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Estudos de Psicologia 1997, 2(2), 287-312 Democracia 287

Democracia: velhas e novas controvrsias1


Antnio Cabral Neto
Universidade Federal do Rio Grande do Norte

Resumo: A discusso realizada neste artigo busca sistematizar elementos essenciais em torno do tema democracia. Sistematiza fragmentos da democracia dos antigos; analisa a origem e evoluo da democracia dos modernos, explicitando a sua relao com o liberalismo e discute a relao democracia e bem-estar social em pases de capitalismo avanado e no Brasil. A concluso sinaliza para a necessidade de ampliao da democracia, articulando as suas dimenses poltica, econmica e cultural. Isso implicaria a incorporao organizada dos atores sociais aos processos polticos e administrativos e o acesso da populao aos bens materiais, culturais e educacionais.

Palavraschave: Democracia, Poltica, Participao, Igualdade, Excluso.

Key-words: Democracy, Politics, Participation, Freedom, Exclusion

Abstract: Democracy: old and new controversies. In this article the author searches for clarification of essential elements around the theme democracy. He analyses fragments of old democracy, the origin and evolution of modern democracy, making clear its relationship with liberalism. He also discusses the relationship between democracy and social well being in countries of advanced capitalism and Brazil. The conclusion identifies the need for the expansion of democracy, articulating its political, economic and cultural dimensions. This would imply in an organised linking of the social actors to political and administrative processes, as well as the access of the population to goods, both cultural and educational.

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democracia um tema bastante antigo e explorado por vrios autores. Entretanto, configura-se, na atualidade, como uma rea de estudo bastante significativa, por apresentar-se contemporaneamente como o regime defendido por quase todas as correntes de pensamento, independente de suas concepes polticas e ideolgicas. certo, porm, que no embate poltico a defesa da democracia assume perspectivas diversas. Este artigo coloca-se na direo de sistematizar elementos que possam contribuir para o debate dessa temtica. O eixo central da anlise situa-se na perspectiva de explicitar, em cada experincia particular, a configurao que assumiu a relao incluso-excluso dos atores sociais no jogo democrtico.

Sobre a democracia dos antigos


A democracia, na forma como foi evidenciada desde a antigidade at os dias atuais, traz em si um conjunto de contradies que redundou numa maior ou menor incorporao da populao ao jogo democrtico. Em sua forma histrica, a democracia dos antigos, expressa na experincia ateniense, era uma democracia direta que se realizava num espao restrito - a cidade/Estado grega. Ela, a democracia, se processava por intermdio de um sistema de assemblias, s quais era atribudo o poder de tomar todas as decises polticas. O comparecimento assemblia era teoricamente permitido a todo cidado, no havia burocracia e o governo era exercido pelo povo. A condio de cidadania em Atenas, todavia, era adquirida apenas por pessoas do sexo masculino, com mais de dezoito anos de idade, filhas de pai e me atenienses. possvel indicar que a democracia ateniense, no plano das idias, buscava criar as condies estruturais para assegurar, a todo aquele que tivesse adquirido o status de cidado, a participao no controle dos negcios pblicos. Apenas os cidados estavam credenciados para usufrurem plenamente dos direitos civis e polticos, podendo, por conseguinte, participar diretamente do governo e de suas instituies polticas (assemblias deliberativas e as magistraturas). A democracia ateniense foi, dessa forma, marcada por fortes elementos de excluso, na medida em que no se estendia a toda populao. Dela foram excludos os metecos - estrangeiros

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domiciliados em Atenas, na sua grande maioria gregos de outras regies - que, mesmo estando obrigados a pagar impostos e a prestar o servio militar, tinham vedada a participao em cargos pblicos por no pertencerem demos. Foram igualmente excludos os escravos, que constituam a grande parte da populao, as mulheres e os jovens com idade inferior a dezoito anos. Ao mesmo tempo em que o corpo poltico na democracia ateniense era constitudo por uma elite minoritria, havia tambm problemas no interior mesmo da prpria categoria dos cidados no que diz respeito s possibilidades reais de participao. Teoricamente, a assemblia era integrada por todos os cidados, porm, na prtica, o nmero dos que a ela compareciam era, segundo os registros histricos, relativamente pequeno. A freqncia eclsia (assemblia popular) era uma prtica mais constante entre os trabalhadores e negociantes da cidade os quais, pela sua localizao geogrfica, encontravam mais facilidades para exercerem os direitos polticos, do que os habitantes do interior e do litoral, que a ela compareciam com pouca intensidade. A freqncia dos segmentos mais ricos da populao urbana assemblia era, tambm, pouco significativa, visto que esses setores, tradicionalmente, tinham um comportamento reticente frente ao regime democrtico (Burns, 1957; Finley, 1988). Os estudos que tratam dessa problemtica destacam a existncia de indcios os quais sugerem que apenas um nmero reduzido de cidados exerciam o direito de falar na Assemblia. Era depositada em alguns lderes uma certa credibilidade no sentido de formular as linhas da conduta poltica a ser seguida. Entretanto, a deciso sobre a adoo ou no dessa poltica cabia sempre assemblia popular e no ao lder. Nesses termos, o reconhecimento por parte do corpo poltico da necessidade de ter uma liderana no implicava, em hiptese alguma, a renncia do seu poder decisrio. O corpo poltico da democracia ateniense era formado por membros considerados absolutamente iguais, porque todos eram livres. A liberdade era o critrio que determinava a igualdade. A liberdade era, segundo Aristteles, o princpio da prtica democrtica. Porm,

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a igualdade do corpo poltico, na democracia ateniense, era apenas poltica e no econmica, na medida em que era constitudo por grupos de origem social bastante diversificada. Dela faziam parte a aristocracia, que trazia consigo todos os hbitos da nobreza; a classe mdia rural, constituda por agricultores que ansiavam por liberdade; e a populao urbana integrada pelos negociantes, industriais e trabalhadores de todas as categorias, que, ao lado de segmentos da populao rural, formavam um forte sustentculo das idias democrticas. O nvel de instruo no era um fator determinante para a condio de cidado. No corpo poltico da democracia ateniense conviviam, lado a lado, os camponeses, comerciantes e artesos, que possuam um baixo nvel de instruo, com as classes mais elevadas, possuidoras de uma instruo mais aprimorada. Porm, teoricamente todos deveriam gozar dos mesmos direitos polticos. J entre os metecos, que no eram considerados cidados, existiam intelectuais do mais alto gabarito (Miron, Zeuxis, Hipdamos de Mileto, Hipcrates, Aristteles, por exemplo). Naquela poca, a educao formal no tinha, pois, o mesmo significado e importncia que assume hoje nas discusses sobre democracia e cidadania. No entanto, o clima democrtico vivido em Atenas favoreceu enormemente o desenvolvimento intelectual. Ela foi a cidade na qual residiram os primeiros historiadores e acolheu os sofistas gregos, responsveis pela elaborao de conhecimentos originais para aquela poca (Scrates, Plato, Aristteles, Herdoto, dentre outros). A democracia ateniense, ao se circunscrever nos limites de uma sociedade escravocrata, trazia no seu interior as contradies e os limites prprios dessa forma de organizao social. A democracia dos antigos era restrita, tanto no sentido de que exclua grande parte de populao da vida poltica, quanto no sentido de que aqueles que teoricamente deveriam ter acesso a ela, na prtica, no usufruam igualmente nem dos diretos polticos, nem dos bens materiais produzidos naquele momento. A democracia que assegurava, no plano formal, a igualdade poltica a todos os cidados, no plano real convivia com uma desigualdade material, o que, certamente expressava o carter limitativo da participao poltica.

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H de se considerar, todavia, que tal democracia criou um conjunto de instituies polticas que permitiu viabilizar, dentro dos limites da poca, uma experincia de expressivo significado histrico. Alm da participao direta na vida poltica, a democracia ateniense era dotada de mecanismos que permitiam responsabilizar todos os ocupantes de postos perante o corpo poltico. Ela exercia, por exemplo, uma ampla fiscalizao sobre a sua magistratura, que mesmo sendo escolhida por sorteio, deveria ser submetida a exame prvio (dokimasia) e a uma devassa completa na sua vida pblica e particular, e, ao terminar o mandato, a uma rigorosa prestao de contas perante uma comisso de fiscais pblicos.

Democracia representativa e democracia direta


Aps a derrota da experincia democrtica dos antigos, resultante da guerra desencadeada entre os anos 431 e 404 A. C., a democracia praticamente desapareceu do cenrio poltico. Por toda a Idade Mdia e, notadamente, a partir do sculo XV, com o florescimento do iderio absolutista - que serviu de sustentculo aos governos despticos - os ideais democrticos saram de cena por um longo perodo histrico. com o constitucionalismo moderno, dois mil anos depois, que a questo da democracia ressurge no panorama poltico, pela mo dos federalistas, que em seus argumentos contrapem a democracia direta dos antigos democracia representativa, como sendo esta a nica forma de governo popular vivel nos Estados modernos. Essas idias esto fartamente expostas na obra O federalista , escrita por Madison, Hamilton e Joy. Para esses autores, a democracia representativa era a forma de governo em que o povo no participava diretamente da tomada de deciso sobre os temas de seu interesse, mas escolhia os seus representantes que deveriam tomar por ele tais decises. O grande desenvolvimento do pensamento democrtico se processou, no entanto, no seio das revolues burguesas que eclodiram nos sculos XVII e XVIII na Europa. Essas revolues engendraram e, ao mesmo tempo, se fundamentaram no iderio liberal que, ao lado da democracia moderna, se constitui em produto do capitalismo. A democracia dos modernos se edifica tomando como referncia o iderio liberal que, de incio, era avesso aos direitos democrticos

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mais abrangentes. O pensamento liberal que serve de fundamento para a democracia dos modernos subordina a condio de cidado propriedade privada. O status de cidado, segundo as formulaes do liberalismo clssico, conquista-se na sua relao com a propriedade. O estatuto de cidado est subordinado propriedade - cidado quem proprietrio. Essa viso tem como desdobramento uma perspectiva restrita de democracia, ou seja, a democracia que est na base do pensamento liberal , na verdade, a democracia dos proprietrios. Entretanto, o liberalismo e a democracia, apesar das contraposies histricas que se manifestaram entre eles durante uma longa fase, uniram-se para a formao da democracia liberal.

Liberalismo e democracia representativa


As bases do pensamento liberal se encontram nas formulaes de Locke, que, ao teorizar sobre a sociedade inglesa do sculo XVII, em pleno desenvolvimento da manufatura, defendia a construo de um Estado da autoridade legislativa baseado na igualdade natural. Para o autor, o Estado deveria garantir o exerccio e a segurana de propriedade, uma vez que o homem, com o objetivo de garantir a sua propriedade, sente a necessidade de colocar limites sua prpria liberdade. A igualdade natural proposta por Locke uma igualdade que se concretiza no trabalho. O Estado seria a corporificao da forma da autoridade legislativa, que asseguraria a continuidade da reproduo sistemtica da igualdade natural entre os homens, tendo como primado o trabalho. O excedente, elemento da desigualdade, manifestaria a conseqncia aleatria de sua prpria natureza, ou seja, resultaria da ganncia. Locke representava as idias da burguesia que se consolidava em decorrncia das transformaes em curso na sociedade inglesa, cujo marco chegou a revelar-se na chamada revoluo gloriosa de 1688. Da toda a sua teorizao trazer implcita a necessidade de se erigir uma ordem civil capaz de garantir o direito de propriedade. Para ele: ... qualquer sociedade poltica no pode existir nem subsistir sem ter em si o poder de preservar a propriedade - isto , a vida, a liberdade e os bens - contra os danos e ataques de outros homens ... (Locke, 1983, p. 67). Nesses termos, a igualdade defendida pelo iderio liberal no plano do direito s seria alcanada na relao de propriedade.

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Entretanto, como observa Marshall (1967, p. 63), ...o direito de propriedade no o direito de possuir propriedade, mas um direito de adquiri-la, caso possvel, e de proteg-la, se puder t-la. Seguindo essa mesma trilha, Paulo Netto (1990) sugere que os direitos de participao que podem saturar a ordem civil fundam-se expressamente na propriedade privada. Lembra, ainda, que A cidadania conceptualizada pela teoria liberal impensvel sem a propriedade (privada). A democracia (poltica) identifica-se com a liberdade do proprietrio - indivduo livre e cidado so sinnimos pela indispensvel mediao de propriedade (p. 19). Historicamente, o carter formal da igualdade no se expressou apenas no campo econmico. Ela se manifestou, tambm, no plano poltico. O sufrgio universal na Europa do sculo XIX, por exemplo, era um privilgio dos detentores de propriedade ou daqueles que pagavam uma certa quantia de impostos, ficando, dessa forma, excluda a maior parte da populao do direito de votar. O voto universal masculino foi um direito conquistado apenas no final do sculo XIX e incio do sculo XX, sendo o voto feminino uma vitria bem mais recente. O direito de associao foi, tambm, de incio dificultado em pases de orientao liberal. Em 1791, quando estava em vigor o regime resultante da Revoluo Francesa, foi promulgada a Lei Le Chapelier que proibia a formao de associaes operrias. Somente em 1864 foi admitido o direito de greve, e o reconhecimento legal dos sindicatos foi conquistado apenas em 1884. O primeiro partido poltico de massa - o Partido da Social - Democracia Alem - foi criado em 1870. Todos esses avanos foram alcanados, historicamente, com o desenrolar de grandes lutas sociais, das quais participou ativamente a classe operria. Assim, a concepo liberal , no seu nascedouro, politicamente discriminatria. No o liberalismo, segundo Cerroni (1993), que pe o problema da universal igualdade do gnero humano: o sufrgio universal, igualdade das mulheres, paridade dos trabalhadores no so metas do pensamento liberal. No entanto, diz Cerroni que compete:
... ao liberalismo a proclamao do princpio geral da igualdade de dignidades, que abre as portas a todas as ulteriores reivindicaes universalistas dos direitos. por isso que o liberalismo, sem pro-

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mover esta reivindicao, acaba por torn-la possvel e posteriormente a acolhe (1993, p. 63).

A teoria liberal no se desenvolve nos seus primrdios como teoria poltica democrtica. Ela recolhe antes as demandas democrticas num arcabouo terico-prtico que as repem sobre um patamar restrito. (Paulo Netto, 1990, p. 14). O grande mrito histrico do liberalismo , no entanto, o reconhecimento da igualdade individual, ainda que essa igualdade seja a igualdade formal. O fato do iderio liberal reconhecer formalmente que todos os homens so iguais perante a lei, representou um significativo avano para a histria da humanidade. Porm, no significou que, na prtica, esse direito fosse viabilizado. Assim, a igualdade que est na base do pensamento liberal a igualdade jurdica, a igualdade de oportunidade, a qual prev a equidade dos pontos de partida e no dos pontos de chegada. O direito do cidado o direito igualdade de oportunidade. Seu objetivo eliminar o privilgio hereditrio. o direito de todos de mostrar e desenvolver diferenas ou desigualdades; o direito igual de ser reconhecido como desigual. mister pr em evidncia que, apesar das controvrsias entre liberalismo e democracia, ambos se articulam, em um dado momento histrico, para dar corpo e forma democracia liberal. O nexo entre liberalismo e democracia repousa no fato de que partem de um ponto comum: o indivduo. Como observa Cerroni (1993), a democracia liberal o resultado da adequao do liberalismo s reivindicaes sociais, polticas e jurdicas dos movimentos democrticos. O liberalismo fornece democracia poltica no s o fundamento da dignidade igual dos homens, mas tambm um conjunto de regras do jogo vinculadas aos procedimentos necessrios para garantir a livre competio dos indivduos. A democracia liberal resultou, dessa forma, de uma complexa articulao entre liberalismo e democracia. O encontro de ambos, apesar de no ter se efetuado de forma tranqila, evidenciou que a democracia no incompatvel com o liberalismo, e que em vrios aspectos ela pode ser considerada como seu prosseguimento.

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Segundo Bobbio (1993), a democracia pode ser considerada como um prolongamento natural do Estado liberal, no pelo lado do seu iderio igualitrio, mas pela sua frmula poltica, que a soberania popular. Esta tornar-se-ia possvel, na medida em que um maior nmero de cidados tivesse o direito de participar direta e indiretamente da tomada das decises coletivas, significando a extenso dos direitos polticos at o limite ltimo do sufrgio universal masculino e feminino. Bobbio assevera, ainda, que:
Idias liberais e mtodo democrtico vieram gradualmente se combinando num modo tal que, se verdade que os direitos de liberdade foram desde o incio a condio necessria para a direta aplicao das regras do jogo democrtico, igualmente verdadeiro que, em seguida, o desenvolvimento da democracia se tornou o principal instrumento para a defesa dos direitos de liberdade (p. 44).

A democracia moderna no seu nascedouro assume a forma de democracia representativa. A sua marca primeira a representao poltica, na qual o representante deve estar voltado para atender aos interesses da nao e no aos interesses particulares dos representados, isto , o representante no pode ficar sujeito a um mandato vinculado. Aqui, o controle sobre a representao fica praticamente descartado. A participao direta radicalmente rejeitada pelos tericos da democracia moderna. Montesquieu (1979), um dos seus principais tericos, defendeu no seu livro O Esprito das Leis que: O povo era excelente para escolher, mas pssimo para governar. Precisava o povo, portanto, de representantes, que iriam decidir e querer em nome do povo. Tomando Bobbio (1979) como referncia, pode-se afirmar que o sistema representativo puro nunca existiu. O Estado representativo sempre teve que prestar contas ao Estado administrativo que um Estado que obedece uma lgica de poder descendente e no ascendente, secreta e no pblica, hierarquizada e no autnoma, tendente imobilidade e no dinmica, conservadora e no inovadora. (p. 52). O autor revela, ainda, que nunca teve dvidas quanto aos limites reais e insuperveis do sistema representativo numa sociedade capitalista selvagem como a italiana. Para ele:

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A soberania do cidado est limitada pelo fato das grandes decises quanto ao desenvolvimento econmico ou no chegarem aos rgos representativos ou, se chegarem, serem tomadas [...] em sedes onde a grande maioria dos cidados soberanos no tem a menor voz ativa (Bobbio, 1979 p. 52).

A partir dessas formulaes, conclui que o defeito de tal sistema no o de ser representativo, mas de no s-lo o bastante. Assim, a ampliao da representao passaria, necessariamente, pela criao de condies favorveis no sentido de que o cidado passasse a interferir concretamente nas decises sociais e econmicas por meio dos rgos de deciso poltica. A questo, pois, no a de negar o sistema de representao, mas acionar mecanismos capazes de aperfeio-lo no interior mesmo da sociedade capitalista.

Democracia direta: uma alternativa democracia representativa?


Rousseau (1983), teorizando no contexto da sociedade francesa do sculo XVIII- momento em que a sociedade burguesa, aps as revolues que a edificaram, enfrenta um conjunto de contradies que pe em cheque o prprio iderio que lhe serviu de suporte -, recoloca a questo da participao direta como uma necessidade histrica. Nesse contexto, segundo Rousseau, h uma sociedade desigual cuja igualdade vai se concretizar no Estado, local onde os elementos desiguais acordam entre si para a criao de um Estado da natureza capaz de suprimir os elementos limitativos da desigualdade reinante entre os homens. Para ele, o homem bom em si mesmo; o trabalho o elemento que o prejudica e o corrompe. Da a necessidade da formulao de um Estado democrtico que resgate este princpio de bondade que o homem tem em si prprio. Para Rousseau, indispensvel a adoo do contratualismo como uma forma de legitimar todas as foras da sociedade, uma vez que a civilizao o elemento perturbador das relaes entre os homens e tende a violentar a humanidade. Na sua perspectiva, os homens nascem livres e iguais, mas em todos os lugares esto escravizados pelos grilhes da modernidade civilizatria. Para superar essas condies, deve-se estabelecer um contrato para fundar a sociedade baseada na igualdade e na liberdade, visto que:

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Renunciar liberdade renunciar qualidade de homem, aos direitos da humanidade, e at aos prprios deveres. No h recompensa possvel para quem tudo renuncia. Tal renncia no se compadece com a natureza do homem, e destituir-se voluntariamente de toda e qualquer liberdade equivale a excluir a moralidade de suas aes (Rousseau, 1983, p. 27).

Os indivduos, ao se submeterem s regras contratuais, estariam apenas substituindo a liberdade animal, da qual eram dotados no estado natural, pela real liberdade de seres racionais submetidos lei. A sujeio dos indivduos ao Estado resultaria na verdadeira liberdade. preciso ter presente que, para Rousseau, o Estado no se restringe ao governo. O Estado por ele considerado como uma comunidade politicamente organizada, que tem a funo soberana de exprimir a vontade geral. A autoridade do Estado no pode ser representada, mas precisa expressar-se diretamente atravs da promulgao, pelo povo, das leis fundamentais. Nestes termos, o governo se constitui apenas no agente executivo do Estado tendo, pois, como funo, no a formulao da vontade geral, mas simplesmente a tarefa de execut-la. Ademais, a comunidade poderia estabelecer ou destituir o governo no momento em que considerasse oportuno. Nas formulaes de Rousseau, liberdade e igualdade so inseparveis, de modo que uma no subsiste sem a outra:
... quanto igualdade, no se deve entender por essa palavra que sejam absolutamente os mesmos graus do poder e de riqueza, mas, quanto ao poder, que seja distanciado de qualquer violncia e nunca exera seno em virtude do posto e das leis e, quanto riqueza, que nenhum cidado seja suficientemente opulento para poder comprar o outro e no haja nenhum to pobre que, se veja constrangido a vender-se... (1983, p. 66).

Admite o autor que a igualdade plena no possvel de se concretizar. Entretanto, essa formulao de Rousseau pe para a discusso um elemento importante, na medida em que expressa o entendimento segundo o qual extremas desigualdades funcionam como elementos

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limitativos da liberdade. Veja-se o que diz o prprio Rousseau: Tal igualdade, dizem, uma quimera do esprito especulativo, que no pode existir na prtica. Mas, se o abuso inevitvel, segue-se que no precisemos pelo menos regulament-lo? (1983, p. 67). evidente que os pressupostos da teoria rousseauniana no contemplam a igualdade absoluta, principalmente no que se refere ao nvel de riqueza, mas incluem a defesa de que as desigualdades existentes no campo econmico no deveriam conduzir desigualdade poltica. A igualdade defendida por Rousseau funda-se no princpio da identidade entre os homens, porm, concretamente, no suprime a desigualdade existente entre eles, uma vez que a desigualdade parte mesma da forma de organizao da sociedade dessa poca. No dizer de Gruppi, os homens no nascem nem livres nem iguais, s se tornam assim atravs de um processo poltico (1980, p.18). A igualdade que Rousseau est buscando no homem uma igualdade intrnseca ao homem mesmo, isto , a bondade, a virtude, a moral. , portanto, a igualdade como expresso da individualidade, ou seja, o homem como essncia de si mesmo, da sua bondade. Seguindo por essa trilha, Rousseau, um dos pais da democracia moderna, em O Contrato Social, formula as primeiras crticas democracia representativa. No embate com os defensores do Estado parlamentar, o autor afirma que a soberania no pode ser representada. Os deputados do povo, na sua perspectiva, no so seus representantes e no passando de seus comissrios, nada podem concluir definitivamente. Rousseau radicaliza o debate sustentando que:
nula toda lei que o povo diretamente no ratificar; em absoluto, no lei. O povo ingls pensa ser livre e muito se engana, pois s o durante a eleio dos membros do parlamento; uma vez estes eleitos, ele escravo, no nada. Durante os breves momentos de sua liberdade o uso, que dela faz, mostra que merece perd-la. (1983, p. 108).

A crtica de Rousseau democracia representativa pressupe que o simples ato de votar em eleies no traduz a expresso da vontade

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popular. O autor aponta os limites da democracia representativa e prope como eixo do que viria a ser o fundamento das exigncias democrticas contemporneas: a participao popular. Na sua perspectiva, era necessrio construir uma democracia direta, na qual o povo fosse capaz de expressar realmente a sua vontade, em contraposio democracia representativa que a restringia. A participao direta e individual no processo de tomada de deciso se constitua no eixo bsico da teoria poltica de Rousseau. Nela, a participao tem um carter educativo. O sistema ideal de Rousseau foi concebido, segundo Patemam (1992), para desenvolver uma ao responsvel, individual, social e poltica como resultado do processo participativo. A evoluo da sociedade moderna trouxe uma srie de transformaes reais que tornaram problemtica a teoria de Rousseau sobre democracia direta. No entanto, deve-se realar que nela so identificados elementos essenciais do pensamento democrtico, principalmente no que se refere a esse carter educativo da participao. A defesa da participao direta, como nica forma de expresso da soberania defendida por Rousseau, no se aplica em sociedades complexas como as do final do sculo XX. O prprio Rousseau, j em sua poca, tinha a compreenso de que: Jamais existiu, jamais existir uma democracia verdadeira(1983, p. 84). Essa forma de governo exigiria certas condies difceis de serem construdas: um Estado muito pequeno, uma grande simplicidade de costumes, bastante igualdade entre as classes e as fortunas, e pouco ou nada de luxo. Sugere, ainda, o autor que: Se existisse um povo de deuses, governar-se-ia democraticamente. Governo to perfeito no convm aos homens (Rousseau, 1983, p. 86). preciso reconhecer que a adoo de mecanismos de participao direta da populao precisam ser reconstrudos de acordo com as circunstncias presentes, com vistas consolidao da democracia possvel. Nesses termos, a democracia direta no deve ser colocada como uma alternativa democracia representativa, mas como algo complementar. Essa articulao entre democracia representativa e democracia

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direta uma necessidade histrica, porm ser insuficiente se no estiver sintonizada com nveis razoveis de democracia econmica e cultural.

Democracia poltica e bem-estar social


As transformaes ocorridas nos sculos XIX e XX, tanto no campo poltico quanto no econmico, trazem, no seu interior, elementos que pem a necessidade de aprimorar mecanismos com vistas a ampliar a democracia. A questo colocada nesse momento no democracia representativa ou democracia direta. Ela assume uma outra configurao: como articular os avanos da democracia poltica com a criao de condies mnimas de bem-estar para as grandes massas da populao. Como observa Bobbio (1987), o processo de alargamento da democracia na sociedade contempornea no deve ocorrer apenas pela integrao da democracia representativa com a democracia direta, mas, sobretudo, pela extenso da democratizao a corpos diferentes daqueles propriamente polticos. Assinala o referido autor:
... pode-se dizer que, se hoje se deve falar de um desenvolvimento da democracia, ela consiste no tanto [...] na substituio da democracia representativa pela democracia direta, [...] mas na passagem da democracia na esfera poltica [...] para a democracia na esfera social ... (Bobbio, 1987, p. 155-6).

A ampliao da democracia poltica deve, necessariamente, estar vinculada com reduo das desigualdades sociais. O significado da democracia fica incompleto se buscar dar conta, unicamente, da democracia como forma de governo. A defesa da igualdade, no que se refere ao nvel de riqueza, uma utopia nas sociedades capitalistas. Porm, a histria tem testemunhado que extremas desigualdades sociais funcionam como fator limitativo da democracia. Desigualdade econmica acentuada conduz, tambm, desigualdade poltica. Nessa perspectiva, discusso sobre a ampliao da dimenso poltica da democracia deve ser incorporado um outro elemento de

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igual importncia: a condio scio-econmica dos atores sociais que esto envolvidos no jogo democrtico. Alm da elevao do nmero de eleitores e das instncias onde eles devem exercer o seu direito de voto, preciso levar em conta o crescimento qualitativo do eleitorado, no que diz respeito ao seu nvel de vida, de escolarizao e s condies objetivas de participar das decises polticas, dos processos administrativos e de exercer o controle sobre os seus representantes.

Democracia poltica e bem-estar social em pases de capitalismo avanado


Nos pases de tradio democrtica conquistou-se o sufrgio universal, organizaram-se os sindicatos, criaram-se os partidos de massa, ao mesmo tempo em que foram incorporados, s suas Constituies, institutos de participao direta e mecanismos de aprimoramento da representao, o que resultou no alargamento da dimenso poltica da democracia. Os avanos verificados no campo poltico foram importantes para o surgimento de demandas no sentido da criao de uma infra-estrutura social e da proviso de bens pblicos que se colocavam na perspectiva da reduo das desigualdades sociais. Ao lado da ampliao da esfera pblica, setores organizados dos trabalhadores conseguiram avanos no processo de negociao com os patres, resultando em melhorias significativas do seu padro de vida. importante reter que, nos pases de capitalismo avanado, as polticas sociais numa perspectiva mais abrangente resultaram de uma necessidade intrnseca s mudanas estruturais que estavam se processando. A modernizao do processo de trabalho imposta pela chamada terceira revoluo industrial resultou numa crescente desmercantilizao da fora de trabalho. Em decorrncia de tal modernizao, foi vetado a grandes parcelas da populao transformar o seu potencial de trabalho em mercadoria, ou seja, elas no conseguiam mais fazer de sua capacidade de trabalho elemento de sua sobrevivncia. As polticas sociais, nessas circunstncias, na avaliao de Offe (1989), apresentam-se como a soluo para o conjunto das necessidades postas em funo das modificaes que se operam no

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processo produtivo. Tomando, mais uma vez, Offe como interlocutor, possvel sugerir que, no contexto de tais modificaes, o Estado chamado a organizar uma gama de servios para atender quelas pessoas que no conseguem (temporria ou definitavamente) ter acesso ao mercado formal de trabalho. A formulao de polticas sociais mais abrangentes nos pases de capitalismo avanado est relacionada, tambm, com o aperfeioamento da democracia poltica que credenciou as massas, tanto para pressionar o Estado no sentido de ampliar os servios, os quais funcionavam com salrio indireto, quanto para pressionar os patres por melhores condies de trabalho e salariais. Os avanos na dimenso poltica da democracia proporcionaram algumas condies favorveis para o desenvolvimento do chamado Estado de Bem-Estar Social, o qual, segundo a anlise de Bobbio, resultou de uma resposta a uma demanda vinda de baixo, a uma demanda democrtica no sentido pleno da palavra (1986, p. 35). certo que a ampliao dos servios prprios do Estado Social produto de presses decorrentes do exerccio da democracia. A extenso do sufrgio e a crescente organizao dos trabalhadores tem como desdobramento o crescimento de expectativas das massas que passam a exigir dos poderes constitudos providncias polticas. Outro fator que contribuiu para a ampliao das polticas sociais est relacionado com o papel do Estado enquanto articulador de mecanismos de ordenao de conflitos. Nesse sentido, Cerroni (1993) indica que: O Estado de Bem-Estar Social cresce sobre a onda de grandes reivindicaes e, por isso, tambm constitui uma resposta cautelar s grandes agitaes verificadas aps a primeira guerra mundial(p.155). Nesses termos, a origem de polticas sociais amplas, prprias do Estado Social, deve ser entendida dialeticamente como resultado da destruio das formas tradicionais de trabalho e de subsistncia, decorrentes das mudanas estruturais verificadas nas sociedades capitalistas; das lutas sociais que emergiram, naquele momento, clamando por justia; e de uma reposta do Estado no sentido de que tais demandas no ultrapassassem a propores que colocassem em

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cheque o essencial da estrutura social, a qual vinha sendo questionada pelo campo socialista que lutava por transformaes mais radicais, visando a eliminao das desigualdades sociais. A anlise efetuada por Offe (1991) sugere que as polticas sociais do Estado de Bem-Estar serviram como a mais importante frmula de paz para as democracias capitalistas desenvolvidas. Essa frmula consistiu, fundamentalmente, na obrigao explcita do Estado de proporcionar assistncia e apoio, em dinheiro ou em servio, aos cidados que corriam os riscos prprios da sociedade de mercado. Assim, durante todo o perodo do ps-guerra, segundo o autor, o Estado Social foi celebrado como a soluo poltica para as contradies sociais. O padro clssico de Welfare State, que ganhou ampla aceitao aps a Segunda Guerra Mundial e foi colocado em prtica nos pases do primeiro mundo, desenvolveu-se, essencialmente, num perodo de grande crescimento econmico. A poltica adotada nesses pases promoveu uma melhoria das condies de vida de amplos setores da classe trabalhadora em todos os sentidos, apesar de permanecer a diferenciao de acordo com a qualificao e o tipo de trabalho realizado. Todavia, o Estado do BemEstar Social significou uma estratgia adotada pelo capitalismo para organizar uma nova forma de reproduo. Ele financiou o capital, e serviu de substrato ideolgico para garantir a manuteno da sociedade capitalista, agora em um novo patamar: o capitalismo humanizado. Da, a to decantada propaganda que colocou o Estado do BemEstar Social, nos moldes em que vinha sendo desenvolvido na Europa, como sendo o modelo capaz de propiciar ao cidado os seus direitos fundamentais de liberdade e bem-estar. Esse padro estatal teria sido capaz de pr fim aos conflitos sociais e promover a harmonia entre o capital e o trabalho. O Estado do Bem-Estar Social parece atender aos interesses de todos, na medida em que tem uma proposta que engloba tanto a reproduo do capital quanto da fora de trabalho. Todavia, essencial ressaltar que isso no elimina o carter de classe do Estado. Ao delimitar esse padro de financiamento, o Estado assim o faz para assegurar o status quo da sociedade de classes, permitindo, em ltima anlise, a

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reproduo de uma sociedade calcada na desigualdade e na explorao, mas que, aparentemente, igualitria e harmnica, ao garantir um mnimo para quase todos. A garantia do mnimo para todos est ameaada, inclusive, nos pases do primeiro mundo, na medida em que a demanda por servios e bens pblicos vem crescendo em funo da desmercantilizao da fora de trabalho, por um lado, e por outro, pela retrao do Estado no que se refere ao financiamento das polticas de carter social e sua ampliao no setor de tecnologia de ponta, que favorece diretamente ao capital. A crise do Welfare State se expressa, pois, com mais nfase do lado da reproduo da fora de trabalho do que do lado do capital. Desde meados da dcada de 70, o Estado do Bem-Estar passou a enfrentar problemas. Em muitas sociedades capitalistas, a paz estabelecida pelas polticas do Bem-Estar tornou-se objeto de dvida, crtica profunda e de conflito poltico. como se o prprio veculo mais amplamente aceito de soluo dos problemas polticos tivesse se tornado problemtico, e pelo menos a confiana incondicional no Estado Social e a sua expanso tivessem rapidamente se evaporado (Offe, 1991, p. 114). Habermas, citado por Offe (1989), em um nvel mais analtico, levantou o problema de que o Estado do Bem-Estar, aps haver conciliado, com alguns limites, a tenso entre a economia capitalista e a poltica democrtica, est agora se confrontando com um duplo problema. Enfrenta a desconfiana, de um lado, do ncleo da classe trabalhadora e das categorias sociais em ascenso que abandonaram os ideais coletivistas e, de outro, daqueles que, embora reconhecendo alguma conquista social pelo Estado do Bem-Estar, tambm se conscientizam de sua contradio interna entre o poder estatal e o mundo vivido, ou entre o mtodo do Estado do Bem-Estar e seus objetivos (p. 85). King (1988) sugere, entretanto, que os esforos crescentes de governos conservadores para restringir o tamanho agregado do setor pblico no conseguem grandes xitos, ainda que sua taxa de crescimento tenha diminudo. As despesas com assistncia social foram reduzidas em algumas reas, se bem que num grau significativamente menor do que o originalmente planejado.

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Na Inglaterra, por exemplo, segundo esse autor, a reduo mais dramtica verificou-se no setor de habitao pblica. No entanto, as despesas pblicas em educao, servios sociais e de sade e seguridade social cresceram a uma taxa superior planejada. Nos Estado Unidos, a maioria dos cortes propostos no oramento do governo Reagan foi aceita pelo congresso, mas houve resistncia nos anos subseqentes. O impulso nos cortes acordados nos gastos sociais estava na direo planejada pela administrao, mas num grau inferior ao desejado. Naquele momento, as despesas com assistncia ao desemprego e programas de assistncia mdica cresceram, se bem que houve reduo nos gastos com educao e auxlios a necessitados. Obviamente, a condio de cidadania que serviu de base para a edificao do tipo clssico de Welfare (classificado por Ascoli, 1984 como institucional-redistributivo), voltado para garantir a todos os cidados, amplos bens e servios produzidos e criados pelo Estado e distribudos gratuitamente com base em critrios universalistas, est historicamente sendo posta em xeque pelas contradies prprias da sociedade organizada, tendo por base a valorizao do capital. Esse padro foi exeqvel at o momento em que o processo de acumulao suportou financiar, em decorrncia do grande crescimento econmico, um certo nvel de bem-estar, sem ameaar as taxas de lucro. A esfera pblica erigida nesses pases foi capaz de propiciar as condies favorveis reproduo ampliada do capital e do trabalho em nveis aceitveis, alm de prestar assistncia queles que foram postos margem do processo de trabalho. No entanto, a crise que comeou a se configurar a partir da dcada de setenta tem imposto limites a tal padro de bem-estar, inclusive para os setores que esto integrados ao processo de trabalho. Assim, mesmo reconhecendo os ganhos sociais advindos das chamadas polticas de bem-estar, preciso ressaltar que no final do sculo XX no so raras as evidncias de que, na maioria dos pases do primeiro mundo, as condies de vida de certos setores da populao so cada vez mais precrias. Evidencia-se, dessa forma, a existncia de um sistema social em que h cidados, de fato, e cidados cujos direitos tm a sua realizao assegurada apenas no nvel formal.

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Esse um quadro que tende a agravar-se visto que o Estado, sob a gide do neoliberalismo, se move no sentido de reduzir a amplitude das polticas sociais. No contexto das polticas neoliberais, comeam a tomar corpo e ganhar adeptos as idias de descentralizao, participao e de autogesto para gerir e administrar a poltica social, agora no mais da abundncia, que caracterizou o seu perodo ureo, mas da escassez prpria do momento de crise. Assim, parece ser possvel aventar a hiptese de que esto se constituindo novos padres de polticas sociais, diversos daquele do tipo clssico, que indicam uma mudana no comportamento do Estado, tanto na concepo como na gesto das polticas pblicas, adequando-as s circunstncias do momento atual. O eixo da cidadania fica deslocado do atendimento amplo s necessidades bsicas do cidado (poltica centralizada do Welfare ), para o atendimento mnimo com participao dos clientes sob a custdia direta ou indireta do Estado. A dimenso econmica da democracia, circunscrita aos limites do capitalismo, no pode, pois, entrar em contradio com a lgica que rege a organizao desse tipo de sociedade. A redistribuio de renda ser sempre efetuada dentro de parmetros que no ameacem a propriedade privada dos meios de produo, no eliminem a diferenciao de classe, e nem mesmo, comprometam, em algum nvel, as taxas de lucro. Pode-se afirmar, todavia, que nos pases onde a democracia poltica foi aperfeioada, criaram-se as condies objetivas para desencadear o processo, ainda que restrito, de redistribuio de renda, ocorrendo uma considervel incorporao da populao ao sistema educacional. Em outras palavras, verificou-se uma certa articulao entre as dimenses poltica, econmica e cultural da democracia, no significando, porm, que todos tenham usufrudo igualmente dos benefcios advindos de tal articulao.

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As particularidades histricas do desenvolvimento do capitalismo, em pases como o Brasil, imprimem democracia caractersticas

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diversas daquele padro clssico das experincias de pases de capitalismo avanado. As especificidades brasileiras traduzem-se na edificao de uma sociedade com pouca ou quase nenhuma tradio democrtica. Nela o conservadorismo est imbricado, no apenas no aparelho de Estado, mas atravessa, de ponta a ponta, toda a sociedade civil. As regras do jogo democrtico, definidas predominantemente pelas elites em funo dos seus interesses particulares, tm dificultado tanto a participao poltica mais abrangente da sociedade civil, principalmente das massas desorganizadas, quanto o acesso aos bens materiais e culturais socialmente produzidos. O autoritarismo tem se expressado, at mesmo, nos perodos em que a democracia desponta como horizonte poltico para a vida brasileira. O processo de democratizao no Brasil tem sido, assim, historicamente, perpassado por uma srie de contradies que tm dificultado a ampliao da democracia. Isso no significa negar que vm ocorrendo, no pas, principalmente nas ltimas dcadas, algumas inovaes no campo da democracia poltica, traduzidas pelo aumento do nmero de eleitores que tem comparecido s eleies nos ltimos pleitos, pela organizao crescente dos trabalhadores em sindicatos e pela incluso, na Constituio de 1988, de elementos de aprimoramento da democracia poltica, como o plebiscito, o referendo, a iniciativa popular, e o direito pblico subjetivo obrigatoriedade do acesso ao ensino. Se no campo poltico, verificaram-se avanos democrticos, ainda que limitados, no plano dos diretos sociais no ocorreram alteraes significativas, uma vez que o crescimento econmico no Brasil no foi acompanhado da adoo de programas sociais amplos capazes de modificar o quadro social. interessante notar que grande parte dos ganhos conquistados e formalmente includos na Constituio de 1988 no foram regulamentados e nem postos em prtica, ou foram, em alguns casos, beneficiando apenas determinados segmentos da sociedade. Na dcada de 90, inclusive, as polticas neoliberais adotadas pelos dois ltimos governos vm ameaando alguns ganhos sociais conquistados. Assim, a seleti-

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vidade/excluso continuam sendo a marca registrada das polticas sociais no Brasil. Oliveira (1990), analisando a economia brasileira, sugere que ela caracterizada por uma regulao truncada, isto , marcada simultaneamente pela ausncia de regras estveis, de direitos, e pela existncia de uma regulao caso a caso. As polticas, coerentemente com essa perspectiva econmica, atendem, quase sempre, a interesses de grupos empresariais especficos, dificultando, assim, a elaborao de polticas gerais e abrangentes. As polticas sociais tambm no fogem a essa regra. Elas tm se caracterizado pela falta de polticas universalistas, tais como as polticas de bem-estar praticadas em pases do chamado primeiro mundo, constituindo-se, portanto, num padro seletivo, perpassado por sua vez, pelo clientelismo e pelo fisiologismo poltico. Assim, no pertinente discutir a poltica social tomando como referncia o padro clssico de Welfare prprio dos pases desenvolvidos, uma vez que, historicamente, o nosso modelo no adquiriu caractersticas que o aproximassem de tal padro. No quadro brasileiro, o padro de financiamento adotado pelo Estado tem favorecido ao capital em detrimento do trabalho, com muito mais nfase do que nos pases do primeiro mundo. Ele desenvolveu, de um lado, uma ampla poltica de beneficiamento do capital, especificamente no que concerne ao investimento na indstria de base, a juros subsidiados, a emprstimos a fundo perdido e tecnologia. Do outro lado, ps em prtica uma poltica social seletiva e assistencialista perpassada, por sua vez, pelo clientelismo e agravada pela corrupo. No se desconhece, no entanto que, gradativamente, o Estado brasileiro vem ampliando a oferta de bens e servios pblicos, pelo menos em termos quantitativos, em alguns setores e para algumas faixas da populao. So, todavia, servios de qualidade precria (por exemplo, sade e educao bsica). Ao lado dessa ampliao seletiva assiste-se, tambm, a uma certa tendncia, mais ao nvel do discurso do que da prtica, para criar mecanismos de participao popular na gesto e controle das polticas sociais. Em relao ao financiamento do capital, existe uma forte inclinao para aumentar os gastos com

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tecnologia, com vistas a modernizar a indstria e buscar um padro de competitividade no cenrio internacional. Tem-se, pois, no Brasil, uma esfera pblica que passou a ser o pressuposto da reproduo privilegiada do capital de um lado, e, de outro, da reproduo seletiva e limitada da fora de trabalho. O Estado ps em prtica uma poltica de subsdios que beneficiou de forma ampla as elites empresariais, porm, foi incapaz de implementar uma poltica social para reduzir a crescente desigualdade social existente no pas. Diante de tais circunstncias, torna-se difcil fazer referncia ao Estado de Bem-Estar Social no Brasil, uma vez que a poltica posta em prtica, nesse pas, apesar de incorporar, em nvel de discurso, princpios tericos que serviram de fundamento s polticas de Welfare State, tem demarcado, do ponto de vista prtico, mais uma situao de mal-estar do que de bem-estar para amplos setores da sociedade. Manzini-Covre (1994), lanando um olhar comparativo sobre as realidades sociais brasileira e italiana, indica que (o) Brasil [...] no apresenta quadro de seguridade social, persiste mais a inseguridade social, a violncia, a excluso social, a misria, o extermnio de crianas. [...] O Brasil conhece o Estado do Mal-Estar(p. 179). No Brasil, tem-se uma democracia perpassada por contradies de ordem poltica e econmica. Entre ns parece ser plausvel a hiptese de que as desigualdades econmicas funcionem como um fator limitativo da democracia. Isso porque a ampliao das dimenses poltica e cultural da democracia esto intimamente ligadas criao de condies sociais mnimas para permitir ao cidado participar do jogo democrtico. Esse posicionamento no representa a defesa da tese segundo a qual basta haver um mnimo de bem-estar social para que se avance no processo de democratizao da sociedade. Polticas sociais mais amplas nem sempre so resultantes de propostas de governos democrticos. Existem evidncias de que alguns pases em perodos de autoritarismo foram capazes de conceber programas sociais com um nvel de cobertura relativamente amplo. O Brasil, por exemplo, construiu o seu ncleo de polticas sociais em perodos de extremo autoritarismo. Porm, se no existe uma relao de causa e efeito entre

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condies sociais mnimas e democracia, no se pode desprezar a influncia que a primeira exerce sobre a segunda. Entende-se, como ODonnell (1988), que uma sociedade como a brasileira - que carrega a pesada herana da escravido, e na qual a burguesia no foi submetida experincia civilizadora de ter que se defrontar e negociar com sua contraparte de classe - tem enormes dificuldades em todos os planos, inclusive no poltico, para reconhecer e institucionalizar a diversidade dos outros. Nessas circunstncias, a tarefa de construir, no pas, uma democracia poltica inclui, portanto, o esforo para alcanar graus razoveis de modernizao e de democratizao de certas relaes sociais (a comear pelas do trabalho) e do papel do Estado (a comear pelas polticas sociais).

Concluso
A concluso esboada neste artigo encaminha-se na perspectiva de reconhecer que a ampliao da dimenso poltica da democracia no garante, necessariamente, a democratizao dos bens materiais e culturais socialmente produzidos. Porm, preciso reter que tal ampliao gera determinadas condies que favorecem a organizao da sociedade civil, credenciando-a para encaminhar suas reivindicaes de forma mais ordenada. Enfim, pode-se indicar - e aqui uma vez mais estamos tomando Bobbio como interlocutor - que a ampliao da democracia coloca-se contemporaneamente como uma meta que deve ser buscada. Tal ampliao requer a incorporao organizada dos atores sociais, tanto em processos polticos, quanto em processos administrativos. Aliado a isso indica-se, tambm, a necessidade da criao de condies sociais aceitveis para que a populao possa se credenciar para participar de tais processos. Isto significa que a democracia, contemporaneamente, no pode se consolidar, seno quando encerre em seus limites as dimenses que traduzem o social, o poltico e o cultural.

Referncias
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Nota

Artigo elaborado a partir de nossa Tese de Doutarado do autor, Educao e Democratizao no Projeto Nordeste: a memria reconstruda, defendida na Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo.

Antonio Cabral Neto professor do Programa de Ps-Graduao em Educao da Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Doutor em Educao pela Universidade de So Paulo. Endereo para correspondncia : Grupo de Pesquisas Marxismo & Educao, DEPSI/UFRN, Caixa Postal 1622, 59078-970, Natal, RN. E-mail: marxismo@cchla.ufrn.br.

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