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O ESTATUTO DA FRONTEIRA BRASIL-URUGUAI

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Ministro de Estado Secretrio-Geral

Embaixador Celso Amorim Embaixador Antonio de Aguiar Patriota

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Presidente Instituto Rio Branco Diretor-Geral

Embaixador Jeronimo Moscardo

Embaixador Georges Lamazire

A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.

Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br

ADRIANO SILVA PUCCI

O Estatuto da Fronteira Brasil-Uruguai

Braslia, 2010

Copyright Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@itamaraty.gov.br Capa: Abelardo Zaluar, Acoplados V. 89,9 x 89,9 cm, 1969. Equipe Tcnica: Maria Marta Cezar Lopes Cntia Rejane Sousa Arajo Gonalves Erika Silva Nascimento Fabio Fonseca Rodrigues Jlia Lima Thomaz de Godoy Juliana Corra de Freitas Programao Visual e Diagramao: Juliana Orem e Maria Loureiro

Impresso no Brasil 2010 P971e Pucci, Adriano Silva. O Estatuto da Fronteira Brasil-Uruguai / Adriano Silva Pucci. Braslia : FUNAG, 2010. 332 p. : il. ; color. ISBN: 978.85.7631.216-1 Tese Instituto Rio Branco Quinquagsimo Quarto Curso de Altos Estudos. 1. Fronteira Brasil-Uruguai. 2. Relaes diplomticas Brasil - Uruguai. I. Ttulo. CDU: 341.222(81=899)

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.

Debe el gaucho tener casa, Escuela, iglesia y derechos. El Gaucho Martn Fierro (1872), de Jos Hernndez. Canto XXXIII, versos finais da estrofe n 1182.

Ao Embaixador Jos Eduardo Martins Felicio, paladino da causa que inspirou este trabalho.

Sumrio

Lista de Ilustraes, 13 Lista de Tabelas, 15 Lista de Anexos, 17 1. Introduo, 19 2. Base conceitual, 23 2.1. Limite, 23 2.2. Fronteira, 28 2.2.1 Faixa de Fronteira, 30 2.2.1.1 Faixa de Fronteira Brasileira, 30 2.2.1.2 Proposta de criao de uma Faixa Soberana no Uruguai, 38 2.2.2 Programas de Fronteira, 40 2.2.2.1 Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF), 40 2.2.2.2. Programa de Promoo da Sustentabilidade de Espaos Sub-Regionais (PROMESO), 42 2.2.2.3 Programa de Fronteiras do Ministrio do Desenvolvimento Social (MIDES), 44 2.3 Zona de Fronteira, 46

2.3.1 O Mercosul e a fronteira Brasil-Uruguai, 48 2.3.1.1 Grupo Ad Hoc de Integrao Fronteiria GAHIF, 49 2.3.1.2 Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul FOCEM, 49 2.3.1.3 reas de Controle Integrado ACIs, 51 2.3.1.4. Parlamento do Mercosul Parlasul, 53 2.3.2 Outras instituies atuantes na zona de fronteira, 55 2.4 Geopoltica e Fronteira, 56 2.5 Cidadania e Fronteira, 62 3. A Fronteira Brasil-Uruguai, 71 3.1 Aspectos Geogrficos, 72 3.2 Aspectos Histricos, 75 3.2.1 Histria Econmica, 75 3.2.2 Histria Militar, 79 3.3 Aspectos Socioeconmicos, 84 3.4 Aspectos Polticos, 90 4. A atual Institucionalidade Fronteiria, 97 4.1 Tratado de Amizade, Cooperao e Comrcio, 97 4.2 Comisso Geral de Coordenao, 99 4.3 Mecanismo de Consulta e Concertao Poltica, 99 4.4 Comisso para o Desenvolvimento Conjunto de Zonas Fronteirias, 100 4.5 Comits de Fronteira, 102 4.6 Grupo Permanente de Cooperao Consular, 106 4.7 Comisso da lagoa Mirim, 107 4.8 Comisso do Rio Quara, 109 4.9 Segunda Comisso Brasileira Demarcadora de Limites, 110 4.10 Reunies de Coordenao Consular, 111 4.11 Nova Agenda de Cooperao e Desenvolvimento Fronteirio, 117 4.11.1 Reunies de Alto Nvel da Nova Agenda, 119 4.11.1.1 I Reunio de Alto Nvel, 119 4.11.1.2 II Reunio de Alto Nvel, 119 4.11.1.3 III Reunio de Alto Nvel, 120 4.11.1.4 IV Reunio de Alto Nvel, 121 4.11.1.5 V Reunio de Alto Nvel, 122

4.11.2 Grupos de Trabalho da Nova Agenda, 123 4.11.2.1 Grupo de Trabalho sobre Sade, 123 4.11.2.1.1 Comisso Binacional Assessora de Sade na Fronteira, 125 4.11.2.1.2 Proposta de acordo de cooperao INSS-BPS, 127 4.11.2.1.3 Sade na fronteira e MERCOSUL, 128 4.11.2.2 Grupo de Trabalho sobre Educao e Formao Profissional, 129 4.11.2.3 Grupo de Trabalho sobre Cooperao Policial e Judicial, 132 4.11.2.3.1 Centro para o Estudo e a Divulgao dos Aspectos Jurdicos da Integrao na rea Fronteiria, 137 4.11.2.4 Grupo de Trabalho sobre Meio Ambiente e Saneamento, 138 4.11.3 Comit Binacional de Intendentes e Prefeitos de Fronteira, 140 4.11.4 Proposta de reformulao da institucionalidade fronteiria, 146 5. Principais Acordos de Cidadania Fronteiria, 153 5.1 Acordo de Trnsito vicinal Fronteirio, 153 5.2 Acordo para a Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho na Fronteira, 154 5.3 Acordo Operacional de Residncia no Mercosul, 165 5.4 Ajuste Complementar para a Permisso de Acesso Recproco aos Servios de Sade na Fronteira, 169 5.5 Acordo Brasil-Argentina sobre Localidades Fronteirias Vinculadas, 173 5.6 Acordo Brasil-Argentina para a Concesso de Permanncia a Detentores de Vistos Temporrios ou a Turistas, 176 6. Estatuto da Fronteira, 179 6.1 Origem, 179 6.2 Conceito, 182 6.3 Fundamento, 183 6.3.1 Fundamento doutrinrio, 183 6.3.2 Fundamento jurdico, 183 6.3.3 Fundamento poltico, 185 6.4 Evoluo, 187

6.5 Projeto de Lei do Senado Brasileiro sobre o Estatuto da Fronteira, 191 7. Concluses, 193 8. Referncias Bibliogrficas, 209 Anexos, 245

Lista de Ilustraes

Ilustrao 1 Ilustrao 2 Ilustrao 3 Ilustrao 4 Ilustrao 5 Ilustrao 6 Ilustrao 7 Ilustrao 8 Ilustrao 9 Ilustrao 10 Ilustrao 11 Ilustrao 12 -

Marco de Fronteira no chu-Chuy, 25 Faixa de Fronteira com Arcos e Sub-Regies, 33 Arco Sul da Faixa de Fronteira, 34 Seminrio do MIDES sobre Integrao Fronteiria, 45 Greve da Receita Federal (Chu), 66 Fronteira Brasil-Uruguai, 71 Forte de So Miguel, 81 Forte de Santa Teresa, 82 Reunio de Coordenao Consular, 114 Reunio de Alto Nvel da Nova Agenda, 118 Reunio do Comit de Intendentes e Prefeitos, 141 Proposta de Reformulao da Institucionalidade Fronteiria, 149
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Lista de Tabelas

Tabela 1 Tabela 2 Tabela 3 Tabela 4 Tabela 5 Tabela 6 -

Faixas de Fronteira na Amrica do Sul, 32 reas de Controle Integrado com o Uruguai, 52 Uruguaios Cadastrados no Perodo 2003-2008 com Base no Acordo Fronteirio, 163 Brasileiros Cadastrados no Perodo 2003-2008 com Base no Acordo Fronteirio, 163 Uruguaios com Residncia Permanente ao Amparo do Acordo de Residncia Mercosul, 167 Brasileiros com Residncia Permanente ao Amparo do Acordo de Residncia Mercosul, 167

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Lista de Anexos

Anexo 1 Anexo 2 Anexo 3 Anexo 4 Anexo 5 Anexo 6 Anexo 7 -

Tratado de Amizade, Cooperao e Comrcio de 1975, 247 Ajuste Complementar de 1997 ao Estatuto Jurdico da Fronteira, 257 Acordo com o Uruguai para a Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho na Fronteira, 261 Emenda ao Acordo Fronteirio para a Incluso de Localidades Vinculadas, 267 Acordo sobre Dispensa de Consularizao dos Documentos para a Obteno da Carteira de Fronteirio, 269 Acordo sobre Cooperao Policial com o Uruguai para a Investigao, Preveno e Controle de Fatos Delituosos, 271 Acordo com o Uruguai para a Criao de Escolas e/ou Institutos Binacionais Fronteirios Profissionais e/ou Tcnicos na Fronteira, 275
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Anexo 8 Anexo 9 Anexo 10 Anexo 11 Anexo 12 Anexo 13 Anexo 14 Anexo 15 -

Ajuste Complementar com o Uruguai para a Prestao Recproca de Servios de Sade na Fronteira, 281 Acordo Operacional de Residncia no Mercosul, Bilateralizado com o Uruguai, 287 Proposta de Bilateralizao, com o Uruguai, do Acordo Brasil-Argentina sobre Localidades Vinculadas, 293 Non Paper sobre o Estatuto da Fronteira, 301 Resoluo do Banco de Previsin Social Uruguaio sobre a Admissibilidade da Carteira de Fronteirio, 307 Proposta de Acordo de Cooperao INSS-BPS, 311 Projeto de Lei no Senado Brasileiro sobre o Estatuto da Fronteira, 317 Protocolo com a Argentina sobre o Estabelecimento de um Grupo de Alto Nvel para a Livre Circulao de Pessoas, 327 Acordo com a Argentina para a Concesso de Permanncia a Detentores de Vistos Temporrios ou a Turistas, 329

Anexo 16 -

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1. Introduo

A presente tese examina a proposta de criao de um Estatuto da Fronteira Brasil-Uruguai. Nos ltimos anos, essa expresso vem sendo repetida, como um mantra, na imprensa, em discursos polticos, documentos diplomticos, textos acadmicos sobre a fronteira binacional. Nota-se a emergncia de um consenso quanto necessidade de criar ou desenvolver essa ferramenta, na expectativa de que ele venha a facilitar a integrao fronteiria, no raro obstaculizada pela ausncia de um marco regulatrio abrangente ou pela disjuno entre a legislao vigente e a realidade local. Tal contradio entre norma e fato manifesta-se em leis que funcionam em Braslia e em Montevidu, mas no em Quara nem em Artigas, onde atos supostamente cotidianos da vida civil, a exemplo de uma compra de supermercado, podem caracterizar infraes, se implicam cruzar a fronteira. No obstante o apoio generalizado ideia de um Estatuto da Fronteira BrasilUruguai, somente no incio de fevereiro de 2009, quando se encerrava esta pesquisa, deslanchou a reflexo conjunta de ambos os Governos sobre seu contedo e forma. Na literatura sobre o assunto, o Estatuto da Fronteira aparece como um conceito polissmico. Ora invocado como um princpio hermenutico de equidade, frente aos rigores na aplicao de dispositivos legais ao espao fronteirio, ora alude a um rol de reivindicaes das comunidades fronteirias. Em sua acepo mais ampla, remete ideia de um s acordo abrangente
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para promover o exerccio da cidadania fronteiria; mas pode tambm representar a soma dos instrumentos reguladores de aspectos especficos das relaes transfronteirias. H, por fim, a viso do Estatuto como diretriz poltica, de atualizao, revitalizao e harmonizao do acervo de normas vigentes. Em suma, o Estatuto da Fronteira hoje um slogan procura de uma definio. Este trabalho pretende dar contornos mais ntidos ao Estatuto da Fronteira Brasil-Uruguai, no momento em que se estabelece, de forma pioneira, um canal de dilogo regular entre as Chancelarias, para a discusso tcnica e sistemtica da proposta. Logo, do ponto de vista metodolgico, o foco de anlise desta pesquisa governamental; o plano, bilateral; a escala dos problemas local; e o alcance das normas, federal (ou mutatis mutandis, nacional, no caso do Uruguai, Estado unitrio). Dado o carter singular da fronteira brasileiro-uruguaia, dispensada a comparao com frmulas exgenas, para aproveitar supostas lies de integrao, como a Europeia1. Ainda em relao ao mtodo, cabe ressaltar que a unicidade da fronteira brasileiro-uruguaia no decorre apenas de sua configurao geogrfica, embora sua caracterstica de fronteira seca sem dvida favorea a fluidez das interaes no plano local. Antes, porm, sua singularidade foi construda ao longo dos sculos e revela-se tanto na historiografia oficial do Prata como na histria subjacente dos laos sociais, econmicos e culturais formados na esteira desse processo. Portanto, para compreender essa fronteira, que as comunidades da regio instintivamente distinguem da linha, necessrio recorrer investigao histrica, pois o impulso integrador vem do passado; um passado, por sinal, que antecede ao advento dos dois Estados. Assim sendo, o desiderato da integrao das duas faixas da zona de fronteira prevalecer, graas ao ou apesar do Estado, porque , para o cidado fronteirio, uma questo de bom senso. Por outro lado, como no s o passado, mas tambm o presente influi na dinmica da fronteira, foi necessrio, neste trabalho, conjugar o mtodo histrico com a pesquisa de campo, mediante o recurso a entrevistas com tomadores de deciso e visitas s cidades lindeiras.

Na opinio de FERNANDES (2003, p. 20), se a integrao fronteiria Europeia tende a ser facilitada ou estimulada pelo alto grau de desenvolvimento e dinamismo das regies Europeias, pode-se dizer que, com signo inverso, a cooperao em zonas da fronteira brasileira tende a ser estimulada pelas condies de relativa carncia econmica e social.

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INTRODUO

Esta monografia busca fazer um diagnstico das questes da cidadania relacionadas fronteira Brasil-Uruguai, a mais porosa e interativa do permetro terrestre brasileiro, o que faz de suas instituies, potencialmente, modelos a serem replicados com outros pases vizinhos. As foras centrpetas da integrao, mais intensas nessa rea, colocam-na na dianteira do Mercosul, antecipando em uma ou duas dcadas os desafios que se devero apresentar para o bloco, como resultado de sua consolidao. Em sntese, enquanto o ideal da livre circulao no mbito regional, solenemente proclamado no Artigo 1 do Tratado de Assuno, no for plenamente alcanado, persistir a necessidade de provar bilateralmente solues criativas num terreno onde os atores sociais e polticos estejam predispostos a acolh-las. Este laboratrio a fronteira brasileiro-uruguaia. A proposta do Estatuto da Fronteira almeja contribuir para a promoo, nesse espao piloto, da cidadania mercosulina, frequentemente tolhida por formalismos que no resistem ao teste da realidade. Na fronteira brasileirouruguaia coexistem, atualmente, na dimenso da cidadania, um Mercosul de iure e outro de facto; este para-Mercosul o artifcio encontrado pelo fronteirio para fazer valer a sua cidadania, malgrado os entraves burocrticos. O desafio do Estatuto da Fronteira trazer para o presente o Mercosul do futuro.

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2. Base Conceitual

2.1 Limite Entende-se por limite a linha imaginria que define o contorno territorial de um Estado e, por consequncia, o alcance de sua jurisdio. Quando essa linha coincide com acidentes geogrficos, como rios e montanhas, costumase cham-la de limite natural. A rigor, contudo, todo limite convencional, visto que, seja quando negociado bilateralmente, seja quando imposto unilateralmente, dever sempre, ao fim e ao cabo, ser reconhecido pela sociedade internacional. Dado que o territrio um dos elementos constitutivos do Estado e condio sine qua non de sua existncia, a defesa do permetro dentro do qual a soberania exercida tange segurana nacional. O fator estratgico-militar explica, na maioria dos pases, a rigidez da legislao sobre fronteiras. No caso das atuais relaes entre o Brasil e o Uruguai, porm, o peso dessa dimenso deve ser matizado. A presena de efetivos militares na fronteira dos dois pases no tem por nfase a clssica dissuaso recproca, mas sim o combate a ilcitos transfronteirios, como, por exemplo, o trfico internacional de drogas e de pessoas, o furto de veculos, os delitos ambientais e o contrabando de medicamentos controlados, de produtos eletrnicos e de defensivos agrcolas. Ilcitos estes inerentes condio de permeabilidade de qualquer fronteira, mas que no chegam a constituir ameaa direta segurana nacional ou problema estratgico, como em outros pontos do permetro estatal.
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To pacato esse trecho da fronteira que, quando anualmente se realiza a Operao Fronteira Sul2, a populao e a imprensa locais reagem alarmadas diante dos veculos blindados, metralhadoras, fuzis e helicpteros empregados, considerando exageradas as vistorias de documentos e veculos, ainda que as aes preventivas e repressivas desenvolvidas na oportunidade sejam combinadas com aes cvico-sociais dirigidas especialmente populao carente: atendimentos sade, emisso de documentos, trabalhos de engenharia, atividades ldicas para crianas. Nas ltimas edies do evento, convites estendidos a autoridades das Chancelarias e do Ministrio da Defesa uruguaio tm contribudo para mitigar as apreenses da comunidade local. Na operao mais recente do gnero, realizada de 18 a 20 de outubro de 2008 e para a qual foram mobilizados 1.500 homens, o Ministrio da Defesa uruguaio declarou estar informado do exerccio e publicou o seu contedo, con el fin de evitar situaciones de conmocin infundadas, debido al inusual movimiento de tropas y equipos militares brasileos en nuestra zona fronteriza, como ha sucedido en aos anteriores3. Ainda assim, a Associao dos Free Shops de Rio Branco acusou queda de 70% no movimento do comrcio, naquele fim de semana, e a imprensa adotou um tom alarmista ante as manobras areas, o que sugere a convenincia de divulgao e esclarecimentos prvios tambm junto comunidade local, como forma de serenar os nimos da populao, que estranha as revistas de transeuntes (incluindo jovens escolares acompanhados das mes4), bem como o aparato de pessoal e armamento utilizado em tais ocasies. O trao mais distintivo do limite talvez seja o seu componente simblico. No Brasil, pas de propores continentais, essa noo habita o prprio inconsciente coletivo. O brasileiro mentaliza o mapa nacional no uso corriqueiro de uma

A Operao Fronteira Sul, amparada na Lei Complementar (LC) n 097/1999 e modificada pela LC n 117/2004, um exerccio de adestramento de tropas no combate a ilcitos transfronteirios e ambientais, do qual participam a Marinha, o Exrcito e a Aeronutica, alm de rgos de segurana pblica dos Estados do Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul, ao longo dos 2.500 km de fronteiras que se estendem desde Guara (PR) at o Chu (RS), abrangendo os limites com o Paraguai, a Argentina e o Uruguai. 3 Brasileos despliegan la Operacin Frontera Sur. La Repblica, 20 oct. 2008. Montevideo, ao 9, n. 3065. Disponvel em: <http://www.larepublica.com.uy/politica/335976>. Acesso em: 21 outubro 2008. 4 Telegrama n 188, ostensivo, do Vice-Consulado do Brasil em Rio Branco, em 21 de outubro de 2008.
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expresso que o idioma consagrou: do Oiapoque ao Chu. Com efeito, ao longo de quatro sculos, a diplomacia lusitana e depois brasileira foi essencialmente uma diplomacia de limites, que teve no Prata seu bero e epicentro. Somente no alvorecer do sculo XX pde a diplomacia territorial, das alianas militares, das questes de limites, da consolidao da fronteira ocidental do Pas, libertar-se das amarras das contendas regionais e transitar para uma dimenso universalista e calcada no desenvolvimento. Mais precisamente, a partir de 1909, quando o Baro do Rio Branco concluiu sua majestosa obra, mediante a cesso unilateral do condomnio da Lagoa Mirim e do rio Jaguaro ao Uruguai, imbudo do propsito de elevar o bom nome da Nao Brasileira no conceito universal5. O patrono da nossa diplomacia notabilizou-se como hbil negociador de limites, o que lhe valeu o ttulo de Deus Terminus (deus das fronteiras), cunhado por seu nobre contemporneo, Ruy Barbosa. Ilustrao 1 Marco de Fronteira no Chu-Chuy

Fonte: Autor.

RIO BRANCO. Discurso proferido no IHGB, 21.10.1909. In: Rio Branco. Discursos. Rio de Janeiro: Ministrio das Relaes Exteriores, p. 229. Apud HEINSFELD, 2003, p. 136.

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Ainda no terreno dos signos, vale recordar que a linha de Tordesilhas foi traada no mapa-mndi previamente ao prprio descobrimento dos territrios onde atualmente se acham o Brasil e o Uruguai e alterada muitas vezes, durante sculos de conflitos e de negociaes entre espanhis e luso-brasileiros, tendo recuado at a ilha de Santa Catarina, em 1777, e avanado, antes e depois dessa data, at Colnia do Sacramento, para enfim chegar ao desenho atual. Em decorrncia da formao histrica do Estado uruguaio, zona-tampo entre o Imprio do Brasil e a Repblica das Provncias Unidas do Rio da Prata, e dada a acentuada assimetria territorial, demogrfica e econmica com o vizinho maior, o limite setentrional evoca, para o povo oriental, a ideia de independncia frente al gigante norteo, expressa em idioma e moeda prprios, em direitos exclusivos de seus nacionais e, sobretudo, na lealdade a uma ordem poltico-social distinta. Decorridos cento e oitenta anos desde que foi celebrada a Conveno Preliminar de Paz, subsiste residualmente, em determinados segmentos da sociedade e mesmo da intelligentsia uruguaia, certa preveno contra supostos desgnios do Imprio, pretensamente metamorfoseado em Repblica imperialista depois de 18896. luz do discurso e da prxis diplomticos brasileiros, indiscutivelmente no hegemnicos, tal atitude s se pode explicar como fruto de um sentimento de alteridade inerente aos mitos fundacionais das ideologias ptrias. De todo modo, as circunstncias objetivas (geopolticas) e subjetivas (psicossociais) subjacentes noo de territorialidade so fundamentais para compreender a cautela adotada pelo Governo uruguaio na negociao de novos acordos para a fronteira comum, bem como para entender as hesitaes de seus agentes no momento de interpretar extensivamente tratados que ampliem benefcios para brasileiros em terras orientais, ainda que em carter de reciprocidade. Essa viso reflete-se na aplicao restritiva, pelas autoridades uruguaias, dos dois principais acordos de residncia vigentes com o Brasil, a serem examinados nos captulos 5.2 e 5.3 deste trabalho. O Consulado-Geral em Montevidu fez a seguinte anlise a respeito dessa idiossincrasia uruguaia:
O caso em tela, como tudo o mais nas relaes regionais e, em especial, com os pases limtrofes e scios do Mercosul, deve ser analisado sob a perspectiva dos evidentes desequilbrios das variveis, ndices e
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Nos jornais, de qualquer matiz ideolgico, essa afirmao recorrente e ocorre de maneira relativamente gratuita. Recentemente, o conhecido historiador e jornalista uruguaio Lincoln R. Maiztegui Casas publicou artigo com esse tipo de argumento. (EL OBSERVADOR. Diplomacia subimperial. Montevideo, 31 ene. 2009, p. 24.)

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expresses de poder vis--vis queles scios: PIB, populao, territrio, estrutura econmica, produo industrial e agropecuria, comrcio exterior, produo cientfico-tecnolgica, etc. Tais disparidades, de maneira semelhante porm inversa acabam por instruir a avaliao, por parte de nossos scios, de suas relaes com o Brasil, colocandoas sobre o pano de fundo daquela diferena de escalas. Alimentam, quase naturalmente, tendncia a uma atitude cautelosa, vacilante, resistente aplicao cabal dos acordos sobretudo quando percebem nisso ameaa, mesmo que ilusria, aos seus interesses nacionais, domsticos ou externos.7

Feitas essas ressalvas, cumpre salientar que a fronteira entre o Brasil e o Uruguai, delimitada8 pelos Tratados de 1851 e de 1909, encontra-se perfeitamente demarcada9. A linha divisria entre os dois pases estende-se por 1.069 km, ao longo de 749 km de rios, canais e lagoas e 320 km de fronteira seca. Os trabalhos de caracterizao10, praticamente concludos, esto a cargo da Comisso Mista de Limites e de Caracterizao da Fronteira Brasil-Uruguai, que j implantou 1.174 marcos desde sua criao, em 1919. O limite lateral martimo foi igualmente fixado, definitivamente, peloAcordo de 21 de julho de 1972 e pelo respectivo Ajuste Complementar, concludo por troca de notas, em 29 de julho de 2005. Atualmente, o Brasil e o Uruguai tm cooperado, nos nveis tcnico e metodolgico, para fazerem convergir em 350 milhas nuticas o limite externo mximo de extenso das respectivas Plataformas Continentais, ora fixado em 200 milhas. Tendo em conta seu limite lateral martimo compartilhado, os dois pases esto harmonizando suas propostas perante a Comisso de Limites da Plataforma Continental (CLPC) das Naes Unidas, com vistas a obter desta instncia a homologao de seu pleito comum, de alto interesse estratgico. A ausncia de controvrsias sobre limites na pauta bilateral de suma relevncia para o tema deste estudo, pois constitui pressuposto para qualquer
Telegrama n 336, ostensivo, do Consulado-Geral do Brasil em Montevidu, em 15.5.2008. Delimitao o processo poltico de estabelecimento e ratificao dos tratados que versam sobre uma fronteira. Para tanto, os negociadores de um e de outro pas decidem, luz da documentao disponvel, como deve ser traada a linha delimitadora dos territrios que esto sendo definidos. 9 Demarcao o trabalho tcnico de interpretao, no terreno, das intenes dos delimitadores. Consiste na implantao dos marcos demarcadores ou marcos principais, definidores das grandes linhas do contorno do territrio do pas em foco. 10 Caracterizao a atividade tcnica, contnua e permanente de adensamento dos marcos de fronteira, mediante a colocao de novos marcos.
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intento de aprofundamento da integrao fronteiria. Felizmente, os problemas na fronteira brasileiro-uruguaia no so problemas de fronteira. 2.2 Fronteira Enquanto o limite a linha que separa o territrio de dois Estados, a fronteira a regio ao redor do limite (MELLO, 1986, p. 721). Em sua acepo original, a fronteira (etim. lat. frons, frontis: o que est na frente) era simplesmente no mans land, rea instvel de transio entre dois poderes polticos, mas sem a presena do poder. Somente no sculo XVI, com os avanos da cartografia e o surgimento do Estado burgus, desenvolveu-se a teoria jurdica do territrio, para atender s novas necessidades de organizao do espao econmico. No curso das duas ltimas dcadas, transformaes nos planos mundial, regional e local puseram em xeque a viso fronteira como para-choque de soberanias. Na era da globalizao, os gargalos logsticos, burocrticos e de infraestrutura das fronteiras interestatais so permanentemente desafiados pelo progresso tecnolgico, pela internacionalizao dos fatores de produo e pela mobilidade do investimento estrangeiro. Fala-se at mesmo em fronteiras digitais, produto da virtualizao da economia (WONG-GONZLEZ, 2005, p. 153). No plano regional, a relativa homogeneidade poltica do subcontinente, com razes no processo de democratizao dos anos 80, assim como o impulso integrao dado pelo Mercado Comum do Sul (Mercosul), a partir de 1991, e, mais recentemente, pela Unio das Naes Sul-Americanas (UNASUL), contriburam para abrandar a lgica da territorialidade. No espao local, produz-se igualmente uma evoluo: o cidado fronteirio rechaa a posio perifrica a que foi historicamente relegado na formulao de polticas pblicas. Em seu lugar, reivindica aes de governo diferenciadas e propugna a articulao com outros pases para o encaminhamento das demandas sui generis da fronteira. Contemporaneamente, a revalorizao da fronteira e a prpria complexidade do tema deu origem a uma disciplina autnoma, a Fronterologa, ou Borderland Studies11. Os estudos de fronteira contriburam para a definio de uma tipologia
11 O grupo de pesquisa RETIS, da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), listou algumas das instituies renomadas que estudam o fenmeno fronteirio: International Boundaries Research Unit (IBRU) localizado na Universidade de Durham, na Inglaterra; Centre for Cross Border Studies, vinculado s Universidades Queens de Belfast e Dublin City, na Irlanda do Norte. Ainda na Europa, o Peipsi Center for Transboundary Cooperation e o International

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das interaes fronteirias que interessa ao presente trabalho, enquanto permita caracterizar a singularidade da fronteira brasileiro-uruguaia. Nesse particular, o primeiro dado fundamental a ser considerado que o Uruguai, em si mesmo, um pas-fronteira. Historicamente, o Estado Oriental foi constitudo como zona-tampo entre as potncias ibricas. Mesmo depois de superada essa condio, a dimenso fronteiria continua a ser um modo de definir o pas: Todo pas, toda nacin presupone la frontera. Fronteras espaciales, lingusticas, raciales o culturales. Pero Uruguay es o ha sido hasta el presente la frontera misma (ACHUGAR, 1992, p. 158). Tanto assim que a prpria distribuio territorial da populao uruguaia assume o formato perimetral: observam-se concentraes humanas no litoral, na fronteira seca e s margens do rio Uruguai, em contraste com os vazios demogrficos do interior. A imagem do Uruguai como pas-casca sugere maior peso das zonas de fronteira na composio da rede urbana nacional. Uma breve consulta ao mapa evidencia a importncia da fronteira para o Uruguai, tomando-se em conta a sua localizao estratgica e o tamanho, equivalente a 60% do territrio e tera parte da populao do Rio Grande do Sul (RS)12. Alguns autores, como CAETANO (2007a, p. 59), chegam a exacerbar essa caracterizao, ao classificarem o Uruguai, Bolvia e Paraguai como prisioneiros geopolticos com estratgias pendulares entre dois plos hegemnicos, Brasil e Argentina. De acordo com a tipologia adotada pelo Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira PDFF, do Ministrio da Integrao Nacional (MI), as seis cidades gmeas13 da fronteira brasileiro-uruguaia enquadram-se no
Boundary Monitor. Nos Estados Unidos, destacam-se o Institute for Regional Studies of the Californias (IRSC) e a Association for Borderlands Studies. 12 Segundo dados do Instituto Uruguay XXI (2009), a populao do Uruguai de 3,41 milhes de habitantes (EL OBSERVADOR. Brasil desiste de trabar el comercio com Uruguay. Montevideo, 29 ene. 2009, p. 3.) J a populao do Rio Grande do Sul ascende aos 10,58 milhes (IBGE, 2007). 13 ADIALA (2006, p. 9) define as cidades gmeas como ncleos localizados de um lado e de outro do limite internacional, cuja interdependncia entre si , com frequncia, maior do que a desta cidade com sua regio ou com o prprio territrio nacional. Cidades gmeas, nos termos do Projeto de Lei n 313/2008, de autoria do Senador Sergio Zambiasi, so os adensamentos populacionais de dois ou mais pases, conurbados ou semi-conurbados, cortados pela linha de fronteira, seja esta seca ou fluvial, articulada ou no por obra de infraestrutura, que apresentem grande potencial de integrao e que, obedecendo, cada uma, aos ditames constitucionais de seu respectivo pas, tenha caractersticas geogrficas, ambientais, culturais ou socioeconmicas que aconselhem o planejamento e a ao conjunta das autoridades fronteirias, com vista promoo de seu desenvolvimento, fortalecendo o intercmbio bilateral e internacional.

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modelo de sinapses, em virtude do alto fluxo de pessoas e de mercadorias atravs da linha limtrofe, apoiado pelos Estados contguos. Alm de sinpticas, tais interaes assumem um padro estrutural, pela longa histria comum de intercmbio cultural e laboral. Inserem-se, igualmente, na modalidade espontnea ou funcional de integrao, por contraposio formal, promovida pelo Estado. Outras tipologias existem. AALADI (2001, p. 5), por exemplo, emprega o conceito de fronteira-potencialidade, na qual so exploradas as complementaridades existentes de ambos os lados, por meio de projetos de cooperao interestatais. Utiliza tambm outras antinomias, tais como articulante versus discriminante e fronteira-fratura (militarizada) versus fronteira-costura (controlada). As caractersticas peculiares da fronteira brasileiro-uruguaia deram origem a eptetos que bem descrevem a regio: fronteira viva, fronteira modelo, fronteira da paz e tantos outros. Na longa extenso das fronteiras terrestres do Brasil, a divisa com o Uruguai a mais aberta, densa e homogeneamente povoada. A complexa dinmica das relaes sociais nesse espao preexiste ao planejada dos Estados limtrofes e, por isso mesmo, sobrevive s suas crises conjunturais, pois capaz de engendrar mecanismos de integrao informal, que podero funcionar atravs dos canais oficiais, sempre e quando estes sejam dotados dos requisitos de atualidade, praticidade e celeridade indispensveis ao exerccio desembaraado da cidadania fronteiria. Como observa MLO (2004a, p. 127), em contraste com as cidades distantes da linha divisria, a regio de fronteira afetada imediatamente, quer positiva, quer negativamente, pelas decises econmicas ou polticas adotadas pelas capitais. Assim sendo, o Mercosul mais sensvel (no sentido etimolgico) em Jaguaro que no Guaruj. Em virtude desses atributos, a fronteira Brasil-Uruguai sobressai-se como o locus privilegiado para a implementao do Estatuto da Fronteira. 2.2.1 Faixa de Fronteira 2.2.1.1 Faixa de Fronteira Brasileira At a Independncia, a posse do territrio colonial era garantida pelo regime de sesmarias, instaurado em Portugal no sculo XIV e posteriormente
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incorporado ao sistema de capitanias hereditrias do Brasil Colonial. As sesmarias, com trs lguas por uma de extenso (13.068 ha), esto na origem da formao das estncias, que se converteram em muitos dos municpios meridionais do Rio Grande do Sul. Esse padro histrico de desenvolvimento explica o grande porte da rea municipal e o reduzido nmero de distritos e vilas na fronteira com o Uruguai14 (SCHFFER, 1993, p. 21). Com a abolio do instituto das sesmarias, em 1822, produziu-se uma lacuna legal, durante a qual o sesmeiro foi substitudo pelo posseiro. Somente em 1850, com o advento da Lei de Terras do Imprio, consolidou-se a noo de uma faixa para separar o territrio brasileiro dos pases vizinhos. A Lei n 601/1850 converteu as antigas sesmarias em terras devolutas, que doravante s poderiam ser adquiridas mediante compra. Conferiu, entretanto, tratamento diferenciado para as terras situadas numa extenso de seis lguas a partir da linha limtrofe, ao autorizar a sua concesso gratuita, com o propsito de estabelecer acampamentos militares para a defesa daquela rea, principalmente no sul do Pas. O conceito reapareceu na Constituio de 1934 sob o rtulo de faixa de interesse da segurana nacional, com a extenso lateral ampliada para 100 km. Pouco depois, com a Carta de 1937, a faixa de fronteira atingiu sua largura atual, de 150 km. Presentemente, na Amrica do Sul, apenas cinco pases, alm do Brasil, reconhecem a faixa de fronteira como unidade espacial distinta e sujeita a legislao especfica e apenas trs estipulam a sua extenso: Brasil, Bolvia e Peru. Nestes dois ltimos pases, a faixa tem apenas 50 km de largura. exceo do Brasil, nenhum pas do Cone Sul legislou sobre a faixa de fronteira. A faixa de fronteira brasileira percorre 15.719 km de limites terrestres. Abrange 27% do territrio nacional, em 11 Estados e 588 municpios da Federao, onde vivem cerca de 10 milhes de habitantes. Se a faixa de fronteira fosse um pas, seria o dcimo segundo em tamanho. Trata-se de rea considerada como indispensvel segurana nacional, nos termos do artigo 20, 2, da Constituio Federal de 1988, que manteve vigentes a Lei

14 A tendncia urbanizadora acentuou-se, na primeira metade do sculo XX, com a instalao de frigorficos nas adjacncias dos ncleos populacionais de fronteira. A indstria pecuria favoreceu o aumento do ndice de urbanizao local, ao transformar tais centros em dormitrios para trabalhadores sazonais.

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n 6.634, de 2 de maio de 197915, e o Decreto n 85.064, de 26 de agosto de 1980, que a regulamenta. No trecho confinante com o Uruguai, a faixa corresponde ao segmento da fronteira denominado Mesorregio da Metade Sul do Rio Grande do Sul (Sub-Regio XVII), popularmente conhecida como Campanha Gacha ou Pampa. Embora abarque 52% do territrio do Rio Grande do Sul (RS), responde por apenas 16% de seu PIB. Vale observar que a fronteira internacional deste Estado da Federao somente superada, em extenso, pela do Estado do Amazonas. Tabela 1 - Faixas de Fronteira na Amrica do Sul

Fonte: STEIMAN, 2002, p. 3.

15 A Lei n 6.634/79 revogou a Lei n 2.597/55, que previa a criao de colnias militares em locais indicados pelo Conselho de Segurana Nacional. A lei de 1955 tinha por meta a recuperao do elemento humano nacional, onde se tornar necessrio, bem ao estilo das intervenes do Estado brasileiro na fronteira, durante o sculo XIX e grande parte do sculo XX.

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Ilustrao 2 - Faixa de Fronteira com Arcos e Sub-Regies

Fonte: Ministrio da Integrao Nacional.

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Ilustrao 3 - Arco Sul da Faixa de Fronteira

Fonte: Ministrio da Integrao Nacional.

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A Lei n 6.634/79 e seu Regulamento condicionam uma srie de atos praticados na faixa de fronteira ao assentimento prvio do Conselho de Defesa Nacional (CDN)16, na pessoa de seu Secretrio-Executivo, o Ministro-Chefe do Gabinete de Segurana Institucional. falta de assentimento prvio do CDN, opera-se a nulidade de pleno direito dos atos praticados em infrao lei, a ser invocada em juzo pelos Advogados da Unio. O cartrio que negocie terras na faixa de fronteira sem conhecimento do CDN punido com multa de 20% sobre o valor da transao. Entre os atos sujeitos ao assentimento prvio da Unio encontram-se os seguintes: a explorao de servios de radiodifuso; a construo de pontes, estradas internacionais e campos de pouso; a pesquisa, a lavra, a explorao e o aproveitamento de recursos minerais; a colonizao e o loteamento rurais; as transaes com imvel rural que impliquem a obteno, por estrangeiro, do domnio, posse ou qualquer direito real sobre o imvel; a participao, a qualquer ttulo, de estrangeiro, pessoa natural ou jurdica, em pessoa jurdica que seja titular de direito real sobre imvel rural. Nos termos da referida lei, as empresas dedicadas s atividades acima relacionadas devem ter pelo menos 51% de seu capital integrado por brasileiros e empregar, no mnimo, dois teros de trabalhadores brasileiros. A administrao ou gerncia majoritria deve tambm recair sobre brasileiros, ao passo que a alienao e concesso de terras pblicas no podero exceder a 3.000 hectares. Isto posto, cumpre salientar que a Lei n 6.634/79 no veda a atuao de pessoas fsicas ou jurdicas estrangeiras na faixa de fronteira: apenas estabelece critrios para a conduo de atividades concernentes segurana do Estado de Direito, mediante sua sujeio ao assentimento prvio do Poder Executivo. A tramitao dos processos remetidos anlise da SecretariaExecutiva do CDN dura, em mdia, trinta dias.

16 Nos termos da Exposio de Motivos n 3, de 28 de fevereiro de 1989, o CDN um rgo de consulta do Presidente da Repblica para assuntos relacionados com a soberania e a defesa do Estado democrtico. O Ministro das Relaes Exteriores um dos oitos membros natos do CDN.

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Alis, a prpria Constituio Federal, em seu art. 190, garante o acesso condicional da terra ao estrangeiro, ao dispor que a lei regular a aquisio ou arrendamento de propriedade rural por pessoa fsica ou jurdica estrangeira e estabelecer os casos que dependero de autorizao do Congresso Nacional. A lei federal a que remete a Constituio a Lei n 5.709/71, sobre a aquisio de imveis rurais por estrangeiro. Esta norma tem alcance em todo o territrio nacional e no somente na faixa de fronteira. Por outro lado, cumpre reconhecer que determinados aspectos da Lei n 6.634/79 no tm sido plenamente observados na prtica. Em seminrio sobre a faixa de fronteira, organizado em 2004 pelo Gabinete de Segurana Institucional (GSI) da Presidncia da Repblica, a Procuradora Federal ento responsvel pela rea de Assentimento Prvio do Gabinete de Segurana Institucional lembrou que os municpios da faixa de fronteira no vinham encaminhando, com regularidade, ao Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), os relatrios trimestrais sobre transaes com imveis rurais envolvendo estrangeiros. Mencionou, ademais, a existncia de grandes empresas instaladas na faixa de fronteira que no averbavam suas propriedades para no se submeterem aos trmites burocrticos relacionados com o assentimento prvio (SEMINRIO, 2004, p. 38). Outra expositora observou que a exigncia de assentimento prvio para o estabelecimento de emissoras de televiso na faixa de fronteira pode ser facilmente contornada pela instalao de uma antena parablica. (SEMINRIO, 2004, p. 53). No ltimo lustro, vem-se intensificando, no Brasil, o debate sobre as formas de modernizar as prticas administrativas da Lei n 6.634/79, mormente no intuito de evitar atrasos nos processos de autorizao para a execuo de projetos de desenvolvimento na faixa de fronteira. Os primeiros resultados desse debate, ainda em evoluo, apontam para o reconhecimento da utilidade da faixa de fronteira como instrumento de defesa nacional, de controle ambiental e, finalmente, como critrio para a aplicao de polticas pblicas focalizadas de desenvolvimento17. As concluses iniciais indicam que o estreitamento ou a eliminao tout court da faixa de fronteira no contribuiriam necessariamente para a dinamizao da regio. Inversamente, seu estreitamento em 100 km acarretaria a excluso automtica de 332 municpios ora beneficiados por
17 LIMA, Luciana. Reduo da faixa de fronteira pode prejudicar municpios, diz diretor. Agncia Brasil, 20 maio 2008. Disponvel em: <http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/ 2008/05/20/materia.2008-05-20.6127164514/view>. Acesso em: 27 agosto 2008.

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recursos oriundos da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), concebida justamente para adequar as desigualdades nessa escala. Independentemente da alterao ou no da largura da faixa, o relatrio final do I Encontro de Municpios de Fronteiras, realizado sob a gide da Confederao Nacional dos Municpios (CNM), defende a flexibilizao de alguns de seus dispositivos, a fim de estimular investimentos numa regio cronicamente deprimida, como a metade sul do Rio Grande do Sul18. Nesse contexto, a proposta de emenda Constituio (PEC) n 49/2006 constitui interessante estudo de caso. Por meio dela, o Senador Srgio Zambiasi (PTBRS) prope a reduo da Faixa de Fronteira para 50 km de largura, nas fronteiras terrestres ao sul do Mato Grosso do Sul, inclusive, onde o povoamento muito mais denso do que na extenso centro-norte. Ao norte deste Estado da Federao, a faixa continuaria a ter 150 km de largura.19 A PEC n 49/2006 foi aprovada na Comisso de Constituio, Justia e Cidadania (CCJ) do Senado Federal em fevereiro de 2008. Desde ento, sua tramitao encontra-se estagnada, aguardando incluso na ordem do dia. Meios de imprensa atribuem essa virtual paralisao s reaes contra a notcia de que a empresa sueco-finlandesa Stora Enso comprara 46 mil hectares de terra na faixa de fronteira, sem a prvia aprovao do Conselho de Defesa Nacional, e pretenderia adquirir outros 64 mil, para estabelecer uma fbrica de celulose avaliada em mais de US$ 1 bilho. A denncia gerou polmica entre ambientalistas, polticos, empresrios e movimentos sociais. Em maro de 2008, manifestantes do movimento internacional Via Campesina invadiram a fazenda Tarum, em Rosrio do Sul, pertencente Stora Enso. Outros movimentos, tais como a Comisso Pastoral da Terra (CPT), o Conselho Indigenista Missionrio (CIMI) e o Greenpeace, engrossam a lista de crticos do empreendimento.

18 Tramita no Senado Federal o Projeto de Emenda Medida Provisria n 417/2008, que visa a propiciar investimentos estrangeiros na faixa de fronteira, mediante a revogao do inciso VI, do art. 2, da Lei n 6.634/79: Salvo com o assentimento prvio do Conselho de Segurana Nacional, ser vedada, na Faixa de Fronteira, a prtica dos atos referentes a [...]: participao, a qualquer ttulo, de estrangeiro, pessoa natural ou jurdica, em pessoa jurdica que seja titular de direito real sobre imvel rural. 19 Ademais da PEC n 49/2006, tramitam tambm, na Cmara dos Deputados, a PEC n 235/ 2008, de autoria do Deputado Mendes Ribeiro Filho (PMDB-RS), em prol da reduo linear da faixa largura de 50 km; e o Projeto de Lei n 2275/2007, do Deputado Matteo Chiarelli (DEMRS), que define extenses variveis (de 50, 100 e 150 km) para a faixa, que se alargaria proporo que o limite terrestre avanasse em direo ao norte do Pas.

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Em que pesem esses percalos, parecem afirmar-se duas tendncias no tocante ao debate. Primeiramente, a de ampliao do conceito de segurana nacional, que deixa de ancorar-se exclusivamente nas necessidades de defesa para compor um binmio com os interesses de desenvolvimento do Pas. Em segundo lugar, ganha fora a tese da regionalizao da faixa de fronteira brasileira, como corolrio do reconhecimento de sua diversidade20. Com efeito, a faixa de fronteira abriga mltiplas realidades, que requerem abordagens especficas: um tero da faixa nacional corresponde a reservas indgenas, e dois teros, a territrio amaznico; nenhuma destas reas est localizada no Arco Sul, onde tampouco se apresentam as questes do desmatamento, do garimpo ou da proximidade de movimentos guerrilheiros. No existem, na fronteira Sul, grandes vazios demogrficos a serem inundados de civilizao, como preconizava o General Golbery do Couto e Silva, em sua Geopoltica do Brasil (1967), ao referir-se Hilia Amaznica21. Diversamente, a maior densidade populacional do Arco Sul pe em relevo a agenda do Mercosul, relacionada, esta sim, com questes de emprego, ensino e sade, entre outras. 2.2.1.2 Proposta de criao de uma Faixa Soberana no Uruguai Enquanto no Brasil se discute a flexibilizao da faixa de fronteira, no Uruguai prepara-se a sua criao, em nome da soberania e da segurana sanitria e contra a estrangeirizao especulativa da terra. Em sesso realizada no dia 6 de outubro de 2008, o Conselho de Ministros aprovou proposta do Ministrio de Pecuria, Agricultura e Pesca (MGAP), referente ao encaminhamento de projeto de lei, ao Parlamento uruguaio, para a criao

20 As polticas do Ministrio da Integrao Nacional para a faixa de fronteira j vm sendo objeto de abordagem sub-regionalizada. O novo PDFF divide a faixa em trs grandes arcos Norte, Central e Sul que compreendem dezessete sub-regies. As trs sub-regies do Arco Sul (faixa de fronteira do Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul) so: o Portal do Paran, os Vales Coloniais Sulinos e a Fronteira da Metade Sul do RS (vide Ilustraes 2 e 3). 21 Herdeiro da viso centrada na defesa militar, o Programa Calha Norte (PCN) foi concebido pelo Exrcito brasileiro com o propsito incrementar a presena do poder pblico na Amaznia. Implantado em 1985 e revitalizado em 1997, abarca hoje 32% do territrio nacional, em seis Estados da Regio Norte, onde vivem oito milhes de brasileiros, includa neste total a frao de 30% da populao indgena do Pas. Somente a partir de 1996 a Poltica de Defesa Nacional passou a associar o objetivo de segurana territorial s metas de desenvolvimento regional. O Sistema de Vigilncia e Proteo da Amaznia SIVAM/SIPAM (2002) e a Lei do Tiro de Destruio ou Lei do Abate (1998) so outras mostras da distncia que separa as fronteiras norte e sul do Pas, em termos de pensamento estratgico.

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de uma faixa soberana ou zona de biossegurana22, de at 50 km de largura, nas fronteiras com o Brasil e com a Argentina, nos moldes da faixa de fronteira brasileira. (A Argentina no adota esse instituto.) O primeiro passo para a identificao dos estrangeiros titulares de terras na futura faixa de fronteira uruguaia foi dado em 2006, com a aprovao da Lei n 18.092, que obriga as sociedades annimas e em comandita por aes a converterem seu capital acionrio sobre imveis rurais, de aes ao portador para aes nominativas e pertencentes a pessoas fsicas. Fora do mbito legislativo, pequenos produtores rurais se mobilizam, por meio do Movimiento Nacional en Defensa de la Tierra. At janeiro de 2009, seus militantes j tinham colhido mais de 40 mil assinaturas pedindo uma emenda Constituio para proibir a venda de terras a estrangeiros.23 Segundo o titular do MGAP, Ernesto Agazzi, a nova lei de biossegurana ser elaborada em coordenao com os Ministrios da Defesa e do Interior, que apresentaro planos complementares nesse sentido. A norma dever conceder um prazo de sete anos para a nacionalizao das propriedades, a fim de que os proprietrios estrangeiros possam requerer a cidadania uruguaia ou colocar seus imveis em nome de nacionais uruguaios. Como a titularidade da terra na fronteira terrestre do Uruguai histrica e altamente desnacionalizada24, analistas estimam que a lei possa gerar uma verdadeira indstria de testas-de-ferro, escrives e advogados a servio de estrangeiros, inclusive brasileiros e argentinos, com interesse na regularizao fundiria que se dever impor, em mdio prazo25.

22 De acordo com a Organizao Internacional de Epizootias (OIE), tanto o Uruguai como o Estado do Rio Grande do Sul so reas livres de febre aftosa com vacinao. A Argentina livre sem vacinao em algumas reas e, em outras, com vacinao. Disponvel em: <http://www.oie.int/ esp/info/es_fmd.htm?e1d6>. Acesso em: 3 outubro 2008. No ano 2000, o Uruguai teve um foco de febre aftosa procedente do Brasil, e outro em 2001, proveniente da Argentina. 23 Corte Electoral con dificultades por la sucesin de elecciones. El Observador, 9 ene. 2009. Montevideo, ao XVIII, n 5.779, p. 4. 24 Em entrevista ao jornal La Repblica, o Senador Jorge Saravia (Frente Ampla) afirmou que a quarta parte das terras uruguaias est em mos estrangeiras. Parlamento comenzar a debatir normas para regular territorio. La Repblica, 1 set. 2007. Montevideo, ao 9, n 2656. Disponvel em: <http://www.larepublica.com.uy/economia/273308-parlamento-comenzara-adebatir-normas-para-regular-territorio> Acesso em: 13 fevereiro 2009. 25 Em setembro de 2008, uma delegao da Associao Rural do Uruguai (ARU) expressou ao Senador e ex-Ministro da Pecuria, Agricultura e Pesca, Jos Mujica, sua inquietude ante a perspectiva de aprovao da lei, que consideram como fonte de desestmulo ao investimento estrangeiro. ARU le dijo a Mujica estar contra la franja soberana. Agromeat, 4 set. 2008. Disponvel em: <http://www.agromeat.com/index.php?idNews=75171>. Acesso em: 30 setembro 2008.

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H dois elementos novos que considerar nessa antiga discusso, que remonta aos idos de 1965, quando o lder nacionalista Wilson Ferreira Aldunate, Senador e Ministro da Agricultura, advogava medidas contra a extranjerizacin da propriedade das terras uruguaias na fronteira com o Brasil. A primeira novidade reside no fato de o Governo frente-amplista ter encampado tal proposta, tradicionalmente defendida pelo Partido Blanco, o que confere a essa bandeira poltica um carter suprapartidrio. A segunda, relacionada com a primeira, que o projeto de lei em questo, rejeitado em pelo menos trs oportunidades no passado, poder enfim vingar, uma vez que o Governo detm maioria parlamentar em ambas as Casas do Legislativo, onde o projeto ser submetido a aprovao por maioria simples. Autoridades do MGAP tm aduzido razes de ordem sanitria para a aprovao do projeto, dado que muitos fazendeiros brasileiros so proprietrios de terras contguas do lado uruguaio, o que facilitaria a circulao de rebanhos atravs da fronteira. Em todo caso, cumpre reconhecer que resulta difcil ignorar, nesse debate, a comparao com a faixa de fronteira brasileira. Alis, talvez o argumento mais recorrente dos juristas uruguaios na considerao do tema seja justamente o princpio da equivalncia ante as normas legais vigentes no Brasil. 2.2.2 Programas de Fronteira 2.2.2.1 Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF) As desigualdades regionais brasileiras so resultado de um modelo de desenvolvimento caracterizado pela concentrao em reas especficas, principalmente no Centro-Sul e ao longo da faixa litornea. A Constituio de 1988 determina a reduo dessas desigualdades como um dos eixos da estratgia de desenvolvimento nacional (art. 170, VII). Em linha com a diretriz constitucional, o Plano Brasil de Todos (PPA 2004-2007) incluiu essa prioridade como um de seus cinco mega-objetivos estratgicos, entre os quais figura o desenvolvimento regional. A Lei n 11.653/2008, que dispe sobre o Plano Plurianual 2008-2011, manteve tal diretriz: a) Programa 0120 - Promoo do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF), R$ 86.892.563;
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b) Programa 1025 - Promoo da Sustentabilidade de Espaos SubRegionais (PROMESO), R$ 2.003.812.330. A rigor, essa meta prioritria desde 2003, quando o Governo Lula reestruturou o PDFF, a fim de incentivar os processos sub-regionais de desenvolvimento e, destarte, contribuir para a reduo das desigualdades regionais e para a integrao da Amrica do Sul. Com efeito, atualmente, um dos objetivos expressos do PDFF, em sua vertente internacional, o de apoiar o Itamaraty na revitalizao 26 dos Comits de Fronteira (GADELHA e COSTA, 2005, p. 39). Como reflexo dessa reviso, foi criada, em 2003, no mbito do PDFF, a Cmara de Polticas de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional, coordenada pela Casa Civil da Presidncia da Repblica. Dita Cmara aprovou a constituio de um Grupo de Trabalho Interministerial (GTI), a cargo da Secretaria de Programas Regionais (SPR), do Ministrio da Integrao Nacional. O GTI congrega 23 Ministrios e Secretarias Especiais, que trabalham em conjunto para promover, numa etapa inicial, o desenvolvimento das cidades gmeas e das mesorregies de fronteira. A reestruturao do PDFF constitui marco importante no tratamento dos temas de integrao fronteiria. De acordo com a nova orientao estratgica, o desenvolvimento regional pea do projeto maior de integrao da Amrica do Sul, o que explica a nfase conferida interface internacional do programa. Em diagnstico acertado, o Ministrio da Integrao Nacional aponta para a indispensvel articulao com o Ministrio das Relaes Exteriores na rea de fronteira:
O planejamento e a sustentabilidade dessas regies extrapolam os limites nacionais, dependendo, portanto, de instrumentos que observem as excees, caso a caso, e possam, em conjunto com o pas vizinho, elaborar regras especiais de funcionamento, respaldadas por acordos bi ou multilaterais. (CARTILHA DO PDFF, 2005, p. 18).

26 Conforme veremos no captulo 4.11.4, essa proposta deve ser examinada num contexto mais amplo, de reviso do conjunto de instncias que compem a estrutura institucional da fronteira Brasil-Uruguai.

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2.2.2.2. Programa de Promoo da Sustentabilidade de Espaos Sub-Regionais (PROMESO) O PROMESO um dos eixos operacionais da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), executada pelo Ministrio da Integrao Nacional. O Decreto n 6.047/07, que criou a PNDR, estipulou trs reas de tratamento prioritrio (art. 3, 4), uma das quais a faixa de fronteira. Esta adquire relevo em virtude de sua importncia estratgica no contexto maior da integrao econmica sul-americana. O PROMESO visa a incentivar aes governamentais em espaos subnacionais contnuos, com identidades definidas e objetivos especficos, chamados de mesorregies diferenciadas. Do total de treze mesorregies identificadas pelo PROMESO, a Metade Sul do Rio Grande do Sul uma das quatro situadas em reas coincidentes com a faixa de fronteira. Em virtude de sua localizao, esta mesorregio beneficiada pelas aes do PDFF e do PROMESO. Altamente urbanizada, compreende 104 municpios, distribudos em 153.770,25 km de territrio, nos quais vivem 2.759.947 habitantes (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE, 2005). Seu patrimnio natural o Pampa, dotado de clima, solo, recursos genticos, guas subterrneas e de superfcie caractersticos. Seu elemento humano o gacho, figura histrica e ao mesmo tempo mtica, retratado na literatura como o centauro dos pampas, monarca das coxilhas. O gaucho um cidado que se diz da fronteira em aluso a um espao de referncia sociocultural e no jurdica. A Metade Sul do RS caracteriza-se economicamente pela atividade primria, alicerada no trinmio bovinocultura de corte, ovinocultura e rizicultura. O modo de produo extensivo, com baixo nvel de gerao de emprego e forte competitividade dos pases vizinhos, apresenta rentabilidade decrescente. Essa mesorregio era considerada, h poucos anos, territrio perifrico nas polticas pblicas27. Com o advento do Mercosul, viu-se inserida no centro do eixo de desenvolvimento do Cone Sul, com potencial para representar um modelo de reconverso produtiva na faixa de fronteira28. O
Segundo STEIMAN (2002, p. 7), a Assembleia Legislativa do RS organizou, em 1997, um seminrio para promover o PDFF, tendo constatado que a maior parte dos municpios de fronteira desconhecia o programa. 28 ACHARD (1995, p. 116) anunciou essa transio ainda nos albores do Mercosul: en la organizacin econmica de la frontera, el Mercosur generar una nueva problemtica: perdern sentido econmico los intercambios de especulacin y deber pasarse a una lgica de regionalizacin productiva.
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Arco Sul foi intensamente afetado pela dinmica transfronteiria resultante do projeto de integrao promovido pelo bloco. A fim de diversificar a matriz produtiva da economia local, o PROMESO identificou, na fronteira com o Uruguai, projetos nas reas de lapidao e artesanato mineral, reflorestamento, vinho e sementes agroecolgicas, produo de frutas e inovao da rede moveleira. As aes do PROMESO tendem a ser beneficiadas pela eventual aprovao do Projeto de Lei do Senado n 713, de 13 de fevereiro de 2007, por meio do qual o Senador Srgio Zambiasi (PTB-RS) props a Criao do Fundo de Desenvolvimento da Mesorregio da Metade Sul do Rio Grande do Sul (FDMS), orado em R$ 20 milhes, oriundos principalmente do Tesouro Nacional. Nos termos da proposta, os recursos sero geridos pelo Ministrio da Integrao Nacional e desembolsados num prazo de 20 anos, para apoiar projetos previstos na PNDR, tanto a fundo perdido como sob a forma de emprstimos reembolsveis. FERNANDES (2003, p. 177) ressalta a complementaridade verificada entre o PROMESO e a cooperao bilateral fronteiria: enquanto aquele programa intervm economicamente na mesorregio, com objetivos produtivos, a cooperao fronteiria tem por foco principal a promoo social das populaes e a melhoria de suas condies de vida. Portanto, para potencializar os resultados do PROMESO, imprescindvel a articulao com os Governos dos pases limtrofes. Essa necessidade de conjugao de aes bem ilustrada, no caso da fronteira com o Uruguai, pelo ecossistema da bacia da Lagoa Mirim. A bacia, com rea total 62.250 km2, tem 47% de sua superfcie em territrio brasileiro, dos quais 35% compreendidos na Mesorregio da Metade Sul do RS. As polticas relacionadas definio de uma legislao de pesca comum, saneamento, busca de financiamento, combate a espcies invasoras do bioma, transporte hidrovirio e tantos outros temas seriam incuas sem o tratamento integrado desenvolvido no mbito da Comisso Mista Brasileiro-Uruguaia para o Desenvolvimento da Bacia da Lagoa Mirim CLM (vide captulo 4.7). Alm de aumentar a escala de iniciativas tais como o PROMESO e o PDFF, a articulao binacional condio de seu bom xito, por assegurar o equilbrio na distribuio de benefcios em conurbaes com alto grau de interdependncia. Como observa FERNANDES (2003, p. 180-181),
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o desequilbrio excessivo nas condies de vida, na qualidade dos servios pblicos oferecidos, como sade e educao, e da infraestrutura, como saneamento e benefcios de urbanizao, pode incentivar o xodo, legal ou informal, das populaes fronteirias dos pases vizinhos, em busca, como seria natural, da utilizao dos benefcios implantados, dessa forma pressionando a infraestrutura social das localidades brasileiras.

2.2.2.3 Programa de Fronteiras do Ministrio do Desenvolvimento Social (MIDES) Na gesto do Presidente Tabar Vzquez, ganharam fora as polticas de descentralizao administrativa e de fortalecimento das capacidades locais de participao social. No extremo norte do pas, a Direo de Coordenao Territorial do MIDES vem realizando, desde outubro de 2006, no marco do respectivo Programa de Fronteira, sucessivos seminrios intitulados Polticas de Integrao da Fronteira: Espao de Vida Diverso e Complexo 29. Os seminrios tm por objetivo primordial promover a identidade fronteiria, mediante a participao de organizaes da sociedade civil e de instituies pblicas com presena local, articuladas em mesas interinstitucionais, conselhos sociais departamentais e grupos de fronteira. Pretendem, ademais, incentivar a consolidao de um modelo de descentralizao e de gesto participativa apto a atender realidade da fronteira. Desde o incio do referido Programa, o MIDES constituiu grupos de fronteira nas seguintes localidades: Bella Unin/Barra do Quara; Artigas/ Quara; Rivera/Santana do Livramento; Acegu/Acegu; Rio Branco/ Jaguaro; Treinta y Trs; Chuy/Chu/Santa Vitria do Palmar. Esses grupos so integrados por representantes dos setores pblico e privado de ambos os pases30, bem como por membros da sociedade civil, nas esferas nacional e local. Nesses espaos de articulao so discutidos os temas tais como sade, educao, cultura e identidade fronteiria, mercado laboral, proteo social, documentao e meio ambiente.
29 A sequncia de seminrios foi a seguinte: Artigas, outubro de 2006 (1); Rivera, maio de 2007 (2); Rio Branco/Cerro Largo (3); Bella Unin/Artigas, novembro de 2007 (4); Chuy/Chu/ Santa Vitria do Palmar, abril de 2008 (5); Acegu, novembro de 2008 (6). 30 No obstante a participao de representantes das duas nacionalidades, os grupos de fronteira so canais nacionais de articulao com a sociedade local, geridos exclusivamente pelo MIDES; diferem, portanto, dos Comits de Fronteira, que so rgos binacionais, de composio menos aberta e bem mais formais em seus procedimentos.

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Os eventos do MIDES propiciam uma interao matricial entre elevado nmero de atores (governamentais, do setor privado, organizaes no governamentais ONGs, formadores de opinio), favorecendo, assim, a propagao de ideias e projetos capazes de transformar a circunstncia fronteiria, de desvantagem, em expresso fiel do carter flexvel, dinmico e integrador da cidadania de fronteira, precursora de uma cidadania mercosulina. O MIDES tem coordenado suas aes na fronteira com o Governo brasileiro, por meio do envolvimento crescente da Embaixada e do ConsuladoGeral do Brasil em Montevidu, bem como das Reparties consulares, prefeituras e intendncias de ambos os lados da fronteira. O VI Seminrio sobre Polticas de Integrao de Fronteira, realizado em Acegu, em 20 e 21 de novembro de 2008, foi marcado pelo perfil bilateral imprimido ao evento, em contraste com a organizao eminentemente nacional das edies anteriores, nas quais o Governo brasileiro apenas coadjuvou ou se fez representar. Ilustrao 4 - Seminrio do MIDES sobre Integrao Fronteiria

Fonte: Autor.

O VI Seminrio do MIDES foi precedido da realizao da VIII Reunio do Comit Binacional de Intendentes e Prefeitos de Fronteira e de reunio bilateral do grupo de trabalho, coordenado pelo Ministrio da Integrao
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Nacional, sobre o financiamento do projeto de saneamento conjunto AceguAcegu. Durante o seminrio, o Vice-Consulado em Rio Branco desdobrouse em consulado itinerante, aproveitando a afluncia popular em eventos dessa sorte. Nesta mais recente edio, o seminrio beneficiou-se com a incorporao da Secretaria de Programas Regionais (SPR/MI) aos trabalhos. Ademais, foi considerada a reativao, pelo Cnsul em Bag e pelo ViceCnsul em Rio Branco, do Comit de Fronteira Acegu-Acegu. A meia dzia de seminrios realizados provou ser uma ferramenta til para a superao do tradicional dficit de representatividade das comunidades fronteirias. Todavia, outra frmula de participao comunitria dever ser encontrada a partir de 2009, tendo em vista que o MIDES no tenciona fazer novos eventos do gnero na etapa final do mandato presidencial, quando as atenes devero estar mobilizadas na campanha eleitoral. A eventual reativao dos Comits de Fronteira, a hiptese de criao das Comisses Binacionais previstas no non paper da Embaixada sobre o Estatuto da Fronteira, ou de estabelecimento de Comits de Coordenao Local, nos moldes sugeridos pela Chancelaria uruguaia em sua proposta de reformulao do organograma fronteirio, so alguns dos possveis sucedneos para os seminrios de fronteira do MIDES. 2.3 Zona de Fronteira A zona de fronteira o espao configurado pela articulao espontnea entre as faixas de cada lado do limite internacional, caracterizado por interaes que criam um meio geogrfico prprio, s perceptvel em escala regional. No caso do Brasil e do Uruguai, a fronteira geogrfica vivenciada pela populao mais como um espao binacional do que como um limite internacional31. Dessa forma, os moradores do extremo leste da fronteira com o Uruguai referemse ao Chu ou el Chuy como uma totalidade32; quando pretendem especificar um lado, dizem Chu-Brasil ou Chuy-Uruguay (SANTOS, 2006, p. 84).
31 Ressalve-se que a invisibilidade fsica da fronteira no elide a sua presena institucional. Os smbolos so reafirmados diariamente, na escolha do idioma para as relaes sociais, na rivalidade esportiva (ecos do Maracanazo, quase 60 anos depois), nas piadas recprocas sobre a outra nacionalidade... 32 A festa de aniversrio do Chu, promovida pela Prefeitura Municipal, foi batizada de La Gran Fiesta, com grafia em espanhol. Da mesma maneira, nos supermercados brasileiros, as sees e as ofertas so denominadas em espanhol, para a maioria de consumidores uruguaios (SANTOS, 2006, p.111).

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De forma anloga, DORFMAN e BENTANCOR (2005, p. 4) observam que o simples exame da toponmia revela os fortes vnculos entre as comunidades: Chu/Chuy, Cerrilhada/Serrillada, Acegu/Acegu... Nesse contexto, a nacionalidade, do ponto de vista do fronteirio, assume uma conotao prtica, vinculada aos papis desempenhados nos grupos sociais. Esse pragmatismo transparece na autopercepo da identidade nacional: como disse uma habitante local, em entrevista a Ana Rosa dos SANTOS (2006, p. 139), agora sou brasileira, mas eu nasci no Uruguai. A proposta de reestruturao do PDFF (2005, p. 21) define a zona de fronteira como espao-teste por excelncia para a aplicao de polticas pblicas de integrao e cooperao, espao-exemplo das diferenas de expectativas e transaes do local e do internacional e espao-limite do desejo de homogeneizar a geografia dos Estados Nacionais [sem itlico no original]. Nessa linha, a PNDR elegeu cinco pares de cidades gmeas como possveis modelos de interveno, a serem reproduzidos em toda a zona fronteiria brasileira. Uma das conurbaes selecionadas a de Santana do Livramento/Rivera33, devido sua localizao no Mercosul, onde o processo de integrao apresenta maior grau de institucionalizao. A temtica da zona de fronteira est hoje presente em diversas instncias consultivas e deliberativas de polticas pblicas nacionais e regionais, assim como no GTI institudo pela Cmara de Polticas de Integrao Nacional, citado no item 2.2.2.1 acima. Entre os foros nacionais de debate sobre a integrao fronteiria podem ser mencionados o Comit de Articulao Federativa (CAF), vinculado Presidncia da Repblica; os Encontros dos Municpios de Fronteira, patrocinados pela CNM; e as aes do Conselho de Desenvolvimento e Integrao Sul (CODESUL)34, atravs do Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE), seu agente financeiro. No plano regional, h uma pletora de espaos para a discusso dessa pauta, tais como o Foro Consultivo de Municpios, Estados Federados, Provncias e Departamentos do Mercosul (FCCR), o Grupo Ad Hoc sobre
As demais so: Tabatinga (AM) com Letcia (Colmbia); Ponta Por (MS) com Pedro Juan Caballero (Paraguai); Dionsio Cerqueira (SC) e Barraco (PR) com Bernardo de Irigoyen (Argentina); e Uruguaiana (RS) com Paso de los Libres (Argentina). 34 Criado em 1961, o CODESUL integrado pelos Estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paran e Mato Grosso do Sul. A Presidncia do Conselho, rotativa, alternada entre os respectivos Governadores. O CODESUL mantm um protocolo de cooperao com a Polcia Nacional do Uruguai.
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Integrao Fronteiria (GAHIF), o Comit Tcnico de Assuntos Aduaneiros (CT-2) e o Fundo para a Convergncia Estrutural e Fortalecimento Institucional do Mercosul (FOCEM), no qual a maioria dos projetos uruguaios so voltados para os Departamentos mais pobres, que so precisamente os do norte, confinantes com o Brasil. Sobre estes discorreremos nas pginas seguintes. 2.3.1 O Mercosul e a fronteira Brasil-Uruguai A fronteira brasileiro-uruguaia influenciada pelo Mercosul de duas formas: por resolues e decises avulsas, mas de efeito continuado; pela atividade de instncias permanentes, que constroem, por assim, dizer, a integrao fronteiria. Na primeira categoria encontram-se as diversas disposies que repercutem positivamente na fronteira bilateral. A comear pelas Resolues GMC n 29/98 e n 21/99, combinadas com a Instruo Normativa SRF n 98, de 4.8.1999. Estas normas autorizam as Administraes Postais a permutarem diretamente, atravs das respectivas agncias limtrofes, cartas e impressos simples com at 500g de peso, originados e destinados exclusivamente s cidades fronteirias (antes, uma correspondncia originria de Livramento fazia um priplo de 3.500 km por Porto Alegre, So Paulo e Montevidu, antes de chegar vizinha Rivera.). Merecem igualmente meno, nesta pesquisa, a Res. GMC n 66/97, sobre servios pblicos de telefonia35 bsica em zonas fronteirias no Mercosul, e a Dec. CMC n 20/98, que contm medidas de simplificao operacional de trmites de comrcio exterior e de fronteira. A seguir, so descritas algumas instncias da segunda categoria, integrantes do organograma do Mercosul.
35 Por meio do ofcio n 68, de 24.4.2008, a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) do Brasil informou que estava tomando providncias para esclarecer a questo da recente extino do Acordo na rea de Telecomunicaes entre Santana do Livramento e Rivera, que permitia ao usurio em uma das cidades discar um cdigo e, em seguida, o nmero desejado na outra cidade, completando-se a ligao no caso, internacional ao custo de um simples telefonema urbano. Antes da Lei Geral de Telecomunicaes (1997) e da privatizao do Sistema Telebrs (1998), as operadoras regionais podiam promover acordos com outras operadoras de pases vizinhos. Assim, a Companhia Riograndense de Telecomunicaes (CRT) assinou com a estatal uruguaia Administracin Nacional de Telecomunicaciones (Antel) um Acordo sobre o Trfego Fronteirio de Telefonia. Depois, a CRT foi substituda pela Brasil Telecom, que se sub-rogou no acordo. A Anatel confirmou o entendimento de que somente Administraes Centrais teriam competncia para assinar tais acordos, sendo a prpria Anatel, no Brasil.

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2.3.1.1 Grupo Ad Hoc de Integrao Fronteiria GAHIF O GAHIF foi criado em julho de 2002, pela Deciso n 05/02 do Conselho do Mercado Comum, de iniciativa brasileira. Trata-se de instncia subordinada ao Grupo Mercado Comum e coordenada pelos Ministrios das Relaes Exteriores, voltada criao de instrumentos que promovam maior integrao das comunidades fronteirias, visando melhoria da qualidade de vida de suas populaes (art. 1). Ao GAHIF incumbe elaborar propostas de instrumentos normativos e sugerir cursos de ao para facilitar as relaes entre as comunidades fronteirias, nos aspectos de sade, educacionais, trabalhistas, migratrios, de transporte, de desenvolvimento econmico e outros que tendam a impulsionar a integrao entre as comunidades de fronteira, sem prejuzo aos regimes nacionais ou negociados entre dois ou trs Estados Partes, quando estes estabeleam facilidades adicionais para essas comunidades (art. 2). Para a finalidade deste estudo, importa tomar nota de que os temas do GAHIF evoluem deux vitesses, dado que comumente so tratados tambm na rbita bilateral. Em virtude dessa qualidade, com frequncia possvel induzir, a partir de vrios acordos isolados entre pases, a um consenso geral no bloco. Assim, examinaremos, mais adiante, uma srie de acordos-piloto entre Brasil e Uruguai, que, tendo sido bem-sucedidos, foram levados ao GAHIF, ou ento percorreram o caminho inverso, em funo do interesse em concluir mais rapidamente, pela via bilateral, entendimentos que, via Mercosul, demandariam gestes de maior envergadura, compensaes cruzadas e cronogramas mais dilatados, entre os quais podem ser citados: sistema integrado de registro de veculos; coordenao de regime compartilhado na rea de sade; acordo para a permisso de residncia, estudo e trabalho; harmonizao das normativas trabalhista e previdenciria etc. 2.3.1.2 Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul FOCEM O FOCEM36, criado para suprir assimetrias no espao do Mercosul, no raro termina por contemplar prioritariamente as fronteiras, por fora da
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O Uruguai contribui com 2%, e o Brasil, com 70% dos recursos destinados ao FOCEM, fundo multilateral criado em 2004 (Deciso CMC n 45/04) e regulamentado no ano seguinte (Decises CMC n 18/05 e n 24/05). Em troca, o Uruguai recebe 32% da receita anual do fundo, orada em US$ 100 milhes. A previso de durao do fundo , em princpio, de dez anos; nesse perodo, devero ser gastos US$ 925 milhes. Cada projeto exige uma contrapartida nacional de 15%.

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maior vulnerabilidade socioeconmica daquela regio. Nessas condies, no de estranhar que, do total de projetos aprovados at o momento para o Uruguai, trs relacionam-se diretamente fronteira: Economia Social de Fronteira (US$ 1.646.820,00), Desenvolvimento de Capacidades e Infraestrutura para Classificadores Informais de Resduos Urbanos em Localidades do Interior do Uruguai (US$ 1.882.000,00) e Intervenes Mltiplas em Assentamentos Localizados em Territrios de Fronteira (US$ 1.411.765,00). Esses trs projetos para a fronteira foram oficialmente lanados em Rivera, em 23 de julho de 2008. Mais recentemente, ocorreram novos desdobramentos na fronteira brasileiro-uruguaia, relacionados com o FOCEM. Em setembro de 2008, o Municpio de Acegu deu incio a entendimentos preliminares com a Unidade Tcnica Nacional FOCEM (UTNF), a cargo do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), para o estudo de viabilidade do projeto de saneamento integrado naquela cidade, com recursos do fundo alocados ao Brasil (US$ 9 milhes). Outro projeto de grande envergadura, a ser apresentado ao FOCEM, o de Fortalecimento das Capacidades de Resposta em Sade no Nvel Nacional e em Particular nas Zonas da Fronteira Uruguai-Brasil, no valor total de US$ 23 milhes, a includa a contrapartida nacional, com execuo em 21 meses. O projeto foi elaborado no Ministrio da Sade Pblica (MSP), com a colaborao da Representao da Organizao Pan-Americana da Sade (OPAS) no Uruguai. Prev a aquisio de quinze unidades clnicas mveis, o fortalecimento das aes de imunizao e controle epidemiolgico e aes de promoo da sade e preveno de doenas, com nfase na sade de crianas, adolescentes e mulheres. O universo de beneficirios de 715 mil pessoas do lado uruguaio, em oito cidades (Artigas, Cerro Largo, Rocha, Rivera, Treinta y Trs, Salto, Paysand e Tacuaremb), somados a 465 mil brasileiros, em dez cidades do RS (Acegu, Bag, Barra do Quara, Chu, Dom Pedrito, Jaguaro, Quara, Santana do Livramento, Santa Maria do Herval, Santa Vitria do Palmar, Hulha Negra e Uruguaiana). Representantes das Pastas de Sade do Brasil e do Uruguai tm mantido entendimentos com vistas converso do projeto em iniciativa conjunta, dado que o Brasil dispe de fundos disponveis no FOCEM para tal finalidade. Cabe registrar, finalmente, a existncia de um projeto do FOCEM que, embora seja de carter pluriestatal, concentra suas aes na fronteira: o Programa Mercosul Livre de Febre Aftosa (PAMA), no montante de US$
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16.339.470,00, que visa a erradicar a enfermidade na regio at o final de 2009. 2.3.1.3 reas de Controle Integrado ACIs O Acordo de Recife, que dispe sobre as reas de Controle Integrado, foi originariamente aprovado como Deciso n 05/93 do Grupo Mercado Comum e, como tal, internalizado no Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai. Posteriormente, foi protocolizado na ALADI como Acordo de Alcance Parcial para a Facilitao do Comrcio (ALADI/AAP.PC/5, de 18.5.1994). Seu regulamento foi aprovado pelo Primeiro Protocolo Adicional, de 1994. O Segundo e Terceiro Protocolos Adicionais foram assinados no ano 2000. A primeira ACI instalada no mbito do Mercosul foi a de Santana/Rivera, em 6 de maro de 1995. Nos termos da Res. GMC n 49/01, que aprovou a relao de pontos de fronteira de controles integrados entre os Estados Partes do Mercosul, compete s autoridades do Uruguai sediar os controles integrados de carga em Bella Unin, Artigas e Chuy, bem como controles integrados de trnsito municipal e turstico em Bella Unin, Rivera, Rio Branco e Chuy. Simetricamente, ao Brasil incumbe sediar os controles de carga em Livramento, Acegu e Jaguaro, assim como os controles de trnsito em Quara e Acegu. Em 2 e 3 de dezembro de 2008, realizou-se, em Rivera, Reunio Ordinria Bilateral Brasil-Uruguai do Subcomit Tcnico de Controles e Operatria de Fronteira (SCT/COF), do Comit Tcnico n 2 (CT-2) do Mercosul. Na ocasio, avaliou-se o funcionamento das ACIs implantadas entre Santana e Rivera37, Jaguaro/Rio Branco38 e Acegu/Acegu. Tratou-se, ademais, das ACIs previstas, porm no instaladas, de Chu/Chuy, Quara/Artigas e Barra do Quara/Bella Unin. No que tange a estas, a Superintendncia da 10 Regio Fiscal (RS) indicou que dispe de instalaes que esto sendo ampliadas e que poderiam abrigar temporariamente a ACI-Chuy, desde que tal soluo viesse a contar com a concordncia das autoridades uruguaias. A oferta foi dispensada no CT-2, assim como fora repelida em reunio bilateral39 ocorrida em 7 de outubro de 2008, na Direo de Pasos de Frontera, da qual participaram
Regulamentada pela Diretiva n 04/05, da Comisso de Comrcio do Mercosul (CCM). Diretiva CCM/03/05. 39 Telegrama n 328, ostensivo, do Consulado do Brasil em Rivera, de 2.10.2008.
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representantes do MIDES, da Embaixada e do Consulado. Na oportunidade, o Governo uruguaio justificou sua recusa declarando que a soluo, de carter provisrio, tenderia, se aceita, a cristalizar-se como definitiva, em desacordo com os compromissos assumidos pelo pas no mbito do Mercosul. Ademais, segundo a Direccin de Pasos de Frontera, o controle integrado no Chuy uruguaio deve comear a ser construdo em 2009, e a licitao do controle integrado de Bella Unin encontra-se em estado avanado40. Tabela 2 - reas de Controle Integrado com o Uruguai

Fonte: Ata 01/08 da Reunio Bilateral Uruguai-Brasil, no mbito do Subcomit Tcnico de Controles e Operaes em Fronteira (SCT), do CT-2/CCM (Rivera, 2 e 3.12.2008).

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Acta n 01/08 Mercosur/CCM/CT-2/SCT-COF.

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Em fins de 2004, o Departamento de Polcia Federal (DPF) decidiu retirar seus agentes das ACIs, alegando falta de recursos humanos no sul do Estado41. Atualmente, para efetuarem o trmite migratrio ao passarem porAcegu, os turistas devem reportar-se cidade de Bag, distante 60 km; os de Quara tm de fazer um desvio de 100km at Livramento; e os que entram via Chu tm de buscar o escritrio do DPF em Santa Vitria do Palmar. Na prtica, muitos turistas, s vezes por inadvertncia, no executam os trmites exigidos, ficando sujeitos s penalidades pertinentes. A Polcia Federal planeja a distribuio de folhetos, em espanhol, com um mapa indicativo da localizao dos controles migratrios nos diversos pontos da fronteira com o Uruguai, e estuda a possibilidade de colocao de placas de sinalizao com aviso de mesmo teor. Em 10 de abril de 2008, por meio da Portaria n 188/2008-DG/DPF, o Departamento de Polcia Federal constituiu grupo de trabalho integrado por seus prprios agentes, para o estudo das condies atinentes instalao e funcionamento dasACIs, Centros de Inteligncia (CIs) e Centros Regionais de Inteligncia (CRIs). Ao trmino dos trabalhos a Comisso elaborou um relatrio no qual foram listadas vinte e sete sugestes para aprimorar a situao jurdica de policiais federais brasileiros em exerccio funcional em territrio estrangeiro e de policiais estrangeiros em territrio brasileiro, relacionadas, principalmente, com questes jurdicoadministrativas: pagamento de dirias internacionais, porte de arma, cobertura internacional de seguro de sade, imunidade jurisdicional e tributria dos agentes e de seus bens, aparelhamento logstico, inviolabilidade das comunicaes e da correspondncia, segurana dos oficiais de ligao designados e de suas famlias etc. O valioso relatrio poder servir como roteiro para as prximas reunies bilaterais do SCT/COF do CT-2 e, em geral, para quaisquer negociaes a serem entabuladas no mbito do Estatuto da Fronteira, com vistas ao melhor funcionamento dasACIs. 2.3.1.4 Parlamento do Mercosul PARLASUL Outra caixa de ressonncia para a fronteira foi estabelecida com o Parlamento do Mercosul (Parlasul)42, inaugurado em 7 de maio de 2007, em
41 Alm da Polcia Federal, h vrios outros rgos dos quais se requer maior presena na fronteira, a exemplo do IBAMA, para a fiscalizao ambiental, e igualmente do MAPA e da ANVISA, para a fiscalizao sanitria. A necessidade desta mais sentida na zona arrozeira de Bella Unin. 42 O Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul, assinado em 9 de dezembro de 2005, define as caractersticas desse rgo unicameral. Seus parlamentares renem-se em sesses

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Montevidu. O Parlasul inclui, entre as suas Comisses, a de Desenvolvimento Regional Sustentvel, Ordenamento Territorial, Habitao, Sade, Meio Ambiente e Turismo, onde os temas fronteirios so debatidos. Exemplo da ao do Parlamento nessa rea foi a aprovao, em 29 de julho de 2008, de Recomendao ao Conselho do Mercado Comum relativa ao desenho de uma poltica comum para o uso dos recursos do Aqufero Guarani, no qual esto localizadas bacias hidrogrficas comuns ao Brasil e ao Uruguai, como so a da Lagoa Mirim e a do Rio Quara. O texto aprovado contm recomendaes relativas proteo e uso racional dos recursos das guas superficiais e subterrneas do Sistema Aqufero Guarani e definio de uma poltica comum para essa reserva de 37 mil km3 de gua doce. Tais recomendaes devero ser tomadas em conta quando das reunies bilaterais do Brasil e do Uruguai, no mbito das Comisses da Lagoa Mirim (CLM) e do Rio Quara (CRQ). Entre os propsitos estipulados pela Constituio do Parlasul (art. 2), dois especialmente interessam cidadania fronteiria: garantir a participao dos atores da sociedade civil no processo de integrao e estimular a formao de uma conscincia coletiva de valores cidados e comunitrios para a integrao. No cumprimento desses propsitos, o Parlamento pode emitir declaraes, recomendaes e relatrios sobre questes vinculadas ao processo de integrao (art. 4, inciso 11). Esperase, portanto, que o Parlasul incorpore sua agenda as questes da tramitao legislativa e da implementao mais eficaz dos acordos fronteirios e incentive a cooperao com os mbitos regionais de participao cidad. O Parlasul dever desempenhar um papel fundamental na mercosulizao dos acordos bilaterais de cidadania fronteiria isto , na transposio do Estatuto da Fronteira para a escala regional , na medida em que os projetos de normas do Mercosul aprovados pelo rgo decisrio, que contem com um parecer favorvel do Parlamento, so beneficiados por um procedimento preferencial para acelerar sua tramitao interna, nas Casas Legislativas de cada Estado Parte, e consequente entrada em vigor (idem, inciso 12).
ordinrias mensais, podendo ser convocados extraordinariamente. O Protocolo fixou uma etapa de transio, que vigorar at 2014, ao trmino da qual todos os seus representantes sero eleitos simultaneamente nos pases do bloco, por sufrgio direto, universal e secreto, para exercerem um mandato de quatro anos.

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2.3.2 Outras instituies atuantes na zona de fronteira Ainda no marco do Mercosul, sobressaem-se as atividades desenvolvidas pela rede Mercocidades. Criada em 1995, congrega atualmente mais de 180 cidades, unidas no propsito de desenvolver a cooperao horizontal entre as cidades da regio. A integrao fronteiria figura como tema transversal s quatorze Unidades Temticas da rede. Participam da Mercocidades diversos municpios gachos, como Porto Alegre, Santa Maria e Santa Vitria do Palmar, e as Intendncias de quatro dos cinco Departamentos uruguaios fronteirios com o Brasil: Cerro Largo, Rivera, Rocha e Treinta y Trs. Uma das metas da Mercocidades o fortalecimento da identidade mercosulina. possvel expandir esse quadro para incluir os tratados firmados no mbito da ALADI, ao amparo do Tratado de Montevidu (1980), com impacto nas relaes transfronteirias: o Acordo de Alcance Parcial sobre o Transporte Internacional Terrestre ATIT (1990); o Acordo de Recife (1993), que criou as reas de controle integrado de fronteira (ACIs); e o Acordo de Alcance Parcial para a Facilitao do Transporte de Produtos Perigosos (1994), entre outros. A lista de organismos, agncias e fundos atuantes na fronteira brasileirouruguaia extensa, incluindo a Organizao Internacional para as Migraes (OIM), o Fundo de Populao das Naes Unidas (UNFPA), o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), a Organizao PanAmericana da Sade (OPAS) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Em maro de 2008, a Corporao Andina de Fomento (CAF) criou o Fundo de Cooperao e Integrao Fronteiria (COPIF), que visa a apoiar projetos de promoo do desenvolvimento humano sustentvel entre os pases acionistas daquela instituio financeira, no marco do Programa de Apoio ao Desenvolvimento e Integrao Fronteiria (PADIF). A atuao de Governos estrangeiros na fronteira faz-se notar na rea de cooperao tcnica, em que se destacam a Unio Europeia, por meio de seu Programa de Fortalecimento das Artes, Artesanatos e Ofcios (PAOF); a Agncia Espanhola de Cooperao Internacional (AECI); e a Agncia de Cooperao Internacional do Japo (JICA), com suas doaes para projetos sociais. ONGs, entidades filantrpicas (Rotary Club) e religiosas (Associao Crist de Moos/Asociacin Cristiana de Jvenes ACM/ACJ) so outras peas desse mosaico de atores externos que ocupam nichos de cooperao na fronteira brasileiro-uruguaia.
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No se espera, entretanto, desses entes, mais que aes focalizadas em reas especficas; naturalmente, compete aos Governos do Brasil e do Uruguai concluir os acordos de maior envergadura e, sobretudo, os de cidadania fronteiria, por serem subordinadas a estes pases as autoridades que os implementaro, e nacionais brasileiros ou uruguaios a quase totalidade da populao que ali reside. Apenas com o concurso das jurisdies dos dois pases, diretamente entre si ou debatendo o assunto no quadro maior do Mercosul, poder ser fixada na fronteira sua populao, por meio da gerao de empregos em maior escala, da ampliao da oferta de ensino, da gesto urbana integrada e da melhoria da infraestrutura, entre outras aes de cunho bilateral e multilateral. Em sntese, mesmo que outros entes possam coadjuvar no processo, o Estatuto de Fronteira assunto da alada dos Governos do Brasil e do Uruguai, pois, em ltima anlise, do Estado a primazia sobre os temas vinculados cidadania, historicamente vinculada ao conceito de nacionalidade. 2.4 Geopoltica e Fronteira Os assentamentos urbanos estabelecidos nos atuais limites entre o Brasil e o Uruguai obedeceram, em sua formao, funo clssica de defesa nacional. O homem fronteirio era a primeira sentinela da ptria, encarregado da misso de proteger a fronteira interior do Pas, separada do inimigo externo por uma zona buffer , estrategicamente isolada, fsica e economicamente, do resto do territrio nacional. Nesse processo histrico, vrios acampamentos militares do Brasil Imperial transformaram-se em embries de diversas cidades lindeiras. Por razes defensivas, a prpria malha ferroviria da Regio Sul do Brasil foi desenhada com bitola mais estreita (1 m), em comparao com o padro adotado pela Argentina e pelo Uruguai (1,435 m), em funo de presses diretas de Dom Pedro II sobre a Brazilian Great Southern, concessionria inglesa que ento explorava parte do transporte ferrovirio do Brasil (ALMEIDA, 1998, p. 171). Mesmo depois de fixados os limites43, em 1909, persistiu o paradigma das fronteiras de separao, simbolizadoras da independncia e da
Cumpre assinalar que, a partir de 1934, o Governo uruguaio passou a argumentar, com longos intervalos de aceitao tcita, at 1997, que teria havido erro de fato nos reconhecimentos do Rinco de Artigas, situado no Arroio da Invernada, e da Ilha Brasileira, na embocadura do rio Quara. A tese pretende ignorar que tais reas eram notoriamente conhecidas poca das negociaes:
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identidade nacionais. A fronteira, nessa perspectiva, a epiderme do poder estatal. Como ensinam Brubaker e Cooper apud QUADRELLI (2002, p. 25), o Estado busca monopolizar no somente a legtima fora fsica, mas tambm a legtima fora simblica, incluindo o poder de nombrar, de identificar, de categorizar, de indicar qu es qu y quin es quin [...] El Estado es un poderoso identificador. O Estatuto Jurdico da Fronteira, celebrado em 1933, reflete essa viso. J no prembulo do texto evidencia-se o esprito defensivo que regeu sua formulao, inspirada na finalidade precpua de evitar quaisquer causas de desinteligncia na fronteira comum. O acordo criou um corredor internacional (Artigo X), que seria nunca se consumou caracterizado por aramados levantados pelos proprietrios dos terrenos marginais, a uma distncia de 22 m (Artigo IX) de cada lado dos segmentos retilneos que constituem a linha divisria, desde a Barra do Chu at o Arroio da Invernada, com exceo das zonas urbana e suburbana. Ao longo dessa extenso, foi instituda uma rea non aedificandi de 44 m de largura; no restante da fronteira, a largura era fixada em 10 m (Artigo XI). A fim de assegurar o cumprimento das disposies do Estatuto Jurdico da Fronteira, uma comisso mista inspecionaria tampouco se concretizou a fronteira a cada dez anos, com incio em 1940. O Estatuto Jurdico da Fronteira, no s segue vigente44, mas tambm continua produzindo efeitos jurdicos. Em 14 de junho de 2002, quase setenta anos depois de celebrado, o referido acordo bilateral embasou decreto baixado pelo ento Presidente Jorge Battle, no qual era fixado um prazo de quinze dias para a remoo dos postos de venda instalados na faixa de dez metros de largura paralela linha divisria com o Brasil. Paradoxalmente, a Ordenanza Municipal de 6 de junho de 1995, que regula a atividade do comrcio informal na cidade de Rivera, localiza-o na linha, endossando-o implicitamente, e inclusive estatui a cobrana de uma taxa a ser paga pelos ambulantes, em desacordo com o Estatuto Jurdico da Fronteira (DORFMAN e BENTANCOR, 2005, p. 131).
o Rinco de Artigas confundia-se com a fazenda do Baro de Cerro Largo, densamente povoada por brasileiros; j na ilha seria construdo um estratgico depsito de carvo, para a navegao a vapor. O Uruguai solicitou espontaneamente a negociao dos limites de 1851 e aceitou livremente seus resultados. No obstante, o Decreto n 605, de 1974, estipula que os dois locais figurem nos mapas uruguaios como zonas contestadas. A posio do Governo brasileiro de que o assunto est definitivamente elucidado e, portanto, fora de pauta, em virtude das bases doutrinrias e jurdicas indiscutveis sobre as quais se assenta a titularidade brasileira. 44 No Uruguai, a Lei n 9.477, publicada D.O. n 8467, de 22 junho de 1935.

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Em compasso com o arcabouo jurdico, tampouco o modelo econmico da poca favorecia a integrao. At a dcada de vinte do sculo passado, o charque proveniente dos saladeiros de Quara, Uruguaiana e Itaqui era transportado por ferrovia at o porto de Montevidu, com destino a mercados externos ou ao prprio Brasil. Por essa poca, segundo ADIALA (2006, p. 21), a capital uruguaia havia-se tornado o principal centro de comrcio (importao e exportao) e contrabando para o Brasil. Somente com o fenmeno do rodoviarismo, a partir dos anos 50, Livramento e o resto da fronteira sul foram efetivamente integrados ao mercado brasileiro. A propsito dessa transformao, recorda um antigo habitante local, entrevistado por Ana Rosa dos SANTOS (2006, p. 77):
Hasta el ao 64 o 65, la comunicacin a todo Brasil ac de esta parte era por la playa, esta era la ruta. Entonces era lo ms natural que, por ejemplo, toda la gente viva en el municpio de Santa Vitoria, todo se volcaba al lado de Uruguay, la atencin mdica la tenan en Montevideo. No se iba a Brasil, porque era muy irregular el trayecto por la costa. A partir de eso es que se comenz a integrar esta parte sur al resto de Brasil. En aquella poca, la gente de Santa Vitoria se vesta igual a nosotros, porque las tiendas las tenan ac, del lado uruguayo.

O adensamento da malha rodoviria facilitou a penetrao dos produtos da rea metropolitana e do centro do Pas, tornando invivel, pela concorrncia, a produo de carter local, esteada em frigorficos, torrefaes de caf, charqueadas e cervejarias (SCHFFER, 1993, p. 49). O Chu oferece um interessante estudo de caso dessa mudana. At a inaugurao da rodovia Silva Pais (BR-471), em 1974, este ncleo urbano comunicava-se mais facilmente com Montevidu, pela Ruta 9 , do que com o resto do Brasil. A nova auto-estrada viabilizou o turismo de compras, alicerado no atrativo das variaes cambiais. As novas oportunidades econmicas atraram, por sua vez, imigrantes srios, libaneses e palestinos, que at hoje representam a comunidade predominante no comrcio local, ao lado dos japoneses, dedicados ao setor de hortifrutigranjeiros.
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O recrudescimento da Guerra Fria, nos anos 60 e 70, colocou o Brasil e o Uruguai do mesmo lado da fronteira ideolgica45. A imposio de ditaduras no Brasil (1964-1985), no Uruguai (1973-1985) e no Cone Sul em geral propiciou a execuo de um esquema regional de inteligncia e represso, batizado de Operao Condor, em clara mostra de que a cooperao internacional no tem valor positivo intrnseco, mas deve estar sempre subordinada ao pressuposto democrtico. No perodo autoritrio, a descentralizao territorial foi igualmente prejudicada, em nome do objetivo de apresentar ambos os pases como blocos monolticos, em face de supostas ameaas subversivas. Entre as manifestaes da cultura local vitimadas pela exaltao nacionalista no perodo encontram-se as variedades de contato conhecidas como Dialetos do Portugus no Uruguai (DPU), vulgarmente denominadas de portuol, bayano, brasilero, fronterizo ou caribo. Em 1979, o Governo uruguaio levou a cabo uma campanha purista contra o uso incorreto da lngua espanhola pelos maus orientais, que insistiam em dizer berso, diero, faria, paisio, filio (LVAREZ MARTNEZ, 2006, p. 40-41). Atualmente, o projeto de Ley General de Educacin, em tramitao no Uruguai, prev o reconhecimento oficial dos DPUs (art. 42, 5), que gozam de crescente influncia nos Departamentos fronteirios de Artigas, Cerro Largo e Rivera. Grosso modo, na fronteira, o espanhol a linguagem da escola e da vida pblica, enquanto as variedades de portugus tm um uso familiar e cotidiano, baseado na oralidade. Isso no significa que Braslia no olhasse para a fronteira: j em 1965, Livramento era uma das cidades pioneiras a receber verbas para os loteamentos da Companhia de Habitao Popular COHAB (SCHFFER, 1993, p. 62). No entanto, os benefcios eram outorgados, no conquistados, e no se articulavam necessariamente com o pas vizinho. Efetivamente, MOTTA apud FERNANDES (2003, p. 13) observa que,

45 Enquanto isso, no Mxico, o socilogo brasileiro Ruy Mauro Marini desenvolvia a tese do subimperialismo brasileiro. Partia da premissa de que o Brasil do regime militar se desenvolvia no mbito do imperialismo americano. A recusa brasileira em aderir ao Tratado de No Proliferao Nuclear (1968), o reconhecimento pioneiro da independncia de Angola (1974), a denncia, em 1977, do Tratado de Assistncia Militar, de 1952, com os Estados Unidos, e a celebrao do Acordo Nuclear Brasil-Alemanha (1975) debilitaram o argumento de Marini. certo, contudo, que as alianas regionais, na poca, espelhavam, ainda que no automaticamente, o esquema mais amplo do conflito Leste-Oeste.

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de 1973 a 1985, houve uma ntida preferncia por projetos nacionais na regio, em detrimento de projetos comuns ou binacionais. Ademais, o regime militar brasileiro reinstalou um peloto do exrcito para proteger a fronteira, o que no acontecia desde 1906 (SANTOS, 2006, p. 77). A cooperao no campo ideolgico no afastava, entretanto, as rivalidades regionais: o Uruguai continuava a ser visto como algodo entre dois cristais (leia-se Brasil e Argentina). antolgica a passagem da Geopoltica do Brasil em que o General Golbery (COUTO E SILVA, 1967, p. 58) descreve a posio relativa do Uruguai no mapa sul-americano, da mesma forma que a margem esquerda do rio da Prata fora vista nos sculos precedentes:
Mas bem mais ao sul, onde o Uruguai, geograficamente meio brasileiro e meio platino, continua a viver e prosperar galhardamente em seu histrico papel de estado-tampo; a, onde Las Misiones avanam como uma cunha para nordeste, modelando o gargalo de Santa Catarina, que se define a linha de tenso mxima no campo sul-americano, reforada como pela proximidade maior dos centros de fora potencialmente antagnicos, seu dinamismo e potencial superiores, a tradio de choques e conflitos que vm desde o passado colonial e, por fim, se bem no menos importante, uma aspirao hegemnica alimentada alm do Prata por uma propaganda tenaz e incansvel desde os dias j longnquos de Rosas. [sem grifo no original]

Na escala histrica, relativamente recente, portanto, a revoluo copernicana no paradigma da integrao fronteiria, que se deu concomitantemente em vrios planos. No nvel mundial, a globalizao aprimorou as condies de comunicao e de acesso da fronteira aos centros de poder, inseriu-a nas aes transnacionais de grandes empresas e gerou uma pauta de presses externas sobre questes especficas (direitos indgenas, combate ao desmatamento, ao contrabando). No plano regional, a constituio do Mercosul, em 1991, incentivou a definio de novos marcos regulatrios para as relaes interestatais, o aumento dos fluxos migratrios, maior integrao comercial e de infraestruturas e o deslocamento da fronteira, da periferia para o centro do processo de integrao sul-americana.
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Nas esferas nacional e local, a onda de democratizao dos anos 80 e, na presente dcada, o acesso de novos partidos de esquerda latino-americanos ao poder46 conferiram s autoridades estaduais e municipais maior latitude para reivindicarem polticas pblicas de desenvolvimento regional compatveis com a prioridade atribuda incluso social e participao cidad. A fronteira, fim do pas, converteu-se, a partir dessas mudanas, em comeo do pas. O comrcio intrarregional afastou-a do modelo de crescimento exodirigido (VALENCIANO, 1991, p. 14). As aes de defesa territorial cederam parte de seu espao s aes de integrao, ao aproveitamento dos recursos nacionais compartilhados e redefinio da funcionalidade da fronteira sob a tica cooperativa. As fronteiras foram revalorizadas como eixos de articulao entre economias vizinhas, carentes de obras de integrao da infraestrutura fsica, que as tornassem mais permeveis ao comrcio, ao turismo e s demais modalidades de interao econmico-social. O vigor destes fluxos passou a exigir a formulao de polticas harmnicas de trabalho, sade, comrcio, educao, meio ambiente, alfndega, transporte etc., a fim de evitar desequilbrios nas oportunidades abertas de cada lado da fronteira. A nova funcionalidade da fronteira descrita em cores vivas na Proposta de Reestruturao do PDFF (2005, p. 6):
Uma anlise criteriosa da regio de fronteira que representa 27% do territrio nacional, onde residem cerca de 10 milhes de brasileiros demonstra que as ameaas ao Estado residem, isto sim, no progressivo esgaramento do tecido social, na misria que condena importantes segmentos da populao ao no exerccio de uma cidadania plena, no desafio cotidiano perpetrado pelo crime organizado e na falta de integrao com os pases vizinhos. Estas so as principais ameaas presentes na Faixa de Fronteira, que colocam o desenvolvimento regional como estratgia prioritria para a soberania brasileira e a integrao continental.

46 A partir de 1999, ventos de esquerda varreram a Amrica do Sul, em parte como uma reao pendular s polticas neoliberais que estiveram em voga durante aquela dcada, fundamentadas no Consenso de Washington: Venezuela (1999), Brasil (2003), Argentina (2003), Uruguai (2005), Bolvia (2006), Equador (2007) e Paraguai (2008). Chile e Peru tambm tm governos de centro-esquerda. A exceo solitria na Amrica do Sul a Colmbia de lvaro Uribe.

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H mais de dois sculos, o filsofo de Koenisberg47 sugeriu a criao de uma federao mundial de Estados, onde as fronteiras se reduziriam a meros espaos de transio cultural e paisagista (NWEIHED, 1992, p. 25). A viso kantiana o fundamento filosfico dos processos de integrao regional. Apoiados nesse lastro, tericos contemporneos como GIDON (1994) apostam na eroso da soberania estatal, a ser, segundo eles, substituda por uma civitas maxima, um sistema no territorial de naes, onde o capital, a tecnologia e a informao possam fluir sem impedimentos. No outro polo da discusso, RAFFESTIN48 (apud STEIMAN e MACHADO, 2002) critica duramente o que rotula de mitologia de abolio das fronteiras-limite, em virtude do crescente descolamento entre as fronteiras econmicas, comunitrias e sociais, de um lado, e as territoriais, de outro. Tal premissa subestimaria o papel do limite como mecanismo de regulao jurdica, econmica e poltica entre pases. O Estatuto da Fronteira parte justamente da concepo de que necessrio, desde j, um tratamento diferenciado para as fronteiras, enquanto esse ideal, provavelmente utpico, no se concretizar. 2.5 Cidadania e Fronteira Cidadania o conjunto de direitos e deveres que facultam ao indivduo a participao ativa e plena na sua comunidade. Esse direito a ter direitos (VIEIRA, 1997, p. 22) avanou pari passu com a sociedade humana. O maior expoente da concepo evolutiva da cidadania foi T. H. Marshall, autor do ensaio Cidadania e Classe Social, publicado em 1950, no qual analisa as conquistas da cidadania em paralelo ao desenvolvimento dos direitos civis, polticos e sociais, no curso dos sculos XVIII, XIX e XX, respectivamente. De acordo com o socilogo britnico, a cidadania pode ser desdobrada em vrias categorias de direitos, discernveis na linha do tempo. Os direitos de primeira gerao compreendem os civis e os polticos. Essa gerao de direitos, na qual se escora a teoria liberal clssica, diz respeito ao exerccio

47 Imannuel Kant, pensador prussiano, foi o autor do opsculo A Paz Perptua: um Projeto Filosfico (1795), que o transformou no principal precursor da Teoria da Paz Democrtica, segundo a qual a possibilidade de guerra menor entre pases democrticos. 48 RAFFESTIN, Claude. Autour de la Fonction Sociale de la Frontire. In: Espaces et Socits. Paris: lHarmattan, 1993, n. 70-71.

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da liberdade individual e de suas derivaes. Os direitos civis correspondem s liberdades pblicas de ir e vir, de imprensa, de expresso e de culto , bem como aos direitos propriedade e justia. J os direitos polticos, embora tambm individuais, so exercidos coletivamente. Neste grupo incluem-se os direitos organizao poltica e sindical, ao sufrgio universal, associao etc. Os direitos de segunda gerao, conquistados a partir das lutas dos movimentos operrios e sindicais, compreendem os direitos sociais, econmicos e de crdito. Increvem-se neste crculo os direitos ao trabalho, sade, educao, aposentadoria, ao seguro-desemprego, enfim, tudo o que vai desde o direito a um mnimo de bem-estar econmico e segurana ao direito de participar, por completo, na herana social e levar a vida de um ser civilizado, de acordo com os padres que prevalecem na sociedade (MARSHALL, 1967, p. 63-64). Os direitos de terceira gerao renem os direitos difusos, entre os quais esto compreendidos os direitos do consumidor e os das mulheres, os direitos autodeterminao dos povos, paz, preservao do meio ambiente. Sua titularidade recai no sobre o indivduo, mas sobre grupos humanos: o povo, os idosos, as minorias tnicas, a prpria humanidade49. Contemporaneamente, ONGs internacionais vm promovendo o conceito de uma cidadania psnacional ou cosmopolita, associada ao sistema multilateral de direitos humanos, exercida por indivduos em representao prpria e no como sditos de um Estado (DAHLIN e HIRONAKA, 2008, p. 60-61). As doutrinas de Cincia Poltica oferecem mltiplas classificaes alternativas categorizao clssica de Marshall. Do ponto de vista desta pesquisa, interessa aquela que, em relao origem do direito, distingue a cidadania passiva, outorgada pelo Estado, da ativa, que se manifesta quando o cidado age como criador de direitos, ao abrir novos espaos de participao poltica. Como expresso da segunda modalidade, a cidadania fronteiria reivindica o acesso s deliberaes dos Governos centrais e o reconhecimento das especiais condies em que se exercitam tais direitos. Reclama, ademais, a integrao das polticas pblicas de cada pas, para que no reste cerceado o exerccio dos direitos econmicos e sociais no plano transfronteirio.
49 Mais recentemente, o progresso da cincia trouxe tona uma quarta gerao de direitos, relacionados com a Biotica.

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A cidadania , pois, o ncleo legitimador do Estatuto da Fronteira. Conceitualmente, o Estatuto vincula-se aos direitos de segunda gerao, que demandam presena mais forte do Estado para garanti-los, contrariamente aos de primeira gerao, que limitam a ingerncia do Estado na vida civil. Quanto ao modo exerccio, o Estatuto enquadra-se na modalidade de cidadania ativa, dado que os seus pleitos so canalizados de baixo para cima, isto , do local para o nacional e internacional. Na cidadania ativa, o discurso transfronteirio e certo sentido prtico de nacionalidade operam como base de sustentao dos reclamos polticos contra o centralismo (GRIMSON apud FERNANDES, 2003, p. 29). Modernamente, o conceito de cidadania envolve no s identidades compartilhadas, por meio das quais os indivduos se reconhecem como pertencentes mesma comunidade poltica, mas tambm diferenas, em funo do imperativo democrtico de acomodar as necessidades das minorias e das regies historicamente desfavorecidas. nesse sentido que se pode falar de uma cidadania diferenciada (YOUNG, 1989), derivada da exigncia de maior incluso e participao na sociedade. A cidadania fronteiria , por conseguinte, expresso dessa cidadania diferenciada, ativada pela sub-representao crnica da zona de fronteira, a ser suprida por meio de polticas de integrao nacionais, bilaterais e multilaterais. Para utilizar uma das expresses favoritas do Presidente do Uruguai, Tabar Vzquez, os fronteirios querem mais e melhor Mercosul em sua regio. Imbudos desse esprito, consideram que sua participao plena e igual na sociedade passa inevitavelmente pelo reconhecimento da diferena que significa viver na fronteira. Como assinala COSTA (1993), a cidadania burguesa stricto sensu no suficiente para vitalizar a democracia; caminhamos para a perspectiva da cidadania crtica, estribada na participao popular. Na era da globalizao, a cidadania envolve no apenas aspectos de territorialidade, mas tambm de funcionalidade. O conceito reaproxima-se, portanto, de sua origem histrica, radicada na pergunta da plis ateniense: Como podem os estrangeiros exercer a cidadania? (JOPKE, 2007, p. 38). Evidentemente, projetos nas reas de infraestrutura, de gesto ambiental, de comrcio, concorrem para o desenvolvimento humano da regio de fronteira, haja vista que proporcionam melhor qualidade de vida para os seus habitantes. Efetivamente, a construo de uma ponte facilita o transporte,
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obras de saneamento ajudam a descontaminar cursos de gua, novos free shops geram empregos e aumentam o fluxo turstico50. A despeito de sua relevncia, porm, esses investimentos no guardam relao direta com a cidadania: o Estatuto da Fronteira diz respeito ao diaa-dia de brasileiros e uruguaios; pode-se dizer que concerne no s notcias do primeiro caderno de um jornal do Chu, mas s que aparecem no caderno de cidades. Problemas como o traslado clandestino de um cadver atravs da fronteira (o passeio do morto); as restries interveno dos bombeiros de Artigas num incndio em Quara; a burocracia para o atendimento a um enfermo riverense em hospital pblico de Livramento. Em suma, a ideia do Estatuto da Fronteira parte da premissa de que existe uma cidadania fronteiria, a ser protegida e incentivada. Conforme explicado neste captulo, cidadania no um conceito estanque, mas uma construo histrica, varivel no tempo e no espao. Nos tempos atuais, ser cidado na fronteira significa, mais do que em outras regies do Brasil e do Uruguai, ser cidado do Mercosul, porque na linha est o termmetro da integrao. Tanto assim que os lobbies contrrios ao bloco, procura de um pretexto para dizer que este no funciona, preferem vez por outra substituir seus ataques verbais pela imagem mais persuasiva de um caminho de carga parado num posto aduaneiro, espera de soluo para las trabas burocrticas. emblemtico o episdio do caminho da empresa Salus (ironicamente adquirida pela cervejaria belgo-brasileira InBev, em sociedade com a francesa Danone), retido em Jaguaro, em agosto de 2006, por conta de problemas na classificao da nomenclatura e na concentrao de fruta (grapefruit ou pomelo) em refresco ctrico. O processo de autorizao para a comercializao do produto procedente do Uruguai consumiu dois anos de trmites, tendo envolvido, inicialmente, gestes junto ao Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM); outros seis meses foram gastos na liberao da mercadoria na fronteira, embargada pela Agncia Nacional de

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Os primeiros free shops do Uruguai foram instalados em Rivera e no Chuy, em 1986, por meio do Decreto n 222, que buscou contrabalanar com isenes tributrias os atrativos comerciais dos supermercados brasileiros. Artigas e Rio Branco receberam autorizao para operar nesse regime em 1995, com a publicao do Decreto n 367. A tendncia de instalao de free shops ao longo de toda a fronteira prosseguiu em 2007, com a assinatura do Decreto n 147, por meio do qual o Ministrio de Economia e Finanas autorizou a instalao de lojas duty free em Acegu.

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Vigilncia Sanitria (ANVISA), pelo Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA) e pela Secretaria da Receita Federal (SRF). A gua Salus foi, enfim, servida na Cpula do Mercosul no Rio de Janeiro, em janeiro de 2007. Ilustrao 5 - Greve da Receita Federal (Chu)

FONTE: Autor.

Existem detratores do Mercosul tambm do lado brasileiro. Com estes se alinham os produtores de arroz de 135 municpios do Rio Grande do Sul, que, concentrando aproximadamente 60% da produo nacional, empenham-se mais no protecionismo do que na reduo de sua estrutura de custos, superior em 35,6% do Uruguai e em 66,6% da Argentina51. Para a Federao das Associaes de Arrozeiros do RS FEDEARROZ, o setor agrcola gacho estaria pagando a conta do Mercosul. Omitem, entretanto, nesse clculo, o fato de que, em agosto de 2007, o grupo

51 Dados do Setor de Promoo Comercial (SECOM) da Embaixada do Brasil em Montevidu, em junho de 2007.

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brasileiro Camil Alimentos, de Itaqui (RS), comprou a empresa Samn, uma das cinco maiores do Uruguai, responsvel por 58% da produo interna de arroz e por cerca da metade das exportaes do produto, e que outra empresa uruguaia, a Arrozal 33, j pertence a um grupo de Pelotas. Vale ressaltar que, na pauta do comrcio exterior uruguaio, o arroz perde em importncia apenas para a carne, onde a participao brasileira tambm expressiva, da ordem de um tero do mercado do pas vizinho. Os exemplos acima demonstram quo frgil seria o projeto de integrao do Mercosul se fosse atrelado to-somente vertente comercial. Como unio aduaneira imperfeita entre pases assimtricos, o bloco continuar sendo fustigado pelos defensores da busca de vias alternativas para a insero internacional do Uruguai, em detrimento do Protocolo de Ouro Preto52. O debate sobre o grau de prioridade dos laos comerciais com os Estados Unidos permanece latente no pensamento econmico uruguaio53, intensificando-se em perodos de crise no Mercosul, tal como ocorreu por ocasio da desvalorizao do real, em 1999, ou ento no auge da contrao econmica do Uruguai, em 2002. Em artigo sugestivamente intitulado Explaining Mercosurs Survival, MERA (2005) sustenta que o Mercosul pde superar seus piores momentos de crise graas existncia de uma dinmica de interao regular e estruturada por longos perodos, que levou consolidao espontnea de um sentido de identidade coletiva. O argumento vlido para qualquer processo burocrtico, mas tem implicaes especialmente para este trabalho, medida que reala o papel da fronteira como fator de vinculao do espao integrado, mesmo durante as conjunturas negativas, que se produzem ciclicamente.

52 Em novembro de 2006, entrou em vigor o Tratado de Promoo e Proteo de Investimentos TPPI, celebrado entre o Uruguai e os Estados Unidos. Em janeiro de 2007, depois de frustrados os entendimentos iniciais para a assinatura de um Acordo de Livre Comrcio (TLC), os dois pases assinaram um Acordo-Quadro de Comrcio e Investimentos (TIFA, na sigla em ingls). O TIFA criou um conselho binacional cuja primeira reunio ocorreu em abril de 2007, nos Estados Unidos bem como grupos de trabalho para identificar oportunidades de negcios e investimentos. Na poca, o renomado cientista poltico uruguaio Gerardo Caetano opinou que as discusses sobre o TLC emergiram como alternativa falta de retorno do Mercosul para com o Uruguai. 53 PEA (2006-7, p. 146), refere-se a essa tese, que considera ilusria, como o modelo chileno.

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Se bem que o Mercosul tem mostrado estatsticas de comrcio exterior revigoradas nos ltimos anos, no a que reside sua vantagem qualitativa sobre os acordos bilaterais com os grandes mercados do hemisfrio norte; o diferencial do Mercosul est na possibilidade de apresentar-se como um projeto de sociedades, e no s de empresas; como uma aliana entre o Estado e o cidado, em particular onde este lao mais evidente: na zona de fronteira. , portanto, do interesse do Mercosul evoluir em diversas matrizes, no s a pautada pelos acertos econmicos (MULLER, 2005, p. 501), valorizando a fronteira como aliada incondicional da integrao que , pelo simples fato de ser esta inevitvel naquele espao. As cidades de fronteira, segundo BURGHARDT, citado por (ADIALA, 2006, p. 22), seriam gateway cities, verdadeiros ns em redes de transporte, com predominncia do setor atacadista. Por essas cidades de passagem circula a riqueza do Mercosul; uma riqueza que transita, mas no necessariamente fica na fronteira. Tal , por sinal, a percepo de vrias autoridades locais naquela zona. Conforme salientou o Prefeito Wainer Machado (PSB-RS)54, de Santana do Livramento, em apresentao feita CNM, em abril de 2008, o crescimento sustentado55 das exportaes brasileiras para o Uruguai no produziu ganhos locais para os municpios de fronteira. Por isso, vale o alerta dado pelo Cnsul-Geral do Brasil em Montevidu, Embaixador Ruy Carlos Pereira, que tem reiterado, em suas intervenes pblicas, que preciso tirar o Mercosul de cima dos caminhes e coloc-lo ao lado dos cidados56. Ao dotar a sua fronteira de um estatuto do cidado, os Governos do Brasil e do Uruguai estariam fomentando uma avaliao positiva das comunidades fronteirias relativamente ao processo de integrao.

Reeleito para novo mandato em outubro de 2008. Em 2006, o Brasil voltou a ser o principal parceiro comercial do Uruguai. Em 2007, manteve a primazia, com uma corrente de comrcio da ordem de US$ 2,07 bilhes. Segundo dados do Instituto Uruguay XXI, publicados no jornal La Diaria de 23.10.2008, de janeiro a setembro de 2008 o Brasil concentrou 20,4% das exportaes uruguaias, e o Mercosul, 26,1%. Os Estados Unidos ocuparam, naquele perodo, a stima posio, com uma reduo anualizada de compras da ordem de 56,2%. Persiste o importante supervit brasileiro, que em 2007 foi de US$ 502 milhes. O fato de as compras brasileiras terem sido relativamente diversificadas e compostas de produtos com maior valor agregado uma caracterstica extremamente importante para um pas que, ao longo do governo de Tabar Vzquez, tem procurado estimular a reconverso industrial. 56 Entrevista ao dirio El Pas, Suplemento Especial Brasil, 6 de set. 2008, p. 6.
54 55

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Por extenso, estariam igualmente contribuindo para aumentar a coeso do bloco frente a possveis foras desagregadoras. Este , no dizer do Cnsul-Geral, o Mercosul das gentes, que se contrape ao Mercosul das coisas57, mero corredor de mercadorias.

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Palavras do Cnsul-Geral do Brasil em Montevidu, na cerimnia de abertura do V Seminrio do MIDES sobre Integrao Fronteiria (Chu/Chuy/Santa Vitria do Palmar, 23 a 25 de abril de 2007).

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3. A Fronteira Brasil-Uruguai

A fronteira Brasil-Uruguai, em suas mltiplas facetas, incorpora dimenses que vo alm da noo jurdica. Esta fronteira deve ser pensada como um espao social construdo historicamente (GOLIN, 2002, p. 52), que os registros cartogrficos descrevem, mas no explicam. Na frase lapidar de FERNANDES (2003, p. 80), uma fronteira especial, porque a integrao fronteiria com o Uruguai antecede, extrapola e supera o ritmo do processo de integrao no mbito do Mercosul, sem competir com ele ou contradiz-lo. Ilustrao 6 - Fronteira Brasil-Uruguai

Fonte: Ministrio das Relaes Exteriores (Brasil). 71

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Sem a pretenso de esgotar a riqueza dessa fronteira multissecular, a presente pesquisa repassa, abaixo, alguns de seus aspectos mais relevantes, no intuito de ressaltar as caractersticas que a convertem em espao privilegiado para a experimentao do Estatuto da Fronteira. Uma qualidade que s pode ser apreendida luz do que MLO (2004a, p. 129) denomina de cordialidade sistmica58, ou seja, o modus agendi do fronteirio em suas relaes com os nacionais do pas vizinho, inspirada em vivncias regulares e integradas que evocam o esprito de fronteira, atvico no habitante dessa regio59. 3.1 Aspectos Geogrficos O Brasil compartilha 320 km de fronteira seca com o Uruguai; com a Argentina, apenas 25 km. Onze municpios brasileiros limitam com o Uruguai: Chu, Santa Vitria do Palmar, Jaguaro, Erval, Acegu, Bag, Dom Pedrito, Santana do Livramento, Quara, Uruguaiana e Barra do Quara. O Uruguai, por sua vez, tem cinco departamentos lindeiros com o Brasil: Rocha, Treinta y Trs, Cerro Largo, Rivera e Artigas. Nenhuma grande cadeia de montanhas, nenhum instransponvel curso dgua, nenhum deserto ou pantanal inabitvel separam o Brasil do Uruguai. E, ao revs, tudo concorreu para aproximar cultural, social e economicamente os dois povos; o resultado final foi uma rea de interao intensa (FRANCO60, 1993, apud SANTOS e SANTOS, 2005, p. 45). O meio geogrfico que melhor caracteriza a zona de fronteira aquele formado pelas cidades gmeas. Estas consistem em adensamentos populacionais cortados pela linha imaginria, com grande potencial de integrao econmica e cultural. Nestes pares de cidades, altamente urbanizadas (ndice de 81% no Uruguai e de 84% no Brasil), verificam-se manifestaes condensadas dos problemas caractersticos da fronteira, que
58 A rivalidade hodierna sobretudo ldica. QUADRELLI (2002, p. 52.) relata como, em Rivera do lado uruguaio, portanto h uma esquina chamada de brasileira (Paysand con Sarand). Quando se referem aos torcedores brasileiros concentrados nessa esquina, os uruguaios, desde a sua esquina, dizem que los brasileros estn del lado de all. 59 AVEIRO (2003, p. 92), citando o Professor Helgio TRINDADE, recorda como as correspondncias oriundas de pessoas que viviam nas dcadas de 1920 e 1930 no Rio Grande do Sul traziam, na respectiva epgrafe, no a cidade onde viviam, mas uma inscrio como Fronteira, 15 de janeiro de 1920. 60 FRANCO, Srgio da Costa Franco. Panorama scio-cultural da fronteira Brasil-Uruguai. In: Revista do IHGRGS. Porto Alegre, 1993.

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a adquirem maior densidade, com efeitos diretos sobre o desenvolvimento regional e a cidadania (CARTILHA DO PDFF, 2005, p. 25). O fator geogrfico facilitou consideravelmente a conformao de prticas sociais muito fluidas na rea de conjuno entre o Brasil e o Uruguai, pela inexistncia de barreiras fsicas. Dos seis pontos de contato urbano nessa fronteira, trs so contguos: na fronteira entre Santana do Livramento e Rivera sobressaise uma praa binacional, denominada Parque Internacional; Acegu separa-se da vizinha homnima por uma rua; e o Chu separa-se do Chuy pela Avenida Internacional. Outras trs cidades fronteirias conectam-se por pontes: Quara e Artigas so interligadas pela Ponte Internacional da Concrdia (1968); Barra do Quara e Bella Unin, por uma ponte ferroviria de 1915 e pela Ponte Rodoviria Internacional Rio Quara, construda ao lado da primeira (1976); Jaguaro e Rio Branco, pela Ponte Internacional Baro de Mau (1930)61. A tarefa de dimensionar o universo de habitantes da zona de fronteira Brasil-Uruguai essencial para estimar o impacto das decises de polticas pblicas na rea, para o clculo de seus custos e, ainda, para a avaliao do limite da capacidade de absoro dos efeitos das decises tomadas por ambos os Governos. Nesse particular, impressiona a disparidade entre as cifras utilizadas pela imprensa, por pesquisadores e at mesmo por agentes governamentais: fala-se em 700 mil62, 720 mil63 e at em 850 mil64 residentes na rea de jurisdio de um eventual Estatuto da Fronteira. Tais estimativas, porm, agregam as populaes dos cinco Departamentos uruguaios limtrofes com o Brasil (Artigas, Rivera, Treinta y Trs, Cerro Largo e Rocha), assim como vrios municpios brasileiros (e.g. Bag, Uruguaiana) no situados na faixa de 20km do Acordo Fronteirio de 2002. Essa abrangncia dilatada parece ser explicvel mais como recurso ttico para conferir maior apelo poltico s aspiraes da regio.
Em 14 de janeiro de 2009, a Comisso Permanente de Licitao do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) declarou o Consrcio Azambuja Patrimonium como vencedor do processo de concorrncia para a elaborao do projeto executivo de restaurao da Ponte Internacional Baro de Mau. A Comisso analisa as propostas tcnicas relacionadas com o processo de concorrncia para a elaborao dos estudos de viabilidade tcnica, econmica e ambiental do projeto executivo de uma Segunda Ponte Internacional sobre o Rio Jaguaro. Ambos os projetos sero executados como obras pblicas, com os respectivos custos assumidos pelo Governo brasileiro. 62 Ata da III Reunio de Alto Nvel da Nova Agenda, 4. 63 Declarao dos Chanceleres em Jaguaro, em 14 de abril de 2004. 64 Acuerdo entre los Gobiernos de Lula y Battle La frontera entre Uruguay y Brasil tiene estatuto propio. El Observador, 15 abril 2004, Seccin Uruguay, pg. 8.
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O critrio mais objetivo, porm, para a quantificao populacional da rea talvez seja a soma dos habitantes das localidades vinculadas ao Anexo nico do Acordo para a Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho na Fronteira Brasil-Uruguai. Estas localidades esto situadas nas faixas opostas de 20 km, paralelas linha divisria. A convenincia de usar esse parmetro advm do fato de que um futuro Estatuto da Fronteira dever consistir, na prtica, numa ampliao daquele Acordo Fronteirio, cujo raio de incidncia no dever discrepar muito da rea de alcance do diploma de 2002. Assim sendo, segundo dados do IBGE (2007), o somatrio da populao residente nas cidades brasileiras relacionadas no Anexo nico do citado acordo no ultrapassa os 180 mil habitantes, conforme discriminado a seguir: Santana do Livramento, 83.479 hab.; Santa Vitria do Palmar, 31.183; Jaguaro, 27.944; Quara, 22.552; Chu, 5.278; Acegu, 4.138; Barra do Quara, 3.776. J do lado uruguaio, consoante o censo do Instituto Nacional de Estadstica INE (2004), contavam-se menos de 150 mil habitantes, distribudos nas seguintes localidades: Rivera, 64.426 hab.; Artigas, 41.687; Rio Branco, 13.456; Bella Unin, 13.187; Chuy, 10.401; Acegu, 1.493. Considerando-se a defasagem cronolgica de cinco anos, no censo do INE, e de dois anos no do IBGE, razovel estimar que a populao da zona de fronteira Brasil-Uruguai esteja, quando muito, na rbita dos 350 mil habitantes, de acordo com a metodologia de clculo adotada acima. No tocante geografia humana, h um detalhe que no se deve perder de vista: na fronteira brasileiro-uruguaia, cada localidade contgua em si mesma uma fronteira, com caractersticas prprias. Nesse sentido, possvel dizer que h vrias fronteiras entre o Brasil e o Uruguai, com problemas distintos. Evidentemente, haver sempre as questes, como a do acesso sade, que podero ser qualificadas como transversalmente prioritrias, por perpassarem toda a zona de fronteira. Por outro lado, as mesmas questes podem ser dotadas de maior ou menor nfase, nos diversos pontos daquela linha. Assim, os entraves aduaneiros e variaes cambiais afetam mais as localidades limtrofes dotadas de free shops, em funo da oscilao no turismo de compra e consequente impacto sobre as economias baseadas em servios. Esta no , porm, a situao de Bella Unin-Barra do Quara, onde no h comrcio de free shop; neste ponto da fronteira, a necessidade de circulao de ambulncias brasileiras
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em territrio uruguaio suscita maior preocupao. Da mesma forma, a construo ou reparao de pontes tema afeto fronteira mida de Jaguaro, mas no interessa diretamente ao Chu, onde se sobressaem os temas relativos ao trnsito de pessoas e mercadorias, em razo de concentrar aquele ponto fronteirio 80% do trfego de carga entre os dois pases. E assim por diante. No deve causar espcie, portanto, a meno recorrente s fronteiras entre o Brasil e o Uruguai, em pronunciamentos de autoridades e em textos de estudiosos do assunto. 3.2 Aspectos Histricos 3.2.1 Histria econmica Em obra seminal da historiografia uruguaia, ABADIE, BRUSCHERA e MELOGNO (apud CAETANO e RILLA, 2006, p. 21) fazem referncia s trs dimenses centrais da identidade nacional: pradaria frtil, porto estratgico na foz do Prata e fronteira interimperial65. Nessa trade, o vrtice determinante o terceiro, de fronteira, que se define, em grande parte, em relao ao Brasil. De fato, a histria dos dois pases encontra-se imbricada pelo menos desde a primeira expedio colonizadora lusitana (1530-1532). O comandante desta misso, Martim Afonso de Souza, navegou at a foz do rio da Prata, com o objetivo de colocar dois padres das armas dEl Rei Nosso Senhor, a fim de tomar posse daquelas plagas. Em 1531, perto da atual Punta del Este, naufragou a nau-capitnia da frota, por causa de um temporal. Mandou ento o capito-mor que seu irmo, Pero Lopes de Sousa, prosseguisse a explorao at o Cabo de Santa Maria (hoje Rio da Prata) e depois subisse at o delta do Paran. A ordem foi cumprida, tendo Pero Lopes deixado dois padres de pedra nas proximidades da atual povoao argentina de So
65 O territrio do atual Uruguai era, nesse contexto, todo ele uma verdadeira zona de fronteira entre as possesses das Coroas Ibricas, pois era impossvel determinar onde a linha de Tordesilhas passava, visto que o tratado de 1494 no indicava a ilha do arquiplago de Cabo Verde a oeste a partir da qual deviam ser contadas as 370 lguas de terras lusitanas, nem qual medida de lgua (entre as vrias aplicveis) fora adotada pelos negociadores. Existem pelo menos oito verses de Tordesilhas traadas por gegrafos: Ferber (1495), Cantino (1502), Ribeiro (1519), Pedro Nunes (1537), os peritos de Badajoz (1524), Oviedo (1545), Joo Teixeira Albernaz, o Velho (1631, 1642) e Costa Miranda (1688). Varnhagen e o prprio Rio Branco debruaram-se sobre o problema.

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Pedro. Apreensivos com a ostensiva presena lusitana na regio, os espanhis fundaram pela primeira vez, em 1536, Nuestra Seora del Buen Ayre.66 Enquanto isso, no Brasil, D. Joo III distribua as quatorze capitanias hereditrias da Colnia. Trs delas Itamarac, Santo Amaro e Santana pertenciam ao mesmo donatrio, Pero Lopes. A ltima destas, a mais meridional de todas, tinha Laguna por latitude sul, mas era despovoada at Canania, ao norte. E assim, ermos, permaneceram os territrios dos atuais Uruguai e sul do Brasil durante todo o sculo XVI. A Banda Oriental era apenas uma sucesso de plancies e coxilhas desoladas, um deserto verde trilhado por ndios nmades de vrias naes charras, minuanos, guaranis, yaros e chanaes dedicados a atividades de subsistncia, tais como a caa de emas e veados; a pesca da corvina, beira dos arroios e lagunas; e a coleta de ervas, frutos e razes. Esse panorama comeou a modificar-se em 1611, quando o Governador de Assuno, Hernando Arias de Saavedra (Hernandarias), introduziu o gado na regio67. Os rebanhos proliferaram-se nas dezoito redues indgenas fundadas entre 1626 e 1638, onde os jesutas introduziram a pecuria e as tcnicas de confinamento, que davam ao gado o peso ideal, alm de tornaremno mais manso. Ao longo do sculo XVII, formaram-se as Vacarias do Mar, na Banda Oriental, e as Vacarias dos Pinhais, no atual Rio Grande do Sul. O comrcio clandestino no rio da Prata floresceu durante a Unio Ibrica (1580-1640). Ao final desse perodo, j se havia estabelecido um lucrativo comrcio no esturio platino: mercadorias Europeias desembarcavam no porto de Buenos Aires; prata vinha das minas de Potosi; os portugueses apelidados pejorativamente de peruleros, em aluso aos negcios com o Alto Peru traziam ferro, escravos africanos e acar; de Assuno provinha erva-mate e madeira; a prpria regio produzia o gado, os cavalos, os muares, o couro e o sebo que estimulavam aquele intercmbio. No toa que o historiador Capistrano de Abreu, citado por BANDEIRA (1998, p. 36) afirmava que a fortaleza de Colnia era um ninho de contrabandistas, antes que de soldados.

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Buenos Aires foi refundada, definitivamente, em 1580. A pecuria , at os nossos dias, o trao dominante da economia uruguaia. Segundo o Country Profile 2008, elaborado pela Economist Intelligence Unit, 85% da terra arvel do territrio ocupada pela pecuria extensiva. A tera parte das exportaes uruguaias corresponde ao comrcio de carne e de couro.

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Com a restaurao da Independncia de Portugal (1640), esse contrabando, at ento tolerado, passou a fazer concorrncia com o monoplio das rotas do norte, que ligavam Lima, atravs do istmo do Panam, primeiramente a Sevilha e, depois, a Cdiz68. Os lusitanos necessitavam de um entreposto autnomo. O local eleito pelo Governador do Rio de Janeiro, D. Manuel Lobo, ficava em frente a Buenos Aires. Nascia Colnia do Sacramento (1680), pomo da discrdia entre espanhis e luso-brasileiros, que se arrastou por sculo e meio de lutas, at 1828. Foi para assegurar a comunicao com essa Nova Colnia que os portugueses tomaram por bem fundar a povoao de Santo Antnio dos Anjos da Laguna, em 1686. Essa conexo foi novamente dificultada em 1726, quando o Governador espanhol de Buenos Aires, Bruno Mauricio de Zabala, mandou edificar a cidadela de San Felipe y Santiago de Montevideo, depois de ter expulsado as tropas portuguesas estabelecidas naquela baa. Desdobramento fundamental nessa evoluo foram as Guerras Guaranticas (1754-1756), que resultaram na destruio dos Sete Povos das Misses Orientais e subsequente expulso dos jesutas, tanto dos domnios portugueses (1759) como dos espanhis (1767). Em consequncia, desorganizou-se o projeto missioneiro, e o gado xucro passou a reproduzir-se livremente no campo. Tinha incio a extrao (apresamento, preao) do gado selvagem encerrado na grande invernada dos Campos Neutrais, um cinturo desrtico de 150 km de extenso, criado pelo Tratado de Santo Ildefonso (1777). Na Guarita Militar de Itapeva e Torres, um posto fiscal cobrava pedgio pelos rebanhos levados pelos tropeiros, atravs de antigas picadas abertas pelos ndios carijs, rumo s feiras de muares de Nossa Senhora da Ponte de Sorocaba, e dali para as ricas jazidas descobertas em Minas Gerais (1698), Cuiab (1719) e Gois (1725). O ciclo do ouro mudou o centro de gravitao da economia, do Nordeste canavieiro para o Sul, onde estava o porto mais acessvel do Rio de Janeiro, por essa razo proclamada nova capital do Brasil (1763). A economia nacional estava doravante integrada, e o Sul pecuarista finalmente passou a fazer parte dela. A fronteira e seu modo de vida, no qual, como veremos, o legal e o legtimo nem sempre guardam sinonmia, est ligada at mesmo biografia
68 MACHADO (2000, p. 5) conta que o comrcio ilegal rendia, anualmente, para o BrasilColnia, cerca de um milho e meio de piastras (moeda de prata), montante equivalente a pouco mais que a cobrana anual do quinto do ouro (2 toneladas/ano).

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do prcer nacional uruguaio, Jos Gervasio Artigas (1764-1850). Nascido em Montevidu, aos doze anos mudou-se com a famlia para o campo, onde cresceu, num ambiente que moldou sua personalidade libertria: Persiguiendo ganado alzado para hacer tropas, parando rodeo en las estancias o haciendo corambres en compaa de hombres de rudo aspecto y alma simple, haba penetrado en los secretos del gaucho, del changador y del indio, en la solidaridad que crea el peligro y las fatigas, en las charlas y confidencias del fogn. Numa poca em que o contrabando representava uma reao ao sistema restritivo do comrcio colonial, o jovem Artigas, como hijo de su tiempo, como morador de la pradera oriental, particip en faenas clandestinas y en el trajn del contrabando, en la zona norte de la Banda Oriental (Rio Grande del Sur), durante los aos de su mocedad (ABADIE, BRUSCHERA e MELOGNO, 1971, p. 95). Cumpre salientar, essas prticas revestiam-se, naquele tempo, de um sentido de afirmao da autonomia local; como explica AVEIRO (2006, p. 108), ao longo da histria, o nico inimigo comum na regio era o poder central, no importando ser ele o Rio de Janeiro, Montevidu ou Buenos Aires. Em curioso exemplo da ambivalncia dos papis sociais na fronteira, este mesmo Artigas veio a incorporar-se, em 1797, como capito, ao Corpo de Blandengues, milcia de cavalaria especialmente criada pelo rei, no ViceReino do Rio da Prata, para proteger a fronteira com o Brasil, combater o roubo de gado na Banda Oriental e atuar contra os contrabandistas brasileiros de tabaco: En su primera misin a servicio del orden, Artigas, recorri la zona fronteriza con el Brasil y desbarat la accin de los changadores que mataban ganado para beneficiar los cueros(ABADIE, BRUSCHERA e MELOGNO, 1971, p. 98). parte dessa ancestral dicotomia entre lei jurdica e lei social69 da vida na fronteira, presente at mesmo na vida do grande heri nacional do Uruguai, outros fatos entrelaam sua trajetria com a fronteira norte de seu pas. No alvorecer do sculo XIX, Artigas foi designado ajudante do gegrafo e naturalista Flix de Azara, autor de um plano para fundar povoados na
69 Carlos Mara RAMREZ, citado por ABADIE, BRUSCHERA e MELOGO, recorda que fueron contrabandistas todos los que se dedicaban a la industria y al comercio en el Ro de la Plata, a fines del siglo XVIII. Artigas, siendo joven, aplic sus facultades excepcionales de actividad, vigor, energa, astucia, al servicio de ese comercio ilcito, pero necesario en aquellos tiempos, y fecundo para las mismas colonias(In: Artigas, Coleccin de Clsicos Uruguayos, Montevideo, 1953, pgs. 32-33).

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fronteira da Banda Oriental com o Brasil. Nessa oportunidade, participou das aes militares relacionadas com os assaltos portugueses s guardas fronteirias de Santa Tecla e de Batovi e com a ocupao dos Sete Povos das Misses (1801), como resultado das guerras contra a Espanha, terminadas pela Paz de Badajoz. O cenrio das batalhas artiguistas, travadas essencialmente a pata de cavalo, foi a deserta plancie uruguaia e a sucesso de coxilhas da campanha sul-rio-grandense. Como se depreende da narrativa acima, desde priscas eras desenvolveuse, paralelamente fronteira formal, outra informal, com etiologia prpria, onde a clandestinidade no condenvel se praticada sem animus nocendi, seno como imperativo de sensatez, como recurso para contornar obstculos legais sociabilidade e lgica de mercado. Ao mesmo tempo em que a populao da fronteira apia o combate das autoridades s prticas seculares do grande contrabando e do abigeato, trata com tolerncia as atividades do contrabandista-formiga, quilero ou bagajero, vista como uma compensao social pela falta de oportunidades de emprego e pelas restries ao consumo na fronteira. MLO (2004b, p. 137) recorda as palavras de um ex-vereador de Livramento a respeito dessa distino que fazem os fronteirios entre o informal e o ilegal: Se algum tentar cumprir a lei aqui, isso aqui vira um inferno. 3.2.2 Histria militar Enquanto a histria econmica da fronteira brasileiro-uruguaia lana luzes sobre a etiologia do fronteirio, para quem o nacional do outro pas que coabita na regio um vizinho, antes de ser um estrangeiro, a histria militar ajuda a explicar a identidade da fronteira, o orgulho que tm seus cidados, de ambos os lados, em pertencer a uma fronteira que no encontra paralelo no continente, rica em tradies culturais e imbuda de um sentido de nacionalidade testado em gloriosas batalhas, travadas ao vento e sob indizveis privaes. Fronteira que conheceu o General Artigas, Chefe dos Orientais, e Pedro II, Imperador do Brasil; Sep Tiaraju, o cacique guerreiro70; Caxias, o Pacificador; Manuel Lus Osrio, o Patrono da Cavalaria brasileira; e Bento Gonalves, o revolucionrio, entre outros.
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Co ivi oguereco iara! (Esta terra tem dono!): brado atribudo ao cacique guarani Sep Tiaraju, lder da resistncia missioneira aplicao do Tratado de Madri, em terras do atual Rio Grande do Sul, morto em combate contra os portugueses e espanhis, no ano de 1756.

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O papel das fortificaes na configurao dos limites do Brasil foi fundamental, no tanto pela ao militar, mas acima de tudo por seu papel simblico e estratgico, ao marcar a presena da metrpole lusitana e garantir o controle dos passos de fronteira (REIS, 1942; MENDONA, 1961, apud Machado, 2000, p. 5). Os antecedentes mais remotos dessa ocupao remontam Colnia do Sacramento e a Laguna, mencionadas no captulo anterior. SCHRODER, KONRAD e RODRIGUES (2006, p. 4) referemse a essa gnese comum das cidades uruguaias e gachas, que transitaram da funcionalidade militar comercial. De modo geral, porm, o Rio Grande do Sul, cuja histria remota se confunde em grande parte com a do Prata, foi terra de ningum at 1737, quando o Brigadeiro Jos da Silva Pais fundou o Presdio (isto , a guarnio militar) de Jesus-Maria-Jos, na desembocadura do rio So Pedro, futura Rio Grande, a primeira cidade do atual Estado da Federao. Os estancieiros da regio comunicavam-se com Rio Grande atravs do Guaba, s margens do qual ficava o Porto de Viamo ou Porto do Dorneles, em terras da sesmaria concedida, em 1740, ao madeirense Jernimo de Ornelas. Assinado o Tratado de Madri, o Governador de Santa Catarina resolveu, em 1752, povoar aquela estncia com casais de aorianos. Em 1763, com a queda de Rio Grande nas mos do Governador de Buenos Aires, Pedro de Ceballos, muitos povoadores portugueses refugiaram-se no Porto dos Casais (de imigrantes aorianos); outros foram levados pelo invasor espanhol at Maldonado, onde fundaram a atual cidade de San Carlos. Viamo tornouse, ento, sede da Capitania de So Pedro do Rio Grande do Sul. Em 1772, o povoado foi elevado condio de freguesia, denominada So Francisco do Porto dos Casais. Estava fundada a futura vila de Nossa Senhora Madre de Deus de Porto Alegre, Leal e Valerosa. Meses antes da fundao de Rio Grande, o coronel de ordenana Cristvo Pereira estabelecera um posto avanado s margens do arroio Chu, em volta da qual surgiram alguns ranchos e casas isoladas, que deram origem povoao do Chu, a Cidade mais Meridional do Brasil. Nove quilmetros ao sul da Lagoa Mirim, Silva Pais construiu, ainda em 1737, uma fortificao de pedras, o Forte de So Miguel, de onde se podia avistar todo o movimento de barcos no arroio de mesmo nome. Em 1762, o Tenente-Coronel Toms Lus Osrio deslocou-se 35 km ao sul do Chu para levantar o Forte de Santa Teresa; mas foi o reino inimigo que concluiu a obra, no ano seguinte. Por essa poca, os espanhis erigiram
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outro baluarte, o Forte de Santa Tecla, 60 km adentro do atual territrio gacho. Desta fortaleza, porm, restam apenas vestgios, pois foi arrasada duas vezes pelos portugueses, em 1776 e em 1801. Neste mesmo ano, as foras do Coronel Manoel Marques de Souza tomaram aos espanhis a Guarda da Lagoa e do Cerrito, tendo deixado no local uma guarnio de 260 homens, que deram origem a Jaguaro, a Cidade Herica. Uma dcada depois, o Governador do Rio Grande do Sul, D. Diogo de Souza, avanando com suas tropas para o sul, ao passar pela runas de Santa Tecla, deteve-se na coxilha onde os portugueses mantinham, desde 1777, a Guarda de So Sebastio. Ali, nos cerros que os ndios tapes chamavam de mbai, montou seu acampamento. Ao partir, deixou vrias pessoas que no podiam acompanh-lo e que foram os primeiros moradores de Bag (1811), a Rainha da Fronteira. No extremo Oeste instalou-se outra guarda portuguesa de fronteira, que deu origem a Barra do Quara (1814), a nica cidade de fronteira trplice do Rio Grande do Sul. Ilustrao 7 - Forte So Miguel

Fonte: Autor.

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Em 1816, Artigas arrasou a guarda portuguesa do arroio Inhandu e incendiou os quarenta casebres do povoado dos Aparecidos, em seu entorno, bem como o seu templo, que por essa razo ficou conhecido como Capela Queimada. Os povoadores passaram para a margem esquerda do rio Ibirapuit, para abrigarem-se junto ao quartel do Marqus de Alegrete. Imediatamente deram incio construo de nova povoao e capela, denominada Nossa Senhora da Conceio Aparecida do Alegrete, em homenagem ao militar. A agitao artiguista levou os portugueses a estabelecer uma guarnio militar s margens do rio Quara, por onde passava a linha de limites do Tratado de Badajoz. Em 1816, o Comandante Jos de Abreu acampou junto margem direita do rio e, com seus duzentos homens, impediu que as tropas do General Artigas ali se arranchassem. Assim teve origem o povoamento de Quara. Ilustrao 8 - Forte de Santa Teresa

Fonte: Autor.

Uma srie de embates com foras no regulares de Artigas, de 1816 a 1819, levou patrulhas luso-brasileiras a reforar o posto de observao do cerro de Santana. Em 1823, foi construda a capela de Nossa Senhora do Livramento na estncia que, pouco depois, veio a abrigar o
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Acampamento da Imperial Carolina, desmobilizado em 1827, no curso da Guerra Cisplatina. Foi essa a origem de Santana do Livramento, Cidade Smbolo da Integrao do Mercosul71. Santa Vitria do Palmar (1888) situa-se nos antigos Campos Neutrais, constitudos pelo Tratado de Santo Ildefonso (1777), uma faixa desabitada que se estendia do Taim at o Chu, onde no se podiam edificar povoaes por nenhuma das duas partes, nem se construir fortalezas, guardas, ou postos de tropas (art. 6 do Tratado). Apesar disso, o tabaco brasileiro continuava a atravessar o cinturo desrtico, e as tropas de mulas e cavalos seguiam transitando rumo s minas aurferas do Brasil Central. Hoje, o santa-vitoriense orgulha-se de ser chamado de mergulho, em aluso ave, comum naquele bioma, que mergulha com seus filhotes ao perceber uma ameaa. O gentlico faz recordar os tempos em que os viventes dos Campos Neutrais fugiam para o mato com as famlias, atemorizados com a presena de forasteiros, que poderiam ser bandidos ou ento patrulhas militares procurando soldados para recrutar fora. Analogamente, as cidades fronteirias do Uruguai tambm tiveram origem em guardas militares, ou ento foram constitudas por decreto, para marcar territrio: Melo ( Guardia Nueva del Cerro Largo , 1794), Rio Branco (Villa de San Servando , 1833), Artigas ( Villa de San Eugenio , 1852) e Acegu ( Pueblo Juncal ou Pueblo Almeida , 1863). No mesmo sentido, Pueblo Ceballos (1862) depois Rivera (1867) foi criada por decreto presidencial72, com a finalidade declarada de criar uma barreira influncia brasileira ao norte do rio Negro.

Em outubro de 2008, o Senado uruguaio aprovou, por unanimidade, projeto de lei, encaminhado sano presidencial, que declara a cidade de Rivera smbolo da integrao dos pases do Mercosul. A cidade gmea de Santana do Livramento possui status similar, nos termos da Lei Estadual n 12.231/2005. Na esfera federal, tramita, na Cmara dos Deputados, o Projeto de Lei n. 1.881/2007, de mesmo teor, j aprovado nas Comisses de Educao e Cultura (CEC) e de Constituio, Justia e Cidadania (CCJ). 72 QUADRELLI (2002, p. 42) recorda que o plano de Villa Ceballos foi feito pelo agrimensor Lupi, que morava em Livramento, era uruguaio de nascimento, mas tinha a cidadania e o diploma brasileiros; antes que o plano fosse apresentado a qualquer autoridade de Montevidu, j estava presente no despacho do Comandante de Santana do Livramento. Segundo a mesma autora, atualmente, de cada dez santanenses, seis declaram ter parentes uruguaios e vice-versa.
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3.3 Aspectos Socioeconmicos O turista brasileiro que, caminhando pela rua dos Andradas, em Santana do Livramento, cruza a praa internacional e adentra a avenida Sarand, na vizinha Rivera, mal percebe que cruzou a fronteira73. Essas avenidas complementam-se reciprocamente e so perpendiculares linha imaginria, como que desafiando a diviso. Compreendido em seu idioma, ou em portunhol, sobe no nibus e pode pagar em reais, se quiser. Em meio aos pedestres, sente dificuldade em discernir seus compatriotas dos demais: os traos fsicos, a indumentria, o hbito de tomar mate, o gosto pelo assado confundem-nos num s elemento humano, o gaucho. Nesta e nas outras cinco cidades gmeas da fronteira uruguaio-brasileira, laos histricos, polticos, familiares, econmicos e culturais, anteriores prpria independncia dos dois pases, contriburam para formar uma linha de unio ao longo de mais de mil quilmetros de limites e para urdir a percepo do compartilhamento de um espao social construdo historicamente (GOLIN, 2002, p. 52). Apenas no correr do sculo XX firmou-se de modo inequvoco a presena visvel dos Estados na zona de fronteira. No entanto, essa presena destinavase a diferenciar as populaes pela imposio dos respectivos sistemas jurdicos e das instituies dos dois pases, muitas vezes em contradio com hbitos e tradies caractersticas da regio fronteiria74. As normas que regulavam esse cotidiano eram excessivamente restritivas, pois concebidas para regular fluxos internacionais e no intra-regionais.

73 MULLER (2005, p. 5-6) descreve essa percepo pitoresca da conurbao de LivramentoRivera, onde o marco divisrio corre ao longo de uma rua, sinalizado por pequenas estruturas de concreto ou por um baixo muro feito de colunas, hoje imperceptvel, pois ao seu redor esto instaladas, de ambos os lados, bancas de camels. Neste passeio pblico as pessoas transitam naturalmente, sem que a separao seja contundente, muito embora se faam presentes, em cada um dos lados da praa, policiais brasileiros e uruguaios que, mesmo vestindo uniforme e desempenhando a funo de resguardar a fronteira, mais parecem guardas de praa, preocupados em preservar o patrimnio pblico. 74 Em meados do sculo XIX, quando a presena cultural brasileira no norte do Uruguai era macia, o Presidente Bernardo Berro lanou uma campanha de nacionalizao da fronteira, para restaurar a identidade oriental na regio e fazer recuar o idioma portugus de volta linha limtrofe. Conforme assinalam DORFMAN & BETANCOR (2005, P. 127), dcadas depois da fundao, Rivera registrava, em seus primeiros censos demogrficos (1867, 1895), a presena majoritria de nacionais brasileiros.

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Pelo menos desde a dcada de 30, a zona de fronteira brasileiro-uruguaia, como tantas outras, caracterizou-se pelo estigma da distncia fsica, baixo nvel de desenvolvimento, economia informal, imigrao ilegal, menor densidade populacional, tendncia monoproduo e forte dependncia poltica e financeira dos centros de deciso nacionais. Em parte por causa desse modelo de desenvolvimento, mas igualmente devido aos problemas inerentes sua condio de contiguidade, a fronteira convive, desde tempos remotos75, com fatores de tenso que compem a sua agenda negativa, entre os quais se destacam: o trabalho clandestino estrangeiro, em atividades sazonais da construo civil, na indstria do florestamento e nas plantaes de arroz e de cana-deacar, onde os acidentes e o emprego de mo de obra infantil e de idosos so prticas disseminadas; as oscilaes cambiais e as suas consequncias: num polo, fases de expanso econmica cumulada com falta de infraestrutura, tpica dos anos 80, dcada de ouro da fronteira, de acordo com o estranho raciocnio segundo o qual a fronteira vai bem quando o pas est mal (SCHFFER, 1993, p. 24); e, no outro polo, perodos de forte retrao, como depois do ajuste monetrio brasileiro de 1999, associados ao desemprego conjuntural ou pendular; a evaso de criminosos para a jurisdio vizinha, no intento de livraremse da punio (alguns apontam esse fenmeno como a causa da escassez de caixas eletrnicos de bancos na avenida principal do Chu, que margeia a divisa); o abigeato76, com suas implicaes sanitrias; o abate clandestino (carne negra); o furto de automveis para desmanche, e o sequestro de motocicletas, com subsequente pedido de resgate; o contrabando e o descaminho; o narcotrfico;

75 WILDE (2003, p. 124-126) registra o roubo de gado pelos tropeiros do alheio e o rapto de mulheres como prticas frequentes nas ltimas trs dcadas do sculo XVIII. 76 Em 27 de abril de 2007, o dirio ltimas Noticias noticiou o furto de gado feito em 15 a 20 caminhes, no Departamento de Rocha, e o roubo de 1.500 ovelhas de uma propriedade em Tacuaremb, com destino ao Brasil.

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a falta de propostas recreativas e culturais para os jovens; a economia informal, como espelho da excluso social; o trfico internacional de mulheres, meninas, meninos e adolescentes; o recrudescimento dos conflitos agrrios77, acarretados pelo padro de distribuio de terras na regio, e a consequente desvalorizao das terras lindeiras aos assentamentos campesinos. Os modelos econmicos de ambos os pases, voltados durante sculos para os mercados externos, favoreceram a manuteno dessas condies. Em entrevista concedida a NAVARRETE (2006, p. 68), o Professor Quagliotti de Bellis, estudioso de Geopoltica, recorda como a fronteira foi tradicionalmente considerada pelos uruguaios como el terrenito del fondo, onde se acostumaram a criar vacas, cujo destino final eram os frigorficos, as ferrovias e o porto construdos pelos ingleses. No queriam complicar esse esquema com mudanas... Como reflexo da precariedade das polticas pblicas para a fronteira, durante quase todo o sculo XX, o crescimento demogrfico ocorreu num quadro de insuficincia de saneamento, habitao, educao e equipamentos de sade, bem como de baixa renda familiar, para a grande maioria da populao. Quando a falta de planejamento no resultava em carncia, produzia a duplicao de servios de consumo coletivo nas cidades gmeas, ou a sua assimetria, com predominncia dos fluxos dirigidos ao Brasil. Exemplo dessa situao, citado na Proposta de Reestruturao do PDFF (2005, p. 159), o atendimento prestado pelo Servio nico de Sade (SUS), que somente no Brasil tem carter universal, o que leva muitos pais a optarem pelo nascimento de seus filhos do lado brasileiro das cidades gmeas, a fim de garantirem o atendimento posterior. No Uruguai, o acesso sade varia desde a iseno at o pagamento de quotas, segundo um critrio de progressividade tarifria. Outro aspecto a ser considerado, no plano socioeconmico, a dificuldade de caracterizar a transgresso dos controles fronteirios, em decorrncia da inexistncia de barreiras fsicas interao humana. Acumula-se, assim, um amplo
77 Nos anos 90, intensificou-se o conflito agrrio no Rio Grande do Sul, bem como a instalao de acampamentos do Movimento dos Sem Terra (MST) prximos fronteira. Na poca, o Deputado Estadual Dionilso Marcon (PT-RS), ento dirigente do MST, declarou ao jornal El Pas que el Mercosur no existe slo para que la burguesa haga negocios. Los trabajadores del Mercosur tambin tienen que organizarse. EL PAS. Exigencias al Uruguay. Montevidu, 19 ago. 1997, 2 seo, p. 13.

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repertrio de referncias socioculturais comuns, que conformam sociabilidades e prticas (MLO, 2004b, p. 122) capazes de ultrapassar fronteiras, sem comprometer a lealdade dos nacionais sua ptria. Logo, muitas vezes resulta difcil distinguir transaes comerciais de subsistncia de atividades de exportao. A mobilidade social transfronteiria78 tem o efeito adicional de fazer com que vrios aspectos da vida coletiva fiquem desprotegidos, gerando a necessidade de compatibilizao de polticas sociais. Acobertura de previdncia social, por exemplo, um tema mais sensvel em Rivera do que em outras partes do Uruguai, em funo do afluxo de aposentados para aquela cidade, sobretudo a partir de 1982, interessados em reduzir seus gastos mensais com alimentao, que poderiam adquirir em Santana, como residentes na fronteira (SCHFFER, 1993, p. 23). Os jubilados beneficiaram-se da aquisio de gneros alimentcios a melhor preo no Brasil, mas a sua presena pressionou o mercado habitacional de ambas as cidades, fazendo aumentar a oferta de imveis residenciais para segmentos de baixa renda. A questo previdenciria na fronteira parte de um fenmeno maior, o migratrio. A zona de fronteira enfrenta ciclos de expanso e de contrao populacional, relacionados com as vantagens propiciadas pelas variaes cambiais, tal como aconteceu com Rivera, poucas dcadas atrs. Na atualidade, Santana do Livramento apresenta-se como o destino da metade dos uruguaios que emigram para o Brasil. Similarmente, no Uruguai, a segunda comunidade de imigrantes em tamanho a brasileira, somente superada pelos argentinos, segundo a Encuesta Nacional de Hogares Ampliada 200679. A imigrao brasileira , ademais, a nica que no se concentra predominantemente em Montevidu, distribuindo-se tambm na fronteira. Nessas condies, medidas migratrias ou monetrias que, no interior de cada pas, podem ser assimiladas sem grandes inconvenientes, na fronteira tero maior impacto. So recorrentes, por exemplo, o esvaziamento e a expanso cclicos do comrcio de free shops, hotis e restaurantes de cidades fortemente dependentes dessa fonte de renda, em funo da paridade cambial entre as moedas de cada pas frente ao dlar (economia de arbitragem)80.
Cerca de 13% dos casamentos em Santana do Livramento/Rivera so mistos em termos de nacionalidade (QUADRELLI, 2002, p. 66). 79 Informe sobre Migracin Internacional en Base a los Datos Recogidos en el Mdulo Migracin. INE/PNUD/UNFPA, 2006. 80 A deciso CMC n 18/94, do Mercosul, instituiu uma cota de iseno de US$ 150 para compras de subsistncia por parte de cidados residentes na fronteira. O Governo brasileiro ampliou essa cota, unilateralmente, para US$ 300, por meio da Instruo Normativa n 538, de 20 de abril de 2005.
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nesse contexto que o Professor Quagliotti de Bellis refere-se s microintegraes que deve haver no Mercosul. Conforme observa, a dimenso da fronteira no tem tamanha importncia para o andaluz, na Espanha, nem no norte da Itlia; seus habitantes no so chamados de fronteirios, pois so to cidados quanto os madrilenos e romanos, respectivamente, pois nestes pases as diferenas regionais j no so determinantes, tendo sido basicamente equalizadas por dcadas de descentralizao poltica e de polticas de convergncia estrutural. Em sua obra Urbanizao na Fronteira, Neiva SCHFFER (1993) discorre sobre a interferncia da fronteira na atividade produtiva e no planejamento urbano das cidades localizadas naquela zona. Retrocedendo dcada de 20, recorda como os frigorficos estimularam a imigrao Europeia para Santana do Livramento e Rivera, com suas tradies de organizao sindical. Desde o final do sculo XIX, o gado abatido em Pelotas passou a ser encaminhado para as grandes charqueadas anglo-uruguaias de Barra do Quara e de Quara. Com a Primeira Guerra Mundial, a demanda militar por conservas enlatadas fez com que vrias dessas charqueadas se convertessem em frigorficos. A valorizao da pecuria levou ao maior controle da propriedade agrria, provocando o xodo rural para a periferia das cidades de fronteira. Em 1943, era inaugurado o Parque Internacional, a praa que une Livramento e Rivera, suprimindo de vez o vazio (arenal) que caracterizava visualmente a fronteira. Uma caminhada pela conurbao de Livramento-Rivera confirma a assertiva de que economia e urbanismo so inter-relacionados. Proliferam do lado brasileiro os postos de gasolina, farmcias e supermercados, em quantidade muito superior demanda normal de cidades de porte equivalente. As farmcias, porque vendem medicamentos genricos. J os supermercados, presentes no cenrio urbano brasileiro desde o incio da dcada de 70, juntamente com os postos de abastecimento de combustvel, afirmaram-se em Santana do Livramento como instrumentos de projeo da influncia brasileira em Rivera, pois oferecem maior flexibilidade de horrios, maior variedade e, em geral, preos mais baixos. ADIALA (2006, p. 69) observa que a rede de supermercados de Livramento tem capacidade de abastecer o triplo da demanda da populao daquele municpio. No surpreendem, portanto, as propagandas desses estabelecimentos nos pontos de nibus de Rivera, oferecendo servio de entregas a domiclio. Em outra manifestao interessante do fenmeno, verifica-se que Livramento consome o dobro
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da gasolina necessria ao abastecimento de outras de mesmo porte. Essas aparentes disfunes urbanas so compreensveis apenas quando se analisam as cidades gmeas como espaos econmicos integrados. A resposta estratgica do Governo uruguaio concorrncia brasileira veio com a instalao de free shops, abertos em Rivera a partir de 1986, para contrabalanar a atividade econmica febril do lado brasileiro, que deprimia o comrcio uruguaio na fronteira (SCHFFER, 1993, p. 35). Atualmente, a paisagem urbana uruguaia na fronteira concentra lojas de hortifrutigranjeiros, padarias, mercearias, cassinos e casas de cmbio. Enquanto os santanenses compram bebidas alcolicas, cevada e roupas em Rivera (bem como herbicidas proibidos no Brasil), os riverenses compram, em Livramento, gs de cozinha, medicamentos, mveis, rao canina, maquinrio agrcola e materiais de construo. Santana do Livramento beneficia-se da Portaria MDIC n 356/94, cujo artigo 60 dispe que podero ser autorizadas exportaes do comrcio fronteirio, para [...] o Uruguai, de produtos brasileiros, contra pagamento em moeda nacional, por empresas sediadas nas praas de [...] Santana do Livramento (RS). Com a medida, as lojas de varejo em Livramento foram autorizadas pela Receita Federal a fazer transaes conhecidas como exportao via balco. No mesmo sentido, a Cmara de Comrcio Exterior (CAMEX) aprovou a Resoluo n 12, de 25 de abril de 2007, que autoriza as exportaes brasileiras de bens e de servios a serem realizadas mediante recebimento em reais. O sistema explica a grande quantidade de empresas exportadoras em Livramento. Certas medidas, porm, no tiveram impacto, como a de criao de uma zona franca em Rivera. Implantada em 1993, com base na Lei n 15.921/87, esta no logrou fomentar os investimentos industriais esperados, seno a mera prestao de servios de armazenamento. Outro fenmeno constante na fronteira o da dupla nacionalidade, ou doble chapa81, favorecida pelas regras de atribuio em cada pas. Enquanto no Uruguai vige o ius sanguinis, fazendo com que o filho de uruguaios seja considerado uruguaio, seja ou no nascido em territrio

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A expresso doble chapa nasceu na dcada de 60, aplicado a carros comprados e matriculados em Santana, mas com licena para circulao em Rivera, exclusivamente, os quais normalmente tinham uma segunda placa, uruguaia. O sistema ainda vlido, s que a segunda chapa j no se aplica.

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oriental, no Brasil vale o princpio do ius soli, segundo o qual o local de nascimento determina a nacionalidade. Para o fronteirio, a possibilidade de usufruir de benefcios de ambos os pases, como a aposentadoria, leva muitos pais a registrarem seus filhos em ambos os lados, com o auxlio de testemunhas. Analogamente, em tempos de eleies, vem-se carros de som e panfletagem dos dois lados do limite internacional, e candidatos de uma e de outra cidade se oferecem apoios recprocos, em carter informal (ADIALA, 2006, p. 58). Em resumo, as foras de mercado e da sociabilidade atuam na fronteira como vetores de uma integrao inexorvel. Quando as leis se divorciam desta realidade, o mximo resultado que podem obter obrigar os cidados da fronteira a viver numa sociedade dplice, onde o fantasma da insegurana jurdica paira sobre os negcios comerciais e sobre as relaes sociais (propriedade, herana, filiao etc.). 3.4 Aspectos Polticos Em 1 de janeiro de 2003, Luiz Incio Lula da Silva assumiu a Presidncia da Repblica, fato que marcou a ascenso ao poder do Partido dos Trabalhadores (PT), fundado em 1980, e a opo da sociedade brasileira por um projeto de pas em que o desenvolvimento econmico seja indissocivel da justia social. Em seu primeiro discurso de posse no Congresso Nacional, o Presidente Lula no deixou margem a dvidas com respeito tnica que pretendia imprimir na poltica externa de seu governo:
A grande prioridade da poltica externa durante o meu Governo ser a construo de uma Amrica do Sul politicamente estvel, prspera e unida, com base em ideais democrticos e de justia social. Para isso essencial uma ao decidida de revitalizao do Mercosul, enfraquecido pelas crises de cada um de seus membros e por vises muitas vezes estreitas e egostas do significado da integrao. O Mercosul, assim como a integrao da Amrica do Sul em seu conjunto, sobretudo um projeto poltico. Mas esse projeto repousa em alicerces econmicocomerciais que precisam ser urgentemente reparados e reforados.
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A diretriz presidencial, que permaneceu inalterada no segundo mandato82, tem sido implementada risca pelo Itamaraty. O Chanceler Celso AMORIM (2005, p. 42) reconhece na integrao sul-americana a prioridade entre as prioridades, um imperativo para aumentar o peso e capacidade de negociao do subcontinente nas negociaes que definem a sua insero internacional, manifesta em alianas tais como a Unio das Naes Sul-Americanas (UNASUL)83. A propsito, cabe recordar que, guardadas as devidas propores, a UNASUL incorpora, em seu Tratado Constitutivo, alguns dos objetivos especficos do Estatuto da Fronteira, como so o acesso universal seguridade social e aos servios de sade (art. 3, alnea j), a regularizao migratria, a harmonizao de polticas trabalhistas (alnea k) e a participao cidad (alnea p). Ainda como reflexo dessa viso de interdependncia em relao ao entorno geogrfico imediato, o Governo brasileiro, no mbito do Mercosul, passou a dar tratamento prioritrio ao tratamento das assimetrias, por meio de iniciativas como o FOCEM (vide captulo 2.3.1.2). No plano comercial, buscou equilibrar os fluxos de importao e de exportao com os pases vizinhos, mediante um instrumento pioneiro: o Programa de Substituio Competitiva de Importaes (PSCI), mecanismo criado em 2003 para fomentar o comrcio e os investimentos na Amrica do Sul e, em especial, para abrir mais espao para os produtos da regio no mercado brasileiro. Dois anos depois, fenmeno poltico similar produziu-se no pas vizinho: em maro de 2005, Tabar Vzquez tomou posse como Presidente da Repblica Oriental do Uruguai, pela Frente Ampla (FA) ou, mais precisamente, pela Frente Ampla/Encontro Progressista/Nova Maioria , uma coalizo de partidos de esquerda, fundada em 1971, que realizou o prodgio de romper o condomnio hegemnico entre os partidos Blanco e Colorado, com predominncia deste ltimo, imbatvel at 1958. A vitria da esquerda uruguaia representou a materializao da grande expectativa da sociedade
82 Quatro anos mais tarde, discursando no mesmo lugar, em sua segunda investidura como Presidente da Repblica, Lula recordou seu compromisso inicial: Fizemos do entorno sulamericano o centro de nossa poltica externa. O Brasil associa seu destino econmico, poltico e social ao do continente, ao Mercosul e Comunidade Sul-Americana de Naes. 83 A UNASUL, cujo Tratado Constitutivo foi assinado em 23 de maio de 2008, em Braslia, rene os doze pases da Amrica do Sul, com o objetivo de construir uma identidade e cidadania sul-americanas e desenvolver um espao regional integrado. Derivou da Comunidade SulAmericana de Naes (CASA), criada pela Declarao de Cusco, que emanou da III Reunio de Presidentes da Amrica do Sul, em 8 de dezembro de 2004.

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uruguaia por renovao e mudanas, tanto do ponto de vista das polticas domsticas, com nfase na superao dos graves problemas sociais que o pas enfrenta84, quanto no que se refere atuao internacional, baseada na defesa autnoma dos interesses nacionais. semelhana do homlogo brasileiro, o Presidente uruguaio empunhou, desde o incio de sua gesto, a bandeira da integrao. Segundo ele mesmo (VZQUEZ, 2005, p. 187), as fronteiras so concebidas no como linhas divisrias, mas como mbitos de encontro e unio para o desenvolvimento conjunto das zonas fronteirias. Como parte desse projeto poltico, instalouse com fora renovada, no governo e na sociedade uruguaios, o dilogo sobre a territorializao da pobreza, a includo o objetivo de incluso social dos setores perifricos do territrio nacional. As afinidades polticas e a coincidncia de prioridades entre os Presidentes do Brasil e do Uruguai refletem-se no dilogo fluido e em visitas recprocas de parte a parte, em cujo ensejo so publicados comunicados conjuntos, nos quais so consignados os interesses convergentes e estipulados os itens da agenda bilateral a serem impulsados prioritariamente. O Comunicado de Anchorena, emanado da ltima visita bilateral do Presidente Lula ao Uruguai, realizada em fevereiro de 2007, reafirma a importncia do desenvolvimento integrado da faixa de fronteira comum, atendendo s caractersticas prprias e especiais dessa zona. Dos quarenta e dois pargrafos do comunicado, oito fazem referncia direta temtica fronteiria: trnsito de pessoas e mercadorias ( 14), facilitao dos trmites para turistas ( 18); Acordo de Residncia Mercosul ( 27); construo da segunda ponte sobre o rio Jaguaro e reforma da Ponte Mau ( 28); interconexo eltrica a partir da termeltrica de Candiota ( 29); Nova Agenda de Desenvolvimento e Cooperao Fronteiria ( 33 e 34); Acordo sobre Escolas e Institutos Binacionais Fronteirios ( 35). Os dois partidos, PT e FA, nascidos das lutas pela democratizao e da proposta de uma correlao mais estreita entre desenvolvimento econmico e justia social, assumiram, em sua projeo externa, a tarefa de superar as
84 Uma das insgnias da administrao de Vzquez o PANES - Plano de Ateno Nacional Emergncia Social. O programa dotado de recursos da ordem de US$ 100 milhes anuais, alocados em favor de 250 mil beneficirios, por meio de aes setoriais articuladas: Programa Alimentar Nacional, Programa de Emergncia Sanitria, Programa Ingresso Cidado, Programa Educao em Contexto Crtico, Programa Emprego Transitrio, Programa Assentamentos Precrios e Penses e Programa Alojamento de Moradores de Rua.

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polticas do Consenso de Washington85, que ruram no alvorecer do sculo XXI. No plano regional, em sintonia com as mudanas produzidas na Argentina, ao final do perodo Menem, inaugurava-se uma era na qual o Mercosul assumia uma feio predominantemente poltica, abandonando o modelo que Gerardo CAETANO (2007b, p. 152), com exatido, alcunhou de Mercosul fencio. Lamentavelmente, essa atmosfera foi prejudicada por um grave diferendo fronteirio com a Argentina, por conta da instalao de fbrica de celulose da empresa finlandesa Botnia, s margens do rio Uruguai, e de outra unidade da espanhola ENCE, esta deslocada, em junho de 2007, para os arredores de Conchillas, no Departamento de Colnia, beira do rio da Prata. Os bloqueios dos acessos que interligam os dois pases, iniciados em fins de 2005 e persistentes, com menor intensidade, at hoje, as demandas no Tribunal Arbitral Ad Hoc do Mercosul e na Corte Internacional de Justia (CIJ), na Haia, o fracasso da facilitao promovida pelo Rei da Espanha e o incio do funcionamento da planta, em novembro de 2007, trouxeram desgaste para o relacionamento entre esses pases, virtualmente paralisando o dilogo com a Argentina sobre temas fronteirios. A assuno da Presidente Cristina Fernndez de Kirchner conduziu a uma nova etapa do contencioso, em princpio encapsulado, pelo menos enquanto se aguarda a deciso da CIJ. A questo das papeleras contaminou a agenda do Mercosul e, mais recentemente, da UNASUL, em funo do entendimento uruguaio de que faltaram diligncias da Argentina no sentido de fazer cumprir, internamente, o Artigo I do Tratado de Assuno, demovendo os ambientalistas de Gualeguaych de recorrer a medidas de interdio nas pontes binacionais, as quais causaram fortes prejuzos para o turismo no Uruguai, visitado por grandes contingentes de argentinos na temporada de praia. Do ponto de vista deste estudo, a controvrsia serve para ilustrar o potencial que tem uma crise fronteiria de fazer estragos no relacionamento

85 O termo Consenso de Washington foi cunhado em 1989 por John Williamson, no paper intitulado What Washington Means by Policy Reform, elaborado para uma conferncia proferida no Institute for International Economics. O documento de trabalho indica dez polticas pblicas consideradas por Washington como uma srie adequada de reformas polticas econmicas. Essa anlise, distorcida ou no pelos organismos financeiros internacionais e pelo Tesouro norteamericano, deu origem a recomendaes de corte neoliberal, prevalecentes na Amrica Latina, durante toda a dcada de 90.

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bilateral e, de modo reflexo, no plano regional86. Comprova, ademais, existncia de distintas velocidades na integrao fronteiria, inclusive em funo de conjunturas polticas, o que justifica, em parte, a bilateralizao de propostas que no estejam progredindo a contento no marco multilateral. Serve, por fim, como alerta para a necessidade de formulao de polticas fronteirias sociais e ambientais adequadas na fronteira do Uruguai com o Brasil, semelhana do esquema de monitoramento ambiental conjunto, estabelecido na dcada de 90, para a Usina Termeltrica Presidente Mdici (UTPM), mais conhecida como Candiota, cujas unidades esto localizadas nas proximidades do municpio de Bag, distante cerca de 60 km da fronteira com o Uruguai87. As tenses uruguaio-argentinas decorrentes da instalao da fbrica da Botnia no rio Uruguai e o congelamento do dilogo fronteirio entre esses dois pases ensinam que a discusso de um Estatuto da Fronteira jamais ocorrer a portas fechadas, entre diplomatas das Chancelarias e mercocratas, mas sempre depender de um equilbrio mnimo nas demais dimenses ambiental, comercial, poltica para poder prosperar. No futuro imediato, importante que se desenvolvam medidas de confiana mtua entre as comunidades fronteirias e autoridades locais dos Brasil e do Uruguai, dada a assinatura, em outubro de 2008, dos acordos com a empresa lusitana Portucel, para a construo de uma fbrica de celulose e outra de papel, bem como de um porto de guas profundas, no Departamento de Rocha, no leste do Uruguai, provavelmente nas proximidades da Lagoa Mirim. Trata-se do maior investimento privado da

86 Em outubro de 2008, o Uruguai ops-se formalmente candidatura do ex-Presidente Nstor Kirchner Secretaria-Geral da UNASUL e justificou sua atitude como uma reao inrcia do Governo argentino em coibir o bloqueio da ponte que une Gualeguaych a Fray Bentos. A reao argentina no se fez esperar: em dezembro de 2008, este pas vetou, na Comisso de Representantes Permanentes do Mercosul (CRPM), a elevao, ao Grupo Mercado Comum (GMC), do projeto uruguaio de Interconexo Eltrica de 500 MW Uruguai-Brasil, no valor total de US$ 93 milhes, a ser financiado pelo FOCEM. 87 As primeiras denncias de lluvia negra no lado uruguaio da fronteira, supostamente produzida por Candiota, remontam a 1988. Em 1992, os Governos do Brasil e do Uruguai iniciaram um programa de monitoramento conjunto das emisses de anidrido sulfuroso e de material particulado no noroeste do Uruguai. Os testes comearam em 1995. No final de 1996, surgiram as primeiras concluses com valor estatstico, indicando que os nveis cumpriam com os padres da Environment Protection Agency (EPA/EUA). At agosto de 1999, foram realizadas trs reunies bilaterais sobre a usina. Atualmente, encontra-se em construo a chamada Fase C (Candiota III, 350 MW), com perspectiva de entrada em operao comercial em 2010.

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histria do pas, no valor estimado de quatro bilhes de dlares. As Chancelarias brasileira e uruguaia devero trabalhar com os polticos, empresrios e habitantes da fronteira para chegar a uma equao mutuamente benfica, na qual estejam contempladas compensaes econmicas e sociais para as comunidades fronteirias e a troca de informaes ambientais entre os dois Governos. Qualquer controvrsia de maior magnitude na fronteira comum conduziria, inapelavelmente, protelao do debate sobre a livre circulao naquela zona, tal como ocorreu na fronteira mida do Uruguai com a Argentina88.

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Em entrevista concedida ao autor, em outubro de 2008, o Embaixador do Brasil em Montevidu, Jos Eduardo Felicio, exps sua preocupao com o imbroglio diplomtico argentino-uruguaio: No incio, at intuitivamente, eu achei que tinha de cuidar dessa fronteira. Confesso que me preocupei muito com a situao de fronteira que existia e existe at hoje entre o Uruguai e a Argentina, causada pela questo da fbrica de celulose. Essa foi uma das razes que me levaram a visitar a fronteira, a ver se tinha algum problema; exatamente para tentar antecipar-me a qualquer eventualidade futura. Inclusive, acho que esse trabalho [das visitas] vai-nos ajudar agora, no caso de se confirmar a inteno de uma empresa portuguesa de instalar uma fbrica de celulose no leste do Uruguai, prxima fronteira do Brasil, at mesmo na Lagoa Mirim.

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4. A atual Institucionalidade Fronteiria

O Estatuto da Fronteira Brasil-Uruguai, como marco regulatrio para as situaes especiais decorrentes do processo de integrao na zona fronteiria, no uma frmula jurdica etrea, pensada em abstrato. Ao contrrio, insere-se num sistema de normas que foi sendo aperfeioado no decorrer de mais de trs dcadas. Assim, o estudo da malha de acordos que dialogam entre si no mbito do Estatuto e o exame da estrutura institucional onde tais situaes so discutidas e equacionadas so atividades indispensveis para uma abordagem tcnica da proposta, conforme se verificar nos captulos seguintes. 4.1 Tratado de Amizade, Cooperao e Comrcio Embora a institucionalidade fronteiria remonte a diplomas to antigos como o Estatuto Jurdico da Fronteira (1933), j examinado neste trabalho, a disposio de integrar esse espao, em lugar de simplesmente sublinhar a sua diviso, relativamente recente na histria das relaes bilaterais: sua certido de nascimento o Tratado de Amizade, Cooperao e Comrcio, assinado na cidade de Rivera, em 12 de junho de 1975. O Tratado de 1975 no tem a natureza de acordo fronteirio, embora tenha sido celebrado numa localidade limtrofe, como que prenunciando os
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avanos que traria para a regio. Em seu texto, a fronteira ainda era vista, principalmente, como ponto de passagem (Art. XXI). No obstante, o tratado j aludia necessidade de facilitao dos trmites e formalidades para o ingresso nos seus territrios respectivos dos nacionais dos dois pases. Como acordo-quadro que , o referido ato internacional a matriz de todas as instituies, programas e acordos derivados subsequentes. importante, sobretudo, como fundamento jurdico e, por extenso, filosfico das aes de estreitamento dos laos entre os dois pases. Mais que um instrumento jurdico, representou um divisor de guas no relacionamento bilateral, pois marcou a deciso de ambos os Estados de tomarem as rdeas da integrao, por meio da instaurao de mecanismos permanentes de cooperao, entendimento e troca de informaes sobre todos os assuntos de interesse comum, bilaterais e multilaterais (Art. I). Metaforicamente falando, o Tratado de Amizade, Cooperao e Comrcio abriu a caixa de Pandora dos acordos bilaterais: do total de 192 atos celebrados desde o Tratado de Aliana, de 1851, at a presente data89, dois teros (126) foram concludos nos 33 anos subsequentes ao Tratado de 1975. bem verdade que j existiam aes isoladas de integrao, dcadas antes, notadamente nas reas de infraestrutura, comunicao e sade; no eram, porm, acordos especficos para a fronteira, seno ajustes de alcance nacional com efeitos mais intensos na fronteira, como por exemplo o Convnio sobre o Combate Febre Aftosa, de 1966. No entanto, com o Tratado de 1975 que a integrao fronteiria deixa de ser reativa para ser pr-ativa. A partir dele, os acordos antes episdicos converteram-se em engrenagens de um projeto mais amplo de aliana bilateral e regional. O prprio Tratado de Amizade, Cooperao e Comrcio deu incio tarefa de construo dessa arquitetura institucional. Primeiramente, por ter estipulado a criao da Comisso Geral de Coordenao, que at hoje a instncia mais alta de dilogo entre os dois pases. Alm disso, consignou a deciso dos dois pases de concluir um Acordo Bsico de Cooperao Cientfica e Tcnica, firmado na mesma data.

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Listagem atualizada at 26 de janeiro de 2009, com base no site da Diviso de Atos Internacionais (DAI): http://www2.mre.gov.br/dai/biuru.htm .

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4.2 Comisso Geral de Coordenao A Comisso Geral de Coordenao (CGC) a instncia mxima de reviso e exame dos temas bilaterais entre o Brasil e o Uruguai. Instituda pelo Artigo III do Tratado de Amizade, Cooperao e Comrcio, tem a finalidade de fortalecer a cooperao entre os dois pases, analisar os assuntos de interesse comum e propor aos respectivos Governos as medidas que julgar pertinentes. A Comisso presidida pelos Ministros das Relaes Exteriores e estrutura-se em duas sees nacionais, bem como nos respectivos grupos de trabalho. Apesar de ter sido formalmente criada com o Tratado de 1975, somente uma dcada depois veio a ser efetivamente instalada, por meio de notas reversais, em 14 de agosto de 1985. A CGC teve a sua primeira reunio em maro de 1986, e a segunda em 1993. A III Reunio, realizada em outubro de 1996, em Rivera, aprovou a criao de um grupo de trabalho para elaborar o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Conjunto de Santana do Livramento-Rivera. A tarefa foi concluda e constitui importante referncia para projetos de integrao urbana nas cidades gmeas90. No encontro Lula-Vzquez de 1 de abril de 2005, os Presidentes decidiram reativar a Comisso. Em cumprimento instruo dos Presidentes, contida no comunicado conjunto, os Chanceleres reuniram-se no mbito da CGC, em 29 de julho do mesmo ano. Foi nesta reunio que intercambiaram notas reversais referentes fixao do limite lateral martimo entre os dois pases, conforme sugesto da LIII Conferncia da Comisso de Limites e Caracterizao da Fronteira Brasil-Uruguai (2004). 4.3 Mecanismos de Consulta e Concertao Poltica No mesmo encontro bilateral de abril de 2005, os Presidentes resolveram constituir um Mecanismo de Consulta e Concertao Poltica, no nvel de

90 Apenas 25% do esgoto das cidades de Rivera e Santana do Livramento tratado. J no extremo oeste da fronteira, o Municpio de Barra do Quara desenvolveu um projeto sanitrio que prev a sua compatibilizao com o sistema OSE de Bella Unin. Da mesma forma, existe o projeto Acegu Acegu, de descontaminao sanitria do rio Jaguaro, elaborado pela OSE (Obras Sanitarias del Estado) uruguaia, com a participao da CORSAN. Em maro de 2007, em visita fronteira, na companhia do Embaixador do Brasil e do Cnsul-Geral em Montevidu, o Vice-Presidente do BNDES acenou positivamente com a possibilidade de financiamento do Banco para aquelas obras de saneamento.

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Vice-Ministros das Relaes Exteriores, dedicado anlise conjunta de temas da agenda bilateral e multilateral de interesse comum. Na sequncia, reuniu-se a CGC, em julho de 2005, e, nesta oportunidade, os Chanceleres resolveram convocar, para 9 de agosto seguinte, a Primeira Reunio do Mecanismo de Consulta e Concertao Poltica, no nvel de ViceMinistros das Relaes Exteriores. A mais recente reunio do Mecanismo ocorreu em 14 de julho de 2008, em Braslia. Na oportunidade, foi suscitada pelo Vice-Chanceler uruguaio, Pedro Vaz, a preocupao com a coerncia institucional das distintas iniciativas na rea de fronteira. O lado brasileiro concordou com a ponderao e aventou a possibilidade de que, na prxima Reunio de Alto Nvel da Nova Agenda, se proceda investigao dos meios necessrios para assegurar coerncia institucional aos diferentes esforos de integrao fronteiria. O Mecanismo de Consulta e Concertao Poltica reflete o estado-daarte do relacionamento bilateral, inclusive no tocante harmonizao de posturas no quadro regional. Coexiste, portanto, e no mesmo nvel viceministerial, com a Reunio de Alto Nvel, com a diferena de que aquele mecanismo no se restringe aos temas de fronteira, embora certamente os inclua em sua pauta. 4.4 Comisso para o Desenvolvimento Conjunto de Zonas Fronteirias Dez anos aps a celebrao do Tratado de 1975, foi estabelecida, no mbito da CGC, a Subcomisso para o Desenvolvimento Conjunto de Zonas Fronteirias, mediante acordo, por troca de notas, assinado e ratificado em agosto de 1985. A Subcomisso reuniu-se, pela primeira vez, em outubro de 1985, com a incumbncia de analisar as possibilidades de cooperao em integrao fsica, complementao econmica e desenvolvimento social. A II Reunio da Subcomisso teve lugar em Montevidu, em junho de 1986. Seguindo o princpio da alternncia, voltou a reunir-se em Braslia, em dezembro de 1989. Nesta III Reunio foi aprovada a proposta de instalao de Comits de Fronteira em trs pares de cidades lindeiras: Chuy/ Santa Vitria do Palmar91, Rio Branco/Jaguaro e Rivera/Santana do
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O Chu, emancipado apenas em 1995, era ento distrito de Santa Vitria do Palmar.

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Livramento. Os Comits aspiravam a proporcionar solues rpidas e pragmticas para os problemas de carter operativo que surgissem na regio92, com destaque para o aproveitamento conjunto dos servios de sade. A IV Reunio da SCDZF ocorreu em Montevidu, em maio de 1991. Em setembro do mesmo ano, foi subscrito acordo por troca de notas para convert-la em Comisso para o Desenvolvimento Conjunto de Zonas Fronteirias (CZDF), com suas Subcomisses Sanitria, de Relaes Culturais e de Expanso Comercial. Apenas em novembro de 1993 se realizaria a V Reunio, em Braslia, oportunidade em que foi discutida a contaminao do rio Quara. Na VI Reunio da CDZF, que teve lugar em Pelotas, em 16 de setembro de 1994, a agenda foi dominada por temas ambientais, em particular no tocante ao Programa de Monitoramento Atmosfrico para Candiota, cujos resultados ainda estavam por ser conhecidos. Na oportunidade, o funcionamento dos Comits de Fronteira foi avaliado como sendo de efetiva utilidade. Na VII Reunio da CDZF, em dezembro de 1996, foi concludo o Ajuste Complementar ao Convnio para a Fixao do Estatuto Jurdico da Fronteira 93, que versa quase que integralmente sobre o aproveitamento econmico e gesto ambiental dos cursos de gua da fronteira. O principal avano do Ajuste, efetivamente assinado em 6 de maio de 1997, em Rivera, foi consignado no respectivo Artigo II, que simplificou substancialmente a adoo de acordos em matria de regulamentao do trfego e do servio policial e aduaneiro das estradas, caminhos e pontes da fronteira, ao permitir que fossem celebrados por meio de troca de notas entre os Ministrios das Relaes Exteriores. Outro elemento de grande importncia do Ajuste Complementar de 1997 foi ter ensaiado, em seu Artigo VIII, inciso 2, uma consolidao de temas de interesse da regio, como um embrio de Estatuto da Fronteira:
92 Pargrafo 2 da Nota n 60/DAM I, de 14.12.1989, dirigida ao Chefe da Delegao uruguaia III Reunio da Subcomisso. A criao dos Comits de Fronteira deu-se, portanto, por iniciativa brasileira. 93 No Uruguai, converteu-se na Lei n 17.094, de 16 de maio de 1999.

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A cooperao transfronteiria versar sobre matrias relativas ao desenvolvimento regional, urbano e rural, melhoria das infraestruturas e dos servios pblicos, tais como saneamento, fornecimento de gua potvel e de energia eltrica, comunicaes postais e telefnicas, servios de sade pblica, ajuda mtua em caso de incndio e de outros sinistros; proteo do meio ambiente, segurana pblica, especialmente no que se refere ao intercmbio de informaes; assistncia policial e judicial; circulao de pessoas e mercadorias; ao transporte interurbano por meio de nibus e txis; residncia e ao trabalho dentro das zonas fronteirias; educao, em especial o ensino dos dois idiomas; cultura e ao esporte. A cooperao fronteiria poder estender-se a outras reas de interesse recproco, definidas de comum acordo pelas partes.

A VIII e ltima reunio da CDZF ocorreu em Porto Alegre, em abril de 1997. Concentrou-se nas questes de imigrao, aduana, transporte urbano e na proposta internacionalizao do aeroporto de Rivera. As explicaes para o esvaziamento da Comisso assemelham-se s atribudas para o desgaste, alis concomitante, dos Comits de Fronteira: falta de receptividade no poder central (AVEIRO, 2006, p. 106) e defasagem entre o tempo da demanda social e o tempo da resposta governamental (FERNANDES, 2003, p. 186). A lacuna deixada pela inatividade da CZDF s viria a ser suprida em abril de 2002, com o advento da Nova Agenda. 4.5 Comits de Fronteira Os Comits de Fronteira (CFs) no nasceram na fronteira brasileirouruguaia, embora nela tenham encontrado um local privilegiado para a sua atuao. O primeiro desses foros descentralizados foi criado em 1978, entre Foz do Iguau e Ciudad Presidente Stroessner (agora Ciudad del Este), em funo de uma circunstncia emprica, a saber, a necessidade de coordenao do trfego fronteirio. Os Comits operaram uma articulao original entre poder e cidadania, ao contemplar o municipal e o estadual, da base para o topo (FERNANDES, 2003, p. 10), alavancando assim o dilogo entre governo e sociedade na zona de fronteira.
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Na fronteira brasileiro-uruguaia, os trs primeiros Comits de Fronteira foram estabelecidos em Chuy-Chu, Rivera-Santana do Livramento94 e Rio Branco-Jaguaro, por troca de notas reversais, em 14 dezembro de 1989, ao trmino da III Reunio da Subcomisso para o Desenvolvimento Conjunto de Zonas de Fronteira, realizada em Braslia. O anexo s notas reversais era o prprio regulamento do CF. O Comit pioneiro, de Rio Branco-Jaguaro, foi instalado em 19 de fevereiro de 1990, como resultado da Declarao de Jaguaro, assinada in loco pelos Presidentes Jos Sarney e Julio Mara Sanguinetti. A ata de instalao daquele CF estipulava o prazo de 60 dias para que este celebrasse a sua primeira reunio. O xito inicial dos Comits criados em 1989 motivou o Itamaraty a propor ao Palcio Santos95 outra troca de notas, j nos mandatos Collor-Lacalle, feita em Artigas, em 11 de maro de 1991, com o que foi instaurado o quarto Comit de Fronteiras, Artigas-Quara. Finalmente, em Punta del Este, em 6 de dezembro de 1995, ou seja, seis anos depois da primeira troca de notas sobre o assunto, foram estabelecidos os dois ltimos Comits de Fronteira, em Bella Unin-Barra do Quara e em Acegu-Acegu96. exceo destes dois Comits, todos os demais foram institudos por iniciativa brasileira. A criao dos CFs de Acegu-Acegu e de Bella Unin-Barra do Quara acompanhou o processo de emancipao destes ncleos urbanos, dado que Barra do Quara foi emancipada em 1995, e Bella Unin virou municpio em 1996. O funcionamento dos Comits de Fronteira segue os ditames do respectivo regulamento, aprovado como anexo nota verbal de 14 de dezembro de 1989, que instituiu os trs primeiros Comits. Segundo reza o regulamento, trata-se de um foro bilateral para o exame de temas de interesse comum da regio fronteiria, sob a jurisdio das Reparties consulares do
94 Existem instncias de dilogo que funcionam paralelamente aos Comits de Fronteira, sem serem reconhecidas oficialmente. Tal o caso do Conselho Legislativo Internacional, corpo legislativo de carter deliberativo e consultivo, criado em agosto de 1991 pela Junta Departamental de Rivera e pela Cmara de Vereadores de Livramento, que fez gestes junto Embaixada do Brasil em Montevidu, em maio de 2004, no caso da disparidade de preos entre as carteirinhas de fronteirio. Na mesma conurbao, a Cmara Binacional de Comrcio congrega os empresrios das duas cidades, na defesa de seus interesses. 95 Sede do Ministrio das Relaes Exteriores da Repblica Oriental do Uruguai. 96 O CF Acegu-Acegu foi efetivamente instalado em 4 de abril de 1997, sob a presidncia dos titulares das Reparties consulares em Melo e em Bag.

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Brasil e do Uruguai, respectivamente, nas cidades limtrofes em que for constitudo (Art. I). O foro, subordinado s Chancelarias de cada pas (Art. II), nasceu como ente de apoio Comisso de Desenvolvimento Conjunto de Zonas Fronteirias. Rene-se quando convocado, alternadamente, nas cidades fronteirias de ambos os pases, sob a presidncia da autoridade consular brasileira ou uruguaia a cargo da Repartio consular ali sediada (Art. III). Os presidentes so os responsveis pela elaborao da agenda das reunies do Comit (Art. V), integrado pelos delegados e representantes de rgos oficiais naquela rea de jurisdio (Art. IV), bem como por agentes econmico-comerciais, sociais e culturais das respectivas comunidades fronteirias, ou por quaisquer outras personalidades que possam contribuir para o melhor conhecimento dos temas agendados (Art. IV, nico). Os trabalhos do Comit tm por objetivo tomar iniciativas, coordenar aes e propor solues para problemas operativos da regio, facilitando a adoo de medidas concretas que agilizem e promovam a circulao de pessoas, mercadorias e veculos. As decises do Comit so adotadas por consenso de seus presidentes e encaminhadas s respectivas Chancelarias. Enquanto os ltimos Comits de Fronteira eram criados, em 1995, os mais antigos, de 1989, comeavam a dar sinais de estagnao. Estatisticamente, as reunies foram ficando mais espaadas, depois de um forte impulso inicial. Os CFs tiveram suas ltimas reunies no lapso compreendido entre dezembro de 1994 e novembro de 1998. Depois, hibernaram e s vieram a retomar seus trabalhos em 2004, embalados pelo entusiasmo com a assinatura do Acordo Fronteirio e no interesse de subsidiar o funcionamento da recm-criada Comisso Binacional Assessora de Sade. Assim, o CF Jaguaro-Rio Branco convocou uma sesso extraordinria em 20 de maio de 2004, para discutir a aplicao do Acordo de Residncia, Estudo e Trabalho na Fronteira, que entrara em vigor no ms anterior. Na mesma data, ocorreu a XIII reunio do CF Chu-Chuy, na qual se fez um diagnstico da rede de sade da zona. O CF de Jaguaro-Rio Branco voltou a reunir-se em setembro de 2005 e, novamente, em maio de 2006, atravs de seu grupo de sade, para coordenar aes contra um surto de hepatite tipo A naquelas redondezas. Em teoria, portanto, os Comits de Fronteira continuam em funcionamento, embora no sejam ativados desde 2006. Nos ltimos anos, a agenda dos CFs foi perdendo seu carter sistmico; passaram a prevalecer
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as situaes ad hoc, como a adoo de medidas de combate a epidemias ou a avaliao de novos acordos. Ademais, as recomendaes emanadas das ltimas reunies dos Comits s vezes no eram canalizadas para a Nova Agenda, mas transmitidas diretamente a Braslia ou a Montevidu, como subsdios para as reunies dos Ministrios temticos a cargo dos assuntos tratados, a exemplo das Pastas da Sade e dos Transportes. No obstante o carter cada vez mais irregular do trabalho dos Comits de Fronteira, as atas das Reunies da Nova Agenda de Cooperao e Desenvolvimento Fronteirio registram, de modo consistente, seu papel construtivo, ainda que faam constar, como ressalva, a necessidade de maior coordenao com os Grupos de Trabalho deste mecanismo. Esse reconhecimento transparece na ata da I Reunio da Nova Agenda, que menciona o Comit de Fronteira como instncia relevante. Outrossim, a ideia de reativar os CFs consta das atas da III e IV Reunies de Alto Nvel. Os Comits de Fronteira so tambm lembrados de forma positiva pelas comunidades fronteirias e por autoridades daquelas localidades, em virtude de terem sido inovadores, em seu tempo, pela perspectiva localista, de incorporao da comunidade fronteiria ao debate, e pela maior horizontalidade no processo de tomada de decises. O calcanhar-de-aquiles dos Comits de Fronteira consistia em que seus trabalhos, presididos alternadamente pelos Cnsules dos dois pases, assumiam a forma de meras recomendaes s respectivas Chancelarias, que ento repassavam as reivindicaes aos diversos rgos temticos da Administrao Federal, dos quais se aguardava o feedback. Esse processo, difuso e burocrtico, acabou por gerar um passivo de problemas no resolvidos que afetaram a credibilidade daquela instncia. Com efeito, ainda em 1995, ACHARD (p. 125) fez um quadro da capacidade dos CFs de resolver problemas fronteirios, tendo apurado que, at 1994, dos 41 itens tratados, apenas 7 encontraram solues. Constatou, igualmente, que os obstculos para o encaminhamento das questes eram principalmente de ordem jurdica; em segundo lugar, vinham as limitaes oramentrias (id., p. 126). Cabe salientar que cada Comit de Fronteira tinha seu prprio perfil temtico, varivel de acordo com as preocupaes em cada jurisdio. Em funo de suas necessidades especficas, cada CF cuidava de suas prprias recomendaes de projetos, embora permanecessem, como denominadores comuns a todos os Comits, a objetividade das aes e a expectativa de
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retorno em curto prazo. Assim, no CF de Acegu-Acegu foi gestada a proposta de criao de um corpo de bombeiros voluntrios para as duas comunidades. Diversamente, o CF Chuy-Chu preferiu concentrar-se nas reas de sade e saneamento, com resultados tais como: a doao, pelo Governo brasileiro, de equipamentos para o hospital do lado uruguaio; estudos para viabilizar a contratao binacional de profissionais mdicos; a elaborao de plano diretor urbano para o Chuy-Chu, sob a orientao da Prefeitura de Santa Vitria e da Intendncia de Rocha. Urgia extrair lies do funcionamento moroso dos Comits de Fronteira para aplic-las numa frmula pragmtica, preservando, na medida do possvel, a operacionalidade dos CFs como antenas da fronteira. A resposta a esse impasse veio com a Nova Agenda de Cooperao e Desenvolvimento Fronteirio. Em abril de 2002, o novo mecanismo herdou o passivo de temas no resolvidos pelos Comits, mas recebeu tambm, como legado, uma srie de propostas criativas para equacionar os problemas da fronteira. 4.6 Grupo Permanente de Cooperao Consular Tal como sucedeu com os Comits de Fronteira, tambm o Grupo Permanente de Cooperao Consular (GPCC) resultou de iniciativa brasileira. Por nota de 16 de setembro de 1991, o Governo brasileiro props a constituio do GPCC, no mbito da Comisso Geral de Coordenao, ao qual incumbiria tarefa de analisar e solucionar problemas, sob enfoque tcnico, no interesse de complementar e coordenar a atividade dos Comits de Fronteira. O GPCC presidido pelos titulares dos setores competentes dos respectivos Ministrios das Relaes Exteriores e integrado pelas autoridades nacionais designadas para participar das reunies, em funo dos temas discutidos. Idealmente, reunir-se-ia duas vezes ao ano, no Brasil e no Uruguai, alternadamente, ou at mesmo com maior frequncia, se os Governos assim desejassem. O referido Grupo foi instalado formalmente pelos Presidentes das Sees brasileira e uruguaia da Comisso para o Desenvolvimento Conjunto de Zonas Fronteirias, reunida em Montevidu, de 9 a 13 de maro de 1992. A ata da primeira reunio registra que os delegados decidiram examinar inicialmente os temas considerados comuns a todos os quatro Comits de Fronteira ento operantes. O GPCC emitia recomendaes aos Cnsules e aos Comits de
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Fronteira, relativas realizao de estudos, gestes e reunies. Com a disperso gradual dos Comits, tambm sua entidade coordenadora, o GPCC, perdeu relevo. As agendas das reunies do GPCC e dos Comits de Fronteira denotam a persistncia dos problemas da fronteira. Por exemplo, um dos temas tratados na primeira reunio do GPCC foi o do transporte de passageiros entre as localidades de Jaguaro, Rio Branco e balnerio da Lagoa Mirim, do lado uruguaio (tema este que continua em pleno debate no ano de 2009!). Da mesma forma, a Ata da I Reunio do Comit de Fronteira Chu-Chuy recomendou a realizao de estudos para a contratao binacional de profissionais mdicos, situao esta somente resolvida em fins de 2008, com a assinatura do Ajuste Complementar para o Acesso Recproco aos Servios de Sade na Fronteira. 4.7 Comisso da Lagoa Mirim A Comisso Mista Brasileiro-Uruguaia para o Desenvolvimento da Bacia da Lagoa Mirim (CLM), composta por uma Seo Brasileira (SB) e por uma Delegao Uruguaia (DU), foi criada em 26 de abril de 1963, quando ambos os Governos celebraram o Acordo para a Criao de uma Comisso Mista para o Aproveitamento da Lagoa Mirim. Com a assinatura do Tratado de Amizade, Cooperao e Comrcio, em 1975, foi necessrio inserir os trabalhos da Comisso da Lagoa Mirim naquele quadro institucional permanente, bem como dot-la de mecanismos mais prticos e flexveis. Essa adaptao foi feita por meio do Tratado de Cooperao para o Aproveitamento dos Recursos Naturais e o Desenvolvimento da Lagoa Mirim97, celebrado em Braslia, em 7 de julho de 1977. Este tratado reestruturou a CLM, que ganhou, em Anexo, o respectivo Estatuto. A Comisso o organismo binacional responsvel pela execuo do Tratado da Bacia da Lagoa Mirim. A CLM tem duas sedes: uma em Porto Alegre e outra em Treinta y Trs. O Decreto n 4.258, de 4 de junho de 2002, aprovou o Regimento Interno da Seo Brasileira (SB/CLM), que

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Promulgado, no Brasil, pelo Decreto n 81.351, de 17 de fevereiro de 1978.

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ficou diretamente vinculada ao Ministrio da Integrao Nacional. A esta Pasta incumbe prestar apoio administrativo, tcnico e financeiro SB/CLM, que conta com um representante permanente do Ministrio das Relaes Exteriores. O referido Decreto definiu, como Sede Executiva da Seo Brasileira, a Agncia da Lagoa Mirim98 (ALM), da Universidade Federal de Pelotas (UFPel). Segundo o Regimento Interno da Seo Brasileira da CLM, o Presidente da SB/CLM nomeado pelo Presidente da Repblica, com base em indicao conjunta dos Ministros das Relaes Exteriores e da Integrao Nacional. Os relatrios anuais da SB/CLM so elevados a ambos os Ministrios, para subsidiar suas aes. Em linha com o esprito do Tratado de Amizade, Cooperao e Comrcio, de 1975, o Tratado da Lagoa Mirim, ao reformular a CLM, em 1977, outorgou Comisso amplas atribuies, que podem ser sintetizadas no binmio do desenvolvimento integrado e sustentvel da microrregio da Bacia Hidrogrfica da Lagoa Mirim. As aes da CLM consubstanciadas em estudos, projetos de obras, seminrios etc. esto voltadas para o desenvolvimento da indstria e da infraestrutura, bem como para a gesto dos recursos naturais (minerais, animais, vegetais e hdricos) da regio; e alimenta propsitos to ambiciosos quanto a elevao do nvel social e econmico dos habitantes da bacia. Desde a sua criao, a CLM reuniu-se 112 vezes. Na ltima sesso, realizada em 4 e 5 de agosto de 2008, a delegao brasileira foi chefiada pelo Diretor de Programas da Regio Sul e Sudeste, do Ministrio da Integrao Nacional. Participaram da solenidade de abertura o Ministro dos Transportes e Obras Pblicas e o Vice-Chanceler do Uruguai; do lado brasileiro, o Subsecretrio-Geral da Amrica do Sul, do Itamaraty, acompanhado pelo Embaixador do Brasil. O alto nvel hierrquico da reunio realizada no Palcio Santos atesta a importncia dos temas tratados e a vitalidade da CLM, 45 anos aps a sua criao. Na ocasio, foram abordados temas como o empreendimento da Hidrovia Lagoa Mirim99, a reativao de

98 Por meio do Decreto n 1.148, de 26 de maio de 1994, a ALM assumiu o acervo tcnico, cientfico e patrimonial, bem como as funes anteriormente adstritas ao Departamento da Lagoa Mirim, da Superintendncia de Desenvolvimento do Sul (SUDESUL), extinta em 1990. Encontra-se sob estudo a eventual desvinculao da agncia em relao UFPEL e a sua transformao em pessoa jurdica de direito privado, sem fins lucrativos. Com esse novo status, a ALM teria mais flexibilidade para realizar contrataes e poderia celebrar convnios com os Ministrios da Integrao Nacional e da Educao, alm de dispor de maior facilidade jurdica para receber recursos de diversas fontes.

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trechos de ferrovias, a restaurao e construo de pontes, projetos e represas em Paso Centurin e Talavera, o saneamento em Acegu100 e em Jaguaro, o combate a espcies exticas invasoras em guas interiores (mexilho dourado), a definio de uma normativa comum para a pesca etc. As aes da CLM so corroboradas por projetos de cooperao tcnica bilateral, que, no Brasil, esto a cargo da Agncia Brasileira de Cooperao (ABC), do Ministrio das Relaes Exteriores. Em novembro de 2006, foram assinados vrios acordos dessa natureza, com impacto sobre o ecossistema da Lagoa Mirim: produo colaborativa de informaes ambientais para a conservao da biodiversidade; produo de material didtico para esse fim; projeto de reduo do impacto ambiental dos sistemas de produo de terras baixas na bacia. 4.8 Comisso do Rio Quara Em 13 de maro de 1991, na cidade de Artigas, foi assinado o Acordo de Cooperao para o Aproveitamento dos Recursos Naturais e o Desenvolvimento da Bacia do Rio Quara, com o propsito de melhorar as condies de vida das populaes fronteirias, bem como de promover o aproveitamento dos recursos das reas limtrofes de acordo com critrios equitativos. semelhana do tratado assinado quase trinta anos antes para a Lagoa Mirim, foi criada uma Comisso Mista Brasileiro-Uruguaia para o Desenvolvimento da Bacia do Rio Quara (CRQ), sediada nas Chancelarias dos respectivos pases. O Estatuto da CRQ foi aprovado em 10 de setembro

99 O protocolo de navegao da hidrovia dever ser assinado por ocasio da comemorao do centenrio do Tratado Relativo s Fronteiras na Lagoa Mirim e o Rio Jaguaro e o Comrcio e a Navegao nessas Paragens, de 30 de outubro de 1909. 100 A 112 Sesso da CLM constituiu um grupo de trabalho para examinar as possibilidades de financiamento para projeto-piloto de saneamento conjunto Acegu-Acegu. O Itamaraty apia o interesse do Ministrio da Integrao Nacional (MI), em submeter o projeto ao FOCEM. No entanto, o Ministrio do Oramento, Planejamento e Gesto (MPOG) inclina-se pela legitimidade preferencial do Ministrio das Cidades para as aes de saneamento urbano. Enquanto se resolve a questo da competncia material no Brasil, esto sendo consultados eventuais entes financiadores da reformulao do projeto, a fim de adapt-lo s normas do FOCEM. Entre estes, destacam-se a Corporao Andina de Fomento (CAF), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), empresa pblica vinculada ao Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT).

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de 1993, por troca de notas. Tal como a CLM, que a inspirou, a CRQ dispe de duas Sees, a Brasileira e a Uruguaia. A CRQ cuida de ampla gama de temas: gesto integrada das nascentes; monitoramento da contaminao de guas; projetos de construo de diques; evoluo da biodiversidade; criao de reas protegidas; educao para o uso e conservao das guas subterrneas; recuperao e limpeza das margens dos rios; contatos com o projeto Sistema Aqufero Guarani; controle da extrao de areia dos leitos fluviais; aes de combate e preveno dos efeitos das secas etc. O principal problema de sua agenda, atualmente, so as inmeras pequenas represas para uso da gua para fins de irrigao ou criao de gado, que dificultam o planejamento no uso dos recursos hdricos da regio. Apesar dessa extensa pauta, a CRQ no se rene desde 2006. Nem mesmo o novo Presidente da SB/CRQ chegou a ser nomeado pelo Ministrio da Integrao Nacional. Em parte, a inatividade da CRQ decorre da dificuldade operacional da ALM em acumular as secretarias executivas das duas Comisses e de acompanhar distncia os assuntos da Bacia do Rio Quara. Por isso vem sendo avaliada a convenincia de constituir uma secretaria executiva especfica para a CRQ, talvez mediante o envolvimento da UNIPAMPA. Durante os trabalhos preparatrios V Reunio de Alto Nvel da Nova Agenda, desenvolvidos em junho e julho de 2007, a Chancelaria uruguaia entregou contraparte brasileira, em carter informal, um estudo que continha, inter alia, proposta de reformulao institucional da CLM e da CRQ. O estudo sugeria a constituio de uma s Comisso de guas, que viesse a abranger toda a rede fluvial fronteiria. Essa Comisso Mista de Desenvolvimento da Fronteira Comum seria presidida pelas Chancelarias e nestas sediada; contaria com um secretrio tcnico de cada lado, com vistas a conformar uma estrutura administrativa binacional mnima. O tema continua em pauta (vide captulo 4.11.4) e dever ser retomado por ocasio da VI Reunio de Alto Nvel da Nova Agenda, a ser convocada no primeiro semestre de 2009, em Porto Alegre. 4.9 Segunda Comisso Brasileira Demarcadora de Limites As Comisses Brasileiras Demarcadoras de Limites, rgos integrantes do Ministrio das Relaes Exteriores, tm por competncia executar, juntamente com os delegados das Comisses estrangeiras correspondentes,
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os trabalhos de demarcao e de caracterizao dos limites internacionais do Brasil e de cuidar da inspeo, manuteno e densificao dos marcos de fronteira. O Regimento Interno (RISE) da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores (SERE), atualizado em 2008, subordina essas duas Comisses Diviso de Fronteiras do MRE, unidade que orienta e supervisiona seus trabalhos e prope as reunies bilaterais pertinentes. A Segunda Comisso Demarcadora de Limites (SCDL), sediada no Palcio Itamaraty, no Rio de Janeiro, encarregada das atividades nas fronteiras do Brasil com a Argentina, Bolvia, Paraguai e Uruguai101. No perodo de 6 a 10 de outubro de 2008, foi celebrada, em Montevidu, a 56 Conferncia da Comisso Mista de Inspeo dos Marcos da Fronteira Brasil-Uruguai. A delegao brasileira foi comandada pelo diplomata que chefia a Coordenao-Geral das Comisses Demarcadoras de Limites (CGDL) e integrada por funcionrios da SCDL. Na oportunidade, foi definido o plano de trabalho para 2009, relativo a atividades de inspeo na regio da Coxilha de Santana, e prosseguiram os estudos para o estabelecimento dos pontos de inflexo na parte superior da Lagoa Mirim. A prxima Conferncia ter lugar no Rio de Janeiro, no segundo semestre de 2009. 4.10 Reunies de Coordenao Consular As Reunies de Coordenao Consular so sesses de consultas mtuas entre as Reparties consulares brasileiras no Uruguai, relativas aos temas que lhes so adstritos. As reunies so convocadas e presididas pelo Cnsul-Geral em Montevidu, em base aproximadamente trimestral, e normalmente tm lugar nas instalaes do Instituto Cultural UruguaioBrasileiro (ICUB). Comparecem s reunies funcionrios do ConsuladoGeral, os titulares dos Consulados e Vice-Consulados, o Diretor do ICUB e o Cnsul Honorrio em Montevidu, alm de um representante da Embaixada e de um ou mais convidados, selecionados em funo dos temas discutidos em cada encontro.
Primeira Comisso Demarcadora de Limites (PCDL), com sede em Belm, esto afetas as fronteiras com o Peru, Colmbia, Venezuela, Guiana, Suriname e Departamento da Guiana (Guiana Francesa).
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Na gesto do atual Cnsul-Geral, realizaram-se sete reunies de coordenao, compreendidas entre setembro de 2006 e fevereiro de 2009. Nas ltimas trs, os convidados especiais foram a Subdiretora da Direo Nacional de Migrao (5 Reunio), a Diretora-Geral do Patronato Nacional de Encarcerados e Libertos (6) e a Diretora Nacional de Coordenao Territorial do Ministrio do MIDES (7). Embora tais reunies sejam da alada da rede consular brasileira no Uruguai, vrios temas que constam da respectiva agenda se conjugam necessariamente com as aes da Embaixada na rea de integrao fronteiria, como evidenciam as cerca de vinte viagens conjuntas do Embaixador e do Cnsul-Geral zona de fronteira. Atravs dessas reunies so canalizadas as demandas locais apresentadas aos Consulados em Rivera e no Chu e aos Vice-Consulados em Rio Branco e em Artigas. As Reunies de Coordenao Consular permitem comparar situaes, coordenar gestes e intercambiar lies aplicveis a situaes anlogas experimentadas pelas Reparties consulares, propiciando uma viso integrada e periodicamente atualizada do que ocorre nos vrios pontos da fronteira. Nesses encontros, com durao mxima de dois dias, comumente acordado, ad referendum da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores (SERE)102, o calendrio dos consulados itinerantes, que so misses de assistncia e orientao consular a nacionais brasileiros em condies socioeconmicas precrias, residentes em localidades menos acessveis, inclusive as da fronteira norte do pas. Nessas misses, as demandas da comunidade consistem, principalmente, na realizao de registros civis, de matrculas consulares e na prestao de esclarecimentos sobre o sistema previdencirio. Durante os consulados itinerantes so tambm esclarecidas muitas dvidas a respeito dos requisitos para a obteno de residncia ao amparo dos Acordos de Residncia Mercosul e Fronteirio. A agenda consular contempla, ademais, a promoo de atividades de educao na fronteira, como o ensino do Portugus, e culturais, como a exposio itinerante Pinceles Fronterizos, que percorreu, em 2007, distintos pontos da fronteira, em cada um dos quais ia incorporando obras de artistas locais, para finalmente terminar no Cabildo de Montevidu, em evento auspiciado pela Embaixada.
A Secretaria de Estado das Relaes Exteriores a sede do Ministrio das Relaes Exteriores, em Braslia.
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Nas reunies consulares, uma das atividades desenvolvidas, com repercusso direta na integrao fronteiria, o exame da implementao dos Acordos de Residncia Fronteirio e Mercosul. Os participantes conferem as estatsticas de emisso de documentos e vistos ao amparo daqueles acordos, avaliam a eficcia de suas disposies e adotam as providncias cabveis, com vistas superao dos bices constatados. Quando estas dificuldades prticas so originadas no Brasil, as medidas ensejam telegramas SERE, com pedidos de gestes junto aos entes dos quais emanam as decises; quando os empecilhos burocrticos so verificados no Uruguai, o prprio Cnsul-Geral procura equacion-las, mediante visitas quelas autoridades. Exemplo de dificuldades que suscitam gestes a questo da incorporao, aos seguros de veculos brasileiros, do seguro obrigatrio de responsabilidade civil do proprietrio e/ou condutor de automvel de passeio em viagem no Mercosul (a chamada carta verde). As seguradoras de veculos uruguaias incluem automaticamente nas suas aplices a cobertura do seguro em outros pases do Mercosul. No Brasil, a carta verde deve ser adquirida em separado, exigncia da qual muitos brasileiros s tomam conhecimento ao tentarem entrar em territrio uruguaio. Algumas prefeituras fronteirias brasileiras queixaramse da exigncia da carta verde para a admisso, no Uruguai, de ambulncias procedentes do Brasil, em misses de socorro. Em atendimento a sugesto feita pelo Consulado-Geral, amadurecida nas Reunies de Coordenao Consular, a SERE consultou, em Braslia, autoridades reguladoras dos servios de seguros no Brasil, com vistas possvel incluso automtica do seguro Mercosul nas aplices de veculos, e no na modalidade de expanso de cobertura. A medida evitaria que os turistas que viajam de carro para o Uruguai fossem penalizados ao cruzarem a fronteira, pelo fato de esse adicional no ser oferecido automaticamente nas aplices das seguradoras brasileiras. Em resposta s gestes realizadas, a Superintendncia de Seguros Privados (SUSEP) esclareceu que a obrigatoriedade de embutir a carta verde no seguro obrigatrio (DPVAT), acarretaria a imposio de um custo adicional para todos os proprietrios de veculos, incluindo a maioria de condutores que circula apenas em territrio nacional, o que suscitaria a possibilidade de questionamento judicial. A par das ponderaes quanto viabilidade jurdica da medida, alinham-se consideraes de ordem econmica, apontadas pela Federao Nacional das Empresas de Seguros Privados e de Capitalizao (FENASEG), Caixa Seguros, BB Seguros e Sul Amrica
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Seguros. Uma das solues provisrias encontradas a oferta de descontos, pelas seguradoras brasileiras, a moradores de cidades prximas fronteira. Inconformadas com a situao, as comunidades fronteirias reivindicam tratamento diferenciado e consideram injusto pagar um alto preo pelo seguro internacional para que possam trafegar literalmente do outro lado da rua, como acontece nas cidades geminadas.Aatual regulamentao brasileira da carta verde, ao que parece, precisaria ser alterada de forma a contemplar outras formas de contratao do seguro, mais condizentes com a realidade da fronteira. luz dessa situao, em 28 de novembro de 2008, o Secretrio-Geral das Relaes Exteriores, Embaixador Samuel Pinheiro Guimares, props ao Secretrio-Executivo do Ministrio da Fazenda (MF), Nelson Machado, a constituio de um Grupo de Trabalho a ser integrado pelo Itamaraty, pelo MF e pela SUSEP, com o intuito de estudar a matria e propor solues, inclusive no tocante eventual criao de um seguro internacional especfico para as localidades fronteirias. O caso da carta verde ilustra bem o trajeto percorrido pelos reclamos da cidadania fronteiria atravs dos canais consulares brasileiros, do extremo norte para a capital do Uruguai, e dali para Braslia. Ilustrao 9 - Reunio de Coordenao Consular

FONTE: Autor.

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Nas Reunies de Coordenao Consular de 2008 surgiu a ideia, logo concretizada, de um exerccio que representa um ensaio para a proposta de elaborao do Estatuto da Fronteira. Trata-se da mesa informal estabelecida para a leitura e reviso conjunta de todos os acordos, bilaterais ou no, vigentes sobre temas migratrios, mas com repercusso sobre a fronteira binacional. O grupo de trabalho informal reuniu-se no ICUB, em abril de 2008, com a participao de funcionrios daquela Repartio, da Embaixada, da Direo Nacional de Migrao e da Chancelaria uruguaia, e procedeu atividade de leitura, cujo principal resultado foi a seleo dos acordos mais relevantes para a cidadania fronteiria, examinados nos captulos seguintes. Ademais do monitoramento dos acordos vigentes, as reunies consulares analisam o andamento das iniciativas sob negociao, a exemplo do ocorrido com o Ajuste Complementar sobre Acesso Recproco a Servios de Sade na Fronteira, recentemente concludo. Avaliam, igualmente, o processo de colaborao com a Embaixada na elaborao de novos acordos de cooperao tcnica com reflexos na fronteira, com destaque, mais recentemente, para o projeto, em fase de finalizao, de ensino de portugus instrumental para funcionrios do Governo uruguaio que interagem, no seu dia-a-dia, com turistas, passageiros, motoristas e detentos brasileiros. O projeto nasceu da experincia-piloto, capitaneada pelo Consulado em Rivera, em coordenao com a Universidade Federal de Santa Maria (UFSM), de oferta de curso de portugus em lngua estrangeira para policiais da Direccin Nacional de Polica Caminera , realizado em dezembro de 2006. Agora em verso ampliada, o treinamento de centenas de agentes rodovirios, inicialmente, e, em futuras etapas, de oficiais carcerrios, de imigrao, de turismo e aduaneiros, dever beneficiar, em ltima anlise, os prprios cidados brasileiros, que podero ser mais bem compreendidos e atendidos em seus contatos com aqueles agentes. Por ser uma atividade continuada, dever tambm contemplar aulas de espanhol instrumental, a comear pela Brigada Militar gacha. O projeto encontra-se em via de aprovao pelo lado uruguaio, na perspectiva de que possa ser assinado ainda no primeiro trimestre de 2009. As Reunies de Coordenao Consular tm a utilidade adicional de propiciar uma reflexo sobre a institucionalidade fronteiria, isto , sobre a convenincia e oportunidade de desativar mecanismos inoperantes, retomar os que se encontram em estado latente, quando cabvel, ou apoiar
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o dilogo sobre a formulao de solues inovadoras, em especial a elaborao do Estatuto da Fronteira. Na 7 Reunio de Coordenao Consular, ocorrida em 16 e 17 de outubro de 2008, foi discutida a proposta pioneira de criao de um Conselho de Cidados103 da Fronteira, semelhana do Conselho instalado em Montevidu, em 2007, que se reuniu seis vezes desde ento, tendo sido a ltima vez em 24 de setembro de 2008. O Consulado-Geral alia-se Embaixada nas sondagens preliminares, junto ao Governo uruguaio, relativas ao Estatuto da Fronteira, mediante um trabalho permanente de articulao com os rgos mais atuantes na temtica, quais sejam: o MIDES, o Ministrio do Interior, o INE e tantos outros. Com este Instituto, o Consulado planeja fazer um censo dos brasileiros no Uruguai, o que permitir conhecer com maior preciso seu perfil neste pas, notadamente na fronteira, onde se concentram104. Na visita do Diretor do Departamento da Amrica do Sul I (DAS-I) a Montevidu, ocorrida em 3 de fevereiro de 2009, foi aceita a proposta uruguaia de realizao de uma encontro bilateral de cnsules de fronteira, o que dever enriquecer significativamente a dinmica de tratamento do Estatuto da Fronteira, cujo acompanhamento um item permanente na agenda das reunies de coordenao consular. Ao funcionarem como uma espcie de balano trimestral das reivindicaes da fronteira, as Reunies de Coordenao Consular permitem identificar claramente as questes de carter sistmico e duradouro naquela faixa de territrio e segui-las de modo consistente, nos relativamente longos intervalos entre as Reunies de Alto Nvel e dos Grupos de Trabalho da Nova Agenda.

O Conselho de Cidados, foro de carter consultivo, busca estreitar os laos entre o ConsuladoGeral e os brasileiros residentes em sua rea de jurisdio, com o fito de aperfeioar o atendimento consular, assim como ampliar e aprimorar os servios que lhes so prestados. O Conselho tem no Cnsul-Geral em Montevidu a figura de seu Presidente; conta ainda com um SecretrioExecutivo, representado pelo Cnsul-Geral Adjunto, alm de oito a dezesseis Conselheiros, todos eles cidados brasileiros. 104 Segundo o Relatrio Nacional de Imigrao do Governo uruguaio, o contingente brasileiro no Uruguai o segundo em importncia, depois dos argentinos, e o nico que no se concentra em Montevidu. Reciprocamente, dos 26.915 nacionais uruguaios registrados como residentes legais no Brasil at 28 de setembro de 2007, 55% estavam radicados no Rio Grande do Sul (telegrama n 670, ostensivo, do Consulado-Geral do Brasil em Montevidu, em 30.10.2007).
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4.11 Nova Agenda de Cooperao e Desenvolvimento Fronteirio A Nova Agenda de Cooperao e Desenvolvimento Fronteirio Brasileiro-Uruguaia foi instituda em abril de 2002, com o propsito da promoo do desenvolvimento integrado da faixa de fronteira comum. a mais alta instituio dedicada especificamente ao tratamento dos assuntos de fronteira. Em relao estrutura descentralizada dos Comits de Fronteira, que emitiam meras recomendaes, trouxe uma mudana qualitativa, ao atrair o debate para cidades maiores, em negociaes coordenadas pelas Chancelarias dos dois pases. Ao mesmo tempo, na Nova Agenda a dimenso federativa da diplomacia ganhou relevo, ao elevar o Rio Grande do Sul ao status de sede alterna do mecanismo. O primeiro passo para a criao da Nova Agenda foi dado em fevereiro de 2002, quando o Palcio Santos enviou nota Embaixada do Brasil em Montevidu, por meio da qual apresentava o documento intitulado Elementos para uma Poltica Conjunta em Matria Fronteiria. O texto fora elaborado no intuito de estabelecer uma base preliminar para as discusses bilaterais, com vistas a determinar uma nova agenda para o relacionamento fronteirio. O referido documento tinha trs caractersticas principais. Primeiramente, consolidava a estrutura jurdico-institucional da cooperao fronteiria bilateral, relacionando todas as instituies que a integravam. Em seguida, procurava identificar doze reas temticas s quais os dois Governos deveriam dedicar ateno prioritria com nfase para sade, meio ambiente e infraestrutura e propunha cursos de ao para a consecuo de tais metas. Por fim, apresentava importantes concluses de natureza jurdico-institucional, ao constatar que: a estrutura orgnica resulta imprecisa nos objetivos de alguns de seus rgos auxiliares; poderia existir uma superposio de competncias; no havia sido convocado nenhum de seus rgos nos ltimos anos; as demandas das zonas fronteirias estavam sendo, consequentemente, canalizadas por vias diversas e de forma inorgnica (trad. pelo autor). O paper inovou com a meno expressa proposta de uma carteira fronteiria (item 2.9 do documento). A Nova Agenda passou a tratar as questes fronteirias sob nova perspectiva, ao antepor o microcosmo da cidadania aos projetos de maior envergadura na rea de infraestrutura, por trazer, aquela, benefcios mais imediatos vida do cidado (AVEIRO, 2006, p. 111). O foro das discusses
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foi transferido, alternadamente, para Montevidu e para Porto Alegre, locais mais acessveis aos Poderes Centrais de cada pas. Previu-se a participao direta de autoridades tcnicas, com poder de deciso sobre os assuntos em pauta. Os temas foram distribudos entre quatro Grupos de Trabalho (GTs), encarregados de elevar seus projetos ao plenrio da Reunio de Alto Nvel dos Vice-Chanceleres do Brasil e do Uruguai. Na reestruturao de 2002, os Comits de Fronteira foram tecnicamente preservados como instncias capazes de resolver problemas localmente e de encaminhar reivindicaes para a Nova Agenda, quando estas envolvessem negociaes no mbito intergovernamental. Na prtica, porm, os temas dos Comits de Fronteira migraram gradualmente para os GTs da Nova Agenda, a seu turno subordinados Reunio de Alto Nvel dos Vice-Chanceleres. Ilustrao 10 - Reunio de Alto Nvel da Nova Agenda

FONTE: Aquiles Millns, jornal La Repblica.

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4.11.1 Reunies de Alto Nvel da Nova Agenda 4.11.1.1 I Reunio de Alto Nvel A I Reunio de Alto Nvel da Nova Agenda teve lugar em Montevide, em 25 e 26 de abril de 2002. Os documentos uruguaios traziam, como ttulo da reunio, Uma Nova Agenda de Cooperao e Desenvolvimento Fronteirio, denominao esta que vingou. Havia a disposio mtua de dar um enfoque positivo a certos elementos da agenda negativa da fronteira (vide captulo 3.3). Para tanto, as delegaes acordaram reativar e dar maior eficcia aos mecanismos j existentes, inclusive aos Comits de Fronteira. Adicionalmente, a I Reunio de Alto Nvel definiu a estrutura orgnica da Nova Agenda, composta de quatro Grupos de Trabalho (GTs): Sade; Meio Ambiente e Saneamento105; Cooperao Policial e Judicial; e Desenvolvimento Integrado, desdobrado nos Subgrupos de Educao e Formao Profissional e de Prestao de Servios106. Os GTs manteriam reunies tcnicas para regulamentar situaes especficas nas quais se verificassem vcuos normativos, especialmente nas seguintes matrias: cooperao policial e judicial, ensino, sade, circulao de carros particulares, nibus intermunicipais, ambulncias e veculos de bombeiros. Na oportunidade, foi sugerida a criao de um portal na internet, vinculado s Chancelarias, com informaes gerais sobre a fronteira, e considerou-se o projeto que culminaria na assinatura do Acordo Fronteirio (vide captulo 5.2 a seguir). A Reunio de Alto Nvel poderia convocar os Comits de Fronteira ou determinar que estes encaminhassem subsdios a um ou mais GTs. 4.11.1.2 II Reunio de Alto Nvel A II Reunio de Vice-Chanceleres foi celebrada em 8 e 9 de agosto de 2002, em Porto Alegre. Cabia, ento, decidir que fazer com o acervo de canais de dilogo intergovernamental herdados das dcadas anteriores. Nesse

O GT de Meio Ambiente e Saneamento inclui, desde 2004, duas novas subcomisses: a de Recursos Hdricos e a de Desenvolvimento Sustentvel. 106 A V Reunio da Nova Agenda tratou o Subgrupo de Educao e Formao Profissional como um GT da Nova Agenda. A rigor, entretanto, ele integra, com o Subgrupo de Prestao de Servios, o GT de Desenvolvimento Integrado.
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ponto, a II Reunio adotou uma postura conservadora: decidiu manter a atual estrutura orgnica e flexibilizar o funcionamento da Comisso Geral de Coordenao, bem como reativar os Comits de Fronteira. No obstante a posio declarada, em termos prticos a tradicional Comisso de Desenvolvimento Conjunto de Zonas Fronteirias, reunida pela ltima vez em 1997, no recebeu nenhuma meno na ata. A Comisso Geral de Coordenao e os Comits de Fronteira perderam impulso; tampouco foram mencionadas as Comisses das Bacias. Discutiu-se, sim, a criao de uma Comisso Binacional Gestora de Sade de Fronteira, com representaes federal, estadual e municipal. O principal resultado da II Reunio de Alto Nvel foi a assinatura de um Acordo de Cooperao Tcnica entre a Universidade do Estado do Rio Grande do Sul (UERGS) e a Universidad de la Repblica (UdelaR). 4.11.1.3 III Reunio de Alto Nvel A III Reunio da Nova Agenda teve lugar em Montevidu, em 30 e 31 de julho de 2003. A respectiva ata recomendava ( 6) a consolidao de um espao de dilogo regular um Comit Binacional entre as autoridades nacionais, prefeitos e intendentes da fronteira, para tornar mais fluido o dilogo e estimular propostas de desenvolvimento da regio. Na ocasio, foi igualmente apresentado projeto de texto para o envio de uma exposio de motivos conjunta a organismos financeiros, tendo em vista o financiamento daquelas propostas, ideia esta que j vinha sendo discutida desde a I Reunio da Nova Agenda. A carta conjunta foi efetivamente assinada em 14 de abril de 2004, pelos Chanceleres Celso Amorim e Didier Opertti, quando eles se encontraram nas cidades de Jaguaro e Rio Branco. No documento, solicitavam o apoio financeiro e a cooperao tcnica do Instituto para a Integrao da Amrica Latina e Caribe, do Banco Interamericano de Desenvolvimento (INTAL/ BID), e da Corporao Andina de Fomento (CAF), para os programas da Nova Agenda. O documento relacionou oito projetos do GT de Meio Ambiente, quatro do GT de Cooperao Policial e Judicial, um do GT de Sade e quatro do GT de Educao, totalizando dezessete projetos; mas estes foram apenas enunciados, sem os pormenores. A essa demanda binacional, tanto o BID como a CAF acenaram positivamente.
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A III Reunio culminou com a assinatura do Ajuste Complementar para a Sade na Fronteira, por meio do qual foi instituda a Comisso Binacional Assessora de Sade (CBAS) da Fronteira Brasil Uruguai, com o mandato de propor estratgias de ao, elaborao, avaliao e acompanhamento de planos de trabalho relacionados com o tema (vide seo 4.11.2.1.1). 4.11.1.4 IV Reunio de Alto Nvel A IV Reunio da Nova Agenda deu-se em Porto Alegre, na Casa de Cultura Mrio Quintana, em 23 e 24 de novembro de 2004. Encerrou-se com a assinatura do Acordo sobre Cooperao Policial em matria de Investigao, Preveno e Controle de Fatos Delituosos. No marco dessa reunio, realizou-se em paralelo, na Casa da Cultura de Jaguaro, a I Reunio do Comit Binacional de Intendentes e Prefeitos da Fronteira. Foi ratificado, ademais, o Acordo para Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho a Nacionais Fronteirios Brasileiros e Uruguaios (Acordo de Indocumentados ou Fronteirio). Ainda no marco da IV Reunio, foi considerada proposta de Acordo para a Criao de Escolas e/ou Institutos Binacionais Fronteirios Profissionais e/ou Tcnicos e para a Habilitao de Cursos Tcnicos Binacionais Fronteirios, elaborada pela Chancelaria uruguaia. O instrumento veio a ser assinado em Braslia, no dia 1 de abril de 2005, e ainda no se encontra em vigor no Brasil107. Na mesma reunio, foi proposta a retomada das conversaes sobre a constituio de uma Universidade Binacional entre os dois pases. A IV Reunio de Alto Nvel foi prolfica em resultados. sua margem foi inaugurado o Centro para Estudo e Divulgao dos Aspectos Jurdicos e de Integrao na rea Fronteiria (CEJ), instalado em 30 de abril de 2004, no Trade Point, em Rivera. O Centro seria responsvel pela informao e esclarecimento das autoridades judiciais e policiais, assim como dos operadores de direito, sobre medidas adotadas pelos dois pases, bem como no mbito do Mercosul, com implicaes diretas na rea de fronteira. O plano de trabalho anual 2005 do CEJ foi apresentado na IV Reunio da Nova Agenda, juntamente com quatro outros projetos. Acordou-se, na
Aprovado no Uruguai por meio da Lei n 18.158, de 10 de julho de 2007; publicada no D.O. n 27.288, de 20 de julho de 2007.
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ocasio, que a ABC adequaria a formatao dos projetos aos padres do BID e da CAF, mas no houve seguimento. A ata da IV Reunio mencionou as duas sesses, realizadas at ento, da Comisso Binacional Assessora de Sade. Registrou, por fim, a necessidade de impulsionar o plano de desenvolvimento urbano binacional de Rivera - Santana do Livramento. 4.11.1.5 V Reunio de Alto Nvel A posse do novo Governo uruguaio virtualmente paralisou os trabalhos da Nova Agenda, em funo de atrasos no processo de designao dos representantes uruguaios para os diversos GTs. Assim, o binio 2005-2006 transcorreu sem convocatria. Enfim, em 23 e 24 de julho de 2007, realizouse a V Reunio de Alto Nvel, em Montevidu. Sua ata registrou as seguintes propostas de iniciativa brasileira: o esboo de Estatuto da Fronteira, o Acordo sobre Localidades Vinculadas, negociado no mbito do GAHIF, e proposta de dispensa de traduo nas legalizaes de documentos entre os dois pases, com projeto de acordo entregue pela Delegao brasileira108. Discutiu-se tambm a criao de uma Comisso de guas que englobasse a CLM, a CRQ e a tera parte dos cursos de gua no cobertos por nenhuma Comisso, compreendida entre os rios Jaguaro e Quara. A Nova Agenda foi o espao onde se produziram importantes conquistas para a zona de fronteira. A principal delas foi o Acordo para Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho a Nacionais Fronteirios Brasileiros e Uruguaios, vigente desde abril de 2004. O citado acordo solucionou o problema dos indocumentados residentes numa faixa de vinte quilmetros de cada lado da fronteira binacional, nas localidades assinaladas no anexo quele instrumento, pioneiro pela criao da figura do cidado fronteirio. A repercusso positiva desse instrumento permite aquilatar o impacto que teria a ampliao do espectro de benefcios concedidos s comunidades envolvidas, consolidados num Estatuto da Fronteira.
108 A proposta de negociao de acordo para a dispensa de traduo nas legalizaes de documentos tramitados com finalidades migratrias entre o Brasil e o Uruguai foi retomada em novembro de 2008, em visita do Cnsul-Geral ao Diretor do Departamento de Assuntos Consulares e Vinculao do Palcio Santos, que se comprometeu a levar o assunto Junta Nacional de Migraes, rgo colegiado criado pela Nova Lei de Migraes, no qual tm assento os Ministrios do Interior, das Relaes Exteriores e do Trabalho e Seguridade Social.

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4.11.2 Grupos de Trabalho da Nova Agenda 4.11.2.1 Grupo de Trabalho sobre Sade Criado na I Reunio de Alto Nvel da Nova Agenda, o GT de Sade importou a agenda de sade dos Comits de Fronteira109. O referido GT levou adiante uma bem sucedida campanha de vacinao contra a febre amarela no Uruguai, para trabalhadores de pontos da fronteira, com vacina subsidiada pelo Governo brasileiro. Ademais, em seu bojo foi gestado e concludo um memorando de entendimento para o intercmbio de experincias em transplantes de rgos e tecidos. A ampla gama de assuntos tratados no GT de Sade exigia uma permanente negociao entre os dois Governos e, do lado brasileiro, a integrao das esferas federal, estadual e municipal. Por essa razo, o GT promoveu a assinatura, em 31 de julho de 2003, do Ajuste Complementar para a Sade na Fronteira, que previu, logo em seu artigo 1, a criao e implantao da Comisso Binacional Assessora de Sade na Fronteira (CBAS), no mbito deste GT. GALLO (2004, p. 43) elenca as razes que tornam indispensvel e premente a integrao das aes de sade na fronteira: doenas comunicveis e desastres naturais no respeitam fronteiras; estruturas de mdia e alta complexidade demandam organizao de entrada e escala de uso; diferenciaes no padro de qualidade e no escopo da ateno ofertada estimulam migraes para uso de servios nos pases vizinhos; a utilizao dos servios por parte de populaes estrangeiras nao que os oferece, representada pelo fluxo informal da demanda, gera subnotificaes e dificuldade de planejamento das aes; peculiaridades fronteirias, como, por exemplo, a magnitude da populao mvel, marcada pelo trfico, prostituio, contrabandos, deslocamento de caminhoneiros, impactam substancialmente a sade da populao;

Diego ACHARD (1995, p. 124) fez um quadro estatstico das atas dos Comits de Fronteira, nas quais os temas de sade figuravam como os assuntos de maior incidncia.
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o carter de intersetorialidade da sade afeta o desenvolvimento e a qualidade da infraestrutura dos demais setores (saneamento, educao, condies de trabalho, voz poltica etc.). Diversas questes sociais afetas sade poderiam tambm integrar essa lista, como a dependncia do lcool e das drogas, os exames de corpo de delito em situaes de violncia domstica e tantos outros. Dramtico foi o exemplo descrito no 1 Seminrio de Fronteiras do MIDES, de uma moa de 19 anos, pobre, natural de Santana, mas filha de uruguaio, que se encontrava em estado de gestao avanada, mas privada de acesso ao servio de sade em Rivera porque no tinha cdula uruguaia. No desespero, comprou uma certido de nascimento falsa e terminou sendo processada criminalmente. Persistem, pois, vrios desafios para a rea de sade na fronteira. Um deles a necessidade de harmonizao dos sistemas de sade, haja vista que o sistema uruguaio no universal, como acontece com o Sistema nico de Sade (SUS) brasileiro. No Uruguai, a universalidade aplica-se somente a casos de urgncia e de emergncia, por meio de um carn de sade pblica, outorgado com diferentes categorizaes de gratuidade (carnet de asistencia gratuita), em ateno a determinados critrios comprobatrios de ausncia de recursos. O Uruguai possui um sistema misto de sade, no qual o trabalhador assalariado que recolhe para a previdncia social encaminhado para a rede privada. Os hospitais pblicos atendem prioritariamente clientela de baixa renda, portadora dos referidos carns. Houve vrios intentos de equacionar o problema, mediante entendimentos bilaterais de alcance nacional. O primeiro antecedente desse esforo foi o Acordo de Previdncia Social Brasil-Uruguai, de 22 de janeiro de 1978, que entrou em vigor, no Brasil, em 1980. O Acordo assegura, em seu art. 5, o direito adquirido a prestaes pecunirias no Estado de origem, em caso de transferncia do trabalhador, e a continuidade de sua aquisio, de acordo com as leis do Estado contratante. Mais interessante o artigo 6 do Acordo, segundo o qual a assistncia mdica, farmacutica e odontolgica ser restada a toda pessoa abrangida pela previdncia social de um dos Estados Contratantes em seu deslocamento para o territrio do outro Estado, temporria ou definitivamente, desde que a entidade competente do Estado de origem reconhea o direito e autorize a prestao. As disposies finais do Acordo Previdencirio de 1978 determinam que as despesas referentes assistncia prestada correro por conta do Estado
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de origem e que os Estados Contratantes fixaro, de comum acordo, o valor e a forma de reembolso. Em posterior Ajuste Complementar (1995) ao Acordo de 1978, ficou estabelecido que os habitantes da fronteira teriam direito (art. 2) a pronto atendimento mdico nos Centros de Sade que no pertenam a seu pas de origem, em qualquer circunstncia, at que o paciente esteja em condies que permitam sua remoo ao seu pas de origem. Para o atendimento, bastaria (art. 3) a apresentao de cdula de identidade e de comprovante de domiclio na rea de fronteira. O art. 5 do ajuste, por sua vez, contemplava a interveno de profissional da rea de sade da outra Parte, em casos de urgncia e/ou emergncia. O instrumento criava, por fim, uma tabela de prestaes pecunirias para posterior reembolso, mas no fixava a forma como esse reembolso se daria. De acordo com o que precede, conclui-se que h pelo menos duas dcadas os Governos brasileiro e uruguaio decidiram garantir o acesso recproco de seus nacionais aos servios previdencirios e de sade no pas vizinho, tendo assinado compromissos formais em tal sentido. No entanto, os entendimentos sempre esbarraram em dificuldades operacionais, mormente por dificuldades de inspeo, que feita para comprovar a aplicabilidade dos benefcios previdencirios, e de definio da forma de reembolso, no caso dos servios de sade. Apenas em 2008 essas questes lograram avanar substancialmente, com a proposta de um Acordo de Cooperao entre o Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) e o Banco de Previsin Social (BPS), descrito no captulo 4.11.2.1.2 a seguir, e com o Ajuste Complementar para o Acesso Recproco aos Servios de Sade na Fronteira, entre os Ministrios da Sade dos dois pases (vide captulo 5.4). 4.11.2.1.1 Comisso Binacional Assessora de Sade na Fronteira (CBAS) A primeira reunio da CBAS ocorreu em 25 e 26 de maro de 2004, no Chu-Chuy, e a segunda, nos dias 14 e 15 de outubro do mesmo ano, em Jaguaro-Rio Branco. De acordo com o regulamento interno da Comisso, aprovado na primeira reunio, a delegao brasileira integrada por representantes do Itamaraty, do Ministrio da Sade, da Secretaria Estadual da Sade do RS e das Secretarias Municipais de Sade dos Municpios de
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fronteira com o Uruguai, alm da representao da OPAS-OMS em Montevidu, como observadora. A CBAS estrutura-se organicamente nos seguintes subgrupos: vigilncia epidemiolgica; vigilncia ambiental e sade do trabalhador; integrao assistencial; e combate hidatidose110. Comisso compete definir e avaliar estratgias conjuntas em matria de preveno e ao frente a surtos epidmicos e de programao de imunizaes conjuntas, atendendo realidade epidemiolgica da zona fronteiria. Alm disso, est a cargo do desenvolvimento de programas de capacitao e treinamento conjunto de imunizaes, vigilncia epidemiolgica, sanitria e ambiental. Cabe, ainda, Comisso elaborar e reativar projetos de cooperao tcnica bilateral, relativos preveno e ao controle da dengue, doena de chagas, hidatidose, hantavirose e HIV-AIDS. A CBAS deve buscar a assistncia tcnica da OPAS para a capacitao em recursos humanos, bem como para realizar um levantamento dos servios, da situao de sade e as necessidades na rea de fronteira111. Por meio da Comisso, os dois Governos se coordenam para o desenvolvimento de sistemas de informao comuns; tratam, ademais, das restries circulao de ambulncias nos aglomerados urbanos e da falta de cobertura legal para o exerccio da medicina. O mais recente resultado das atividades desenvolvidas pela CBAS tambm o mais ambicioso: a assinatura de um Ajuste Complementar para a Prestao Recproca de Servios de Sade na Fronteira, assinado em evento paralelo Reunio de Ministros da Sade do Mercosul, no Rio de Janeiro, em 28 de novembro de 2008. O acordo possibilita a prestao de servios de sade humana por pessoas fsicas ou jurdicas situadas nas localidades vinculadas estabelecidas no Acordo Fronteirio de 2002. Em virtude de sua
Em 10 de maio de 2004, foi lanada no Chu-Chuy uma campanha de informao e cadastramento dos lares que tm caninos, durante a qual duplas brasileiro-uruguaias de estudantes secundaristas de ambos os sexos visitaram as casas para fazer esse levantamento e divulgao. A OPAS apoiou a campanha e disps-se a financiar sua extenso s demais localidades da fronteira binacional. O Brasil tem com o Uruguai, desde 1941, um acordo contra a hidatidose. 111 recente a instruo da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA) que supriu a carncia de regulamentao da doao de sangue por estrangeiro fronteirio. Poucos meses atrs, reportavam-se casos, na fronteira, de uruguaios impedidos de doar sangue a brasileiros, com fulcro na Resoluo n 153 da Agncia, de 14.6.2004. Em certa ocasio, argumentou-se que apenas estrangeiros que falassem portugus (sic), portadores de documentos vlidos em territrio nacional e com endereo fixo no Brasil, poderiam ser doadores de sangue. J os brasileiros podem doar sangue a uruguaios em Rivera, mediante o simples preenchimento de questionrio (telegrama n 197, ostensivo, do Consulado do Brasil em Rivera, em 24.8.2007).
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importncia no contexto do presente estudo, esse acordo ser examinado em seo parte (vide cap. 5.4). Ressalve-se que a concluso do ajuste citado no pargrafo anterior no esgota a agenda da CBAS. Falta ainda, por exemplo, o respaldo jurdico que permita a Quara servir-se do banco de sangue de Artigas. Atualmente, Quara possui apenas um centro transfusional, com pequena reserva. No caso de ocorrncia de uma demanda maior de sangue para atendimento a acidentados, recorre-se ao hemocentro de Alegrete, o que demora em torno de quatro horas. A busca de solues para esta e para outras exigncias lgicas e humanitrias mantero a dinmica fronteiria sempre frente dos entendimentos bilaterais, compelindo os dois Governos a conjugar esforos para atender aos reclamos da fronteira na rea de sade. 4.11.2.1.2 Proposta de acordo de cooperao INSS-BPS Em reunio da Comisso Multilateral Permanente de Seguridade Social (COMPASS) do Mercosul, realizada em 21 de outubro de 2008, a delegao do Uruguai apresentou minuta de convnio, ora sob anlise do Governo brasileiro, para definir um esquema de colaborao recproca entre os rgos de previdncia social brasileiro (INSS) e uruguaio (BPS) na verificao de fatos e direitos de habitantes de zonas fronteirias, em relao ao acesso a benefcios assistenciais (vide Anexo 11). A delegao da Argentina foi convidada a trabalhar em igual sentido (Resoluo n 8 da COMPASS, item 4). A proposta toma por base a Lei uruguaia n 16.929, de 13 de abril de 1988, segundo a qual no perdem direito a receber penses por velhice ou invalidez os cidados uruguaios que residam, no Brasil ou na Argentina, a uma distncia no superior a 5 km do limite fronteirio com o Uruguai. Por tratar-se de prestaes no contributivas, a outorga depende da verificao da situao de precariedade econmica do beneficirio. Para tanto, os servios de inspeo do BPS necessitam solicitar a colaborao do INSS do Brasil, para o efeito de constatar situaes ou fatos relacionados com a concesso ou manuteno de prestaes de seguridade social na zona fronteiria. Na prtica, segundo a proposta uruguaia, essa informao ser enviada contraparte requerente por meio de formulrios especficos, preenchidos pelos agentes sociais de um dos lados, na franja de 5 km, e devolvidos ao instituto de previdncia do pas vizinho, para a autorizao dos benefcios.
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Cabe notar que o eventual convnio de cooperao cobrir somente a quarta parte da rea de 20 km estabelecida pelo Acordo Fronteirio, para no colidir com a legislao interna do Uruguai. A extenso do alcance para 20 km, que certamente ser cobrada pela comunidade local e por seus representantes polticos, depender, do lado uruguaio, da aprovao, pelo Parlamento deste pas, de uma emenda lei ordinria, o que demandar tempo e esforo de negociao. Esta uma clara mostra das dificuldades de compatibilizar o Direito Interno e Internacional, para a implementao do acervo de conquistas jurdicas que compem, em ltima anlise, o Estatuto da Fronteira. 4.11.2.1.3 Sade na fronteira e Mercosul Certos assuntos, conquanto de corte eminentemente bilateral e, por essa razo, discutidos na CBAS, s vezes so discutidos concomitantemente no Mercosul, como no caso, descrito no item anterior, do Convnio de Cooperao INSS-BPS. No h impedimento para a articulao multilateral de temas tratados bilateralmente, quando estes sejam dotados de uma interface regional. Ao contrrio, as discusses podem reforar-se mutuamente e sinalizar a possvel ampliao da escala das solues para o entorno geogrfico. Isto dito, merece meno nesta pesquisa a proposta brasileira de um Sistema Integrado de Sade das Fronteiras (SIS-FRONTEIRAS), originariamente chamado de SIS-Mercosul e como tal apresentado IV Reunio do GAHIF, em 18 de junho de 2004112. O SIS-FRONTEIRAS foi institudo, no Brasil, pela Portaria n 1.120/ GM, do Ministrio da Sade (MS), de 6 de julho de 2005, e lanado em Uruguaiana (RS), em novembro do mesmo ano. As aes do projeto atingem 121 municpios nos dez quilmetros mais externos da faixa de fronteira brasileira, onde vivem cerca de trs milhes de habitantes. Tais aes so levadas a cabo por um Comit Permanente de Implementao e Acompanhamento e por uma Cmara Tcnica de Assessoramento, institudos por Portaria/MS de 2007. No Rio Grande do Sul, o programa beneficia vinte e nove localidades fronteirias que assinaram o termo de adeso ao

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Telegrama n 1670, ostensivo, da Embaixada do Brasil em Buenos Aires, em 6 de agosto de 2004.

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SIS-FRONTEIRAS113. Em sua vertente internacional, o SIS-FRONTEIRAS procura fomentar, nas fronteiras dos Estados-Partes do bloco, a integrao dos servios de sade, a fim de facilitar a oferta de servio hospitalar e de racionalizar a administrao dos recursos destinados sade na regio. No exerccio de 2009, o Ministrio da Sade do Brasil dever propor parte uruguaia a utilizao do banco de dados do SIS-FRONTEIRAS em benefcio da operacionalizao do Ajuste Complementar para a Prestao Recproca de Servios Sade na Fronteira, assinado em novembro de 2008. Os assuntos de sade so tambm discutidos no Subgrupo de Trabalho Sade (SGT-11) do Mercosul. E, embora o Comit Tcnico n 2 (CT-2) se intitule Assuntos Aduaneiros, tambm neste so tratadas as questes de sade que tenham conexo com a temtica alfandegria. Destarte, o CT-2 vem considerando a habilitao do Aeroporto Internacional de Cerro Chapu114, em Rivera, para realizar o transporte de rgos entre Uruguai e Brasil, em lugar de utilizar o aeroporto de Bag, a trs horas de viagem, tempo que poderia comprometer a viabilidade dos rgos doados. Como o Governo uruguaio est de acordo com a medida, o passo seguinte ser a designao de equipe da ANVISA para acompanhar o traslado dos rgos entre a Santa Casa de Santana do Livramento e o Aeroporto de Rivera. 4.11.2.2 Grupo de Trabalho sobre Educao e Formao Profissional A integrao educacional na fronteira comeou, na verdade, h cerca de um sculo, em resposta a necessidades prticas. Como recorda Ana Rosa SANTOS (2006, p. 72), at 1927 no havia escolas brasileiras na regio do Chu. Nessas condies, a escola uruguaia era frequentada por crianas de ambas as nacionalidades. Por sua vez, o jornal El Chuy, fundado em 1933, j trazia, desde ento, textos em espanhol e em portugus (id., p. 74). Porm,
Fonte: Relatrio de Gesto 2007 do SIS-FRONTEIRAS, publicado pelo Ministrio da Sade em 1 de fevereiro de 2008. Disponvel em: <http://portal.saude.gov.br/portal/arquivos/ pdf/Relatorio_SIS_01-02-08.pdf>. Acesso em: 11 nov. 2008. 114 Ao cabo de negociaes entre a Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC), do Brasil, e a Direo Nacional de Aviao Civil e Infraestrutura Aeronutica (DINACIA), do Uruguai, foi dado, em 16 de dezembro de 2006, o primeiro passo para a transformao do Aeroporto de Rivera em aeroporto binacional, com o lanamento da linha domstica Porto Alegre Santana do Livramento Porto Alegre, em voos dirios da empresa gacha NHT Transportes, com check-in em Santana e embarque em Rivera.
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a sistematizao e seguimento regular das iniciativas sobreveio apenas com o surgimento da Nova Agenda de Cooperao e Desenvolvimento Fronteirio. Originalmente, o Subgrupo de Formao e Educao Profissional integrava, juntamente como o de Prestao de Servios, o GT de Desenvolvimento Integrado. Esta subdiviso foi desaparecendo medida que se sucederam as reunies da Nova Agenda. Assim, na V Reunio da Nova Agenda, o GT reuniu-se sob a denominao de Educao e Formao Profissional. Com isso, os temas relacionados com o Subgrupo de Prestao de Servios, dedicado ao aperfeioamento do marco regulatrio para os servios de nibus interdepartamentais, de bombeiros e de ambulncias, tiveram de ser acomodados na ata geral da V Reunio e nos debates do Comit Binacional de Intendentes e Prefeitos, com certo prejuzo ao seu seguimento. Em suas atividades, o GT sobre Educao e Formao Profissional deu prioridade para as questes da revalidao e dos ttulos docentes. Procurou, igualmente, tomar medidas para favorecer a educao bilngue, a formao docente115 e a harmonizao dos currculos escolares. Com relao ao ensino e difuso do ensino do Portugus na fronteira, vrias possibilidades vm sendo consideradas. Uma delas a utilizao do curso de Portugus por correspondncia, oferecido pela UFPel, para suprir as necessidades do Chuy. Outra opo utilizar o modelo adotado pelo Consulado do Brasil em Rivera, que criou um programa de treinamento no idioma, em cooperao com a UFSM (vide captulo 4.10). Enfim, h a alternativa de contratar professores com recursos da unidade competente do Itamaraty (Diviso de Promoo da Lngua Portuguesa DPLP) ou do Instituto Cultural Uruguaio-Brasileiro (ICUB), para o preparo de docentes de Portugus na zona de fronteira. O GT de Educao procurou instituir experincias-piloto a serem consolidadas no Acordo sobre Institutos e Escolas Binacionais, pelo estmulo ao estabelecimento de cursos tcnicos, sendo um em gesto de turismo e hospitalidade, oferecido pela Superintendncia de Educao Profissional (SUEPRO) do RS, e outro em gesto de estabelecimentos agropecurios, oferecido pela Universidad del Trabajo del Uruguay (UTU), ambos na zona de Chu-Chuy. Os cursos teriam 50% das vagas reservadas para nacionais

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Em Rivera, essas aes podem ser facilitadas pela existncia do CERP Centro Regional de Profesores del Norte.

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de cada pas, com os respectivos diplomas reconhecidos mutuamente, atravs de convnios interinstitucionais. O referido GT props, ademais, a criao de uma universidade binacional, mediante entendimentos entre a Universidade Federal do Pampa (UNIPAMPA)116 e a UdelaR. Como resultado desses contatos, foi assinado um Memorando de Entendimento entre a UFPel117 e o Conselho Tcnico Federal do Uruguai, a fim de permitir a estudantes egressos do sistema de educao tcnica do seu pas frequentar cursos nos campi da UNIPAMPA. A UFPel participa ativamente do GT de Educao e Formao Profissional. Dessa instituio partiu a oferta de detectar possibilidades de participao de instituies universitrias de ambos os pases no atendimento s necessidades educativas da regio. A citada universidade mantm cursos de Direito Ambiental, Engenharia de Biossistemas e Gesto Regional de Recursos Hdricos, este ltimo ministrado no mbito da Agncia de Desenvolvimento da Bacia da Lagoa Mirim (ALM). Em maro de 2003, o Uruguai criou, na fronteira, um programa de ensino bilngue118 portugus-espanhol, do qual a Embaixada do Brasil em Montevidu participa, mediante a doao de livros e de material audiovisual, a convocao de docentes e a oferta de cursos de atualizao para os professores uruguaios. O programa funciona em toda a extenso da fronteira uruguaio-brasileira e atende a 700 crianas, aproximadamente. Outros 600 alunos uruguaios, residentes locais, aprendem lngua portuguesa, nos nveis bsico, intermedirio e avanado, nas salas de aula do Consulado em Rivera e dos Vice-Consulados em Artigas e em Rio Branco. Em 1 de abril de 2005, foi assinado o Acordo para a Criao de Escolas e/ou Institutos Binacionais Fronteirios Profissionais e/ou Tcnicos e

A UNIPAMPA possui dez campi em diversas cidades da Metade Sul do Rio Grande do Sul, incluindo Santana do Livramento e Jaguaro. A Reitoria da UNIPAMPA funciona em Bag. Segundo a Assessoria Internacional do MEC, a UNIPAMPA de Livramento j estaria recebendo alunos uruguaios, sobretudo os doble chapa, bem como alunos com carteira de fronteirio. 117 At a lei de criao da UNIPAMPA, assinada pelo Presidente Lula, em 11 de janeiro de 2008, a instituio era vinculada UFPel e UFSM. Desde ento, passou a gozar de autonomia financeira e administrativa, muito embora em regime de permanente colaborao tcnica com as universidades tutoras. 118 Com certo toque humor, Ana Rosa SANTOS (id., p. 115) relata como a integrao lingustica entre o Brasil e o Uruguai j atingiu o plano espiritual. Em sua pesquisa etnogrfica, recolheu os depoimentos de um esprita e de um umbandista, os quais declararam que, na fronteira, os espritos e entidades se comunicam tanto em portugus como em espanhol...
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para a Habilitao de Cursos Tcnicos Binacionais Fronteirios (vide Anexo 5). O acordo tem por fim autorizar o estabelecimento dessas unidades na zona de fronteira definida pelo Acordo para Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho, a fim de permitir a incluso social da populao fronteiria, tendo na educao um elemento de fortalecimento do processo de integrao. No Uruguai, foi aprovado em 2007, vspera da V Reunio da Nova Agenda. No Brasil, corresponde Exposio de Motivos (EM) n 00215, ora sob anlise na Consultoria Jurdica do Ministrio da Educao (MEC). As Escolas e/ou Institutos a serem criados pelo Acordo ficaro sob a superviso da Administracin Nacional de Educacin Pblica (ANEP), do Uruguai, e da SUEPRO. A metade de suas vagas ser reservada a nacionais de cada Parte, mediante processos seletivos realizados pelas Coordenadorias Regionais de Educao do RS ou pela ANEP, conforme o caso. Os cursos sero ministrados na lngua materna de cada professor, e as publicaes, distribudas em seu idioma de origem. Ao final das atividades, sero expedidos certificados em diplomas de Formao Profissional de Tcnico, com validade nos mbitos curricular e laboral. Para o seu reconhecimento, sero adotadas as diretrizes estabelecidas no Protocolo (Mercosul) de Integrao Educacional e Revalidao de Diplomas, Certificados, Ttulos e de Reconhecimento de Estudos de Nvel Mdio Tcnico, firmado em 5 de agosto de 1995. 4.11.2.3 Grupo de Trabalho sobre Cooperao Policial e Judicial Na linha termina a jurisdio119, no a justia. Atravess-la no pode ser garantia de impunidade. Como zona de transio entre duas ordens jurdicas, a fronteira apresenta-se como rota natural de fuga de ladres de veculos, estelionatrios e criminosos em geral, ou de trnsito para contrabandistas e traficantes de drogas ou de pessoas. Por serem geralmente menos desenvolvidas, as regies de fronteira apresentam maior incidncia de casos de trabalho escravo e infantil, bem como de acidentes de trabalho e de utilizao de mo de obra clandestina120.

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Em 27 de maro de 2008, cinco militares brasileiros armados, da Brigada de Bag, ingressaram em territrio uruguaio para prender um soldado desertor que se encontrava do lado uruguaio da fronteira, em casa de familiares. A polcia uruguaia deteve os militares brasileiros. O incidente foi resolvido com visita e esclarecimentos prestados por alta autoridade militar brasileira, conforme sugerido pelo Embaixador do Brasil em Montevidu.

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So comuns os casos de explorao sexual e de violncia familiar, de descumprimento de penso alimentcia, de abandono, de desero escolar e de meninos e meninas de rua, cujo seguimento prejudicado porque a assistncia social no pode atuar alm da linha limtrofe. Nos consulados itinerantes realizados na fronteira, tem sido constatada a existncia de numerosas comunidades de brasileiros indocumentados nas zonas urbanas e suburbanas, que so justamente as mais carentes. Some-se a esse nmero o contingente de detentos brasileiros em presdios da fronteira, necessitados de assistncia consular. A cooperao em matria de segurana com o Uruguai tem, nesse contexto, razes antiqussimas, que em muito antecedem constituio do GT de Cooperao Policial e Judicial. Basta recordar que o Brasil tem um acordo de extradio com o Uruguai datado de 1916, com um Protocolo Adicional de 1921, e que o ilcito multissecular do abigeato121 mantm plenamente sua atualidade. Enfim, os problemas so to antigos quanto a fronteira; renovam-se apenas as solues ideadas, como a proposta de um cadastro unificado para controle de gado nos pontos lindeiros. O GT sobre Cooperao Policial e Judicial um dos mais ativos da Nova Agenda, por ser em seu mbito que se faz o acompanhamento do Acordo Operacional sobre Residncia no Mercosul, assim como do Acordo Fronteirio, originalmente negociado neste foro. Uma das realizaes do GT foi a concluso, em 22 de outubro de 2002, do Ajuste Complementar, por troca de notas, de Cooperao no Campo da Reduo da Demanda de Entorpecentes entre Municpios Fronteirios. O citado ajuste prev o desenvolvimento de atividades e a coordenao de estratgias para a preveno do uso indevido de entorpecentes e substncias psicotrpicas e para a reabilitao de farmacodependentes na zona de fronteira, mediante aes conjuntas da Secretaria Nacional Antidrogas SENAD, pelo lado brasileiro, e da Junta Nacional de Drogas, pelo lado uruguaio.
Apenas na regio de Barra de Quara-Bella Unin, a atividade de plantio e colheita de arroz requer a mobilizao de at 65 mil trabalhadores brasileiros safristas. 121 A Lei n 12.147, de 1954, criou no Uruguai uma zona de aduana ou de fronteira com o Brasil, apenas para o efeito de represso ao contrabando de gado, por meio da criao de uma caderneta que trazia anexada uma planilha de censo pecurio permanente, controlada pelo ento Ministrio da Pecuria e Agricultura uruguaio. A movimentao de gado a uma distncia inferior a 5 km da fronteira com o Brasil somente era permitida com aviso prvio autoridade policial ou aduaneira mais prxima, que expedia a licena de entrada ou de trnsito na zona aduaneira ou de fronteira, anotada em livro prprio.
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Na II Reunio de Alto Nvel foi proposta, tambm por este GT, a criao de Ncleos de Cooperao Consular, Policial e Judicial. Os ncleos atuaram em coordenao com os Comits de Fronteira e reuniram-se pela primeira vez em 16 de setembro de 2002, no Chu. Contrariamente aos Comits que os abrigaram, sempre recordados como uma experincia positiva em seu tempo122, os ncleos no deixaram vestgio de sua existncia, tendo sido apagados da memria das reunies mais recentes, inclusive as da rea de segurana pblica. O principal fruto do trabalho do GT sobre Cooperao Policial e Judicial foi o Acordo sobre Cooperao Policial em Matria de Investigao, Preveno e Controle de Fatos Delituosos123, cujo projeto foi primeiramente inserido como o item 21 da ata da III Reunio de Alto Nvel. O Acordo, celebrado em 14 de abril de 2004, em Rio Branco, pelos Chanceleres Amorim e Opertti, facilita a troca de informaes e a cooperao entre as polcias dos dois pases (vide Anexo 4). Ao abrigo do acordo foi assinada, no Brasil, a Portaria MJ n 3.392, de 5.11.2004, que isentou os cidados uruguaios do pagamento da taxa de registro policial. O Acordo sobre Cooperao em Fatos Delituosos no um entendimento exclusivamente aplicvel fronteira, uma vez que abrange os territrios nacionais de ambos os pases (art. 1). No entanto, contm uma disposio especfica (art. 3) segundo a qual a assistncia e cooperao compreender as situaes de interesse mtuo relacionadas com as tarefas de polcia, nas zonas limtrofes. Da mesma forma, este acordo, enquanto no derroga outros, prevalecer sempre que suas clusulas sejam mais favorveis para fortalecer a cooperao mtua em assuntos vinculados s tarefas de polcia em zonas limtrofes. Nesse sentido, a cooperao dos dois pases na execuo de diligncias policiais e atividades investigativas no se limita fronteira, mas nasceu na fronteira e atende precipuamente fronteira. O Acordo autoriza o intercmbio de informaes entre Coordenadores Policiais de Fronteira designados pelo Ministrio da Justia do Brasil e pelo

Em recente comunicao dirigida ao Cnsul-Geral do Brasil em Montevidu, o novo ViceCnsul do Brasil em Rio Branco, Adilson Simes de Oliveira, defendeu a ideia de reativao dos Comits de Fronteira, a fim de evitar o tratamento dos problemas da integrao fronteiria de forma fragmentada e sem a continuidade devida por parte dos interessados locais. (Fax DV.017, do Vice-Consulado, em 17.11.2008). 123 Incorporado ao Direito Interno brasileiro pelo Decreto Legislativo n 302, de 13.7.2006, e ao uruguaio pela Lei n 18.157, de 20.7.2007, publicada no D.O. de 27.7.2007.
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Ministrio do Interior do Uruguai, conforme corresponda. Em particular, prev que as autoridades policiais que estejam, em seu prprio territrio, perseguindo delinquente de seu pas, e este, para eludir tal ao, ultrapasse o limite fronteirio, ingressem no territrio da outra Parte, mas somente para o efeito de requerer autoridade policial mais prxima o procedimento legal correspondente, pedido do qual ser lavrada uma ata. Quando o fugitivo seja detido, este fato ser objeto de comunicao urgente s autoridades da Parte requerente. Em 2007, no contexto dos trabalhos preparatrios V Reunio da Nova Agenda, a delegao uruguaia, consultada sobre a tramitao do acordo no Parlamento, recordou que, enquanto no fosse aprovado o acordo, os dois pases poderiam aplicar os instrumentos multilaterais em vigor com impacto sobre a cooperao na rea judiciria, tais como o Protocolo de So Lus sobre Assistncia Mtua em Assuntos Penais (Mercosul, 1996)124; a Conveno Interamericana sobre Cartas Rogatrias (Panam, 1975, art. 13); e o Protocolo de Ouro Preto sobre Medidas Cautelares (Mercosul, 1994, art. 19). O Acordo sobre Cooperao Policial e Judicial terminou sendo aprovado antes da V Reunio, mas permanece vlida a interrogao relativa justaposio de acordos regionais, sub-regionais e bilaterais com disposies similares em matria judiciria, o que justificaria um exerccio de compilao e consolidao desses instrumentos, no mbito da discusso sobre o Estatuto da Fronteira. Outro resultado do GT foi a inaugurao, em abril de 2004, do Centro de Estudos e Divulgao dos Aspectos Jurdicos da Integrao na Regio de Fronteira, para a difuso de informaes e discusses entre profissionais da rea jurdica, no que concerne a aplicao dos dispositivos legais criados no mbito do processo de integrao regional fronteiria. O Centro no atendeu s expectativas (ver o prximo captulo) e, deliberadamente, foi mantido desativado por ocasio dos trabalhos da V Reunio de Alto Nvel. Independentemente do funcionamento do GT de Cooperao Policial e Judicial, as foras da lei mantm canais prprios de dilogo. Em junho de 2008, em Santa Vitria do Palmar, realizou-se o 2 Encontro de Autoridades
124 No se confunde com o Acordo de Assistncia Jurdica Mtua em Assuntos Penais (bilateral), assinado em Montevidu, em 28.12.1992, cuja tramitao se encontra suspensa desde a assinatura, em 20.12.2001, do Acordo sobre Assistncia Jurdica Mtua em Assuntos Penais entre o Mercosul, a Repblica da Bolvia e a Repblica do Chile (Deciso CMC n12/01). Conquanto no esteja vigente, este dever, no entendimento da Chancelaria uruguaia, substituir ulteriormente o acordo bilateral.

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Policiais, com a participao da Polcia Federal, da Brigada Militar, das Polcias Rodovirias Federal e Estadual e da Chefatura de Polcia de Rocha. Em eventos do gnero so identificados os campos onde a integrao em segurana pblica necessita intensificar-se: falhas na comunicao e no intercmbio de informaes, dvidas quanto ao tratamento da dupla nacionalidade, falta de divulgao da legislao sobre temas fronteirios, carncia de pessoal e de viaturas para o policiamento, aumento da incidncia de delitos. Em resposta a esses desafios, as autoridades policiais estudam a execuo de planos integrados de inteligncia, para a identificao de delinquentes internacionais, bem como para a integrao das aes de defesa civil, busca e salvamento, proteo e combate a incndios. No que concerne ao policiamento rural, cogitam da criao de um Batalho de Fronteira, e, para as intervenes de bombeiros, estudam a possibilidade de emisso de um certificado pela autoridade do outro pas que solicitou o servio de emergncia, com a correspondente discriminao de gastos. O progresso mais recente na rea de cooperao policial o projeto de cooperao tcnica, que est sendo ultimado, para o ensino de portugus instrumental, com mtodo desenvolvido pela UFSM, para agentes do Governo uruguaio que atuam em contato rotineiro com nacionais brasileiros, em particular na fronteira. As corporaes beneficirias do ajuste complementar, vinculadas ao Ministrio do Interior, sero as Polcias Rodoviria (Caminera), Penitenciria, Migratria e de Turismo, comeando pela primeira corporao. O projeto dever incluir, numa etapa posterior, os funcionrios da aduana uruguaia, subordinados ao Ministrio de Economia e Finanas, e a Brigada Militar do Rio Grande do Sul, que devero aprender espanhol instrumental. O projeto inicial ter a durao de 12 meses, durante os quais sero atendidos 328 agentes rodovirios, distribudos em 17 turmas. Estima-se que possa ser assinado ainda no primeiro trimestre de 2009. Na V Reunio de alto Nvel, o GT de Cooperao Policial e Judicial esboou um Protocolo de Atuao, para permitir a realizao de operaes conjuntas do Corpo de Bombeiros, incluindo situaes como incndio, cargas perigosas, resgate, defesa civil, identificao de hidrantes. Nos termos do projeto, os servios de emergncia devero ser solicitados pela autoridade competente do Estado requerente (bombeiros, polcia, brigada militar, prefeitura, intendncia municipal ou defesa civil). A direo das operaes ficar a cargo do servio que chegue primeiramente ao local do sinistro, at
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que acorram as autoridades do pas solicitante, que ento assumem o comando. A responsabilidade patrimonial ou civil caber ao pas solicitante. Ser emitido um certificado de interveno, para posterior reembolso dos gastos incorridos. 4.11.2.3.1 Centro para o Estudo e a Divulgao dos Aspectos Jurdicos da Integrao na rea Fronteiria O Centro para o Estudo e a Divulgao dos Aspectos Jurdicos da Integrao na rea Fronteiria (CEJ) nasceu por deciso da III Reunio da Nova Agenda, em julho de 2003. Sua criao foi anunciada no encontro Amorim-Opertti, de 14 de abril de 2004; no dia 30 daquele ms, teve seu regulamento interno aprovado, por troca de notas diplomticas. A cerimnia oficial de instalao do CEJ teve lugar no Trade Point de Rivera, definido como sua sede. Trata-se de uma entidade privada sem fins lucrativos, dedicada difuso de informaes e promoo de debates entre profissionais da rea jurdica dos dois pases, no que concerne aplicao dos dispositivos legais criados no mbito do processo de integrao regional e fronteiria. O CEJ foi constitudo com o objetivo (art. 3) de elaborar propostas de instrumentos normativos, formar, pesquisar, debater e difundir entre operadores jurdicos juzes promotores, advogados, delegados, procuradores das regies de fronteira a aplicao dos dispositivos jurdicos criados no mbito do processo de integrao regional. Idealmente, a soluo local das controvrsias lindeiras evitaria que estas fossem levadas desnecessariamente a instncias jurdicas superiores. Nos termos de seu regulamento, o Centro compunha-se de uma Coordenao Geral, integrada pelos Cnsules em Santana do Livramento e em Rivera (art. 10), de uma Comisso Acadmica e de um Grupo de Estudos Acadmicos (art. 9). A Comisso Acadmica era o rgo operacional do Centro, integrada pelos Coordenadores, pelas autoridades judiciais e do Ministrio Pblico, das Pastas da Justia (Brasil) e do Interior (Uruguai), do setor acadmico de Direito, bem como da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e do Colegio de Abogados. O instituto seria autofinanciado, principalmente, com o produto dos trabalhos de assessoria jurdica prestados a empresas ou particulares.

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Embora sujeito ao mandato da Nova Agenda (art. 1), o CEJ dispunha de razovel grau de autonomia, pois estava autorizado a promover atividades de cooperao jurisdicional, a concluir convnios de cooperao acadmica com universidades de ambos os pases e a propor instrumentos normativos (art. 6). Incumbia-lhe, ademais, promover a aplicao do Direito vigente relativo fronteira. Em particular, esperava-se que o CEJ atuasse na regulamentao normativa do Acordo para a Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho na Fronteira (art. 3, alnea l), misso esta que no cumpriu. No h notcia recente de que a Comisso Acadmica se venha reunindo duas vezes ao ano, conforme estipulado no art. 12 do regulamento do Centro. Em reunio preparatria V Reunio da Nova Agenda, as delegaes uruguaia e brasileira concluram que, em mais de trs anos de existncia, o CEJ no produzira os resultados almejados e decidiram que no havia utilidade em reativ-lo naquela oportunidade, situao que persiste no incio de 2009. Por outro lado, o Reitor da UFPel informou a Embaixada do Brasil em Montevidu, em julho de 2008, da inteno, que tem aquela instituio, de criar o Centro de Estudos de Desenvolvimento e Integrao Fronteiria (CEDIF), adstrito prpria Reitoria, com o objetivo de realizar pesquisas para subsidiar a implementao de polticas pblicas, nos nveis local, regional e nacional, sobre temas de interesse para a integrao e o desenvolvimento fronteirio do Brasil com seus vizinhos do Mercosul, notadamente com o Uruguai. Os trabalhos do CEDIF, cuja efetiva instalao no foi confirmada at o momento, tero carter multidisciplinar e abrangero reas como economia, cincias biolgicas, relaes internacionais, sade, cultura e educao. O tempo demonstrar se a vinculao do futuro CEDIF a uma reitoria universitria poder imprimir-lhe o ritmo e a produtividade que faltaram ao CEJ, convertendo o Centro da UFPel numa experincia mais bem-sucedida do que a anterior. 4.11.2.4 Grupo de Trabalho sobre Meio Ambiente e Saneamento O Grupo de Trabalho sobre Meio Ambiente e Saneamento foi desdobrado, em 2004, nas subcomisses de recursos hdricos e ambientais e de desenvolvimento sustentvel, conforme previsto na III Reunio de
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Alto Nvel da Nova Agenda. Na prtica, este GT faz a reviso dos trabalhos das Comisses da Lagoa Mirim (CLM) e do Rio Quara (CRQ), que se ocupam dos mesmos temas. A importncia do GT de Meio Ambiente e Saneamento est associada ao patrimnio ambiental125 representado pelas bacias da Lagoa Mirim e do Rio Quara inseridas no Sistema do Aqufero Guarani carentes de polticas pblicas comuns de preservao e desenvolvimento sustentvel para tais biomas. O prprio modelo econmico sobrecarrega o ecossistema: uma das atividades econmicas mais prsperas da regio, a rizicultura, praticada de forma intensiva, exigindo a construo de represas e canais de irrigao, que drenam recursos hdricos de forma indiscriminada, sem contar o emprego de pesticidas, descarregados impiedosamente no sistema da Lagoa Mirim. Paralelamente, o saneamento tem implicaes diretas sobre a qualidade ambiental (razo pela qual o GT tem denominao binria). Os problemas de saneamento estendem-se por toda a fronteira, e os projetos para equacion-los multiplicam-se. Entre estes podem ser enumerados: planos de desenvolvimento urbano conjunto de Jaguaro-Rio Branco e de Santana do Livramento-Rivera; projeto de saneamento Acegu-Acegu; projeto piloto de gesto integrada e sustentvel de recursos hdricos e ambientais nas bacias transfronteirias da Lagoa Mirim e do Rio Quara; obra da estao de tratamento de esgoto, pela Companhia Riograndense de Saneamento CORSAN, para descontaminar o rio Jaguaro; criao do Parque Binacional Ponte Mau (Jaguaro-Rio Branco), como unidade de conservao de uso sustentvel. A lista de propostas numerosssima, no podendo ser exaurida neste captulo: construo de hidrovias, barragens, diques e de pontes, e a restaurao destas; reciclagem de resduos slidos e do lixo hospitalar; criao de reas de proteo ambiental, para fins de turismo ecolgico 126; desenvolvimento de energia elica; fiscalizao do
A Bacia da Lagoa Mirim tem rea total de 62.250 km2, dos quais 53% se encontram em territrio uruguaio e 47%, em territrio brasileiro. 126 Em 18.12.2007, como resultado de entendimentos no mbito do Grupo de Turismo Fronteirio Chu-Chuy, a Universidade Catlica de Pelotas (UCPel), o MIDES do Uruguai e a Secretaria de Desporto, Cultura e Turismo da Prefeitura Municipal do Chu assinaram convnio para profissionalizar a oferta de servios tursticos da regio e criar um roteiro integrado de turismo para a regio, que inclui fortalezas, praias e a Estao Ecolgica do Taim, rea por onde passam vrias espcies migratrias vindas da Patagnia (Projeto Rota Turstica dos Campos Neutrais).
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contrabando de agrotxicos e da fauna silvestre 127; regulamentao comum da atividade pesqueira; saneamento integrado das cidades gmeas; controle dos efluentes sanitrios despejados in natura sobre os cursos de gua da regio; monitoramento da qualidade do ar; gesto compartilhada dos efeitos das secas e enchentes; zoneamento econmico-ecolgico (ZEE) das bacias; organizao de eventos de conscientizao pblica (Semana do Meio Ambiente); campanhas populares de limpeza das margens dos rios e controle da extrao de areia de seus leitos; fiscalizao transfronteiria de sementes geneticamente modificadas e de espcies animais e vegetais; elaborao de projetos de gerao de energia hidrulica e de cooperao em piscicultura. 4.11.3 Comit Binacional de Intendentes e Prefeitos de Fronteira Em 2002, realizou-se, em Santana do Livramento-Rivera, uma Reunio de Prefeitos da Fronteira, com repercusso muito positiva. Inspirada naquele exemplo, a III Reunio de Alto Nvel da Nova Agenda, celebrada em julho de 2003, recomendou a consolidao daquele evento como um espao de dilogo regular, no que foi atendida, por meio da constituio do Comit Binacional de Intendentes e Prefeitos. O foro bilateral foi criado no intuito de gerar e desenvolver aes conjuntas que permitam fortalecer e promover o desenvolvimento da zona de fronteira. Seus membros permanentes so os Intendentes dos Departamentos e os Prefeitos das cidades fronteirias vinculadas pelo Acordo Fronteirio de 2002 e os cnsules de ambos os pases.

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A ave silvestre caturrita (um tipo de periquito) vendida livremente nas ruas de Rivera, mas no Brasil os vendedores ambulantes so detidos pelo Peloto Ambiental da Brigada Militar, e as aves so confiscadas, porque podem transmitir uma bactria de doena pulmonar denominada psitacose. A mudana de vendedores ambulantes de caturritas para o lado uruguaio da fronteira no tem impedido que brasileiros comprem as aves do lado uruguaio e as levem de volta ao Brasil, sem qualquer controle sanitrio.

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Ilustrao 11 - Reunio do Comit de Intendentes e Prefeitos

FONTE: Autor.

O regulamento interno do Comit, elaborado em outubro de 2004, foi rubricado pelos intendentes e prefeitos presentes V Reunio de Alto Nvel e aprovado mediante acordo, por troca de notas, em 31 de outubro de 2007, nos idiomas espanhol (Projeto IV) e portugus (Projeto III). Segundo o regulamento, de acordo com a agenda temtica, pode ser admitida a participao de membros temporrios. Entre estes esto includas as intendncias e prefeituras vizinhas fronteira, independentemente de elas se encontrarem aqum ou alm da franja de 20 km definida pelo Acordo Fronteirio. Em funo da complexidade dos temas, o Comit goza de autonomia para criar Comisses Tcnicas. As reunies so trimestrais, podendo haver reunies extraordinrias. A sede rotativa entre as localidades fronteirias vinculadas. O Comit dispe de uma Secretaria Executiva, compartilhada pelo prefeito e pelo intendente do par de localidades vinculadas anfitris da ltima reunio,
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que a exercem pelo perodo de um ano, alternando-se semestralmente a sede entre aquelas localidades. A Secretaria Executiva o rgo dirigente, com mandato para convocar sesses extraordinrias e coordenar os trabalhos das comisses, cujos resultados so elevados ao Comit Binacional. J a Secretaria Administrativa est a cargo de convocar as reunies ordinrias, preparar a agenda e lavrar as atas. Os documentos emanados das reunies do Comit so transmitidos s Chancelarias por intermdio dos Cnsules com jurisdio sobre as localidades vinculadas anfitris, para efeito de incluso no temrio da Nova Agenda. A primeira reunio do Comit foi realizada na Casa da Cultura de Jaguaro, em paralelo ao Encontro Ministerial Amorim-Opertti, de 14 de abril de 2004. Ao cabo de um ms, em 17 de maio daquele ano, deu-se a segunda reunio, no balnerio uruguaio de La Coronilla. Outro exguo intervalo de tempo transcorreu at o terceiro Foro de Intendentes e Prefeitos, reunido em Santa Vitria do Palmar, em 9 de julho de 2004. Na quarta reunio, ocorrida em 8 de outubro do mesmo ano, em Melo, os prefeitos brasileiros queixaram-se particularmente da lei uruguaia que assegura ao policial da fronteira uma participao de 50% no valor de veculos apreendidos por transportarem produtos suspeitos de descaminho ou contrabando. O dinmico ano de 2004 encerrou-se com a quinta reunio do Comit, em Santana do Livramento, em 14 de dezembro. O Comit Binacional coexiste com uma srie de iniciativas congneres de carter no governamental, originadas das afinidades polticas entre prefeitos, vereadores, deputados e empresrios da regio, brasileiros e uruguaios. Uma das entidades mais atuantes na zona de fronteira a Associao de Prefeitos da Zona Sul do Rio Grande do Sul (AZONASUL), para cujos encontros so regularmente convidados os intendentes e parlamentares uruguaios da fronteira. H tambm um Grupo de Amizade Parlamentar, ainda sem regulamento nem representantes oficialmente constitudos, que congrega polticos uruguaios e riograndenses com base eleitoral na fronteira. Paralelamente, a Comisso do Mercosul e Assuntos Internacionais da Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul promove, em sucessivas edies, o Frum de Integrao Questes de Fronteira. Na quinta reunio do Frum, em 2005, foram listadas cinquenta e duas reivindicaes de seus participantes; na oportunidade foi igualmente sancionado, pelo Governador do RS, o projeto Rede de Municpios de Fronteira com os Pases do Mercosul.
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No plano empresarial, a Associao Comercial e Industrial de Livramento (ACIL) promove misses a Montevidu para, com a assistncia da Embaixada, levar seus pleitos ao conhecimento das autoridades uruguaias. Na mais recente dessas visitas, em junho de 2007, o Prefeito de Santana do Livramento, comissionado pela ACIL como seu representante, foi recebido na Direo Nacional de Aduanas, ocasio em que expressou o interesse dos comerciantes brasileiros na ampliao da quota de US$ 150, fixada pelo Governo uruguaio128 para a compra de mercadorias com iseno tributria, por turistas uruguaios que adquirem bens no lado brasileiro da fronteira. A elevao daquela quota para US$ 300 permitiria equiparar o limite de dispensa ao valor estabelecido unilateralmente pela Secretaria da Receita Federal (SRF), por meio da Instruo Normativa n 538/2005, em relao aos produtos adquiridos por brasileiros nos free shops uruguaios, que ingressam no Brasil por via terrestre. Alm do desequilbrio nos limites para compras realizadas na fronteira, sob o regime de turista, outro fator complica a circulao de mercadorias naquela zona: a sutil distino, em tais localidades, entre comrcio e consumo de subsistncia. Assim, so recorrentes as apreenses, em Rivera, de kombis matriculadas no Brasil que fazem entregas (delivery) de mercadorias compradas por uruguaios no varejo brasileiro. No entender da aduana uruguaia, a prtica configura uma rede de distribuio, o que descaracterizaria a finalidade domstica do abastecimento. Entretanto, como relata QUADRELLI (2002, p. 76), os mesmos funcionrios que confiscam os comestveis comprados em Santana, transportados em furges e distribudos nos bairros de Rivera, so encontrados depois no supermercado de Santana, fazendo as suas prprias compras. Essa tenso aumenta de tempos em tempos, quando se aplica com maior rigor a represso ao comrcio informal, que no raro a tbua de salvao para trabalhadores desempregados, residentes nas reas menos pujantes economicamente, tanto do Uruguai como do Rio Grande do Sul. No incio de 2002, quando a aduana uruguaia colocou em marcha a operao Zero Quilo, isto , de tolerncia zero contra o contrabando formiga, populares

Decreto n 572/994, que dispe sobre a vigncia, a partir de 1 de janeiro de 1995, da norma relativa ao regime de bagagem (artigo 9, item 3): En los casos de frontera terrestre, los Estados Partes podrn fijar una franquicia no inferior a US$ 150 (ciento cincuenta dlares estadounidenses) o su equivalente em outra moneda.
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de Artigas promoveram um panelao na cabeceira da Ponte Internacional da Concrdia, em protesto contra a medida. Isto se explica porque, dado o uso instrumental que o fronteirio faz de seu espao, em funo das vantagens de cada lado, assentou-se na cultura popular a noo de que o contrabando grave, mas no o bagayo, dos o trs bolsitos arriba de un mnibus que van para Tacuaremb (id., p. 75-78). As autoridades fiscais terminaram por ceder, tendo autorizado que os artiguenses trouxessem da vizinha Quara produtos da cesta bsica e um bujo de gs por famlia. Esse antagonismo repete-se ciclicamente, seja quando se executam verses mais amenas da mesma operao, substituindo zero quilo por cinco quilos (em 1994), seja quando comerciantes pressionam autoridades a desalojar camels instalados na linha de fronteira, notadamente em Rivera (2006).129 Uma das leis mais criticadas pelos prefeitos da fronteira aquela que autoriza, no Uruguai, a adjudicao de veculo em favor do agente de aduanas que o apreendeu. A referida lei remonta II Grande Guerra, quando foi criada para promover o combate ao contrabando nas fronteiras. Reeditada em 28.12.1964, a Lei n 13.318 continua em vigor, permitindo a circulao do bem na mo do seu fiel depositrio, que acaba sendo o fiscal aduaneiro. Ao instituir uma recompensa financeira para o agente, que na verdade est a exercer um dever de ofcio, a lei enseja situaes de arbitrariedade e, em muitos casos, o perdimento do bem em favor daquele agente. A vitalidade do dilogo fronteirio estimula a multiplicao de instncias de entendimento e coordenao, onde a presena das Chancelarias nem sempre possvel, dada a difuso e a frequncia desses eventos. Apenas para que se tenha uma ideia da profuso de iniciativas paralelas ao Comit de Intendentes e Prefeitos, podem ser citados o I Frum Metade Sul Integrao e Desenvolvimento (Pelotas, 2005), auspiciado pelo Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE), juntamente com o Ministrio da Integrao Nacional e o Governo do RS; a Conferncia Internacional sobre o Bioma Pampa, organizada pela Fora Sindical e que teve a sua segunda edio realizada em novembro de 2008, em Rivera; e a Reunio de Trabalho em Vigilncia Sanitria no Desenvolvimento Fronteirio Brasil-Uruguai (Santana do Livramento, 2007). Merecem nota tambm as
Embora nunca formalizada, essa livre circulao , em grande medida, irrefrevel. De fato, medidas [...] de obstaculizao do livre trnsito de mercadorias [...] no prosperaram (FERNANDES, 2003, p. 88).
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articulaes que, desde 2007, vem fazendo o Deputado Sergio Botana (Partido Nacional Cerro Largo), em defesa da criao de uma Comisso Binacional para a Gesto de Temas Fronteirios, que , basicamente, uma rplica do Comit de Intendentes, com a diferena de que atribui maior nfase busca de financiamento junto a instituies multilaterais, como o Banco Mundial e o BID. Esses canais de encaminhamento dos assuntos, governamentais ou no, so teis s diplomacias de cada pas, sempre e quando favoream a propagao de propostas e o maior envolvimento dos Governos centrais. necessrio, porm, evitar a disperso de esforos, a superposio de aes eventualmente contraditrias e a tomada de decises tcnica ou politicamente incuas, capazes de gerar uma atmosfera de desencanto com o processo de integrao fronteiria. Solues geradas margem das Chancelarias correm tambm o risco de ser instrumentalizadas no plano poltico local (sobretudo no Uruguai, onde as idiossincrasias partidrias importam mais), em detrimento do interesse de Estado de promover uma integrao suprapartidria das prefeituras e intendncias da fronteira. Outro elemento complicador do funcionamento do Comit de Intendentes e Prefeitos o contraste entre a estrutura orgnica das unidades administrativas brasileiras, subdivididas em Municpios e Estados da Federao, e as do Uruguai, unificadas em Intendncias com funes cumulativas, semelhana do que ocorre, no Brasil, com o Distrito Federal. No que seria o plano municipal uruguaio, encontram-se as Juntas Locais Administrativas, rgos colegiados sem oramento, portanto dependentes das Intendncias s quais se reportam. A experincia demonstra que as reunies dos Comits de Intendentes dependem totalmente do apoio das Chancelarias. Na prtica, estas acabam por encarregar-se, tanto na fronteira como nas capitais, das funes que, segundo o regulamento, incumbiriam Secretaria Administrativa: reforam as convocatrias, selecionam os temas da agenda, redigem e fazem circular as atas, preparam relatrios das reunies e cuidam do seguimento das decises adotadas. Isto porque, apesar de sua evidente representatividade poltica, os membros do Comit no dominam, o mais das vezes, os aspectos jurdicos e procedimentais que tornam suas decises executveis no plano internacional. As sucessivas reunies do Comit ensinam, alm disso, que tais eventos devem procurar conjugar-se com outros, ligados
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fronteira seminrios, consulados itinerantes, visitas ministeriais, assinatura de acordos , para que seus trabalhos possam atingir um qurum mnimo, conferindo ainda maior legitimidade s decises tomadas e proporcionando o grau de divulgao almejado pelos participantes. O local e o internacional entrelaam-se nas cidades limtrofes, onde a economicidade e a eficincia dos servios municipais esto diretamente relacionadas com a sua dimenso transfronteiria, seja na circulao integrada, na interconexo de obras, ou na combinao de investimentos. Ilustram essa integrao entre as agendas dos municpios e das intendncias as continuadas gestes da Prefeitura de Jaguaro pelo incio da operao de linha de nibus circular entre aquela cidade e a vizinha Rio Branco, no Uruguai, com extenso at o balnerio Lago Mern. O requerimento consta da agenda das reunies bilaterais Brasil-Uruguai no mbito do SGT-5 do Mercosul (Transportes e Infraestrutura), no mbito do qual a implementao da linha foi aprovada, em setembro de 2008, para efeito de licitao pela Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT, prevista para meados de 2009. A criao da referida linha internacional foi aprovada tambm na XVIII Reunio Bilateral Brasil-Uruguai dos Organismos de Aplicao do Acordo de Transporte Internacional Terrestre ATIT, realizada em Montevidu, em 4 e 5 de setembro de 2008, faltando ainda definir, mediante intercmbio de informaes, os respectivos pontos terminais, trajetos e frequncias. 4.11.4 Proposta de reformulao da institucionalidade fronteiria Decorridos sete anos desde a criao, em 2002, da Nova Agenda, j existe suficiente massa crtica para fazer um balano de suas vantagens e limitaes e, a partir deste diagnstico, buscar conferir maior agilidade estrutura institucional da cooperao fronteiria, alm de encontrar os meios para evitar solues de continuidade no processo, a exemplo do que ocorreu em 2005, em funo da mudana de Governo no Uruguai. A primeira constatao a de que a cooperao fronteiria poderia aprimorar-se com a criao de uma instncia coordenadora, de carter executivo, abaixo da Reunio de Alto Nvel, mas acima dos Grupos de Trabalho a ela subordinados. Tal instncia teria por misso dirigir os trabalhos dos diversos GTs, para evitar seu andamento desigual ou descoordenado.
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Na V Reunio da Nova Agenda, por exemplo, o GT de Sade apresentou importantes resultados, mas, em contraste, o de Meio Ambiente e Saneamento limitou-se a registrar os assuntos em pauta e as linhas de ao a serem consideradas futuramente. Outra concluso importante a de que existem mandatos duplicados, como se verifica entre o GT de Meio Ambiente e Saneamento, da Nova Agenda, e as Comisses da Lagoa Mirim e do Rio Quara. Em face desse quadro, por ocasio das reunies preparatrias V Reunio da Nova Agenda, a delegao uruguaia apresentou non paper intitulado Possvel Organograma da Institucionalidade Fronteiria Uruguai-Brasil, com vistas obteno de um desenho de instituies fronteirias que funcionem de forma eficiente e ininterrupta 130. A proposta preserva os princpios que norteiam a estrutura vigente: autonomia local, tomada de decises em bases participativas e incluso social dos setores perifricos. Em linhas gerais, o documento prope o seguinte: reduzir o nmero de rgos binacionais com competncia em matria de desenvolvimento e cooperao na fronteira Uruguai-Brasil; melhorar a coordenao da atividade das instituies mantidas; evitar a duplicao de competncias e de esforos; assegurar o funcionamento contnuo daquelas instituies; ampliar a participao local nas atividades institucionais; e procurar fazer com que o custo econmico da proposta seja aceitvel para ambas as partes. Na prtica, a proposta sugere a fuso da CLM e da CRQ numa s Comisso Mista de Desenvolvimento da Fronteira Comum, com jurisdio sobre toda a fronteira binacional, incluindo o trecho de fronteira seca. Nos termos do documento, as delegaes nacionais da Comisso Mista poderiam ter composio interministerial, mas a sua Presidncia recairia sobre os respectivos Ministrios das Relaes Exteriores. A nova Comisso funcionaria de acordo com os lineamentos da Reunio de Alto Nvel da Nova Agenda, mas no estaria subordinada a ela, para evitar que o funcionamento descontnuo desta instncia afetasse os trabalhos da nova Comisso Mista. Por fim, no mbito da Reunio de Alto Nvel, seriam criados dois novos GTs, o de Assuntos

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Os adjetivos apareciam sublinhados na proposta uruguaia.

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Aduaneiros e o de Desenvolvimento e o de Infraestrutura, dado que seus temas no se encaixam em nenhum dos quatro GTs ora existentes. Entre os temas tratados pelo eventual GT sobre Assuntos Aduaneiros incluir-se-iam pleitos antigos, como a retirada dos controles aduaneiros, policiais e sanitrios das cabeceiras da ponte Mau e a sua recolocao em pontos distantes 5 a 10 km da fronteira fsica. Isto porque, em Jaguaro, somente 10% da carga pode ser liberada no mesmo dia, devido aos quatro controles descoordenados existentes na vizinhana e nas cabeceiras da ponte Mau. J em Rio Branco, o sistema prev que o controle aduaneiro e sanitrio de carga seja realizado do lado brasileiro, na Estao Aduaneira de Fronteira EAF, e o de fiscalizao migratria e aduaneira, do lado uruguaio, no Centro de Frontera, com a participao de agentes brasileiros, o que no ocorre por falta de pessoal, segundo alega o DPF. Como resultado, o turista uruguaio que se dirige ao Brasil tem de cumprir trmites no Centro de Frontera e, depois, em Jaguaro, na Delegacia da Polcia Federal, para legalizar seu ingresso. No trajeto, sujeita-se ainda fiscalizao de tcnico da Receita Federal na ponte131. Similarmente, o planejado GT sobre Desenvolvimento e Infraestrutura teria uma extensa agenda, que incluiria a reforma da Ponte Mau e a construo da segunda ponte sobre o rio Jaguaro 132; o interesse na construo das barragens Talavera e Centurin (obras oradas em R$ 600 milhes), sobre o rio Jaguaro, para cobrir o dficit energtico da regio; a proposta de construo de ponte de madeira, de 100 m de extenso, com investimento de US$ 60 mil, tambm sobre o rio Jaguaro, nas imediaes da localidade uruguaia de Centurin; a reativao do ramal ferrovirio de 140 km entre Livramento e Cacequi133, ao custo de US$ 4 milhes, para o escoamento de produtos do norte do Uruguai at Rio Grande, e muitos outros projetos.

Telegrama n 003, ostensivo, do Vice-Consulado do Brasil em Rio Branco, em 4.1.2007. O tratamento dado por este GT ao tema das pontes internacionais teria, naturalmente, carter subsidirio aos trabalhos da Comisso Mista Brasileiro-Uruguaia para a Construo de uma Segunda Ponte sobre o Rio Jaguaro e do Grupo Tcnico Executivo para a restaurao da Ponte Internacional Baro de Mau, cuja mais recente reunio ocorreu em Braslia, no incio de dezembro de 2008. 133 A reativao teria, ademais, um valor histrico, por ter sido este o primeiro ramal a permitir a interligao entre o Uruguai e o Brasil, em 1896.
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Ilustrao 12 - Proposta de Reformulao da Institucionalidade Fronteiria

FONTE: Direo Regional Amrica, Ministrio de Relaes Exteriores do Uruguai.

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De acordo com a proposta de reformulao, a maior participao da populao local no processo de integrao fronteiria seria garantida por meio da replicao da bem-sucedida experincia dos Comits de Coordenao Local (CCLs). Estes Comits seriam presididos, do lado brasileiro, pelo Ministrio da Integrao Nacional, atravs de sua Secretaria de Programas Regionais; e do lado uruguaio, pelas Secretarias de Estado ou por rgos designados de acordo com cada caso134. Os CCLs teriam carter honorrio e ficariam subordinados s respectivas delegaes perante a nova Comisso de Fronteira. Deles participariam, idealmente, os Cnsules das cidades fronteirias envolvidas ou seus representantes. A nova Comisso seria dotada de uma estrutura administrativa binacional permanente mnima: com um secretrio tcnico de cada lado, ou um secretrio tcnico e outro administrativo, em carter rotativo; e recursos de funcionamento bsico para a elaborao dos estudos e desenvolvimento das atividades que ambas as partes considerem necessrios. A Comisso Mista de Fronteira poderia, pelo menos inicialmente, utilizar as sedes atuais da CLM. As diretrizes polticas de cada Governo seriam recebidas diretamente da presidncia de cada delegao; as decises polticas e tcnicas, acordadas no nvel binacional, emanariam da Reunio de Alto Nvel; por fim, as queixas, recomendaes e iniciativas locais seriam canalizadas atravs dos CCLs. Os Comits de Fronteira poderiam fundir-se com os CCLs, e as restantes Comisses (Assessora de Sade, de Cooperao Consular e Comit de Intendentes) vincular-se-iam nova organizao fronteiria, segundo o esquema indicado no quadro da pgina anterior (Ilustrao 12). A reflexo proposta pela Chancelaria uruguaia oportuna. Em mais de trs dcadas de funcionamento institucionalidade fronteiria, possvel e necessrio fazer um balano geral do organograma institucional definido em 1975, substancialmente alterado desde ento. Em virtude do dinamismo do processo de integrao fronteiria, mister adequar continuamente as suas instncias e utilizar todas as experincias, positivas e negativas, como insumos para a sua reformulao estrutural. A anlise feita nos captulos anteriores revela que a Comisso Geral de Coordenao (CGC), no nvel de Chanceleres, reuniu-se apenas quatro vezes em 34 anos de existncia, a ltima em 2005. No ano seguinte, a Comisso de
Atualmente, o CCL de Artigas est presidido por um representante da Direo Nacional de Hidrografia, do Ministrio de Transportes e Obras Pblicas (MTOP).
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A ATUAL INSTITUCIONALIDADE FRONTEIRIA

Desenvolvimento Conjunto de Zonas Fronteirias (CDZF) foi convocada pela ltima vez. Em 1998, teve incio o lento processo de esvaziamento dos Comits de Fronteira, que acarretou o enfraquecimento de seu ente coordenador, o Grupo Permanente de Cooperao Consular (GPCC); finalmente, o Centro de Estudos Jurdicos da Fronteira (CEJ) fracassou por completo. A seu turno, o Comit Binacional de Intendentes e Prefeitos ganhou um regimento interno, em 2007, e realizou diversas reunies desde ento (com frequncia maior, alis, do que o prazo de maturao dos assuntos e a disponibilidade de agenda das autoridades locais e das capitais recomendariam). As reunies do Comit tm uma agenda aberta e, por isso, acolhem requerimentos em profuso, os quais, entretanto, no dispem de um esquema preestabelecido de seguimento: nos intervalos relativamente longos entre as Reunies de Alto Nvel, seu encaminhamento depende das aes da Embaixada e do Consulado-Geral, que monitoram o andamento dos temas, fazem consultas a Braslia e gestes em Montevidu. Nas duas ltimas reunies do Comit, em 2008, o nvel de comparecimento dos prefeitos e intendentes foi baixo. Esse qurum escasso sugere que o regimento do Comit poderia ser alterado, para dar carter semestral a essas reunies e vincul-las sempre a eventos que lhes deem maior visibilidade poltica, a exemplo dos seminrios sobre integrao fronteiria do MIDES, das visitas presidenciais e das ministeriais. As instncias que tm mostrado maior vitalidade devem ser valorizadas no quadro de instituies da Nova Agenda. Tal o caso da Comisso Binacional Assessora de Sade, que produziu o importantssimo Ajuste Complementar para o Acesso Recproco a Servios de Sade na Fronteira, e das Reunies de Coordenao Consular, que, associadas a encontros regulares com o Diretor de Assuntos Consulares do Palcio Santos, suprem, de certa forma, ainda que apenas do lado brasileiro, as funes do Grupo Permanente de Cooperao Consular. Um grande avano nesse sentido a perspectiva de realizao da primeira Reunio Binacional de Coordenao Consular, acordada em Montevidu, em fevereiro de 2009, durante a visita do Diretor do Departamento da Amrica do Sul I, pelo contato imediato que favorece entre os representantes consulares de fronteira, podendo configurar um formato indito de encaminhamento das demandas locais. Com referncia criao de dois novos Grupos de Trabalho subordinados Reunio de Alto Nvel o de Assuntos Aduaneiros e o de Desenvolvimento
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e Infraestrutura a sugesto parece ser da maior pertinncia. Primeiramente, porque, durante as reunies da Nova Agenda, estes temas, que no se encaixam em nenhum Grupo de Trabalho, acabam por pulverizar-se dentro dos demais GTs, cujas delegaes no tm competncia ratione materiae para tratar daqueles assuntos. Na melhor das hipteses, terminam migrando, como meros registros, para a agenda maior da Reunio de Alto Nvel, com o que assumem um carter eminentemente declaratrio. Em segundo lugar, porque, ao no disporem de ata prpria, figurando como apndices dos demais Grupos de Trabalho, tm seu seguimento prejudicado, por estarem suas disposies espalhadas entre as diversas atas. Mais complicada seria a fuso da CLM e da CRQ numa Comisso Mista de Desenvolvimento da Fronteira Comum, com jurisdio extensiva ao trecho de fronteira seca. Dado que as Comisses das Bacias foram constitudas por tratados, impor-se-ia o mesmo procedimento para a sua reviso ou extino. Como soluo imediata, o que se tem verificado a preferncia por deixar em estado latente os mecanismos menos produtivos, como no caso do Centro de Estudos Jurdicos (CEJ) da fronteira, e empenhar recursos humanos e administrativos nos foros de eficcia comprovada, como a Comisso Binacional Assessora de Sade, enquanto no se empreende a tarefa de maior envergadura, de reformulao abrangente da institucionalidade fronteiria. Conforme j mencionado no captulo 4.3 acima, a reflexo sobre a coerncia institucional do instrumental de integrao fronteiria foi considerada como necessria pelos Vice-Chanceleres, na ltima reunio do Mecanismo de Consultas e Concertao Poltica, em julho de 2008. Esse exerccio dever ser contemplado na VI Reunio de Alto Nvel da Nova Agenda, a ser convocada at meados de 2009, como imperativo de eficcia e de atualizao do sistema. O debate sobre a reformulao da institucionalidade fronteiria uma etapa prvia e indispensvel de qualquer discusso sobre o Estatuto da Fronteira, por ser este um sistema de acordos que se interligam como vasos comunicantes. Assim, a anlise do organograma fronteirio devem tambm fazer parte dos trabalhos de elaborao do referido Estatuto (vide captulo 6.4).

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5. Os principais acordos de cidadania fronteiria em vigor

5.1 Acordo de Trnsito Vicinal Fronteirio Em 17 de novembro de 1999, os Ministros do Interior do Mercosul assinaram o Acordo n 17/99, denominado Trnsito Vicinal Fronteirio entre os Estados Partes do Mercosul (CMC/DEC. n 18/99 e n 19/ 99), regime este regulamentado pela Deciso CMC n 14/00. O regime multilateral criou a credencial TVF, com validade de trs anos, renovveis, que permite aos seus beneficirios transpor a fronteira e permanecer no territrio do pas vizinho durante um perodo mximo de 72 horas, mediante utilizao da credencial correspondente, a ser obtida em base voluntria. O acordo no estipula a rea de circulao nem lista as localidades fronteirias contempladas, determinada mediante acordos bilaterais ou trilaterais, conforme o caso. A qualidade de residncia fixada de acordo com a legislao do Estado-Parte de residncia do interessado. O Acordo TVF representou o primeiro de uma srie de ajustes multilaterais e bilaterais estabelecidos ao longo da ltima dcada, inspirados na ideia de permitir a circulao transfronteiria mediante um processo gil e diferenciado, em relao s outras categorias de migrantes (Dec. n 18/99, art. 2).
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5.2 Acordo para a Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho na Fronteira O Acordo sobre Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho para os Nacionais Fronteirios Brasileiros e Uruguaios, tambm conhecido como Acordo Fronteirio, foi o mais importante desdobramento da Nova Agenda at o momento (vide Anexo 1). Foi assinado em Montevidu, pelos Chanceleres Celso Amorim e Didier Opertti, quando da visita do Presidente Fernando Henrique Cardoso ao Uruguai, em 21 de agosto de 2002. As negociaes foram iniciadas meses antes, na I e II Reunies de Alto Nvel da Nova Agenda, como parte das atividades do GT de Cooperao Policial e Judicial. Quase dois anos depois de subscrito, em 14 de abril de 2004, os mesmos Ministros trocaram os instrumentos de ratificao, na conurbao de Rio Branco e Jaguaro, e procederam entrega simblica das primeiras carteiras, em cerimnia prxima Ponte Baro de Mau. O acordo foi internalizado no ordenamento jurdico uruguaio por meio da Lei n 17.659, de 19 de junho de 2003, regulamentada por Decreto do Poder Executivo de 11 de julho de 2005; no Brasil, corresponde ao Decreto Legislativo n 907, de 21 de novembro de 2003, promulgado pelo Decreto n 5.105, de 14 de junho de 2004. Em essncia, o acordo prev que os nacionais de uma das Partes, residentes na fronteira binacional, possam residir na localidade vizinha, trabalhar135 com os correspondentes reflexos de previdncia social e estudar, em estabelecimentos de ensino pblicos ou privados. Para definir a rea de abrangncia dos benefcios, foi criado um Anexo de Localidades Vinculadas ao Acordo, no qual so enumerados os ncleos populacionais, situados na faixa de 20 km, contemplados pelas suas disposies. O art. 2 do Acordo outorga a qualidade de fronteirio, com os atributos acima indicados, aos cidados que residam nas localidades vinculadas. Esse artigo um divisor de guas na temtica do Estatuto da Fronteira, porque cria juridicamente a figura do cidado fronteirio. Como assinala AVEIRO (2006, p. 148), at a assinatura do acordo, o uruguaio que trabalhasse em Santana e morasse em Rivera teria de fazer o mesmo tramite migratrio de um uruguaio que fosse residir em So Paulo. Nesse sentido, vrios autores
O Acordo Fronteirio, ao garantir o direito ao trabalho nos dois lados da linha de fronteira, no derroga as exigncias acadmicas, no caso das profisses sujeitas a regulamentos especiais.
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consideram o acordo como uma mudana de paradigma, que refora o princpio federativo e de interiorizao da diplomacia. Em virtude dessas caractersticas, em outubro de 2002, poucos meses aps a assinatura do ato bilateral com o Uruguai, o Governo brasileiro submeteu-o apreciao dos demais pases do Mercosul, na primeira reunio do Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Integrao Fronteiria (GAHIF). O texto foi apresentado, na oportunidade, como anteprojeto de acordo sobre permisso de residncia, trabalho, estudo e atendimento hospitalar para nacionais fronteirios. A qualidade de fronteirio inicialmente concedida por um lapso de cinco anos, prorrogvel por igual perodo, findo o qual pode ser autorizada por um prazo indeterminado. Pelas caractersticas do Acordo, ARGAARAZ, HERNNDEZ E SILVA (2005, p. 82) definem-no como um instrumento de antecipao dinmica para a regularizao de situaes de fato que transtornam a vida normal dos nacionais fronteirios, com respeito circulao de pessoas e controles migratrios. A condio de fronteirio comprovada por meio do Documento Especial de Fronteirio (DEF), que no dispensa o uso dos documentos de identidade estabelecidos em outros acordos vigentes entre os dois pases. O documento especifica o local onde o nacional brasileiro ou uruguaio est autorizado a exercer os direitos estabelecidos pela sua condio. O DEF, expedido pelo Departamento de Polcia Federal brasileiro e pela Direo Nacional de Migrao uruguaia, somente vlido nos limites da localidade para a qual foi concedido. Isto significa que, mesmo dentro da rea de alcance do acordo (20 km), as prerrogativas no so vlidas entre localidades fronteirias que no estejam vinculadas entre si. Nessas condies, o brasileiro residente em Jaguaro apenas em Rio Branco pode desfrutar as facilidades previstas no Acordo Fronteirio. Da mesma forma, o uruguaio residente em Rivera somente pode exercer seus direitos de fronteirio em Livramento, mas no em Barra do Quara. A norma estrita: a tentativa de exercer os direitos previstos neste Acordo fora desses limites territoriais d causa ao cancelamento da condio de fronteirio e subsequente recolhimento do DEF (art. 4, alnea e). A documentao136 exigida para a concesso do DEF, aceita em ambos os idiomas, discriminada no Acordo:
Por troca de notas reversais, em 2.9.2004, foi estabelecida a dispensa de consularizao dos documentos exigidos.
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a) passaporte ou outro documento de identidade vlido; b) comprovante de residncia em alguma das localidades vinculadas; c) documento relativo a processos penais e antecedentes criminais137 nos locais de residncia, nos ltimos cinco anos; d) duas fotografias tamanho 3x4, coloridas e recentes; e) comprovante de pagamento da taxa respectiva. O Acordo Fronteirio teve a particularidade de extinguir as penalidades administrativas para nacionais brasileiros e uruguaios que viviam na fronteira em situao migratria irregular. O artigo 7 operou, portanto, uma anistia migratria para fronteirios, at 15 de maro de 2002. Por essa razo, tambm denominado de Acordo de Indocumentados. As localidades situadas na faixa de 20 km de cada lado da linha de fronteira, mas no listadas no Anexo de Localidades Vinculadas, no do direito ao documento especial de fronteirio. A relao estabelece as seguintes vinculaes, envolvendo dezessete localidades ao todo: Chu, Santa Vitria do Palmar/Balnerio do Hermenegildo e Barra do Chu (Brasil) a Chuy, 18 de Julho, Barra de Chuy e La Coronilla (Uruguai); Jaguaro (Brasil) a Rio Branco (Uruguai); Acegu (Brasil) a Acegu (Uruguai); Santana do Livramento (Brasil) a Rivera (Uruguai); Quara (Brasil) a Artigas (Uruguai); Barra do Quara (Brasil) a Bella Unin (Uruguai). O art. 6 do Acordo prev a ampliao ou reduo da lista de localidades, desde que estas estejam situadas no raio de 20 km perpendicular ao limite binacional. A alterao feita mediante o intercmbio de notas, com antecedncia mnima de 90 dias. De acordo com esse procedimento, em 20 de maio de 2008138, trs novas adies foram feitas lista, aumentando para vinte o nmero total de localidades fronteirias vinculadas (vide Anexo 2): Pueblo San Lus, no Departamento de Rocha (Uruguai);
No poder beneficiar-se do Acordo Fronteirio quem tiver sofrido condenao criminal ou esteja respondendo a processo penal no territrio das Partes ou no exterior. 138 Nota n 219, da Embaixada do Brasil em Montevidu.
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Villa Isidoro Nobla, no Departamento de Cerro Largo (Uruguai); Colnia Nova, no Municpio de Acegu (Brasil). Na solenidade de 2004, em Jaguaro, o Ministro de Estado das Relaes Exteriores, Celso Amorim, entregou uma carteira de fronteirio para uma cidad uruguaia, e o seu homlogo ento, o Chanceler Didier Opertti, a um cidado brasileiro. Em seguida, de abril at agosto, no houve distribuio de carteiras; o documento de fronteirio ateve-se mais funo de anistia do que propriamente renovao de conceitos, tendo corrido o grave risco poltico de converter-se em letra morta. Conforme foi acontecer com acordos pioneiros, surgiram alguns problemas inesperados em sua execuo: diferena de preo (em junho de 2004, a emisso do DEF custava R$ 100 no Brasil e o equivalente a R$ 5 no Uruguai); discrepncia de formato entre a carteira brasileira e a uruguaia; exigncias impostas pelos rgos executores, incompatveis com o esprito e at mesmo com a letra do acordo; no regulamentao, pelas autoridades uruguaias, da dispensa de consularizao dos documentos exigidos; desconhecimento da lei nova e aplicao da normativa antiga (no Brasil, alguns delegados continuavam a observar a legislao subsidiria, ou seja, o Estatuto do Estrangeiro Lei n 6.815/80); demora de meses na entrega do documento, emitido nas capitais; e questes de exegese (por exemplo, no Brasil no existem atestados de residncia, substitudos por contas de gua, luz, telefone etc.). O preo da carteirinha brasileira, a princpio vinte vezes maior, gerou forte descontentamento das comunidades fronteirias. O modo como esses problemas foram equacionados demonstra que, com vontade poltica, mesmo os acordos originais, ipso facto testados empiricamente, encontram seu caminho de implementao. Do lado uruguaio, o documento, que de incio mais parecia um certificado, teve seu preo elevado em dez vezes, para o valor equivalente a R$ 45, ao ser dotado de elementos de segurana, tais como cdigo de barra e impresso digital. Do lado brasileiro, reduziu-se o custo da carteira at o piso fixado pela Lei Complementar n 89, de 18 de fevereiro de 1997139. Assim se chegou ao desejado equilbrio de preo e de qualidade entre as carteiras brasileira e uruguaia.
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Art. 2. Ficam institudas as taxas cujo fato gerador e respectivas alquotas, fixadas em Unidade Fiscal de Referncia UFIR, esto relacionados neste artigo: [...] V Expedio de carteira de estrangeiro fronteirio 60. A Unidade de Referncia Fiscal UFIR foi criada em 1995 e extinta em 2001, em decorrncia do 3, art. 29 da Medida Provisria n 2095-76. Em 2000, 1 UFIR valia R$ 1,0641. O valor legal mnimo do DEF era de R$ 63,84.

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Pouco a pouco, o acordo foi sendo regulamentado para estimular a adeso ao instrumento. Em setembro de 2004, os Governos dos dois pases trocaram notas sobre a dispensa de consularizao dos documentos para a obteno do DEF (vide Anexo 3). Em novembro daquele ano, por ocasio da IV Reunio da Nova Agenda, os valores j se aproximavam de certa paridade (R$ 63,85 do lado brasileiro e $U 640 do lado uruguaio, taxa aproximada da poca, de 1 R$ = 10 $U), graas a algumas adaptaes, como a Portaria n 3.392/MJ, de 5 de novembro de 2004, que isentou os cidados uruguaios do pagamento da taxa de registro policial ao abrigo do Acordo. Ainda em 2004, na IV Reunio da Nova Agenda, o GT sobre Cooperao Policial e Judicial aprovou a reduo dos custos de expedio do DEF e discutiu a possibilidade de misses itinerantes do Departamento de Polcia Federal (DPF) e da Direo Nacional de Migrao (Uruguai) a localidades de fronteira onde estes rgos no tivessem escritrios; em Acegu, por exemplo. Enfim, pelo Decreto do Poder Executivo de 11 de julho de 2005, que especificou, no Uruguai, as caractersticas tcnicas, vigncia e custo do DEF, este documento ficou padronizado, inclusive no tocante ao respectivo custo, fixado em 2,1 UR140. Em novo desdobramento, em julho de 2007, o Consulado-Geral em Montevidu props a iseno de cobrana de emolumentos para todos os atos consulares realizados por titulares da carteira de fronteirio, na jurisdio dos postos de fronteira dos dois pases. A despeito desses avanos, persistem alguns desafios para a aplicao efetiva do Acordo Fronteirio. Algumas localidades, dentro e fora da faixa de 20 km, reivindicam serem includas no anexo de vinculaes. Seus habitantes no se consideram menos fronteirios por no residirem numa das vinte localidades listadas no Anexo nico ao Acordo Fronteirio. Conforme assinalam DORFMAN e BENTANCOR (2005, p. 135), La Coronilla encontra-se a 30 km da fronteira; fora da faixa estabelecida, portanto. Que critrio foi utilizado para excluir esta localidade da rea de vinculaes? Ademais, mesmo dentro do permetro de 20 km estabelecido, o Anexo nico ao Acordo Fronteirio no explicita se as zonas suburbanas e rurais adjacentes s reas urbanas listadas esto ou no includas no espectro

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Ao trmino de outubro de 2008, uma Unidad de Referencia valia 368,34 pesos uruguaios ($U). Portanto, cotao da poca, o preo do DEF (2,1 UR) aproximava-se dos 70 reais.

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espacial do referido acordo141. A conurbao de Rivera e Livramento, por exemplo, abrange, no raio de 20 km estipulado, os povoados de Capo Alto, San Lus, Hospital, Cerrillada, Tranqueras, Massoller, Villa Indart e La Puente, alm de Vichadero que, apesar de situar-se fora dos 20km, possui fortes vnculos com a fronteira, conforme atesta a prpria toponmia (vichar, isto , espiar, designao ligada ao controle da fronteira ou prtica do contrabando). Por sua vez, Vila Albornoz (em frente a Massoller) pertence ao municpio de Santana do Livramento, e Serrilhada (Brasil), cidade prxima a Cerrillada (Uruguai), filia-se a uma localidade no contemplada, Bag. O direito de estudar resguardado pelo acordo apresenta tambm aspectos de precariedade, a despeito de sua relevncia como instrumento de incluso social, por meio da gerao de oportunidades de emprego. O Acordo para a Criao de Escolas e/ou Institutos Binacionais Fronteirios Profissionais e/ou Tcnicos, que complementaria o Acordo Fronteirio, pela compatibilizao com as demandas de conselhos profissionais e organismos acadmicos, ainda no pde ser encaminhado pela Casa Civil da Presidncia da Repblica ao Congresso brasileiro, em funo de dvidas suscitadas entre o MEC e a Secretaria da Educao do RS, no tocante repartio dos eventuais custos decorrentes de sua aplicao142. Sob o aspecto previdencirio, um exemplo de entrave a falta de cobertura previdenciria para brasileiros que contribuem para o sistema de seguridade social uruguaio. Apurou-se que os agentes do Banco de Previsin Social (BPS) no aceitavam o DEF como documento habilitante inscrio no sistema eletrnico da instituio, por no lograrem inserir a sequncia numrica do documento de fronteirio, que tem seis dgitos, no cadastro informatizado do BPS, configurado para lanamentos de oito dgitos. Nessas condies, os trabalhadores brasileiros de Quara, por exemplo, que contribuem para o BPS em Artigas, estavam impedidos de receber atendimento mdico no Hospital Gremeda, tendo de recorrer a hospital pblico, com qualidade inferior de atendimento. Em comunicado dirigido ao Embaixador do Brasil em Montevidu, o Presidente do BPS informou da aceitao do DEF por aquele instituto, para

O Ajuste Complementar para a Prestao Recproca de Servios de Sade na fronteira procurou suprir essa lacuna, como veremos no captulo 5.4 a seguir. 142 No Uruguai, o ato foi aprovado pela Lei n 18.158, publicada no Dirio Oficial n 27.288, de 30.7.2007.
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fins de cadastramento no respectivo sistema, a partir de 1 de janeiro de 2009, conforme reza a Resoluo R.D. n 40-34/2008 do Banco, de 19.11.2008. Com isso, os portadores da carteira de fronteirio podero, doravante, perceber os benefcios do BPS sem a necessidade de apresentao da cdula de identidade expedida pela Direo Nacional de Identificao Civil (vide Anexo 10). A lista de entraves que gradativamente vo sendo superados no se esgota nos pargrafos anteriores. Em entrevista a jornal santanense143, a CnsulAdjunta do Brasil em Rivera mencionou a existncia, em meados de 2008, de casos de jovens brasileiros que vivem em Livramento, desejam estudar no Centro Universitrio de Rivera e no podem, porque no se lhes concede o documento, simplesmente por no residirem no Uruguai. A mesma interpretao tem obstado ao acesso de crianas brasileiras matriculadas em escolas uruguaias s polticas pblicas de incluso digital levadas a cabo pelo pas vizinho. Embora o status de residente fronteirio, consignado no DEF, devesse em tese franquear o acesso inclusive destes alunos aos computadores do Plan Ceibal144, na prtica so discriminados pela exigncia de cdula uruguaia, conforme admitiu o prprio Diretor de Programa de Fronteira do MIDES, Jorge DURN (2008), em entrevista ao autor:
Muchas veces son familias numerosas, y que el costo de traduccin, de legalizacin y dems, a los efectos de la tramitacin de este documento, que no est eximido, porque Identificacin Civil considera que la ley que exime de traduccin a las partidas de nacimiento [se aplica] solamente a los efectos migratorios y no a los efectos de la situacin de esas personas, que no las consideran migrantes, sino residentes. Entonces estamos tratando de hacer una articulacin [entre el] Ministerio de Desarrollo, que certifique indigencia o pobreza

Entrevista ao jornal A Platia, em 23 de julho de 2008, reproduzida na matria intitulada Ms de 2600 brasileos y uruguayos ya tienen el documento de Frontera. 144 Em dezembro de 2006, foi lanado no Uruguai o projeto CEIBAL Conectividad Educativa de la Informtica Bsica para el Aprendizaje en Lnea, que visa a oferecer um computador porttil e gratuito para cada aluno da rede pblica de ensino, at 2009. O Plan Ceibal inspirado na proposta One Laptop per Child (OLPC), anunciada pelo Professor Nicholas Negroponte, do Massachusetts Institute of Technology (MIT), em janeiro de 2005, durante o Frum Econmico Mundial, em Davos, na Sua. Em parte por causa de sua populao comparativamente menor, mas tambm em virtude do alto interesse do Presidente Tabar Vzquez no projeto, o Uruguai poder vir a ser o primeiro pas onde a iniciativa abranger a totalidade da populao escolar.
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extrema de esos hogares, que no pueden asumir el costo de la traduccin, y la Direccin de Asuntos Consulares, para que los consulados uruguayos traduzcan esas partidas y habiliten el trmite frente a Identificacin Civil, para que todos los ciudadanos brasileos que concurran a los centros educativos uruguayos tengan su cdula de identidad uruguaya. Esa es uma dificultad puntual, pero esas dificultades de articulacin se dan en todos los poderes.

Em flagrante incongruncia com a letra e com a prpria ideia-fora do acordo, qual seja, a de no distinguir entre fronteirios de ambos os lados do limite binacional, desde que amparados pelo Acordo Fronteirio, a Direo Nacional de Migrao, Departamento de Trmites, em seu Instructivo para la Obtencin del Documento Especial de Fronterizo em Uruguay, item 2.2., estipula, como requisito bsico para gestionar a residncia fronteiria, a apresentao de certificado policial de residncia. E no se detm a: En caso de dudas se podr exigir contrato de arrendamiento o ttulo de propiedad de la vivienda145. Analogamente, tambm a Delegacia de Polcia Federal em Santana do Livramento vem fazendo exigncias imprprias luz do acordo. O Ofcio n 1105/2008/NUMIG-DPF-LIV-RS, datado de 29 de agosto de 2008, expedido pelo Ncleo de Imigrao daquela delegacia, estatui expressamente que, para a concesso da carteira de fronteirio, ser exigida do cidado uruguaio a comprovao de estudo ou trabalho em territrio brasileiro. A exigncia inverte a lgica do tratado, ao considerar como requisito o que deveria ser um dos benefcios do acordo, quando o respectivo artigo III, item 4, alnea b, exige prova de residncia em alguma das localidades constantes do Anexo, sem a necessidade de que resida no lado em que solicita o documento. Segundo foi apurado, tal exigncia, ao arrepio do Acordo Fronteirio, provm de determinaes do Servio de Registro de Estrangeiros da Coordenao-Geral de Polcia de Imigrao (CGPI), em Braslia, que vem devolvendo processos de solicitao de carteiras de fronteirio, sob o argumento de que o Sistema de Banco de Dados de Imigrao da Polcia Federal s aceita registros de domiclio no Brasil146.

Fax n 29, do Consulado do Brasil em Rivera, ostensivo, em 19.8.2008. O Memorando n 004/08-ADIPFMON, da Adidncia da Polcia Federal em Montevidu para o Embaixador do Brasil, datado de 30.9.2008, refere-se ao Despacho n 5.222 da CGPI/ DPF, que confirmou a exigncia, pois o sistema no aceita endereo de fora.
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Alm das dificuldades regulamentares, nota-se uma resistncia ao que se poderia qualificar como um desafio ao conceito de lei territorial, representada pela multiplicao de redes transfronteirias, em detrimento da circulao regulada pela lei (MACHADO, 1998, p. 6). Tal fenmeno observado na expectativa de tolerncia recproca informalidade; no costume das trampitas, jeitinhos, para obter uma matrcula ou emprego (como utilizar endereo fictcio de amigo ou parente do outro lado da fronteira); no receio de pagar impostos ou de ter sua vida investigada. Como assinala ADIALA (2006, p. 121), na fronteira o informal institucionalizado e o poder formal local reconhece isso. A propsito dessa dicotomia, uma juza de Santana relata: As pessoas se registram dos dois lados. A pessoa registrada no Uruguai e depois vem, pede para fazer um registro extemporneo, alegando que nasceu em campanha; que foi com parteira, que nunca fez um registro; ento vem com duas testemunhas; a gente no tem como negar esse registro (QUADRELLI, 2002, p. 70). Caso semelhante ocorreu durante entrevista concedida pela Cnsul brasileira em Rivera, em 16 de julho de 2008, na Radio Internacional daquela cidade. A prpria jornalista que conduzia o programa confessou ser casada com brasileiro, ter filhos brasileiros e viver em Santana h mais dez anos, sem que possusse nenhum documento brasileiro de permanncia. A interpretao restritiva por parte das autoridades uruguaias resulta, supostamente, de uma percepo preventiva, derivada da desproporo entre as populaes totais do Brasil (190 milhes) e do Uruguai (3,4 milhes). Preocupao, na verdade, infundada, pois o alcance do Acordo Fronteirio abrange apenas os residentes na rea de 20 km de cada lado da fronteira, isto , cerca de 180 mil brasileiros e 150 mil uruguaios (vide captulo 3.1). Existe, pois, uma situao de equilbrio aproximado entre as populaes fronteirias, que no gera excedentes na oferta de mo de obra nem gargalos na capacidade de ensino; pelo menos no unilateralmente147.

147 A impropriedade desse argumento foi abordada com maior profundidade no item 2.1 desta tese.

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Tabela 3 - Uruguaios Cadastrados no Perodo 2003-2008 com Base no Acordo Fronteirio

Fonte: Diviso de Cadastro de Registro de Estrangeiros Coordenao Geral de Polcia de Imigrao Departamento de Polcia Federal

Tabela 4 - Brasileiros Cadastrados no Perodo 2003-2008 com Base no Acordo Fronteirio

Fonte: Direccin Nacional de Migracin Departamento de Sistemas

Ainda assim, conforme vimos nas tabelas acima, que contm dados fornecidos pelo Consulado-Geral em Montevidu, por ocasio da VII Reunio de Coordenao Consular, nota-se um expressivo contraste entre o nmero de brasileiros (510) cadastrados pela Direo Nacional de Migrao e o de uruguaios (2020) cadastrados pela Polcia Federal Brasileira, na proporo de 4 por 1 a favor do Brasil, at junho de 2008. Ao mesmo tempo, verificase uma tendncia de descenso na demanda por documentos de fronteirio, a partir de 2006, quando o Acordo de Residncia Mercosul entrou em vigor. Essas dificuldades no elidem o fato de que o Acordo de Residncia, Estudo e Trabalho se tornou um marco no tratamento dos temas afetos cidadania fronteiria. Pela primeira vez, foi reconhecida expressamente num tratado bilateral a qualidade de fronteirio (art. I, item 3), que outorga direitos
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especiais, adicionalmente aos direitos gerais de que usufruem os demais nacionais brasileiros ou do outro Estado Parte. O espao geogrfico onde esse direito exercido foi claramente delineado. Em particular, o Acordo Fronteirio criou uma matriz jurdica a partir da qual se desdobraram acordos conexos, como o de criao de institutos e/ou escolas tcnicas binacionais, ou ajustes complementares to importantes como o de acesso recproco sade na fronteira. A percepo que os respectivos beneficirios tm do Acordo Fronteirio positiva: as crticas que lhe fazem as comunidades de fronteira so em geral construtivas, porque aspiram aplicao efetiva de seus dispositivos e ampliao dos direitos granjeados. A experincia tem demonstrado tambm que a vigilncia constante do cumprimento da norma o preo que Governo e sociedade tm de pagar para que a cidadania fronteiria seja efetivamente reconhecida. E isso tem funcionado. Em virtude de seus bons resultados, essa experincia-piloto foi reconhecida em outros trechos da fronteira terrestre do Brasil. Especificamente, o acordo foi replicado com a Bolvia, pas com o qual o Brasil celebrou tratado idntico, em Santa Cruz de la Sierra, em 8 de julho de 2004148. Espelhando-se no acordo uruguaio-brasileiro, o entendimento com a Bolvia vinculou quatro pares de conurbaes localizadas na faixa comum, com idntica extenso de 20 km, de cada lado da fronteira. No mesmo sentido, o Consulado-Geral em Caracas sugeriu a celebrao, com a Venezuela, de acordo sobre localidades vinculadas, nos moldes dos atos firmados com o Uruguai e com a Argentina149. O efeito multiplicador d-se tambm no plano multilateral, notadamente no GAHIF, que reverbera a discusso dos acordos de fronteira com o Uruguai. As lies aprendidas com as dificuldades na aplicao do Acordo Fronteirio e as frmulas encontradas para a superao desses obstculos podero orientar aes em outros pontos da fronteira brasileira, ao mesmo tempo em que constituem um indicador da viabilidade da construo do futuro Estatuto da Fronteira. O monitoramento da eficcia desse acordo central para a compreenso dos limites e das possibilidades
Texto aprovado pelo Congresso Nacional mediante o Decreto Legislativo n 64, de 18.4.2006, e promulgado pelo Decreto n 6.737, de 12.1.2009. 149 Telegrama n 22, reservado, do Consulado-Geral do Brasil em Caracas, em 28 de maio de 2008.
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de construo da malha de direitos atinentes cidadania fronteiria em reas limtrofes onde a integrao ainda incipiente. 5.3 Acordo Operacional de Residncia no Mercosul O Acordo sobre Residncia para Nacionais dos Estados Partes do MERCOSUL150, aprovado pela Deciso do Conselho do Mercado Comum n 28/02, de 6 de dezembro de 2002, originou-se do interesse brasileiro em conceder uma anistia migratria para brasiguaios, para paraguaios na Argentina, bolivianos no Brasil e argentinos no Chile, entre os casos mais notrios. Mercosulizar a questo tinha a vantagem de evitar desgastes bilaterais, triangulando concesses e equilibrando, em grande medida, custos e ganhos (FERNANDES, 2003, p. 71-72). A complexidade da negociao regional, complicada, na poca, por certa relutncia do Paraguai, agora superada 151, levou o Brasil a bilateralizar o acordo, por meio de troca de notas, com os pases que o ratificaram: Argentina, em novembro de 2005, e Uruguai, em abril de 2006 (vide Anexo 7). Ao cabo desse processo, teve incio, em 27 de outubro de 2006, com a publicao de Portaria Interministerial MRE/ MJ, a vigncia do Acordo Operacional entre o Departamento de Estrangeiros da Secretaria Nacional de Justia, do Ministrio da Justia do Brasil, e o Departamento Nacional de Migrao do Ministrio do Interior do Uruguai, para a Aplicao do Acordo sobre Residncia para Nacionais dos Estados Partes do Mercosul (Acordo de Residncia Mercosul). diferena do Acordo Fronteirio, o Acordo de Residncia Mercosul afeta a todos os nacionais dos Estados Partes, no s os fronteirios. O referido tratado outorga residncia temporria por dois anos (art. 6), que poder ser transformada em permanente, desde que o imigrante a solicite nos noventa dias anteriores ao seu vencimento (art. 7). A residncia temporria confere amplos direitos ao imigrante, inclusive o de trabalhar no pas de destino.

Ratificado pelo Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo n 210, de 20 de maio de 2004. 151 O Acordo de Residncia para Nacionais do Mercosul foi ratificado ulteriormente pelo Paraguai e encontra-se em fase final de depsito naquele pas, para efeito de entrada em vigor.
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O Acordo de Residncia Mercosul est em sintonia jurdica com os princpios da Conveno n 143, da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), para a Proteo dos Direitos dos Trabalhadores Migrantes e seus Familiares. A referida Conveno lei no Uruguai e, no Brasil, teve seu encaminhamento ratificao do Congresso Nacional aprovado, em agosto de 2008, pela Comisso Tripartite de Relaes Internacionais, do Ministrio do Trabalho e Emprego. O Acordo de Residncia no Mercosul coaduna-se, ademais, com o Convnio Multilateral de Seguridade Social do Mercosul, que possibilita a acumulao de perodos de servios e o pagamento de aposentadorias. Conforme indicam as tabelas a seguir, semelhana do Acordo Fronteirio, o Acordo de Residncia Mercosul padece do problema da assimetria entre as exigncias brasileiras e uruguaias (estas maiores). Verificamse, ademais, no plano interno brasileiro, diferenas de interpretao entre o MRE, que vem autorizando VITEM-V para todos os casos do novo Acordo, e a Polcia Federal (ao menos do Chu), que apenas explicita: Registro Temporrio com base no Acordo Brasil-Uruguai de 2006. Outra dificuldade a diferena de custos de tramitao do visto temporrio, quando esta feita atravs da Polcia Federal (US$ 117,13), ou via repartio consular (US$ 347,10), pelo triplo do preo152. A incidncia da tabela de emolumentos explicaria, em grande parte, a diminuio do nmero de candidatos a VITEM-V. O impulso inicial arrefeceu, portanto, por um motivo de custos. Na prtica, os uruguaios interessados tm preferido viajar ao Brasil como turistas e s ento requerer o VITEM-V diretamente junto ao DPF/MJ. No que se refere emisso de carteiras de residentes temporrios de apenas um ano, reedita-se o problema com o sistema de dados do BPS, para efeitos previdencirios: o sistema de identificao uruguaio no est programado para emitir carteiras com validade de dois anos, os prazos mais prximos sendo de um ano, ou ento de trs anos. Por essa razo burocrtica, a identidade de residente temporrio ao amparo do Acordo de Residncia Mercosul concedida, no Uruguai, com validade de um ano, renovvel por mais um, em discordncia com o preceituado no referido acordo.
Informao fornecida pelo Consulado-Geral do Brasil em Montevidu, em 11.11.2008, atualizada com a taxa do real-ouro (29 pesos uruguaios), unidade de referncia para a cobrana de emolumentos consulares.
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Tabela 5 - Uruguaios com Residncia Permanente ao Amparo do Acordo de Residncia Mercosul153

Fonte: Diviso de Cadastro de Registro de Estrangeiros Coordenao Geral de Polcia de Imigrao Departamento de Polcia Federal

Tabela 6 - Brasileiros com Residncia Permanente ao Amparo do Acordo de Residncia Mercosul

Fonte: Direccin Nacional de Migracin Departamento de Sistemas

Existe, ademais, um conflito de normas com o Estatuto do Estrangeiro (Lei n 6.815/80), segundo o qual os titulares de vistos temporrios esto impedidos de inscrever-se em entidade fiscalizadora de profissional liberal.

As informaes contidas nas Tabelas 5 e 6 circularam na VII Reunio de Coordenao Consular. Montevidu, 16 e 17 de outubro de 2008.
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Ento, na prtica ficam proibidos de exercer sua profisso, ainda que amparados pelo Acordo de Residncia Mercosul. At mesmo a converso da situao de residncia, de temporria a permanente, proposio que est no cerne do acordo, suscetvel de complicaes prticas. Em outubro de 2008, o Consulado-Geral solicitou Secretaria de Estado das Relaes Exteriores fizesse contatos com a Polcia Federal, ante as reclamaes de cidados uruguaios que se queixavam da insuficincia de informaes para a transformao de seu status como residentes, quando se dirigiam ao DPF com essa finalidade, dentro do prazo previsto no acordo. A alegada escassez de informaes fornecidas pelo rgo responsvel por tais providncias estaria compelindo os requerentes uruguaios a submeterem-se ao disposto no art. 10 do Acordo de Residncia Mercosul, segundo o qual, por decurso de prazo, ficam submetidos legislao migratria interna de cada parte. Na opinio da Diretora Nacional de Migraes, manifesta em reunio de coordenao consular da qual participou, em 2008, a convite do Consulado-Geral, o Acordo de Residncia Mercosul tende a absorver o Acordo Fronteirio. Paralelamente, a Nova Lei de Migraes154 do Uruguai (Lei n 18.250), promulgada em 6 de janeiro de 2008, dever prover uma referncia jurdica flexvel e expedita, a somar-se aos Acordos Mercosul e Fronteirio, ao dispor que qualquer vinculao familiar com cidados uruguaios (inclusive relaes de concubinato) constitui condio suficiente para a obteno da residncia no Uruguai. Estima-se que a Nova Lei de Migraes venha a constituir um referencial dominante para pedidos de residncia, pela significativa quantidade de brasileiros que residem ou venham a residir no Uruguai, em virtude de vnculos familiares com cidados deste pas: Artculo 33. Tendrn la categora de residentes permanentes los cnyuges, concubinos, padres y nietos de uruguayos, bastando para ello acreditar dicho vnculo ante las autoridades de la Direccin Nacional de Migracin. No este, porm, o entendimento do Consulado-Geral em Montevidu155, segundo o qual a anlise dos acordos supramencionados, em mesa informal de leitura com as autoridades uruguaias, leva, diversamente,

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Publicada D.O. n 27.407, de 17 de janeiro de 2008. Telegrama n 324, ostensivo, do Consulado-Geral do Brasil em Montevidu, em 12.5.2008.

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concluso de que o Acordo Fronteirio abre um amplo leque de possibilidades (no que se refere a trabalho, residncia, estudo e outros campos) no contempladas no Acordo de Residncia Mercosul. No mesmo sentido, o Consulado em Rivera156 entende que o DEF permanece sendo, frente ao visto temporrio, um instrumento gil e relativamente barato, que regulariza a situao do estrangeiro na fronteira por um longo perodo, uma vez que concedido por cinco anos, prorrogveis por mais cinco, aps o que pode estender-se por prazo indeterminado. 5.4 Ajuste Complementar para a Permisso de Acesso Recproco aos Servios de Sade na Fronteira Em novembro de 2006, obstetras da Santa Casa de Livramento iniciaram uma greve que durou quatorze dias. Para as parturientes santanenses, que no encontravam atendimento em sua cidade, a soluo ortodoxa seria viajar at Rosrio do Sul, a 100 km de Livramento, onde o hospital do SUS est frequentemente superlotado; a alternativa heterodoxa seria recorrer ao hospital de Rivera, com taxa de ocupao de leitos de apenas 65% e a meros 3 km de distncia, mas do outro lado da fronteira. Prevaleceu a racionalidade: durante as duas semanas de greve, cerca de quarenta crianas brasileiras nasceram no hospital de Rivera, graas a um acordo emergencial entre os dois hospitais, que permitiu s parturientes brasileiras serem atendidas do lado uruguaio, como se contribussem para a previdncia deste pas. Os bebs foram finalmente registrados no Brasil, tendo sido dispensada a legalizao consular nesse caso. O Acuerdo de Asistencia Gineco-Obsttrica de Emergencia entre la Comisin de Apoyo al Hospital de Rivera, Hospital Santa Casa de Misericordia y Secretaria de Sade de Livramento, assinado em 7 de novembro de 2006, foi uma soluo criativa e, por que no dizer, louvvel, diante de uma situao de fato que correspondia a uma necessidade humanitria. Nos termos do acordo, a triagem prvia das gestantes em iminncia de parto era feita na Santa Casa de Livramento. Ambulncia pblica brasileira levava toda a documentao de pr-natal e pronturio mdico para enfermeiras brasileiras em Rivera, que se revezavam em regime de planto
Entrevista concedida ao autor pela Ministra Eliana PUGLIA, Cnsul do Brasil em Rivera, em 16.10.2008.
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24h. Aps a alta, a ambulncia de Livramento resgatava novamente as pacientes, sem que a me nem o beb tivessem acesso s vias pblicas do Uruguai. A alta hospitalar de jure e de facto ocorria na Santa Casa de Santana. Os repasses financeiros eram feitos pela Prefeitura Municipal de Santana, com recursos que teriam sido destinados aos obstetras, no fosse a greve. A cada nascimento, o hospital pblico de Rivera emitia atestado de nascido vivo, encaminhado de ofcio ao cartrio de Rivera, onde era emitida a correspondente certido de nascimento. O registro de nascimento era ento transcrito no Cartrio do 1 Ofcio do domiclio do registrado, no Brasil, mediante o reconhecimento do registro uruguaio pelo Consulado. Esse recurso, to engenhoso, no era, contudo, prova de crticas. A suposio de que a mantenedora uruguaia teria constitudo pessoa jurdica de direito privado no Brasil e obtido o respectivo CNPJ, tornando vivel a sua contratao emergencial. Felizmente, no houve erros mdicos na ambulncia nem durante os partos, nem acidentes nos trajetos de ida ao hospital e de volta cidade de origem, casos em que seria difcil determinar a responsabilidade civil. Os repasses ainda devero ser referendados pelo Tribunal de Contas do Estado. Por sua vez, o sindicato mdico gacho movimentou-se na justia, tendo em vista impedir a contratao de mdicos uruguaios, com base no Acordo Fronteirio, deferida por deciso liminar de juiz federal, em dezembro de 2006, em favor da Santa Casa de Misericrdia de Santana. A situao sobreviveu greve. Em visita ao Consulado em Rivera, a Provedora da Santa Casa de Misericrdia de Santana do Livramento relatou que, em maio de 2008, apesar de a Santa Casa possuir um quadro mdico de 141 profissionais, nenhum se dispunha a realizar planto na UTI. Por isso, teve de recorrer, em carter emergencial, aos servios de profissional uruguaio. Agora, a Provedora est respondendo a processo por ter utilizado mdico no reconhecido pelo Conselho Regional de Medicina (CRM). Mesmo assim, est contratando mdicos diaristas em Santa Maria (distante 250 km de Santana), para suprir os servios de ambulncia 24 horas, uma vez que os mdicos locais no se dispem a realizar tal servio157. O exemplo da Santa Casa de Livramento apenas mais um, embora talvez o mais patente, das contradies na linha de fronteira. MORAES e COSTA apud GALLO (2004, p. 44) ilustram essa surreal disjuno entre norma e realidade, na seguinte passagem, que merece transcrio:
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Telegrama n 351, reservado, do Consulado do Brasil em Rivera, em 14.10.2008.

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Um triste exemplo desta realidade refere-se existncia de dez pacientes residentes no municpio de Quara-RS e dependentes de hemodilise, que tm de viajar 120 km at Santana do Livramento, trs vezes por semana, para receber tratamento. Fora o desconforto fsico que este procedimento gera para o paciente, fcil observar que, nesta rotina de tratamento, este cidado impossibilitado de trabalhar e acaba marginalizado da vida sociocultural da comunidade. Uma soluo racional, seria que estes mesmos dez pacientes atravessassem a ponte que leva a Artigas, no Uruguai, onde o mesmo tratamento est disponvel. Neste caso, o deslocamento tomaria dez minutos da vida de cada um destes pacientes.

Sensveis questo, os Governos dos dois pases avocaram-na a si mesmos como prioridade, ao registrar, no Comunicado Conjunto de Anchorena, de 26 de maro de 2007, a deciso dos Presidentes do Brasil e do Uruguai de iniciar a negociao de um acordo bilateral para regulamentar o acesso da populao fronteiria aos servios de sade e para a utilizao compartilhada dos recursos dos dois pases na referida zona ( 33 do Comunicado). Em seguimento instruo presidencial, a delegao brasileira apresentou projeto de acordo para ser negociado no mbito da Comisso Binacional Assessora de Sade na Fronteira (CBAS), reativada em Artigas, em 2 de outubro de 2007, conforme determinado pela V Reunio de Alto Nvel. Na quarta reunio da CBAS, realizada em Santana do Livramento, em 10 de dezembro de 2007, o projeto foi novamente considerado. Aps intensas negociaes entre as Chancelarias e os Ministrios da Sade de cada pas, o texto foi assinado, na Reunio de Ministros da Sade do Mercosul, no Rio de Janeiro, em 28 de novembro de 2008, sob a forma de Ajuste Complementar ao Acordo Fronteirio (vide Anexo 6). A CBAS ficar encarregada de velar pela execuo do acordo. O referido ajuste complementar permite a prestao de servios de pessoas fsicas ou jurdicas nas localidades vinculadas, para atender exclusivamente a pacientes residentes naquela zona, que apresentem o documento especial de fronteirio ou, sua falta, identidade e comprovante de domiclio expedido pela autoridade policial correspondente. Por iniciativa uruguaia, o texto explicita que a rea de influncia das localidades vinculadas inclui, alm do permetro urbano, as zonas suburbanas e rurais contidas na faixa de 20 km.
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A prestao de servios poder ser feita tanto por meio dos sistemas pblicos de sade de cada pas como por meio de contratos celebrados entre a pessoa jurdica uruguaia ou brasileira e a pessoa fsica ou jurdica contratada. Essa prestao ter por objeto servios de carter preventivo, de diagnstico, clnicos e cirrgicos (continuados ou no), internaes e ateno de urgncia e emergncia. O pagamento poder ser feito de acordo com as normas de cada sistema, ou mediante a compensao de servios, mas no em espcie (medicamentos, vacinas, materiais). Os veculos utilizados para a prestao de servios podero circular livremente nas localidades vinculadas, de ambos os lados da fronteira, de acordo com os regulamentos tcnicos de ambas as partes. O ajuste prev tambm os casos de nascimentos do outro lado da fronteira. Nessas circunstncias, um dos progenitores faz o registro por declarao no territrio do contratado. A autoridade de sade deste pas, por sua vez, remete o documento autoridade consular da Parte contratante, que o registra (gratuitamente, nos casos de pobreza ou indigncia). O mesmo procedimento aplicvel aos casos de bito. Os contratos e documentos decorrentes do ajuste so aceitveis de ambos os lados. Em reunio extraordinria da CBAS, realizada em 15 de dezembro de 2008, surgiram questionamentos sobre pontos tais como a regulamentao dos contratos de prestao de servios, o foro para a soluo de controvrsias em caso de inadimplemento e o controle da qualidade do servio. O sindicato mdico e o CRM-RS fizeram-se representar no evento, preocupados em garantir que os servios em apreo sejam prestados apenas em carter supletivo, condicionados indisponibilidade de oferta na cidade natal do paciente. A preocupao de fundo da categoria infundada, diga-se de passagem era o receio de invaso dos mdicos uruguaios, que passariam a atuar no lado brasileiro da fronteira, sem vinculao com os requisitos profissionais brasileiros. Uma vez concludas a negociao e a assinatura do ajuste complementar, as prximas etapas consistiro em sua tramitao no Congresso Nacional158 e, paralelamente, no detalhamento de seus aspectos operacionais, negociados
O Artigo XI do ajuste complementar dispe que este entrar em vigor trinta dias aps o recebimento da segunda nota diplomtica atestando o cumprimento dos requisitos internos de vigncia (vide Anexo 6). Segundo informao prestada ao Embaixador do Brasil em Montevidu, em 16 de fevereiro de 2009, pelo Dr. Carlos Felipe A. DOliveira, Coordenador Nacional (Brasil) de Sade do Mercosul, o texto do ajuste encontrava-se, naquela data, na Casa Civil da Presidncia da Repblica, em via de ser enviado ao Congresso Nacional.
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em reunies peridicas de representantes das Pastas de Sade, das quais a mais recente foi realizada em Montevidu, em 17 e 18 de fevereiro de 2009. O Ajuste Complementar sobre Acesso Recproco a Servios de Sade Humana aponta o caminho a ser seguido para a integrao dos direitos que conformam o Estatuto da Fronteira. A frmula encontrada para o preenchimento das lacunas deixadas no Acordo Fronteirio funcionou para a sade; nada impede que novas ramificaes se desenvolvam a partir da matriz de 2002, nas reas de circulao de veculos e de assistncia social, entre outras. O desmembramento dos assuntos permitiria fixar prioridades e acelerar a negociao de concesses recprocas onde o consenso fosse mais evidente. O Ajuste de Sade na Fronteira mostra que o elenco de vantagens em possuir o DEF pode ser ampliado progressivamente a partir de acordos derivados, concludos de forma expedita entre funcionrios tcnicos das Pastas competentes. 5.5 Acordo Brasil-Argentina sobre Localidades Fronteirias Vinculadas O Acordo sobre Localidades Fronteirias Vinculadas, assinado com a Argentina em 30 de novembro de 2005, em Puerto Iguaz, representaria, hoje, a vanguarda do tema para o Brasil, contendo dispositivos mais acordes ainda integrao lindeira do que o acordo bilateral do mesmo tipo entre o Brasil e o Uruguai, em vigor desde 2004. Seu texto vem sendo negociado no mbito do GAHIF, onde no logrou consenso, mormente por hesitaes do Paraguai159, que, no entanto, posteriormente, acenou com o seu interesse em examinar a proposta na esfera bilateral. A proposta de bilateralizao com o Uruguai foi apresentada160 ao Palcio Santos em preparao V Reunio de Alto Nvel da Nova Agenda, cuja Ata Final registra, em seu pargrafo 7, a disposio da contraparte uruguaia de refletir conjuntamente sobre o tema, aps realizar as consultas internas necessrias (vide Anexo 8).
Em outubro de 2008, em conversa com o Embaixador do Brasil em Assuno na poca, o Presidente do Paraguai, Fernando Lugo, solicitou-lhe cpia do Acordo sobre Localidades Fronteirias Vinculadas, previamente submetido Chancelaria paraguaia, o que poder gerar desdobramentos igualmente naquele pas, em 2009. (telegrama n 1728, reservado, da Embaixada do Brasil em Assuno, em 22.10.2008). 160 Nota verbal n 321, de 9.7.2007, da Embaixada do Brasil em Montevidu.
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semelhana do Acordo Fronteirio, o Acordo de Localidades Vinculadas com a Argentina lista reas de fronteira, em seu Anexo I; contudo, no estabelece uma rea geogrfica de aplicao, que no acordo com o Uruguai corresponde s faixas de 20 km adjacentes linha de fronteira. Ao observar critrios mais socioeconmicos do que jurdicos na definio das localidades contempladas, o Acordo de Localidades Vinculadas mostra-se mais malevel que o seu equivalente brasileiro-uruguaio, evitando a imposio de uma linha imaginria estipulada arbitrariamente (por que no 25 km? e por que no 15 km?). O acordo com a Argentina cria tambm uma carteira para seus titulares, denominada de trnsito vicinal fronteirio (TVF). Tal como o documento especial de fronteirio (DEF), a carteira TVF igualmente vlida por cinco anos, prorrogveis, e ento indefinidamente. A documentao requerida para pleitear a TVF a mesma do DEF. Os direitos conferidos so, porm, muito mais amplos. Tal como o titular do DEF, o titular da carteira TVF desfruta direitos trabalhistas e previdencirios no pas vizinho. No entanto, a TVF outorga, adicionalmente, gratuidade e reciprocidade nos acessos ao ensino pblico e aos servios pblicos de sade. Ademais, estabelece um regime de circulao de veculos, bem como de comrcio fronteirio de mercadorias ou produtos de subsistncia, nos termos das normas especficas constantes no Anexo II ao Acordo. Na categoria do comrcio de subsistncia enquadram-se os artigos de alimentao, higiene e cosmtica pessoal, limpeza e uso domstico, peas de vesturio, calados, livros, revistas e jornais destinados ao uso e consumo pessoal e da unidade familiar, sempre e quando no revelem, por seu tipo, volume ou quantidade, destinao comercial. Para esses bens no h exigncia de registro de declarao de importao e exportao, seno apenas a convenincia de apresentao dos documentos fiscais emitidos por estabelecimentos regulares da localidade fronteiria limtrofe, contendo o nmero da carteira de Trnsito Vicinal Fronteirio. Os bens sujeitos a esse regime esto isentos de gravames aduaneiros de importao e exportao, sendo considerados como nacionais ou nacionalizados no pas do adquirente. Em seu Artigo V, o Acordo de Localidades Vinculadas estabelece normas para a circulao de veculos automotores de uso particular, mediante identificao especial, conjugada com aplice de seguro para o veculo, com cobertura extensiva localidade fronteiria vinculada da outra parte. O veculo assim identificado pode circular livremente de ambos os lados daquele ponto
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de fronteira, respeitando as normas de trnsito de cada pas, desde que no permanea definitivamente no territrio vizinho, caso em que se caracterizaria uma infrao aduaneira. A inovao do Artigo VI consiste no compromisso mtuo de simplificar a regulamentao existente sobre transporte de mercadorias e transporte pblico e privado de passageiros, quando a origem e o destino da operao estiver dentro dos limites das localidades fronteirias vinculadas, identificadas no Anexo I do Acordo. Derrogando os artigos 23 e 24 do ATIT, o acordo estabelece que as operaes de transporte de mercadorias em veculos comerciais leves, na zona fronteiria delimitada, tornam-se isentas das autorizaes e exigncias descritas no acordo multilateral supracitado161. Os Artigos VII e VIII do Acordo de Localidades Vinculadas BrasilArgentina abrem perspectivas para a integrao em outras reas de cooperao no contempladas no texto, tais como a preveno e o combate a enfermidades, a vigilncia epidemiolgica e sanitria, o intercmbio educacional, a harmonizao curricular e o desenvolvimento de planos urbanos conjuntos. O Artigo XI antecipa que os trmites relacionados obteno da carteira TVF e identificao dos veculos enquadrados no acordo so dispensados de consularizao. Estabelece, ademais, o compromisso das Partes de monitorar quaisquer dificuldades constatadas na aplicao do Acordo, inclusive mediante o estmulo atuao dos Comits de Fronteira existentes e criao destes, quando ainda no existam nas localidades fronteirias vinculadas. A fronteira brasileiro-uruguaia no conta com um regime de circulao de veculos, como o que ser estabelecido com a Argentina, quando o acordo firmado entrar em vigor. H muitos carros com placa uruguaia, em poder de brasileiros e uruguaios com dupla residncia, sem que estes proprietrios tenham visto permanente no pas vizinho. Tomemos, por exemplo, o caso de um produtor rural brasileiro que explora a atividade no Uruguai. Por disposio de lei, ele tem de constituir domiclio do lado uruguaio, mas segue tambm

O ATIT no prev tratamento diferenciado para a fronteira. O caminho que faz um roteiro de Jaguaro a Rio Branco necessita, pelo menos em teoria, de uma permisso internacional de carga. Da mesma maneira, o morador de Jaguaro depende dos favores da fiscalizao fronteiria, de ambos os lados, para transportar um televisor para a sua residncia de vero, no lado uruguaio da Lagoa Mirim.
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com a residncia na cidade brasileira vizinha. Diariamente, este cidado cruza a fronteira entre Jaguaro e Rio Branco com sua famlia, at que um dia seu veculo abordado por autoridades brasileiras, que o obrigam a deixar seus familiares em Jaguaro, regressar a Rio Branco, deixar seu carro em solo uruguaio e voltar a p para o Brasil. Quando confrontado com tais situaes vexatrias, que o Secretrio Administrativo da Junta Local Autnoma de Bella Unin, Artigas Reyna chamou, em sutil eufemismo, de dificultades de ciudadana, o fronteirio sempre saber, ainda segundo ele, cmo cruzar la lnea formal162. Por exemplo, se a aduana brasileira pretende tratar como artigo de importao a motocicleta de seu concidado, que a adquire a menor preo e a emplaca na cidade uruguaia ao lado, o subterfgio que o adquirente usar para contornar o controle alfandegrio obter do vendedor (e pseudoproprietrio) uruguaio uma procurao para o condutor brasileiro (isto , o prprio comprador) circular no Brasil. 5.6 Acordo Brasil-Argentina para a Concesso de Permanncia a Detentores de Vistos Temporrios ou a Turistas O acordo em epgrafe (vide Anexo 14), celebrado na cidade de Puerto Iguaz, em 30 de novembro de 2005, foi subscrito no contexto das celebraes do Iguau+20163, no mbito da poltica de estreitamento das relaes bilaterais com a Argentina, que inclui, inter alia, o j citado Grupo de Alto Nvel para a Implementao Bilateral da Livre Circulao de Pessoas (a propsito, vide tambm o captulo 6.4, in fine). O acordo determina que os nacionais brasileiros que se encontrem na Argentina e os nacionais argentinos que se encontrem no Brasil podero obter a transformao de seus vistos de turista ou temporrios em vistos permanentes, sob determinadas condies, indicadas no instrumento (art.
162 MIDES NOTICIAS. Seminario Triple Frontera: El muerto viaja sentadito en El auto. Bella Unin, 30 set. 2007. Disponvel em: http://www.mides.gub.uy/noticias/mides_ 301107.html. Acesso em 25 novembro 2008. 163 Em 29 de novembro de 1985, os ento Presidentes Jos Sarney, do Brasil, e Ral Alfonsn, da Argentina, reunidos em Foz do Iguau/Puerto Iguaz, inauguraram a Ponte Tancredo Neves e tomaram a histrica deciso, consignada na Declarao de Iguau, de constituir uma slida aliana entre os dois pases, na poca recm-democratizados. O encontro, de alto significado simblico, lanou as bases polticas de um processo que desembocou, anos depois, na formao do Mercosul.

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OS PRINCIPAIS ACORDOS DE CIDADANIA FRONTEIRIA EM VIGOR

1). O acordo abre a possibilidade de regularizao migratria da situao dos nacionais de cada parte (art. 2). Tal anistia abrange at mesmo aqueles que tiverem ingressado no territrio da outra Parte como clandestinos, desde que saiam do territrio do pas de recepo e reingressem regularmente. O referido acordo foi promulgado pelo Presidente da Repblica em 12 de janeiro de 2009, por meio do Decreto n 6.736. Em relao ao Acordo de Residncia Mercosul, o instrumento assinado com a Argentina contempla dispositivos mais liberais e expeditos: no exigncia de certificado mdico para concesso de residncia, ao contrrio do previsto, se necessrio, pela art. 6, alnea f, do Acordo Mercosul; no exigncia de comprovao de meios lcitos de renda para a concesso de residncia, ao contrrio do previsto na art. 7, alnea d, do Acordo Mercosul; o art. 6 do acordo em tela bem mais detalhado que Acordo Mercosul, na definio de direitos de circulao e de permanncia; de exerccio de atividades econmicas; de igualdade de direitos civis; de reunio familiar; de igualdade de tratamento com os nacionais; de compromisso em matria previdenciria; dos direitos dos filhos; e dos direitos de transferncia de recursos (estes sequer contemplados no Acordo Mercosul); o Acordo com a Argentina no prev perodo de transio, de residncia temporria, antes da concesso da residncia permanente, como dispe o caput do art. 6 do Acordo Mercosul. Em 5 de novembro de 2008, o Cnsul-Geral em Montevidu, em cumprimento a instrues recebidas de Braslia, entregou ao seu homlogo uruguaio, o Diretor-Geral para Assuntos Consulares e de Vinculao da Chancelaria local (D-20)164, ajuda-memria sobre o Acordo entre Brasil e Argentina para a Concesso de Permanncia a Detentores de Vistos
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Dezenove Departamentos integram a base territorial do Estado uruguaio. Segundo o dirio El Pas de 29.10.2008, o nmero de uruguaios residentes no exterior superaria a casa dos 650 mil (mais de 20% da populao nacional). O fenmeno, conhecido como dispora uruguaia, deu origem imagem, que se cristalizou, de um Departamento 20, o qual, caso efetivamente existisse juridicamente, seria o segundo mais populoso do pas. Por extenso, a rea consular do Palcio Santos foi apelidada de D-20.

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Temporrios ou a Turistas e props o exame conjunto daquele instrumento, na perspectiva de identificar os aspectos que poderiam ser aproveitados num eventual novo acordo bilateral com o Uruguai, em bases anlogas, o que favoreceria a equalizao dos direitos outorgados nessa questo a cidados brasileiros e uruguaios, conforme j concedidos a cidados brasileiros e argentinos. O assunto poder evoluir durante a visita do Diretor do D-20 ao Brasil, programada para fevereiro de 2009.

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6. O Estatuto da Fronteira

6.1 Origem No binio compreendido entre dezembro de 2006 e dezembro de 2008, o Embaixador e o Cnsul-Geral do Brasil no Uruguai empreenderam cerca de uma vintena de viagens fronteira, a fim de verificar in loco as situaes que lhes eram descritas nos relatos dos cnsules e vice-cnsules brasileiros em localidades fronteirias, bem como nas queixas e postulaes recebidas de prefeitos, empresrios, parlamentares e lideranas das comunidades limtrofes. Ocasionalmente, nessas visitas, faziam-se acompanhar de autoridades do Governo Federal. s vezes, tambm, iam eles mesmos a Braslia ou a Porto Alegre desatar os ns165 da integrao fronteiria. A cada viagem, mais e mais se convenciam da necessidade de um marco regulador abrangente para a zona de fronteira, que resultasse da discusso integrada dos diversos aspectos relacionados vida na fronteira. Notavam que as comunidades locais estavam desatendidas numa srie de reclamos, que, em essncia, nada mais eram que um anseio de aplicao efetiva de direitos reiteradamente proclamados por seus Governos e consignados, seno

Expresso empregada no telegrama n 1196, ostensivo, da Embaixada do Brasil em Montevidu, em 11.11.2008.


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nas Constituies do Brasil e do Uruguai, seguramente em acordos bilaterais e multilaterais (regionais e extra-regionais). Esse dficit de cidadania multicausal. Pode resultar do apego inercial a normas obsoletas, em reao ao novo paradigma das fronteiras articulantes166 da era Mercosul. Pode advir, ademais, do corrente (mas to daninho) cacoete burocrtico, de interpretar restritivamente leis que tornem mais permevel a fronteira para os habitantes dessa regio, pela falta de compreenso da mente do fronteirio, que no reconhece, de forma alguma, na pluralidade de opes de estudo, consumo, trabalho, residncia, lazer, vinculao familiar uma deslealdade ao Estado, com efeito corrosivo sobre a soberania. A defasagem pode, ainda, resultar de uma viso mope da legalidade, que desconhece a noo de equidade, para adotar de forma generalizada a lgica nacional, across the board, sem o devido reconhecimento das especificidades das regies lindeiras, discriminando, consequentemente, as populaes da fronteira, cerceadas em sua mobilidade e sujeitas a uma capitis diminutio no exerccio de seus direitos mais bsicos, como so os de acesso sade e a oportunidades de trabalho. A cidadania pode ser tolhida, finalmente, pela proliferao de normas superpostas, ou ento carentes de regulamentao e ipso facto inaplicveis; direitos outorgados no papel, mas inexequveis na prtica, para enorme frustrao de seus alegados beneficirios. As viagens fronteira propiciaram uma constatao direta da distncia que falta at o estabelecimento do direito livre circulao, maior desafio do mercado comum, no dizer de JAEGER, citado por DAL PR (2007, p. 165). Esse diagnstico transparece claramente nas palavras do Cnsul-Geral em Montevidu, Embaixador Ruy Pereira, proferidas na solenidade de abertura do 3 Seminrio sobre Polticas de Integrao de Fronteira, realizado em Rio Branco (Uruguai), em outubro de 2007:
Entonces por esa razn, por esa leccin que aprendimos, el Embajador Felicio y yo, en estos ms de diez viajes a la frontera, es que propusimos, por lo menos propusimos nosotros a Brasilia, que pasramos a pensar en la conveniencia de establecer un estatuto para la frontera, un estatuto propio para la frontera que no se aparte

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A tipologia das fronteiras descrita no captulo 2.2 acima.

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de cada y esto es muy importante de retener no se aparte de cada conjunto normativo nacional. Parte de ellos, de los dos en su conjunto, evolucionan hacia un conjunto de normas comunes. Por lo tanto no se trata de una crtica, una antinoma en relacin a los dos aparatos normativos nacionales. Al contrario, es la evolucin de los dos aparatos normativos nacionales para dar cabida a una situacin especfica de convivencia que en la realidad y en la historia desconoce la lnea de frontera, porque sobrepasa la lnea de frontera. Y en ese sentido, no quiero extenderme mucho, pero yo digo siempre que la frontera, hoy, es el Mercosur dentro de 25 aos, o sea, la frontera es la expresin ms fidedigna que podemos tener los dos Gobiernos nacionales, los distintos niveles de la Administracin Pblica, departamental, local, en el caso brasileo estadual, municipal; y las dos sociedades, con todos sus aparatos, dificultades, las fronteras son hoy la atencin misma de lo que ser el Mercosur, porque justamente lo que pretende el Mercosur es construir un espacio de convivencia integrado, con libre circulacin, no de mercancas, sobre todo de personas; est previsto en el Tratado de Asuncin y si nuestros dos gobiernos nacionales no demuestran ser capaces de resolver hoy los problemas de la convivencia de ese espacio integrado que son las fronteras, para el beneficio de los ciudadanos que hoy estn en las fronteras, yo dudo mucho que consigamos lograrlo a nivel nacional, dentro del Mercosur dentro de veinte o veinticinco aos. [sem grifo no original]

O Estatuto da Fronteira tem, portanto, que ver com a prpria credibilidade do processo de integrao, na medida em que traduz a efetiva capacidade de ao e de proposio no tocante a polticas e normas bilaterais que os dois Governos podem oferecer aos seus concidados nas fronteiras. Esses adiantamentos representam a prpria definio do que ser possvel fazer para o conjunto das cidadanias no marco do Mercosul, dentro de at duas dcadas. Nesse sentido, o Estatuto da Fronteira um teste da viabilidade do Mercosul como instrumento de prosperidade para as suas cidadanias. A fronteira, como o Mercosul possvel, faz lembrar a reflexo de FEDATTO apud MULLER (2005, p. 8): Os fronteirios lembram que o processo de integrao visando a uma sociedade mundializada devia comear na fronteira, onde seus habitantes j aprenderam o respeito pelo outro.
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6.2 Conceito vasta a terminologia do Direito dos Tratados no que concerne aos atos internacionais. Para o propsito deste trabalho, interessa definir estatuto. Vejamos como essa categoria enunciada por dois renomados juristas:
Estatuto. En el sentido jurdico muy general es el rgimen particular (obligaciones y derechos) aplicable a una categora determinada de personas, o a un cierto lugar, ya sea en virtud de una ley o de un Tratado internacional. Se habla as, por ejemplo, del estatuto de los extranjeros, del estatuto de las Fuerzas Armadas extranjeras estacionadas en un pas o del estatuto de los Santos Lugares. Algunos Tratados internacionales reciben el nombre de Estatutos cuando contienen las reglas de funcionamiento de determinados rganos de una Organizacin internacional. (Ej.: el Estatuto del Tribunal Internacional de Justicia) [sem grifo no original]. LAGE (1982, p. 69).

E:
Estatuto. Es la ley orgnica de un organismo internacional. Tal el caso, por ejemplo, del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia. Puede referir-se tambin al rgimen jurdico de un territorio determinado: Estatuto de la Ciudad Libre de Danzig [sem grifo no original]. (VASCO, 1986, p. 197).

O denominador comum das formulaes acima a ideia, que devemos reter neste trabalho, de referncia a um regime especial, a uma excepcionalidade vlida para um grupo de pessoas ou poro de territrio. O termo estatuto remete, pois, vantagem de consolidar essas concesses num s sistema de normas positivas, por oposio ao que j existe, mas de modo fragmentrio. Na fronteira brasileiro-uruguaia, como observa CORREA (2007, p. 32), essa massa jurdica apresenta-se como un entramado inorgnico de normativas de diferentes niveles. No Brasil, conhecido o Estatuto do Estrangeiro (Lei n 6.815/80). Este diploma legal criou a figura jurdica do natural de pas limtrofe (art. 21), domiciliado em cidade contgua, ao qual ser fornecido documento especial que o identifique e caracterize sua condio e, ainda, carteira de
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trabalho e previdncia social, desde que conte com contrato de trabalho com empregador brasileiro. Na regio de Foz do Iguau, vem sendo implementada a emisso do documento carteira de fronteirio, em favor de habitantes paraguaios de Ciudad del Este que tenham obtido oferta de emprego na cidade brasileira (FERNANDES, 2003, p. 142). Note-se, porm, que o Acordo Fronteirio com o Uruguai muito mais benevolente que o Estatuto do Estrangeiro. Este uma lei interna; portanto, s rege as situaes de estrangeiros do lado brasileiro da fronteira e no dos brasileiros que ultrapassam a linha; o Estatuto do Estrangeiro no autoriza a residir na cidade vinculada e s concede identidade ao fronteirio que tenha oferta de emprego no Brasil. 6.3 Fundamento O Estatuto da Fronteira admite pelo menos trs ordens de fundamentao: a doutrinria, a jurdica e a poltica. 6.3.1 Fundamento doutrinrio As bases de ordem doutrinria para o Estatuto da Fronteira foram consideradas respectivamente, nos captulos 2.5 (Cidadania e Fronteira) e 6.2 (Conceito) anteriores. 6.3.2 Fundamento jurdico Tanto a Constituio do Brasil (art. 102, III, b) como a do Uruguai (art. 256 c/c art. 239) declaram a supremacia167 da norma constitucional frente a todas as demais leis, inclusive em face dos tratados. No Brasil, o Congresso Nacional aprova o ato internacional mediante a edio de decreto legislativo, que autoriza o Presidente a ratific-lo, por meio de subsequente decreto presidencial, este promulgado para produzir efeitos em territrio nacional (executoriedade interna). Nessas condies, essencial perquirir se a ideia de um Estatuto da Fronteira encontra respaldo nas Cartas Magnas dos dois pases. A esse
Brasil e Uruguai adotam uma verso moderada do monismo nacionalista de Hegel, ao colocarem os tratados abaixo da Constituio, mas acima da legislao infraconstitucional.
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respeito, reza o art. 4, nico, da Constituio brasileira, que o Estado buscar a integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando formao de uma comunidade latino-americana de naes. E, mais adiante, o art. 5 assegura aos estrangeiros residentes no Pas os mesmos direitos e garantias individuais garantidos aos brasileiros. Analogamente, a Constituio uruguaia, em seu art. 6, determina que la Repblica procurar la integracin social y econmica de los Estados Latinoamericanos. Conjugam-se com essa autorizao fundamental os compromissos assumidos na rbita internacional, que reafirmam e cristalizam a posio dos Estados limtrofes em relao aos temas afetos ao Estatuto da Fronteira. Nessa esfera, diversos diplomas podem ser invocados pelas comunidades fronteirias como fonte remota do Estatuto, frente aos respectivos Governos, que os assinaram e lhes deram publicidade. A utilidade desse exerccio demonstrar a convergncia das reivindicaes do Estatuto com o acervo de obrigaes internacionais espontaneamente assumidas pelos Estados brasileiro e uruguaio e conferir s reivindicaes fronteirias um substrato programtico que permita mant-las em evidncia na agenda diplomtica bilateral, mesmo quando os acordos especficos demandem maior tempo de maturao. Comecemos pelo Tratado de Assuno, que, logo em seu prembulo, justifica filosoficamente iniciativas tais como o Estatuto da Fronteira, ao propugnar valores como o desenvolvimento econmico com justia social e ao proclamar como objetivo geral do Mercosul melhorar as condies de vida de seus habitantes. Mais importante ainda, o respectivoArtigo I declara que a prpria noo de Mercado Comum implica, inevitavelmente, a livre circulao de bens, servios e fatores produtivos entre os pases, atravs, entre outros, da eliminao dos direitos alfandegrios e restries no tarifrias circulao de mercadorias e de qualquer outra medida de efeito equivalente. Ora, a livre circulao no seno o desgnio primeiro do Estatuto da Fronteira, na zona territorial que lhe prpria, de vez que a circulao no espao regional implica necessariamente a movimentao transfronteiria. Os princpios gerais do Tratado de Assuno foram, no curso de quase duas dcadas, esmiuados numa gama de decises, resolues e protocolos. Entre estes, pode ser destacada a Declarao de Montevidu, de 9 de maio de 1991, dos Ministros do Trabalho do Mercosul, que adverte para a importncia dos componentes sociais da integrao, preconiza a harmonizao da legislao laboral e reconhece o desiderato da livre circulao dos trabalhadores do bloco.
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A temtica reemerge com a Declarao Sociolaboral do Mercosul, subscrita pelos Presidentes do bloco, em 10 de dezembro de 1998, no Rio de Janeiro, cujo art. 4 estatui que todo trabalhador, migrante, independentemente de sua nacionalidade, tem direito a ajuda, informao, proteo e igualdade de direitos e condies de trabalho reconhecidos aos nacionais do pas no qual esteja exercendo suas atividades, em conformidade com as regulamentaes profissionais de cada pas. O art. 2 da Declarao ainda mais especfico, ao consignar que Os Estados Partes comprometemse a adotar medidas tendentes ao estabelecimento de normas e procedimentos comuns relativos circulao dos trabalhadores nas zonas de fronteira e a levar a cabo as aes necessrias para melhorar as oportunidades de emprego e as condies de trabalho e de vida destes trabalhadores. Alm das fontes mediatas acima relacionadas, existem as fontes que embasam diretamente o Estatuto da Fronteira. Entre estas, destacam-se o Ajuste Complementar de 1997 ao Estatuto Jurdico da Fronteira, que, em seu art. VIII, trata do compromisso das partes de promover a cooperao transfronteiria, bem como, mais recentemente, o prprio Acordo de Residncia, Estudo e Trabalho na Fronteira, de 2002, no qual as solues para a fronteira aparecem intimamente vinculadas aspirao ulterior do fortalecimento do processo de integrao. Os dois acordos citados neste pargrafo devem figurar no prembulo de qualquer instrumento que venha a regular a cidadania fronteiria. H, enfim, uma infinidade de referncias gerais, citadas por autores que discorrem sobre a fronteira; tanto programticas, como a Declarao Universal dos Direitos do Homem (1948), como de ordem prtica, a exemplo da Conveno n 97 da OIT, que define a categoria trabalhador migrante, da qual o trabalhador fronteirio espcie. Todavia, em vez de desfiar um rosrio de atos multilaterais que servem como pano de fundo para o Estatuto da Fronteira, mais til ao propsito desta tese reter a noo de que a proposta no se dissocia dos mais tradicionais postulados em matria de Direitos Humanos, do Direito da Integrao e at mesmo dos princpios gerais do Direito (isonomia e liberdades individuais, como a de ir e vir, de associar-se etc.). 6.3.3 Fundamento poltico Uma das principais caractersticas das zonas de fronteira a presena do Estado, que se impe no cotidiano. A influncia estatal vivenciada nos
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controles alfandegrios, na vigilncia sanitria, nas medidas de fechamento de fronteira, at mesmo no horrio de vero distinto (SANTOS, 2006, p. 34). Essa visibilidade do Estado apresenta um contraste com a invisibilidade poltica que teve a populao fronteiria durante muito tempo. DAL PR, MENDES e MIOTTO (2007, p. 165-167) aludem secundarizao da dimenso social do Mercosul na etapa inicial do projeto, devido a fatores como a heterogeneidade socioeconmica entre os pases e a baixa institucionalizao da dimenso sociolaboral. Nessas condies, o direito livre circulao e a harmonizao legislativa, essenciais conformao do mercado comum, foram incorporados agenda do Mercosul em momento relativamente tardio do processo de integrao. Com o tempo, porm, a estabilizao econmica do subcontinente e a crescente nfase atribuda pelos novos Governos s polticas sociais criaram melhores condies para integr-las e unific-las, com vistas a construir, paulatinamente, uma cidadania social no Mercosul. Ademais, mesmo num pas com a superfcie territorial do Brasil, onde a tarefa de integrao nacional assume propores continentais, cabe reconhecer que as polticas de desenvolvimento social teriam maior eficcia, em virtude de sua escala ampliada, se coordenadas regionalmente; em particular na fronteira brasileirouruguaia, onde a interao informal entre os nacionais dos dois pases precede em sculos cooperao interestatal. O reconhecimento de que as polticas pblicas brasileiras para a faixa de fronteira implicam uma articulao com os pases limtrofes aparece claramente na Proposta de Reestruturao da Faixa de Fronteira (2005, p. 156), por meio da qual o Ministrio da Integrao Nacional prope que se adote um marco regulatrio nico para as cidades gmeas em moldes similares ao que foi feito para a fronteira Brasil-Uruguai. A afirmao reiterada na Cartilha do PDFF (2005, p. 16), segundo a qual necessrio que se consolide um Estatuto da Fronteira mais geral para toda a zona de fronteira, e, caso a caso, suas especificidades, conforme as possibilidades de acordos a serem firmados entre os diversos pases. Da leitura dos captulos anteriores, pode-se inferir que a fronteira brasileiro-uruguaia tambm uma fronteira temporal, pois nela so permanentemente testados, no presente, os limites livre circulao almejada pelo mercado comum, no futuro. Como na mquina do tempo, a fronteira brasileiro-uruguaia impele-nos a tratar de assuntos que, no fosse ela, apenas debateramos vrios anos depois, em escala regional.
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A fundamentao poltica do Estatuto da Fronteira opera-se tambm contrario sensu: falta de um marco jurdico regulatrio para os problemas fronteirios, que resta para seus habitantes, seno a agenda negativa? Excessiva discricionariedade na aplicao das leis, insegurana jurdica, informalidade, tratamento discriminatrio em comparao com os nacionais no residentes nas localidades limtrofes, enfim, o estmulo a emigrar da fronteira. Um quadro que convida a refletir sobre a metfora da bicicleta, que, tal como a integrao, s se equilibra quando em movimento... 6.4 Evoluo Nos idos de 1986, portanto h mais de 20 anos, j existia, entre o Departamento de Rocha e o Municpio de Santa Vitria do Palmar, uma Comisso Binacional de Desenvolvimento Conjunto. Embora dita Comisso no fosse reconhecida oficialmente pelos respectivos Governos, os delegados I Reunio de Alto Nvel da Nova Agenda fizeram constar em ata uma referncia a ela, citada como modelo para outras reas fronteirias. Uma das propostas da Comisso, ainda naquela poca, foi a de aprovao de um documento nico para facilitar a livre circulao de pessoas, bens e comrcio; em outras palavras, uma espcie de Estatuto da Fronteira. Da mesma forma, vrios temas do Estatuto da Fronteira livre circulao de pessoas e de veculos, facilidades de comercializao e de exerccio profissional j estavam postulados em ofcio de 16 de maio de 1987, do Prefeito de Santa Vitria do Palmar ao Presidente da Repblica (CAMBRAIA, 1992, p. 66). O Estatuto resulta, pois, de um processo de maturao, em reao tendncia de disperso dos empreendimentos em matria de integrao fronteiria. Essa reflexo intensificou-se com o ciclo de viagens do Embaixador e do Cnsul-Geral do Brasil zona de fronteira, de 2006 a 2008, que lhes permitiu inventariar os problemas enfrentados pelos nacionais brasileiros e uruguaios naquela regio, assim como recolher das autoridades e das comunidades locais uma srie de sugestes para resolv-los. As informaes coligidas deram origem a um non paper, elaborado sob a iniciativa da Embaixada do Brasil no Uruguai, com os aportes recebidos de toda a Rede consular brasileira naquele pas. O mencionado non paper buscou resumir num s documento todas as aspiraes da fronteira. No trazia uma forma acabada, de articulado; antes, pretendia ser uma provocao, para
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convidar todos os atores envolvidos na integrao fronteiria a participar de um brainstorming sobre a fronteira possvel. O texto preliminar foi apresentado informalmente Chancelaria uruguaia, em carter exploratrio, durante os trabalhos preparatrios V Reunio de Alto Nvel da Nova Agenda, realizada em julho de 2007 (vide Anexo 9). A ata final da V Reunio registra, em seu pargrafo 7o, que la delegacin de Brasil propuso reflexionar conjuntamente sobre un eventual Estatuto de Frontera, para el cual adelant ideas generales [...]. A minuta de Estatuto da Fronteira circula, desde ento, entre rgos e instncias do Governo uruguaio competentes na matria. Na mesma V Reunio da Nova Agenda, foi proposta a bilateralizao, com o Governo uruguaio, do Acordo sobre Localidades Vinculadas, assinado com a Argentina. O instrumento, descrito no captulo 5.5 acima e igualmente sob estudo pelo lado uruguaio, dotado de um escopo bem definido: direitos e obrigaes trabalhistas, previdencirios e tributrios; acesso ao ensino e sade pblicos; criao de um regime de circulao de veculos e outro de comrcio fronteirio de mercadorias e produtos de subsistncia. Diferentemente, o non paper sobre o Estatuto da Fronteira estruturase como uma declarao de princpios, um amplo roteiro a orientar eventuais negociaes, segmentadas tematicamente ou no, no intuito de facilitar a vida e o trnsito dos cidados uruguaios e brasileiros nas localidades fronteirias e, igualmente, a circulao de bens sem destinao comercial, mediante a criao de condies e faculdades diferenciadas. Ao mesmo tempo em que preconiza a estrita observncia das legislaes nacionais nas localidades fronteirias, sobretudo no combate a ilcitos, assevera a necessidade de adaptao dessas normas ao cotidiano daquelas comunidades. Em linguagem didtica, conclama as autoridades a agir com flexibilidade e bom senso ao fazer observar o direito positivo na fronteira. Algumas das preocupaes manifestadas na minuta encontram-se atendidas por acordos especficos, recm-assinados (como no caso do acesso sade) ou em tramitao no Legislativo (cooperao policial e judicial). Outras, como os regimes de circulao de veculos e de mercadorias, dependem de negociaes apenas iniciadas (Acordo de Localidades Vinculadas com a Argentina). Uma quarta categoria, como as emergncias civis (incndios, v.g.) e o registro de nascimento facultado em qualquer lado da fronteira, ainda no tem marco regulatrio que discipline suas situaes.
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O non paper procura prever todas as situaes que possam criar constrangimentos para os fronteirios. Por exemplo, dispe sobre a simplificao dos procedimentos para o traslado de falecidos entre localidades situadas na zona limtrofe. Isenta, ademais, de quaisquer gravames notariais os atos e documentos requeridos por fronteirios s Reparties consulares uruguaias e brasileiras, operantes nas localidades vinculadas. O documento inova com a proposta de estabelecimento de uma espcie de zona de excluso no permetro urbano das localidades fronteirias, ao determinar que a fiscalizao policial, alfandegria e sanitria seja exercida por autoridades uruguaias e brasileiras fora do permetro urbano nas localidades em questo, de modo a facilitar o livre trnsito dos nacionais uruguaios e brasileiros fronteirios, sem prejuzo da competncia legal daquelas autoridades. Outra novidade da proposta o estabelecimento de uma Comisso Binacional em cada localidade fronteiria, em substituio aos atuais Comits de Fronteira, para monitorar o funcionamento do Estatuto da Fronteira e elevar aos Governos centrais as situaes especiais no previstas no texto. Cada uma das seis Comisses Binacionais, presididas pelas respectivas autoridades consulares, seria integrada tambm por autoridades alfandegrias, policiais, sanitrias e do setor agropecurio, do Ministrio Pblico, da defesa civil, das reas de educao e sade, bem como por cmaras comerciais e industriais, sindicatos etc. O non paper sobre o Estatuto da Fronteira tem o mrito de elencar os assuntos a serem eventualmente negociados entre os dois pases, bem como de indicar os objetivos a serem atingidos; no se limita, contudo, discusso tcnica dos procedimentos a serem adotados para a consecuo de tais resultados. Enfim, o que o non paper faz compilar num s texto todos os temas, para ento apresentar as linhas mestras do debate sobre a cidadania fronteiria. Por outro lado, o mapeamento dos caminhos para a consecuo desse objetivo, conforme j ensaiado na mesa informal de leitura conjunta de acordos conduzida pelo Consulado-Geral (vide, a propsito, o captulo 4.10), trabalho de tal envergadura que seria necessrio abrir um canal de dilogo institucional especialmente para tal finalidade; evitar-se-iam, assim, solues de continuidade e a diluio dos esforos entre mltiplas instncias de debate e/ou negociao. De acordo com esse entendimento, ao longo do segundo semestre de 2008, a Embaixada do Brasil em Montevidu fez sondagens, junto ao Palcio
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Santos, a respeito da eventual constituio de um grupo de trabalho (GT) bilateral para elaborar o Estatuto da Fronteira. Em sua concepo original, o GT seria integrado pelas Chancelarias de ambos os pases e pelos Ministrios da Justia (brasileiro) e do Interior (uruguaio). A composio reduzida do GT traria a vantagem de concentrar, num foro nico, a discusso sistemtica do assunto, hoje dispersa em iniciativas atomizadas. A adoo de tal frmula no impediria que, no momento e na medida adequados, outros Ministrios e rgos afetos aos temas migratrios em particular os Ministrios da Integrao Nacional, brasileiro, e do Desenvolvimento Social (MIDES), uruguaio fossem incorporados s atividades168. A proposta de GT sobre o Estatuto da Fronteira tem um antecedente importante, qual seja o Protocolo para o Estabelecimento de um Grupo de Alto Nvel para a Implementao da Livre Circulao de Pessoas entre a Repblica Federativa do Brasil e a Repblica Argentina, assinado em Puerto Iguaz, Argentina, em 30 de novembro de 2005, com vigncia imediata. O escopo do protocolo com a Argentina , contudo, mais focalizado em seu objetivo, concentrado especificamente na circulao de pessoas (vide Anexo 13). O Protocolo criou um Grupo de Alto Nvel, coordenado pelas Chancelarias do Brasil e da Argentina e integrado por outros seis Ministrios de cada lado, com o objetivo de analisar, desenhar e propor um plano de ao orientado ao estabelecimento da livre circulao de pessoas entre os dois pases, em prazo no superior a dez anos. O Protocolo mostra quo complexo esse tipo de negociao, ainda quando aborde um s tema, pela quantidade de entes e esferas governamentais envolvidos. O prprio prazo de at uma dcada, fixado no documento, para que Brasil e Argentina logrem os resultados pretendidos um sinal de que as expectativas de solues em curto prazo no seriam realistas. Como resultado das gestes realizadas em 2008, o Diretor do Departamento da Amrica do Sul I (DAS-I) do Itamaraty reuniu-se em Montevidu, no incio de fevereiro de 2009, com o Diretor da Regional Amrica do Palcio Santos. Na oportunidade, props ao seu homlogo a abertura de um canal de dilogo permanente para uma abordagem crtica e

Despacho-telegrfico n 318, de 30.7.2008, da Diviso de Amrica Meridional I (DAM-I) para a Embaixada do Brasil em Montevidu.
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comparativa dos acordos de fronteira aplicveis ao Brasil e ao Uruguai, vigentes ou sob negociao, a fim de aprimor-los e inteir-los, onde necessrio, mediante um intercmbio de impresses sobre tais instrumentos, sob uma tica sistmica. O esquema formal do GT, inicialmente projetado, evoluiu, portanto, para um formato mais flexvel, de visitas recprocas e contatos diretos entre os citados Diretores, sem prazos ou agenda pr-estabelecida, o que dever conferir maior fluidez ao debate sobre o Estatuto da Fronteira. 6.5 Projeto de Lei no Senado Brasileiro sobre o Estatuto da Fronteira O Estatuto da Fronteira, plataforma de integrao fronteiria entre o Brasil e o Uruguai, consubstanciada num sistema de acordos insertos no campo do Direito Internacional Pblico, no se deve confundir com o Projeto de Lei n 313, de 21 de agosto de 2008, em tramitao no Senado, portanto matria de Direito Interno brasileiro, que prope instituir o Estatuto de Fronteira para os municpios de linha de fronteira e cidades gmeas localizados na Faixa de Fronteira do Brasil, listados nos dois anexos quele texto (vide Anexo 12). O projeto de lei, vlido para toda a extenso da faixa de fronteira e no s para o trecho onde limitam Brasil e Uruguai, tem como objetivo promover o desenvolvimento na faixa de fronteira brasileira e, por via de consequncia, aprofundar o processo de integrao regional no mbito do Mercosul e com os demais pases limtrofes (art. 2). Para tanto, prev a realizao de obras pblicas com recursos previstos na Lei n 6.634/79, alocados prioritariamente aos municpios lindeiros; a criao de regimes especiais em diversas reas (v.g. trabalhista, aduaneira e previdenciria); o acesso a servios de sade e assistncia hospitalar; a livre circulao de pessoas e mercadorias; a cooperao transfronteiria em meio ambiente, saneamento bsico, transporte urbano, educao, cultura etc. Tal como o non paper sobre o Estatuto da Fronteira, o projeto do Senador Zambiasi enumera os possveis campos da cooperao transfronteiria, mas no entra nos pormenores do modus operandi para atingir cada um desses objetivos. Nos termos da proposta, essa discusso se dar no mbito de Conselhos Binacionais de Gesto (art. 6), de carter deliberativo e opinativo, cuja criao facultada s cidades gmeas. Desde agosto de 2008, a proposio tramita em trs Comisses do Senado e na Representao Brasileira no Parlamento do Mercosul. Um
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potencial fator complicador, que poder suscitar emendas, quando o projeto passar pelo crivo da Comisso de Constituio, Justia e Cidadania (CCJ), est relacionado competncia atribuda aos Governadores dos Estados e aos Prefeitos Municipais, para firmar, com as autoridades correspondentes das entidades territoriais limtrofes do pas vizinho, convnios em regime de cooperao e integrao transfronteiria, a serem ratificados pelo Poder Legislativo Estadual, por solicitao da Cmara Municipal da localidade beneficiada. Como se sabe, compete Unio manter relaes com Estados estrangeiros (art. 21, I da Constituio Federal) e concluir acordos que so celebrados privativamente ao Presidente da Repblica (ibid., art. 84, VIII), ou ento pelo Ministro de Estado das Relaes Exteriores, por competncia derivada. O ato sujeita-se ainda aprovao do Congresso, quando acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional (ibid., art. 49, I). Mesmo no plano operacional, os entendimentos transfronteirios intermunicipais requerero, inevitavelmente, o concurso de rgos especializados, como a Agncia Nacional de Transporte Terrestre (ANTT), para o transporte de nibus interurbano; a Secretaria da Receita Federal (SRF), para a livre circulao de mercadorias; e assim por diante, com os demais entes federais competentes para deliberar sobre cada assunto tratado.

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7. Concluses

O ex-Presidente Jorge Battle costumava dizer que o Mercosul comeou ali, naquela fronteira, onde, desde os tempos da colnia, j existia uma interao muito grande, comrcio, atividades pecurias e atividades econmicas.169. O Mercosul props-se a organizar essa integrao preexistente na fronteira, formalizar os intercmbios espontneos, remover os entraves circulao e potencializar as vantagens do processo. A princpio, acreditava-se que a vitalidade econmica do bloco bastaria para dinamizar a fronteira. Primeiramente, passariam as mercadorias. Atrs delas, e como consequncia natural, viriam as pontes, as leis, os empregos. A falncia do modelo neoliberal, na virada da dcada, demonstrou que o Mercosul fencio da dcada de 90 no era suficiente para consolidar a aliana regional. Para resistir s crises polticas e econmicas, que distanciam os governos e fazem esmorecer as empresas, o projeto precisaria pertencer s sociedades dos pases scios do bloco, a fim de, como tal, por elas ser defendido e promovido. A percepo do Mercosul como patrimnio comunitrio requeria, porm, contrapartidas concretas dos governos, que somadas formassem um acervo passvel de ser

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Citado por AVEIRO, 2006, p. 169.

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considerado pelos respectivos nacionais como algo a ser preservado e enriquecido. No caso da fronteira, essas contrapartidas tm nome: cidadania. Como vimos no terceiro captulo desta tese, a ao do Estado na fronteira foi historicamente um fator centrfugo das relaes sociais transfronteirias, assentada no binmio de Foucault: vigiar e punir. O fronteirio era o possvel transgressor da ordem soberana, o ex-cntrico: doble chapa, localista, informal, autonomista, dialetal, diferente... Paradoxalmente, em pases como o Brasil e o Uruguai, onde o homem da fronteira sempre foi a primeira sentinela da ptria, que se batia por um rei que jamais veria, em defesa de um mapa que no entendia, este mesmo homem foi posteriormente tratado como um problema, uma pedra no sapato das autoridades, afeitas a ditar normas sem se preocuparem com as excees. Um problema a ser contido, no resolvido. O reconhecimento de que as reivindicaes da fronteira antecipam as grandes questes da integrao regional , portanto, relativamente recente. Hoje h considervel consenso sobre essa qualidade da fronteira, de despertar sensibilidades polticas e de apressar decises, porque na fronteira o discurso do Mercosul, mais do que em qualquer outro lugar, indissocivel de sua prxis. A fronteira a epiderme do Mercosul, sua superfcie de atrito, onde os limites da permeabilidade territorial so testados diariamente, de forma imediata e aguda. Representa, ademais, uma oportunidade, porque, como laboratrio da integrao, permite aos Estados que a compartilham ousar, instituir liberalidades e experimentar a eficcia destas num espao limitado, antes de transporem tais solues para a esfera nacional. As experincias bem-sucedidas na fronteira podero ser, amanh, resolues e decises do Mercosul, e as suas atuais dificuldades, parte da futura agenda do bloco. E onde, seno na divisa com o Uruguai, esse laboratrio mais bem equipado? Nesse trecho da fronteira, a geografia de campinas e pradarias a perder de vista, que desconhece cordilheiras, selvas e grandes rios, conspira para a unio de seus habitantes. Passado herico, costumes homogneos, convivncia pacfica, denso povoamento e base econmica comum completam esse quadro de familiaridade entre os nacionais de um e de outro pas. Em virtude de tais caractersticas, na fronteira Brasil-Uruguai opera-se um fenmeno inverso ao verificado nas respectivas esferas nacionais e nos demais pontos da fronteira brasileira: os Governos esforam-se no por fomentar a integrao, mas por alcan-la.
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CONCLUSES

Vrios passos j foram dados nesse sentido, sobretudo depois do advento da Nova Agenda, em 2002. O mais importante, sem dvida, foi o Acordo para a Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho na fronteira, no somente pelos benefcios que instituiu (outras iniciativas sobrevieram, igualmente ambiciosas), mas pela dimenso indita que nele assumiu a cidadania fronteiria. Graas a esse acordo, principalmente, usual ouvir e ler sobre o carter pioneiro e paradigmtico da cooperao fronteiria com o Uruguai. Mais importante ainda, um acordo do qual a gente daquela regio se orgulha, volta e meia invocado guardadas as devidas propores, claro como uma espcie de bill of rights da fronteira. O trabalho continuado de ambas as Chancelarias por garantir a implementao desse acordo permite extrair importantes lies, que ho de nortear futuros entendimentos na matria. Nos quase cinco anos que se seguiram entrada em vigor do Acordo Fronteirio, foi necessrio equilibrar, acelerar e baratear a expedio das carteiras de fronteirio; corrigir interpretaes equivocadas, como no caso do requisito de residncia no lado onde se pretende estudar; superar tecnicalidades burocrticas, a exemplo da diferena de dgitos do DEF em relao ao registro previdencirio uruguaio; e estender seus benefcios a outras reas (v.g. o ajuste complementar sobre servios de sade na fronteira). Enfim, o Acordo Fronteirio demonstra que os entendimentos bilaterais nesse mbito no so auto-aplicveis: o preo de seu bom xito a eterna vigilncia. Coincidindo com o autor nessa opinio, o Embaixador do Brasil no Uruguai, Jos Eduardo FELICIO (2008), deixou clara, em entrevista, a magnitude da tarefa a ser cumprida: Se voc efetivamente quer resolver o problema, voc tem de ter um trabalho permanente e persistente no nvel local. O monitoramento da implementao dos acordos exercido, ex officio, pelas Chancelarias de cada pas, inclusive por meio de sua rede de postos no exterior, em particular com o apoio de suas reparties na fronteira. o Embaixador do Brasil, que vai a Braslia tratar do funcionamento das ACIs; ele que viaja repetidamente fronteira, para conhecer de perto as reivindicaes dos prefeitos, bombeiros, policiais, indivduos em geral, seja como convidado nos seminrios organizados pelo MIDES, seja em viagens por iniciativa prpria; que faz gestes em Montevidu em favor da criao de instncias ou a assinatura de acordos bilaterais que contemplem um tratamento diferenciado para os residentes na fronteira. o Cnsul-Geral, que rene na capital uruguaia os Chefes das Reparties Consulares, para destes receber
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reclamos e sugestes recolhidos da comunidade fronteiria; que visita Porto Alegre e Santa Maria, com o fito de propor aos seus interlocutores acordos de cooperao fronteiria para o ensino de idioma instrumental ou para o intercmbio de experincias em segurana metropolitana. a Secretaria de Estado das Relaes Exteriores, que busca integrar as aes de fronteira desenvolvidas por outras Pastas e rgos da Esplanada, bem como pelo Congresso Nacional e, na vertente federativa, pelos Governos Estaduais e Prefeituras Municipais da faixa de fronteira. Outra razo pela qual a ao das Chancelarias se torna imprescindvel no campo da integrao fronteiria foi aduzida pela Cnsul em Rivera, Ministra Eliana PUGLIA (2008), em entrevista ao autor: o fronteirio no domina o mecanismo para canalizar suas demandas no plano internacional. Ademais, ressente-se da distncia dos centros de poder, que de longe negociam acordos, sem contato com a realidade da fronteira. A centralizao das decises nas capitais termina por produzir normas que se chocam com prticas imemoriais da fronteira. A Cnsul cita, a respeito, a questo do justo ttulo de propriedade fundiria. Se a formalizao for tomada ao p da letra, adverte, metade das pessoas vo perder [suas terras]. Vem de famlia. H 300 anos [o fronteirio] sabe que da famlia, que a terra dele, mas no tem documento, porque o cartrio pegou fogo, porque na Guerra dos Farrapos... As limitaes operacionais decorrentes da prpria cultura fronteiria, cristalizada ao longo de sculos de preterio poltica, aumentam a responsabilidade do Estado em fazer convergirem os esforos de integrao, para que no se dispersem nem se antagonizem. Para a Cnsul em Rivera, a verdadeira batalha a ser travada na consolidao dos direitos da fronteira se d no campo hermenutico. A leitura errada dos acordos concebidos para a fronteira pe em risco a credibilidade das instituies fronteirias. A correta exegese do arcabouo normativo que conforma essa pequena Constituio da Fronteira, que o Estatuto, vital para direcionar a integrao fronteiria para o rumo inicialmente ideado. A Ministra Eliana PUGLIA lembra que, decorrido quase um lustro desde a entrada em vigor do Acordo para a Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho, o documento especial de fronteirio ainda teimosamente processado como um visto. Isto equivale a dizer que o acordo no implementado na prtica, dado que o fronteirio fica obrigado a declarar uma residncia que no a sua. Mentem, resume a Ministra. E menciona o caso de um conhecido seu, inspetor da Receita Federal, impedido de cursar universidade em Rivera por morar em Santana.
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CONCLUSES

Tecnicamente, poderia solicitar o DEF e exercer seu direito de estudo na localidade vinculada, mas, em flagrante inobservncia da letra do ato bilateral, v sua pretenso obstaculizada por no residir em Rivera. Similarmente, o ex-Prefeito de Jaguaro, Henrique KNORR (2008), ainda cumprindo mandato quando conversou com o autor170, citou a si mesmo como exemplo desse absurdo duelo entre a juridicidade e a racionalidade: Eu tenho casa l [no balnerio da Lagoa Mirim] h 50 anos. Pago os impostos. Mas o imvel est escriturado em nome de um uruguaio. Mas a atribuio, quase que pedaggica, de vivificar os instrumentos e foros fronteirios, de zelar pelo desenvolvimento desse cabedal de leis, regulamentos e decises que, em ltima anlise, o Estatuto da Fronteira pretende ser, tambm uma tarefa de cada cidado da fronteira. Cobrar das autoridades a observncia do que elas prprias acordaram fundamental. Este direito e o dever que lhe correlato correspondem ao conceito de cidadania ativa, definida na seo 2.5 desta monografia. Na mesma linha, o Embaixador FELICIO declarou ao autor que o sucesso do Estatuto da Fronteira depender da capacidade de envolver as pessoas no plano local, eventualmente com o apoio do MIDES, ou mediante a incluso de representantes da fronteira nas discusses sobre o Estatuto da Fronteira, iniciadas no mbito das Chancelarias. Se voc tentar negociar com gente que mora em Braslia, ou no Par, ou no Maranho, so pessoas que estaro muito distantes da realidade da fronteira, das necessidades e dos problemas do dia-a-dia das pessoas, e no tero, talvez, tanto interesse em fazer avanar esse tema. Ainda no tocante cidadania ativa, importante frisar que no convm seja a custdia desses interesses delegada inteiramente aos prefeitos e intendentes, mesmo quando em Assembleia, no Comit Binacional. Isto porque, naturalmente, os representantes polticos tm uma agenda partidria que nem sempre coincide com as prioridades da comunidade, podendo sobrepor-se a estas. nesse sentido que o Embaixador FELICIO sugere seja conferido maior peso s lideranas sociais do que aos mandatrios polticos, na definio daquele temrio. Talvez as prprias comunidades no se deem conta da fora que tm.
Nas eleies municipais de outubro de 2008, foi eleito o novo prefeito de Jaguaro, Cludio Martins (PT).
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Essa qualidade inercial inerente s burocracias no se reflete apenas na hermenutica dos acordos, mas tambm nos demais mbitos da integrao, at nos aparentemente triviais. Tome-se, por exemplo, o caso da retirada dos controles do meio da ponte Mau. Problema simples, reivindicao antiga. Apesar de hoje Jaguaro ter porto seco, Receita Federal na estrada, reparties de todos os rgos de fiscalizao, expe o Embaixador FELICIO:
Voc continua tendo ali dois ou trs indivduos, em p, no meio da ponte, fazendo no se sabe exatamente o qu; s podem estar incomodando o habitante fronteirio, que quem passa pela Ponte Mau; porque, na verdade, o controle aduaneiro, de exportao, de contrabando, de trfico de armas e drogas, feito onde h maior efetivo policial, e no numa casinha, numa guarita onde h duas ou trs pessoas em p, olhando os carros passar...

O comentrio remete ao tema da permanncia das questes fronteirias. Nem mesmo a Nova Agenda, com os seus quatro grupos de trabalho, foi capaz de assegurar total fluidez ao tratamento de problemas crnicos. Assim, o uso racional e sustentvel das guas do rio Quara, ora em pauta, j estava presente na instalao do Comit de Fronteira Artigas-Quara, em 1991. Em pesquisa nos arquivos da Embaixada do Brasil em Montevidu, o autor manuseou documentos de dcadas atrs, que registram outras reivindicaes, at hoje no resolvidas. O processo de integrao fronteiria desperta, em muitos aspectos, uma forte impresso de dj vu. O Embaixador Jos Eduardo FELICIO concorda com esse diagnstico, ao assinalar que a falta de encaminhamento das questes a prova mais evidente de que os mecanismos de coordenao e de negociao que existem no funcionam. Voc se rene em grandes comisses, num nvel poltico at elevado e essa talvez a maior crtica que eu fao Nova Agenda , voc mobiliza uma quantidade de recursos e pessoas para fazer as reunies, e os resultados so no mnimo modestos. Isso no quer dizer que no tenha havido avanos. Em maio de 2008, trs novas localidades foram vinculadas ao Acordo Fronteirio, aumentando o espectro de beneficirios de suas disposies. Em novembro do mesmo ano, um grande passo foi dado com a assinatura do Ajuste Complementar para o Acesso Recproco aos Servios de Sade na Fronteira, que agregou a vertente de sade ao patrimnio dos direitos conquistados com o Acordo
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CONCLUSES

Fronteirio, nas reas de residncia, ensino e trabalho. No entanto, tais progressos tm sido fragmentrios: apesar de resolver a crucial questo da prestao transfronteiria de servios de sade, o acordo no integra necessariamente as estruturas de sade dos dois pases. Como observa o ex-Prefeito Henrique KNORR, os partos de uruguaias feitos no Brasil no so acompanhados com pr-natal, ps-parto e estatsticas de sobrevivncia. Em outras palavras, a prestao recproca de servios de sade humana apenas um aspecto, embora certamente um dos principais, da variegada srie de assuntos de sade na fronteira, ainda por serem plenamente integrados. Em parte, a circularidade dos problemas da fronteira, que descrevem suas rbitas no tempo, para ento reingressarem na agenda bilateral a exemplo do que se verifica ciclicamente na represso aos ambulantes na linha de fronteira (1994, 2002, 2006...) , decorre, pelo menos em parte, do carter intermitente do seguimento das iniciativas, numa sequncia de distoles e sstoles que segue o compasso das reunies da Nova Agenda. Assim, no foi por simples coincidncia que, nas vsperas da V Reunio de Alto Nvel, o Acordo sobre Institutos e Escolas Binacionais Fronteirios recebeu a aprovao do Parlamento uruguaio; ou seja, apenas dez dias antes do evento no Edifcio Mercosul. O paradoxo da institucionalidade espasmdica acentuase com as postergaes das Reunies de Alto Nvel, adiadas em 2005 e em 2008, e dos encontros de Prefeitos e Intendentes, cujo calendrio soberanamente programado por seus protagonistas, os quais, no entanto, depois se ausentam eles mesmos, em sua maioria (como ocorreu nas duas ltimas sesses), ocasionalmente enviando representantes de segundo e terceiro escalo. A fim de evitar tais solues de continuidade no seguimento das propostas relacionadas com a fronteira, o Governo uruguaio sugeriu a criao de uma estrutura administrativa binacional permanente mnima, que chamou de Comisso Mista de Desenvolvimento da Fronteira Comum, possivelmente sediada nas Sees Nacionais da CLM, dotada de oramento e de ramificaes na fronteira: os Comits de Coordenao Local. A par de favorecer o acompanhamento ininterrupto dos temas, tal estrutura, ao funcionar permanentemente, preveniria a canalizao das demandas para foros desvinculados da institucionalidade fronteiria, coibindo, desse modo, a reinveno da roda: a pulverizao de propostas numa srie de instncias no integradas, com a consequente disperso, contradio, justaposio, desmembramento dos esforos pela integrao fronteiria.
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O Embaixador do Brasil, Jos Eduardo FELICIO, concorda com que se deva conversar com os uruguaios sobre o que chama de racionalizao do organograma fronteirio, com vistas a criar um mecanismo mais executivo. Os uruguaios, por sua vez, compartilham essa percepo, tendo suscitado o tema na ltima reunio do Mecanismo de Consulta e Concertao Poltica (vide item 4.3), sob outra denominao (coerncia institucional). provvel que o tema integre a pauta de assuntos da VI Reunio de Alto Nvel da Nova Agenda, a realizar-se, em princpio, no primeiro semestre de 2009. Apesar do consenso de ambos os lados quanto convenincia de adaptar a estrutura de integrao fronteiria, seu modo de operacionalizao ainda no est claro, em virtude da complexidade formal de que necessariamente se revestiriam certas alteraes normativas, por fora da hierarquia dos atos internacionais. A CLM, por exemplo, foi constituda por um tratado especfico e no pode ser dissolvida seno por outro acordo que disponha em contrrio, nos termos do artigo 19 do prprio Tratado da Lagoa Mirim. At agora, Brasil e Uruguai tm optado pelo caminho pragmtico: deixar em estado latente os mecanismos que no funcionam (e.g. o Centro de Estudos Jurdicos da Fronteira) e investir naqueles que tm produzido resultados (Comisso Binacional Assessora de Sade e outros). A cada reunio da Nova Agenda, as delegaes do Brasil e do Uruguai decidem previamente e de comum acordo quais mecanismos devem ou no ser ativados. Existe, porm, um risco em deixar o organograma fronteirio deriva: o de saturar o dilogo com instituies de eficcia limitada, a ponto de comprometer a credibilidade das iniciativas gestadas nessas instncias. Se efetivamente vierem a ser criados os Comits de Coordenao Local, constantes do novo organograma esboado pelo Palcio Santos (cf. Ilustrao 12), ser mister explicitar que estes se constituiro em substituio aos atuais Comits de Fronteira, bem como providenciar ampla divulgao dessa mudana. Do contrrio, continuaro a verificar-se situaes em que outros rgos de Governo, autoridades municipais, imprensa e lideranas comunitrias se ponham a cobrar das Chancelarias a convocao de foros inativos, ou a ignorar, por puro desconhecimento, a possibilidade de submeterem seus pleitos a novas instncias decisrias. Ainda no tocante divulgao dessas reformas, seria proveitoso intensificar a coordenao, que em 2008 tomou aprecivel vulto, com Ministrios que se ocupam da temtica fronteiria, em particular o Ministrio da Integrao Nacional, no Brasil, e o do Desenvolvimento Social, no Uruguai, pois ambos se articulam diretamente com as comunidades
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CONCLUSES

limtrofes, onde tm maior poder de penetrao que as Chancelarias, sediadas nas capitais. luz do exposto, conclui-se que a tarefa de reestruturao da institucionalidade fronteiria de envergadura tamanha e comporta tantas mincias tcnico-jurdicas que sua reviso no se esgotaria nas poucas semanas que antecedem cada Reunio de Alto Nvel. Por isso, caberia inserir nas conversaes sobre o Estatuto da Fronteira, inclusive porque o debate sobre este regime pressupe a definio dos entes que fiscalizaro a observncia dos direitos a serem por ele garantidos. Como vimos, no incio de fevereiro de 2009 instalou-se, no mbito bilateral, a discusso sobre o Estatuto da Fronteira, com a visita do Diretor do Departamento da Amrica do Sul I ao seu homlogo, o Diretor da Regional Amrica do Palcio Santos (captulo 6.4 acima). O dilogo estabelecido suscita outra questo: a da dicotomia da bilateralizao versus multilateralizao. O Estatuto da Fronteira est-se configurando como um processo bilateral, quando poderia perfeitamente ser debatido no mbito do GAHIF. Pelo menos em tese, simplificar a negociao por meio da reduo do nmero de atores a apenas dois pases significa reconhecer a morosidade do processo no seio do Mercosul, seja por fora dos distintos estgios de integrao fronteiria entre os diversos scios, seja em decorrncia do embarao diplomtico que se arrasta, h cerca de trs anos, entre o Uruguai e a Argentina (vide captulo 3.4), por conta da instalao de uma fbrica de celulose na margem oriental do rio Uruguai. No obstante a maior solidez dos tratados multilaterais, fruto do envolvimento de um espectro mais amplo de pases e da prpria processualstica mais sofisticada dos acordos regionais, h uma corrente pragmtica que entende ser importante avanar bilateralmente onde e quando seja possvel, para gradualmente formar uma teia de acordos entre pares de pases, at que estejam dadas as condies prticas e polticas de mercosulizlos. Se essa prtica representa ou no um retrocesso diplomtico, uma acomodao do ponto de vista do conjunto, s o tempo dir. Em dez ou quinze anos, tais acordos podero ter assumido uma feio eminentemente bilateral, ou ento ter caminhado para a sua transformao em acordos multilaterais, no mbito do Mercosul. Nesse nterim, a malha de instrumentos bilaterais que compem o Estatuto da Fronteira brasileiro-uruguaio continuar a ser um referencial, quando dos entendimentos com outros pases da regio, com base em projetos-piloto de comprovada eficcia.
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Na verdade, alguns pases vizinhos j manifestaram interesse em conhecer com maior profundidade a experincia brasileiro-uruguaia. Alm da Bolvia, que em 2004 celebrou com o Brasil um Acordo Fronteirio que, mutatis mutandis, idntico ao Acordo para a Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho na Fronteira firmado com o Uruguai, tambm a historiadora Milda Rivarola, designada Chanceler do Paraguai, tendo renunciado em 10 de julho de 2008, antes de assumir, entabulara conversaes com o Embaixador do Brasil em Assuno sobre as perspectivas da integrao fronteiria, tomando por base o modelo uruguaio171. Na mesma poca, o recm-criado ConsuladoGeral em Caracas sugeriu acordo sobre localidades vinculadas nos moldes dos atos firmados com o Uruguai e com a Argentina (ver captulo 5.4). Paralelamente ao exame da institucionalidade fronteiria, o desenvolvimento do Estatuto da Fronteira requerer um trabalho de harmonizao das novas disposies com o arcabouo normativo j existente. A evoluo recente do assunto aponta para a tendncia de construo do Estatuto tijolo por tijolo, a partir da matriz representada pelo Acordo Fronteirio de 2002. O fato de que mesmo um foro muito especfico, como o Grupo sobre Circulao de Pessoas, institudo com a Argentina, se tenha imposto um prazo relativamente longo, de uma dcada, para gerar resultados, mais uma mostra de que uma negociao abrangente poderia quedar inconclusa e de que o mtodo de abordagem setorial tende a consolidar-se como a alternativa mais realista e eficaz. Essa piecemeal strategy na negociao de acordos fronteirios vem-se afirmando no caso Brasil-Uruguai. Verificou-se, por exemplo, na assinatura Acordo para a criao de Escolas e/ou Institutos Fronteirios Profissionais e/ou Tcnicos, de 2005, que autorizar, quando vigente no Brasil, a instalao de unidades na rea de aplicao do Acordo Fronteirio de 2002. Outro acordo voltado para uma faceta especfica da realidade fronteiria o Ajuste Complementar para a Prestao Recproca de Servios de Sade na Fronteira, de 2008, que abriu o caminho para outros aditamentos ao Acordo Fronteirio. No mesmo ano, o Banco de Previsin Social do Uruguai valorizou a carteira de fronteirio ao resolver um problema pontual, que era o de regulamentar a sua incluso no sistema cadastral de seguridade social uruguaio. Est claro, portanto, que o Acordo Fronteirio se fortaleceu e

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Telegrama 1047, confidencial, da Embaixada do Brasil em Assuno, em 10.7.2008.

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CONCLUSES

muito em 2008, do ponto de vista jurdico, graas presso das sociedades e ao decidida dos negociadores. igualmente evidente que, em termos prticos, se manter a necessidade de fiscalizar seu correto cumprimento pelas autoridades a cargo de sua execuo. O desenvolvimento do Estatuto da Fronteira pressupor, ainda, uma anlise dos acordos vigentes de cidadania fronteiria com o Uruguai. Nesta categoria incluem-se trs acordos que representam, na atualidade, o embrio do Estatuto da Fronteira, quais sejam, o Acordo sobre Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho na Fronteira e seus complementos: o Ajuste Complementar para a Prestao Recproca de Servios de Sade na Fronteira e o Acordo para a criao de Escolas e/ou Institutos Fronteirios Profissionais e/ou Tcnicos. Alm deste, tambm o Acordo de Residncia Mercosul dever ser avaliado detidamente, porque no aspecto de residncia representa uma alternativa ao Acordo Fronteirio. J o Acordo sobre Cooperao Policial em matria de Investigao, Preveno e Controle de Fatos Delituosos, conforme explicado no item 4.11.2.3, embora tampouco se restrinja ao mbito fronteirio, tem implicaes diretas sobre a zona de fronteira; logo, inclui-se no conjunto de atos que compem o regime especial chamado Estatuto da Fronteira. Por fim, o non paper da Embaixada sobre o Estatuto poder servir como pano de fundo para a reflexo sobre as expectativas em relao ao Estatuto da Fronteira e os limites de seu alcance. Talvez fosse til convertlo numa Declarao do Fronteirio, um documento programtico semelhante ao que deu origem Nova Agenda de Cooperao e Desenvolvimento, e divulg-lo nos dois pases, especialmente na fronteira, como forma de galvanizar a ateno das comunidades limtrofes para o debate das questes que lhes so atinentes. Uma contribuio desejvel da delegao brasileira s discusses sobre o Estatuto ser estabelecer uma triangulao com as solues brasileiroargentinas, no momento em que as tratativas entre os dois vizinhos em matria de fronteiras se encontra virtualmente paralisada, por fora do contencioso sobre a fbrica da Botnia. O exame comparativo das propostas inovadoras com a Argentina muito enriqueceria as discusses com o Uruguai sobre o Estatuto. Recorde-se, nesse aspecto, que o Acordo sobre Localidades Fronteirias Vinculadas e o Acordo para a Concesso de Permanncia a Detentores de Vistos Temporrios ou a Turistas, ambos firmados com a Argentina, representam na atualidade a vanguarda da integrao fronteiria, mesmo quando comparados aos avanos brasileiro-uruguaios. Essa
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triangulao tem a utilidade adicional de homogeneizar as iniciativas entre os trs pases, facilitando, mais tarde, a eventual mercosulizao das disposies do ora incipiente Estatuto da Fronteira. O Estatuto da Fronteira no apenas importante para promover a integrao entre brasileiros e uruguaios naquela regio. Alm dessa funo propositiva, apresenta tambm uma dimenso preventiva: a de criar um marco regulatrio para as situaes de fronteira, organizado, patrocinado e legitimado pelo Estado, apto a preencher um vazio institucional que, do contrrio, poderia ser ocupado por foras negativas alheias integrao. Nas palavras do Diretor do Programa de Fronteira do MIDES, Jorge DURN (2008), em entrevista concedida ao autor:
Ellos [los fronterizos] buscan mecanismos alternativos. Ellos van a buscar la forma de todas maneras que la salud se preste, que la educacin se preste, que la computadora del Plan Ceibal llegue a los ciudadanos brasileos, aunque sea con la cdula prestada de algn familiar. Ellos siempre van a buscar un mecanismo aunque no tiene la legitimidad, no? Y bajo esa ilegitimidad tambin la frontera es proclive o es un espacio hacia donde se pueden trasladar otras actividades que no tienen nada que ver con lo humanitario, con los valores que nosotros defendemos. Ese es un espacio que dejamos a las acciones ilegtimas, como es el trfico de menores, de drogas, como pueden ser tantas otras cosas que se meten en esos espacios donde nosotros no ofrecemos un marco adecuado de garanta.

Face ao exposto, as concluses deste captulo podem ser sumariadas conforme segue: O Estatuto da Fronteira apenas comea a estruturar-se, mas desde j possvel vislumbr-lo, no como um s acordo-quadro, capaz de abarcar a totalidade dos pleitos fronteirios, mas como uma teia de acordos especficos, concebidos para garantir, fomentar e ordenar o exerccio da cidadania fronteiria. A natureza multissetorial, complexa e duradoura dos problemas peculiares zona de fronteira requer sejam estes desmembrados, a fim de que sejam solucionados de forma pragmtica e num prazo razovel. Nem todos os acordos de fronteira fazem parte desse regime, a ser gradualmente construdo. O Estatuto da Fronteira diz respeito a uma categoria particular de acordos, a saber, aqueles voltados para os direitos
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CONCLUSES

civis: estudar, residir, trabalhar, ir e vir, tratar-se da sade, consumir, aposentarse etc. Retomando a primorosa definio de MARSHALL, citada no captulo 2.5 deste trabalho, o Estatuto refere-se aos temas da cidadania, sobretudo no que concerne aos direitos de segunda gerao: tudo o que vai desde o direito a um mnimo de bem-estar econmico e segurana ao direito de participar, por completo, na herana social e levar a vida de um ser civilizado, de acordo com os padres que prevalecem na sociedade. A fronteira brasileiro-uruguaia o espao privilegiado para desenvolver e experimentar as solues do Estatuto da Fronteira. Cerca de 350 mil uruguaios e brasileiros convivem harmoniosamente naquela regio, compartilhando histria, base econmica e cultura comuns, favorecidos por uma geografia suave e pelo tradicional esprito de cooperao entre os respectivos Governos. uma fronteira inigualvel. Os atuais acordos bilaterais de cidadania fronteiria conformam um patrimnio comum, a ser preservado e enriquecido com iniciativas complementares. Alguns deles so paradigmticos, como o Acordo para a Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho na Fronteira. Desta matriz surgiram acordos derivados, como o Ajuste Complementar sobre Prestao Recproca de Servios de Sade Humana na Fronteira e o Acordo para a Criao de Institutos e/ou Escolas Profissionais e/ou Tcnicos na Fronteira. Logo, o Estatuto da Fronteira no partir da estaca zero e sim evoluir com base na herana acumulada desde o Tratado de Amizade, Cooperao e Comrcio, de 1975, discernindo as solues que merecem ou no ser aproveitadas no futuro. O Estatuto da Fronteira um teste para o Mercosul . A credibilidade do bloco, no mdio prazo, depende em grande parte de sua capacidade de transitar de um modelo fencio, eminentemente calcado nos balancetes comerciais, para um modelo ateniense, mormente inspirado no bem-estar das sociedades que participam desse projeto. Isto porque o cidado comum quase indiferente ao vai-evem dos intercmbios empresariais intrabloco, mas sente na pele a frustrao quando enfrenta dificuldades, no espao regional, para matricular-se numa escola, exercer uma profisso, abrir uma microempresa, receber uma penso. ento que ouvimos os crticos esgrimirem seu argumento recorrente contra o Mercosul, de que um museu de irrelevncias, um amontoado de decises desenhadas para facilitar regionalmente a alocao de fatores de produo pelo grande
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capitalismo, mas ineficazes quando se trata melhorar o nvel de vida da populao172. O Estatuto da Fronteira ajudaria a neutralizar esse tipo de acusaes. As negociaes em curso na rea de integrao fronteiria antecipam-se em vrios anos ao debate sobre livre circulao que, cedo ou tarde, se dever instaurar no Mercosul. Em certa medida, as negociaes indicaro os limites das concesses cidadania mercosulina, a serem feitas pelos Estados Partes. A tarefa de fiscalizar o cumprimento dos atuais acordos fronteirios e de propor novas frmulas para atender aos casos omissos demasiado ambiciosa para admitir um tratamento em base voluntarista e assistemtica. O acmulo de instncias incuas e os intervalos entre as suas convocaes podem desmoralizar o processo como um todo e tornar baldados os esforos envidados at agora por resultados concretos. O Estatuto da Fronteira somente poder prosperar num ambiente de coerncia institucional, onde as propostas no se sobreponham, nem se contradigam, nem sejam interpretadas incorretamente, nem frontalmente descumpridas. Por conseguinte, a reflexo conjunta das Chancelarias sobre a coerncia institucional fronteiria condiciona o bom xito do Estatuto da Fronteira e, como tal, deve ser incorporada ao debate sobre o tema. Esse dilogo tem de ser tcnico, para no recair em decises inaplicveis na prtica e, consequentemente, convertidas em letra morta. O trabalho tem de ser contnuo, para imprimir ao processo um ritmo que atenda s expectativas da gente da fronteira, do contrrio se esvaziar com o tempo. Tem de ser suprapartidrio, para no se subordinar agenda poltica das lideranas de fronteira. Atualmente no existe um foro apropriado para esse tipo de debate. A Comisso Binacional Assessora de Sade alcanou excelente resultado em 2008, com a aprovao do Acordo sobre Prestao de Servios de Sade na Fronteira, mas falta-lhe a viso integrada dos temas, de que naturalmente no dispe, por ser um ente setorial. Por isso foi oportuna a abertura, em fevereiro de 2009, de um canal de dilogo regular entre os Diretores de Amrica do Sul de ambos os pases, para o intercmbio de propostas de aprimoramento do regime legal almejado para a fronteira comum.

Para uma anlise mais aprofundada do assunto, recomenda-se a leitura do artigo de Flix PEA (2006-2007), intitulado As Qualidades de um Mercosul Possvel.
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CONCLUSES

No entanto, esse trabalho, dirigido pelas Chancelarias, de avaliao, reviso e complementao do arcabouo de normas sobre integrao fronteiria, no poder prescindir do apoio da sociedade civil, para ser alado ao status de prioridade poltica. Este objetivo ser mais facilmente atingido se percebido como um pleito das comunidades de fronteira. Por isso, seria recomendvel intensificar a atual articulao com o Ministrio da Integrao Nacional, no Brasil, e com o Ministrio do Desenvolvimento Social (MIDES), no Uruguai, para que, em seus seminrios e eventos interinstitucionais, estimulem as foras locais a impulsar o debate sobre o Estatuto. Em fins de outubro de 2008, o Presidente Lula convidou o homlogo Tabar Vzquez a visitar o Brasil173. Na carta-convite, o mandatrio brasileiro expressou a sua viso sobre o estado das relaes bilaterais, dois anos aps o encontro presidencial de fevereiro de 2007, em Anchorena:
A meu ver, chegada a hora de fazer um balano dos resultados logrados desde ento, no apenas para celebrar os xitos, mas tambm para corrigir eventuais deficincias e abrir novas avenidas de cooperao. Brasil e Uruguai devem consolidar sua parceria e, para tanto, preciso conferir predisposio poltica dos Governos e s aspiraes das respectivas sociedades o substrato concreto de projetos emblemticos de nossa relao estratgica nos campos da [...] integrao fronteiria [...] [sem grifo no original].

O Estatuto da Fronteira rene as condies necessrias para enquadrarse no conjunto de projetos emblemticos da nossa relao estratgica e para abrir uma nova avenida de cooperao entre os dois pases. A frmula recentemente encontrada para o acesso recproco sade na fronteira brasileiro-uruguaia no encontra paralelo na Amrica do Sul, tendo imediatamente despertado a curiosidade das autoridades diplomticas e de sade da Argentina e do Paraguai. Este , sem dvida, o momento mais positivo para a zona de fronteira Brasil-Uruguai, desde a assinatura do Acordo para a Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho, em 2002. O Brasil e o Uruguai retomam a vanguarda da integrao fronteiria. A I Reunio Binacional

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O encontro bilateral dever ocorrer em 10 de maro de 2009.

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de Cnsules de Fronteira e a VI Reunio de Alto Nvel da Nova Agenda so alguns dos eventos do calendrio diplomtico bilateral com realizao prevista em 2009. Urge aproveitar estas e outras oportunidades para avanar setorialmente em outras reas, como a aduaneira, que ora enfrenta uma fase de relativa estagnao. Cumpre, ademais, conciliar os mltiplos acordos de cidadania fronteiria, a fim de equalizar o tratamento concedido a nacionais uruguaios, brasileiros e argentinos, e aos cidados do Mercosul em geral, a fim de que prevalea sempre a norma mais benfica, a lex mitior. Pela quantidade de vizinhos que naturalmente tem e pela notvel fluidez do dilogo com cada um deles, o Brasil tem o privilgio da viso sistmica das negociaes sobre integrao fronteiria, no tabuleiro regional. O outro lado da moeda a responsabilidade de atuar de forma propositiva nas negociaes sobre esta temtica. Nesse contexto, a proposta apresentada Chancelaria uruguaia, em fevereiro de 2009, de um exerccio de reviso, harmonizao e complementao dos acordos de integrao fronteiria, merece atento seguimento. O Estatuto da Fronteira, uma vez organizado como um corpo de normas sistematizadas, poder vir a ser a bssola da integrao cidad nas fronteiras do Mercosul.

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8. Referncias Bibliogrficas

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ANEXOS

Anexo 1 - Tratado de Amizade, Cooperao e Comrcio de 1975

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ANEXOS

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ANEXOS

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ANEXOS

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ANEXOS

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Anexo 2 - Ajuste Complementar de 1997 ao Estatuto Jurdico da Fronteira

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ANEXOS

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Anexo 3 - Acordo com o Uruguai para a Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho na Fronteira

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ANEXOS

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ANEXOS

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Anexo 4 - Emenda ao Acordo Fronteirio para a Incluso de Localidades Vinculadas

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Anexo 5 - Acordo sobre Dispensa de Consularizao dos Documentos para a Obteno da Carteira de Fronteirio

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Anexo 6 - Acordo sobre Cooperao Policial com o Uruguai para a Investigao, Preveno e Controle de Fatos Delituosos

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LISTA DE ANEXOS

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Anexo 7 - Acordo com o Uruguai para a Criao de Escolas e/ou Institutos Binacionais Fronteirios Profissionais e/ou Tcnicos na Fronteira

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ANEXOS

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ANEXOS

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Anexo 8 - Ajuste Complementar com o Uruguai para a Prestao Recproca de Servios de Sade na Fronteira

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ANEXOS

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ANEXOS

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Anexo 9 - Acordo Operacional de Residncia no Mercosul, Bilateralizado com o Uruguai

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ANEXOS

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ANEXOS

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Anexo 10 - Proposta de Bilateralizao, com o Uruguai, do Acordo Brasil-Argentina sobre Localidades Vinculadas

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ANEXOS

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ANEXOS

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ANEXOS

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Anexo 11 - Non Paper sobre o Estatuto da Fronteira

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ANEXOS

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ANEXOS

305

Anexo 12 - Resoluo do Banco de Previsin Social Uruguaio sobre a Admissibilidade da Carteira de Fronteirio

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ANEXOS

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Anexo 13 - Proposta de Acordo de Cooperao INSS-BPS

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ANEXOS

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ANEXOS

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Anexo 14 - Projeto de Lei no Senado Brasileiro sobre o Estatuto da Fronteira

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ANEXOS

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ANEXOS

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ANEXOS

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ANEXOS

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Anexo 15 - Protocolo com a Argentina sobre o Estabelecimento de um Grupo de Alto Nvel para a Livre Circulao de Pessoas

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Anexo 16 - Acordo com a Argentina para a Concesso de Permanncia a Detentores de Vistos Temporrios ou a Turistas

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ANEXOS

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Formato Mancha grfica Papel Fontes

15,5 x 22,5 cm 12 x 18,3cm plen soft 80g (miolo), duo design 250g (capa) Times New Roman 17/20,4 (ttulos), 12/14 (textos)