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Princpios constitucionais do processo administrativo no Direito brasileiro

CRMEN LCIA ANTUNES ROCHA


SUMRIO
1. Introduo. 2. Processo e democracia. 3. Princpios processuais constitucionais. 4. Processo administrativo, democracia e Constituio. 5. Princpios fundamentais do processo administrativo na Constituio brasileira de 1988. 6. Concluso.

1. Introduo
Na pea Les Plaideurs, ficou clebre a passagem na qual Racine critica, acidamente, o processo, cuja finalidade to-somente dotar o juiz de objeto sobre o qual faz incidir o seu julgamento. O papagaio, cujo comportamento posto deciso do magistrado, serve caricatura do processo dado ao objetivo da justia voltada sobre si mesma. Tambm no se pode esquecer a triste aventura humana da Inquisio, na qual havia processo. A questo era, para qu? para assegurar quem de qu? O Estado nazista acolheu a figura do processo. Mas jamais reconheceu o Direito como forma de realizao da Justia. A mesma pessoa que executou uma deciso proferida em processo formalizado pelo Estado nazista, foi, no dia seguinte ao da rendio dos alemes, acusado de ter negado o direito ao processado e tornou-se, ele mesmo, parte de um outro processo, no qual figurou como acusado e condenado. Esses quatro momentos da literatura e da realidade histrica mais recente pem em questo o centro das preocupaes do Direito do Estado Democrtico: para qu o processo? para quem o processo? e, a partir das respostas oferecidas naquelas duas primeiras questes, como o processo? Kafka narrou um processo. Juscelino Kubischek foi vtima de um processo.
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Crmen Lcia Antunes Rocha advogada.


Braslia a. 34 n. 136 out./dez. 1997

A histria do processo retrata a prpria histria do homem em sua luta pela democratizao da relao do poder e com o poder. O processo reflete uma forma de convivncia estatal civilizada segundo parmetros previamente determinados pelo Direito posto observncia de todos. A civilizao formal. As formas desempenham um papel essencial na convivncia civilizada dos homens; elas delimitam espaos de ao e modos inteligveis de comportamento para que a surpresa permanente no seja um elemento de tenso constante do homem em seu contato com o outro e em sua busca de equilbrio na vivncia com o outro e, inclusive, consigo mesmo. Por isso, o processo, como formalizao de comportamentos para a reivindicao e efetividade de direitos, pe-se como uma necessidade da civilizao e da civilidade jurdica do homem no Estado. No se de esquecer, contudo, que o processo meio, instrumento, no fim. Pelo menos na perspectiva democrtica, que deve dominar todas as formas de se pensar e, principalmente, de se interpretar e aplicar o Direito Pblico. O processo o instrumento que garante ao homem que a justia pelas prprias mos no precisa ser feita, porque ela ser aperfeioada pelo Estado em forma processada segundo paradigmas jurdicos bem definidos e previamente estabelecidos e conhecidos. Fora da, no h soluo para a barbrie e para a descrena no Estado. Sem confiana nas instituies jurdicas, no h base para a garantia das instituies polticas. O processo , pois, uma garantia da Democracia realizvel pelo Direito, segundo o Direito e para uma efetiva justiciabilidade.

foi ou tem sido utilizado democraticamente. s vezes ele foi mesmo utilizado para impedir o exerccio livre de direitos, para permitir que o Direito no se realizasse. O processo pode instrumentalizar a antidemocracia2. J no se tem a crena v ou a convico ingnua de ser ele um instrumento ablico, poltica e juridicamente. Pior: ele pode ser a certeza do governante antidemocrtico da insegurana constituda sob formas que deveriam conduzir ao objetivo contrrio, qual seja, a segurana que somente o Direito Democrtico pode oferecer.
A noo deste essencialmente teleolgica, porque ele se caracteriza por sua finalidade jurisdicional; a noo de procedimento puramente formal, no passando de uma coordenao de atos que se sucedem. E essa srie de atos no seno a maneira pela qual se exterioriza o processo. (CINTRA, Antnio Carlos de Arajo, GRINOBER, Ada Pellegrini, DINAMARCO, Cndido Rangel. Teoria geral do processo. So Paulo : Revista dos Tribunais, 1981. p. 247). Para os efeitos do presente estudo, valemo-nos do entendimento de que o processo o instrumento pelo qual se cumpre a funo estatal de soluo de uma lide; o meio formal de que se vale o Estado, direta ou indiretamente, para solver conflitos havidos no seio da sociedade. Procedimento o modo pelo qual os atos que se desenvolvem processualmente so coordenados e formalizados. O processo o meio que pode se desenvolver por mais de um modo, que o procedimento. Como escrevemos em outra ocasio, processo o meio, o instrumento juridicamente criado para se realizar uma determinada finalidade. Difere de procedimento, que o modo pelo qual se atua... O processo instrumento; o procedimento a maneira de fazer ou agir, ou, como na hiptese em foco, de conduzir o processo. O processo identifica o objeto e a forma de exercer determinadas atividades administrativas; o procedimento o modo de aperfeioar esta atividade. Toda experincia administrativa tem um modo prprio de ser aperfeioada. Quando este modo se realiza por uma sucesso de atos encadeados e vinculados a fim especfico, a doutrina do direito administrativo denomina-o procedimento. Nem sempre a atividade administrativa necessita de um procedimento; s vezes realiza-se por um nico ato. Nem sempre, igualmente, requer-se um processo, conquanto seja sempre formal a atividade administrativa. (In Licitao, no prelo). 2 No outra a narrativa feita por Pietro Verri, quanto ao carter extremamente perverso e antidemocrtico do processo, em sua obra Observaes sobre a Tortura . O relato de um conjunto de elementos forjados para fazer parecer o que de convenincia se fez para o Estado e que se conteve em um processo elaborado para incriminar algum previamente identificado, demonstra a inocuidade do processo como garantia de direitos pela sua s ocorrncia.
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2. Processo e democracia
Como instrumento para a realizao de um fim que lhe externo, o processo1 nem sempre
1 Cabe uma palavra sobre o conceito de processo aqui utilizado. que no tem sido incomum o uso indistinto ou, de menos, alternado da referncia a processo ou procedimento administrativo, diferentemente do que se tem quando se cuida de processo judicial. Quanto a este, os conceitos so mais bem delimitados, esclarecendo, entre outros, na doutrina nacional, Ada Pellegrini Grinover que o processo pode ser encarado sob o aspecto dos atos que lhe do corpo e das relaes entre eles e igualmente sob o aspecto das relaes entre os seus sujeitos. O procedimento , assim, apenas o meio extrnseco pelo qual se instaura, se desenvolve e termina o processo; a manifestao extrnseca do processo.

Acaso algum poderia esquecer o processo de Scrates? Ou as suas palavras platonizadas segundo a frmula de que o que vs, cidados atenienses, haveis sentido, com o manejo dos meus acusadores, no sei; certo que eu, devido a eles, quase me esquecia de mim mesmo, to persuasivamente falavam... eu me vejo condenado morte por vs; vs, condenados de verdade, criminosos da improbidade e da injustia. Eu estou dentro da minha pena, vs dentro da vossa3. O processo fora uma farsa. A justia, uma falsa. A segurana, uma morte. Somente a principiologia democrtica faz realizvel a segurana jurdica, que o princpio mantenedor do prprio Estado, sendo o da Justia o princpio maior, justificador da prpria existncia do Estado. Por isso mesmo, somente o processo democrtico pode estabelecer uma relao jurdica equilibrada de respeito aos direitos e ao homem como seu titular. A segurana jurdica pode ser considerada como a certeza do indivduo na correta aplicao dos valores e princpios de Justia absorvidos pelo sistema de direito adotado em determinada sociedade. Mas, como bem adverte Gustav Radbruch, la seguridad jurdica no es el valor nico ni el decisivo, que el derecho ha de realizar. Junto a la seguridad encontramos otros dos valores: conveniencia (Zweckmssigkeit) y justicia. En el orden de prelacin de estos valores tenemos que colocar en el ltimo lugar a la conveniencia del derecho para el bien comn. De ninguna manera es derecho todo lo que al aprovecha, sino que al pueblo aprovecha, en ltimo anlisis, slo lo que es derecho, lo que crea seguridad jurdica y lo que aspira a ser justicia4.
3 PLATO. Apologia de Scrates . Rio de Janeiro, p. 25 e 92. 4 Segundo aquele autor, La seguridad jurdica, inherente en toda ley positiva por esa su positividad, ocupa una notable posicin intermedia entre la conveniencia y la justificia: por un lado es reclamada por el bien comn, por el otro empero, tambin por la justicia. Que el derecho sea seguro, que no sea interpretado y aplicado hoy y aqu de una manera, maana y all de otra, es, al mismo tiempo, una exigencia de justicia. Donde se origine una pugna entre seguridad jurdica y justicia, entre ley discutible en su contenido, pero positiva, y un derecho justo, pero no plasmado en forma de ley, se presenta en verdad un conflicto de la justicia consigo misma, un conflicto entre justicia aparente y verdadera.

Como instrumento realizador desses princpios de Justia, segurana e interesse pblico, o processo baliza-se segundo os elementos nos quais eles se compem e se decompem, pois o meio presta-se aos fins e no o contrrio. O processo um instrumento de exerccio do poder. Assim, a democracia poltica e mesmo a democracia social tm no processo uma forma de manifestao e realizao dos seus princpios. Mas a antidemocracia tambm pode valer-se dele para cumprir os seus objetivos. Da a necessidade de se estabelecer uma principiologia jurdica democrtica informadora do processo, sem a qual, tanto poder ele ser uma arma jurdica favorvel, como poder ser contrria ao indivduo. Somente o processo democrtico a superao do arbtrio. O processo administrativo democrtico no seno o encontro da segurana jurdica justa. Ele uma das formas de concretizao do princpio da legitimidade do poder, na medida em que se esclarecem e se afirmam os motivos das decises administrativas5. Tais decises so questionadas e deslindadas no processo administrativo e, nessa sede, o poder, no exerccio do qual elas foram adotadas, recebe a sua condio legtima prpria. Quanto mais democrtico for o processo administrativo, mais demonstrativo ele da essncia e da prtica do exerccio do poder em determinado Estado.

3. Princpios constitucionais processuais


Considerado o processo como instrumento de exerccio do poder, passou ele condio de matria fundamental a ser cuidada em sede constitucional. A constitucionalizao do processo decorreu desse novo entendimento que passou a lhe ser reconhecido. Sendo um instrumento de atuao do Estado para garantir a prestao da jurisdio (denominada comum, para a judicial e qual se acrescentou a administrativa), monoplio da pessoa poltica pblica e manifestao mxima do poder
5 Segundo Niklas Luhman ...quem tem o poder detm condies de motivar outros a adotar as suas decises; deve-se partir da hiptese de que no processo se criem razes adicionais para aprovao das decises e de que, neste sentido, o poder origine a deciso e a torne legtima; visto desta forma, o objetivo do procedimento juridicamente organizado consiste em tornar intersubjetivamente transmissvel a reduo da complexidade com a ajuda da criao do poder legtimo de deciso. (Legitimao pelo procedimento, 1980, p. 27)

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estatal, o processo afirmou-se como direito individual formalizado segundo princpios especficos a figurarem nos sistemas entre os direitos fundamentais do indivduo. Nessa condio que se disps, na Declarao Universal dos Direitos do Homem, de 1948, arts. 8 e 10: Art. 8. Toda pessoa tem direito a um recurso efetivo perante as jurisdies nacionais competentes contra os atos que violam os direitos fundamentais que lhe so reconhecidos pela Constituio e pela lei. Art. 10. Toda pessoa tem direito, em plena igualdade, a que a sua causa seja ouvida eqitativamente e publi-camente por um tribunal independente e imparcial, que decidir seja de seus direitos e obrigaes, seja da legitimidade de toda acusao penal em matria penal dirigida contra ela. O direito fundamental a um processo e no a qualquer processo, mas ao que se designa devido processo legal passou a ser includo, no curso do presente sculo, de maneira formal e expressa, entre aqueles arrolados no rol dos direitos garantidos nos diferentes sistemas constitucionais positivos e, inclusive, assegurado no plano do Direito Internacional. A jurisdio prestada segundo um processo democrtico deu o tom da natureza dos demais direitos fundamentais reconhecidos, declarados e garantidos nos diferentes sistemas jurdicos no curso do sculo XX. O processo democrtico tornou-se, assim, uma garantia constitucional fundamental posta e assegurada pelo Direito. A jurisdio o direito, de que a correlata garantia o devido processo legal democrtico. A constitucionalizao do processo fez-se, pois, para o atingimento dos objetivos de se propiciar ao cidado o acesso jurisdio (judicial ou administrativa, conforme o modelo constitucional adotado), eficincia na prestao desse servio essencial e eficcia da deciso proferida pelo Estado na ao. Com tal garantia, se assegura o cumprimento de um dos fins essenciais do exerccio do poder poltico da pessoa estatal, qual seja, o de soluo de conflitos individuais e sociais na sociedade, a fim de que a liberdade esteja abrigada no espao da convivncia poltica na sociedade estatal. Quanto mais o processo oferecer segurana jurdica ao indivduo de que qualquer ameaa ou leso a direito seu ser objeto de
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soluo pelo Estado ou por quem lhe faa as vezes, segundo o Direito positivado, mais o sistema ser considerado eficiente e satisfatrio para a sociedade poltica, mais a justia estar sendo realizada e a liberdade garantida. Sabese que tanto a falta como o excesso de processo podem comprometer exatamente a eficcia do direito jurisdio e do princpio do devido processo legal. devido, adequado, legtimo o processo formalizado segundo a lei e para atingir o objetivo precpuo de assegurar-se que o direito dito na ao seja eficazmente aplicado, respeitado ou restabelecido na forma decidida tempestivamente. Para que o princpio da jurisdio seja garantido, as Constituies modernas cuidaram de formular, expressamente, o conjunto de subprincpios que o informam, de tal modo que do acatamento de todos se tenha a garantia do processo eficazmente respeitada. Fundamentalmente se tem como elenco de subprincpios embasadores daquele princpio magno e da garantia do processo o de acesso jurisdio, o de devido processo legal, o de contraditrio, o de ampla , o de duplo grau de jurisdio, o de tratamento paritrio das partes, o de motivao das decises processadas, o de publicidade dos atos processuais, entre outros nos quais eles se desdobram. A incluso do princpio da jurisdio e da garantia do processo que a realiza, basicamente, decorre do entendimento afirmado, historicamente, de que pouco ou nada adiantava a s referncia formal ao direito do indivduo ou do cidado de comprar aos umbrais dos tribunais, se ali no pudesse ele adentrar, participar e ver conhecido e solucionado o seu caso democraticamente. So os subprincpios arrolados e efetivados pelos sistemas constitucionais contemporneos que adensaram a jurisdio como direito constitucional essencial assegurador de todos os outros direitos reconhecidos e declarados nos ordenamentos jurdicos. O conflito da vivncia humana. H que se racionalizar, nos modelos de Direito, frmulas normativas pelas quais possam eles chegar a uma soluo que assegure ao homem a validade eficiente da convivncia poltica numa sociedade democrtica. O que garante essa certeza da Justia possvel dos homens pelos homens exatamente a jurisdio, forma constitucional concebida de se fazer brotar da lide a resposta humana da justia prestada como servio estatal prestado, no apenas como ideal maior imaginado. Assim, no basta qualquer
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jurisdio, seno aquela processada segundo parmetros de Direito, criado justo e aplicado democraticamente. Se a prestao da jurisdio pelo Poder Judicirio ps-se desde os primeiros desenhos do Estado moderno como uma forma de realizao humana da justia desejada em dada sociedade, o Estado contemporneo valoriza novas formas de atuao e reaprende-se, segundo paradigmas que ampliam a garantia do processo, sublinhando a atuao administrativa ao lado daqueloutra judicial. Aps a constitucionalizao dos princpios do processo judicial, a doutrina trilhou a formulao do processo administrativo, que as Constituies mais recentes vm contemplando.

4. Processo administrativo, democracia e Constituio


a) Processo administrativo e democracia
O Estado informado, estruturado, cujas as funes so desempenhadas segundo os princpios democrticos, tem a sua organizao e dinmica integralmente modelados por eles. A democracia a alma do sistema assim formado. Tudo o que lhe arranhe, embarace ou impea invlido por contrariar a essncia do sistema constitudo. Funo alguma, rgo ou entidade que componha a sua estrutura, no estranha qualquer dos princpios que afirmam a democracia se ela a opo da sociedade constituda em Estado segundo um sistema jurdico formalizado. No se poderia afastar, pois, daqueles princpios a atividade administrativa do Estado ou o conjunto de entidades e rgos que a desempenham. Sendo base do Estado os princpios democrticos, no seria pensvel nele haver uma Administrao Pblica autoritria ou distante daqueles princpios. A democracia modela e remodela a Administrao Pblica, reformula-a segundo o que dita a sua natureza cidad e pblica. Na organizao administrativa democrtica, o processo administrativo surge como uma forma de superao da atuao estatal autoritria. por ele, fundamentalmente, que o princpio da legitimidade do poder, desempenhado por meio da atividade administrativa, ganha densidade e foros de evidncia e eficincia social e poltica. Mais ainda, por meio do processo administrativo em suas diferentes concepes, aplicaes e demonsBraslia a. 34 n. 136 out./dez. 1997

traes que a legitimidade administrativa democrtica concretiza e estampa os princpios da responsabilidade e da moralidade administrativas. Do processo administrativo medievalmente inquisitorial, trancado em pores mal iluminados em seus recnditos motivos, at o processo pblico e dada garantia de participao do interessado e da sociedade, de se ter que a histria aplainou a trilha autoritria da Administrao guardada a sete chaves pelos administradores to pouco pblicos das antidemocracias renitentes. O processo administrativo fez-se uma forma pela qual o poder exercido no desempenho dessa atividade retorna ao veio do qual afluiu, qual seja, a prpria sociedade, da retirando a sua vocao para desempenhar-se conforme os paradigmas de justia nela pensados e postos em seu sistema de direito publicamente aceito como prprio. nesse ambiente democrtico que se concebe o processo administrativo como um instrumento de realizao legtima da atuao estatal para a soluo de conflitos ou para a adoo de medidas preventivas de futuras lides. A legitimidade do exerccio do poder manifestado no desempenho da atividade administrativa do Estado faz com que sejam relevados, ento, os princpios da responsabilidade estatal e da moralidade administrativa. a democracia que ilumina a Administrao Pblica, concebendo-a, de forma nova, sob o enfoque daqueles dois princpios, quais sejam, o da responsabilidade e o da moralidade administrativas. Pelo princpio da responsabilidade estatal todos e cada qual dos agentes que compem a pessoa estatal e todos aqueles que lhes faam as vezes comparecem perante a sociedade para a qual e em nome da qual atuam oferecendo uma resposta pelo seu comportamento. A responsabilidade faz a Administrao Pblica falar. Cessa-se por esse princpio a Administrao unilateral, silenciosa em seus motivos, privatizada em suas causas e formas, e d-se razo dialtica e prtica multiplicada na sociedade participante. Pelo princpio da moralidade administrativa, pe-se a conduta administrativa conformada aos valores de honestidade e justeza devida a cada qual dos cidados e dos administrados na base das condutas pblicas. Quer-se por ele atingir-se a juridicidade administrativa justa, a dizer, havida com a justeza determinada segundo os paradigmas do
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Direito traados como norte e limite da atuao dos agentes da Administrao Pblica. A moralidade administrativa desempenha, ento, um papel preponderante e diretivo na garantia dos direitos subjetivos dos administrativos no exerccio do poder manifestado pela funo administrativa. A Administrao Pblica ablica, inerte, onipotente e altaneira cedeu espao a uma Administrao democrtica, na qual a moral advm como resultado do dilogo e da participao do cidado, cujo sentimento de justia dita os valores morais que so transformados, quando amadurecidos, em princpios jurdicos adotados pelo Direito6. , pois, para a realizao dos princpios democrticos legitimadores do exerccio do poder que se pe o processo administrativo como instrumento de ao do agente pblico, gerando-se em sua base jurdica o conjunto elementar dos subprincpios que do ao cidado a segurana de aplicao eficiente do Direito justo.

b) Processo administrativo e Constituio


A entronizao dos princpios processuais nos sistemas constitucionais, conforme acima salientado, representa a necessidade de se assegurar que o acesso jurisdio no seja o ltimo, mas o primeiro passo para a certeza do cidado de que os seus direitos, postos em questo, sero considerados, respeitados e assegurados segundo definido em processo pblico e democrtico do qual ele participe ativa e livremente. No bastaria formalizar o direito ao acesso jurisdio, se no se assegurasse ao cidado que ela seria prestada em um processo conduzido em estrita conformidade com normas previamente estabelecidas, garantidoras elas mesmas de outros princpios nos quais se desdobra aquele primeiro. O processo administrativo passou a ser compreendido constitucionalmente como uma conseqncia inafastvel da democracia que impregna todas as funes estatais, a includa, obviamente, a administrativa. Constitucionalizada a Administrao Pblica, o processo administrativo cuidado, em seus princpios essenciais, como matria inserida no sistema
6 Ensina Ada Pellegrini Grinover que ...o processo no apenas um instrumento tcnico, mas sobretudo tico. E significa, ainda, que profundamente influenciado por fatores histricos, sociolgicos e polticos. Claro que a histria, a sociologia e a poltica ho de parar s portas da experincia processual, entendida como fenmeno jurdico (Teoria geral do processo. So Paulo : Revista dos Tribunais, 1981. p. 47).

jurdico fundamental do Estado no pode ser tida seno como consectrio daquela primeira deciso constituinte. Em primeiro lugar, como direito fundamental reconhecido, declarado e assegurado em forma especfica pelo sistema, a garantia do processo administrativo teria que ser objeto de cuidado especfico do constituinte originrio. No se disputa a sua natureza de direito constitucional fundamental do cidado. Em segundo lugar, como matria administrativa constitucionalizada, o processo administrativo tangencia a questo da competncia legislativa sobre o tema a indicar e mesmo definir o exerccio de competncia poltica das entidades que componham, quando for o caso, como ocorre no Estado brasileiro, a Federao. Mesmo em Estados unitrios, a organizao e a forma de atuao administrativa impem o cuidado fundamental do processo administrativo em seus sistemas jurdicos. Guardase, aqui, na condio de matria bsica para a organizao e exerccio do poder, o tratamento da competncia administrativa, na qual se inclui aquela que se refere ao processo administrativo. No Brasil, o direito-fundamento do devido processo legal inteira-se pela garantia do processo administrativo. Tal direito declarado e assegurado no art. 5, inciso LV, da Constituio da Repblica de 1988. Quanto questo da competncia para cuidar do tema em sede infraconstitucional, a organizao federativa brasileira no permite que haja lei nacional sobre o tema. A autonomia administrativa, que caracteriza o princpio federativo dominante da forma de estado adotada no Brasil, tem a sua afirmao rigorosa na garantia de um espao prprio de cada entidade federada (Estados-membros, Distrito Federal e municpios) para estruturar a sua organizao e a sua forma de atuao, observados os princpios constitucionais. O processo administrativo, como instrumento de ao adotado pela Administrao Pblica, garantido em seus princpios fundamentais na Constituio Federal, tem o seu esboo infraconstitucional firmado pela legislao elaborada pelas diferentes pessoas polticas, cada qual seguindo as diretrizes que melhor se adaptem s suas condies7.
certo que os sistemas constitucionais contemporneos encarecem os princpios constitucionais da Administrao Pblica, fazendo-o, expressamente, a Constituio da Repblica do Brasil em seu art. 37. Tais princpios ordenam, no
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A autonomia administrativa limita-se pela definio constitucional da competncia poltica de cada pessoa federada. Essa competncia manifesta-se, fundamentalmente, pela capacidade de auto-organizao e autogoverno segundo suas prprias Constituies e leis que adotarem (art. 25, da Constituio brasileira, de 1988). Todavia, a adoo dessa legislao estadual e municipal e, em especial, a que concerne matria administrativa em cuja seara se tem o cuidado legislativo do processo administrativo tem os seus limites estabelecidos no prprio sistema constitucional, pelo que tudo quanto desborde tais balizas ou transgrida direito fundamental constitucionalmente assegurado, invlido juridicamente. Assim, os princpios constitucionais processuais so fundamentos necessrios da legislao sobre processo administrativo a serem tomados em considerao e acatados, em sua integralidade material e formal, pelo legislador estadual e municipal. Dois dispositivos constitucionais referem-se competncia das entidades polticas para legislar sobre matria processual: o art. 22, I, estabelece que compete privativamente Unio legislar sobre... direito... processual..., enquanto o art. 24, XI, reza que compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre... procedimentos em matria processual. Poder-se-ia imaginar que tendo a Constituio da Repblica garantido aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral... o contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes; o direito processual passou a incluir, necessariamente, no sistema positivo nacional, o processo administrativo. Nem se poderia exclulo do domnio do direito processual por se ter nele o desfibramento da garantia constitucional, a ser objeto de cuidado infraconstitucional especfico. Tal assertiva que parece correta em face da dico constitucional poderia,
sistema administrativo federal, as autonomias polticas, pelo que a legislao e as prticas administrativas partem e se voltam para a sua realizao, acatando-os no rigor formal e material de que a natureza constitucional os dota. Os princpios constitucionais expressos no sistema brasileiro so o da juridicidade, o da impessoalidade, o da moralidade administrativa, o da publicidade, compondo-se ainda o sistema constitucional dos princpios administrativos implcitos da razoabilidade, da proporcionalidade e da motivao suficiente.
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primeira vista, fazer supor que ento o direito processual administrativo teria que ser objeto de legislao infraconstitucional pela Unio, privativamente, ou, quanto aos procedimentos, concorrentemente pela pessoa federal, pelos Estados-membros e pelo Distrito Federal. Tal, porm, no ocorre. que, sendo sistema, a Constituio somente pode ser entendida na globalidade de suas normas, especialmente a partir daquelas que veiculam princpios. Ora, um dos princpios mais fortes e vinculantes do sistema constitucional brasileiro exatamente o federativo (cf., por exemplo, o art. 60, 4). Este princpio formulado a partir da garantia da autonomia poltica e administrativa das entidades que compem a Federao. Carente dessa autonomia o que se tem no seno o que Paulo Bonavides j apelidou de federao de opereta. Se o processo administrativo, instrumentalizador das condutas administrativas e somente utilizado para a garantia dos direitos subjetivos do cidado e do administrado em geral, no fosse inserido no espao de competncia prpria e autnoma de cada entidade federada, como se ter que a autoadministrao dessa pessoa estaria garantida? Como dizer autnoma para organizar a sua prpria administrao quem no dispe de autonomia poltica para legislar sequer sobre o processo a ser seguido no exerccio dessa matria? Assim, tanto o processo administrativo, quanto os procedimentos que lhe so inerentes so objetos precpuos de tratamento autnomo de cada qual das entidades da Federao brasileira e a referncia legislao processual que compete privativamente Unio, por definio constitucional expressa, to-somente aquela correspectiva unidade do direito processual judicial (civil ou penal).

5. Princpios fundamentais do processo administrativo na Constituio brasileira de 1988


a) Constitucionalizao dos princpios processuais administrativos
1) Como antes asseverado, iniciou-se a introduo dos princpios processuais nos sistemas constitucionais positivos pelo encarecimento do processo civil e, especialmente, do penal. que alm de serem ramos do direito mais bem sedimentados em razo de sua tradio, deixavam mais claramente mostra especialmente o processo penal a vulnerabilidade do indivduo em face do Estado quando do exerccio da jurisdio.
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Da a incluso de algumas garantias processuais nos perodos mais remotos do constitucionalismo. Assim, por exemplo, o devido processo legal e o julgamento pelos prprios pares, como direitos fundamentais reconhecidos em norma expressa, figuraram nessa condio na Carta Magna do Rei Joo sem Terra (datada de 1215), onde se pode ver, entre outros, os seguintes dispositivos que vm baila transcrever: 21. Os condes e bares sero punidos por seus pares, e conformemente medida de seu delito. (...) 38. Nenhum bailio levar, de hoje em diante, algum a julgamento, com base apenas em sua palavra, sem testemunhas dignas de crdito para apoi-lo. 39. Nenhum homem livre ser capturado ou aprisionado, ou desapropriado de seus bens, ou declarado fora da lei, ou exilado, ou de algum modo lesado, nem ns iremos contra ele, nem enviaremos ningum contra ele, exceto pelo julgamento legtimo de seus pares ou pela lei do pas. 40. A ningum venderemos, a ningum negaremos ou retardaremos direito ou justia. A Revoluo Francesa, com o sentido cosmopolita que emprestou s suas idias, fez divulgar-se em todo mundo o direito ao devido processo como um dos direitos fundamentais do homem, estabelecendo, no inciso VII, da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789, a disposio segundo a qual Nul homme ne peut tre accus, arrt ni dtenu que dans les cas dtermins par la loi et selon les formes quelle a prescrites. Ceux qui sollicitente, expdiente, excutent ou font excuter des ordres arbitraires doivent tre punis; mais tout citoyen appel ou saisi en vertu de la loi doit obir linstant; il se rend coupable par la rsistence. A necessidade de um processo havido na forma da lei para que a liberdade e a propriedade do homem fosse questionada e, eventualmente, restringida no exerccio garantido foi, pois, reconhecido como um direito fundamental ao lado de todos os outros que so considerados de primeira gerao. 2) O reconhecimento de que tambm o processo administrativo poderia provocar ablao a direitos, inclusive direitos fundamentais, como aqueles relativos ao patrimnio
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jurdico e prpria liberdade do indivduo, bem como a demonstrao de que esse processo pela sede administrativa na qual transitava poderia encarecer a ao do poder poltico em relao ao indivduo, desguarnecido das mesmas garantias de que se revestia o processo penal e civil patrocinados pelos fundamentos constitucionais, fez com que se erigisse sede constitucional a matria relativa ao tema. Contribuiu para tanto a doutrina, cada vez mais serena, no sentido da condio autnoma e peculiar do processo administrativo. Questionado, inicialmente, at mesmo em sua existncia como categoria jurdica especfica e distinta dos demais institutos, o processo administrativo recebeu o reconhecimento de sua especificidade somente em momentos mais recentes8. Explica-se a dificuldade de se admitir a existncia do instituto pela circunstncia de se ter associado, tradicionalmente, o termo processo jurisdio, excluindo-se da atividade administrativa a condio de ser qualificada pelo desempenho havido tambm, em alguns casos, segundo um processo, perfeitamente caracterizado e dotado de elementos que o identificavam quele judicial (e objeto de cuidados pelo direito processual), mas que o distinguiam daquele pela peculiaridade do seu objeto e singularidade de sua forma. Administrao Pblica vinculou-se o instituto do ato administrativo, deixando que o processo fosse apropriado pelo ramo do direito encarregado do exerccio da jurisdio9.
8 Somente em fins do sculo passado e incio deste que a doutrina alem e a italiana principalmente e a doutrina francesa com mais parcimnia tambm passaram a fazer referncia ao procedimento administrativo e operao administrativa com o significado de um conjunto de atos que se ordenam, coordenam e aliam-se para o atingimento de um fim de interesse pblico especfico. Segundo lio de Odete Medauar, entre fins da dcada de 20 e fins da dcada de 40 vai emergindo outra concepo de processo administrativo, no mais integrado ao prprio ato em que resulta, mas como o aspecto dinmico de um fenmeno, ou seja, como o desenvolver-se de um fenmeno em direo a um certo efeito: o processo como sucesso de fases ou de atos. Os momentos ou fases, assim, no se confundem com o prprio ato final, nem significam um de seus aspectos. (A processualidade no Direito Administrativo. So Paulo : Revista dos Tribunais, 1993. p. 58). 9 Nesse sentido cf. REAL, Alberto Ramn. Procedimiento administrativo comparado. In : MARIENHOFF, Miguel S. et al. Procedimiento administrativo. Tucuman : UNSTA, 1982. p. 195.

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Com a absoro pela doutrina da idia de que a atividade administrativa teria que ser formalizada segundo um processo para assegurar os direitos do administrado e do agente pblico e para que os sistemas de controle pudessem ser exercidos em instncia jurisdicional, o processo administrativo passou a assumir feio prpria, cuidada para o atingimento desses objetivos. A concepo de que o exerccio da competncia administrativa faz-se mediante processo, com natureza, fins e forma prprios, transferiu o plo principal da doutrina jusadministrativista. Esta, antes centrada na tenso da produo do ato administrativo unilateral, impessoal e editado no desempenho de poder incontrastvel, passou a ser concebida e explicada como uma relao, que formalizada para cumprir um fim exterior e superior ao seu autor. A vocao pblica da atividade administrativa compreende, ento, um contraditrio formalizado, o que vem a dar num processo, caracterizado segundo essa condio de sua essncia. Essa vocao administrativa com a sua forma de realizao transformaram-se segundo a concepo de Estado dominante praticada. O Estado Democrtico de Direito pressupe uma Administrao Pblica e pe um direito administrativo compreendidos, explicados e vividos segundo os princpios que o norteiam, dos quais releva o da participao livre do cidado no exerccio do poder, a inserida a fase de controle da competncia desempenhada. Pelo que o contraditrio livremente posto e impessoal, pblica e eticamente considerado e resolvido, faz parte da dinmica administrativa. Logo, o processo administrativo passou a ser um instrumento da Administrao Pblica democrtica buscada num Estado no qual esse regime poltico seja adotado. Assim, o processo administrativo passou a ser considerado matria constitucional, pois a sua garantia fundamental, como o o processo judicial. A necessidade de se transport-lo para a sede constitucional imps-se, ento, em razo das transformaes tanto do Estado quanto dos princpios que o regime poltico democrtico ostenta. Da a presena, no direito constitucional positivo brasileiro, do art. 5, inciso LV, da Constituio da Repblica de 1988, segundo o qual aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o contraditrio e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.
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Note-se que o encarecimento do processo administrativo com os princpios que o norteiam em sistema constitucional no finda na dico apenas de seu reconhecimento como garantia do administrado, mas se apresenta em outros direitos que so erigidos na mesma condio constitucional fundamental, como se tem com o reconhecimento do direito de petio aos poderes pblicos. Assim, a Constituio da Repblica de 1988 estabelece ser a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas a) o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direito ou contra ilegalidade ou abuso de poder. O exerccio do direito de petio tangencia o processo administrativo, particularmente quando se cuida de impugnao (ou petio para se manter a expresso constitucional) contra ilegalidade ou abuso de poder, porque se tem, ento, inevitavelmente, um processo, no qual se abriga tanto o contraditrio, quanto a ampla defesa, a segurana dos princpios processuais constitucionais explcitos e implcitos adotados pelo sistema. O direito de petio no comea e termina no pedido do administrado ou do agente pblico. A petio, obviamente, apenas a primeira pea de um processo, que se desenrola, formalmente, para a obteno do resultado segundo os princpios estabelecidos. Tal resultado mais no que a prtica eficaz, eficiente e justa da atividade administrativa juridicamente concebida. A realizao de um processo pela Administrao Pblica no competncia-faculdade, mas competncia-dever vinculado. Alguns elementos admitidos para o exerccio dessa competncia podem ser discricionrios, por exemplo, relativos ao momento, mas o exerccio dela sempre vinculado. No cabe ao administrador pblico escolher a forma processual, ou eleger se processualiza determinado desempenho, ou no. Especialmente no que concerne ao dever de disciplinar-se interna e externamente e, no exerccio da competncia disciplinar, de processar, quando tanto se impuser pelo desempenho administrativo, a matria pe-se como um dever administrativo: esse se cumpre para que a deciso legtima e obtida no fluxo de um processo democrtico tenha eficcia e contedo de justeza e de justia. Esse dever, de resto, decorre do compromisso tico interno e externo da Administrao Pblica Democrtica, sem o que ela carece de legitimidade e de amparo jurdico-constitucional.
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No h outra razo que a antidemocracia, o desprezo e pouco zelo pelo exerccio da competncia de processualizar a atividade administrativa, inclusive no desempenho da atividade disciplinar. Faz parte de uma cultura administrativa antidemocrtica e decorrente da particularizao do poder no Brasil a arenga, que entorpece os agentes competentes impedindo-os de se submeterem lei, a mxima segundo a qual aos amigos, tudo; aos inimigos, a lei, que se faz valer em todos os momentos de ruptura e afronta aos princpios democrticos10. nessa cultura administrativa antidemocrtica que se releva a importncia do processo administrativo, especialmente o disciplinar, para o administrado. que se no estiver juridicamente amparada a competncia e formalmente realizada a atividade processual da Administrao Pblica, surge o que pode ser considerado um poder punitivo informal exercido antijuridicamente por administradores atuando abusivamente. A competncia disciplinar, no exerccio da qual pode haver punio de algum responsvel, jurdica, formal e objetiva. O que uma manifestao da responsabilidade estatal e funcional e uma garantia de que o princpio da responsabilidade com a sociedade, com a Administrao Pblica e segundo o Direito ser obedecido, convertese, ento, em irresponsabilidade do agente descuidado em processar ou abusivo ao punir sem formalidade e sem processo. O processo administrativo que estampa a responsabilidade administrativa e permite que o exerccio dessa atividade seja controlada em sua juridicidade e em sua legitimidade, pelo que no pode se dar o seu desempenho de maneira informal. Qualquer comportamento administrativo, especialmente aquele que tangencie direitos especficos alm do interesse pblico que define a sua adequao, deve ser desempenhado mediante processo, atendidos, neste, os princpios fundamentais que quanto a ele estabelece o sistema jurdico.

b) Os princpios fundamentais do processo administrativo na Constituio brasileira de 1988


1) Reza o art. 5, inciso LIV, da Constituio da Repblica de 1988, que: ningum
10 Releve-se a norma contida no art. 143, da Lei n 8.112/90 (Estatuto dos Servidores Pblicos Civis da Unio), segundo a qual A autoridade que tiver cincia de irregularidade no servio pblico obrigada a promover a sua apurao imediata, mediante sindicncia ou processo administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa.

ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal. Oriunda do direito medieval ingls e includa na Magna Carta de 1215, a clusula do due process of law teve o ttulo inicial de law of the land, a significar, no art. 39 daquele documento expedido por Joo sem Terra sob a presso dos bares ingleses, o direito titularizado pelos homens livres de serem inviolveis em seus direitos concernentes vida, liberdade e propriedade, os quais somente poderiam ser comprometidos ou extintos per legem terrae (law of the land). A expresso inicialmente utilizada foi logo substituda pelo due process of law, sendo que no sculo XIV (1354), durante o reinado de Eduardo III, uma lei do parlamento ingls trouxe, categoricamente, essa expresso. Foi exatamente ela que adentrou o constitucionalismo positivo norte-americano, constando da Emenda V, Constituio dos Estados Unidos, na qual se assegura que ningum ser detido para responder por crime capital ou outro crime infamante, salvo por denncia ou acusao perante um Grande Jri, exceto em se tratando de casos em que, em tempo de guerra ou de perigo pblico, ocorram nas foras de terra ou mar ou na milcia, quando em servio ativo; ningum poder pelo mesmo crime ser duas vezes ameaado em sua vida ou sade; nem ser obrigado em qualquer processo criminal a servir de testemunha contra si mesmo, nem ser privado da vida, liberdade ou bens sem o devido processo legal; nem a propriedade privada poder ser expropriada para uso pblico sem justa indenizao. Tambm a Emenda XIV da Constituio norte-americana refere-se, expressamente, ao devido processo legal, ao estabelecer que nenhum Estado-membro privar qualquer pessoa da vida, liberdade ou propriedade sem o devido processo legal.... Conquanto essa Emenda XIV faa referncia aos Estadosmembros da Federao, a sua importncia acentuou-se pela dimenso que adquiriu com a interpretao que se lhe foi atribuda, dela se extraindo a igual proteo para todos, a expanso das garantias relativas ao patrimnio jurdico, cujo comprometimento somente poderia vir a ocorrer no bojo de processo reto e justo, havido perante o juiz natural, nos termos processuais anteriormente previstos e garantidores de participao ampla do acusado.
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A juridicidade do exerccio do poder passou a ter, no princpio do devido processo legal, a sua manifestao excelente. Mais ainda, na interpretao da Suprema Corte, esse princpio contm a noo da juridicidade justa, afirmando Feliz Frankfurter que acha-se assentada a doutrina por esta Corte que a clusula do due process enfeixa um sistema de direitos baseado em princpios morais to profundamente enraizados nas tradies e sentimentos de nossa gente, de tal modo que ela deve ser julgada fundamental para uma sociedade civilizada tal como concebida por toda nossa histria. Due process aquilo que diz respeito s mais profundas noes do que imparcial, reto e justo11. O princpio do devido processo legal compreende um conjunto de elementos jurdicos garantidores dos direitos fundamentais em sua persecuo quando ameaados, lesados ou simplesmente questionados, tais como o do direito ampla defesa, ao contraditrio, ao juzo objetivo, motivado prvia e naturalmente identificado, entre outros. Esse princpio um instrumento de legitimao da ao do Estado na soluo das indagaes sobre os direitos que lhes so postos e um meio formal e, previamente conhecido e reconhecido de viabilizar-se o questionamento feito pelo administrado. Pelo que, se nos seus primeiros momentos de concepo e aplicao, foi ele considerado como garantia formal to-somente, assim no persistiu por largo perodo, passandose a vislumbrar, posteriormente, a sua natureza de garantia substancial sem a qual o direito material reconhecido nos sistemas jurdicos no teria eficcia12. Mas alm de se ter reelaborado para comportar no apenas o aspecto das garantias formais, mas tambm as garantias materiais, o devido processual legal, inicialmente cogitado para o processo penal, transportou-se para o
11 Apud MACIEL, Adhemar Ferreira. Due process of law. In : ROCHA, Crmen Lcia Antunes et al. Perspectivas do Direito Pblico. Belo Horizonte : Del Rey, 1995. p. 414. 12 clebre a assertiva de Eduardo Couture segundo o qual Se necesita, no ya un procedimiento, sino un proceso. El proceso no es un fin sino un medio; pero es el medio insuperable de justicia misma. Privar de las garantas de la defensa en juicio equivale, virtualmente, a privar del derecho. (Inconstitucionalidade por privacin de la garanta del debido proceso. In : Estudios de derecho procesal civil. Buenos Aires : Depalma, t. 1, p. 194.

campo civil, onde, na lio de Ada Pellegrini Grinover, o contedo da clusula ( due process of law)... subsume-se na garantia da ao e da defesa em juzo13. Essa mesma autora adverte que a Justia civil, assim como a penal, informada por dois grandes princpios constitucionais: o direito tutela jurisdicional e o devido processo legal. Destes decorrem postulados como a instruo contraditria, o direito de defesa, a assistncia judiciria, o duplo grau de jurisdio, a publicidade das audincias e outros14. No Brasil, o constitucionalismo positivo albergou o princpio do devido processo legal (conquanto sem a utilizao da expresso), desde a Carta de Lei Imperial, de 25 de maro de 1824. Esta dispunha, em seu art. 178, inciso XI, que ningum ser sentenciado seno pela autoridade competente, por virtude de lei anterior, e na forma por ela prescrita. A Constituio da Repblica, de 1891, estabelecia, quase que com as mesmas palavras, o preceito, rezando, em seu art. 72, 15: Ningum ser sentenciado seno pela autoridade competente, em virtude de lei anterior e na forma por ela regulada. A Constituio de 1934 inovou a matria ampliando as garantias processuais tidas como fundamentais. Alm da norma que se continha nas anteriores e que nessa veio prescrita no art. 113, inciso XXVI, onde se ampliou a garantia do juzo natural tambm para o processo e no apenas para a sentena, como se fizera assegurar nas Constituies primeiras, (ningum ser processado, nem sentenciado seno pela autoridade competente, em virtude da lei anterior ao fato, e na forma por ela prescrita), ali tambm se estabeleceu que XXIV - A lei assegurar aos acusados ampla defesa, com os meios e recursos essenciais a esta. XXV - No haver foro privilegiado nem tribunais de exceo; admitem-se, porm, juzos especiais em razo da natureza das causas.
13 GRINOVER, Ada Pellegrini. As garantias constitucionais do direito de ao. So Paulo : Revista dos Tribunais, 1973. p. 40. 14 Idem. Os princpios constitucionais e o Cdigo de Processo Civil. So Paulo : Jos Bushatsky, 1975. p. 19.

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A Carta de 1937, como no poderia deixar de ser em razo de sua origem espria e autoritria, tolheu aquela garantia do devido processo ampliada pela Constituio de 1934, deixando-se apenas, no texto havido no art. 122, inciso XI, in fine, que a instruo criminal ser contraditria, asseguradas antes e depois da formao da culpa as necessrias garantias de defesa. A Constituio de 1946, coerente com os princpios democrticos que restabelece no Estado brasileiro, retoma a frmula de garantias processuais mais amplas anteriormente adotadas e as alarga, dispondo, em seu art. 141, 25 a 27, que: 25. assegurada aos acusados plena defesa, com todos os meios e recursos essenciais a ela, desde a nota de culpa, que, assinada pela autoridade competente, com os nomes do acusador e das testemunhas, ser entregue ao preso dentro em vinte e quatro horas. A instruo criminal ser contraditria. 26. No haver foro privilegiado nem juzos e tribunais de exceo. 27. Ningum ser processado nem sentenciado seno pela autoridade competente e na forma de lei anterior. A Carta de 1967, com a redao que lhe deu a Emenda n 1/69, estabeleceu, em seu art. 153, 15 e 16, que 15. A lei assegurar aos acusados ampla defesa, com os recursos a ela inerentes. No haver foro privilegiado nem tribunais de exceo. 16. A instruo criminal ser contraditria, observada a lei anterior, no relativo ao crime e pena, salvo quando agravar a situao do ru. Coube Constituio da Repblica de 1988 inserir, no elenco dos direitos fundamentais assegurados pelo Estado, o do devido processo legal, com amplitude ineditamente concebida no direito brasileiro, ali se abrigando no mais apenas a garantia do processo penal e civil e da instruo criminal no caso do contraditrio, mas tambm o processo administrativo. que, como antes salientado, a certeza de que tambm a Administrao Pblica atua atingindo o patrimnio de bens jurdicos das pessoas e que carece por isso mesmo de processo o seu desempenho, determinou a expanso do princpio tambm ao campo do direito administrativo. Aqui, mais que a retido e justeza
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determinantes da juridicidade dos comportamentos imps-se, no contedo do princpio do devido processo legal administrativo, o da moralidade administrativa. O denominado poder de polcia exercido pela Administrao Pblica teve o seu contraponto democratizador exatamente na clusula asseguradora do devido processo legal administrativo. Esse princpio passou a constituir uma baliza na idia democrtica da limitao do poder pblico. E no apenas como limite formal, mas como limite positivo material, a dizer, no somente como forma de extrema negativa, alm do qual o poder no poderia atuar por adentrar o patrimnio jurdico protegido de algum, mas tambm como limite material positivo no sentido de que o contedo das decises administrativas e a impositividade de sua prtica justa e adequada ao sistema jurdico marca-se e controla-se pelo princpio do devido processo legal. Alastrou-se ainda mais o contedo do princpio a albergar-se, presentemente, o prprio processo de formao do direito. A feitura das normas subsume-se ao princpio do devido processo legal e por a se reporta e se cumpre o princpio da razoabilidade e justia que nelas se deve ter atendido. Quanto ao processo administrativo, o princpio do devido processo constitucionalmente assegurado significa, em primeiro lugar, o dever da Administrao Pblica de atuar material e formalmente segundo o que o direito determine, fazendo com que o desempenho dessa atividade se faa por uma relao tendo como um dos plos o administrado, que participa da dinmica administrativa; em segundo lugar, o direito desse administrado de que essa relao se desenrole segundo os princpios que conferem segurana jurdica a seu patrimnio. Assim, o devido processo legal administrativo concerne tanto forma quanto ao contedo das decises administrativas e por ele se garante a certeza tanto do dever pblico quanto do direito do particular na relao administrativa. O devido processo legal administrativo compreende mesmo os princpios que informam a feitura do ato administrativo, tais como o da razoabilidade e o da proporcionalidade, de tal modo que ele traz no apenas a principiologia do processo, mas extrapola a forma e compromete a substncia do provimento administrativo. Afinal, o que reto e justo constitui a essncia da legitimidade de qualquer comportamento, seja ele havido numa relao ou num ato administrativo unilateral.
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H que se anotar que o relevo dado ao princpio do devido processo legal comparece tanto na legislao infraconstitucional (mesmo antes da vigncia do atual sistema fundamental) quanto na jurisprudncia. Assim, dispositivo como o que se encontra no art. 5, II, da Lei n 1.533/51 (apelidada lei do mandado de segurana), que reza no ser objeto de impetrao do mandado de segurana ato disciplinar, salvo quando praticado por autoridade incompetente ou com inobservncia de formalidade essencial, tem sido considerado ora incompatvel com a norma constitucional asseguradora do devido processo legal e seus princpios consectrios 15, ora constitucional com a interpretao que a conforma garantia daquela clusula fundamental. O que certo que no se nega o direito ao uso da garantia constitucional do mandado de segurana quando comprometido o princpio do devido processo legal. Esse, por ser direito fundamental, pode e tem sido normalmente questionado, quando ameaado ou lesado, no Poder Judicirio, o qual tem considerado pertinente a impetrao para segurana do patrimnio jurdico do impetrante16. De resto, o texto constitucional referente garantia do
Nesse sentido leciona Carlos Mrio da Silva Velloso que a ressalva da Lei 1.533/51, art. 5, III, no se agenta diante do que dispe a Constituio, art. 153, 21 (referncia feita Carta de 1967 com a Emenda Constitucional n 1/69), que instituiu o mandado de segurana para amparar todos os direitos lquidos e certos... (Mandado de segurana. Revista de Direito Pblico, v. 55/56, p. 343). Tambm Celso Antnio Bandeira de Mello doutrina que no sinto qualquer constrangimento em dizer que considero este art. 5 inconstitucional, porque ele estabelece um cerceio, uma conteno, que no est estabelecida em dispositivo constitucional. Este se fez amplo e se quer amplo para poder cumprir a funo que lhe inerente, de via de defesa a ser compreendida e interpretada como garantia constitucional, como forma de asseguramento da realizao dos objetivos do Estado de Direito, o qual abomina a ilegalidade por parte de autoridade ou desvio de poder. certo que ainda prevalecem a opinio de grande parte da doutrina processual quanto aplicao do dispositivo contido no art. 5, III, da Lei n 1.533/51. Mas os doutrinadores da rea constitucional ou administrativista so, hoje, grandemente favorveis inaplicabilidade daquele dispositivo. 16 RE 120.570 DJ 8.11.91 Relator Ministro Seplveda Pertence Ementa:... II Garantia constitucional da ampla defesa: ofensa pela omisso da imputao.
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mandado de segurana tambm no permite restrio quanto ao seu uso quando direito lquido e certo tiver sido ameaado ou lesado. Assim, parece extremamente difcil a sustentao do dispositivo da Lei n 1.533/51 em face, quer da norma constitucional do mandado de segurana (art. 5, LXIX, da Constituio da Repblica), quer da norma fundamental garantidora do princpio do devido processo legal (art. 5, LIV, CF). Apenas considero que no se cuida, aqui, de uma inconstitucionalidade, vez que a norma infraconstitucional antecede o advento do sistema fundamental vigente. Parece-me que a norma poderia ser considerada dotada do vcio inquinado em face da Constituio de 1946, sob cuja gide foi ela elaborada. Considerando-se os diplomas que se sucederam quela e a Constituio da Repblica de 1988, o que pode ser tido, juridicamente, que a norma do art. 5, da Lei n 1.533/51 no foi recepcionada pelo sistema. No o integrando, no pode, por bvio, ser cogitada de sua aplicao. O que certo que a clusula do devido processo legal, em sua concepo substantiva e no apenas formal, integra a principiologia que informa a atividade administrativa de qualquer entidade e de qualquer dos ramos do Poder Pblico. Mais ainda, e o que importa consideravelmente relevar na fase atual de repensamento
A formulao e entrega do libelo acusatrio e a forma, segundo a legislao aplicvel ao caso, de especificar a imputao, delimitando o objeto do processo disciplinar e, via de conseqncia, da defesa do acusado: desde que a cincia pelo acusado da substncia de fato das acusaes e pressupostos elementares da ampla defesa, a sua omisso ofende o preceito constitucional que a assegura e implica a nulidade da punio. RTJ, v. 138. Tambm STF MS 21726/RJ. DJ 11.3.94 Relator: Ministro Seplveda Pertence Ementa: Demisso de servidor estvel: processo administrativo com garantia de ampla defesa... Ao contrrio do que sucedia sob a Lei n 1.711/52, a Lei n 8.112/90 distinguiu nitidamente o procedimento disciplinar e inquisitivo da sindicncia do processo disciplinar pela resultante, o qual se desenvolve integralmente sob os ditames do contraditrio, o que impe, sob pena de nulidade, que, antes de que se proceda instruo, seja o acusado chamado ao feito. Ementrio. v. 01736, p. 331. Tambm STF MS 21791 Relator: Ministro Francisco Rezek. Ementrio. v. 01746, p. 170.
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dos modelos de atuao da sociedade (por meio, inclusive, de organizaes no-governamentais), que no apenas nos processos administrativos havidos no seio dos rgos e entidades pblicas, mas tambm naqueles que se faam por entidades civis dotadas de competncia delegada ou regulada pelo Poder Pblico (como se d com as entidades de classe), imperativo o princpio, que tem que ser acatado com rigor e observncia irrestrita, pena de nulidade e de responsabilidade a quem tenha causado ablao a direito sem a sua obedincia. Assim, processos administrativos passados em conselhos de categorias profissionais ou mesmo em entidades privadas tm que se submeter ao princpio do devido processo legal, de tal modo que o administrado saiba do que cuida a imputao que lhe feita, devendose-lhe assegurar o direito de conhecer e de participar do processo, podendo contraditar as alegaes que contra ele sejam feitas, defender-se, recorrer, etc. 2) Estabelece o art. 5, LV, da Constituio da Repblica, que aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. Este dispositivo constitucional conjuga, pois, dois princpios que desdobram e manifestam o do devido processo legal considerado em sua substancialidade, a saber, o do contraditrio e o da ampla defesa. 2.1) Do brocardo romano audiatur et altera pars o princpio do contraditrio foi assegurado como garantia constitucional, no mbito da instruo criminal, antes de se assentar, no sistema fundamental, a garantia ampla do processo de qualquer natureza (penal, civil ou administrativo). A clusula do devido processo legal, aplicvel agora tambm ao processo administrativo como relevado acima, absorve o princpio do contraditrio como sua extenso prpria e insupervel. O contraditrio significa que a relao processual forma-se, legitimamente, com a convocao do acusado ao processo, a fim de que se estabelea o elo entre o quanto alegado contra ele e o que ele venha sobre isso ponderar. Somente na dialtica processual que se afirma o Direito, de tal modo que uma assertiva e a sua contradita combinam os elementos donde o julgador
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extrai, sem vnculo prvio com qualquer das partes, a sua deciso jurdica17. O contraditrio garante no apenas a oitiva da parte, mas que tudo quanto apresente ele no processo, suas consideraes, argumentos, provas sobre a questo sejam devidamente levadas em conta pelo julgador, de tal modo que a contradita tenha efetividade e no apenas se cinja formalidade de sua presena. Por isso mesmo o contraditrio deve ser resguardado em todo o processo, vale dizer, mesmo em fase de recurso; apresentado um, h que se ouvir a parte contra quem se recorre, para que ela possa contra-arrazoar o quanto posto pelo recorrente. 2.2) Tambm o direito ampla e prvia defesa assegurado constitucionalmente e prevalece, integralmente, no processo administrativo18. A garantia processual-constitucional da ampla defesa foi assegurada pela jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal antes mesmo de ser entronizada a sua expresso no texto da Lei Fundamental da Repblica19. Esse Tribunal sumulou que necessrio processo administrativo, com ampla defesa, para demisso de funcionrio admitido por concurso (smula 20) e, ainda, que funcionrio em estgio
17 Da que os processualistas retiram o princpio da bilateralidade da audincia, pelo qual o juiz, ouvindo uma parte, no pode deixar de ouvir a outra, a fim de que os dois lados da relao processual possam oferecer os elementos processados que, sopesados, sero considerados pela autoridade competente no julgamento oferecido. 18 A Constituio da Repblica expressa a garantia da ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. Ocorre que no se admitiria que essa defesa pudesse ser feita aps a deciso administrativa, aps a emisso do ato punitivo, por exemplo, em caso de processo disciplinar. O que se tem como certo que, para que se tenha o contraditrio e a defesa e possam ser exercidas ampla e livremente, haver que ser notificado (ou citado, conforme o caso) o processado na fase inicial, a fim de que se possa ter a eficcia da defesa. Ela ser prvia em relao deciso, no se admitindo que aps a realizao dos atos essenciais ou at mesmo do julgamento que se d conhecimento e oportunidade para o processado contraditar as alegaes contra ele feitas ou defender-se do quanto contra ele afirmado. 19 No plano infraconstitucional, a legislao tambm garante o princpio da ampla defesa, expressamente, especialmente nos documentos legais que contm os estatutos de servidores pblicos. Cf. art. 143, da Lei n 8.112/90.

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probatrio no pode ser exonerado nem demitido sem inqurito ou sem as formalidades legais de apurao de sua capacidade(smula 21), havendo iteratividade e perfeita coerncia de suas decises, garantindo a ampla defesa em qualquer processo no qual direito de algum esteja sendo questionado, podendo ser comprometido. O princpio da ampla defesa acopla vrias garantias. O interessado tem o direito de conhecer o quanto se afirma contra os seus interesses e de ser ouvido, diretamente e/ou com patrocnio profissional sobre as afirmaes, de tal maneira que as suas razes sejam coerentes com o quanto previsto no Direito. Na primeira parte se tem, ento, o direito de ser informado de quanto se passa sobre a sua situao jurdica, o direito de ser comunicado, eficiente e tempestivamente, sobre tudo o que concerne sua condio no Direito. Para que a defesa possa ser preparada com rigor e eficincia, h de receber o interessado todos os elementos e dados sobre o quanto se ponha contra ele, pelo que haver de ser intimado e notificado de tudo quanto sobre a sua situao seja objeto de qualquer processo. Assim, no apenas no incio, mas no seguimento de todos os atos e fases processuais, o interessado deve ser intimado de tudo que concerne a seus interesses cogitados ou tangenciados no processo20. Tem o direito
20 SFT. re-165680/SC Relator: Ministro Ilmar Galvo. Ementa: Policial militar do Estado de Santa Catarina. Licenciamento a bem da disciplina. Invocao do estatuto da polcia militar. Ausncia de procedimento administrativo. Alegao de contrariedade aos incisos LIV e LV da Constituio Federal. Matria pr-questionada. O ato de licenciamento do recorrente, a bem da disciplina militar, com base no Estatuto da Polcia Miltiar do Estado de Santa Catarina, no foi precedido de procedimento administrativo para o esclarecimento das faltas apontadas como infraes disciplinares, capazes de autoriz-lo, verificandose completa omisso de defesa. O Judicirio, mesmo sem entrar no mrito da atuao administrativa, tem poderes para examinar o ato sob o prisma constitucional do devido processo legal e da ampla defesa. (DJ, p. 29535, 15 set. 1995. Ementrio v. 0180009, p. 0165) Tambm STJ. RMS 1.074/ES Relator: Min. Peanha Martins Processo Disciplinar Fato qualificado Garantia de defesa. A portaria inaugural e o mandado de citao, no processo administrativo, devem explicitar os atos ilcitos atribudos ao acusado. Ningum pode

de argumentar e arrazoar (ou contra-arrazoar), oportuna e tempestivamente (a dizer, antes e depois da apresentao de dados sobre a sua situao jurdica cuidada na espcie), sobre o quanto contra ele se alega e de ter levado em considerao as suas razes21. A apresentao de defesa formal, produzida com a argumentao que comprove a sua contradio ao quanto contra ele se alega, pode ser feita diretamente ou mediante patrocnio profissional. A garantia do advogado (art. 133 da Constituio da Repblica) exige mesmo que o Estado providencie um, mesmo no processo administrativo,
defender-se eficazmente sem pleno conhecimento das acusaes que lhe so imputadas. Apesar de informal, o processo administrativo deve obedecer s regras do devido processo legal. Recurso conhecido e provido. RDA, v. 188, p. 136. O Projeto de Lei n 2.464/96, fruto de trabalho de comisso presidida pelo insigne administrativista Caio Tcido e em tramitao no Congresso Nacional, estabelece, no art. 3, que I O administrado tem os seguintes direitos perante a Administrao, sem prejuzo de outros que lhe sejam assegurados:... II ter cincia da tramitao dos processos administrativos em que tenha a condio de interessado, ter visto dos autos, obter cpias de documentos neles contidos e conhecer as decises proferidas; III formular alegaes e apresentar documentos antes da deciso, os quais sero objeto de considerao pelo rgo competente; IV fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo quando obrigatria a representao, por fora de lei. No mesmo projeto se contm a estatuio da forma de comunicao dos atos processuais aos interessados (arts. 26 a 28). 21 certo que se podem encontrar acrdos, inclusive do STF, como o que contm a seguinte deciso: RE-75251/PR. Relator: Ministro Aldir Passarinho. DJ, 4 fev. 1983. Ementa: Militar. Soldado da Polcia Militar do Paran. Lei n 1.943... Ampla Defesa. Art. 153, 15, da Constituio Federal. A ampla defesa a que se refere o art. 153, 15, da Constituio no de ser entendida como prvia defesa, perante a Administrao, salvo se houver a respeito expressa previso legal ou regulamentar. A ampla defesa prevista na norma constitucional e a defesa em juzo. No cdigo de Polcia Militar do Paran... a expulso do soldado, com menos de 10 anos de servio, pode efetuar-se independentemente de prvia sindicncia ou inqurito. Cabe-lhe, se inconformado, discutir no judicirio, a ilegalidade do ato administrativo. Cuida-se, todavia, de deciso que no encontra respaldo na maioria dos julgados dos tribunais brasileiros, muito rigorosos na exigncia da ampla defesa. Cf. RDA, v. 161, p. 79-82, RDA, v. 188, p. 136-138, RDA, v. 157, p. 83-89, RDA, v. 152, p. 69-77.
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para aquele que lhe requisitar, comprovandose que no o pode contratar sem o comprometimento de suas condies de subsistncia ou de seus dependentes. Para a comprovao de seus argumentos e razes, tem ele o direito de produzir provas, na forma juridicamente aceita. certo que, no julgamento de casos submetidos a seu exame, o Poder Judicirio brasileiro no se abstm de verificar o que seja a defesa ampla e a alegao de necessidade de provas, declinando quando sejam elas dispensveis ou meramente protelatrias, o que no se inclui na definio normativa do princpio. Todavia, o Poder Judicirio tem sido extremamente rigoroso na observncia dessa garantia, vez que ela informa o princpio do devido princpio legal, assegurando a sua eficcia jurdica plena. de se relevarem, para os efeitos estreitos do presente estudo, trs questes constantes sobre a matria, mais recentemente, nos tribunais brasileiros: a primeira, a aceitao, ou no, da denominada verdade sabida, que tem limitado, na prtica, a aplicao do princpio constitucional da ampla defesa; a segunda, relativa ao desfazimento de ato administrativo praticado invalidamente (contra o Direito) pela autoridade unilateralmente; e a terceira, concernente ao direito ao recurso administrativo como uma formulao ou manifestao do princpio da ampla defesa, vez que nele se reproduz e se oferece oportunidade ao interessado para expressar o quanto alega em sua defesa em outra instncia. Quanto apelidada verdade sabida considerada como a cincia tida diretamente pela autoridade de fato que o leve a punir servidor pblico sem para tanto ouvi-lo, nem permitir a sua defesa, vez que a circunstncia que conduz apenao passou-se em sua presena ou com o seu conhecimento imediato22 ,
22 Segundo Hely Lopes Meirelles, verdade sabida o conhecimento pessoal da infrao pela prpria autoridade competente para punir o infrator... Em tais casos, a autoridade competente que providenciou a infrao, aplica a pena pela verdade sabida, consignando no ato punitivo as circunstncias em que foi cometida e presenciada a falta. Esse meio sumrio s admissvel para as penalidades cuja imposio no exija processo administrativo disciplinar. Tem-se considerado tambm como verdade sabida a infrao pblica e notria estampada na imprensa ou divulgada por outros meios de comunicao de massa. O essencial para se enquadrar a falta na verdade sabida seu conhecimento direto pela autoridade competente

foi ela aceita por longo perodo pelos tribunais. Entretanto, o advento do princpio constitucional do devido processo legal impede que se possa aceitar a verdade sabida, porque a punio sem qualquer exigncia de apurao da falta, do contraditrio ou de formalizao do processo agrava, evidncia, o princpio da ampla defesa. Como poderia o interessado alegar qualquer circunstncia que atenua ou altera a interpretao de um fato cometido, se a ele no se oferecer a dilao probatria das circunstncias que constituam, eventualmente, a sua defesa? Como se especificarem as condies nas quais ocorreu um fato, se apenas a afirmao do comportamento feito unilateralmente pela autoridade? Como se demonstrar a distoro, produzida, por exemplo, em notcias veiculadas pela mdia, se no se assegurar a dilao probatria ao interessado? Tem-se, pois, que a denominada verdade sabida no pode ter qualquer aceitao no sistema jurdico vigente, por contrariar, cabalmente, o princpio do devido processo legal e cercear, em sua raiz, a ampla defesa constitucionalmente assegurada. Muito prxima questo que se tem com a aplicao da denominada verdade sabida, pode ser considerada outra, qual seja, a da produo do ato administrativo unilateral para desfazimento de ilegalidade que o vicie e que seja notada pela autoridade posteriormente ao seu fazimento. O Supremo Tribunal Federal sumulara que: Smula 346 A administrao pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos e, ainda, que: Smula 473 A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos.... Na mesma linha de entendimento firmado inclusive pela doutrina e jurisprudncia pacficas de todos os tribunais e juzos, no sentido de que o vcio de antijuridicidade tisna de mcula invalidadora insanvel o ato administrativo, dele retirando a possibilidade de produzir efeitos vlidos, a Lei n 8.112/90 (Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio) veio dispor, em seu art. 114, que A administrao dever rever seus atos, a qualquer tempo, quando eivados de ilegalidade. Note-se que a norma passou a se referir reviso do ato administrativo viciado
para puni-la, ou sua notoriedade irretorquvel. No obstante, embora sem rigor formal, deve-se assegurar a possibilidade de defesa. (Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo : Malheiros, 1995. p. 590)
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como competncia-dever. Se alguma competncia administrativa pode ser exercida como uma faculdade quanto definio do tempo e motivos de convenincia, no caso de desfazimento do comportamento pblico em razo de ilegalidade, no se h de cogitar de tal natureza quanto a qualquer dos elementos que a integram. Afirma-se na norma que a administrao dever, ou seja, ter que rever seus atos quando eivados de ilegalidade. A questo pe-se para se saber se a Administrao ter que formalizar o processo administrativo para o desfazimento de todo e qualquer ato, quando se deparar com uma situao de ilegalidade que ela prpria constata, apura e sobre a qual conclui aps a sua prtica. que o ato pode e em geral deve ter produzido efeitos no patrimnio de algum, basicamente um administrado ou um servidor pblico. Ocorre que o bem que teria sido tutelado ou constitudo pelo advento do ato no ter gerado direitos, pois ato nulo no fonte de direitos. , ento, de se indagar se tambm nesse caso a hiptese impe a formalizao de processo administrativo. Preliminarmente, h mister de se relevar a norma contida no art. 148, da Lei n 8.112/90, que contm o Estatuto dos Servidores Pblicos Civis da Unio, segundo a qual o processo disciplinar o instrumento destinado a apurar responsabilidade de servidor por infrao praticada no exerccio de atribuies, ou que tenha relao com as atribuies do cargo em que se encontre investido. Para um processo especfico, pois, qual seja, o disciplinar, no se haveria como se cogitar de processo quando do desfazimento de ato administrativo nulo, porque no h, ento, o que apurar quanto responsabilidade de servidor. A responsabilidade pela nulidade ser, em princpio e em geral, de autoridade da qual tenha emanado o ato, sem que o servidor tenha contribudo necessariamente para a prtica revista em razo da ilegalidade verificada. E se o ato nulo no gera direitos, e se no se h de falar em ablao de direitos (que no so constitudos por ato enodoados visceralmente pela ilegalidade), no se haveria de falar em processo. Ocorre que o patrimnio jurdico do interessado pela prtica do ato atingido. Ainda que para a sua cincia e para que ele, inclusive, possa se contrapor ao desfazimento do ato, oferecendo argumentos no sentido de sua manuteno ou da mantena de seus efeitos, a
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jurisprudncia dos tribunais tem determinado a realizao de processo23. A se manter o entendimento, no sentido de que qualquer movimento da administrao pblica que se assente ou se reflita no cabedal de bens jurdicos do administrado ou de servidor pblico, depende de um processo, de se colocar em dvida quanto prevalncia ou pelo menos interpretao dada ao disposto nas smulas do Supremo Tribunal Federal, acima transcritas. Pelo contedo das smulas e, mais ainda, pelo que se tem na Lei n 8.112/ 90 (art. 114), Administrao Pblica se reconhece competncia para a prtica de ato administrativo unilateral revisor de outro, praticado sem o devido fundamento legal, que lhe daria validade e, na esteira desta, eficcia jurdica. Ocorre que a imposio desse ato, mesmo quando tocado pelo vcio da antijuridicidade, que somente pode ser praticado no bojo de um processo administrativo, altera a interpretao da norma de competncia, pois essa no poderia ser exercida seno com a audincia do interessado e a garantia do devido processo legal, o contraditrio e a ampla defesa. E no outra a interpretao que tem prevalecido na jurisprudncia, onde se v que a prtica de ato administrativo revisor de cometimento anterior por vcio de contrariedade ao Direito depende, segundo se tem entendido, exatamente de um processo, no qual se estabelece o contraditrio com o interessado.
STJ. ROMS 928-0/MG Relator: Ministro Amrico Luz Ementa: Servidor Pblico. Ato Administrativo. Ilegalidade. O poder de a Administrao anular seus prprios atos no absoluto, sob pena de malferir, como na hiptese, os princpios da ampla defesa e do devido processo legal. Por isso invlido de pleno direito o ato que anula outro sem preceder ao processo administrativo exigido como condio para que o servidor estvel possa perder o cargo. Recurso provido. Deciso unnime. STJ. RMS 281/SP Relator: Ministro Demcrito Reinaldo Funcionrio Pblico Sindicncia Ampla Defesa. O processo de sindicncia no tem forma e nem figura de juzo, no obedece a procedimento especfico, nem ao princpio do contraditrio. Ao indiciado no cabe alegar defeitos ou irregularidades na sindicncia (ou vcios de intimao), porquanto a sua defesa ser sempre feita, de forma exaustiva e eficiente, na fase do inqurito administrativo, como ocorreu na hiptese.
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Tambm vinculado ao direito ampla defesa o direito reviso e/ou recurso administrativo. Este uma extenso do direito ampla defesa, uma forma de exerc-lo. a Constituio da Repblica que, no mesmo art. 5, inciso LV, acopla ao direito ampla defesa os meios e os recursos a ela inerentes. O interessado reapresenta a sua argumentao e o seu arrazoado na instncia recursal e v a sua fundamentao ser objeto de novo exame. Na verdade, o recurso um segundo momento de defesa, agora na instncia e perante o juzo recursal competente. As decises administrativas, inclusive e principalmente aquelas proferidas no processo, podem conter equvocos. So obras humanas e, como tal, sujeitas a desvios e a falhas, como os prprios homens. Da a necessidade que se foi demonstrando de que as condutas estatais especialmente aquelas havidas numa relao de contraditrio e de questionamento e talvez comprometimento de direitos submetem-se a duplo exame, porque a oportunidade de haver uma segunda anlise propicia uma melhor concluso e uma maior segurana, diretamente, para o interessado e, reflexivamente, para a coletividade. prpria autoridade que tenha proferido a deciso recorrida oferecida uma oportunidade de reexame, em geral, vez que a ela que se dirige o recurso e o pedido de reconsiderao, o que, no ocorrendo, determina a remessa do mesmo autoridade hierarquicamente superior. Os recursos administrativos so especficos ou no, conforme sejam contemplados na legislao infraconstitucional para processos determinados (casos do processo de licitao ou do processo disciplinar, por exemplo) ou para o processo administrativo em geral. 3) O processo administrativo informa-se tambm, constitucionalmente, pelo princpio da publicidade, ressalvando-se apenas casos em que o interesse pblico, ou o especfico do interessado ou de quem lhe seja dependente, determinar tratamento sigiloso, o que no exclui, contudo, a participao permanente deste na tramitao. A publicidade princpio constitucional da Administrao Pblica (art. 37 da Constituio da Repblica), estabelecendo-se como consectrio necessrio do prprio princpio democrtico. No h como haver a participao do povo no exerccio do poder se no se contar com o conhecimento pblico dos atos por ele praticados. Pelo que der cincia ao povo, a dizer, tornar pblicos os atos havidos no desempenho
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das funes do poder imperativo do regime poltico. Vinculada a ideologia e a principiologia do processo ao regime poltico adotado, conforme lembrado acima, no se poderia deixar de coligar tambm os princpios que fundamentam um e outro. Os princpios que informam o processo democraticamente cuidado no Direito so, pois, os mesmos que embasam esse regime poltico. O princpio da publicidade, portanto, apresenta-se como um daqueles que se pem como fundamentais para que o processo possa cumprir o seu objetivo garantidor de direitos, especialmente aqueles que concernem liberdade. Processo sigiloso ou sem publicidade antidemocrtico. Mais que isso, em geral no processo; um mero ato de fora formalizado em palavras sem forma de Direito e sem objetivo de Justia. Note-se que a Constituio da Repblica encarece a publicidade inerente a todas as formas de processo, judicial e administrativo. No primeiro caso, dela cuidou a Lei Fundamental expressamente, ao dispor, no art. 93, IX, que todos os julgamentos dos rgos do Poder Judicirio sero pblicos, e fundamentadas todas as decises, sob pena de nulidade, podendo a lei, se o interesse pblico o exigir, limitar a presena, em determinados atos, s prprias partes e a seus advogados, ou somente a estes. O dispositivo contm trs normas bem definidas, a saber, o princpio da publicidade dos julgamentos, o princpio da motivao suficiente (fundamentao das decises) e a possibilidade de se conferir tratamento excepcional ao primeiro, se a lei o determinar para e quando o interesse pblico o exigir. Poder-se-ia pensar que tendo o constituinte situado o princpio da publicidade no captulo do Poder Judicirio, teria excludo a atividade administrativa e os processos havidos no seu desempenho do acatamento de idntico princpio. Ocorre que, ao expressar a imperatividade do princpio da publicidade no art. 37, para toda e qualquer atividade administrativa de qualquer dos poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, o constituinte estabeleceu a extenso e imposio do mesmo ao processo administrativo, que uma das manifestaes daquele desempenho. At mesmo porque esse processo pode ter e tem
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lugar no exerccio da atividade administrativa em sede de qualquer dos poderes do Estado. Tambm nesse caso, a publicidade pode exibir face mais amena, quando o interesse pblico o exigir e quando a prpria liberdade do interessado tiver que ser relevada sobre a cincia pblica do processo. Nesse caso, a lei (e somente nos casos e ocasies em que ela assim estabelecer) poder definir hipteses em que apenas o interessado e seu advogado tero acesso e presena no julgamento. Mas no haver segredo processual, menos ainda para o interessado, sob pena de nulidade absoluta. Por isso mesmo que a comunicao de todos os atos e prticas processados, a informao escorreita de todos os elementos contidos no processo impe-se como obrigao do processante em relao ao interessado direto e at mesmo ao terceiro. Sem a publicidade do processo, no se tem segurana jurdica; sem o conhecimento pelo interessado, no se tem garantia de sua participao livre e democrtica. 4) Processo no improviso; no se faz com opinio; no admite subjetivismo. O processo instrumento que se formaliza para conferir segurana ao interessado e sociedade e para garantir seriedade ao quanto nele se ponha como objeto de apurao e deciso. Da por que se impe a objetividade como qualidade necessria do processo. H de se conhecerem todos os elementos que conduzem abertura do processo (tais como a infrao a se apurar, os fatos determinantes de tal incio processual, etc.), ao seu seguimento, os dados e elementos colhidos em seu curso e que so considerados para o julgamento. Mesmo nos casos em que o Direito estabelece condies de objetividade inconteste, tais como prazo para determinada prtica, apurvel pela contagem de tempo, etc., h que se esclarecer tal situao no processo, de tal maneira que o interessado possa conhecer do quanto contra ele se alega, como se apura e o motivo por que se conclui em determinado sentido. Assim, por exemplo, em caso de abandono de cargo de servidor pblico, cujo cmputo feito em dias na legislao especfica, h que se iniciar um processo, oferecendo ao interessado a oportunidade de defender-se amplamente, porque, conquanto a lei refira-se ao abandono como a ausncia do exerccio do cargo por determinado perodo, ela mesma tambm excetua de apenao a situao em que haja um motivo que desqualifique como punvel
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tal ausncia. Haver, ento, que ser assegurado ao servidor ausente o direito de comprovar ocorrncia que, por exemplo, exclua de punibilidade administrativa a sua falta, o que somente pode ocorrer quando se objetivar, no processo, em que perodo, como se apurou, etc., a ausncia tida, inicialmente, como ilegal. Toda deciso administrativa mais ainda aquela que se d em processo tem que ser objetiva e fundamentada. No primeiro elemento se tem o princpio da objetividade administrativa, que comprova o cumprimento da finalidade pblica assinalada legalmente, e no segundo se tem a garantia do princpio da motivao, sem o qual no se h de cogitar do controle de juridicidade e de legitimidade do exerccio do poder pblico. A objetividade do julgamento caracterstica de qualquer processo. E para que essa objetividade possa ser visvel e controlvel que se pe, como seu corolrio, o princpio da motivao suficiente. O dever de fundamentao formal e suficiente dos atos decisrios estatais, especialmente aqueles emitidos em processo judicial ou administrativo, tem como finalidade dar concretude ao princpio da juridicidade e da precedncia da norma de Direito aplicvel aos casos, objeto de atuao do Estado, a impedir o arbtrio e qualquer forma discriminatria contra o cidado. Tanto o princpio da proteo jurdica do cidado ou de qualquer pessoa, quanto o sistema de controle dos atos estatais somente podem ser garantidos quando a deciso do Estado mostrar-se objetiva e fundamentadamente. a fundamentao do ato decisrio que torna possvel ao interessado submeter-se a ele, ciente de que se acha resguardada, de qualquer forma, a sua segurana jurdica e, ainda, se permitindo que ele aceite o contedo do ato e a aplicao do Direito ao caso em que figura como parte. A sua segurana jurdica, no caso, mostra-se pela possibilidade de que dispe de fazer o controle jurdico do ato de deciso, circunscrevendo-se, assim, o mbito de sua proteo assegurada no e pelo Direito. Note-se que os efeitos da motivao substancial e formalmente contidos no ato decisrio no se inscrevem apenas no plano do interesse imediato do administrado ou jurisdicionado, mas no plano da coletividade, em razo da garantia dos fins coletivos que so buscados no regime poltico democrtico e no exerccio legtimo do poder que nele se pe como nico possvel de ser aceito. Quando um cidado tem
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a sua segurana jurdica, todos os outros certificam-se da sua. A efetividade jurdica garantidora do patrimnio de um cidado que assegura a eficcia social do Direito em toda a coletividade. Note-se que a fundamentao do ato decisrio emitido no processo h que ser suficiente, quer dizer, que ela seja clara e que o seu enunciado contenha os elementos que demonstrem a correlao lgico-jurdica necessria entre os fatos apurados e a deciso proferida24. Remisso lei ou clusula ou ao dispositivo de norma jurdica sem a explicitao da relao lgico-normativa com os fatos que conduzem aplicao, no cumpre o princpio da motivao suficiente. Referncia lei no motivao, menos ainda suficiente. Nem se diga carimbo pr-confeccionado de julgado. Processo no tem bula. Nem Direito carimbo, porque a vida no tem formulrio pronto. A motivao suficiente que objetiva a deciso processada. Julgamento subjetivo ato de arbtrio. Arbtrio negao da liberdade, antinmico democracia. 5) Princpio constitucional processual por excelncia o do tratamento isonmico das partes . Mas quando se cuida de processo administrativo, a aplicao desse princpio que constitui uma manifestao do princpio da igualdade jurdica encontra uma condio diversa daquela que se toma para o processo judicial. Neste, o Estado desempenha o papel fundamental de eqidistncia e distanciamento das partes (ressalvada a sua situao tambm de parte, nos casos em que comparea como autor, ru, litisconsorte ou interessado). Como julgador, o Estado exclui-se da tenso litigiosa, pois ele se pe como elemento de desfazimento e soluo do conflito. No processo administrativo, mantm-se o princpio da identificao obrigatria das partes, sem o que se perde a objetividade e
24 Leciona Jos Oswaldo Gomes que no suficiente a fundamentao que apenas enuncia fundamentos de facto ou s de direito, e muito menos aquela que se limita a invocar a lei ou os princpios de direito, sem os enunciar, ou que, sem qualquer outro motivo, refere apenas o preceito legal... sempre se tero de rejeitar aquelas (fundamentaes) que apontem apenas um princpio de motivao ou que se limitem a formular uma concluso. o que, no direito francs, se designa por proibio de frmulas passe-partout que, podendo utilizar-se para todas as situaes, no so aplicveis ao thema decidendum. (Fundamentao do acto administrativo. Coimbra : Coimbra Ed., 1981. p. 123)

formalidade que protegem o espao de segurana jurdica do administrado e reformula-se o princpio da paridade das partes segundo os princpios jurdicos que presidem a atuao do Estado. Esse tem como finalidade precpua a realizao dos fins de interesse pblico; logo, para que esse se cumpra, h que se sobrelevar sobre interesses particulares. Tanto se reflete no processo administrativo. Todavia, no se pode deixar de considerar o princpio da isonomia das partes processuais. Em primeiro lugar, saliente-se que, no processo administrativo, o Estado na condio de pessoa exercente das funes de administrao do bem pblico cumpre mais de um papel, comparece em situao dplice: como plo ativo ou passivo de argio feita e como julgador da situao processada. Aqui, contudo, a sua condio de julgador distingue-se daquela que ostenta no processo judicial. que enquanto neste h uma evidente eqidistncia das partes litigantes (mesmo quando o Estado parte, pois o rgo encarregado de exercer a jurisdio no compe o poder nem se confunde com a funo jurisdicional), no processo administrativo o rgo julgador integra o poder que administra, e no exerccio de cuja funo emerge o conflito a ser solucionado. A aplicao do princpio da separao de poderes desguarnece-se, aqui, de sua aplicao mais clara e rigorosa, cedendo lugar a uma relao que , ento, extremamente sensvel, delicada e vulnervel. Privilgios de qualquer pessoa, inclusive a estatal, so inconstitucionais. Assim, por exemplo, a estatuio, em norma rigorosa e frontalmente agressiva ao princpio da igualdade jurdica das partes no processo, de privilgios de prazos da Fazenda Pblica (em qudruplo para contestar e em dobro para recorrer), duplicidade obrigatria de exame de deciso judicial etc., so contrrias Constituio. A violncia sem fundamento constitucional ao princpio magno da igualdade jurdica torna invlidas as normas que contemplem tais privilgios, no podendo elas ser consideradas recepcionadas (aquelas que antecedem a promulgao da Lei Fundamental da Repblica) ou inconstitucionais (aquelas que procedem tal promulgao). As denominadas prerrogativas da Administrao Pblica (que se apresentam em alguns processos administrativos, como, por exemplo, o de licitao e mesmo, em alguns casos, no disciplinar, como a utiliRevista de Informao Legislativa

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zao de documentos e provas havidas em seus prprios aparatos burocrticos) so antes deveres que faculdades, menos ainda privilgios que ela ostenta, e tm como nica justificativa o zelo e o comprometimento com o interesse pblico maior e determinante da atuao estatal. No podem ser compreendidas, ento, as prerrogativas como faculdades excepcionais e superiormente diferenciadoras da entidade pblica em relao ao particular, naquilo que ambos apresentem como igualadores de sua situao jurdica. Prerrogativas adaptam-se e do concretude aos princpios constitucionais. No h prerrogativas contrrias s matrizes constitucionais, menos ainda quanto aos princpios que informam o sistema fundamental. No se haver, pois, de cogitar-se de prazos diferenciados para a prtica de quaisquer atos processuais, nem de possibilidade de presunes favorveis entidade administrativa em detrimento ou diferenciadamente do particular, nem o que quer que favorea ou facilite, imotivadamente, o comportamento pblico, discriminando privilegiadamente a pessoa estatal. A discriminao que beneficia o Estado prejudica o particular. O mesmo ocorreria, de resto, se do contrrio se cogitasse, mas, em geral, os privilgios so exibidos pela entidade pblica, ainda fantasiada com o argumento de que privilegia-se pela condio de responsvel pelo privilegiado interesse pblico. Nada mais interesse pblico que a garantia de cada um e de todos de que a igualdade jurdica prevalece em todos os casos em que no haja fundamento jurdico para desigualar, ou, dito de outro modo, que no h desigualdade jurdica a relevar. 6) Princpio constitucional processual encarecido no sistema democrtico e que tem razes remotas o do juiz natural. Emanado tambm do princpio da igualdade jurdica (que probe a discriminao beneficiadora tanto quanto a prejudicial a algum, o que, no caso, ocorreria pela escolha especfica de julgador para determinado caso e pessoa), o princpio do juiz natural compe-se da garantia de juzo pr-constitudo, de um lado, e pela segurana de que o julgamento ser feito por um rgo e agentes pr-qualificados, sem vinculao ao caso posto anlise, o que assegura a imparcialidade do julgado. Da a expresso constitucional no sentido de que ningum ser processado nem sentenciado seno pela
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autoridade competente (art. 5, inciso LIII, da Constituio da Repblica)25. No processo judicial, o princpio interpretado e aplicado pela identificao prvia do juzo encarregado de julgar. Com essa prconstituio assegura-se a independncia e a desvinculao com as partes, vez que o juiz no ter sido escolhido a partir da situao a ser analisada e decidida, mas previamente. Acople-se a essa norma aquela que se segue a ela no conjunto dos direitos constitucionais fundamentais no sentido da vedao de foro privilegiado e tribunais de exceo e se tem, ento, a garantia de que o julgamento ser objetivo e calcado nas condies de fato e de direito aferidas e aplicadas sem qualquer tomada prvia de posio em relao a uma das partes, o que provocaria, evidentemente, o desequilbrio desigualador das partes. O juiz natural deixa patenteada a independncia do juiz e a sua liberdade em relao s partes, o que compe a sua imparcialidade, a dizer, a sua no-ligao suspeita, juridicamente, com qualquer das partes, a determinar previamente o seu juzo. No processo administrativo, a definio da competncia para o processo no sempre prvia. Haver que se conferir competncia ao rgo ou agente processante, e tal conferncia se dar nos estritos termos da legislao vigente. Todavia, nem sempre, reitere-se, tal competncia ser detida por um rgo ou agente antes de se verificar a ocorrncia da situao a ser investigada, instruda e decidida. Afirma-se nem sempre porque h os casos para os quais a competncia previamente definida. Assim, por exemplo, no incomum comisses de pessoal competentes conhecer e solucionar situaes de questionamento de servidores no mbito dos poderes a cujos quadros eles pertencem (especialmente no Poder Executivo freqente a existncia dessas comisses). Tambm nas entidades da Administrao Pblica Indireta compem-se comisses com aquela atribuio processual,
25 Esse princpio compareceu nas Constituies brasileiras desde o Imprio, omitindo-se quanto a esta garantia apenas as Cartas de Lei antidemocrticas e ilegtimas outorgadas nos anos de 1937, 1967 e pela denominada Emenda n 1, datada de 1969. Em todas as outras, o princpio garantidor do juiz natural foi expresso entre os direitos fundamentais (art. 149, inciso 11, da Carta Imperial de 1824; art. 72, 15, da Constituio Republicana de 1891; art. 113, inciso 26, da Constituio de 1934; art. 141, 27, da Constituio de 1946).

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normalmente composta por servidores da prpria pessoa jurdica, com prazo de exerccio previamente definido. Algumas leis, como a de licitaes (Lei n 8.666/93), estabelecem a existncia de comisso de licitao, no crculo de cuja competncia se passa o processo licitatrio e que julga os recursos interpostos pelos interessados ou pelos licitantes. Tambm se tem tornado mais e mais comum a instituio de corregedorias nos diversos rgos da Administrao Pblica, e a elas se confere, legalmente, competncia para os processos administrativos. Nesses casos todos, a competncia previamente estabelecida, o que atende bem ao princpio constitucional. Todavia, h casos em que a Comisso processante26 instituda, quando surge uma situao a exigir apurao, no mbito de um processo. A se tem, ento, uma competncia estabelecida posteriormente ao fato ou situao que exige o processo, mantendo-se, entretanto, a obrigatria exigncia de definio da medida de capacidade de ao do rgo constitudo, sua condio de independncia, insuspeio e condio de imparcialidade em relao ao processado, pena de argio de nulidade de sua constituio e de seu trabalho por leso aos direitos do interessado. O cuidado para a constituio da Comisso administrativa processante impe-se por razes relevantes. O julgamento pelos prprios pares pode conduzir a desvios graves, quer no sentido de se atuar corporativamente no sentido negativo, qual seja, o de se formalizar um
A legislao refere-se a comisso de inqurito e a autoridade julgadora (art. 149 da Lei n 8.112/ 90, por exemplo). Mas, em geral, o que se tem o processo feito perante uma Comisso processante, competindo autoridade competente para a emisso do ato punitivo (Presidente da Repblica, Governador do Estado ou do Distrito Federal e Prefeito, ou quem a lei determinar se se cuidar de autoridade diversa) a sua prtica, com fundamento na concluso exarada no processo. Como a prtica do ato, inclusive punitivo, dever e no mera faculdade, do quanto havido no processo no pode se afastar a autoridade competente para aquele cometimento, pena de responsabilizar-se pela omisso ou pela conduta imotivada. de ser mencionada a figura do Ombudsman, ou ouvidor-geral, que recebe reclamaes de servidor ou de administrado em geral a demandar apurao de fato ou situao de qualquer natureza, ameaadora ou lesivo a interesses ou direitos especficos ou inespecficos, a quem a lei, s vezes, tambm outorga competncia para a investigao e para acionar o rgo competente pelo processo administrativo.
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processo para no se permitir que o processo contra algum cumpra o seu objetivo de investigao, instruo e deciso sobre situaes de fato e de direito, o que agride todos os princpios que asseguram a realizao do interesse pblico; quer no sentido oposto, vale dizer, de se atuar discriminatoriamente, processando-se algum a quem se imputa previamente uma situao jurdica independentemente do que se venha a produzir como razes e provas no processo. O processo administrativo passa-se no mbito da entidade estatal autora da conduta sobre a qual se disputa, donde a comisso processante ser, em geral, composta por servidores pblicos que participam do mesmo grupo do interessado (caso de processo disciplinar contra servidor pblico), ou desempenham a funo administrativa que surge no bojo da situao discutida (caso de processo havido no curso de licitao), ou, ainda, representam uma das partes interessadas na deciso (caso de processo administrativo em que se indaga sobre uma deciso administrativa unilateral e em que o interessado submete a novo exame, da mesma entidade, o quanto decidido). Para que essas maiores dificuldades constatadas no processo administrativo no constituam hipteses de excluso do Direito ou de inaplicao do Direito ao caso, que se tem que conjugar os princpios constitucionais acima elencados entre outros implcitos e identicamente componentes do sistema constitucional adotado com o da responsabilidade pblica. A entidade pblica e a particular, que faz as vezes ou desempenha funes do poder pblico, por delegao, concesso, permisso ou autorizao, respondem pelo seu exerccio segundo os princpios de direito administrativo e no segundo regras de direito privado. O princpio da responsabilidade da pessoa pblica ou privada prestadora de servio pblico (art. 37, 6, da Constituio da Repblica) um dos pilares do Estado democrtico, donde ser inexpugnvel em qualquer atuao. O processo administrativo que no seja operado segundo os princpios constitucionais e infraconstitucionais, que lhe sejam decorrentes ou correlatos, macula-se pela eiva de invalidade jurdica absoluta. Pelos danos que de um processo havido fora de tais parmetros normativos sobrevierem ao administrado, responder a pessoa jurdica a cujos quadros
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pertenam os agentes que dele tenham participado na condio de agentes processantes, regredindo contra estes, necessria e obrigatoriamente, a entidade nos casos de dolo ou culpa, nos estritos termos do art. 37, 6, da Constituio da Repblica. a responsabilidade rigorosamente observada que assegura, objetivamente, a escorreio do processo administrativo pela conduta extreme de parcialidade ou distanciamento do Direito dos membros da Comisso processante. Assim, no apenas a invalidade de um processo ou da deciso nele proferida poder ser comprovada em hiptese na qual se demonstre a previedade do juzo manifestado sobre o quanto nele se contm, mas, especialmente, a responsabilidade de quem operou com os vcios agressivos aos princpios constitucionais da defesa produzida e considerada para a emisso de deciso, e os danos decorrentes de julgamento havido segundo aquele juzo prvio e contrrio aos paradigmas normativo-constitucionais, haver que ser apurada com profundidade e com severidade. Talvez pela maior dificuldade de se assegurar, no mbito do processo administrativo, o juzo pr-constitudo, a fim de se garantir o julgamento imparcial e independente, que evoluiu mais nessa seara que em matria de direito processual judicial, a questo relativa responsabilidade do julgador e da entidade pblica responsvel pelo julgamento. Em efeito, continua sendo mais aceitvel a teoria e a aplicao da responsabilidade da entidade pblica por desvios e equvocos havidos no processo administrativo, que aqueles que igualmente ocorrem no processo judicial. A responsabilidade, todavia, inerente atuao de entidade pblica no exerccio de qualquer de suas funes, inclusive a jurisdicional, donde inexistir qualquer explicao para os entraves opostos ao pleno acatamento do princpio quando se cuida de conduta pblica apurada em processo judicial, tanto quanto no se aceitaria tal excluso quando se cuida de processo administrativo. 7) O processo administrativo, democraticamente concebido e acatado como antes mencionado, legitima o exerccio do poder, pelo que ele torna efetivo tambm o princpio da moralidade administrativa . que no se circunscreve o exame do comportamento pblico, sobre o qual se questiona em determinado processo, ao aspecto formal, mas se analisa o aspecto substancial da conduta estatal
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ou de quem lhe faa as vezes. Nesse passo, o processo administrativo ostenta uma qualidade que o torna mais denso e permissivo de anlise que o prprio processo judicial. Sendo o prprio poder, autor do comportamento que determina e leva a cabo o processo administrativo, ele no se escusa de examinar o merecimento do ato ou situao questionada. Inexiste, nesse caso, qualquer obstculo como o que se extrai da aplicao do princpio da separao de poderes. Assim, o julgamento feito detalha, pormenoriza e desce s entranhas ticas do cometimento em questo, permitindo que se faa uma anlise que nem sempre feita (ou pode vir a s-lo) em idntica extenso no caso do processo judicial. certo que, como o princpio da moralidade administrativa , hoje, expresso no sistema constitucional brasileiro, dele no se pode ausentar o juiz, posto ter se transformado, por expresso textual da Lei Fundamental, em princpio jurdico excelente da Administrao Pblica. Todavia, a possibilidade que com ele se apresenta no espao do processo administrativo ainda maior, porque a Administrao Pblica, nesse caso, cumpre o seu dever de resgatar a juridicidade que o fundamento nico de sua atuao vlida. Da poder o processo administrativo ampliar os direitos assegurados como princpios constitucionais do cidado e do particular em geral, permitindo que a Administrao Pblica legitime o seu desempenho e responsabilize-se pelo seu exerccio com a ajuda do prprio administrado. Cumpre, finalmente, observar que os princpios processuais, judiciais e administrativos, no se exaurem no sistema constitucional, desdobrando-se, como antes lembrado, no plano da legislao infraconstitucional. Mas como princpios magnos do sistema jurdico, aqueles que se encontram na legislao infraconstitucional emanam dos que se pem, expressa ou implicitamente, no contexto constitucional e para eles convergem. A legislao infraconstitucional esmia os princpios e os preceitos relativos ao processo administrativo, atribuindo procedimentos diferenciados a ele, conforme o seu objeto e a sua finalidade. Nenhum escapa ou refoge ao quanto prescrito como princpio constitucional. esse que determina inclusive a interpretao e a aplicao de todas as normas sobre o tema, donde a sua importncia maior no Direito.
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6. Concluso
No sei se se pode afirmar que Cristo foi processado. Sabe-se apenas que foi julgado, tendo sido deixado ao cristo o exemplo do julgamento mais perverso visto pela humanidade, aquele aclamado por uma multido ensandecida, enfurecida e sem razes que no as do Estado. Ficou a lio de que processo no se faz com emoo de momento, nem com aflio de pblico, mas com racionalidade, objetividade e segundo normas postas a salvo de urgncias despidas de tranqilidade e de humanidade serenada. Muitos cristos tem visto a histria humana. De Scrates a Dreyffus, a mo do homem tem usado formas de processo para processos semforma e argumentos de lei para leis semargumento. E, no entanto, o Direito faz-se para a Justia. O processo apenas um instrumento democrtico para que o Direito justo se concretize e oferea ao homem uma razo de conviver com dignidade e segurana, legitimando o poder e tornando o cidado seu artfice participante e confiante de que vale a pena viver com os outros numa ambincia poltica que pode aperfeioar e abrandar a experincia daquele que vier depois. Para isso o constitucionalismo contemporneo, atento ao batuque surdo da excluso social por carncia de instrumentos viabilizadores do Direito conquistado, expressa princpios que convergem para a concretizao do princpio magno da dignidade da pessoa humana (art. 1 , III, da Constituio da Repblica do Brasil), absorvendo por meio do acesso ao direito posto o processo mais democrtico, para a proteo universal do patrimnio de bens jurdicos dos homens e a possibilidade de cada um exigir do Estado o estrito cumprimento de seus deveres com cada qual e com todos.

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