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Governana e sustentabilidade das polticas pblicas ambientais: processos e atores Alberto Teixeira da Silva As polticas pblicas contemporneas constituem

processos decisivos de governana e sustentabilidade. Este artigo se orienta a partir das mltiplas anlises definidas por este marco referencial. Com efeito, a acelerao da globalizao e a consequente intensificao dos processos de interdependncia ecolgica, tem forjado mudanas significativas na teoria da governana. Como um dos aspectos analticos de arcabouo de investigaao, a dimenso da problemtica ambiental extrapolou as fronteiras territoriais e criou espao para a constituio de novos atores e estratgias, para alm do controle e atuao dos Estados-Nacionais, tornando o sistema mundial mais complexo e multipolar, concorrendo para a formao de uma esfera pblica ambiental global. Como afirma a Comisso para Governana Global, governana no se confunde com governo, quando at se fala numa governana sem governo (Rosenau, 2000), isto , com as aes meramente governamentais. Todava, transfomaes nas ltimas dcadas tiveram um ator praticamente exclusivo na gesto da governana: Estado. Todavia, com o processo de globalizao da sociedade civil, amplia-se consideravelmente a esfera pblica, no sentido de modelagem de novos espaos de democratizao dos processos de deciso e gesto. O monoplio do Estado rompido este precisa compartilhar o poder com outros atores. Uma anlise do papel e atuao da sociedade civil organizada permite aprofundar um dos aspectos mais relevantes na dinmica da esfera pblica e, por conseguinte, da democratizao da governana: a organizao e mobilizao de Ongs em redes sociais em diversos nveis hierrquicos, como atores scio-polticos significativos na contemporaneidade. Embora o chamado 'terceiro setor' no seja uma questo inteiramente nova, em contraposio ao Mercado (primeiro setor) e ao Estado (segundo setor), o fato que as Ong's como expresso da emergente sociedade civil, tem alcanado um espao significativo de ao e legitimidade scio-poltica frente aos desafios da realidade contempornea, notadamente questes ambientais, direitos humanos, migraes, educao, sade, questes de gnero, etc. A atuao das Ong's nos diferentes nveis (regional, nacional e global) tem ousado pela capacidade de pressionar e influenciar decises importantes no mbito de negociaes domsticas e transfronteirias, em alguns casos, tendo uma importncia capital em desdobramentos futuros. Do ponto de vista quantitativo e qualitativo, as Ong's vo cada vez mais expandindo suas atividades e conexes, sendo muito comum a associao de Ong's em redes que aumentam sua eficcia e campo de atuao. O fato novo que as Ong's esto muito presentes nas negociaes e implementao de aes locais e globais. Neste sentido, as ltimas dcadas do sculo XX foram marcadas pela intensificao dos processos de globalizao, com profundas mudanas e largos desafios para as coletividades humanas. Ao lado da cincia e dos avanos tecnolgicos que esto revolucionando os modos de vida, modelando identidades e estabelecendo novos padres de sociabilidade, agravam-se os problemas derivados da expanso do capital sob a gide da mercantilizao mundializada: degradao ambiental, aumento da pobreza, desequilbrios populacionais, violao de direitos humanos; configuram um cenrio complexo para a gesto do futuro. Com o recrudescimento do conflito nuclear e riscos de guerras que ameaam a estabilidade e a paz mundial, o problema da governana local e global se coloca como questo essencial neste sculo XXI.

Num primeiro plano de anlise, til refletir em que contexto histrico emerge a temtica da governana como preocupao da comunidade internacional. Assim como o conceito de globalizao, o problema da governana ainda carece de uma clara fundamentao epistemolgica e reflexo histrica acerca das mudanas na configurao do poder mundial. No obstante o fato de ter sido posta em moda pelas instituies de Bretton Woods Banco Mundial (BIRD), Fundo Monetrio Internacional - FMI, no incio da dcada de 1990; os dilemas suscitados pela governana nos parecem absolutamente relevantes para compreender a evoluo e possibilidades para a construo de uma ordem mundial mais justa e solidria. A questo ambiental emblemtica para uma discusso dos atores, estratgias e rumos do sistema internacional - que hoje constitui efetivamente um sistema global, e a noo de governana tem o mrito de reconhecer a complexidade do sistema.1 Essa discusso vem ganhando fora nos fruns internacionais, sendo bastante sensvel em relao problemtica do meio ambiente, ao alcance da paz e segurana mundial. No se trata de governo mundial, com poderes coercitivo e altamente centralizado, uma espcie de Leviat global, no condizente com os valores democrticos de liberdade e participao. Aquilo que est sendo posto como governana, no nvel geral; Diz respeito criao e o funcionamento de instituies sociais (no sentido de regras de jogo que servem para definir prticas sociais, designar papis e orientar as interaes entre os que os desempenham) capazes de solucionar conflitos, facilitando a cooperao, ou, mais genericamente, aliviando problemas de ao em um mundo constitudo por atores interdependentes.2 Neste sentido, a compreenso do processo de governana amplia o debate sobre os mecanismos de participao dos atores no cenrio internacional, envolvendo segmentos diversos, tais como o sistema das Naes Unidas, FMI, Banco Mundial, GATT-WTO, regimes internacionais setoriais, atores distintos que representam o mercado, e a crescente participao de setores da sociedade civil, como as ONGs, que cada vez mais assumem um papel estratgico na implementao de polticas ambientais no nvel local, regional, nacional e global; contribuindo para a conformao da poltica cvica mundial.3 Dentre os referenciais da construo de uma governana global, destacam-se as atividades da Comisso para a Governana Global, um grupo independente, formado por 28 lderes e intelectuais de diversas partes do mundo. A tarefa deste grupo tem sido sugerir caminhos e alternativas para a construo de uma comunidade global. O trabalho de dois anos e meio desta comisso resultou num livro intitulado Our Global Neighborhood (Oxford University, 1995), publicado no Brasil pela Fundao Getlio Vargas, sob o ttulo de Nossa Comunidade Global. Manifestando a tese de que no h alternativa seno trabalhar em conjunto e usar o poder coletivo para criar um mundo melhor, esta comisso estabeleceu o conceito de governana como sendo: A totalidade das diversas maneiras pelas quais os indivduos e as instituies, pblicas e privadas, administram seus problemas comuns. um processo contnuo pelo qual possvel acomodar interesses conflitantes ou diferentes e realizar aes cooperativas. Governana diz respeito no s a instituies e

MILANI, Carlos. Governana global e meio ambiente: como compatibilizar economia, poltica e ecologia. Centro de Estudos Konrad Adenauer-Stiftung, Pesquisas 16. So Paulo, 1999 2 YOUNG, Oran. International governance: protecting the environment in a stateless society. Ithaca: Cornell University Press. 1994 3 WAPNER, Paul. Environmental activism and world civic politics. New York: State University Press. 1996

regimes formais autorizados a impor obedincia, mas tambm a acordos informais que atendam ao interesse das pessoas e instituies.4 O desafio da governana global nos seus diferentes aspectos tem a ver com a gesto presente e futura do planeta, isso representa a necessidade de uma viso sistmica e abrangente dos problemas que afetam a humanidade. No cenrio complexo das relaes internacionais contemporneas, um estudo sobre os mecanismos de regulao no setor ambiental ganha amplitude e se coloca como temtica instigante, face aos desafios colocados pela ameaa da continuidade de vida no planeta. A questo ambiental tem se tornado, nas ltimas dcadas, parte constitutiva da agenda poltica mundial, pela importncia vital que os sistemas ecolgicos desempenham na esfera da produo e reproduo do modelo de desenvolvimento dominante. Indo mais longe, na perspectiva da sustentabilidade, a varivel ambiental-ecolgica restringe as atividades modernas industriais ou aquelas que comprometam um desenvolvimento contnuo e duradouro. A relevncia da problemtica ambiental para a reflexo sobre a governana global deriva de um conjunto de fatores complexos e interligados. notrio e cristalino o carter transnacional da problemtica ambiental, visto que os danos ambientais transbordam o local e o nacional, rompendo estruturas territorialmente delimitadas, passando a fazer parte de responsabilidades globais, o que implica na costura de arranjos polticos slidos e suficientemente harmnicos, comprometidos com as futuras geraes (solidariedade diacrnica), alm de uma viso multidimensional da problemtica do desenvolvimento como um todo. A conscincia individual ou coletiva oriunda da revoluo do meio ambiente molda-se para uma nova forma de pensar e agir, uma nova atitude diante dos riscos derivados da poluio e consumismo desenfreado. A finitude dos recursos naturais, conjugado com o crescimento econmico sem limites, apresentados como alerta pelo relatrio do Clube de Roma e o Relatrio Meadows The Limits to Growth, 1972; impactaram eventos e polticas posteriores, abrindo espao para um pensamento mais crtico, holstico e uma ao poltica e coletiva mais abrangente. O carter multidimensional da crise ecolgica e a complexidade das negociaes polticas em torno de interesses comuns clima, qualidade de vida, alimentos, etc., desencadeia questionamentos sobre a legitimidade dos atores. A agenda da governana envolvendo uma pluralidade de atores, com percepes, representaes e racionalidades distintas, na resoluo dos conflitos ambientais; tenciona referenciais estabelecidos, amplia e moldura dinmicas democratizantes na esfera pblica. Alarga-se o campo de ao e participao coletiva dos segmentos da sociedade em geral. Assim que em diferentes momentos de uma negociao, atores podem concordar ou divergir e, dependendo das circunstncias, podem estabelecer acordos de cooperao que propiciem uma ao conjunta. As redes de comunicao, responsabilidades e parcerias, tornam-se estratgias eficazes de alcanar objetivos de curto, mdio e longo prazo, alm de serem ferramentas inteligentes legadas pela globalizao informacional, neste turbulento cenrio acelerado pelas inovaes tecnolgicas. Por outro lado, os critrios de promoo da governana global, passam tambm pela ao poltica frente s incertezas que gravitam sobre o presente e o futuro da biosfera uma ao sobre os riscos manufaturados.5 Decises devem ser adotadas preventivamente,
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NOSSA COMUNIDADE GLOBAL. Relatrio da Comisso sobre Governana Global. Rio de Janeiro. 1996.

GIDDENS, Anthony. Admirvel mundo novo: o novo contexto da poltica. In: MILIBAND, David (Org.) Reinventando a esquerda. So Paulo. 1997

sem que haja ainda elementos cientficos suficientes. O chamado Principio da Precauo exprime a necessidade de agir com base em incertezas, para evitar conseqncias malficas derivadas dos riscos da modernidade insustentvel. A criao em 1988 pela Assemblia Geral da ONU, do Painel Intergovernamental sobre Mudana Climtica - IPCC (Intergovernmental Panel on Climage Change) foi um sinal de alerta para os lderes mundiais quanto seriedade da mudana do clima global. O carter evolutivo e cumulativo de idias, problemas e intervenes pblicas uma marca caracterstica da questo ambiental, e o sentido do desenvolvimento sustentvel como transformao social constitui um desafio permanente da governana. Ao lado da globalizao econmica e dos fluxos financeiros, a acelerao dos fluxos ambientais, sobretudo aqueles disseminados pela mdia e pelos movimentos da sociedade civil mundial, adquirem um significado particular na conformao de uma agenda positiva para a governana do desenvolvimento. A socializao de idias, projetos, iniciativas e experincias que promovam a sustentabilidade planetria, canalizados pelas tecnologias informacionais de ponta, como a Internet e as networks, conspiram a favor de uma outra ordem global, menos excludente e mais solidria. Um processo de governana democrtica exige a participao de indivduos e coletividades, exigindo, portanto, diviso de responsabilidades e cumprimento de acordos estabelecidos, objetivos difceis de serem alcanados face as assimetrias de poder, sobretudo quando se leva em conta as tenses entre pases no eixo Norte-Sul, ainda que muitos avanos tenham sido alcanados. Sendo um processo complexo e multifacetado, a governana nos diferentes nveis de anlise (local, regional, nacional e global), comporta inexoravelmente uma multiplicidade de atores e atuaes no campo da representao social, racionalidade econmica e ao poltica, que definem diversas estratgias, de acordos com os objetivos e resultados que so esperados, segundo a lgica dos agentes diretamente envolvidos. As tenses e interaes provocadas pela acelerao dos processos de globalizao cresceram imensamente nas ltimas dcadas, invadindo outros campos da vida do homem. Estes processos afetam indistintamente a economia, polticas, relaes sociais e pessoais, mentalidades, intimidades; forjando novos padres de sociabilidade e comunicao entre pessoas, comunidades, naes e relaes transnacionais. A sociedade global emergente est se tornando numa sociedade complexa, aberta, transfigurada pelas rpidas transformaes advindas da compresso tempo-espao. Neste sentido, como as tendncias apontam para uma maior complexidade do sistema micro e macro-social, os atores e as estratgias adotadas tambm acompanham esse movimento. Ancorado numa viso multidimensional da sustentabilidade, urge que se estabeleam polticas com a participao dos mltiplos atores da esfera pblica (governos, sociedade civil, empresrios). O debate pblico em torno da sociedade, economia, poltica, ecologia, cultura, tem desencadeado um conjunto de preocupaes relativas sustentao da biosfera e possibilidades de segurana humana no mundo globalizado. O impasse ecolgico pode ser colocado como problema transversal, fluindo no mago da lgica e princpios da sociedade capitalista. Nestes tempos de agravamento das condies climticas do planeta e perspectivas sombrias projetadas pelos cientistas do IPCC sobre os efeitos devastadores do aquecimento global; a crise do modelo de produo e consumo atual coloca em xeque de forma aberta e radical o projeto de modernidade baseado no progresso tcnico e material ilimitado, construdo a partir do sculo XV, com os grandes descobrimentos e expanso ultramarina dos pases colonizadores, impulsionada pelo paradigma cartesiano que estabeleceu as bases da cincia moderna.

Na arena ps-eleitoral brasileira desenha-se um dos dilemas vitais da contemporaneidade: afinal, precisamos da retomada do crescimento econmico ou de uma poltica de desenvolvimento que atenda os pressupostos da sustentabilidade, na perspectiva de conciliar produo econmica, prudncia ecolgica, democracia, diversidade cultural e justia social? A agenda da sustentabilidade vem se configurando desde a dcada de 1970, com a realizao da Conferncia de Estocolmo, a primeira da ONU sobre Meio Ambiente (United Nations Conference on the Human Environment), realizada em 1972, como marco da governana ambiental contempornea em escala planetria. Foi, de fato, o primeiro grande esforo de carter global, envolvendo os pases desenvolvidos e subdesenvolvidos, tendo em vista um diagnstico bastante preocupante que apontavam para a deteriorao crescente dos ecossistemas e degradao das condies da biosfera. Este acontecimento poltico representou, em grande parte, o resultado das foras do ambientalismo e do caldo de cultura dos tempos rebeldes, que marcaram a dcada de 1960. A compreenso do paradigma da sustentabilidade passa de forma inevitvel pela perspectiva complexa e multidimensional. A sustentabilidade planetria, no por acaso, aparece em primeiro lugar: trata-se de uma questo vital para a manuteno da vida terrestre, medidas de carter global que extrapolam as fronteiras territoriais estatais, notadamente reduo na emisso de gases que contribuem para o aquecimento da terra, diminuio dos desmatamentos, aproveitamento da biodiversidade com base na difuso de tecnologias direcionadas para uma nova matriz produtiva e preservao do patrimnio biogentico. A sustentabilidade cultural se expressa na pluralidade dos grupos sociais e no reconhecimento da diversidade de aes e comportamentos dos diversos segmentos que formam uma determinada sociedade. A sustentabilidade social aponta para uma melhor distribuio de renda, diminuindo desigualdades e elevando a qualidade de vida das pessoas. A universalizao dos direitos sociais e o acesso bens e servios pblicos so condies objetivas para medir o avano da cidadania num contexto de democratizao da ordem pblica. Dentre os desafios da sustentabilidade social esto s aes promotoras de incluso de segmentos marginalizados, alternativas de produo e gerao de renda e combate fome. A sustentabilidade poltica passa necessariamente pela construo da cidadania, se resumindo em dois objetivos: a democratizao da sociedade e a democratizao do Estado. A dimenso institucional da sustentabilidade do desenvolvimento requer, por sua vez, uma engenharia que modele instituies segundo desenho coerente e funcionalmente adequado s exigncias modernas de eficincia, capacidade de regulao e instrumentos de planejamento. O carter abrangente da sustentabilidade propicia diferentes ngulos de percepo da realidade, lapidando situaes especficas e propondo mudana de rumos nas polticas de desenvolvimento. Certamente o Brasil precisa voltar a crescer, o que necessrio e urgente, mas no condio suficiente para garantir um padro societrio que promova a incluso dos segmentos mais vulnerveis e em situao de risco, gere empregos saudveis e de qualidade, distribuindo renda e restaurando o equilbrio entre homem e natureza. Afinal, no seria este o ideal de um Brasil prspero e desenvolvido? No entanto, o crescimento econmico no pode ser perseguido como panacia para os graves problemas nacionais. Como disse Celso Furtado, um dos mais brilhantes economistas brasileiros: s haver verdadeiro desenvolvimento que no se deve confundir com crescimento econmico, no mais das vezes resultado de mera modernizao

das elites ali onde existir um projeto social subjacente. Por vezes, os arautos do neoliberalismo proclamam o crescimento econmico sustentvel (sic!) como inexorvel caminho rumo ao progresso material e insero mundial. A racionalidade econmica dominante tem uma viso mercantil voltada para a acumulao de riqueza, que no garante o bem-estar coletivo, pois o uso que uma coletividade faz de sua riqueza, e no a riqueza em si, que o fator decisivo e essencial. A atribuio do Prmio Nobel da Paz de 2006 ao bengals Muhammad Yunos e seu Banco (Grameen Bank), pioneiro na implementao do microcrdito para pessoas em extrema pobreza, mostra como uma arquitetura scio-financeira pode estar a servio de uma economia solidria, subvertendo a lgica da apropriao pela lgica da repartio do capital social, onde a riqueza se torna instrumento de promoo de cidadania e motor de dignidade humana. A sociedade brasileira j conheceu fases de crescimento econmico acelerado no incio da dcada de 1970, onde se pregava que o bolo deveria crescer para depois distribuir a riqueza. Esta aventura deixou um rastro de estagnao produtiva, perversidade social e degradao ambiental sem precedentes na histria recente do Brasil. Neste perodo, a Amaznia foi alvo emblemtico da ideologia desenvolvimentista que pregava o crescimento a qualquer custo, onde as florestas eram tidas como obstculo ao desenvolvimento regional e nacional. Sabemos do curso desse processo destrutivo, que infelizmente ainda estamos submetidos. O desafio brasileiro no mundo globalizado consiste no aproveitamento de suas vantagens comparativas (recursos hdricos, biodiversidade, multiculturalismo, energias renovveis, etc.), subordinando o crescimento da economia ao modelo de sociedade igualitria, onde sejam forjados novos padres de sociabilidade humana pautada na democratizao dos espaos pblicos e satisfao das necessidades bsicas da populao. A Amaznia brasileira (que representa 70% da Amaznia sul-americana) detm a maior bacia hidrogrfica do mundo e concentra 20% de toda a disponibilidade de gua doce do planeta. As florestas tropicais brasileiras so consideradas imensas fronteiras de megabiodiversidade, patrimnio incalculvel de recursos de flora e fauna: insumos para experimentos na rea de biotecnologia e banco gentico estratgico no campo da pesquisa cientfica global. A constituio multicultural do povo brasileiro um forte apelo histrico e simblico na afirmao da identidade tnica no plano da diplomacia mundial. Recursos oriundos da biomassa e fontes energticas renovveis colocam o Brasil como uma das lideranas do novo modelo de convivncia entre naes e civilizaes. O Brasil como potncia ambiental internacional, precisa assumir o compromisso tico com as futuras geraes e fazer a opo pela sustentabilidade. Os movimentos ecologistas so legtimos guardies do valioso patrimnio ambiental desse pas e responsveis diretos pelos avanos obtidos na formulao de polticas pblicas em prol da proteo de nossas riquezas ecossistmicas. Pelas potencialidades intrnsecas da maior fronteira de recursos naturais do planeta, a Amaznia certamente um espao estratgico para repensar uma poltica nacional de desenvolvimento sustentvel, alm dos servios ambientais vitais (seqestro de carbono, ciclos hidroqumicos, etc.) que proporciona para a governana climtica regional, nacional e global.