segundo o pargrafo nico do Art. 2.035,21 que a observncia da funo social da propriedade e do contrato nos negcios jurdicos obrigatria, sob pena de estes serem considerados invlidos.
3 garantia da propriedade: da colnia repblica velha 3.1 Antecedentes ibricos e coloniais: as sesmarias

A ocupao e a colonizao do novo territrio geraram certa hesitao em Portugal, devida s dificuldades do empreendimento, especialmente no tocante a investimentos e populao. A colonizao portuguesa no foi um empreendimento metdico e racional, antes, de acordo com Sergio Buarque de Holanda, fez-se com desleixo e certo abandono (HOLANDA, 1995, p. 43; SILVA, 1996, p. 23-24). Com a instituio das capitanias hereditrias, o rei deixou a cargo de particulares a ocupao e a defesa da colnia, mas no cedeu suas prerrogativas de titular das terras. O soberano concedeu aos donatrios poderes polticos, mas no o domnio real sobre o territrio. O solo colonial no constituiu patrimnio privado dos donatrios. Para eles, estavam destinadas dez lguas descontnuas.

18. Ver tambm Gomes (1989, p. 431-432) e Tepedino (1998, p. 14-15). 19. Art. 1.228. O proprietrio tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reav-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha. 1o O direito de propriedade deve ser exercido em consonncia com as suas finalidades econmicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio ecolgico e o patrimnio histrico e artstico, bem como evitada a poluio do ar e das guas. 2o So defesos os atos que no trazem ao proprietrio qualquer comodidade, ou utilidade, e sejam animados pela inteno de prejudicar outrem. 3o O proprietrio pode ser privado da coisa, nos casos de desapropriao, por necessidade ou utilidade pblica ou interesse social, bem como no de requisio, em caso de perigo pblico iminente. 4o O proprietrio tambm pode ser privado da coisa se o imvel reivindicado consistir em extensa rea, na posse ininterrupta e de boa-f, por mais de cinco anos, de considervel nmero de pessoas, e estas nela houverem realizado, em conjunto ou separadamente, obras e servios considerados pelo juiz de interesse social e econmico relevante. 5o No caso do pargrafo antecedente, o juiz fixar a justa indenizao devida ao proprietrio; pago o preo, valer a sentena como ttulo para o registro do imvel em nome dos possuidores. 20. Art. 421: A liberdade de contratar ser exercida em razo e nos limites da funo social do contrato. 21. Art. 2.035: A validade dos negcios e demais atos jurdicos, constitudos antes da entrada em vigor deste Cdigo, obedece ao disposto nas leis anteriores, referidas no art. 2.045, mas os seus efeitos, produzidos aps a vigncia deste Cdigo, aos preceitos dele se subordinam, salvo se houver sido prevista pelas partes determinada forma de execuo. Pargrafo nico. Nenhuma conveno prevalecer se contrariar preceitos de ordem pblica, tais como os estabelecidos por este Cdigo para assegurar a funo social da propriedade e dos contratos (grifo nosso).

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O restante deveria ser distribudo na forma de sesmarias,22 sem direito a cobrana de foros, penses etc. A Coroa mantinha o poder sobre a colnia, no cedendo o domnio das terras (LIMA, 1990, p. 37-39; SIMONSEN , 1978, p. 80-85; PORTO, 1965, p. 25-27/29-30; SILVA, 1996, p. 28-30). As terras coloniais estavam sob a jurisdio espiritual do Mestrado da Ordem de Cristo, mas pertenciam Coroa portuguesa. O rei possua o domnio eminente sobre as terras da colnia, ou seja, o direito do soberano de apropriar-se dos bens dos sditos, independentemente de qualquer formalidade. A propriedade privada sobre as terras provinha da Coroa por meio das doaes de sesmarias, conforme o estabelecido nas ordenaes (SILVA, 1996, p. 30-33). As sesmarias resultaram da transposio para a Amrica do instituto portugus.23 As sesmarias surgiram originariamente para solucionar uma crise de abastecimento em Portugal no sculo XIV, tendo por objetivo acabar com a ociosidade das terras. A primeira lei de sesmarias, do rei D. Fernando, provavelmente data de 1375. Aquele que no cultivasse ou arrendasse suas terras, as perderia, devendo estas serem distribudas a outros, tendo em vista o interesse coletivo do reino.24 As sesmarias visavam impedir o esvaziamento do campo e o desabastecimento das cidades.25 As caractersticas das sesmarias eram a gratuidade26 e a condicionalidade.27 As ordenaes determinavam que a concesso de terras fosse gratuita, sujeita apenas ao dzimo para propagao da f. O fato de o solo colonial pertencer Coroa, sob jurisdio espiritual da Ordem de Cristo, garantiu a gratuidade da concesso. Apenas o dzimo era cobrado e incidia sobre a produo, no sobre a terra. A condicionalidade dizia respeito ao aproveitamento das terras em determinado tempo. Esse prazo era fixado em cinco anos pelas ordenaes,28 mas sua exigncia foi amainada tendo em vista as condies objetivas da colnia. No entanto, ao menos teoricamente, sempre foi exigido o aproveitamento.29
22. Martim Afonso de Souza recebeu uma carta rgia, na vila do Crato, em 20 de novembro de 1530, que lhe permitia conceder sesmarias das terras que achasse e pudessem ser aproveitadas. Ao vir para o Brasil, onde fundou So Vicente, distribuiu as primeiras sesmarias de nossa histria. Ver Lima (1990, p. 36-37). 23. Como bem disse Lima (1990, p. 15): A histria territorial do Brasil comea em Portugal. Ver tambm Lima (1990, p. 36-37), Gorender (1980, p. 368-370) e Silva (1996, p. 21). 24. Ordenaes Afonsinas, Livro 4o, Ttulo LXXXI, 2o e 4o. 25. Ordenaes Afonsinas, Livro 4o, Ttulo LXXXI, 1o. Ver tambm Freyre (1992, p. 213-214), Lima (1990, p. 17-22), Faoro (1989, p. 38-39), Guimares (1989, p. 43-44), Porto (1965, p. 32-37) e Silva (1996, p. 37-38). 26. Ordenaes Manuelinas, Livro 4o, Ttulo LXVII, 4o e, especialmente, 12 e Ordenaes Filipinas, Livro 4o, Ttulo XLIII, 5o e, especialmente, 13. 27. Ordenaes Manuelinas, Livro 4o, Ttulo LXVII, 3o, 7o e 15 e Ordenaes Filipinas, Livro 4o, Ttulo XLIII, 4o, 7o, 8o e 16. 28. Ordenaes Manuelinas, Livro 4o , Ttulo LXVII, 3o e Ordenaes Filipinas, Livro 4o, Ttulo XLIII, 3o. 29. Ordenaes Manuelinas, Livro 4o, Ttulo LXVII, 15 e Ordenaes Filipinas, Livro 4o, Ttulo XLIII, 16. Ver Lima (1990, p. 24-30), Porto (1965, p. 117-121), Gorender (1980, p. 370-376) e Silva (1996, p. 41-42). Sobre o dzimo, ver especialmente Lima (1990, p. 35) e Porto (1965, p. 96-116).

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O sistema das sesmarias foi transposto sem adaptao realidade da colnia, a comear pela imensido do territrio. O sistema legal das sesmarias foi ignorado e, quando aplicado, gerou consequncias opostas s que ocorreram em Portugal. As normas especficas para a colnia s surgiriam no fim do sculo XVII e, como ser visto, apenas pioraram a situao ao instituir de vez a confuso normativa (PORTO, 1965, p. 41/51-53/56-58; SILVA, 1996, p. 38-39). De acordo com Porto,
O rro de base do sesmarialismo brasileiro, repitamos, consistia em haver-se transplantado, quase sem nenhum retoque, a legislao reinol para meio totalmente diverso, de tal modo pesando as influncias diferenciadoras de espao e tempo que, via de regra, ou o sistema no funcionou, ou, funcionando, acarretou, aqui, resultados opostos queles obtidos em Portugal (PORTO, 1965, p. 58).

A necessidade de ocupao da terra e as possibilidades comerciais do acar fizeram a metrpole desconsiderar o cumprimento das exigncias da legislao das sesmarias. As concesses no possuram limites, sendo concedidas reas imensas, constituindo verdadeiras donatorias, com doaes de quatro, cinco, dez e at 20 lguas. Alm disso, muitas vezes, o mesmo colono era contemplado com sucessivas sesmarias (LIMA, 1990, p. 39-41; PORTO, 1965, p. 59-63; SILVA, 1996, p. 40/42-44). Desde os primrdios da colonizao, teve incio um mercado de compra e venda de sesmarias. Demandavam-se sesmarias imensas para serem vendidas depois aos pedaos. Alm disso, eram requisitadas sesmarias em nome prprio e no dos familiares (SILVA, 1996, p. 44-45). De acordo com Holanda,
No certo que a forma particular assumida entre ns pelo latifndio agrrio fosse uma espcie de manipulao original, fruto da vontade criadora um pouco arbitrria dos colonos portugueses. Surgiu, em grande parte, de elementos adventcios e ao sabor das convenincias da produo e do mercado (HOLANDA, 1995, p. 47).

O fator determinante na liberalidade da Coroa com as sesmarias foi o sistema de explorao econmica colonial, caracterizado pela grande unidade produtora, seja na agricultura, na pecuria, no extrativismo ou na minerao (PRADO JR., 1992, p. 119-124). Holanda assim define o sistema colonial:
Aos portugueses e, em menor grau, aos castelhanos, coube, sem dvida, a primazia no emprego do regime que iria servir de modelo explorao latifundiria e monocultora adotada depois por outros povos. E a boa qualidade das terras do Nordeste brasileiro para a lavoura altamente lucrativa da cana-de-acar fez com que essas terras se tornassem o cenrio onde, por muito tempo, se elaboraria em seus traos mais ntidos o tipo de organizao agrria mais tarde caracterstico das colnias europias situadas na zona trrida. A abundncia de terras frteis e ainda mal desbravadas fez com que a grande propriedade rural se tornasse, aqui, a verdadeira unidade de produo. Cumpria apenas resolver o problema do trabalho. E verificou-se, frustradas as primeiras

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tentativas de emprego do brao indgena, que o recurso mais fcil estaria na introduo de escravos africanos (HOLANDA, 1995, p. 48).

Este , de acordo com Prado Jr., o sentido da colonizao:


Se vamos essncia da nossa formao, veremos que na realidade nos constitumos para fornecer acar, tabaco, alguns outros gneros; mais tarde ouro e diamantes; depois, algodo, e em seguida caf, para o comrcio europeu. Nada mais que isto. com tal objetivo, objetivo exterior, voltado para fora do pas e sem ateno a consideraes que no fossem o interesse daquele comrcio, que se organizaro a sociedade e a economia brasileiras. Tudo se dispor naquele sentido: a estrutura, bem como as atividades do pas. Vir o branco europeu para especular, realizar um negcio; inverter seus cabedais e recrutar a mo-de-obra que precisa: indgenas ou negros importados. Com tais elementos, articulados numa organizao puramente produtora, industrial, se constituir a colnia brasileira (PRADO JR., 1992, p. 31-32).

O Nordeste foi frtil em latifndios imensos, devido estrutura produtiva de suas duas atividades econmicas bsicas: a cana-de-acar no litoral e o gado no serto. Para Porto (1965, p. 65-70), canavial e latifndio sempre andaram unidos.30 A produo aucareira est inserida neste contexto do sistema colonial, ou seja, sua organizao econmica est totalmente voltada para o abastecimento do mercado externo (FURTADO, 1991, p. 50-51; GORENDER, 1980, p. 89-90). A explorao da terra por intermdio dos engenhos aucareiros ocasionou a grande lavoura de mtodos predatrios. A escassez da populao de Portugal no permitiu a emigrao em larga escala de trabalhadores rurais. A necessidade de lucros fez necessrio o trabalho escravo, que garantiu a viabilizao econmica da colnia (FREYRE, 1992, p. 243-245; HOLANDA, 1995, p. 49; SIMONSEN, 1978, p. 126-128; PRADO JR., 1992, p. 30/122; FURTADO, 1991, p. 11-12/41-42; SILVA, 1996, p. 24-26).31 Dessa maneira, afirma Simonsen:
Surgiu, assim, o uso dessa instituio como um imperativo econmico inelutvel: s seriam admissveis empreendimentos industriais, montagem de engenhos, custosas expedies coloniais, se a mo-de-obra fosse assegurada em quantidade e continuidade suficientes. E por esses tempos e nestas latitudes, s o trabalho forado proporcionaria tal garantia (SIMONSEN, 1978, p. 126-127).
30. Porto (1965, p. 70) ainda d notcia de uma proviso do Conselho Ultramarino, de 3 de novembro de 1681, que praticamente tornou o latifndio obrigatrio na explorao do acar, ao determinar que os engenhos distassem pelo menos meia lgua um do outro. 31. Para uma opinio contrria viso de que a populao escassa em Portugal levou a colnia ao escravismo, ver Gorender (1980, p. 146-147). O fato de no ter havido uma emigrao de trabalhadores rurais para o Brasil faz Holanda (1995, p. 49/73) no considerar a civilizao em implantao como uma civilizao agrcola, embora reconhea ter tido a sociedade colonial toda a sua base e estruturao fora dos meios urbanos. Em sentido contrrio, Freyre (1992, p. 4/31-32) defende a existncia de uma sociedade agrria, escravocrata e de tendncias aristocrticas.

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O sistema de agricultura de exportao implantado no Nordeste brasileiro era perfeitamente propcio escravido, tendo em vista a produo em grande escala,32 com direo unificada, disciplina rigorosa e integrao de todas as tarefas do engenho. O elevado nmero de escravos permitia que, com relativa rapidez, houvesse grandes colheitas, apesar do trabalho escravo ser pouco produtivo sob o aspecto individual (PRADO JR., 1992, p. 143-144; GORENDER, 1980, p. 89-90/98). Devemos dar, ento, destaque opinio de Freyre (1992, p. 31): Se o ponto de apoio econmico da aristocracia colonial deslocou-se da cana-de-acar para o ouro e mais tarde para o caf, manteve-se o instrumento de explorao: o brao escravo. A disponibilidade de terras um dado fsico e social, primordial no desenvolvimento do sistema colonial. Com a manuteno da escravido, as terras permaneceram em permanente disponibilidade para os grandes proprietrios. A terra era um fator econmico que poderia ser esbanjado, gerando uma agricultura de caractersticas itinerantes. Afinal, seria muito mais fcil e cmodo desbravar terras virgens e frteis por meio de queimadas do que recuperar terras esgotadas pelo uso predatrio. O ponto de apoio da colonizao, o centro da empresa colonial, foi a distribuio de terras para a agricultura de exportao, cujo crescimento possua carter puramente extensivo (PRADO JR., 1992, p. 135-137/139-142; FAORO, 1989, p. 123-125; FURTADO, 1991, p. 51/61; GORENDER, 1980, p. 100/361-364; SILVA, 1996, p. 26-27). Foram estes dois fatores os que permitiram a grande lavoura de explorao: Sem brao escravo e terra farta, terra para gastar e arruinar, no para proteger ciosamente, ela seria irrealizvel (HOLANDA, 1995, p. 49). A explorao econmica colonial caracterizou-se, ainda, por fazer que a evoluo econmica da colnia fosse cclica no tempo e no espao. s grandes fases de prosperidade localizadas, seguiam-se a estagnao e a decadncia promovidas por conjunturas do mercado internacional (PRADO JR., 1992, p. 127-129). A grande herana econmica da colonizao, segundo Furtado (1991, p. 38), foi o fato de o Brasil do sculo XIX no diferir em praticamente nada do que fora nos trs sculos anteriores. A agricultura de exportao, durante a colnia, situava-se prxima ao litoral. A interiorizao da colonizao deu-se com a pecuria e, posteriormente, a minerao (PRADO JR., 1992, p. 132-134). A princpio, a penetrao dos criadores de gado pelo serto foi desestimulada por Portugal. No entanto, ela se aprofunda no sculo XVII. As condies litorneas no permitiam a criao extensiva e a disputa de reas com a plantao de cana-de-acar fez que os currais, restritos a princpio como retaguarda econmica do engenho, se deslocassem para o interior.
32. Prado Jr. (1992, p. 143) chegou a afirmar que a economia do engenho forma verdadeira organizao fabril.

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Os currais primitivos reclamavam reas imensas, o que ocasionou uma maior generosidade das autoridades, que concederam sesmarias ainda maiores que as concedidas aos senhores de engenho. Afinal, a condio fundamental para a existncia e a expanso da pecuria era a disponibilidade de terras (SIMONSEN, 1978, p. 151-157/185; PRADO JR., 1992, p. 187-189; FURTADO, 1991, p. 56-60; GUIMARES, 1989, p. 66-72; PORTO, 1965, p. 70-81).33 Com a minerao, surgiram novas reas de ocupao e dinamizaram-se vrios setores de produo de alimentos, especialmente a pecuria. Os trs ncleos primitivos de origem da explorao pecuarista eram Bahia, Pernambuco e So Vicente. Do primeiro ncleo, a pecuria iria se espalhar, como visto, pelo serto nordestino. Do segundo, a expanso se dirigiria ao sul da regio das minas e aos Campos Gerais (atual Paran). Ambos os setores abasteciam as minas, mas o setor sulino adquiriu uma preeminncia e importncia maiores com o tempo. Foi gerada uma rede de transportes pelo interior que facilitou a ocupao da Amaznia e do Extremo Sul.34 Os mtodos de apropriao territorial nos novos territrios, apesar das peculiaridades dos conflitos externos, foram os mesmos (SIMONSEN, 1978, p. 157-163; PRADO JR., 1992, p. 189-202; FURTADO, 1991, p. 76-77; SILVA, 1996, p. 57-59). Particularmente no Rio Grande do Sul, a metrpole, visando garantir a posse do territrio, distribuiu inmeras sesmarias, constituindo, assim, imensas propriedades sob a denominao de estncias (PRADO JR., 1992, p. 202-209). Havia nas grandes unidades produtoras os chamados agregados. Eram homens livres despossudos que cultivavam roas de alimentos em faixas de terra, sem perspectivas de aproveitamento imediato pela monocultura, cedidas pelo latifundirio. Em troca da utilizao dessa terra e de proteo, os agregados prestavam favores, especialmente no tocante preservao do domnio de seu protetor (GORENDER, 1980, p. 277/291-297). A cana-de-acar, no entanto, no caso nordestino, ocupou todos os espaos frteis disponveis, relegando essa forma de agricultura de subsistncia praticamente ao abandono (GUIMARES, 1989, p. 49-50). A agricultura de subsistncia propriamente dita sempre existiu de forma subsidiria grande lavoura de exportao, sendo desenvolvida por pequenos sitiantes e posseiros, fora dos limites do latifndio. Geralmente no era de base escravista. Esses pequenos sitiantes e posseiros ocupavam reas imprprias para a monocultura ou precediam o seu avano, sendo depois por ela expulsos (PRADO JR., 1992, p. 142-143/157-160; GORENDER, 1980, p. 297-301).
33. Guimares (1989, p. 61-62) destaca que a denominao fazenda foi de incio empregada apenas na criao de gado. S posteriormente passaria a designar outras grandes propriedades dedicadas agricultura. 34. De acordo com Simonsen (1978, p. 186): Foi o gado o elemento de comrcio por excelncia em toda a hinterlndia brasileira, na maior parte da fase colonial.

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O papel subsidirio da agricultura de subsistncia gerou inmeros problemas de abastecimento aos ncleos de povoamento da colnia, causando a deficincia das fontes naturais de nutrio. Nas cidades, a alimentao era pssima e a insuficincia de alimentos era frequente. A metrpole tentou, inclusive, solucionar o problema no sculo XVIII, incluindo nas cartas de doao de sesmarias a obrigao do concessionrio de plantar certa quantidade de mandioca. No preciso dizer que essa medida, tardia, no obteve nenhum resultado aprecivel (FREYRE, 1992, p. 34-44; PRADO JR., 1992, p. 163-165/186). A partir do final do sculo XVII, quando aumenta a emigrao para o Brasil,35 a metrpole toma uma srie de medidas para tentar aumentar seu controle sobre as terras, como o registro da carta de concesso. Foi instituda, ainda, pela Carta Rgia de 27 de dezembro de 1695, a obrigao dos concessionrios no pagamento de um foro. Esse pagamento alterava o carter de gratuidade da concesso e incidia sobre as terras, no sobre a produo. Visava-se desestimular a improdutividade. No entanto, o foro quase no foi pago. Sua sonegao maior ou menor variava de capitania para capitania. A determinao de limites para o tamanho das concesses, fixados a partir de 1697, nunca foi aplicada. A Carta Rgia de 23 de novembro de 1698 ainda instituiu a confirmao da doao pelo rei, evitando conter a liberalidade dos governadores-gerais e capites-mores na distribuio de sesmarias, mas tambm no foi, praticamente, aplicada (LIMA, 1990, p. 41-47; PORTO, 1965, p. 121-141; GORENDER, 1980, p. 370-376/382-383; SILVA, 1996, p. 48-52).36 O aumento de exigncias no surtiu efeitos, antes tornou a legislao aplicvel ainda mais confusa. As indefinies legais e a confuso normativa fizeram que as restries praticamente no sassem do papel (PORTO, 1965, p. 86-93; SILVA, 1996, p. 52-53). Neste sentido, Lima implacvel:
Nos prprios quadros da poca, todavia, a legislao e o processo das sesmarias se complicam, emaranham e confundem, sob a trama invencvel da incongruncia dos textos, da contradio dos dispositivos, do defeituoso mecanismo das reparties e ofcios de governo, tudo reunido num amontoado constrangedor de dvidas e tropeos (LIMA, 1990, p. 46).

A partir do sculo XVIII, a apropriao territorial se d de modo mais desordenado e espontneo. Os pedidos de sesmaria seguiam-se ocupao de fato. Frequentemente, no entanto, os posseiros no se preocupavam em regularizar sua ocupao. As posses muitas vezes geraram latifndios imensos, especialmente na regio pecuarista do serto nordestino (LIMA, 1990, p. 51-58; PORTO, 1965, p. 174-176; SILVA, 1996, p. 59-61).
35. Essa emigrao se deu por causa da crise existente em Portugal, logo aps a Restaurao, e da descoberta das minas. Ver Prado Jr. (1992, p. 87-89) e Furtado (1991, p. 74). 36. Sobre a confirmao rgia, manifesta-se Porto (1965, p. 129) que: O pedido de confirmao foi um dos maiores entraves legalizao fundiria colonial.

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Surgiu um novo problema para a metrpole. Com os sesmeiros no cumprindo as exigncias de demarcao, registro e confirmao e com a ocupao de fato, as autoridades corriam o risco de ofertar como sesmaria terras j doadas ou efetivamente ocupadas (SILVA, 1996, p. 61-62/66). A existncia dos posseiros contrariava as leis de Portugal, em que as terras s poderiam ser adquiridas por concesses de sesmaria. A metrpole, mesmo assim, tentou legalizar a nova situao, mas todas as tentativas de regularizao fracassaram (op.cit., p. 66-67/70-71). O objetivo dessas polticas de controle e regularizao era um s: Note-se que o objetivo da Metrpole nunca foi combater a grande propriedade ou o escravismo, mas retomar o controle do processo de apropriao que escapara das suas mos (op. cit., p. 74).
3.2 O Imprio e a Lei de Terras

No incio do sculo XIX, sob o ponto de vista jurdico, a propriedade da terra estava em situao catica. Boa parte dos latifundirios eram meros ocupantes, sem ttulo legtimo de domnio. Em 17 de julho de 1822, D. Pedro I baixou uma resoluo que suspendia todas as sesmarias at a deliberao da Assembleia Geral Legislativa que viria a se tornar a Assembleia Constituinte (LIMA, 1990, p. 47; GUIMARES, 1989, p. 59; GORENDER, 1980, p. 385; CARVALHO, 1996, p. 303-304; SILVA, 1996, p. 73/80). A deciso do imperador foi influenciada por Jos Bonifcio de Andrada e Silva. Silva (1965, p. 99) foi um crtico severo do regime sesmarial, propugnando, j durante o Movimento da Independncia, pela sua extino e por uma reforma agrria. O principal texto de sua autoria sobre este assunto encontra-se nas Lembranas e apontamentos do governo provizorio para os senhores deputados da provincia de So Paulo, de 1821. Neste texto, Silva prope uma nova legislao sobre as sesmarias, Considerando quanto convm ao Brasil em geral, e a esta Provincia em particular, que haja huma nova legislao sobre as chamadas Sesmarias, que sem augmentar a Agricultura, como se pertendia, antes tem estreitado e difficultado a Povoao progressiva e unida. O patriarca constatava que os detentores de sesmarias no s no as cultivavam, como no as vendiam ou repartiam para serem melhor aproveitadas. Uma das consequncias deste descaso foi o isolamento e a disperso das povoaes, tendo em vista que eram separadas por enormes extenses de terras. Terras estas que no poderiam ser cultivadas, pois se tratavam de sesmarias (SILVA, 1965, p. 99). Na proposta de Silva (1965, p. 99-100), devemos destacar o seguinte ponto: 1. Que todas as terras que foro dadas por Sesmaria e no se acharem cultivadas, entrem outra vez na massa dos bens Nacionaes, deixando-se smente aos donos das terras meia legoa quadrada quando muito, com a condio de comearem logo a cultiva-las em tempo determinado, que parecer justo. Alm disso, os que detivessem terras sem justo ttulo, apenas pela posse, as perderiam, exceto o

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terreno por eles j cultivado. As sesmarias no seriam mais dadas gratuitamente, devendo ser vendidas em pequenos lotes. O produto desta venda seria utilizado no favorecimento da colonizao de europeus, ndios, mulatos e negros forros, a quem seriam doadas gratuitamente pequenas reas para que pudessem cultivar e se estabelecer (SILVA, 1965, p. 99-100). A proposta de Bonifcio sequer foi discutida enquanto os deputados brasileiros estiveram nas Cortes de Lisboa. O posterior desenrolar dos acontecimentos levou emancipao poltica do Brasil. A Assembleia Constituinte de 1823 tambm no chegou a deliberar sobre o assunto, pois foi dissolvida antes pelo golpe de fora do imperador. Entre 1822 e 1850, enquanto no se elaborou uma legislao especfica sobre a poltica de terras, a posse tornou-se a nica forma de aquisio de domnio, apenas de fato, sobre as terras no Brasil. Predominava, especialmente, a posse de grandes latifndios. O posseiro, a partir de sua lavoura, estendia suas terras at onde a resistncia de outros no colidisse com seus intentos (LIMA, 1990, p. 51; FAORO, 1989, p. 407-409; SILVA, 1996, p. 81-86). Enquanto pde ser mantido o sistema de explorao econmica colonial, baseado no trabalho escravo e na disponibilidade de terras para serem contnua e livremente apropriadas, a regularizao da propriedade no era essencial para os latifundirios. O fim do trfico negreiro em 1850, no entanto, iniciou a discusso no sentido da transio para o trabalho livre, a ser realizada sem traumas para a grande lavoura, com o estmulo imigrao e colonizao. A aprovao da Lei de Terras parada no Senado do Imprio desde 1843 logo aps a Lei Eusbio de Queirs, em 1850, era uma demonstrao de que o Imprio era sensvel aos problemas da lavoura (FAORO, 1989, p. 409; SILVA, 1996, p. 117-125). Alm disso, os proprietrios de escravos perceberam que o escravo enquanto bem econmico, isto , enquanto mercadoria e capital imobilizado, deveria comear a ser, em parte, substitudo pela terra. Para isso, era necessrio acabar com a situao juridicamente catica que existia em matria de propriedade territorial (SILVA, 1996, p. 124). O projeto da Lei de Terras, elaborado em 1842 por um gabinete conservador, foi alvo de intensos debates na Assembleia do Imprio, contrapondo liberais e conservadores, defensores da agricultura de exportao e das culturas tradicionais. Um dos principais pontos deste debate, segundo Emlia Viotti da Costa e Jos Murilo de Carvalho, foi a adoo das propostas de Wakefield, um dos defensores da colonizao britnica na Austrlia. A sua preocupao era a de uma colonizao economicamente vivel em um pas com fartura de terras. O fundamento de sua proposta era a criao de obstculos para a obteno da propriedade. Desse modo, os trabalhadores, privados do acesso terra, teriam que

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se empregar nas grandes fazendas, responsveis pela agricultura de exportao. Para tanto, Wakefield propunha, e o projeto da Lei de Terras acatou, a supresso dos meios tradicionais de aquisio da propriedade, como a posse, que s poderia ser obtida pela compra.37 A Lei de Terras (Lei no 601, de 18 de setembro de 1850) instituiu uma srie de inovaes. As sesmarias ou as concesses que se achassem cultivadas seriam revalidadas, mesmo que outras condies estabelecidas originariamente no tivessem sido cumpridas (Art. 4o). As posses mansas e pacficas, isto , as no contestadas ou impugnadas judicialmente, seriam legitimadas, desde que tivessem sido cultivadas ou houvesse princpio de cultura e morada habitual do posseiro ou representante (Art. 5o). Em casos de disputa entre sesmeiros e posseiros, o critrio mais importante seria o de favorecer aquele que efetivamente cultivou as terras. O governo deveria marcar os prazos nos quais ocorreriam as medies das posses e das sesmarias, designando e instruindo quem faria as medies (Art. 7o). Deveria, ainda, medir as terras devolutas (Art. 9o), reservando as que julgasse necessrias para a colonizao indgena, fundao de povoaes e construo naval (Art. 12). O governo estava autorizado a vender as terras devolutas em hasta pblica ou fora dela, como e quando julgasse conveniente (Art. 14). O produto das vendas seria empregado na medio de outras terras devolutas e no financiamento da imigrao de colonos livres (Arts. 18 a 20). Foi criada a Repartio Geral das Terras Pblicas (Art. 21), encarregada de dirigir a medio, diviso e descrio das terras devolutas e sua conservao, alm de fiscalizar sua venda e distribuio e promover a colonizao nacional e estrangeira. A Lei de Terras, no entanto, aboliu em sua verso final a instituio do imposto territorial, aprovado na primeira votao da Cmara, em 1843 (LIMA, 1990, p. 64-72; PORTO, 1965, p. 176-186; SILVA, 1996, p. 142-146). Lima (1990, p. 64-65) resumiu bem o real sentido da Lei de Terras de 1850: A Lei de Terras de 1850 , antes de tudo, uma errata, aposta nossa legislao das sesmarias. (...) Errata com relao ao regime das sesmarias, a Lei de 1850 , ao mesmo tempo, uma ratificao formal do regime das posses. A Lei de Terras, em seu Art. 3o, modificou o conceito de terra devoluta. Durante o perodo colonial, terras devolutas eram as terras concedidas de sesmaria que voltavam para a Coroa devido ao fato de o concessionrio no ter preenchido as condies da concesso. Com a lei, terra devoluta passou a ser a terra vaga, inculta (LIMA, 1990, p. 70; SILVA, 1996, p. 156-162). A aquisio das terras devolutas foi proibida por outro meio que no a compra (Art. 1o: Fico prohibidas as acquisies de terras devolutas por outro titulo que no seja o de compra), a partir da regulamentao da lei que ocorreu em 1854. A posio oficial do governo imperial foi sempre a de considerar as novas posses como ilegais. No entanto, viu37. Sobre os debates em torno do projeto da Lei de Terras, ver Costa ([s.d.], p. 146-150) e Carvalho (1996, p. 304-312).

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se constantemente desafiado pelos latifundirios. As concesses feitas tornaram fico a sustao da posse como meio de aquisio das terras devolutas para os grandes proprietrios. Por outro lado, a Lei de 1850 no compensou, pela pequena propriedade, a expanso do latifndio (LIMA, 1990, p. 58-59; FAORO, 1989, p. 410-411; SILVA, 1996, p. 152-155). Alguns juristas, contrariando o que estava disposto na lei, consideravam possvel o usucapio das terras devolutas, como o Conselheiro Laffayette Rodrigues Pereira. Ele admitia que no poderia haver posse dos bens pblicos, desde que estivessem fora do comrcio, (PEREIRA, 1956, p. 33) e afirmava que as terras devolutas no poderiam ser adquiridas por ocupao, por pertencerem ao Estado (PEREIRA, 1956, p. 112). No entanto, ao tratar da prescrio aquisitiva (usucapio), escreveu Laffayette que as terras devolutas no poderiam ser adquiridas por prescrio aquisitiva, por estarem fora do comrcio:
3 As coisas do domnio pblico, como os portos, os rios navegveis, as ruas, praas e estradas pblicas; os ptios e baldios dos municpios e parquias; os que so diretamente empregados pelo Estado em servio de utilidade geral, como as fortalezas e as praas de guerra. No atuam nesta classe e podem ser prescritas as coisas do domnio do Estado, isto , aquelas acrca das quais o Estado considerado como simples proprietrio: tais como as terras devolutas, as ilhas formadas nos mares territoriais, os bens em que sucede na falta de herdeiros legais do defunto (PEREIRA, 1956, p. 171, grifo nosso).

Essa interpretao, feita contrariamente ao disposto na Lei de Terras, serviu de estmulo e justificativa para inmeras invases de terras devolutas, cujos ocupantes passaram a solicitar a propriedade definitiva por meio do usucapio. O fracasso da Lei de Terras tornou-se patente. O apossamento das terras pblicas continuou. As terras devolutas praticamente no foram demarcadas; portanto, poucas foram vendidas. O dinheiro arrecadado era insuficiente para financiar a imigrao. A tentativa do Imprio de criar ncleos coloniais e financiar a imigrao com a venda das terras devolutas a imigrantes com recursos falhou (LIMA, 1990, p. 75; GUIMARES, 1989, p. 134; CARVALHO, 1996, p. 313322; SILVA, 1996, p. 215-216/222-223).38 A fazenda de caf adotou desde o comeo de sua expanso as caractersticas da explorao colonial: a grande propriedade e a produo voltada ao mercado externo e a escravido. A economia cafeeira se baseava mais ainda do que a aucareira no fator terra. O ciclo cafeeiro deu-se pela contnua expanso sobre as terras
38. Uma comparao interessante pode ser feita entre a Lei de Terras brasileira e o Homestead Act norte-americano, de 1862, ambas as leis so resultantes da expanso das economias brasileira e norte-americana na segunda metade do sculo XIX. O objetivo do Homestead Act, em tese, era a possibilidade de doao de terras para quem nelas desejasse se instalar, buscando atrair imigrantes e estimulando a pequena propriedade e a ocupao dos territrios do oeste norte-americano. Apesar de suas intenes, o Homestead Act, obviamente, no eliminou a especulao e a concentrao fundirias nos Estados Unidos. Para esta comparao, ver Costa ([s.d.], p. 150-161).

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disponveis, viabilizada pela manuteno do escravismo. Com o fim do trfico negreiro, muitos capitais foram investidos na produo cafeeira, que inicia sua ascenso na economia nacional. A grande diferenciao entre as zonas cafeeiras do Rio de Janeiro e Vale do Paraba e do oeste paulista diz respeito escravido. Os produtores do Rio de Janeiro e do Vale do Paraba possuam todo o seu capital fixo em escravos, dependendo de crditos governamentais. J os do oeste paulista no inverteram todo o capital em escravos, investindo tambm, precocemente, em mo de obra livre, cujos salrios eram compensados em parte com a venda de produtos de subsistncia s famlias dos trabalhadores. Apesar desse investimento em mo de obra livre, a escravido perdurou no oeste paulista tambm at o advento da Lei urea (FAORO, 1989, p. 411-420/506; FURTADO, 1991, p. 114/139-141; GORENDER, 1980, p. 564-572; SILVA, 1996, p. 87-92). A soluo para as novas aspiraes e os novos conflitos surgidos com as transformaes econmicas e sociais da segunda metade do sculo XIX parecia estar no federalismo. A centralizao passou a ser vista como um entrave ao desenvolvimento do pas. Era uma nova roupagem para uma ideia antiga no pas. O unitarismo durou enquanto houve identificao do poder econmico com o poder poltico, alm da ausncia de grandes conflitos entre as elites dirigentes. Com o deslocamento do centro dinmico da economia aps 1850, o desequilbrio criado entre os poderes econmico e poltico deu novo vigor aspirao federalista, defendida pelos republicanos. Os celeiros de estadistas do Imprio, o Nordeste aucareiro e os ncleos cafeicultores do Rio de Janeiro e do Vale do Paraba estavam em crise. O novo centro econmico era o oeste paulista. Alado condio de motor do desenvolvimento do pas, o estado de So Paulo se sentia prejudicado e discriminado pela centralizao (LESSA, 1988, p. 41-42).39
3.3 A Repblica Velha e a Constituio de 1891

A Proclamao da Repblica e a instituio do federalismo geraram uma disputa entre o governo provisrio e as antigas provncias agora estados em torno das terras devolutas. Na Constituinte republicana, as tendncias centralizadora e descentralizadora se enfrentaram para definir se as terras devolutas seriam da Unio ou dos estados. Venceram os descentralizadores, determinando o Art. 64, caput, da Constituio de 1891 que passassem as terras devolutas aos estados: Art. 64 Pertencem aos Estados as minas e terras devolutas situadas nos seus respectivos territorios, cabendo Unio smente a poro de territorio que for indispensavel para a defesa das fronteiras, fortificaes, construces militares e estradas de ferro federaes. A alienao das terras devolutas passou a ser uma questo de direito administrativo estadual (LIMA, 1990, p. 78-79/107-108; SILVA, 1996, p. 239-243).
39. Sobre a questo do federalismo no Brasil, ver Bercovici (2001, 2002, p. 181-195).

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Os estados, ao legislarem sobre terras, mantiveram os princpios da Lei de 1850. Entretanto, inverteram um de seus objetivos bsicos, que era o de evitar o apossamento desenfreado das terras pblicas. Estes tinham em vista a transformao dos posseiros em proprietrios. Adaptou-se, ento, em todos os estados, a Lei de 1850 aos interesses dos grandes posseiros.40 Os prazos para a legitimao foram dilatados e as terras pblicas continuaram a ser invadidas e ocupadas por particulares, sem que o Estado pudesse ou quisesse interferir. A estadualizao das terras devolutas aumentou em muito a margem de manobra e o poder de presso dos latifundirios locais, tambm conhecidos por coronis (SILVA, 1996, p. 249-253). O fenmeno do coronelismo tpico do perodo republicano que se inicia em 1889, apesar de vrios dos seus elementos, dados pela clssica definio de Leal, j serem determinveis durante o Imprio e a Colnia:
Como indicao introdutria, devemos notar, desde logo, que concebemos o coronelismo como resultado da superposio de formas desenvolvidas do regime representativo a uma estrutura econmica e social inadequada. No , pois, mera sobrevivncia do poder privado, cuja hipertrofia constitui fenmeno tpico de nossa histria colonial. antes uma forma peculiar de manifestao do poder privado, ou seja, uma adaptao em virtude da qual os resduos do nosso antigo e exorbitante poder privado tm conseguido coexistir com um regime poltico de extensa base representativa. Por isso mesmo, o coronelismo sobretudo um compromisso, uma troca de proveitos entre o poder pblico, progressivamente fortalecido, e a decadente influncia social dos chefes locais, notadamente dos senhores de terras. No possvel, pois, compreender o fenmeno sem referncia nossa estrutura agrria, que fornece a base de sustentao das manifestaes de poder privado ainda to visveis no interior do Brasil. Paradoxalmente, entretanto, esses remanescentes de privatismo so alimentados pelo poder pblico, e isto se explica justamente em funo do regime representativo, com sufrgio amplo, pois o governo no pode prescindir do eleitorado rural, cuja situao de dependncia ainda incontestvel (LEAL, 1993, p. 20).

Isso decorre, basicamente, da abolio da escravatura, do aumento do contingente eleitoral e da adoo do federalismo. O voto dos trabalhadores rurais, aps a extino da escravido e a extenso do direito de sufrgio, passou a ter importncia fundamental na Repblica Velha. A influncia poltica dos donos de terras (os coronis) aumentou devido dependncia dessa grande parcela do eleitorado causada pela nossa estrutura agrria e fundiria. A adoo de um
40. De acordo com Lima (1990, p. 79): Padro da legislao estadual subseqente - boa ou m, cumprida ou descumprida -, a Lei de 1850 , pois, verdadeiramente - repita-se - o ltimo trao de nossa evoluo administrativa, no captulo das terras devolutas.

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regime representativo mais amplo que o do Imprio, com a existncia dessa estrutura social e econmica arcaica, acabou por vincular os detentores do poder poltico aos donos de terras. Os dirigentes polticos interioranos deveriam garantir os votos de seus dependentes ao governo nas eleies estaduais e federais, consolidando, em troca, sua dominao poltica local. Com o federalismo e a existncia, ento, do governo estadual eletivo no mais nomeado pelo poder central, como no Imprio , tornou-se necessria a implantao de mquinas eleitorais nos Estados, baseadas no poder dos coronis. Essas mquinas, alm de garantir o compromisso coronelista, acabaram por determinar a instituio da chamada poltica dos governadores (LEAL, 1993, p. 253-254). Os municpios no dispunham de grandes recursos para poder implementar as polticas pblicas necessrias ao bem-estar de sua populao e ao seu desenvolvimento. Praticamente todos dependiam financeiramente do governo estadual. Dessa forma, os estados s liberavam verbas que tambm eram escassas a nvel estadual para os municpios onde os aliados do governador estivessem administrando. Se o governo municipal no apoiasse o estadual, no receberia o vital auxlio financeiro e, consequentemente, perderia o apoio de sua base eleitoral. Assim, explica-se o governismo de praticamente todas as situaes municipais durante a Primeira Repblica. Apesar da falta de grande autonomia legal, os chefes municipais que custeavam todas as despesas do alistamento e das eleies poderiam ter ampla autonomia extralegal, isto , sua opinio prevaleceria no seio do governo em tudo o que dissesse respeito ao seu municpio. Isso ocorria at mesmo no tocante a assuntos de competncia exclusiva da Unio ou dos estados, como a nomeao de certos funcionrios considerados estratgicos para a manuteno do poder local ou sua reconquista, caso ocorresse a pouco provvel derrota eleitoral para algum grupo de oposio ao situacionismo estadual. Alm disso, as autoridades estaduais e federais costumavam fechar os olhos para quaisquer arbitrariedades e violncias cometidas por seus aliados nos municpios (LEAL, 1993, p. 35-36/45/51-52/177-180; FAORO, 1989, p. 620-622/629-639/646-654). A manipulao do voto pelos coronis e a dependncia econmica dos municpios em relao aos estados resultou no domnio dos votos pelo governador, que decidia a composio da sua bancada estadual no Congresso Nacional e qual candidato Presidncia da Repblica seria eleito no seu estado. O compromisso firmado entre o governo federal e os governos estaduais deu origem famosa poltica dos governadores. Essa poltica foi institucionalizada pelo ento presidente Campos Sales, evitando uma srie de intervenes federais nos estados. A rotina da Repblica Velha resumia-se aos acordos firmados pelo presidente com os governadores e a atuao do Poder Legislativo conforme o decidido entre aquelas partes. Nas negociaes para a sucesso presidencial, o sucessor era legitimado por consultas do presidente aos chefes estaduais, particularmente de So Paulo e de Minas Gerais.

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Essa estabilidade foi arranhada em 1910 e 1922 e quebrada em 1930, quando ocorreram as nicas eleies competitivas da Primeira Repblica (LEAL, 1993, p. 229230/244-248; FAORO, 1989, p. 563-569; LESSA, 1988, p. 105-110/138). O sistema econmico da Repblica Velha era baseado quase que exclusivamente no caf. Essa cultura, inclusive, causou um dos primeiros atos de dirigismo econmico (JAGUARIBE, 1969, p. 170), em meio firmemente arraigada crena econmica no laissez faire. Em 26 de fevereiro de 1906, foi firmado o clebre Convnio de Taubat, entre So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro, sem, naquele momento, o apoio federal. De acordo com o convnio, o governo compraria os excedentes da produo cafeeira. O financiamento dessa compra seria feito por meio de emprstimos externos, cujo servio seria coberto com um imposto a ser cobrado sobre cada saca de caf exportada seria uma sobretaxa de $ 3,00 sobre cada saca de 60 kg de caf. Ao mesmo tempo, os estados deveriam desencorajar a expanso das plantaes. As medidas para conter esse aumento da produo no foram tomadas e, se e quando tomadas, revelaram-se infrutferas. Como os lucros do caf no caram, pelo contrrio, o que houve foi um aumento nos investimentos na produo de caf. Devido a essa timidez ou ao desinteresse dos governos estaduais em inibir a expanso da lavoura cafeeira, armou-se uma verdadeira bomba-relgio que detonaria somente em 1929, levando o sistema poltico da Repblica Velha consigo. A superproduo prevista para 1906 fez que o Estado de So Paulo procurasse apoio para o plano de valorizao do caf. A manipulao das taxas cambiais e de emprstimos externos tinha como principal obstculo o governo federal, chefiado na poca pelo paulista Rodrigues Alves. Impedido de transferir a responsabilidade da proteo ao caf para a Unio, So Paulo negociou o apoio de Minas Gerais e do Rio de Janeiro para firmar o Convnio de Taubat, cuja maior parcela foi bancada financeiramente pelo governo paulista por meio de uma poltica de endividamento externo macio. Aps o Convnio de Taubat, a poltica de valorizao do caf passou a ser mantida pelo governo federal. A estrutura de repartio tributria da Constituio de 1891 fez que essa poltica se tornasse interessante para a Unio. A manuteno de uma poltica cambial favorvel s exportaes de caf, com ocasional desvalorizao da moeda, era, primeira vista, onerosa para o governo federal, que pagava todos os seus dbitos em moeda estrangeira. Isso se explica pelo fato de as importaes principal fonte de receitas da Unio dependerem em grande escala do ritmo e do volume das exportaes fonte particularmente lucrativa de So Paulo. Os maiores prejudicados eram os estados que no tinham grandes receitas provenientes das exportaes.41
41. Para mais informaes sobre o Convnio de Taubat e a valorizao do caf, ver Furtado (1991, cap. XXX).

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Os grandes fazendeiros estavam sempre em busca de terras novas, tendo em vista a manuteno do sistema econmico predatrio e extensivo que se manteve, mesmo com o fim da escravido. Enquanto houvesse terras devolutas a ocupar, no haveria a necessidade de mudanas no sistema produtivo. Os coronis, assim, tiveram papel de destaque no processo de apropriao privada das terras pblicas, feito com a conivncia das autoridades estaduais. A legislao estadual especialmente em So Paulo favorecia os grandes posseiros, obrigando o estado a registrar suas terras como se fosse um proprietrio comum e facilitando a ocupao dos grandes posseiros com exigncias fceis de serem contornadas por eles. A condio para o posseiro virar proprietrio, qual seja, a de manter-se por longo tempo sobre as terras, s era obtida pelos grandes posseiros. Afinal, eles eram os nicos com condies de se manterem sem serem expulsos, antes expulsando os outros, pois, alm do poder armado de jagunos e capangas, eram bem relacionados com as autoridades estaduais. A conivncia poltica com os grandes posseiros obviamente prejudicou os pequenos, que frequentemente eram expulsos para dar lugar expanso do latifndio. Esta a causa profunda, embora no a nica, de episdios como Canudos, Contestado e o cangao (SILVA, 1996, p. 258-275/336-337/339).
4 REFORMA AGRRIA E DIREITO DE PROPRIEDADE: AVANOS E RETROCESSOS ENTRE 1930 E 1985

As questes agrria e fundiria recrudesceram a partir de 1930. As desigualdades sociais causadas pela m distribuio fundiria exigiam do Estado, agora prestador de polticas pblicas, medidas que acabassem ou, ao menos, suavizassem a concentrao de terras (CAMARGO, 1991, p. 123-126). Durante o perodo 1930-1964, a reforma agrria ser uma reivindicao e preocupao constante, especialmente a partir do advento da Constituio de 1946. A reforma agrria , antes de mais nada, a mudana profunda da estrutura fundiria (SODERO, 1968, p. 93-95; SILVA, 1971, p. 18). Ela tanto mais necessria, em determinado pas, quanto maior for a desigualdade na distribuio da terra (SILVA, 1971, p. 22). O fundamento bsico da reforma agrria o da funo social da propriedade, tendo em vista que a terra um meio de produo (SODERO, 1968, p. 33-34/89-92). Outra questo pertinente reforma agrria diz respeito sua aplicao. Esta deve ser realizada em propriedades particulares, no em propriedades pertencentes ao poder pblico. Segundo Sodero,
Tendo sua expresso principal na modificao da estrutura fundiria, diz a Reforma Agrria respeito aos bens imveis rurais de particulares, que se situam no territrio nacional. Reforma Agrria no se faz em terras pblicas, em terras de domnio pblico, sejam estas federais, estaduais ou municipais. Ela se aplica aonde existem graves distores fundirias, em reas de propriedade particular, pois se promovesse

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colonizao de glebas pblicas, permaneceria a distoro em apro, manifestada pelos dois extremos do latifndio e minifndio e no estaria solucionado o problema, neste aspecto (SODERO, 1968, p. 224).

A reforma agrria um processo de mudana da estrutura fundiria, necessariamente amplo, pois precisa beneficiar parcela significativa da populao sem terra. Sua aplicao no pode ficar sendo protelada e arrastada indefinidamente. A modificao da estrutura fundiria por intermdio da reforma agrria deve ser necessariamente drstica, pois no se trata de concesso passageira visando amainar as demandas sociais. O cerne das polticas de reforma agrria a redistribuio da propriedade. As polticas de apoio e assistncia so extremamente importantes, mas secundrias em relao redistribuio da terra. Decorre disto a caracterstica fundamental deste tipo de poltica agrria: ser um processo redistributivo de renda (SILVA, 1971, p. 38-46). O propsito poltico da reforma agrria , fundamentalmente, o da estabilizao das relaes sociais pela modificao da estrutura fundiria e de classes na agricultura. Um de seus objetivos a criao de uma classe mdia rural, incrementando o mercado consumidor do pas e reduzindo os riscos de uma profunda instabilidade social. Alm disso, a reforma agrria uma potencial fonte de gerao de empregos, contribuindo para desenvolver as foras produtivas no setor agrcola, induzindo sua modernizao (SILVA, 1971, p. 74-83; JANVRY, 1990, p. 203/211-214/218-219). O tenentismo, alado ao poder junto com Getlio Vargas, possua entre suas bandeiras a mudana nas relaes agrrias. Enquanto movimento, o tenentismo foi poltica e ideologicamente difuso, com destacado predomnio militar. As primeiras revoltas tm a caracterstica de uma tentativa insurrecional independente de setores civis, vistos com desconfiana. Apesar da indefinio ideolgica, o tenentismo possua vrios pontos de concordncia entre seus membros. Eles, os tenentes, seriam os responsveis nicos pela regenerao nacional e pela pureza das instituies republicanas. A verdade da representao deveria ser assegurada por meio de eleies honestas, com voto secreto, regularizao do alistamento eleitoral e reconhecimento dos resultados pelo Poder Judicirio, o poder mais distante dos polticos. A revoluo deveria ser feita de forma autnoma ao povo, que no soube romper com a passividade para derrubar as oligarquias. O Exrcito deveria ser a proteo da nao contra a eventual indisciplina popular. A grande preveno dos tenentes, entretanto, se dava com os polticos e vice-versa. Essa preveno no impediria a aliana do tenentismo com setores oligrquicos dissidentes para promover a Revoluo de 1930, embora fosse a causadora de uma srie de problemas no perodo ps-revolucionrio. A proposta que congregava todo o movimento era a de centralizao e a crtica ao liberalismo (FAUSTO, 1994, p. 57-58/61-69/75).

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Para promover a centralizao com aumento dos poderes da Unio, o tenentismo incorporou parte das crticas antiliberais de Alberto Torres, que publicou, em 1914, um estudo denominado A organizao nacional, no qual criticava a Constituio de 1891 e propunha uma nova estrutura para o Estado brasileiro. Para ele, essa constituio era extica, imposta, sem existncia real na vida do pas. Ela precisaria ser revisada urgentemente para poder instituir uma efetiva coordenao dos interesses nacionais. Torres combatia a grande propriedade, chegando a afirmar:
A grande propriedade um mal que no pode ser extinto no Brasil, mas deve ir sendo progressivamente limitado, e energicamente combatidos os abusos e vcios que acarreta. Oprimindo as populaes, com a dificuldade oposta formao da pequena propriedade e a precria posio a que submete o trabalhador, uma verdadeira ditese econmica. mister sanar-lhe este efeito, desastroso para toda a economia do pas (TORRES, 1978, p. 206-207).

Para Torres, o Estado deveria estimular o pequeno trabalhador rural, favorecendo os centros agrrios. Para isso, as cidades e as vilas do interior deveriam ser desenvolvidas e os lavradores, receber educao profissionalizante do Estado. Dessa maneira, ao lado da grande cultura, seria fundada a pequena lavoura para produo de consumo isto , alimentos para o abastecimento interno , incluindo na sociedade setores antes marginalizados e dotando o pas de uma vasta classe trabalhando na produo de alimentos. Torres (1978, p. 132-135/207-209) considerava o progresso das culturas de consumo um problema vital para o Brasil, que deveria se transformar em uma nao de pequenos proprietrios. Vitoriosa a revoluo, os tenentes e as lideranas afins agruparam-se no Clube 3 de Outubro, onde prepararam um documento denominado Esboo do Programa de Reconstruo Poltica e Social do Brasil. Neste programa, propunha-se a reforma agrria, com o Estado encarregado de reduzir ao mnimo todas as formas de latifndio, especialmente os prximos ao litoral e s vias de transporte e comunicao. O cultivo da terra seria compulsrio. Caso contrrio, o Estado deveria transformar a rea improdutiva em ncleos coloniais. A pequena propriedade rural seria estimulada por meio da transferncia de lotes de terras cultivveis aos trabalhadores rurais. As terras devolutas ilegalmente ocupadas reverteriam ao patrimnio pblico para serem utilizadas na colonizao pelas cooperativas. O programa propunha ainda a instituio de um imposto territorial rural progressivo, a criao de um tribunal de terras para a resoluo de litgios referentes a propriedade, posse e explorao da terra e a extenso da legislao trabalhista aos trabalhadores rurais (CAMARGO, 1991, p. 134-136).

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A reconstitucionalizao do pas fez que o tenentismo e o Clube 3 de Outubro perdessem boa parte da influncia que detinham no governo provisrio, agora constitucional. No entanto, claramente influenciada pela Constituio alem de Weimar, a Constituio de 1934 inaugurou a mudana da concepo de propriedade em seu Art. 113, item 17:
Art. 113 - A Constituio assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no paiz a inviolabilidade dos direitos concernentes liberdade, subsistencia, segurana individual e propriedade, nos termos seguintes: 17) garantido o direito de propriedade, que no poder ser exercido contra o interesse social ou collectivo, na frma que a lei determinar. A desapropriao por necessidade ou utilidade publica far-se- nos termos da lei, mediante prvia e justa indemnizao. Em caso de perigo imminente, como guerra ou commoo intestina, podero as autoridades competentes usar da propriedade particular at onde o bem publico o exija, resalvado o direito a indemnizao ulterior (grifo nosso).

Ou seja, a determinao do contedo do direito de propriedade estava, como no Art. 153 da Constituio de Weimar, reservada lei. O legislador, de acordo com a Carta constitucional de 1934, poderia limitar livremente o direito de propriedade, que perdia, assim, seu carter histrico de absolutividade.42 A Constituio de 1946 tratou da propriedade em dois dispositivos: um, o Art. 141, 16,43 situado no captulo dos direitos e das garantias individuais; e o outro, o Art. 147,44 localizado no captulo da ordem econmica e social. Apesar do retrocesso em matria de desapropriao, a funo social da propriedade estava consagrada no texto constitucional. Os dispositivos sobre a indenizao prvia e em dinheiro podem ser explicados como uma reao da Assembleia Constituinte ao intervencionismo consagrado no Estado Novo (CAMARGO, 1991, p. 143-144). A reforma agrria volta ao centro das preocupaes governamentais com o retorno de Vargas Presidncia da Repblica. Tem incio uma srie de iniciativas de reformulao agrria a serem feitas por meio do Estado. O presidente props a regulamentao e a utilizao do Art. 147 da Constituio. Para tanto, enviou um projeto
42. O Estado Novo manteve o novo conceito de propriedade, conforme o Art. 122, 14 da Carta de 1937: Art. 122 - A Constituio assegura aos brasileiros e estrangeiros residentes no pas o direito liberdade, segurana individual e propriedade, nos termos seguintes: 14) O direito de propriedade, salvo a desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, mediante indenizao prvia. O seu contedo e os seus limites sero os definidos nas leis que lhe regularem o exerccio. Alm disso, Getlio Vargas baixou o Decreto-Lei no 3.365, de 21 de junho de 1941, que dispunha sobre a desapropriao por utilidade pblica, em vigor at hoje. 43. Art. 141 - A Constituio assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no pas a inviolabilidade dos direitos concernentes vida, liberdade, segurana individual e propriedade nos trmos seguintes: 16 - garantido o direito de propriedade, salvo o caso de desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por intersse social, mediante prvia e justa indenizao em dinheiro. Em caso de perigo iminente, como guerra ou comoo intestina, as autoridades competentes podero usar da propriedade particular, se assim o exigir o bem pblico, ficando, todavia, assegurado o direito e a indenizao ulterior. 44. Art. 147 - O uso da propriedade ser condicionado ao bem-estar social. A lei poder, com observncia do disposto no art. 141, 16, promover a justa distribuio da propriedade, com igual oportunidade para todos (grifo nosso).

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de lei sobre a desapropriao por interesse social, que regulamentava o Art. 147. Este projeto ficou esquecido na Cmara dos Deputados at 1962, quando foi aprovado por presso do presidente Joo Goulart. Foi enviada tambm uma proposta de extenso da legislao trabalhista ao campo, consubstanciando-se no embrio do futuro Estatuto do Trabalhador Rural. Alm disso, foi criada, por sugesto de Rmulo de Almeida, a Comisso Nacional de Poltica Agrria, que funcionaria como um rgo de estudos e planejamento. Esta existiu at 1962, quando foi substituda pelo Conselho Nacional de Poltica Agrria. O grande tema debatido era o obstculo constitucional desapropriao para a reforma agrria. A comisso chegou a propor que os casos referentes aos latifndios improdutivos deveriam ser analisados exclusivamente sob o Art. 147 da Constituio, e no sob o Art. 141, 16 (CAMARGO, 1991, p. 147-150/152). A industrializao foi o cerne do governo Juscelino Kubitschek, que tambm buscou tentar implementar uma poltica de cunho reformista. No entanto, a conjuntura poltica impediu o presidente de atuar decisivamente, especialmente no tocante reforma agrria. O reformismo acabou atuando de forma indireta. A questo agrria, por exemplo, foi enfrentada por intermdio da problemtica das desigualdades regionais, notadamente no Nordeste (CAMARGO, 1991, p. 154-155).45 De acordo com Camargo:
No resta dvida que, nestes anos, como nos seguintes, a politizao da questo agrria ser indissocivel do soerguimento e recuperao das reas marginalizadas (nas quais as populaes camponesas so as mais atingidas) pelo deslocamento do sopro reformista da soluo, conflituosa, do desequilbrio entre as classes para a correo, integrada, do desequilbrio entre regies (CAMARGO, 1991, p. 161).

A experincia da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) enfatizou a necessidade de um planejamento global que regulasse o uso da terra e combatesse o latifndio improdutivo. As polticas dessa superintendncia no atacavam de frente a concentrao de terras, mas visavam gerar condies que modificassem a estrutura fundiria. Os reformistas saram fortalecidos, pois a Sudene deixou vista focos de misria at ento desconhecidos ou escondidos da opinio pblica. Neste contexto, gerou-se uma nova mentalidade, favorvel a amplas reformas estruturais, denominadas reformas de base, com destaque para a reforma agrria (CAMARGO, 1991, p. 160-168/189).46 A implementao das reformas de base, especialmente a agrria, foi a principal discusso do governo Joo Goulart, tanto na fase parlamentarista como na presidencialista. Inmeros setores se posicionaram a favor da reforma agrria: o
45. Sobre o ressurgimento e o tratamento da questo das desigualdades regionais na dcada de 1950, ver Bercovici (2003, p. 94-110). 46. Sobre a vinculao da criao e da implantao da Sudene com as reivindicaes por reformas de base, ver Bercovici (2003, p. 110-114).

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governo, polticos e entidades da sociedade civil. No entanto, a multiplicidade de propostas, a insistncia dos proprietrios em vetar uma rpida redistribuio de terra e a resistncia dos setores radicais em negociar com os mais conservadores ou moderados geraram um impasse que levou radicalizao (CAMARGO, 1991, p. 201-202/211-213), que perdurou at a queda do regime democrtico. A reforma agrria s poderia ser promovida efetivamente com a mudana da Constituio. Dessa maneira, a exigncia da reforma constitucional se acrescentou s reformas de base, colocando o governo sob suspeita ainda maior dos setores mais conservadores da sociedade (CAMARGO, 1991, p. 200-201/211213). O Executivo pressionou o Congresso Nacional e inmeros projetos sobre a questo agrria parados h anos foram aprovados. Um deles foi a Lei no 4.132, de 10 de julho de 1962, que dispe sobre a desapropriao por interesse social cujo projeto havia sido encaminhado, como vimos, ainda por Vargas. Foi tambm finalmente aprovado o Estatuto do Trabalhador Rural (Lei no 4.214, de 2 de maro de 1963). Em 11 de outubro de 1962, o governo criou a Superintendncia de Reforma Agrria (Supra), autarquia ligada diretamente Presidncia da Repblica, cuja misso seria a de criar condies polticas e institucionais para a execuo da reforma agrria (CAMARGO, 1991, p. 202-204). Com o retorno do pas ao presidencialismo, em janeiro de 1963, Joo Goulart adquiriu plenos poderes para tentar promover as reformas de base. Celso Furtado foi encarregado de elaborar um plano de desenvolvimento, denominado Plano Trienal. De acordo com esse plano: A atual estrutura agrria do Pas erigese, assim, em grave empecilho acelerao do desenvolvimento da economia nacional, impondo-se o seu ajustamento s exigncias e necessidades de progresso da sociedade brasileira (BRASIL, 1962, p. 149). O Plano Trienal identificava a origem do atraso relativo da agricultura brasileira (a baixa produtividade e a pobreza das populaes rurais) com a deficiente estrutura agrria existente no pas. O trao marcante era a absurda e antieconmica distribuio de terras, situada entre dois extremos. De um lado, os poucos que controlam extenses gigantescas, cujas dimenses impedem ou dificultam a sua utilizao produtiva. De outro, os inmeros proprietrios de pequenos lotes, inferiores a dez hectares, cuja extenso insuficiente para assegurar a subsistncia familiar. A concentrao da propriedade, de acordo com o plano, estimula o absentesmo e cria formas de explorao da terra injustificveis socialmente e danosas economicamente (BRASIL, 1962, p. 140-149). A reforma agrria era proposta no Plano Trienal, devendo observar os seguintes objetivos mnimos:
a) nenhum trabalhador que, durante um ciclo agrcola completo, tiver ocupado terras virgens e nelas permanecido sem contestao, ser obrigado a pagar renda sbre a terra

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Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento

economicamente utilizada; b) nenhum trabalhador agrcola, foreiro ou arrendatrio por dois ou mais anos em uma propriedade, poder ser privado de terras para trabalhar, ou de trabalho, sem justa indenizao; c) nenhum trabalhador que obtiver da terra em que trabalha ao nvel da tcnica que lhe acessvel - rendimento igual ou inferior ao salrio mnimo familiar, a ser fixado regionalmente, dever pagar renda sbre a terra, qualquer que seja a forma que esta assuma; d) tdas as terras, consideradas necessrias produo de alimentos, que no estejam sendo utilizadas ou o estejam para outros fins, com rendimentos inferiores mdias estabelecidas regionalmente, devero ser desapropriadas para pagamento a longo prazo (BRASIL, 1962, p. 194-195).

As derrotas do governo no Congresso Nacional geraram uma campanha nacional de presso contra o Legislativo e a favor das reformas de base (CAMARGO, 1991, p. 213-215/218-219). O ponto alto dessa campanha seria o Comcio das Reformas, realizado em 13 de maro de 1964, no Rio de Janeiro. Com a presena de quase todas as lideranas reformistas, o presidente Joo Goulart assinou o Decreto no 53.700, em que considerava de interesse social, portanto passveis de desapropriao, os imveis de mais de 500 hectares situados at a 10 quilmetros da margem das rodovias, das ferrovias e dos audes. Com este decreto, o presidente unificou contra si e contra o regime a classe dos proprietrios (CAMARGO, 1991, p. 221-222). Os militares, assim que assumiram o poder, trataram de revogar o Decreto n 53.700, de 13 de maro de 1964, e extinguiram a Supra. No entanto, a questo agrria no poderia ser deixada de lado. A reestruturao do setor agrrio era uma necessidade do avano da industrializao e das prprias condies econmicas do pas, alm de servir como elemento de legitimao social do novo regime. Para tanto, o marechal Castello Branco pressionou o Congresso Nacional no sentido de aprovar uma emenda Constituio de 1946, que eliminava as exigncias da indenizao em dinheiro no caso de desapropriao. Esta foi a Emenda no 10, de 9 de novembro de 1964. A partir desta emenda, a desapropriao por interesse social seria realizada mediante prvia e justa indenizao em ttulos especiais da dvida pblica. Caa o retrocesso implantado na Carta constitucional de 1946, que praticamente inviabilizava a reforma agrria no Brasil.
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O primeiro diploma legal aprovado no bojo da Emenda no 10 foi a Lei no 4.504, de 30 de novembro de 1964, conhecida como Estatuto da Terra. O estatuto, enquanto projeto de reestruturao do setor agrrio, no se colocou frontalmente contra os interesses dos grandes proprietrios que apoiavam o regime militar. A sua tnica principal era o combate ao minifndio e latifndio improdutivos, mas a prioridade deveria ser a modernizao e o aumento da produtividade do setor rural. As propriedades geridas da maneira tradicional possuam a opo de se adequarem ao novo padro produtivo pelas facilidades creditcias por parte do Estado. A produo agropecuria, com o estatuto, recebeu um forte estmulo para adotar a organizao empresarial.

O Estado e a Garantia da Propriedade no Brasil

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A exigncia do cadastramento prvio e global das propriedades rurais em todo o pas, que seria realizado pelo recm-criado Instituto Brasileiro de Reforma Agrria (Ibra), acabou por adiar as transformaes prometidas pelo Estatuto da Terra. Segundo Jos Gomes da Silva, em vez de aplicar as suas verbas na desapropriao por interesse social, o Ibra acabou por empreg-las quase totalmente na confeco do cadastro. Os Decretos nos 55.889 e 55.891, ambos de 31 de maro de 1965, acabaram por fazer prevalecer a primazia do cadastro, do zoneamento e da tributao sobre a desapropriao como meios de execuo da reforma agrria. A desapropriao por interesse social foi relegada a segundo plano pelo instituto, que nunca atuou decisivamente na consecuo da reforma agrria. A nfase do Ibra sempre foi dada tributao progressiva, no desapropriao, como meio de obteno da reforma agrria (SILVA, 1971, p. 149-151/179-189). Na realidade, a preocupao fundamental do Estatuto da Terra foi a modernizao das atividades agropecurias, servindo apenas como um instrumento de legitimao do regime militar. O estatuto, nas palavras de Jos Gomes da Silva, foi desperdiado (SILVA, 1971, p. 145).47 e falhou em sua inteno de promover a reforma agrria. As nicas mudanas ocorridas durante o regime militar foram a edio do Decreto-Lei no 554, de 25 de abril de 1969, que passou a regular o processo judicial de desapropriao por i