Punto Medio 2013

AO V N xx AGOSTO 2013
Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per N 20078620
PUNTO MEDIO
REVISTA PERUANA DE ANALISIS, PREVENCION Y GESTION DE CONFLICTOS Ao V N 5 Agosto 2013 Director Csar Guzmn-Barrn Sobrevilla Comit Editorial Csar Guzmn-Barrn Sobrevilla Marlene Anchante Rull Fabin Prez Nuez Asistente Lizbeth Daz Redolfo Redaccin y administracin Centro de Anlisis y Resolucin de Conflictos Pontificia Universidad Catlica del Per Av. Canaval y Moreyra 751 1er Piso. San Isidro Telfonos: 6267421 6267408
Produccin grfica Paola Torres
NDICE
EDITORIAL PoSiCioNaNdo El diloGo EN El ESpaCio dE loS CoNFliCtoS SoCialES EL DILOGO: ALGO MS QUE UNA MESA
Erick Soriano Bernardini
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ENtrEViSta al Dr. CSar GuZmN-BarrN SobrEVilla: RECoNStruCCiN dEl CoNCEpto dE diloGo LoS rEtoS Y poSibilidadES dEl proCESo dE OrdENamiENto tErritorial EN El PEr
Karina Pinasco Vela, MSc
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Cambio ClimtiCo, aGua Y SurGimiENto dE CoNFliCtoS EN El PEr

Mara del Carmen Giusti Hundskopf
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UNA EXPERIENCIA EN EL MORONA: PROGRAMA DE MONITOREO AMBIENTAL Y SOCIAL DEL PROYECTO SITUCHE PMASI ComuNiCaCiN VECiNal: uN paNorama a loS CoNFliCtoS SoCiourbaNoS
Oscar Meja Muoz Tania Soto Villanueva
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REFLEXIONES EN TORNO AL DIALOGO Y SUS POSIBILIDADES

Julio Franco Prez
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EDITORIAL
Es grato presentarles la Quinta Edicin de la Revista Peruana de Anlisis, Prevencin y Gestin de Conflictos Punto Medio. Esta edicin es especial porque regresamos luego de un ao de ausencia, tiempo en el cual hemos podido no slo ahondar en el trabajo de prevencin y gestin de conflictos sociales, sino adems poder abordar otras temticas de actualidad e inters para nuestro Centro, y esperamos tambin para ustedes. Es este andar, durante este ltimo ao, el que queremos reflejar en la presente edicin. As, luego de trabajar con los Gobernadores Regionales y Provinciales de gran parte de nuestro pas, en coordinacin con la Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad de la Presidencia del Consejo de Ministros, hemos reafirmado nuestra conviccin de considerar el dilogo como uno de los mecanismos ms eficientes para la prevencin y gestin de conflictos; por lo cual, lo proponemos como tema central de la presente edicin. Desde esta ptica, tanto Erick Soriano, con El Dilogo: algo ms que una mesa: Posicionando el dilogo en el espacio de los conflictos sociales como Csar Guzmn-Barrn, en la entrevista Reconstruccin del concepto de dilogo nos brindan una interesante reflexin de cmo entender este concepto, analizando desde el hecho que no siempre se dialoga en el entorno de una mesa, hasta conceptos de eficacia y solidaridad, distintos pero necesarios para entender los procesos de dilogo en nuestro pas. Por otro lado, en los siguientes artculos se abordan dos temas relacionados con causas estructurales de los conflictos socioambientales en el pas que si bien, actualmente, parecen ser causas menores, en los prximos aos, sino meses, nos llevarn a una aguda discusin en torno a los mismos. Queremos as plantear previsoramente el conocimiento y la discusin de estos dos temas trascendentales para nuestro pas. El primero de ellos se encuentra relacionado con el Cambio Climtico; y es que fruto de nuestra participacin en el PLANCC iniciativa de Planificacin para el Cambio Climtico- hemos podido advertir cmo en nuestro pas, sobre todo a nivel regional, este tema empieza a cobrar mayor inters y a generar, tambin,
ms dudas que certezas. Es por ello que, en un interesante artculo, Cambio climtico, agua y surgimiento de conflictos en el Per Mara del Carmen Giusti analiza, desde la experiencia de la Regin Cusco, la relacin entre los conflictos sociales en el Per y el proceso de cambio climtico, y cmo afecta por ejemplo al recurso hdrico y por ende a las actividades econmicas relacionadas a dichos recursos. En segundo lugar, se aborda el tema del ordenamiento territorial, contando con los aportes de Karina Pinasco Vela, quien a travs de su artculo Los retos y posibilidades del proceso de ordenamiento territorial en el Per: Cmo entenderlo desde la experiencia, en el contexto de conflictos socio-ambientales que enfrentamos en nuestro pas? analiza el proceso de ordenamiento territorial, especialmente en el mbito amaznico, y desde el contexto de los conflictos socioambientales. Consideramos importante revisar este artculo porque adems nos muestra la experiencia del ordenamiento territorial desde el caso de la Regin San Martn. Como una novedad en esta edicin, hemos incluido una seccin denominada: Desde el campo, en la que buscamos resear la experiencia ms interesante que en los ltimos meses hemos llevado a cabo. En esta oportunidad hemos reseado brevemente nuestra participacin en el Programa de Monitoreo Ambiental y Social del Proyecto Situche, en el cual en colaboracin con PRONATURALEZA, llevamos a cabo entre mayo y diciembre de 2012, y que nos permiti conocer la realidad de las federaciones de los pueblos indgenas asentados en la cuenca del Ro Morona, en su relacin con la exploracin y explotacin de hidrocarburos en el lote 64. Finalmente, en nuestra seccin Desde nuestras diplomaturas, hemos seleccionado dos artculos, uno presentado por nuestro alumno Julio Franco Prez, de nuestra Diplomatura de Estudio en Arbitraje en el que abordando nuestro tema central, propone Reflexiones en torno al dialogo y sus posibilidades, y tambin el artculo Comunicacin vecinal: un panorama a los conflictos sociourbanos de los alumnos Oscar Meja Muoz y Tania Soto Villanueva de nuestra Diplomatura de Especializacin en Anlisis, Gestin y Resolucin de Conflictos Socioambientales, en el cual abordan otro tipo de conflicto social, no el tpico socioambiental en zonas rurales, sino mas bien aquellos derivados del boom inmobiliario que vivimos en nuestro pas, especialmente en zonas urbanas. Slo nos queda agradecer a los especialistas y alumnos que colaboraron en este nmero y renovar nuestro compromiso con nuestros lectores en poder, plantear nuevos temas de inters para su revisin y discusin, contribuyendo as al anlisis, prevencin y gestin de conflictos sociales en nuestro pas. Fabin Prez Nez Editor
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Revista peruana de anlisis, prevencin y gestin de conflictos
TEMA CENtRAL
PoSiCioNaNdo El diloGo EN El ESpaCio dE loS CoNFliCtoS SoCialES EL DILOGO: ALGO MS QUE UNA MESA
*Erick Soriano Bernardini
1. INTRODUCCIN Las lneas que siguen tratan de ser un anlisis del dilogo como un proceso destinado a restaurar la relacin entre los tres principales actores inmersos en la conflictividad social: las comunidades, los inversionistas y el Estado, a fin de que aquellos desencuentros se transformen en oportunidades de desarrollo en un marco de gobernabilidad democrtica y paz social. En las ltimas dos dcadas el pas viene experimentando un proceso sostenido de expansin econmica que se caracteriza por una significativa inyeccin de capitales orientados a la explotacin de minerales e hidrocarburos destinados en gran medida a la exportacin, cuyos prospectos se asientan en mbitos geogrficos donde habitan poblaciones de economa deprimida. Esto ha dado lugar a impactos sociales en reas rurales de extendida pobreza y alejadas de los centros urbanos desde donde tradicionalmente se ha ejercido el poder, lo que torna imperativo tratar de reconciliar los negocios con la sociedad.
El canon minero y el canon energtico, la distribucin de la regala minera y del derecho de vigencia y penalidad, importantes mecanismos de compensacin econmica e inclusin destinado a impulsar el desarrollo regional y local, no han cumplido con el objetivo de su creacin debido a la deficiente gestin de sus administradores y a la escasa transparencia del quehacer que rodea su gestin, lo que acrecienta la percepcin de la inutilidad del recurso para la promocin de los intereses locales. Siendo as, el conflicto social deviene as en un subproducto de la expansin econmica, cuyo efecto ms inmediato y notorio se manifiesta en la debilidad de la gobernabilidad y su impacto negativo en el fomento de la competitividad pas. Los reportes oficiales provenientes de la Defensora del Pueblo y de la Presidencia del Consejo de Ministros dan cuenta peridica de la forma en que se manifiesta esta conflictividad que nace y se desarrolla alrededor de los centros ms importantes de generacin de riqueza, cuya atencin hasta ahora pone en entredicho la capacidad de accin del gobierno nacional, regional y local.
*Abogado con maestra en gobernabilidad. Ex Director de Cultura y Educacin del Consejo Nacional del Ambiente - CONAM y Ex Director de la Oficina de Asesoramiento en Asuntos Ambientales del Ministerio del Ambiente. Consultor del Centro de Anlisis y Resolucin de Conflictos de la PUCP.
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Dado el desafo manifiesto que afronta el pas en su conjunto, toca a este artculo volver la mirada a aquel llamado que los actores involucrados en los conflictos sociales demandan con especial ahnco y denuedo: el dilogo. Veamos qu se puede decir al respeto.
2. CONOCIENDO EL DILOGO 2.1. El significado de la palabra
corporativo distinto del individual. Es un acto deliberado, querido y provocado por los actores intervinientes, los que exponen principalmente sus puntos de vista, sus ideas, sus emociones, sus temores y sus expectativas, con el afn de ser escuchados y obtener una respuesta que ayude a entender y ser entendido; todo esto dentro de un marco de racionalidad y equidad con contenido tico y reconocida eficacia metodolgica para deshacer los nudos que atan pleitos y enredos. El dilogo es una actividad compartida sobre la base de una orientacin comn, lo que implica que las partes que intervienen son responsables de su mantenimiento y de su profundidad. La modulacin del dilogo de hoy es el trazo de las lneas maestras del maana, donde se dicen las peticiones, las rplicas, las preguntas, las respuestas, las propuestas, las aceptaciones y los rechazos. Se habla para decir, se dice para comunicar. No es, no debe ser un ejercicio vano. 2.2. La particular naturaleza del dilogo El xito del dilogo es el xito de las partes que intervienen en l? No siempre. A veces, aquello deviene slo en un ideal no alcanzado. Es el mejor escenario, pero no es el que siempre se consigue. Lo que hace contradictorio y polmico al dilogo es que su objeto principal es acercar a los actores y prevenir el estallido de la crisis, alcanzar un nivel de entendimiento mutuo y de confianza, esto ltimo, el bien ms preciado para el manejo de la controversia. As y slo as es posible avocarse al conocimiento y a la superacin de de aquello que los enfrenta. En el dilogo, por su naturaleza
Dilogus, es una palabra latina originada en el prefijo griego dia que significa a travs de y la raz logos que nos dice de la palabra, de la razn, del tratado o del estudio. Juntos significa discurso racional o la ciencia del discurso, de la dialctica, de la oposicin de argumentos, del intercambio de ideas para alcanzar la verdad o aquello que se percibe como tal, y el fomento del conocimiento sin prejuicios, sin persuasiones y sin convencimientos que manipulen la formacin de una opinin libre e informada. El dilogo describe una forma de expresin mediante el empleo de la conversacin o la discusin entre dos o ms individuos con el propsito de entenderse mutuamente y, de ser el caso, arribar a un acuerdo. Es un modelo de intervencin colaborativa distinto del debate que es adversarial y de la negociacin que es imposicin, a la manera de doy para que des o hago para que hagas. Es una accin libre y voluntaria que se ubica entre el consenso y la imposicin. El trmino encierra dentro de s un proceso de generacin de sentido
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binaria es a la vez discurso y accin, dentro y a pesar de las diferencias. El dilogo bien encaminado revierte largos perodos de invisibilizacin, de indiferencia, de hostilidad y de desconocimiento mutuo entre las partes. No es que con el dilogo slo se privilegie la bsqueda de la verdad o lo ms prximo a ella, sino del concepto que se tiene de aquello que es reconocido y aceptado como punto de encuentro o de discrepancia. De all que el momento decisivo del proceso de dilogo sea la aceptacin de un conjunto de ideas y de valores que hagan posible transitar de la competencia a la cooperacin. Lo contrario es un intercambio estril, ciego, sordo y mudo, de mensajes contrapuestos que no beneficia a los interlocutores. En suma, el dilogo es el arte de concertar las semejanzas y las diferencias, las contradicciones que se dan en medio de la diversidad. Es lograr acuerdos en los que no todos tienen que estar necesariamente de acuerdo, aquello que se alcanzan sin tener que ceder todo ni pagar el alto precio de la imposicin disfrazada de parlamentos o peroratas. El dilogo es el camino no es el destino.
de influencia y por tanto incide en su calidad de vida de las poblaciones circundantes al prospecto econmico. Ignorar esta premisa bsica es torpe. Es la ms eficaz convocatoria al conflicto, la ms evidente negacin de una va de entendimiento entre posiciones enfrentadas. Es cierto que la inversin no contamina, pero para que sea sostenible debe ser viable en lo social. Atribuir al origen del conflicto social slo una motivacin subalterna o una inspiracin poltica antisistmica es un paso en falso que nos lleva a agrandar la brecha de la desconfianza mutua entre los actores principales: las comunidades, los inversionistas y el Estado. La percepcin de un dao inminente de degradacin ambiental moviliza con rapidez y eficacia la resistencia social, la que difcilmente puede ser frenada con mesas de dilogo, acciones judiciales o intervenciones armadas. Es debido a ello que no hay conflicto sin autoridad, esa autoridad restauradora del dao e impulsora del desarrollo, en aras del bien comn. Cito a Jaime de Althaus cuando habla del impacto de la descentralizacin como la nostalgia del padre ausente, quien dice: El incremento de la conflictividad social en la ltima dcada no se debi a que la democracia haya permitido la reaccin de sectores supuestamente desplazados o explotados por la revolucin capitalista, sino al vaco que dej el alejamiento de la autoridad presidencial y de los programas sociales y de desarrollo, y las
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3. EL DILOGO EN LOS CONFLICTOS SOCIALES 3.1. El rol del dilogo en los conflictos sociales. Manejando la incertidumbre. La apropiacin de los recursos que se toman directamente de la naturaleza impacta en las poblaciones del rea
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caractersticas de la nueva institucionalidad descentralizada, en el marco de una creciente entropa poltica.1 La pedagoga popular en del tema
errneamente como antagnicos y que en realidad son complementarios e interdependientes.2 Enlazar la lgica ambiental de contenido social con la racionalidad econmica o los mecanismos del mercado torna imperativa una visin anticipadora, de modo que no nos sorprenda cuando ese futuro se haga presente. Dicha tarea exige el uso de instrumentos adecuados al reto que plantea la hora y a los propsitos que se pretenden alcanzar. De otro modo la tarea ser inocua. Para ello, el dilogo es la herramienta idnea para el manejo de la incertidumbre, del temor y de los silencios que enfrentan y daan seriamente las relaciones. El dilogo surge como contrapeso al temor del dao que la inversin no mitiga ni conjura con el slo anuncio de su presencia. El argumento de la licencia social no basta para informar ni para convencer de que lo que se viene en trminos econmicos es igual o mayor a lo que se tiene en trminos de naturaleza y de condiciones de vida. La tarea es ardua, sobre todo para el empresario que invierte y para el Estado que regula y simultneamente promueve. Hasta hoy, no se ha inventado mecanismo alguno que supere al dilogo como paso previo para el logro pacfico de una mejor calidad de vida de las poblaciones, en condiciones de paz y de seguridad. Los conflictos sociales, que no son ni ms ni menos que la colisin de mundos contrapuestos,
ambiental, enraizada en la agenda ciudadana, inspira automtico el reclamo airado en demanda de informacin veraz y participacin en aquello que se percibe como una seria e inminente afectacin del entorno natural. El miedo moldea y exacerba el reclamo por la atencin de las necesidades insatisfechas y los intereses latentes en la comunidad, cuyos lderes reclaman para s el derecho a administrar la denominada licencia social, sin la cual se deslegitima la licencia oficial dada por el Estado a favor del inversionista. Si este proceso complejo no es atendido a cabalidad, ser corto el tiempo y breve la distancia para que se manifieste el plantn, la llanta quemada y la carretera bloqueada. En pleno siglo XXI, la informacin oportuna y confiable es, a la vez, instrumento de aprovechamiento de la riqueza natural que yace en el subsuelo e instrumento estratgico de la gobernabilidad democrtica de vastos sectores de la ciudadana emergente. El diario oficial El Peruano en su editorial del 12 de febrero de 2012 dice: El ejercicio del dilogo transparente y respetuoso, en efecto, constituye en la actual coyuntura social y econmica un medio eficaz para construir puentes entre sectores que en pocas pasadas se conceptuaban
1 Jaime de Althaus.- La Promesa de la democracia.- Editorial Planeta.- Talleres grficos Metrocolor S.A.- Setiembre 2011.- Pg. 292. 2 Diario oficial El Peruano.- Domingo, 12 de febrero de 2012.- Editorial: Dilogo como herramienta democrtica.- Pg. 12.
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no son imgenes de una desgraciada tragedia sino la imagen de un mundo bipolar que demanda para s un ejercicio de entendimiento que lleve a la comprensin, la conciliacin y la tolerancia, de modo que permita la aceptacin del contrario sin menoscabo del derecho inalienable al desarrollo y a la felicidad.
3.2. El conflicto social y el camino del dilogo. Donde la palabra cuenta La transformacin del conflicto social tiene en el dilogo su punto de apoyo, el ambiente propicio para la comunicacin y la deliberacin, para el intercambio de la informacin y la consulta. La va propicia para la construccin de la solidaridad como quehacer comn. En su naturaleza ms simple el conflicto es un problema no atendido, una falla en la comunicacin, una respuesta ante la desadaptacin con el entorno, que se da en el nivel individual, grupal o social. Frente a ello slo queda evitarlo o enfrentarlo, luchar por el dominio o la cooperar con el contrario. En el ncleo bsico de todo conflicto se dan relaciones de poder; de persuasin o de coercin; de imposicin, de empate o de acuerdo entre las partes donde todos los actores salen ganando una visin compartida que de forma a consensos bsicos. El conflicto existe porque hay algo que cambiar, porque hay algo que est por resolver, porque hay un enfrentamiento que causa un dao o una amenaza, porque algo est siendo percibido como daino, injusto o abusivo.
El conflicto, en tanto manifestacin de la naturaleza humana, es divergencia o disputa en cuanto a intereses, sentimientos, objetivos, percepciones, valores o afectos entre individuos, grupos o segmentos sociales que advierten que sus anhelos de realizacin son mutuamente incompatibles. El conflicto es demanda de informacin y aprendizaje. Un toma y daca, una relacin sinalagmtica de escuchar y ser escuchados, de hablar y dejar hablar, de entenderse y entender, de comunicarse y comunicar, de transmitir confianza y confiar. Siendo el conflicto en sus inicios un ejercicio de competicin, el dilogo, en tanto herramienta de comunicacin, es un mtodo vlido para la mutua construccin de confianza que haga posible el consenso sin daar la autoestima de las partes enfrentadas. El dilogo no es slo hablar, sino sobre todo y ante todo, una invitacin sincera a buscar juntos aquello que nos satisface por igual. Ms que al qu, el dilogo responde al cmo, a la forma de relacionarnos, a la manera de decir te entiendo y te pido me entiendas. El dilogo se asemeja ms a un puente, a un nexo. La primera piedra, el primer trazo en el diseo de la arquitectura del dilogo es la conviccin de que las partes que intervienen en el proceso van en la bsqueda de un solucin que satisfaga, aquella que se ubica en la lnea que media entre los extremos de la trinchera, lejos de la imposicin hermana de la competencia y cerca del compromiso que venza la diferencia. El dilogo en el conflicto, ms que una lectura de emociones, es la revelacin
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del gesto, de la predisposicin de nimo para entender al contrario y hacerse entender. Como aquel dicho del montaista esperanzado que se acerca a la cima: cada paso es una meta, sin dejar de ser un simple paso. Lo opuesto al dilogo no es el silencio, es el conflicto. El silencio evoluciona hacia el conflicto, lo alimenta, lo ceba, lo carga. El producto mejor elaborado del conflicto es la posibilidad de un escenario de transicin entre la latencia y la crisis, entre el fermento y el estallido, entre la posibilidad y la ruptura. Entre la imagen de lo deseable y el logro de lo posible. Entre la dinmica de la relacin y el alcance de significados compartidos, que minimice el riesgo de prdidas mayores o daos irreversibles. Es un comenzar reconociendo la existencia de intereses opuestos y hasta hostiles y, a partir de ellos, reservar un espacio para instalar aquello en lo que estamos de acuerdo. Una ganar-ganar. El temple del lder o el peso de la autoridad no se hacen explcitos en la generacin del conflicto sino en la construccin del dilogo. As como lleva toda una vida hacerse de un amigo y slo instantes en perderlo, del mismo modo el desafo no est en incentivar el conflicto sino en hacerse depositario de la confianza suficiente que haga posible transformarlo de manera concertada, superando las percepciones ligeras y dispares que acrecientan el afn de competicin. Un ganar - perder.
3.3. Las metas sociales en la estrategia del dilogo. Un ejercicio de prospectiva El dilogo en el campo social es un ejercicio de prospectiva. Una mirada al futuro con el nimo de influir en el. El conflicto social en el que opera el dilogo lleva dentro de s el reto de manejar la incertidumbre, la inteligencia anticipatoria, el conocimiento de las fortalezas y de las amenazas, con enfoque holstico en el que entran en el libre juego del mercado aspectos cientficos, tecnolgicos, econmicos, sociales y culturales. Por ello, como nos dice Fabin Prez: {} debemos entender que el dilogo debe ser concreto, en base a una agenda clara y concisa que se debata en un marco tcnico antes que poltico o ideolgico, y con toda la informacin disponible del caso, con los intereses sobre la mesa y no bajo la mesa, prefiriendo los intereses colectivos a los individuales. El dilogo s, pero con la predisposicin de escuchar y de argumentar, en la bsqueda verdadera de acuerdos consensuados, prefiriendo las soluciones sostenibles que las rpidas y frgiles. 3 En esta era del conocimiento que nos toca vivir, se trabaja en escenarios imprevisibles donde la informacin permite la construccin de escenarios del futuro, a fin de transitar de lo posible a lo deseable. Parte importante
3 Fabin Prez Nez.- Centro de Anlisis y Resolucin de Conflictos PUCP.- Los conflictos sociales, buscando algunas respuestas.- Desde adentro.- Revista de la Sociedad Nacional de Minera Petrleo y Energa.- Nmero 100.- Diciembre 2011.Pg. 50.
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de esta innovacin es el dilogo entre los actores del conflicto que permita desatar nudos problemticos. En el campo de la conflictividad social, no van ms las viejas y socorridas frmulas del Si te vi no me acuerdo o el Dnde ests que no te veo?. No, hoy la estrategia del dilogo social contiene impactos esperados en el cambio de hbitos que construya confianza, el incremento de la conectividad y de la asociatividad, el fomento de los circuitos y de las cadenas de valor, el dominio de los imponderables, el juego de actores, la libre circulacin del conocimiento, como el principal activo de los actores en conflicto. Siendo as, el dilogo es generador de valor, de valor compartido. Un verdadero desafo colectivo. El dilogo deviene en una exigencia intelectual y moral, en la bsqueda de una afirmacin comn que rompa la asimetra que separa, all donde las partes hacen como que dialogan, pactan una tregua y luego imponen. El poder del dilogo radica en el mensaje y en la accin que generan confianza, una suerte de apropiacin compartida de espacios conceptuales comunes. El dilogo hace posible trabajar en la entraa del conflicto a fin de imaginar un escenario interactivo que todava no existe aunque sea reconocido como posible; donde las demandas son pragmticas y, por una gran mayora, son percibidas como justas. Termino este acpite citando a la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe CEPAL, en el prrafo que valoro por su contenido:
Es preciso que el nuevo paradigma del desarrollo d lo mejor de s en aras de una globalizacin que propicie una mayor conciencia colectiva sobre los bienes pblicos globales, permita a pblicos muy diversos tener voz en el concierto abierto de la gobernabilidad global, dando as ms vida a la democracia en el planeta, haga llegar a los sectores excluidos las herramientas necesarias para reducir las brechas en materia de capacidad, derechos ciudadanos y acceso al bienestar, y se anticipe con polticas de largo plazo, pero de urgente implementacin, a los escenarios que proyectan tendencias, tanto en materia climtica como demogrfica, tecnolgica y cultural.4 3.4. En el dilogo no hay nada no dialogable, ni reproches ni silencios Un conflicto escala y hace crisis cuando las partes involucradas se lanzan dardos desde posiciones irreductibles, lo que generalmente esconde dentro de s las necesidades que subyacen y los intereses que lo motivan. En ese caso, lo ms eficaz es conocer la causa real y el inters que subyace por medio del dilogo, en tanto y en cuanto la predisposicin al dilogo no lleva dentro de si un consentimiento compulsivo sin la aceptacin por medio de una nonegacin. De una afirmacin a pesar del disenso. En los conflictos, ms an en los conflictos sociales, los intereses son opuestos, pero no necesariamente
4 La hora de la igualdad, brechas por cerrar, caminos por abrir.- Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe CEPAL.Segunda edicin.- Lima, enero 2011.- Pg. 270.
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irreconciliables. No hay ncleos duros, reservados para lo no dialogable. El dilogo no es real ni es factible si se parte de distanciando al adversario, si se tiene como meta la obediencia o se trata de un intercambio de mutuas acusaciones de intransigencia. En esos casos no hay un intercambio de mensajes, no hay creacin de valor. Es un duelo de reproches y de silencios. Es ausencia de propuesta, de tolerancia, de afirmacin. De all que los llamados al dilogo no son ms que muestras de confianza en la eficacia del mtodo como amigable componedor de diferencias en el seno de una relacin social fracturada por las diferencias, donde las mesas de dilogo se asemejan ms a monlogos o, algo peor, a pistas de combate donde se ensaya el todo vale. Siendo el conflicto consustancial a la naturaleza humana, una expresin natural de ella, tratar de prevenirlo es como tratar de anticiparse a la lluvia o a los truenos, en vez de aprender a convivir con ellos. Algo as pasa con ese ideal no alcanzado de la prevencin de los conflictos sociales por la va del dilogo entre los actores. Si por prevencin entendemos la intervencin pronta que evite el nacimiento del conflicto por la va del diseo y la implementacin de polticas pblicas de largo plazo que causen impacto positivo en los factores estructurales que lo motivan, como la pobreza, la marginacin o la inequidad, la tarea es ardua. Aquello va por el camino de un enfoque de derechos de carcter tuitivo y un enfoque de resultados donde el rol del Estado no
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es el de rbitro o veedor, sino a la vez de garante de derechos y promotor del desarrollo. De otro lado, si de lo que se trata es de llamar al dilogo a las partes enfrentadas como una forma de evitar la crisis y la violencia, estamos ante una accin operativa que mal se le puede llamar prevencin. Ya el imaginario popular ha caricaturizado a esta ltima como una accin similar a la que desarrollan los bomberos frente a un siniestro o a una enorme sala llena de mesas en cada una de las cuales se discuten diversos temas, dentro de un gran comedor que se llama gobierno. Acierta Csar Guzmn-Barrn cuando dice: Cuando una protesta social deriva en violencia y muerte es que estamos ante un fracaso colectivo.5 3.5. La caja de herramientas de aquello que es y de aquello no es el dilogo El dilogo se forma con el acercamiento y madura con la aceptacin de aquello que no es igual o es diferente a la creencia propia, con aquello que colisiona con la perspectiva ajena. Los que nos precedieron en el tiempo tenan un dicho sabio que viene al caso, decan: Cmo quieres que salga a tu encuentro si no te veo venir?. Todo conflicto lleva dentro de si una falla en la comunicacin, una ausencia, un distanciamiento, una desconfianza. El dilogo es un constructor de confianza siempre que haga posible que las posiciones se vayan acercando a la realidad o a la verdad compartida, por medio de un esfuerzo intelectual.
5 Csar Guzmn-Barrn, Director del Centro de Anlisis y Resolucin de Conflictos PUCP.- Artculo periodstico: Falta de previsin y dilogo.- El Comercio.- 15 de marzo de 2012.- Pg. 2.-
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La mera imposicin de esquemas preconcebidos es la forma perversa del dilogo, una papa caliente o un pao fro que incuban malestar, dos cachos de la misma cabra. El dilogo no es una olla de grillos, un callejn oscuro, un engaa muchachos, un baile de disfraces, una pista de combate, una mecedora, un palo encebado, un concurso de oratoria, un trampoln a la fama, una caja de resonancia, un torneo de ajedrez (donde unos tratan de comerse a los peones, los otros al rey y ambos estn listos a patear el tablero si advierten que el resultado les ser adverso), un cuatro de hora de fama, una mesa de negociacin, un escenario propicio para la diatriba o el insulto, una muestra itinerante de malas artes, un intento desesperado de reconciliacin, una camisa de once varas, una pista falsa, etc. No, el dilogo el algo ms que aquello que no se busca. Es expresin sincera de verbo y accin, de ideas y valores, por medio de mensajes que esperan una respuesta. Un ejercicio de ida y vuelta. El poder del dilogo est en los mensajes. La mesa de dilogo sin mensajes es una mesa de escucha donde la agenda se polariza. En el dilogo, los gestos dicen lo que la razn calla. El dilogo apto para la solucin de los conflictos sociales es un mecanismo que reconecta el xito empresarial con el progreso social, dejando de lado la concepcin de que la riqueza en recursos naturales es una maldicin que pesa sobre las comunidades circundantes al proyecto. La mejora de la calidad de vida de las poblaciones del rea de influencia de los emprendimientos
econmicos es un eslabn importante de la cadena de valor. En el fragor del conflicto, el dilogo hace posible pasar de la coercin a la conviccin de que lo que es bueno para la empresa es bueno para la poblacin. Nada se ha inventado que supla al dilogo como paso previo para el logro pacfico de una mejora en la calidad de vida de los habitantes de las aldeas, las comunidades, los distritos, las provincias y las regiones donde se desarrollan las actividades empresariales. Sin embargo, cabe subrayar que el dilogo no es la pomada divida que cura todo lo negativo que acompaa a los conflictos sociales. Lo ms comn es que la palabra vaya acompaada de un sinnmero de apellidos de acuerdo a la particular visin de sus autores. Tenemos: dilogo constructivo, dilogo social, dilogo de buena fe, dilogo participativo, dilogo poltico, dilogo positivo, dilogo democrtico, dilogo sostenido, dilogo sistemtico, dilogo directo, dilogo de sordos, dilogo amplio, dilogo genuino, dilogo abierto, dilogo confrontacional, dilogo reivindicativo, dilogo transparente, etc. Todos los que, en el fondo y de alguna manera, dicen una parte, una caracterstica o un sesgo de lo mismo. En esencia, El dilogo genuino o democrtico consiste primeramente en construir un ambiente seguro donde las partes puedan comunicarse, conocerse mutuamente y general confianza. En otras palabras, su finalidad es
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transformar constructivamente las relaciones entre los distintos actores. Al mantener esta caracterstica de relacin dialgica, entre las partes, estas pueden negociar, solicitar la mediacin, eventualmente debatir, deliberar y tomar decisiones posteriormente.6 Ser sensible al ambiente social y a la vez promover la riqueza es un arte de poltica pblica que encierra un gran desafo y por tanto demanda el concurso decisivo de los tres niveles de gobierno para que el Estado no sea visto ms como promotor de inversiones que como garante de derechos. Una poblacin desinformada, distante y ajena a las decisiones que perciben autoritarias afecta la legitimidad e impacta en la gobernabilidad. La accin estatal oportuna y eficaz debe superar la debilidad del sistema en el que los factores sociales y econmicos andan disociados. As, y slo as el dilogo es constructor de comunidad y de compromiso. Se torna un factor de relacin, de aceptacin y tolerancia. Es pasar de un yo y un t a un nosotros. Lo contrario es la anomia o acracia y conflicto. 3.6. El dilogo como azuzador de conflictos. La patologa del dilogo Un dilogo mal conducido, ya sea por impericia o por malicia, es la forma ms eficaz de sembrar vientos para cosechar tempestades. Es un remedo. Un engaa muchachos. Una caricatura. Es la
mascarada, la mecida. Una maniobra de distraccin para ganar tiempo. Como cuando se suscriben acuerdos entre actores que saben de antemano que no se van a cumplir. Un paliativo, una pldora cubierta de dorado para presentarla inofensiva. Un caramelo que calme el llanto del nio. O, como cuando se arriban a acuerdos tan fantasiosos e imposibles de concretar que los mismos que los suscriben saben que jams se concretarn. Aquellos dilogos viciados de nulidad que ms parecen conciertos para incumplir y hacer ms grande el conflicto, un engao concertado. Una inyeccin de desconfianza aplicada directamente a la vena. Un torpedo directo a la lnea de flotacin de la nave de los que hacen como que dialogan. Es la patologa del dilogo. Aquello que no debe ser. En el mejor de los casos, los acuerdos que se consiguen en esas denominadas mesas, slo cumplen la finalidad inmediata de demorar el estallido de la crisis. Slo retardan la explosin, no desactivan el explosivo. No previenen, no apagan el fuego. Atizan. Incendian. Una investigacin llevada a cabo por la Defensora del Pueblo dice al respecto: Se observa, adems, la persistencia de formas de falsos dilogos, como las siguientes: i) el uso del dilogo como una estrategia para ganar tiempo y consolidar una posicin de fuerza; ii) la prctica del dilogo sin conviccin y sin arte en manos de una Estado que suele llegar a dialogar despus de
6 Ivn Ormachea.- Pautas para procesos de dilogo desde la gestin pblica.- Programa de apoyo para una cultura de paz y fortalecimiento de capacidades nacionales para la prevencin y el manejo constructiva de conflictos.- PrevCon - Presidencia del Consejo de Ministros.- Ediciones y diseo grfico LUDENS SAC.- Lima, 2011.- Pag.15
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la violencia; iii) un dilogo desigual que atrae a una de las partes hacia un terreno disparejo, en el que sus recursos informativos, econmicos y polticos no sern suficientes para una negociacin equilibrada; iv) el ejercicio del dilogo, en contextos de presin y violencia, que interfiere en la racionalidad de las decisiones y, v) el dilogo que concluye en un acta que no se cumple.7
instancias del Estado y la sociedad, y reconocemos la necesidad de institucionalizar el dilogo como un medio para enriquecer nuestra democracia representativa.8
Cuatro meses despus, el 22 de julio de 2002, se suscribi el Acuerdo Nacional cuya Cuarta Poltica de Estado dice:
Institucionalizacin
del
dilogo y la concertacin. Nos 4. DISEO DE LOS PROCESOS DE DILOGO EN EL ESTADO 4.1. El dilogo en el Acuerdo Nacional. Una visin integradora. El 5 de marzo del ao 2002, las fuerzas polticas presentes en el Congreso y la sociedad civil, convocados por la Presidencia de la Repblica, suscribieron un compromiso que luego dio origen al Acuerdo Nacional, el que denominaron Dilogo para Lograr un Acuerdo Nacional. De dicho documento, resalto el siguiente prrafo: Con este objetivo el Estado: a) promover y consolidar una cultura de dilogo y concertacin; b) Institucionalizar los canales Concebimos este acto como una expresin del valor que en una democracia tiene el dilogo y el respeto al pensamiento, a la identidad de cada participante y a las propuestas de todos. Expresamos nuestro respaldo a los espacios de dilogo que se vienen desarrollando en diversas y mecanismos de participacin ciudadana que contribuyan al mejor ejercicio de las funciones ejecutivas y legislativas en los niveles nacional, regional y local; c) Institucionalizar la concertacin en los procesos de prospectiva, formulacin presupuestal y planeamiento estratgico.9 comprometemos a fomentar el dilogo y la concertacin entre todas las organizaciones, tanto polticas como de la sociedad civil, en base a la tolerancia, la afirmacin de las conciencias y el respeto a las diferencias de identidad, garantizando las libertadas de pensamiento y de propuesta..
7 Defensora del Pueblo.- Informe Defensorial N 156.- Violencia en los conflictos sociales.- Marzo 2012.- Pg. 36.8 Acuerdo Nacional.- Secretara Tcnica del Acuerdo Nacional.- Empresa de Servicios Editoriales S.A.- Segraf.- Editora Per.- Lima 2004.- Anexo adjunto.- (los resaltados en negrita son del autor) 9 Acuerdo Nacional.- Secretara Tcnica del Acuerdo Nacional.- Empresa de Servicios Editoriales S.A.- Segraf.- Editora Per.- Lima 2004.- Pg. 26. (los resaltados en negrita son del autor)
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4.2. El dilogo en el plan hacia el ao del bicentenario de la independencia El Plan Estratgico de Desarrollo Nacional denominado Plan Bicentenario: El Per hacia el 2021, presentado por el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico CEPLAN, aprobado mediante Decreto Supremo N 054-2011-PCM, trata as el tema de la conflictividad social y el dilogo: Las debilidades del Estado para enfrentar adecuadamente los conflictos sociales, como los socio ambientales vinculados a las industrias extractivas (minera, hidrocarburos, maderas), requieren el diseo de polticas y estrategias ms efectivas para revertir esta situacin (Pg. 74) Lineamientos de Poltica (para la) Gobernabilidad.- 3) Prevenir y manejar los conflictos sociales priorizando los mecanismos de dilogo y negociacin, asegurando el respeto a la ley y la autoridad del Estado.- Acciones Estratgicas: Fortalecer los mecanismos de gestin de conflictos y de dilogo entre el Estado y la sociedad civil. (Pgs. 122 y 127) ANLISIS DE CONTINGENCIA.Escenario Contingente.- Conflictos Sociales y gobernabilidad: La elevada intensidad de los conflictos sociales constituye un factor de incertidumbre, cuya agudizacin indudablemente afectara las inversiones en el aprovechamiento de nuestros
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recursos naturales, el desarrollo de nuevas actividades productivas y la expansin de la infraestructura, vital para el desarrollo nacional. Las medidas para contrarrestar este escenario desfavorable incluyen el fortalecimiento de los mecanismos de dilogo, concertacin y negociacin, as como la mejor focalizacin y eficacia de las polticas de compensacin social. Esto supone tambin el fortalecimiento de la capacidad de gestin del Estado para prevenir y manejar adecuadamente las situaciones conflictivas, y para incrementar su eficacia en la gestin pblica y el mantenimiento desorden pblico, dentro de un marco de respeto de los derechos de las personas y de la ley. (Pgs. 261 y 262)10 4.3. El dilogo en la Presidencia del Consejo de Ministros. El Willaqniki El PrevCon-PCM es el acrnimo del Programa de la Presidencia del Consejo de Ministros PCM, financiado por la Unin Europea y administrado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, orientado al diseo de herramientas metodolgicas, conceptuales y normativas, as como el fortalecimiento de capacidades para el liderazgo en la gestin oportuna de conflictos sociales. De los cinco objetivos estratgicos del programa PrevCon-PCM, cuatro estn referidos a la institucionalizacin del dilogo. Ellos son:
10 Plan Bicentenario: El Per hacia el 2021.- Presidencia del Consejo de Ministros.- Centro Nacional de Planeamiento Estratgico CEPLAN.- Punto & Grfica S.A.C.- Lima, julio 2011.- (los resaltados en negrita son del autor)
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1. Fortalecimiento del liderazgo de las autoridades elegidas en todos los niveles de gobierno y los espacios de dilogo para la solucin de los conflictos con amplia participacin de los actores de la sociedad civil. 2. Consolidacin de espacios institucionales de dilogo con la participacin de las autoridades y actores sociales de comunidades indgenas dentro de un marco de interculturalidad 3. Institucionalizacin de espacios de dilogo y de construccin de consensos para el diseo de polticas agrcolas para un desarrollo alternativo. 4. Opinin pblica sensibilizada a favor de una cultura de dilogo como estrategia para una solucin pacfica y constructiva del conflicto y el compromiso de las instituciones pblicas y de la sociedad civil para encontrar una solucin a los conflictos a travs de la paz y el consenso.11 El 24 de octubre del ao 2012, el gobierno cre la Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad - ONDS, como rgano tcnico especializado de la Presidencia del Consejo de Ministros PCM, encargado de dirigir en el mbito de sus competencias los proceso de dilogo con los diversos actores sociales, representantes de instituciones privadas y funcionarios pblicos, con
el objeto de prevenir controversias, diferencias y conflictos sociales y contribuir a su solucin. Agrega la norma de creacin: Son funciones de la ONDS: 1. Proponer lineamientos y estrategias de dilogo, mediacin y negociacin, para la prevencin, gestin y solucin de controversias, y conflictos sociales en el mbito de su competencia4. Implementar con los diversos niveles con los diversos niveles de gobierno, los mecanismos de alerta temprana y prevencin de controversias, diferencias y conflictos con el propsito de promover el dilogo, como mecanismo de solucin, dentro del marco de coordinacin, participacin y respeto de competencias 5. Coordinar con las entidades del Poder Ejecutivo y los Gobiernos Regionales y Locales, la debida atencin del proceso de dilogo, mediacin y negociacin la solucin de controversias y conflictos sociales9. Contribuir a la generacin de capacidades de dilogo, mediacin y negociacin, para la prevencin y gestin de las controversias, diferencias y conflictos sociales10. Promover y realizar investigaciones y estudios para la promocin del dilogo y la prevencin y gestin de controversias, diferencias y conflictos sociales, pudiendo convocar a grupos de expertos en la materia.12
11 Pautas para procesos de dilogo desde la gestin pblica.- Ivn Ormachea Choque.- Programa de Apoyo para una cultura de Paz y Fortalecimiento de capacidades Nacionales para la Prevencin y Manejo Constructivo de Conflictos.- PrevCon-PCM.- Lima 2011.- Pg. 7. (los resaltados en negrita son del autor) 12 Decreto Supremo N 106-2012-PCM de fecha 24 de octubre de 201.- Diario oficial El Peruano, Separata de Normas Legales de 25 de octubre de 2012.- Pg. 477127 y siguiente.- (los resaltados en negrita son del autor)
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Cabe resaltar, de manera adicional, que entre los argumentos que se consideran como justificacin de la norma, que crea la Oficina Nacional del Dilogo y Sostenibilidad - ONDS, se menciona el objetivo gubernamental de: Liderar los procesos de dilogo involucrando a los diversos actores sociales, representantes de entidades privadas y pblicas, as como a los funcionarios en sus diversos niveles de gobierno, a fin de encausar las distintas demandas ciudadanas y encaminar la solucin de controversias, diferencias, conflictos y expectativas de la poblacin. Y, se fija como propsito institucional de la PCM, fortalecer las funciones relacionadas con la investigacin, prevencin, dilogo, promocin y gestin, a fin que la poltica en materia de conflictos sociales que establezca el Gobierno, se implemente de manera integral, consistente y sostenida, revalorando y capitalizando el liderazgo del Estado en la construccin de un clima de paz y concordia en el pas13
Dilogo y Sostenibilidad ONDS, es el reporte mensual que viene publicando desde diciembre del ao pasado, denominado Willaqniki, en el que se destaca la gestin del dilogo con los actores pblicos y privados y las organizaciones de la comunidad, como el mecanismo para prevenir y solucionar las diferencias, las controversias y los conflictos sociales. De ah la razn del nombre dado a la revista, que en quechua significa el que avisa. En sus papeles de trabajo, Willaqniki trata del Desafo del dilogo14 donde presenta al conflicto como una oportunidad de desarrollo, sealando que el enfoque de la ONDS es la necesidad de una transformacin constructiva de los conflictos mediante el dilogo, de modo que los problemas expresados sirvan de base para desarrollar iniciativas que permitan superarlos. 4.4 El dilogo transversal en el sector pblico nacional. La batalla de la prensa. Un valioso y poco difundido dispositivo legal dado por la Presidencia del Consejo de Ministros es el que lleva el nombre de Lineamientos y Estrategias para la Gestin de Conflictos Sociales15, que en buena cuenta recoge las experiencias que se dieron en su antecedente inmediato, la Oficina de Gestin de Conflictos Sociales, a partir del cual se ha creado la actual Oficina Nacional del Dilogo y Sostenibilidad ONDS. Cabe, en esta oportunidad,
Para lo cual cuenta con un sistema de alerta y respuesta temprana (SART) que articula tres sub sistemas: informacin, respuesta y monitoreo. El producto ms logrado y reciente que exhibe la flamante Oficina Nacional del
13 Fuente citada en el numeral 12. (el resaltado en negrita es del autor) 14 Willaqnaki N 1.- Presidencia del Consejo de Ministros.- Oficina Nacional del Dilogo y Sostenibilidad.- Diciembre 2012.- Pg. 21.15 Resolucin Ministerial N 161-2011-PCM de fecha 24 de mayo de 2011
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traer a colacin esta norma toda vez que establece y define lneas de accin, estrategias, procedimientos y niveles de coordinacin sectorial, regional y local que orienten los procesos de gestin de los conflictos sociales en todo el mbito del territorio nacional. Dichos lineamientos y estrategias, vigentes a la fecha, estn dirigidos al accionar de todos los sectores de la administracin pblica y los niveles de gobierno subnacionales, desde un enfoque de derechos y de un accionar descentralizado, en un contexto anmico difcil, donde generalmente priman las relaciones polarizadas y de descalificacin mutua. Este documento de poltica que cito y comento, trata de la transformacin de las relaciones conflictivas en relaciones de confianza, entendimiento y colaboracin, la construccin del dilogo y la administracin inteligente de la discrepancia entre los actores sociales que participan en los conflictos sociales. Busca que las intervenciones en la gestin de los conflictos sociales se realicen en el marco del respeto a la realidad pluricultural, multilinge y multitnica, promoviendo el dilogo, la concertacin, la inclusin social y el intercambio de proposiciones en condiciones de igualdad, equidad, democracia y beneficio mutuo. Un aspecto que cabe destacar de estos lineamientos y estrategias es la importancia que se asigna a la gestin de la informacin y de la comunicacin, habida cuenta que muchos de los conflictos sociales de los ltimos aos que han impactado grandemente
en la agenda pblica y en la accin de gobierno, han sido materia de su mxima expresin en los medios nacionales e internacionales y es all donde se han ganado o se han perdido. En materia de conflictos, por ms brillantes que sean los argumentos con que se cuenta, si no se tiene la iniciativa comunicacional con la prensa, los actores sociales de un conflicto, como las moscas, mueren a periodicazos. Es por eso que, el diseo de un sistema de comunicacin oficial en un contexto social donde el Estado es el actor central y el principal interpelado, es parte sustancial en la estrategia para la transformacin de los conflictos y de la promocin de una cultura de paz con desarrollo. En la era de la informacin que nos toca vivir y en esta nueva centuria, resulta ingenuo impulsar iniciativas de prevencin y manejo de conflictos sociales sin andar de la mano de la radio, la televisin, la prensa escrita y las redes del espectro ciberntico. La poltica del perfil bajo, tpica del sector estatal y un tanto en el sector de la empresa, es un anacronismo torpe, una discapacidad radical que conduce al fracaso. Desde el Estado, y slo ejerciendo la responsabilidad de informar cmo se estn distribuyendo y usando los recursos generados por las empresas, constituira un aporte significativo para la reconstruccin de las relaciones daadas con las comunidades circundantes a los proyectos. De paso, sera una decisin restauradora de confianza que hara intil el reiterado reclamo de una mayor presencia del Estado ausenteo que estando presente no llega. En esta lucha asimtrica
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que se da en los medios, si el Estado no interviene se le acusa de ausente, si el Estado pone orden criminaliza la protesta y si enfatiza su intervencin es un faenn. Al final convierten a las oficinas pblicas en lugares donde slo trabajan en la atencin de los conflictos, aquellos que no tienen nada que hacer. 4.5 El dilogo intercultural en el derecho a la consulta La consulta a los pueblos indgenas u originarios que se nace con el Convenio N 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo OIT, aprobado en junio de 1989, reconoce a las comunidades una serie de derechos que les permite espacios para el dilogo intercultural e inclusin, como mecanismos de participacin en los beneficios que generan los proyectos productivos que tienen implicancias en los territorios donde se asientan, en el caso que afecten sus derechos e intereses grupales vinculados a su existencia fsica, identidad cultural, calidad de vida o desarrollo colectivo. Este derecho se debe hacer efectivo de manera previa a la posible afectacin y bajo los principios de buena fe, transparencia, respeto e interculturalidad; sin que los acuerdos arribados en el proceso den lugar a un denominado derecho de veto, cuya decisin final queda reservada a la potestad de la autoridad. De all que la tarea del Estado consistir en armonizar los intereses de las comunidades con los intereses generales o nacionales, con tolerancia y con equidad.
En nuestro ordenamiento nacional, se ha dado la Ley N 29785 publicada el 7 de setiembre de 2011, la que se interpreta de conformidad con las obligaciones establecidas en el Convenio N 169 de la OIT, donde se desarrolla el contenido, los principios y el procedimiento de dicho derecho, respecto a las medidas legislativas o administrativas que afecten directamente a los pueblos indgenas, lo que incluye medidas legales, planes, programas y proyectos. En palabras de Csar Landa Arroyo, ex Presidente del Tribunal Constitucional del Per, la Ley de Consulta Previa de los Pueblos Indgenas es la expresin jurdica del reconocimiento operativo de la interculturalidad como principio constitucional; lo cual permitir que se construya una gobernabilidad democrtica inclusiva, estable y predecible, sin que ello anule los derechos a la inversin y el desarrollo sostenible de los recursos naturales.16 El artculo 14 de la ley, referido al proceso de dilogo intercultural, dice que ste se realiza tanto sobre los fundamentos de la medida legislativa o administrativa, sus posibles consecuencias respecto al ejercicio de los derechos colectivos de los pueblos, como sobre las sugerencias y recomendaciones que estos formulan, las cuales deber ser puestas en conocimiento de los funcionarios y autoridades pblicas responsables de llevara cabo el proceso. Las opiniones que se expresen en este proceso de dilogo, deben quedar contenidas en un acta, la cual contiene todos los actos y ocurrencias realizados en el desarrollo del mismo.
16 Csar Landa Arroyo.- Interculturalidad en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional.- Revista de Anlisis Especializado de Jurisprudencia.- Tomo 39.- Setiembre 2011.- Pg. 81.-
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Sin embargo, es pertinente citar en este punto referido a la consulta lo afirmado por Marlene Anchante Rull cuando dice que La consulta debemos entenderla como un proceso y un resultado a la vez. Es un proceso de dilogo pero tambin un proceso de aprendizaje. El trmino aprendizaje quiere decir cuando alguien se vuelve capaz de hacer algo distinto de lo que haca antes.17 4.6 El dilogo en el accionar de la Defensora del Pueblo Segn reza el texto de la Constitucin Poltica del Per y su ley de creacin, corresponde a la Defensora del Pueblo la defensa de los derechos fundamentales de la persona y de la comunidad, as como la supervisin del cumplimiento de los deberes de la administracin estatal y la adecuada prestacin de servicios a la ciudadana, para lo cual est facultada para formular advertencias y recomendaciones de los deberes de sus funcionarios y dar sugerencias para la adopcin de las medidas para su cabal cumplimiento. Es en este campo que la Defensora del Pueblo, desde el ao 2004, viene publicando mensualmente sus reportes de los conflictos sociales con el fin de brindar una alerta temprana a los actores involucrados y de ese modo colaborar con la adecuada toma de decisiones, promoviendo mecanismos de dilogo que evite la escalada del conflicto y la afectacin de los derechos a la vida, la integridad, la libertad y la tranquilidad, entre otros.
Otro aporte significativo de la Defensora del Pueblo en materia de dilogo de paz y prevencin de la violencia, est plasmado en un trabajo de investigacin que fuera destinado a fortalecer el rol de la polica en los escenarios de violencia en los conflictos sociales; el mismo que, por la calidad de su contenido, ha devenido en fuente de consulta y manual operativo para todo el que se interesa en el tema de los conflictos sociales en general y, del rol del dilogo de paz, en particular. Me refiero al Informe Defensorial N 156 de fecha 26 de marzo de 2012, denominado Violencia en los conflictos sociales. Para los fines de ilustracin del presente artculo, cito de manera destacada el prrafo que dice: En la los conflictos sociales, el
violencia
desincentiva
afianzamiento de una cultura de dilogo y paz. Por ser un proyecto pedaggico, la democracia se sustenta en la conciencia de la gente. Es en este nivel que se compite con la presunta eficacia de la violencia como medio para lograr los objetivos de la demanda. En razn de ello, el dilogo necesita ser un mecanismo prctico, til, exitoso y demostrar que aunque tome tiempo, puede resolver problemas sin dejar muertos y heridos en el camino, y all radica sus superioridad moral.18
17 Blog de Marlene Anchante Rull.- Ley de consulta previa: Caos o inclusin social?.- 25/8/12.- http://pucp.edu.pe/blog/ marleneanchante/tag/dilogo. 18 Blog de Marlene Anchante Rull.- Ley de consulta previa: Caos o inclusin social?.- 25/8/12.- http://pucp.edu.pe/blog/ marleneanchante/tag/dilogo.
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4.7 Los procesos de dilogo en los niveles de gobierno regional y local En los niveles subnacionales de gobierno interior de la repblica existen instancias de carcter multisectorial encargadas de coordinar y concertar las polticas nacionales en materia ambiental, encargadas de promover el dilogo y el acuerdo entre los sectores pblicos y privado. Son las denominadas Comisiones Ambientales Regionales - CAR y las Comisiones Ambientales Municipales CAM, que han sido creadas para operar como entes articuladores del Ministerio del Ambiente en las regiones y municipalidades del pas. Para fines operativos, estas comisiones son creadas mediante ordenanzas y estn presididas por un representante de la mxima autoridad regional o municipal. Las conforman funcionarios acreditados de los diferentes sectores y organismos de la administracin pblica vinculados a la gestin ambiental, representantes de las organizaciones no gubernamentales, de los gremios empresariales y de las organizaciones acadmicas del nivel universitario. Al respecto, cabe indicar que de dichos espacios de dilogo son escasas o casi inexistentes las experiencias exitosas que se puedan destacar en el campo del manejo de la conflictividad social
de origen ambiental. Para efectos de la gestin del dilogo en el marco del manejo y la transformacin de los conflictos sociales provocados en todo o en parte por motivos ambientales, estas comisiones hasta ahora no han dado los resultados o, en todo caso, su actuacin ha sido intrascendente en trminos prcticos. No se conoce de conflicto alguno que haya sido manejado con el concurso decisivo de estas comisiones, mediante el dilogo y el logro de acuerdos concertados que sean una oportunidad para el desarrollo. Sin embargo, el mecanismo existe y tiene un enorme potencial que no ha sido debidamente usado hasta la fecha en el campo del manejo de la conflictividad social de origen ambiental a cargo de las regiones y de las municipalidades, cuyas autoridades hasta ahora slo le vienen sacando brillo a su ausencia.
5. CONCLUSIN La potencia del dilogo hace que sea un mecanismo idneo para la transformacin de los conflictos sociales. La pericia de los lderes sociales, relacionistas comunitarios y funcionarios pblicos, principalmente, permite el logro de resultados concretos en aras de la inversin productiva con inclusin social, dentro de un clima de paz.
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RECoNStruCCiN dEl CoNCEpto dE diloGo

*Entrevista al Dr. Csar Guzmn-Barrn Sobrevilla
1. En el contexto de alta conflictividad social que viene atravesando nuestro pas, en donde se han venido institucionalizando el dilogo como la mejor herramienta para solucionar los conflictos, sera bueno preguntarnos Qu entendemos por dilogo? Qu tan eficaz puede ser? El dilogo supone la presencia de dos o ms personas, que por algn motivo, que no necesariamente es un conflicto, intercambian percepciones, opiniones, puntos de vista, donde adems hay que tener en cuenta que el dilogo implica el emisor, y el receptor. En el dilogo tanto el emisor como el receptor est en actitud de escucha o de decir cosas, ya que realmente ambos hablan, porque lo hacen tambin a travs de un lenguaje no verbal, con sus gestos, por medio de la posicin del cuerpo, la actitud de escucha, la mirada, que se constituyen como signos de afirmacin o no afirmacin, de aceptacin o no aceptacin. Tambin hay que tener en cuenta la importancia de saber escuchar. El dilogo para que sea eficaz tiene que ser un dilogo asertivo, sincero,
de percepciones, donde las partes se sientan en libertad cuando tengan que hablar, y no se sientan presionadas y obligadas a decir lo que no piensan, sino mas bien decir lo que efectivamente piensan. Entonces para que el dilogo sea eficaz es necesario conocer los diferentes mecanismos de escucha. El primero es saber guardar silencio, un silencio positivo, para poder percibir el verdadero inters detrs de sus afirmaciones. Tambin es necesario saber responder adecuadamente a travs de tcnicas de comunicacin como el replanteo y la parfrasis. Una tercera herramienta, en materia de solucin de conflictos, es procurar que el dilogo se base en intereses y no en posiciones, ya que las posiciones son el punto de partida de una negociacin dura, que en el fondo viene a ser una frmula equivocada de dilogo asertivo, una forma de dilogo-estrategia para negociar. Entonces para que sea eficaz como mecanismo de prevencin de conflictos, se habla de institucionalizar el dilogo cuando se utilizan medios para el dilogo, sin embargo, a veces no necesariamente lo son.
*Abogado y Magister en Humanidades por la Pontificia Universidad Catlica del Per, con ms de 30 aos de experiencia profesional. Director del Centro Anlisis y Resolucin de Conflictos de la Pontificia Universidad Catlica del Per (CARC-PUCP). Ex Defensor de la Defensora para el Proyecto de Gas de Camisea
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2. Como parte de esta estrategia de dilogo, se suele recurrir a las llamadas mesas de dilogo Qu piensa Usted de este mecanismo? Qu fortalezas y debilidades ha ido encontrando en su aplicacin? este es el nico mecanismo de dilogo, o alguno que resulte ms eficiente desde su opinin? El dilogo puede llevarse a cabo en cualquier situacin, pero cuando se utiliza el dilogo como medio para solucionar un conflicto, suele utilizarse la denominacin mesa de dilogo, pues es donde se encuentran las partes para dialogar. Sin embargo, es interesante tener en cuenta que la mesa fsicamente separa, la mesa divide, a veces es preferible un dilogo ms franco y transparente sin mesa, por eso la palabra mesa puede ser utilizada en sentido figurativo. Y efectivamente las mesas de dilogo han sido utilizadas como mecanismo de solucin de conflictos cuando ya la prevencin no fue efectiva. En la mesa de dilogo, es indispensable la presencia de todos aquellos que de alguna manera tienen que ver con el conflicto, que quien convoca tenga capacidad para convocar, y en segundo lugar, convoque a todas las partes involucradas. Por ejemplo, si estamos frente a un conflicto socioambiental, ser conveniente que estn presentes los campesinos, sus legtimos representantes y quienes tengan alguna autoridad en la comunidad, el dirigente de los ronderos, el dirigente de la Junta de regantes; y en el caso de las zonas pobladas, puede ser el alcalde, el Teniente alcalde, y en algunos casos la presencia del sacerdote, el cura de la
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Parroquia de esa comunidad, o de otra religin, que puede ser el convocado a esa mesa de dilogo, en la medida que tenga incidencia en la comunidad. Por otro lado, tambin es interesante tener en cuenta el mundo poltico, algn dirigente local o algn poltico conocido de la zona. Tambin es importante tomar en cuenta a alguna ONG, o alguna organizacin de este tipo que pueda estar instalada en la zona y pueda tener influencia en el tema. Dado que estamos hablando de un conflicto socio ambiental, ser importante que estn los principales actores involucrados, aparte de la comunidad, la empresa, con dirigentes que tengan capacidad de decisin. Uno de los problemas ms importantes que afecta el dilogo, es que sea entre aquellos que no puedan tomar decisiones y esa seria ms bien una debilidad, y no una fortaleza. Y tambin si fuera necesario y sea posible, un representante del Estado, representado en cualquier de sus niveles, lo que hay que procurar es tener en cuenta cual es el tipo de decisiones que se puedan tomar, cules han sido objetadas por las partes, y en consecuencia contar con quienes puedan tomar la decisin, porque no hay peor dilogo que aquel que se realice entre aquellos que no tienen capacidad de decisin. Por eso para que sea eficaz, y para que sea una fortaleza en vez de una debilidad, quienes participen deben tener representacin autntica y capacidad de decisin, eso supone a su vez que el dilogo sea lo suficientemente informado, una de las fortalezas, es que sea informado. Cuando se dialoga en una mesa suele haber una suerte de mediador o facilitador del dilogo, ste
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debera cerciorarse que las partes se encuentren debidamente informadas del tema objeto del conflicto. Muchas veces el conflicto es derivado de la desinformacin, por tanto, un medio eficaz y eficiente para resolver el problema, ser el que se adopte una decisin debidamente informada. Luego tambin ser importante, para que el dilogo se lleve a adelante en base a intereses y no a posiciones, la presencia de un facilitador que ayude a ir al verdadero problema, y ayude a descubrir lo que es adjetivo de lo sustantivo. Ahora bien, una debilidad del dilogo, puede ser precisamente todo lo contario a lo que hemos sealado, que quienes dialoguen no tengan capacidad de decisin, que quienes dialoguen no tengan verdadera representatividad, y por tanto no exista legitimidad entre los que dialogan. Pero tambin una debilidad es que se convierte al dilogo en un objetivo, el dilogo no es un objetivo, es un medio para lograr un resultado. Y la principal debilidad que puede tener es que se crea que el dilogo puede concluir en un proceso de un momento, cuando el dilogo es un proceso que lleva varios momentos. Primero, momentos de informacin, segundo, momentos de organizacin, tercero, momentos de bsqueda de un facilitador, cuarto, momentos del dilogo a partir de una agenda en que las partes se pongan de acuerdo, y finalmente desarrollar la agenda, de lo ms fcil a lo ms difcil, para llegar poco a poco a un resultado positivo. Si no se dan esas condiciones, lo que vamos a tener es un dilogo de sordos, que va a ser mas una imposicin que nada, y para eso va a ser muy importante, que efectivamente
exista un facilitador asertivo capaz, que tenga todas las cualidades propias de un legitimo mediador. En relacin a la existencia de otros mecanismos de dilogo y su eficacia, cuando uno busca solucionar un conflicto, hay un primer mecanismo que debe utilizarse antes de acudir a una mesa de dilogo, no considero a la mesa de dilogo como el primer mecanismo, ese es un grave error que cometemos en nuestro pas. Primero debe hacerse una evaluacin objetiva del conflicto, a cargo de una institucin tercera, independiente, que permita identificar cuales son los temas centrales objeto del conflicto, quienes son los actores y cules son sus maneras de pensar frente al conflicto, es decir, cuales son los puntos de unin y desunin, cules podran ser los caminos eventuales de solucin, cuales serian los temas muy difciles o casi imposibles de solucionar, y para eso hay que ver hecho este trabajo profesional de evaluacin de conflicto. Ese es un mecanismo o medio, porque a veces solo con la evaluacin, uno al final percibir que medio es el ms adecuado, tal vez no es necesario entrar a una mesa de dilogo, sino que baste hacer una negociacin de manera dividida. Entonces este mecanismo de evaluacin de conflicto puede ser suficiente en s mismo, sin necesidad de acudir a una mesa de dilogo. Gracias a esta evaluacin se puede diagnosticar en qu situacin se encuentra el conflicto, cuales son las percepciones frente a este, cules pueden ser los caminos de solucin, cuales son los medios ms adecuados, y cules son las verdaderas causas del conflicto.
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Y a su vez de llevarse adelante una mesa de dilogo, se debe tener claro el tema de la representatividad, de los alcances del conflicto, de la agenda a tratar para lograr resultados eficaces. Por ello, insistimos, antes de una mesa de dilogo, debe realizarse una evaluacin del conflicto.
seria que el dilogo se debe realizar al principio o en la etapa final, pero nunca cuando nos encontramos en entapas violentas o de confrontacin.
3. Todo conflicto se puede dialogar?, o cules son los presupuestos o condiciones para el dilogo? Si los conflictos se dan entre personas, toda persona puede dialogar, luego todo conflicto podra ser objeto de dilogo. Sin embargo, hay que tener en cuenta en que etapa se encuentra el conflicto. El conflicto puede estar en una etapa naciente, ah el dilogo es el ms adecuado, pero si el conflicto se encuentra en una etapa de enfrentamiento, de confrontacin verbal o fsica, mediante la violencia, el dilogo no va a llegar a nada, porque realmente no hay condiciones para el dilogo. Por eso una habilidad que debe tener quien convoca, es llamar a las partes cuando estn en capacidad de llegar a acuerdos, cuando estn en capacidad de dialogar. Por ejemplo, si ya el conflicto ha escalado, habr que esperar que bajen un poco los niveles de conflictividad para realmente llamar a un dilogo a las partes, porque sino simplemente lo que van a terminar es diciendo cosas que luego les costar superar, y luego les costara por tanto remediar para buscar una solucin adecuada; y el dilogo ah se convertir en un medio para una confrontacin mucho ms violenta, en vez de una solucin. Por tanto, hay que tener mucho cuidado con la oportunidad en la que proceda el dilogo. Mi opinin
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4. Qu valores se rescatan con el dilogo que pueden coadyuvar a la prevencin de conflictos? Cul es la relacin del dilogo con la convivencia fraternal y la construccin de ciudadana en nuestro pas? Los principales valores que se pueden rescatar del dilogo como prevencin de conflictos, es que efectivamente las partes puedan manifestar de manera absolutamente positiva cules son sus verdaderas percepciones sobre el conflicto, y esto comienza por el silencio, para poder entender la percepcin del otro, sus verdaderos intereses, sus verdaderas expectativas, sus verdaderas preocupaciones. Eso va a permitir tener un autntico proceso de dilogo con participacin sincera y transparente, y que por tanto, esa sinceridad y transparencia, va a permitirnos tener un dilogo ms adecuado. Y ms adecuado an, cuando entre las partes se dan cuenta la importancia de escuchar y ponerse en el lugar del otro, entonces eso va a generar un valor llamado alteridad, que significa pensar ms en el otro que en uno mismo, y tratar de entender, desde la perspectiva del otro, el por qu del conflicto y el por qu de esa reaccin, siempre hay una causa, una razn, y cuando uno se pone en la posicin del otro descubre con facilidad el sentirnos fraternos, es decir, el buscar una relacin de hermandad, porque finalmente todos queremos convivir adecuadamente, en la sociedad o medio social donde nos
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ha tocado convivir. En consecuencia, el coadyuvar a la prevencin de conflictos a travs de este valor de la fraternidad, es fundamental, en nuestra opinin, para prevenir conflictos. La fraternidad entendida como aquella que permite ponerse en la posicin del toro, que permite naturalmente la construccin de confianza a partir de decirse la verdad, y saber que estamos hablando con verdad, que permite, por tanto, implementar un espacio de reflexin, en donde nos sentimos uno y otro valorados, y reconocemos aquello en lo que nos podemos haber equivocado, lo que permite un valor que es muy importante, la reconciliacin o el perdn. Es decir, el dilogo en su mxima expresin es cuando hay disposicin para perdonar, y cuando hay disposicin para decirle al otro me equivoque, pero corrijo mi error. Yo he visto empresas muy grandes que han manifestado abiertamente, mediante comunicados, sus disculpas por los errores cometidos, y yo creo que eso es muy importante, porque todos estamos en capacidad de recomenzar, y si el dilogo conduce a poder tener la capacidad del perdn, yo creo que conducira a que este valor haga de la fraternidad una realidad, y en consecuencia, el camino para una solucin permanente en el tiempo. Entonces, ciertamente existe relacin entre el dilogo, la convivencia fraterna y la construccin de ciudadana en nuestro pas, en tanto el dilogo fraterno es aquel cree que todos somos iguales, que cree que no hay discriminacin, que no hay una postura de uno por encima del otro, que no existe mayor poder mo frente al menor poder tuyo, sino por el contrario, nos sentimos corresponsables de una relacin que
puede ser totalmente positiva en donde ambos se sientan parte de un mismo resultado, esta posibilidad de construccin de la paz, yo dira ms que de dilogo, de la paz, va a generar una autntica participacin ciudadana, y por tanto, lo que podemos decir sentirnos ciudadanos. El ciudadano es quien se siente parte de una ciudad, parte de un espacio, y en consecuencia de ese reconocimiento, de sus valores, de sus derechos, de aquello que hace que sienta que esta tierra que es ma, que esta agua que es ma est siendo impactada, y el otro que lo reconoce, que sienta que es capaz de adoptar medidas efectivas de remediacin, van a permitir una reconciliacin que va a hacer notar que finalmente, esta participacin ciudadana conduce al bienestar de todos.
5. En el caso del derecho de consulta previa de los pueblos indgenas, en donde se promueve el dilogo intercultural entre los participantes, de ser el caso, Qu caractersticas particulares tiene este tipo de dilogo? Como hemos venido diciendo, este debe ser un dilogo que debe conducir a la fraternidad. Y es que precisamente por lo que se trata de culturas distintas, valores diferentes, percepciones diferentes de la vida, del desarrollo y la paz, este dilogo intercultural supone que las dos culturas se encuentran de igual a igual, pero que las dos culturas adviertan que existan espacios comunes, que las dos culturas quisieran desarrollo, que quieran algo que es natural a todo
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hombre y toda mujer, el xito en la vida. El xito se puede medir bajo distintas variables, sin embargo, yo creo que cuando hay un dilogo intercultural, donde las culturas reconocen sus diferencias, pero a su vez valoran esas diferencias porque en la diferencia est la complementariedad, surgen acuerdos sostenibles en el tiempo. La habilidad de quien facilita ese dilogo ser precisamente advertir que esas diferencias hacen ms rico el dilogo, porque hacen que se complementen y enriquezcan unos a otros. Cuando al final uno termina sintiendo que gano mucho de dialogar, de lo que pudo recibir del otro y viceversa, ambos ganan, y ese es un sentimiento que se puede obtener si hay dilogo intercultural autntico. Sin embargo, en la prctica esto no se da, porque no se advierte que uno se haya puesto en los zapatos del otro, en la posicin del otro, en el espacio cultural del otro, en el espacio religioso del otro, ponerse y comprenderlo, reconocer en el otro valores, y reconocer en el otro los mismos derechos y obligaciones. Eso, parece mentira, pero est en la sensacin de las personas, como que se advierte al conocer al otro y se percibe, y uno siente automticamente como quien lo est recibiendo no esta buscando un inters especial, lo que est buscando es una relacin personal para buscar un resultado comn. En consecuencia este dilogo intercultural va a facilitar una convivencia fraternal que finalmente va a resultar exitosa para todos.
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6. De su trayectoria, qu experiencia negativa y que experiencia positiva rescatara Usted en torno al dilogo? Qu lecciones aprendidas recaba Usted para las comunidades, para las empresas y para el Estado? Quisiera comenzar por las lecciones aprendidas. Yo dira que tenemos varias lecciones aprendidas producto de las diferentes experiencias que a lo largo de estos catorce aos hemos tenido, lecciones aprendidas positivas y de las otras, y quisiera rescatar las lecciones aprendidas del tiempo que estuvimos a cargo de la conduccin de la Defensora para el Proyecto Camisea, donde me desempee como Defensor durante ese tiempo, que en verdad yo era un verdadero facilitador, durante 06 aos; en segundo lugar, el haber sido facilitador de un dilogo bastante difcil entre dos comunidades campesinas cajamarquinas con la empresa Minera Yanacocha, durante cuatro aos y medio; y haber sido tambin partcipe directo en el intento de dilogo, que lamentablemente fracaso, en el caso del proyecto minero cuprfero Majaz; y tambin otras experiencias que hemos tenido en varios lugares del Per, donde hemos tenido una participacin activa en relacin con las comunidades y las empresas y tambin con participacin del Estado. Producto de estas experiencias es lo que puedo yo compartir con Ustedes y con esta importante publicacin, no es tanto teora, yo dira que es prctica pura. Lo primero que he podido advertir es que importante es la presencia de un tercero
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independiente, de un mediador o de una entidad autonoma independiente. Pero este mediador o entidad debe tener un perfil de absoluta independencia, debe ser aceptado por las partes, y por tanto puede ejercer una tarea absolutamente valiosa en un relacionamiento positivo, asertivo y fraterno. Creo que esto se logra cuando encontramos a estas personas indicadas como las que pueden ser realmente las excelentes mediadoras. A veces es la Iglesia, pero no creo que necesariamente lo sea, para eso hay que preparase y capacitarse, y yo creo que hay facilitadores capacitados que adems de tener una aptitud innata por las relaciones humanas, tambin esa aptitud innata la han aprendido a aplicar mediante los mecanismos adecuados de comunicacin eficaz. Esa es la primera leccin. La segunda leccin es que en un proceso de dilogo es muy importante construir confianza. La construccin de la confianza es una tarea permanente en un proceso de dilogo. No puede haber desconfianza. El campesino y el nativo peruano son por experiencias de compromisos no cumplidos, desconfiado, y por qu? Porque ms de una vez le han fallado, le han hecho promesas que no se han cumplido, entonces es natural que sea desconfiado. Por qu voy a confiar en alguien que viene de afuera?, cuando los que vienen de afuera normalmente han venido a engaar, a llevarse mis cosas, han venido a utilizarme. No tenemos nosotros al campesino virgen, al nativo virgen, aunque an hay un poco ms. Lo que tenemos son comunidades que incluso, desde mi experiencia de cuando los he visitado, la primera pregunta que
te hacen es Qu me estas trayendo? Qu quieres de mi?, preguntas que en el fondo estn manifestando esa desconfianza. Entonces lo que hay que ganar es confianza, y esa confianza cmo se gana?, se gana con coherencia entre lo que se dice y lo que se hace, con el grado de cumplimiento de los compromisos asumidos, con coherencia entre la vida de esa persona y lo que se dice. Yo puedo ir a una comunidad nativa, y decir yo vengo aqu porque los quiero mucho, y al momento que el nativo le alcanza masato para tomar, uno hace un gesto de no aceptacin, y eso lo notan, lo sienten, eso lo sabe muy bien el nativo. Lo mismo pasa con el campesino, cuando uno entra a su hogar y se queja, o le lleva sus cosas creyendo que son mejores, eso no genera confianza. Por eso la confianza es un tarea permanente, que parte del principio de reconocer que somos iguales, y parte del principio de que esa igualdad nos conduce a que seamos hermanos, y por tanto fraternos. Esa sera una segunda leccin aprendida, construir confianza.
7. Habra leccin?
adems
una
tercera
As es. Una tercera leccin aprendida es generar espacios de transparencia para una reflexin sincera. La transparencia quiere decir, primero, informar todo lo que hay, no dejar de informar, no guardar las cosas. Esa es una virtud que tiene el mediador, pero que particularmente, deben tener las partes cuando dialogan, sean los empresarios o las comunidades.
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Y algo que hemos sealado a lo largo de la entrevista, que es otra leccin aprendida, es que las negociaciones entre empresas extractivas y comunidades campesinas o nativas, son fundamentalmente espacios de dilogo intercultural. Si no aceptamos eso y creemos que podemos traer nuestros principios ideolgicos occidentales, o viceversa, nuestros principios comunales, estamos equivocados. Ac no podemos imponer ni unos ni otros, debemos entender que ambos son valiosos, y que ambos son capaces de interrelacionarse, para lograr una interculturalidad que permita en el fondo un dilogo asertivo. Otra leccin aprendida que tal vez nos hace llegar a temas muchos ms difciles, es reconocer que cualquier actividad extractiva, cualquiera sea su naturaleza impacta. El reconocimiento del impacto es muy importante, el reconocimiento de que la actividad extractiva va a tener un impacto en lo social y en el medio ambiente. Hay impactos que pueden ser positivos y otros negativos, hay que mostrar desde un primer momento ambos tipos de impactos, y en el caso de los impactos negativos, hay que sealar que estos van a ser remediados o compensados o indemnizados, y explicar estos. Y explicar adems, en el momento en que se va a compensar o indemnizar el impacto, cmo se va a valorizar el impacto en forma justa, equitativa y adecuada. No puedo yo valorizarse el terreno de un campesino, al igual que las tierras agrcolas a partir de las tablas que establece el Ministerio de Agricultura, porque eso no lo va a entender el campesino, aqu hay que tener en cuenta el valor cultural, y eso no se tiene en cuenta en nuestra
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normatividad. Aqu la leccin aprendida es que hay una grave deficiencia en la normatividad vigente, que no reconoce el derecho, al momento de valorizar, de criterios que tengan en cuenta la cultura, el valor real que las comunidades tienen frente a aquello que est siendo impacto ambiental o socialmente. Y para lograr una valorizacin eficiente hay que busca un tercero, un tercero que ayude a las partes, primero a identificar los criterios de valorizacin, aplicarlo objetivamente, y finalmente dar un valor, que adems debe ser compensable, que adems debe significar en s mismo una remediacin y una mejora para el comunero. Por ejemplo que ganamos diciendo te voy a dar un carro, cuando no hay carreteras; se deber de buscar aquello que sea realmente valioso para el desarrollo humano del comunero, pero que a su vez sirva para que la empresa pueda desarrollar adecuadamente su actividad extractiva, que por s misma no es mala, yo creo que el grave error que se comete es pensar que por s misma es mala. Esa es una leccin aprendida muy importante, la valorizacin de los impactos ambientales y sociales, y en esa valorizacin es muy importante el valor cultural, y es muy importante el impacto al stress del campesino. Hay que tener en cuenta que la mayora de las actividades extractivas se hacen en regiones donde el comunero ha tenido una psima experiencia por el terrorismo, en el caso peruano, o una psima experiencia por actividades del narcotrfico, y por tanto tiene una psima experiencia del que viene de afuera. Pero de repente llega un tercero, que por qu va a ser santo?, por qu no puede tener esas experiencias anteriores? Entonces hay que tener
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muy en cuenta que el comunero, por razones naturales, desde un primer momento va a tener una situacin muy especial, donde adems, producido el impacto, lo que sucede en nuestro pas, y ese es un problema muy serio de leccin aprendida, es que se compensa o se indemniza. Pero, qu pasa con esa compensacin o indemnizacin?, ojal vaya directamente a la comunidad, porque si llega como multa a la OEFA encargada de supervisar en qu terminan las multas en nuestro pas? En el Poder Judicial. Eso no es til para la relacin empresa comunidad. Porque primero, esa es una multa a favor del Estado, segundo, no se asegura una adecuada remediacin. Entonces uno de los temas centrales que requiere una reforma en nuestro normatividad, es que la remediacin sea una obligacin de principio, que se verifique y que realmente se produzca a travs del monitoreo. Una quinta leccin aprendida constituye la importancia de la capacitacin. Cuando nosotros hemos estado en comunidades nativas o campesinas que de la noche a la maana se han tenido que convertir en negociadores, participando en mesas de dilogo o concertacin, lo primero que advertimos fue una falta de capacidad para negociar. Ellos estn acostumbrados a negociar, pero qu negocian?, negocian sus productos a travs del trueque, cambian tierras por trabajo, pero de la noche a la maana se les busca compensar por los impactos que se le van a causar, y esto para ellos es nuevo. Entonces ah viene un proceso de negociacin donde resulta necesario capacitarlos en dos temas: en el conocimiento del objeto de negociacin, del proyecto y sus impactos; y en el
conocimiento e idiosincrasia de la otra parte; y viceversa, tambin es necesario que el empresario o funcionario de la empresa se capacite. Capacitacin en tcnicas de comunicacin y en valores. Esta formacin debe destinarse a ambas partes, incluso para que previamente conozcan sus culturas y sus miradas de desarrollo. Ello generara comprensin y comunicacin asertiva. Entonces, la capacitacin en negociacin es un instrumento, evidentemente no es un fin, pero es un medio eficaz y eficiente, que en nuestro pas poco se ha aplicado. Y a cargo de esta capacitacin, en algunos casos, creo que lo mejor es que est a cargo de una entidad independiente, una tercera entidad. Nosotros hemos tenido experiencia, como Centro, de capacitar de manera independiente y nos ha ido muy bien, porque no hemos tenido ningn inters de por medio. La siguiente leccin aprendida es cmo descubrir en las relaciones entre las partes, la legitimidad de los representantes. Los representantes en una negociacin, pueden no ser los legtimos, y yo puedo estar dialogando con un representante que no es legtimo, para eso hay que conocer bien a las comunidades. En una comunidad, y cosa que sucede tambin en los medios occidentales, no necesariamente quien ostenta la representatividad formal es el representante real. Hay representantes legales, y hay representantes que en la prctica son los que dirigen y se constituyen como los autnticos representantes. Si yo no conozco esa comunidad, y no he hecho esta evaluacin preliminar del conflicto, mal
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podre saber quines son los autnticos representantes. A veces encontramos jvenes como representantes, porque son los que ms han conocido la cultura occidental, pero sin embargo los que toman las decisiones son los ancianos del lugar, y eso yo creo que no hay que olvidarlo. Por eso la legitimidad de los representantes es una leccin fundamental. Otra leccin aprendida la constituye la interrogante en qu momento los acuerdos son acuerdos? y en qu momento los acuerdos no son sino el inicio de un proceso de negociacin? Cuando dialogan las partes, y llegan a un acuerdo y firman un acta, para los abogados de la empresa extractiva ya este acta constituye ley entre las partes, pero para las comunidades es el inicio de una negociacin. Entonces, si no entiendo eso, me puedo equivocar. Otra leccin aprendida tiene que ver con el cumplimiento de los acuerdos. Una vez que ya se adoptaron los acuerdos, el problema ms importante que nosotros vemos en nuestro pas es que hay una cantidad importante de actas no cumplidas. Esto sucede porque el Estado admite determinados acuerdos por presin social o poltica, y su capacidad para luego atender ese acuerdo no es suficiente porque hay todo un procedimiento interno para materializarlo. Entonces hay que tener mucho cuidado, sinceridad y honestidad al momento de establecer acuerdos, considerando la viabilidad de su cumplimiento.
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8. Existe alguna otra leccin aprendida qu considere debe ser tomada en cuenta para la conduccin de un proceso de dilogo? Pues bien, una leccin aprendida importante es incluir la perspectiva de las mujeres en los procesos de dilogo. El hombre dialoga, la mujer dialoga, sin embargo, cabe preguntarse si ambos dialogan igual. Cada uno de nosotros tiene distinta manera de ser, y esa diferencia que hay entre el hombre y la mujer, en relacin a sus percepciones, se complementan. Es por eso muy importante incluir la perspectiva de la mujer en todos los procesos de dilogo. Esto no quiere decir que el convocante del dilogo va a sealar que vengan tal cantidad de hombres, y tal cantidad de mujeres, porque la comunidad va a decir tu quien eres para imponerme. Lo que si hay que tener en cuenta es quienes son las dirigentes mujeres para poder dialogar con ellas. Yo recuerdo mucho una foto que tengo en mi oficina donde aparecen las mujeres afuera de un local, y adentro estn negociando hombres campesinos de una comunidad con una empresa. Llegamos a un acuerdo, pero los hombres nativos salan a cada momento, y para qu salan?, a consultarle a sus mujeres. Entonces en el fondo hay una suerte de participacin de la mujer en las decisiones, cuando uno cree que no, y a veces son mucho ms importantes de lo que uno poda imaginar. En consecuencia creo que es muy importante incluir la perspectiva de las mujeres, y esto es clave en la prevencin de conflictos.
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9. Y en cuanto a las experiencias positivas y negativas en torno al dilogo en las que Usted haya tenido oportunidad de participar Qu le han dejado las mismas? Bueno, tal vez a travs de estas lecciones aprendidas, hemos respondido, de alguna manera, a la pregunta de experiencias positivas y negativas que nosotras hayamos tenido. Pero para rescatar algo muy importante, para m es clave en la prevencin y gestin de conflictos, en primer lugar, saber identificar, y eso es producto de nuestra experiencia, y creemos que lo sabemos hacer, con imparcialidad y oportunidad, cuales son los potenciales conflictos, para alertar a las partes sobre aquellos. Esto significa aplicar acertadamente aquello que no se hace en el Per, que es evaluar preventivamente el grado de conflictividad que puede haber en una zona. A un inversionista, cuando viene a invertir en una zona, yo le entregara, como Estado, un folder que contenga la evaluacin preventiva de conflictos, que a su vez sea de conocimiento de la comunidad, y que haya sido elaborado por una tercera entidad; esto es clave para hablar de prevencin. En segundo lugar, es clave para que el dilogo opere como experiencia positiva, la concertacin sea producto de un dilogo abierto, transparente, honesto y sincero. Creo que la experiencia ms negativa que hemos tenido es cuando las empresas guardan informacin, cuando las empresas se niegan a informar. Otra experiencia negativa es que a veces hemos tenido en el Per, y eso no es
hablar mal de ellas, muchas empresas nuevas que vienen a invertir para ver la potencialidad mineral, y que no tienen muchos recursos, y entonces invierten muy poco en evaluacin de conflictos, inmediatamente ponen sus acciones en la Bolsa de Valores, consiguen que una empresa grande les compre y ah se van. Y que dejaron? Dejaron una bomba de tiempo, porque eso no significo un buen negocio. Y finalmente, una experiencia positiva lo constituye el monitoreo de acuerdos adoptados. Ah tenemos una experiencia positiva, pero que termino siendo negativa. Cuando llegamos a un acuerdo con ocasin de uno de los derrames que hubo en Camisea, tuvimos una reunin en la PCM, yo era en ese momento Defensor para el Proyecto Camisea, y medie entre el Primer Ministro y los representantes de las comunidades, en Kepashiato. Y yo les dije, est bien este acuerdo, pero debe haber necesariamente una comisin de seguimiento para la aplicacin y el cumplimiento de los acuerdos. Esa Comisin casi nunca se reuni, y al final no se cumplieron los acuerdos, y mira lo que paso en Kepashiato unos aos despus. Entonces me parece que una de las experiencias es que hay que monitorear el cumplimiento de los acuerdos, pero ese monitoreo tiene que ser concertado, participativo, transparente y con capacitacin. Entonces todo eso nos puede conducir a trabajar adecuadamente. Y entonces, frente a proyectos extractivos, encargara a un tercero
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que haga una evaluacin preliminar del proyecto, y despus sentara en una mesa de dilogo, al Estado, a la empresa y a las comunidades. Yo dira tenemos este proyecto por delante, un tercero informara cuales serian los posibles impactos y soluciones, y posteriormente se firmara un acuerdo previo, de compromisos, que obligue a las tres partes. Este acuerdo sera un contrato social, que por tanto, tenga un compromiso de seguimiento. Y de
esa manera manejara, administrara cada proyecto, generando as utilidades y beneficios a todos: el Estado gana, la empresa gana, las comunidades ganan, y el pas gana. Y eso a m me parece que es un camino que nos conducira a un dilogo asertivo y constructivo, donde las partes se sientan fraternas, e insisto en el valor de la fraternidad, como aquella que nos pueda conducir a un clima de paz, que como deca el Papa Pablo VI, es la base del desarrollo.
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LoS rEtoS Y poSibilidadES dEl proCESo dE OrdENamiENto tErritorial EN El PEr

*Karina Pinasco Vela, MSc
1. Cmo
entenderlo
desde
la
experiencia, en el contexto de conflictos socio-ambientales que enfrentamos en nuestro pas? La visin sobre el desarrollo en nuestro pas viene cambiando en los ltimos aos, de las lecciones aprendidas de una planificacin del desarrollo por sectores, con graves contradicciones, superposiciones duplicacin de de competencias, y dbil esfuerzos
optimizacin de los recursos pblicos, cada da se es ms consciente de la necesidad de concebir al desarrollo de una forma ms integral, con nfasis en el enfoque territorial y el pensamiento estratgico. Actualmente se plantea el anlisis y el accionar sobre el territorio como un todo, teniendo en cuenta sus particularidades y diferencias en sus caractersticas ambientales, econmicas, sociopolticas, institucionales, culturales y de la historia transcurrida que es parte de nuestra propia riqueza e identidad como peruanos, seamos costeos, andinos o amaznicos. Definimos territorio como el conjunto de relaciones dinmicas entre personas y de stas con el medio donde se
desenvuelven, donde existe un fuerte sentido de pertenencia. El territorio es un espacio social, cultural, econmico y polticamente construido, donde se encuentran entrelazadas entre s iniciativas, intereses, carencias, poderes y oportunidades de diversos actores. La oferta del territorio, de acuerdo a las potencialidades y limitaciones presentes, no siempre responde a la demanda de los que interactan en l, debido principalmente a las particularidades propias de un pas tan diverso geogrfica y culturalmente como el nuestro. La compatibilizacin de la oferta y la demanda es uno de los mayores retos de los procesos de ordenamiento territorial, tanto en el mbito urbano como en el rural y que tambin es un desafo mayor en el marco del proceso de descentralizacin. En un territorio con un marcado sentido de pertenencia como el nuestro, ocurren distintos tipos de actividades y relaciones; prcticas de interaccin entre los sectores pblicos, privados y de la sociedad civil; diferentes formas de ejercer autoridad y poder, ms an en espacios comunales con tradiciones
*Directora Ejecutiva de la Asociacin Amaznicos por la Amazona AMPA
k.pinasco@ampaperu. info / www.ampaperu. info
Representante de la Sociedad Civil del Comit Tcnico Consultivo Nacional de Ordenamiento Territorial, miembro del Consejo Asesor de Ordenamiento Territorial del Gobierno Regional de San Martn, miembro del Colectivo Plataforma para el Ordenamiento Territorial.
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Autora de la Gua de Zonificacin Ecolgica Econmica para Gobiernos Locales, la Gua de Ordenamiento Territorial para Gobiernos Locales, del libro Procesos Participativos de Ordenamiento Territorial, Conservacin de Bosques y REDD+; entre otros.
ancestrales; as como diversas formas de generacin y distribucin de la riqueza, con un entendimiento del significado de riqueza igualmente dismiles. Hay que entender que las decisiones que se toman definen la forma de ocupacin del territorio, as como del uso y el aprovechamiento de los recursos naturales y culturales. Todas stas relaciones si no se realizan a travs del conocimiento profundo de las potencialidades y limitaciones del territorio generan incompatibilidades de uso y ocupacin, como por ejemplo: viviendas en sitios de alto riesgo, degradacin del suelo generado por prcticas agropecuarias en zonas no apropiadas, dficit del recurso hdrico, incluso en poblaciones amaznicas generadas por la deforestacin y la ampliacin de la frontera agrcola por migrantes recientes, en la mayora de casos desplazados por la gran minera o altos niveles de contaminacin causados por la minera ilegal; cultivos ilcitos; as como infraestructura productiva y social que se pierde por estar ubicada en zonas de fuerte exposicin; duplicidad e incompatibilidad de otorgamiento de derechos como concesiones mineras dentro de concesiones para conservacin, entre otras; consideradas stas por sus leyes, con carcter de derecho exclusivo.
del territorio, en concordancia con sus potencialidades y limitaciones, a travs de la generacin de espacios de dilogo y de negociacin donde se busque definir el qu podemos hacer, el dnde lo hacemos, el cmo lo hacemos y principalmente si queremos que se haga. El concepto de Ordenamiento Territorial que se maneja en Per es el definido en los Lineamientos de Poltica para el OT como un proceso poltico en la medida que involucra la toma de decisiones concertadas de los actores sociales, econmicos, polticos y tcnicos, para la ocupacin ordenada y aprovechamiento sostenible del territorio. Es un proceso tcnico administrativo porque orienta la regulacin y promocin de la localizacin y desarrollo de los asentamientos humanos, actividades econmicas, sociales y el desarrollo fsico espacial, sobre la base de las potencialidades y limitaciones de territorio, utilizando la herramienta de diagnstico integral del territorio como es la Zonificacin Ecolgica Econmica. La ZEE es una radiografa del territorio y como tal, no se puede cambiar por decisiones polticas o por presiones sociales y econmicas. Ella nos muestra el modelo territorial actual, lo que tenemos y somos. La propuesta de ZEE es resultado de un proceso altamente tcnico, participativo y de concertacin, y nos permite responder interrogantes acerca de qu es lo mejor, qu se puede hacer, dnde lo hacemos y cmo debemos usar el territorio en beneficio de toda la poblacin, a travs de las recomendaciones de uso. Aqu requiero hacer una aclaracin, la ZEE no es el Ordenamiento Territorial, la ZEE es
2. Cmo podemos avanzar hacia el desarrollo territorial sostenible? El Ordenamiento Territorial es un proceso poltico, participativo y de concertacin de actores que articula en una misma visin, los diversos intereses e iniciativas con el propsito de definir e integrar actividades relacionadas con el uso sostenible y ocupacin ordenada
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el instrumento base para ordenar el territorio, esta nos brinda un abanico de posibilidades de uso y ocupacin de acuerdo a la vocacin del territorio, pero es la poblacin quienes conjuntamente con el Estado en sus diferentes niveles y a travs de una visin clara de lo que queremos, definimos cules de esas alternativas o posibilidades priorizamos. El Ordenamiento Territorial, sobre la base de la Zonificacin Ecolgica Econmica, representa para el pas, ms all de las confusiones y malas interpretaciones, una gran oportunidad para lograr el ansiado desarrollo territorial sostenible, un desarrollo donde se busque el equilibrio, la articulacin y la interrelacin de las cuatro dimensiones del desarrollo (Ambiental, Sociocultural, Econmico Productivo & Poltico Institucional) lo que nos permite tener un mejor conocimiento del territorio, del tejido social, de sus actores, de sus necesidades y demandas; as
como un mejor conocimiento de las polticas pblicas. Permite una mirada y comprensin de la integralidad de las dimensiones e induce una intervencin intersectorial y multidisciplinaria facilitando la sinergia. Este principio se basa en el enfoque territorial donde todas las variables tengan el mismo peso y puedan estar articuladas e integradas entre s, donde la interaccin entre lo econmico y lo ambiental pueda generar una base productiva competitiva y ambientalmente amigable a travs de la implementacin de tecnologas limpias; la interaccin entre lo ambiental y lo social nos permita conservar el patrimonio natural y cultural y sta como sirva como base para la construccin de una identidad nacional slida; la interaccin entre lo social y poltico nos permita desarrollar capacidades, generar gobernabilidad y fortalecer los espacios de participacin ciudadana; y la interaccin entre lo poltico con lo econmico nos conlleve a dirigir de manera adecuada la
AMBIENTAL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

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Base productivca competitiva y ambientalmente amigable
Conservacin del patrimonio natural y cultural
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ECONMICO
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Generacin de oportunidades inclusivas
EQUITATIVA
Desarrollo de capacidades y gobernabilidad
SOCIAL
si
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lic
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DESARROLO TERRRITORIAL SOSTENIBLE
Poltico
Elaboracin: K. Pinasco/AMPA
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inversin pblica y privada generando oportunidades con inclusin social; todo esto con el fin de obtener la generacin y distribucin equitativa y justa de los beneficios. El ordenamiento territorial no es un concepto nuevo, lo podemos encontrar en nuestras vivencias pasadas, e incluso en documentos tan antiguos como la Biblia, quin no conoce la Parbola del Sembrador, pues lo que se busca con el ordenamiento territorial es encontrar esa buena tierra, el lugar adecuado para desarrollar nuestros proyectos y nuestras iniciativas, de manera que se pueda producir fruto en abundancia, y ese fruto permanezca, buscando la sostenibilidad; por lo tanto es importante entender que el Desarrollo Territorial Sostenible no es un paradigma inalcanzable, se construye desde lo cotidiano, como un ESTILO DE VIDA, donde existe coherencia y consecuencia en nuestras acciones.
La descentralizacin es fundamental para desatar procesos de desarrollo territorial sostenible al nivel nacional, regional y local; principalmente por el principio de subsidiariedad; esto fortalecido por las competencias contempladas en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales Ley N 27867. Desde el 2002 ha habido esfuerzos para que el proceso de descentralizacin est articulado a herramientas de planificacin y de gestin del territorio, como parte de las polticas nacionales. Ese mismo ao se declara de inters nacional al ordenamiento territorial. El ao 2004 se aprueba el Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica. El ao 2005 se aprueba la Ley General del Ambiente que define el ordenamiento territorial y su vnculo con la ZEE; ese mismo ao se conforma el Comit Tcnico Consultivo Nacional de Ordenamiento Territorial, con carcter multisectorial e interdisciplinario, que contaba con la participacin de todos los sectores, instituciones especializadas, sociedad civil, empresa privada y pueblos indgenas; y que gener muchos de los instrumentos tcnico normativos que existen en la actualidad, entre ellos la gua de formulacin de proyectos en el marco del SNIP, para gobiernos regionales y locales denominado Fortalecimiento de Capacidades para ZEE- OT y los Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial, aprobado mediante Resolucin Ministerial en el 2010 (este Comit fue desactivado sin explicacin alguna en el segundo semestre del gobierno actual); con la creacin del Ministerio del Ambiente el ao 2008, asume las funciones como rgano rector en materia de ZEE y OT. El
3. Por qu es una decisin impostergable ordenar el territorio en el marco del proceso de descentralizacin? El OT es un proceso necesario desde siempre, pero se hace imperativo e impostergable desde la promulgacin de la Ley de Bases de la Descentralizacin el 2002, proceso en el cual han habido algunos avances pero insuficientes, permaneciendo an temas econmicos y poltico administrativos desde el nivel central sin resolver, generando conflictos en el uso de las competencias por niveles de gobierno y atribuciones establecidas en las leyes de gobiernos regionales y de municipalidades.
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inters del MINAM ha sido impulsar los procesos de ZEE conforme al Reglamento, lograr que se aprueben proyectos para el ordenamiento territorial dentro del SNIP, con gobiernos regionales, provinciales y distritales. En el Plan Nacional de Accin Ambiental Per 2011-2021 PLANAA PERU, como parte de la meta estratgica de Gobernanza Ambiental, se identifican metas al 2021 en torno a la implementacin del Ordenamiento Territorial en un mnimo del 50% del territorio nacional sobre la base de la zonificacin ecolgica y econmica, como soporte para la ocupacin ordenada del territorio y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. De acuerdo a datos del MINAM, se tiene alrededor de 121 procesos de ZEE OT en todo el pas, con una asignacin presupuestaria a travs del SNIP, de alrededor de 338 millones de nuevos soles. Lo que ha enriquecido tambin el proceso de descentralizacin es la existencia de nuevos escenarios liderados por los niveles de gobiernos regionales y locales; como la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales - ANGR, la Red de Municipalidades REMURPE reforzada con la Ley de Mancomunidades Municipales; las Juntas de Coordinacin Inter Regionales; las Mancomunidades Regionales; redes de organizaciones de base, incluyendo Pueblos Indgenas u Originarios; las transferencias de funciones; la existencia, en el Congreso de cuatro proyectos de Ley de Ordenamiento Territorial; colectivos de la sociedad civil asociadas a los gobiernos regionales y municipales, que estn empujando
estos temas como la Plataforma de Ordenamiento Territorial; entre otros. Todos estos esfuerzos no son suficientes, como se puede apreciar son iniciativas ms bien empujadas por los niveles de gobierno sub nacionales, sin una voluntad clara por parte del nivel central, el Per quiere y clama ser descentralizado pero Lima est a espaldas del Per, porque las medidas tomadas en stos ms de 10 aos de iniciado el proceso de descentralizacin han sido tibias y la mayora de veces contradictorias. Es fundamental la definicin con claridad de las competencias a fin de evitar la superposicin y duplicacin de las funciones entre el nivel central con los niveles regionales y locales, as como entre el nivel sectorial, como el rol del sector privado y de la sociedad civil, para evitar la lucha de poderes.
4. Existe la necesidad de contar con una Ley de Ordenamiento Territorial? El Ordenamiento Territorial ya es una poltica nacional, adems de eso contamos con los Lineamientos de Poltica de OT, lo que necesitamos es una ley, y no postergar la discusin de la misma. En nuestro pas existe la necesidad de establecer una sola poltica nacional de desarrollo que incorpore el enfoque territorial; donde se le ponga igual atencin al eje ambiental, econmico productivo, sociocultural y poltico institucional. La ley de OT es una necesidad impostergable y se debera transformar
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en una prioridad del gobierno central, porque necesitamos reglas claras que nos permitan construir una visin de desarrollo territorial sostenible como pas. Tambin porque va a permitir a los actores de los sectores pblicos, privados, comunales y de sociedad civil dialogar en igualdad de condiciones. El Ordenamiento Territorial se hace en pro de un desarrollo ordenado y sostenible. Ahora el Congreso de la Repblica, a travs de la Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecologa, que ha acogido la colaboracin de la Plataforma de Ordenamiento Territorial, le est dando un nuevo impulso y est poniendo en la agenda la urgencia de contar con una Ley de OT que sea prctica y que ponga las reglas de juego sobre el uso, el aprovechamiento y la ocupacin del territorio nacional. Este nuevo impulso es muy saludable y esperamos que sea escuchado por el Poder Ejecutivo y se entienda que el OT no es un freno para el desarrollo sino todo lo contrario porque posibilitar la armonizacin de los diversos intereses que existen. Es imprescindible trabajar la Ley de Ordenamiento Territorial sobre la base de las experiencias regionales y locales, utilizando como insumo lo ya avanzado, as como tomar en cuenta los instrumentos que fueron trabajados de manera concertada por mucho tiempo en el Comit Consultivo Nacional de Ordenamiento Territorial como los Lineamientos de Poltica del OT. Otro punto es el respeto al principio de subsidiariedad presente en la Ley de Descentralizacin, entendiendo que los procesos de OT son competencia de los gobiernos regionales, que deben de
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ser acompaados por el nivel nacional. Asimismo, una ley que involucra territorios donde existen poblaciones con diversos intereses debe trabajarse de manera participativa, ms an en el presente gobierno que ha establecido la Ley de Consulta Previa. No sea que con esta ley que busca prevenir y resolver conflictos al final sea la que los provoque.
5. Cul es el rol del Ordenamiento Territorial en el Gestin de Conflictos y su relacin con la Consulta Previa y Participacin Ciudadana?
La inadecuada gestin del territorio ha provocado un desarrollo desigual al interior del pas, as como la depredacin de nuestros recursos naturales y culturales, dando lugar a mltiples conflictos sin que los sistemas de planeamiento ni los sectores, los puedan atender por carecer de una visin de desarrollo territorial sostenible como pas; cada sector tiene una propia mirada de desarrollo, incluso muchos de estos sectores estn convencidos que el ordenamiento territorial apunta estar en contra de actividades econmicas y grandes inversiones. La falta de verdadera voluntad poltica de los sucesivos Gobiernos Nacionales y Congresos para impulsar procesos de ordenamiento territorial en busca de un desarrollo nacional sostenible, equitativo, descentralizado, con respeto a las diferencias e incluyente en sus componentes sociales, econmicos, ambientales, polticos institucionales y culturales; han generado un
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descontento por las inequidades en los derechos de uso y ocupacin que se le viene brindando en el territorio nacional, tales como el otorgamiento de grandes extensiones de tierras sin consulta a comunidades ni gobiernos sub nacionales, tal como ocurre en el Bajo Huallaga donde se han entregado al grupo romero tierras con vocacin forestal para el cultivo de palma; las existencia de normas que permiten actividades mineras, de hidrocarburos e hidroelctricas que afectan negativa e irreversiblemente el medio ambiente, tal como ocurre con la los proyectos mineros de Conga y Caaris, el trasvase del Huancabamba para Olmos y el del Huallaga para Chaglla, las hidroelctricas de Inambari y el Maran; entre otras. Estos proyectos no siempre responden a aspiraciones socialmente vlidas, que pueden ser legalmente aceptadas, pero no son legtimas al no contar con la aprobacin de los actores locales; en este sentido, los intereses de los diversos grupos terminan colisionando en enfrentamientos y disputas con significativos daos y poniendo en riesgo lo ms valioso que es la vida, tal como se visualiza en los varios conflictos entre empresas mineras, petroleras y forestales con las colectividades que las circundan. El conocimiento del territorio es un prerrequisito para llevar adelante un dilogo en igualdad de oportunidades para todas las partes. Conociendo las potencialidades y limitaciones del territorio, las poblaciones tienen mayor posibilidad de utilizar los recursos disponibles de una manera racional, eficaz y eficiente. Siendo el
Ordenamiento Territorial un proceso poltico y de concertacin, que necesita en todas sus fases el involucramiento y participacin activa de todos los actores, y en general, facilita el que la toma de decisiones sobre el uso y ocupacin no generen conflictos entre los diferentes intereses existentes dentro de un territorio; el proceso deber estar orientado a la generacin de riqueza y a la solucin de los conflictos en el uso y ocupacin, los cuales se dan por el desconocimiento de los peligros y limitaciones del territorio y sus recursos tanto naturales como culturales; por la prctica de actividades no compatibles, o por ambos factores. Dentro del proceso de Ordenamiento Territorial se advierte de las restricciones naturales y las prioridades sociales y culturales a las que deben sujetarse los modelos de desarrollo que se construyan conjuntamente con los actores y define las potencialidades con las que se cuentan y hace competitivo un territorio y que representan las fortalezas a fin de aprovechar eficientemente las oportunidades con el fin de conseguir la visin de desarrollo anhelada. Por lo que debe verse como una estrategia clave de carcter, principalmente, preventivo. Esa es la razn por la cual constituye una de las estrategias primarias en la gestin de los conflictos. Tener claridad sobre lo que somos, tenemos y queremos nos va a brindar condiciones ptimas para llevar adelante procesos de consulta previa, participacin de la ciudadana y de negociacin en igualdad de condiciones, dialogar con informacin nos lleva siempre a contar con soluciones. Sentarse a la mesa a negociar a partir de un enfoque territorial que por
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naturaleza es integrador, auspiciara inversiones responsables, por el clima de confianza que se generara, en el marco del respeto al ambiente y al uso racional de los recursos naturales, del reconocimiento de los derechos de las comunidades campesinas y nativas. Uno de los grandes retos del ordenamiento territorial es, justamente, encontrar el equilibrio, con informacin certera, transparente y disponible para todos sobre el territorio, entre las grandes inversiones con las aspiraciones y decisiones de la poblacin, tomando en consideracin los cambios que stas generan en sus vidas. En este marco es necesario fortalecer las capacidades de la sociedad civil organizada, los comits de vigilancia, empresa privada, rondas campesinas, pueblos indgenas, organizaciones de base, gobiernos locales a fin de que conozcan y se apropien del proceso y sean los que puedan realizar el control social y garanticen la sostenibilidad poltica y social de la herramienta y pueda cumplir con la funcin de ser el instrumento de planificacin obligatorio para la gestin del territorio. La consulta previa es una buena posibilidad para evitar los conflictos en territorios de Pueblos Indgenas, establecida por el convenio 169 de la OIT, con ley y reglamentos aprobados en los dos ltimos aos. La consulta previa es un proceso de negociacin entre la comunidad y el estado, en el que el estado debe dar las garantas suficientes a las comunidades de que la opinin y el respeto de sus derechos sern tomados en cuenta en la decisin
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final. Este proceso de negociacin sin informacin es un proceso condenado a las frustraciones, por lo que el ordenamiento territorial es imperativo para que los procesos de consulta previa sean realmente exitosos y de beneficio para todos. Es fundamental trabajar un mapeo de actores e intereses al inicio de los procesos, para tener en cuenta las expectativas que deben estar representados en el reconocimiento del territorio y la determinacin de usos. Entonces, no basta con haber aprobado la Ley de Consulta y su reglamento, sino es fundamental que se avance con celeridad, pero realizando un debate amplio con participacin de todos los interesados, en la aprobacin de la Ley de Ordenamiento Territorial. El Ordenamiento Territorial no solo ser garanta de seriedad y confiabilidad para las comunidades sino tambin para los inversionistas a quienes les brindar la plena seguridad de que sus derechos sern respetados que garantice un aprovechamiento racional y sostenible de nuestros recursos, pero con una poblacin informada y consultada. Por ltimo, vale la pena resaltar el esfuerzo de este gobierno, con el liderazgo del MINAM, de la aprobacin de la Ley que crea Servicio Nacional de Certificacin Ambiental (SENACE) para la fijacin de criterios y prcticas de campo que garanticen la eficiencia y sostenibilidad de los proyectos extractivos, particularmente los mineros y petroleros; esto va a generar un ambiente de mayor confianza en los procesos de negociacin, pero an sigue siendo una medicina paliativa, que busca disminuir los conflictos; cuando la mejor forma de solucionarlos
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es a travs de la prevencin, definiendo con claridad de manera participativa y concertada el qu y el dnde se pueden realizar este tipo de actividades dentro de un territorio; esto solo ser posible llevando a cabo procesos de ordenamiento territorial.
6. Qu lecciones nos trae experiencia de San Martn?
la
El 19 de febrero, en un evento que organizaba el Congreso de la Repblica, me preguntaron Se puede ordenar lo que no se conoce?, y se me vino a la memoria el lema que con tanta emocin iniciamos el proceso en San Martn Conocindote mejor para quererte ms, y es que justamente necesitamos embarcarnos en un proceso de esta naturaleza para reconocer lo que tenemos y nos hace nicos y sentirnos orgullosos de lo que somos; al Per justamente le falta enamorarse, ms all de la gastronoma, de su diverso y heterogneo territorio, y para enamorarse hay que conocerlo, caminarlo, sentirlo, olerlo, sufrirlo, ser parte de toda su dinmica y ritmo. Soy Sanmartinense y en el transcurso de mi vida he estado relacionada con el territorio y los componentes del mismo de manera consciente, de nia observaba con alegra y orgullo el cmo mi abuela y mi madre conocan con exactitud y sabidura al territorio y como lo ordenaron desde su conocimiento emprico basado en la prctica; en la chacra, donde pasaba los fines de semana, todo estaba perfectamente ordenado, en las ms de 100 hectreas saban cul era la mejor tierra para
sus yucas, su pltano, sus frutales, su ganado, de qu riachuelo se pescaba, de cul se beba el agua, de esas 100 hectreas ms del 70% era el bosque conservado de donde se abasteca de carne del monte, de medicina, de frutos. Todo en su sitio y en armona, sin dinero en los bolsillos pero con la barriga llena, rebosantes en salud y en alegra, no llevbamos nada de la ciudad solo nuestras ansias de libertad. Eso era un real orden, cada cosa en su lugar con respeto, hasta que lleg el narcotrfico y gener el caos, se deforestaron los bosques para sembrar la hoja de coca, se contaminaron las fuentes de agua con qumicos que mataron los peces, mataron la vida, la gente empez a tener hambre y sufrir enfermedades, tenan llenos los bolsillos llenos de dinero pero vaco el corazn. Pero como todo en esta vida se cobra la revancha en el 2002, el Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana IIAP me invita a ser la coordinadora del proceso de Zonificacin Ecolgica Econmica en San Martn, el cual se inici con fuerza en el ao 2003, han pasado casi 10 aos desde que nos aventuramos a convertir un instrumento tcnico en un proceso participativo y de concertacin de actores, que con orgullo y satisfaccin podemos decir que ha servido como ejemplo para que se lleven adelante procesos de ZEE y OT a niveles comunales, locales y regionales, saliendo de las fronteras de donde se gest la iniciativa. El 2003 fue el ao ms fuerte de socializacin de la importancia de la herramienta y del fortalecimiento de capacidades, as como el de convencer a un estrenado Gobierno Regional que era
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su competencia liderarlo, en el marco de la Comisin Ambiental Regional CAR se cre el Grupo Tcnico de Zonificacin Ecolgica Econmica liderado por el Gobierno Regional San Martn, con la secretara tcnica del Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana - IIAP, y conformado por AMRESAM, Proyectos Especiales, ONGs como AMPA y CEDISA, Direcciones Regionales, etc. a finales del 2003, con el apoyo de varios alcaldes se logr priorizar en el presupuesto participativo la ZEE y OT, trabajando el primer Proyecto de Inversin Pblica de Ordenamiento Territorial, aprobado el 2004, por un monto de 1730,000 Nuevos Soles y un periodo de ejecucin de 4 aos. El 2006 se aprueba la ZEE a nivel macro mediante Ordenanza Regional y se convierte en el instrumento de planificacin y gestin del territorio de uso obligatorio, construyendo a partir de ah numerosas herramientas tcnico normativas que facilitaron el ordenamiento jurdico y que conllevaron a que en diciembre del 2012 se aprobaran las Polticas Territoriales Regionales, las mismas que se incorporan, tambin de manera obligatoria y transversal, en el Plan de Desarrollo Regional Concertado y en todo el quehacer de las direcciones regionales y proyectos especiales pertenecientes al pliego del gobierno regional. La experiencia de San Martn, nos muestra que este proceso pueden significar la columna vertebral para el desarrollo, ya que ha permitido direccionar la inversin pblica y privada, a travs de la priorizacin en el presupuesto participativo, la incorporacin de la certificacin ambiental en la estructura presupuestal
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de los proyectos; la planificacin y ejecucin de las funciones transferidas mediante la aplicacin de la ZEE; el que se cuente con una intervencin sectorial articulada e integral de acuerdo a las potencialidades identificadas; avanzar en la demarcacin territorial con el instructivo de categorizacin y recategorizacin de centros poblados; contar con titulacin de predios rurales y ttulos de propiedad de manera compatible con la ZEE; el contar con el Sistema Regional de Conservacin, y potenciar el manejo forestal comunitario; el desarrollar infraestructura de servicios bsicos en zonas compatibles, el que se inicie el dilogo con los responsables de fomentar las actividades extractivas, a fin de prevenir conflictos. Todos estos avances han aterrizado en la aprobacin de las Polticas Territoriales Regionales aprobadas en diciembre del 2012 que busca articular y armonizar los 4 ejes del desarrollo territorial sostenible y los sectores con la aplicacin de la ZEE. La participacin activa de los actores locales result el eje transversal y fundamental que ha garantizado la implementacin, desde comunicadores sociales que estn atentos a los resultados de intervenciones pblicas, hasta grupos polticos que incorporan a la ZEE y OT dentro de sus respectivos planes de gobierno; lo que nos ha permitido dar respuesta a algunas interrogantes cmo: cul es la vocacin de nuestro territorio?, cules son sus potencialidades?, que deben qu actividades dichas se pueden desarrollar y dnde es implementarse actividades y ms?.
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La
Autoridad
Regional
Ambiental
dentro del marco de sus actuales competencias es la responsable de implementar la Poltica Territorial Regional de San Martn, la cual pretende constituirse como piedra angular para el desarrollo territorial sostenible del departamento de San Martn. Estas polticas se desarrollan bajo los cuatro ejes: 1) econmico, 2) ambiental, 3) social y 4) poltico institucional, donde estos tienen la misma jerarqua y pueden articularse e integrarse entre s. Estas polticas estn en funcin de las zonas que la ZEE identific y estn articuladas sectorialmente de acuerdo a sus competencias. En forma resumida se puede atribuir que la Zonificacin Ecolgica de Econmica, como instrumento
Finalmente, la aplicacin de la ZEE y la definicin de polticas territoriales han llevado al Gobierno Regional de San Martn a obtener el liderazgo nacional e internacional en estndares tan importantes como el cumplimiento de varios de los Objetivos de Desarrollo del Milenio entre los que est el combate a la desnutricin infantil; asumiendo compromisos con la mitigacin al cambio climtico como el de San Martn Deforestacin Cero al 2021, la creacin del Sistema Regional de Conservacin, polticas forestales nicas en el pas en el marco de Tratados Internacionales; fomento de la inversin privada con inclusin social y el respeto al ambiente, entre otras. Sabemos que an falta mucho camino que recorrer, pero el terreno ganado nos indica que se est en el rumbo adecuado, la deforestacin continua pero los ndices han disminuido; la migracin continua, pero las poblaciones rurales y comunidades estn asumiendo el control en el manejo y conservacin de sus territorios; el agua para las zonas urbanas es un problema, pero ya se estn implementando mecanismos de retribucin por servicios ambientales que apoyan en la recuperacin de los ecosistemas; las inversiones no han disminuido todo lo contrario han aumentado por la confianza que genera el tener las reglas claras; el rezago del narcotrfico an est presente pero nos hemos convertido en la regin lder en produccin de cacao y caf como medios de vida alternativos y rentables; los Pueblos Indgenas tienen muchas necesidades pero ya existe un mecanismo de consulta regional y la Oficina de Desarrollo de Pueblos
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planificacin y gestin del territorio regional es utilizada en la formulacin e implementacin de las polticas territoriales regionales; formulacin de sus estrategias gerenciales y los planes de desarrollo forestal, ganadero, turstico, etc.; la categorizacin de centros poblados; la definicin de su sistema regional de conservacin; la solucin de lmites distritales, provinciales y departamentales; la suscripcin de convenios y acuerdos con los proyectos especiales y los municipios provinciales y distritales para lograr acuerdos de gestin territorial compartida con gobiernos provinciales; en la priorizacin de proyectos dentro el del presupuesto de participativo; otorgamiento
derechos ya sea para concesiones forestales maderables y no maderables, mineras y petroleras; entre otras.
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Indgenas de San Martn ORDEPISAM, que acta como facilitadores en el dilogo. Hay mucho por hacer an, pero sabemos el qu podemos hacer, el dnde y el qu queremos hacer, ahora parte del reto mayor es el cmo y con quienes a fin de generar la sostenibilidad y la mejora de la calidad de vida de todas las poblaciones que formamos parte de esta prodigiosa regin.
el patrimonio cultural; (v) debe abordar los desafos de la integracin econmica, poltica, social y cultural; (vi) tiene que priorizar la seguridad y la soberana alimentaria, garantizando la conservacin de la biodiversidad en el uso de los recursos; (vii) definir el uso del territorio para la inversin pblica y la promocin de la inversin privada; (viii) regular la distribucin espacial de la poblacin; (ix) finalmente, debe promover la descentralizacin dentro de un Estado unitario en funcin del desarrollo.
7. Qu dice la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales?
Referencias: Balln, E. (2013) Notas sobre los proyectos de Ley de OT. Foro aportes para el OT en el Per CPAAAAE Congreso de la Repblica. Landa, D. (2012) Proceso de Ordenamiento Territorial en la Regin San Martn. Autoridad Regional Ambiental. Lizrraga, R. (2012) Ordenamiento Territorial, Descentralizacin y Planeamiento Estratgico.
A manera de reflexin final quisiera trasmitir el mensaje que el secretario tcnico de la ANGR emiti en el Foro de Aportes a la Ley de OT organizado por el Congreso de la Repblica el 19 de febrero, pero que refleja con claridad los beneficios que nos brinda el llevar adelante procesos de ordenamiento territorial: Desde la perspectiva de la ANGR, y dadas las caractersticas del pas, la norma (i) debe ayudar a corregir el desarrollo desigual de nuestros territorios y la degradacin ambiental que ste genera; (ii) tiene que permitir abordar la complejidad del territorio para romper con un estilo de planeamiento fuertemente sectorializado; (iii) debe buscar una mejor distribucin de las oportunidades y los beneficios del desarrollo; (iv) tiene que contribuir a disminuir las vulnerabilidades de la poblacin, pero tambin preservar
Pinasco, K. (2011) Procesos Participativos de Ordenamiento Territorial, Conservacin de Bosques y REDD+. Pinasco, K. (2013) Aportes a la Construccin de la Ley de Ordenamiento Territorial: Lecciones Aprendidas de la Experiencia de San Martn. Foro OT. Congreso de la Repblica.
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Cambio ClimtiCo, aGua Y SurGimiENto dE CoNFliCtoS EN El PEr

*Mara del Carmen Giusti Hundskopf
El cambio climtico es una realidad en nuestro pas y en el mundo entero. Diversas publicaciones y diversos autores as lo sealan. El Informe Stern afirma [] las pruebas cientficas son hoy incuestionables: el cambio climtico constituye una seria amenaza global, que exige una respuesta asimismo mundial urgente.1 Por otro lado, el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climtico (creado en 1988 por la Organizacin Meteorolgica Mundial - OMM y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente - PNUMA), ha sealado que [] El calentamiento global del sistema climtico es inequvoco, como evidencian ya los aumentos observados del promedio mundial de la temperatura del aire y del ocano, el deshielo generalizado de nieves y hielos, y el aumento del promedio mundial del nivel del mar.2 En nuestro pas, leemos con mucha frecuencia acerca de eventos climticos extremos, los cuales generan prdidas econmicas e incluso, en algunos casos, prdidas de vidas humanas. En el ao 2010, en las regiones de Cusco
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y Apurmac, la temporada de lluvias lleg a tal intensidad que origin la Declaratoria de Emergencia. El 25 de enero de ese ao se public en el Boletn de Normas Legales del Diario Oficial El Peruano, el Decreto Supremo N0152010-PCM que oficializaba el Estado de Emergencia por 60 das en las regiones de Cusco y Apurmac, precisando que para el caso de Cusco - la medida se adoptaba en las provincias de Calca, Quispicanchi, Cusco, Urubamba, La Convencin, Anta, Canas, Canchis, Paucartambo, Acomayo y Paruro. En los considerandos de dicho Decreto Supremo se seala que se declara el Estado de Emergencia en razn a que ambas regiones venan siendo afectadas por lluvias torrenciales, que provocaron el debilitamiento de terrenos, huaicos y desbordes, que afectaron la actividad humana, viviendas, tierras de cultivo y las vas de acceso, y ocasionaron la prdida de grandes extensiones de maz en la zona del Vilcanota, la suspensin del servicio de trenes en la ruta Cusco-Machupicchu-Cusco por el bloqueo de la va, y la interrupcin del transporte interprovincial entre Cusco y Apurmac; incluso se reportaron hasta ese momento dos fallecimientos. En los das siguientes se registraron
*Biloga, master en Gestin Ambiental y Desarrollo. Conciliadora extrajudicial, consultora en temas ambientales.
CROWN, Stern Review: la economa del cambio climtico. Embajada Britnica Lima, 2007, pg.1 IPCC, 2007. Cambio Climtico 2007: Informe de Sntesis, Contribucin de los grupos de trabajo I, II y III al Cuarto Informe de Evaluacin del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico. IPCC, Ginebra, Suiza. 1ra. Impresin, Suecia, 2008, pg. 2.
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ms vctimas mortales. En el caso de Apurmac, se seala que se tomaba tal decisin, considerando que se vena presentando una situacin de riesgo alto en las provincias del departamento por el efecto de lluvias torrenciales, por la existencia de peligro de ocurrencia de nuevos huaicos, deslizamientos, desbordes e inundaciones en las zonas afectadas. Por ello, era necesaria la ejecucin de acciones inmediatas y acciones de prevencin. Una situacin, tambin de gravedad, se repiti en la regin Apurmac en el ao 2012. El 15 de marzo de aquel ao, se public el Decreto Supremo N 027-2012-PCM, el cual sealaba que las persistentes lluvias haban afectado todas las provincias del departamento, con la crecida de los ros y la activacin de varias quebradas, que originaron varios deslizamientos y huaycos que afectaron la vida y la salud de la poblacin e infraestructura diversa. Adicionalmente, las lluvias intensas bloquearon vas de comunicacin, haciendo difcil el acceso a determinadas zonas de la regin. Estos son slo algunos ejemplos: en el 2013, nuevas situaciones de emergencia vienen ocurriendo en nuestro pas. El 13 de febrero del presente ao, mediante Decreto Supremo No. 0192013-PCM, se declara el Estado de Emergencia por sesenta das en la provincia de Arequipa, en consideracin a que dicho departamento vena siendo seriamente afectado por la ocurrencia de lluvias torrenciales. stas, produjeron desbordes, deslizamientos e inundaciones, que ocasionaron daos de magnitud en viviendas, vas
de comunicacin, servicios bsicos de agua y desage, canales de regado entre otros, que dejaron a poblaciones en calidad de damnificadas y afectadas, as como cinco personas fallecidas; por lo que se haca necesaria la ejecucin de acciones inmediatas destinadas a la atencin de la poblacin damnificada y a la rehabilitacin de las zonas afectadas. En realidad, segn los reportes del Instituto Nacional del Defensa Civil - INDECI, a lo largo y ancho del pas en la ltima temporada de lluvias, entre octubre del 2012 a febrero del 2013, se han reportado 3913 personas damnificadas, 91128 personas afectadas, 33 personas fallecidas, 36 personas heridas y 12 personas desaparecidas. Asimismo, se han reportado 487 viviendas colapsadas, 430 viviendas inhabitables, 14692 viviendas afectadas, 7511.58 hectreas de reas de cultivo afectadas y 1024.89 hectreas de cultivos perdidas3. Si bien no podemos afirmar categricamente que todas estas situaciones son debidas al cambio climtico, si deberamos reflexionar sobre lo que muchos estudiosos sealan: que nuestro pas ser unos de los ms vulnerables al cambio climtico. La Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico CMNUCC4, seala nueve caractersticas que definen la vulnerabilidad de los pases frente al cambio climtico. Como se puede ver en el siguiente cuadro, Per, presenta siete de stas:
3 NOTA DE PRENSA N093 2013-INDECI-UII del 17/02/13. http://www.indeci.gob.pe/noticias.php?item=MTIxMw== 4 Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico = United Nations Framework Convention on Climate Change - UNFCC, se abri para la firma en Ro de Janeiro en 1992. Suscrita por 175 pases. Per suscribi la CMNUCC en 1993.
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Caracterstica reconocida por la CMNUCC

01 02 03 04 05 06 07 08 09 Pases de baja altitud y otros pases insulares Pases con zonas costeras bajas Zonas ridas y semiridas; zonas con cobertura forestal y zonas expuestas al deterioro forestal Zonas expuestas a inundaciones, sequas y desertificacin Pases con zonas propensas a los desastres naturales Pases en desarrollo con ecosistemas montaosos frgiles; los pases con zonas de ecosistemas frgiles incluidos los ecosistemas montaosos Los pases con zonas de alta contaminacin atmosfrica urbana Los pases cuyas economas dependen en gran medida de los ingresos generados por la produccin, el procesamiento y la exportacin de combustibles fsiles y productos asociados de energa intensiva, o de su consumo Los pases sin litoral y los pases de trnsito
Per
X X
Fuente: Portal de Cambio Climtico del MINAM (cambioclimatico.minam.gob.pe) /Texto de la CMNUCC-1992
El Per, rene pues, siete de las nueve caractersticas reconocidas por la CMNUCC por lo cual se afirma que somos uno de los pases ms vulnerables al cambio climtico. Segn el Tyndall Centre5 (2003), el Per ser el tercer pas ms afectado por el calentamiento global, despus de Bangladesh y Honduras6; esto debido a que cuenta con el 77% de los glaciares tropicales del mundo, que alimentan a gran parte de los ros de la costa, que abastecen de agua al 60% de la poblacin del Per, y que en los ltimos 35 aos han perdido el 22% de su superficie glaciar; pero tambin porque nuestro pas recibe los mayores impactos del fenmeno El Nio, evento que se prev ser ms recurrente e intenso en el futuro, como consecuencia del cambio climtico. Resulta paradjica esta situacin, porque la contribucin del Per a la problemtica del cambio climtico, ocasionada por el incremento de gases
de efecto invernadero -GEI- es mnima si la comparamos con el aporte de GEI de otros pases. Nuestro pas, segn las ltimas publicaciones del Ministerio del Ambiente aporta solo un 0,5% del total de gases de efecto invernadero que se producen en el planeta7. El mayor aporte de GEI lo brindan los pases altamente industrializados. Estados Unidos ha sido el pas lder en emisin de estos gases; y en la actualidad, varios pases en desarrollo como China, India y Brasil tambin figuran entre los grandes emisores.8 De este tema he escuchado comentarios y cuestionamientos en diversas comunidades cusqueas, las cuales he tenido oportunidad de visitar9: por qu nosotros debemos preocuparnos por el cambio climtico si nosotros no somos responsables del mismo?; otros sealan directamente: son los pases desarrollados los responsables de la mayor cantidad de gases de efecto
5 Organismo Ingls de Investigacin sobre Cambio Climtico. http://www.tyndall.ac.uk/ 6 BROOKS, Nick and ADGER, W. Neil. Country level risk measures of climate-related natural disasters and implications for adaptation to climate change. Tyndall Center. Enero 2003. 7 MINAM, Clima Cmo vamos. Edicin N 1 Octubre 2012 8 PEDRO PINTO, Erika de Paula, MOUNTINHO, Paulo, RODRIGUES, Liana y otros. Preguntas y respuestas sobre Calentamiento Global Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazonia IPAM, Belem, Par, Brasil, 2008, pg.18.
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invernadero, ellos deberan pagar las consecuencias de su alto consumo de combustibles, de sus industrias contaminantes Por otro lado, es necesario destacar que los impactos del cambio climtico no son ni sern los mismos a lo largo y ancho del pas. Algunas regiones o comunidades sufrirn ms que otras sus impactos. Hasta el momento he comentado algunos eventos extremos ocurridos en nuestro pas, que se pueden o no atribuir al cambio climtico; variabilidad climtica siempre ha habido; sin embargo, la frecuencia y magnitud en la ocurrencia de estos eventos son los que se atribuyen al cambio climtico. Es preciso sealar que las consecuencias del cambio climtico se vienen experimentando a lo largo y ancho del pas de distintas maneras. En el presente artculo, a partir de este punto, me referir a algunos ejemplos de la regin Cusco. Los pobladores de las comunidades cusqueas, viven ya los efectos del cambio climtico a lo largo de todo el ao, lo cual trae consigo problemas y conflictos de los cuales comentar en las siguientes lneas. Segn lo sealado por el Informe Stern10, las zonas de pobreza sern las ms afectadas por el cambio climtico; Stern hace una relacin directa de mayor vulnerabilidad para aquellas poblaciones que dependen de la agricultura, ya que sta es una actividad econmica que depende directamente
de factores climticos. Adicionalmente, se seala que son las poblaciones pobres las que sern las ms afectadas, porque generalmente carecen de sistemas de salud adecuados y cuentan con servicios pblicos de baja calidad. Si a ello le aadimos los bajos ingresos y su difcil capacidad para adaptarse a los impactos del cambio climtico, tendremos como consecuencia poblaciones altamente vulnerables. La agricultura es una de las principales actividades econmicas de la regin Cusco. Segn el Informe Econmico y Social de la Regin Cusco, elaborado por el Banco Central de Reserva del Per, [] El grueso de la fuerza laboral ocupada de la regin se concentra en el sector agropecuario (53,9 por ciento) caracterizado por tener altas tasas de pobreza (cercanas al 70 por ciento).11 Es decir, que el mayor porcentaje de la poblacin cusquea depende de la actividad agrcola, lo cual nos muestra la gran importancia de esta actividad para la regin y sus pobladores. Es por ello, que el presente artculo, como se ha sealado, estar enfocado en la regin Cusco, pero priorizaremos el anlisis de algunos aspectos y conflictos vinculados al cambio climtico en aquellas comunidades que dependen fundamentalmente de la agricultura. Cuando hablemos de conflictos en el presente articulo, nos referiremos a aquellas situaciones en las cuales, dos o ms partes, perciben tener objetivos mutuamente incompatibles. Boulding define al conflicto como aquella situacin de competencia en la que
9 Comunidades de Challabamba, Sunchubamba, Pilco Grande; Provincia de Paucartambo 10 CROWN, Stern Review: la economa del cambio climtico. Embajada Britnica Lima, 2007. 11 Banco Central de Reserva del Per, Encuentro Econmico: Informe Econmico y Social Regin Cusco. 2009, pg.65.
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las partes estn conscientes de la incompatibilidad de futuras posiciones potenciales, y en la que cada una de ellas desea ocupar una posicin que es incompatible con los deseos de la otra.12 La Defensora del Pueblo, tambin nos ofrece una definicin de conflictos sociales, sealando que [] El conflicto social debe ser entendido como un proceso complejo en el cual sectores de la sociedad, el Estado y las empresas perciben que sus objetivos, intereses, valores o necesidades son contradictorios y esa contradiccin puede derivar en violencia.13 Es interesante destacar en esta definicin que no slo se trata de objetivos, necesidades o intereses contradictorios, sino tambin puede tratarse de valores contradictorios, los cuales en el mundo andino tienen una importancia relevante. El Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa SENAMHI- ha desarrollado una serie de investigaciones vinculadas al clima de la regin Cusco. Entre sus principales conclusiones se ha podido determinar que en esta regin, en los ltimos aos, se presentan cambios en el clima que en trminos generales se pueden resumir en tres aspectos: variaciones en los patrones de precipitacin, vienen ocurriendo cambios en la intensidad, en la cantidad y en las fechas en las que se presentan las lluvias a lo largo del ao; por otro lado, se constata que la temperatura en la regin est aumentando, es decir, los das estn siendo ms calientes; y por ltimo se confirma que los glaciares
12 Boulding, Kenneth, Teora General del conflicto, 1962.
de la regin estn desapareciendo paulatinamente, esto es, estamos frente a un proceso de deglaciacin. En cuanto al tema de la deglaciacin, sta, en un primer momento, puede ocasionar mayor disponibilidad de agua en los ros abastecidos por los glaciares, pero posteriormente, ocasionar una fuerte disminucin del volumen de agua con la consecuente injerencia sobre las actividades agrcolas. Asimismo, Ferradas seala: [] El cambio climtico est incidiendo en el retroceso de los glaciares pero tal retroceso incide a su vez en el cambio climtico. El hielo y los glaciares reflejan el calor del sol propiciando su retorno al espacio (efecto albedo), pero al debilitarse las capas de hielo pierden dicha capacidad y lo absorben en lugar de reflejarlo, contribuyendo a un mayor calentamiento de la superficie terrestre.14 Entonces, existen evidencias concretas de cambios en el clima regional; y como se ha sealado lneas arriba, los efectos del cambio climtico lo sienten de manera ms directa aquellas poblaciones que dependen econmicamente de las actividades agrcolas. El calendario agrcola en todas las comunidades, est vinculado directamente con el clima. Los tiempos de siembra y de cosecha se ven afectados por cambios en el rgimen de lluvias, heladas, temperatura, etc. Dentro de los diversos actores que influyen en la actividad agrcola uno de los ms importantes es el agua.
13 Defensora del PuebloAdjunta para la prevencin de conflictos sociales y la gobernabilidad. Reporte de Conflictos Sociales N 107, enero 2013. http://www.defensoria.gob.pe/conflictos-sociales/home.php?sec=1&pag=3 14 Ferradas, Pedro. Riesgos de Desastres y Desarrollo. Soluciones Prcticas, Lima, 2012, pg. 41
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Especficamente, se puede sealar que muchas de las situaciones de conflicto estn vinculadas directamente al agua. El Instituto de Manejo de Agua y Medio Ambiente IMA de la regin Cusco, ha desarrollado una investigacin sobre la demanda actual y futura del recurso hdrico en la regin (IMA; 2012).15 Es interesante sealar que la mayor demanda de agua en la regin Cusco est dada por la actividad agrcola con 89.81% de la demanda total de agua, seguida por los requerimientos para consumo humano con el 4.83% y la demanda de uso turstico con 3.2%; la demanda pecuaria alcanza el 1,80%. Entonces, queda claro que el sector agrcola es el mayor demandante de agua en la regin cusquea; y cuando se habla de algunas de las constataciones del cambio climtico en la regin, se indica que se vienen presentando cambios en el rgimen de precipitaciones, deglaciacin, disminucin de la disponibilidad de agua, entre otros. Algo que ya se evidencia en muchas comunidades es la disminucin del recurso agua. Muchos testimonios de comuneros/as as lo sealan; por ejemplo, la Sra. Fortunata Zrate, pobladora de la Comunidad de Tacomayo - Distrito de Checca - Microcuenca Huacrahuacho Cusco, seala en un video elaborado por el Programa de Adaptacin al Cambio Climtico PACC-16, lo siguiente: Este rio se llama Tuqrayakqin, antes el rio se desbordaba, discurra por todas partes.
A pie no lo podamos cruzar. Cuando bamos a las ferias nos quedbamos en sus riberas, sin poder cruzar. De este rio salen tres tramos de una irrigacin que nos debe abastecer todo el ao. Ya no podemos usar los tres tramos a la vez. Antes recorra esa pampita, esa ladera y pasaba por aqu al frente. y ahora, ya no llega el agua? No, ya no llega, se ha secado. Otro comunero, en el mismo video, seala: el problema del agua en mi comunidad es lgido. Ahora nos estamos peleando por el agua. Hay peleas? Si, tenemos conflictos porque ahora con engaos se llevan el agua mediante canales. Antes cada comunero tena su manante en su parcela, no tenamos motivos para pelear. Pero hoy s. Esos manantes se han secado.17 Estos son solo algunos ejemplos, existen muchos otros en la regin, que muestran que la escasez de agua viene originando el surgimiento o el incremento de los conflictos sociales. En cuanto a los conflictos por el agua, Julio Alfaro (2008) nos dice lo siguiente: Trasladando la concepcin de conflicto al problema del agua, sealamos que el conflicto por el agua envuelve una competencia entre los actores por el control, acceso, usufructo o posesin de algunos de los atributos o cualidades del agua, entendiendo por atributos del agua, entre otros:
15 IMA, Demanda hdrica actual y futura en la regin Cusco. Serie de Investigacin Regional # 5. Programa de Adaptacin al Cambio Climtico PACC Per, 2012. 16 PACC: Programa de Adaptacin al Cambio Climtico: iniciativa de cooperacin bilateral peruano-suiza del MINAM y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin COSUDE; liderada en su implementacin por los gobiernos regionales de Cusco y Apurmac, y facilitada por el Consorcio: Intercooperation, Libelula y Predes. oria.gob.pe/conflictos-sociales/home.php?sec=1&pag=3 17 Documental: La vida no es como antes Percepciones del cambio climtico en dos microcuencas de los Andes del Sur del Per (Huacrahuacho en Canas, Cusco y Mollebamba en Antabamba, Apurmac), PACC.
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cantidad, calidad y oportunidad. En otras palabras, el conflicto es una competencia de actores por el agua, ante la escasez de la misma, a fin de obtener el mejor provecho para sus cultivos y otros fines.18 La escasez de agua es un problema real, pero, como seala tambin Alfaro (2008), no es suficiente para que se origine un conflicto, hay otros factores que deben estar presentes: La escasez y disminucin del volumen y calidad o la oportunidad de uso de los recursos hdricos son condiciones necesarias pero no suficientes para que se produzcan los conflictos por el agua. La configuracin y estructuracin de la organizacin social hacen que las carencias o abundancias terminen en conflicto o que este se evite. El origen del conflicto es meramente sociocultural, se requiere una variable social adicional a la escasez para que se produzcan. Estas pueden ser el crecimiento demogrfico, disputa intercultural, luchas de poder familiares, inconsistencia organizacional, disputas de identidades territoriales, entre otras.19 Es interesante remarcar pues, que si bien la escasez del recurso, es un factor que puede contribuir en el origen o agudizacin de un conflicto, por s sola no es responsable del mismo. A
la escasez, se suman otros problemas vinculados a temas sociales, ya sea referidos a la organizacin comunal, problemas de relacin entre los miembros de una comunidad o entre los miembros de comunidades vecinas, pleitos pre-existentes, etc. En Cusco, en el al la microcuenca Programa una de serie la Climtico ellas
Huacrahuacho, Adaptacin -PACCde ha
Cambio
promovido
investigaciones, entre
desarrollada por Alegra (2012) en la cual se hace un anlisis de los conflictos por el agua asociados al cambio climtico en dicha microcuenca. Es interesante sealar que en esta investigacin se identifican varios factores que confluyen para el desarrollo de conflictos por el agua; no solo la escasez del recurso, como ya se ha sealado, sino tambin se resalta la importancia de la organizacin y gestin comunal. Una comunidad con una organizacin dbil es ms propensa a tener conflictos. Otro factor interesante que se evala es el desarrollo de actividades nuevas en la comunidad (en el caso de la Microcuenca Huacrahuaco, la explotacin de ganado vacuno mejorado promovida por actores externos a la comunidad) que muchas veces son altamente demandantes del recurso hdrico. Es decir, en algunas ocasiones existen actores externos que promueven actividades nuevas que, son muy demandantes de un recurso que est disminuyendo. Otros factores que juegan un rol importante en los conflictos por el agua son pues, los agentes externos. Alegra, seala:
18 ALFARO, Julio. Conflictos, gestin del agua y cambio climtico. Soluciones Prcticas ITDG, Lima, 1ra. Edicin, 2008. pg.33 19 ALFARO, Julio. Conflictos, gestin del agua y cambio climtico. Soluciones Prcticas ITDG, Lima, 1ra. Edicin, 2008. pg.34
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Se
han
identificado
(en
la
microcuenca
Huacrahuacho)
algunos factores que agravan o afectan la resolucin de los conflictos (por el agua). Los factores internos son: i) la disminucin de la oferta hdrica y fuentes de agua; ii) apuesta de crecimiento econmico mediante la explotacin de ganado vacuno (Brown swiss), de que la requiere frontera ampliacin bajo
Es importante pues remarcar que para que aparezca un conflicto no es suficiente la escasez de agua; para que ste aparezca, se requiere adicionalmente que se presenten otros factores, que muchas veces pueden ser de carcter interno dentro de la comunidad, y en otras ocasiones puede tratarse de factores externos a las propias comunidades. Alegra y Estrada21, han desarrollado un estudio sobre los conflictos por el agua asociados al cambio climtico a nivel de toda la regin Cusco. Ellos identificaron 59 conflictos en este rubro y presentan una tipologa de los mismos, definiendo 6 tipos de conflictos por el agua: 1. Acceso y distribucin entre comunidades campesinas: Son conflictos en los cuales dos o ms comunidades campesinas se disputan una fuente de agua (por problemas referidos a cantidad y/u oportunidad de uso del recurso). Generalmente no est en discusin la propiedad del agua, puesto que la comunidad demandante reconoce a la otra parte como la legtima propietaria del recurso. Muchas veces son conflictos invisibles para la opinin pblica. Estos son los ms numerosos en la regin, con el 34% del total de conflictos identificados segn el estudio de Alegra y Estrada antes mencionado. Se dice que son conflictos invisibilizados por ser de carcter local, pero son
agrcola con pastos cultivados riego, consecuentemente mayor demanda de agua; iii) organizacin y gestin comunal en proceso de debilitamiento, reduciendo las posibilidades de resolucin de conflictos; iv) comits de riego con debilidades organizacionales, por lo tanto no estn en la capacidad de resolver los conflictos; v) intervencin de actores institucionales, los que no contribuyen a la solucin del conflicto, contrariamente generan o agravan el conflicto de manera indirecta; vi) diferencias de poder al interior de las comunidades. Los factores externos son: i) cambio climtico; ii) polticas estatales que no responden a la realidad local; iii) desencuentro entre la norma estatal y el derecho consuetudinario; iv) poltica regional y local de promocin de explotacin del ganado vacuno; v) diseo tcnico de la construccin de sistemas de riego que no considera los aspectos sociales.20
20 ALEGRIA GALARRETA, Julio. Gestin y conflictos por el agua, asociados al cambio climtico en su desencadenamiento en la microcuenca Huacrachuacho. Serie de Investigacin microcuenca Huacrahuacho Cusco N 4. Programa de Adaptacin al Cambio Climtico PACC Per, 2012. Pgs 28-29 21 ALEGRIA, J. & ESTRADA, A. Gestin del agua y los conflictos en su interrelacin con el cambio climtico en la regin Cusco. Serie de investigacin regional # 7. Programa de Adaptacin al Cambio Climtico PACC Per, 2012.
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conflictos que generan mucho desgaste de energa y deterioran la organizacin comunal. 2. Acceso y distribucin entre uso poblacional y agrario: Estos conflictos se generan por la creciente demanda de agua para uso poblacional y el incremento de reas de cultivo bajo riego. Del total de conflictos identificados en la investigacin de Alegra y Estrada ellos encuentran un 15% de conflictos dentro de esta categora. Intervencin de los actores de la gestin pblica y ONGs: Estos conflictos se generan debido a la intervencin de instituciones externas sin tomar en cuenta la realidad local, las necesidades, problemas y demandas de los actores locales. En este grupo se encuentra el 10% del total de conflictos por el agua en la regin, y segn sealan los autores, en la mayora de los casos, estn generados especficamente por la Administracin Local de Agua (ALA)22. Contaminacin de las aguas por uso urbano: son conflictos originados por contaminacin de los cuerpos de agua por vertimientos de uso poblacional o urbano en general. En este caso, los ms perjudicados son los pobladores de las partes bajas de las cuencas. En esta tipologa se enmarcaron el 8% del total de los
3.
conflictos por el agua en la regin. Los conflictos ms importantes en este rubro son: el vertimiento de aguas servidas de la ciudad del Cusco al ro Huatanay, la contaminacin del ro Vilcanota con residuos qumicos (cromatos) de la actividad peletera en el distrito de Sicuani (provincia Canchis), la contaminacin del ro Caipa con los efluentes de la ciudad de Yauri (distrito Yauri, provincia de Espinar) y los vertimientos de aguas servidas de los hoteles y viviendas asentadas en las riberas del ro Vilcanota, principalmente. 5. Intervencin del actor empresarial (minera, hidrocarburos, hidroenerga, industria, empresas prestadoras de servicio de agua potable y alcantarillado): estos conflictos se producen cuando un actor empresarial llega a una comunidad para emprender una actividad econmica productiva de mediana y gran envergadura (actividad minera, generacin hidroelctrica o gasfera, agroindustrial, turismo, pisccola, etc.). Es interesante destacar que en esta tipologa se ubicaron el 24% de los conflictos de la regin. Dentro de estos conflictos se encuentran principalmente, el proyecto agro energtico Salcca Pukara, en la provincia de Canchis23 y el conflicto entre la Empresa SEDA Cusco y el Comit de Gestin de la laguna Piuray
4.
22 El D.L. N 997 (2008), crea la ANA: Autoridad Nacional del Agua, con el fin de administrar, conservar, proteger y aprovechar los recursos hdricos de las diferentes cuencas. La ANA a su vez, designa a las Autoridades Locales del Agua (ALAs). La ALA debe realizar las acciones necesarias para el aprovechamiento multisectorial y sostenible de los recursos hdricos por cuencas hidrogrficas. 23 Proyecto Salcca Pucara: construccin de una hidroelctrica de 156 MW y un reservorio de 250 MMC, as como el mejoramiento de riego en 6,000 hectreas. La oposicin de muchos pobladores se ha puesto de manifiesto, por la adopcin de diversas medidas de fuerza, entre ellas la toma de carreteras.
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(distrito Chinchero, provincia Urubamba), por la extraccin excesiva del recurso hdrico de dicha laguna para abastecer la demanda de agua potable de la ciudad de Cusco. 6. Trasvase de aguas y acceso territorial: Estos casos se producen cuando el Estado, a travs de la autoridad de agua, pretende trasladar sistemticamente una masa de agua de una cuenca a otra. En esta tipologa se enmarcaron el 8% del total de conflictos por el agua en la regin. El conflicto ms relevante y emblemtico en este rubro es el de Angostura o Majes Siguas II, en la frontera entre Cusco y Arequipa, que ha movilizado a diferentes niveles de actores sociales y hasta la fecha viene enfrentando a estas dos regiones del pas.
conflictos que ya se vienen presentando en la regin por el cambio climtico: especficamente por el recurso agua que, como se ha sealado anteriormente, se ve afectado directamente por esta problemtica. En los prximos aos, si no se toman medidas para enfrentar esta situacin, los conflictos pueden agudizarse e incrementarse. En este marco, es interesante destacar que la regin Cusco ha elaborado y publicado su Estrategia Regional
24
frente
al
Cambio Climtico
con el objetivo de
fortalecer la capacidad de respuesta de la poblacin de la regin frente a los efectos e impactos del cambio climtico, orientando las prioridades de accin a nivel regional. En este documento - que se espera sea una herramienta de gestin y que ha sido aprobado mediante Ordenanza Regional N 0202012-CR/GRC.CUSCO, la primera lnea de accin (de un total de 13 lneas de accin) est referida al agua y considera 10 estrategias a desarrollar en la regin en el tema del recurso hdrico.
De lo expuesto, queda claro que, efectivamente, existen mltiples
24 http://regioncusco.gob.pe/attach/ERFCC-Cusco.pdf
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PROPUESTA DE ESTRATEGIAS PARA ENFRENTAR EL CAMBIO CLIMTICO EN LA REGIN CUSCO LINEA DE ACCIN RESPECTO AL AGUA
A.- LINEA DE ACCIN RESPECTO AL AGUA ESTRATEGIA GENERAL ESTRATEGIA REGIONAL
Promover y/o fortalecer el monitoreo sobre la situacin y gestin de los recursos hdricos. Articular e involucrar a la universidad e instituciones pblicas y privadas en la investigacin y monitoreo del recurso hdrico. Implementar un programa de afianzamiento hdrico regional. Promover la inclusin de la gestin de riesgos en todos los proyectos y acciones de afianzamiento hdrico. Promover el uso racional y/o tecnificado del agua multipropsito: consumo humano, agropecuario, industrial, etc. Promover polticas y tecnologas adecuadas para el tratamiento y reutilizacin del agua residual. Fortalecer la gestin integral de los recursos hdricos regionales por cuencas y subcuencas. Fortalecer las capacidades de las instancias reguladoras y prestadoras de servicios ligados al recurso hdrico. Proveer informacin oportuna y garantizar la consulta social y la concertacin, sobre la situacin y gestin de los recursos hdricos, en especial ante proyectos de gran inversin. Establecer polticas de promocin, fondos concursables y estmulos a la gestin eficiente de recursos hdricos. 1.1.- Mejorar el conocimiento 1. sobre la situacin hdrica regional 2. 1.2.- Potenciar el capital hdrico 3. regional (oferta) 4. 5. 6.
1.3.- Fortalecer la gestin del capital hdrico regional (demanda)
7.
8. 9.
10.
Fuente: Estrategia Regional frente al Cambio Climtico Cusco (2012)25
Existen
pues,
mltiples
acciones
que pueden y deben desarrollarse para proteger el recurso agua y para promover su uso de manera ms eficiente. Sin embargo, es necesario, que adems del desarrollo de estas estrategias, se puedan impulsar acciones encaminadas a fortalecer la organizacin de las comunidades. Como se ha sealado, si bien la escasez de agua es un factor que influye en el desarrollo de conflictos, sta por s sola no es condicin suficiente para el desencadenamiento de los mismos. Finalmente, cabe indicar que la escasez de agua de la cual se ha hablado en el presente artculo, es slo uno de los
25 http://regioncusco.gob.pe/attach/ERFCC-Cusco.pdf
mltiples aspectos que se estn viendo alterados por el cambio climtico y que tienen influencia sobre la agricultura regional. Existen muchos otros cambios que tambin se vienen presentando. Por ejemplo, el aumento de la temperatura que viene ocurriendo en diferentes zonas de la regin, origina que muchas plantas y cultivos estn migrando hacia zonas de mayor altitud, lo cual no necesariamente es un problema, sin embargo, se viene constatando que as como migran las plantas, tambin migran las plagas, y las comunidades deben enfrentar situaciones nuevas y/o desconocidas. Por otro lado, otro factor que influye directamente en las actividades agrcolas es el aumento en la frecuencia de heladas y granizadas,
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las cuales originan prdida de cultivos. El retraso en el inicio de la temporada de lluvias que tambin se viene presentando, altera todo el calendario agrcola. Por otro lado, en muchas comunidades se constata la presencia de lluvias intensas fuera de tiempo, que muchas veces ocasionan erosin de los suelos y por otro lado, originan que los productos se pudran y se pierdan las cosechas. En suma, son mltiples las situaciones originadas por los cambios en el clima que vienen afectando a la actividad agrcola en la regin Cusco. Asimismo,
es muy probable que estos cambios se intensifiquen en los prximos aos. Por ello, es de suma importancia el desarrollo y fortalecimiento de capacidades para enfrentar el cambio climtico. Es indispensable que las comunidades fortalezcan su organizacin comunal, se requieren polticas estatales coherentes y es necesaria una autoridad del agua que ejerza su rol de manera correcta a fin de prevenir nuevos conflictos sociales. Todos estos factores permitirn que se puedan enfrentar de mejor manera las consecuencias del cambio climtico que ya se estn presentando y muy probablemente se intensificarn en los siguientes aos.
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DESDE NUESTRAS DIPLOMATURAS
UNA EXPERIENCIA EN EL MORONA: PROGRAMA DE MONITOREO AMBIENTAL Y SOCIAL DEL PROYECTO SITUCHE PMASI
*Fabin Prez Nez
Una de las experiencias y proyectos ms interesantes llevados a cabo en nuestro Centro involucra el recorrido del ro Morona, ubicado en la Regin Loreto, ro que adems vincula nuestro pas con Ecuador. En esta cuenca se encuentra ubicado el lote de hidrocarburos 54, que durante el desarrollo del Proyecto estaba a cargo de Talisman, y hoy ha sido cedido a Petroper, en vista de que la empresa de capitales canadienses decidi finalmente retirarse del Per a finales del 2012. A este proyecto llegamos por intermedio de la Fundacin Peruana para la Conservacin de la Naturaleza ProNaturaleza, organizacin privada cuya finalidad es contribuir a la conservacin del patrimonio natural del Per, en especial su diversidad biolgica, propiciando el desarrollo sostenible y la mejora de la calidad de vida de todos los peruanos, y que es, sin lugar a dudas, una de las instituciones de ms experiencia en temas de monitoreo comunitario de actividades extractivas, en nuestro pas. Es as que esta alianza estratgica nos permiti ser parte del diseo del Programa de Monitoreo
Ambiental y Social del Proyecto Situche, en adelante PMASI.
*Abogado por la Pontificia Universidad Catlica del Per con especializacin en Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales. Jefe del rea de Consultora del Centro de Anlisis y Resolucin de Conflictos PUCP. Con experiencia en el mbito del anlisis, evaluacin y gestin de solucin de conflictos socioambientales.
1. PRIMEROS PASOS DEL PMASI Para la formulacin del PMASI se tuvieron en cuenta algunas lecciones aprendidas de otros programas de monitoreo1. As, se lleg a la conclusin que era necesario que el PMASI tuviera una presencia importante en campo, ya que ello, por un lado, podra garantizar que se cuente con informacin directa de los lderes y autoridades de la poblacin del entorno del proyecto y, por otro lado, podra contribuir a la legitimidad del panel de especialistas y del programa en s mismo. En este sentido, resalta el hecho que tanto empresa como poblacin involucrada aprecian que para realizar un proyecto de monitoreo se visite y se conozca la realidad de las comunidades de cerca, y no slo involucre una revisin de documentacin en gabinete. Para enfrentar esta expectativa result importante la amplia experiencia en trabajo de campo que evidencian ambas instituciones, PRONATURALEZA y el CARC PUCP.
1 Para mayor detalle revisar el Resumen Ejecutivo en espaol de Cmo vigilar a los organismos de control. OXFAM, Setiembre 2011. http://es.oxfamamerica.org/wp-content/uploads/2011/10/Watching_the_watchdogs_ExecutiveSummary_SPANISH. pdf (ltima revisin 8 de julio de 2013)
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Otro tema sensible abordado en el proceso de formulacin del PMASI estuvo relacionado con el financiamiento del programa, ya que dada la labor de monitoreo que se iba a realizar resultaba importante tener claro la fuente y forma de financiamiento. Por lo general, este tipo de esfuerzos son financiados por la misma empresa que muestra la voluntad de ser monitoreada, lo cual evidencia la disposicin a ser transparente y a realizar los ajustes necesarios en funcin de los hallazgos del panel de especialistas que monitorea el proyecto o la operacin. En el caso del PMASI, se propuso una frmula de financiamiento indirecta, vale decir no existi un contrato entre TALISMAN y las instituciones que formaban parte del panel de especialistas; sino que se busc una institucin que administre los fondos y que sea quien finalmente canalice el tema de los pagos y de los entregables de este proyecto. Es as que se seleccion al Fondo de las Amricas (FONDAM) para que reciba los fondos de TALISMAN, elabore los Trminos de Referencia, seleccione y contrate a la Institucin que dirigira este esfuerzo -y por ende realice un seguimiento y verificacin estricta del avance del Programa- y, finalmente reciba los entregables y productos del PMASI, los cuales seran entregados, luego, a TALISMAN de manera formal. Esta condicin no signific la inexistencia de una relacin entre PRONATURALEZA o el CARC - PUCP y TALISMAN, sino que la relacin existente sera estrictamente para coordinar el trabajo de campo, requerir informacin, y para presentar
los principales resultados, evitando en todo momento tratar temas de financiamiento. Esta forma de financiamiento fue explicada a las distintas Federaciones de los pueblos indgenas a quienes se visitaron, as como a todo actor que pregunt sobre el mismo.
2. ACCIONES Y ACTIVIDADES DEL PMASI Como se seal lneas arriba, el PMASI se desarroll en el espacio del Proyecto Situche, el cual formaba parte del Lote 64 ubicado en la Regin Loreto. Este proyecto se encontraba en una etapa de transicin: habindose culminado la etapa de exploracin, se iniciaba el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) a fin de lograr la certificacin ambiental necesaria para pasar a la etapa de explotacin del proyecto. En este mbito, la empresa TALISMAN identific sesenta y seis comunidades nativas, asociadas en once federaciones, y que representaban un total de 1864 familias; las lenguas principales fueron shuar, achuar, shapra, awajunt, y shawi, adems del espaol. Si bien es cierto, el trabajo del PMASI se centr a nivel de las Federaciones como principal actor, tambin busc conocer la opinin de los jefes o apus de muchas comunidades que estaban presentes en las reuniones con el PMASI. Las federaciones con las que se trabaj fueron:
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OSHDEM Organizacin Shuar del Morona FAWABAM Federacin Awajunt del Bajo Morona FASAM Federacin Achuar del Situche y Anas del Morona NUEVO OSHAM Nuevo Organizacin Shuar del Alto Morona FERNANDO ROSAS (Centro Poblado) APAM Asociacin de Productores Agrarios FESHAM Federacin Shapra del Morona FECONASHAM ORCHASIM Organizacin Chapra de Sicuanga y Morona FENADEM Federacin de Defensa y Desarrollo del Morona NOUM Centro Poblado Puerto Amrica
El PMASI estuvo conformado por dos pilares: Por un lado, el Panel de Especialistas, del cual el CARC-PUCP form parte; encargado de disear los indicadores para el monitoreo del cumplimiento de las polticas; y por otro lado, la Secretara Tcnica, la cual tuvo mayor presencia en campo, encargada de la coordinacin con los presidentes de las federaciones, o los jefes de las comunidades, para la visita del panel de especialistas y de la implementacin una corrida cero es decir, una prueba de la caja de herramientas e indicadores del PMASI.
(aunque no de manera permanente) necesarios para el funcionamiento de la oficina y por su ubicacin estratgica que la configuraba como punto de zarpe para los viajes por el Ro Morona. Como parte del trabajo de campo, se realizaron mltiples actividades, como los viajes de reconocimiento en los cuales el equipo pudo conocer el Ro Morona, las distancias en las principales comunidades y coordinar lo que seran, luego, los viajes del Panel de Especialistas. Asimismo, cabe resaltar que se llevaron a cabo un total de diez reuniones con cada una de las Federaciones sealadas anteriormente (una en cada caso), con la finalidad presentarles el PMASI y recoger sus percepciones en torno al cumplimiento de las Polticas Sociales y Ambientales de la empresa. Dichas reuniones se llevaron a cabo en las comunidades donde se encontraban las sedes de las federaciones y se fueron realizando conforme el equipo avanzaba en la cuenca del Morona. Es importante sealar que si bien se asisti a la comunidad sede de FASAM y se realizaron coordinaciones previas con sus dirigentes, finalmente, no se logr concretar una reunin con dicha federacin.
3. PRINCIPALES PMASI
ACTIVIDADES
DEL
A pesar de que el tiempo de trabajo del PMASI pudiera ser considerado corto para este tipo de labores -casi un ao, desde mayo a diciembre de 2012-, se logaron realizar mltiples actividades: se inici con la conformacin del Panel de Especialistas y de la Secretara Tcnica, asimismo se instal una Oficina de Coordinacin en campo en San Lorenzo -capital de la provincia del Datem del Maran- localidad escogida por la disponibilidad de servicios bsicos
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Por otro lado, el equipo tambin particip en las denominadas Reuniones Multifederativas, consideradas como espacios de dilogo entre la empresa, TALISMAN, y las once federaciones, en los cuales tambin participaron representantes de la Municipalidad Distrital del Morona, y en algunas oportunidades representantes del Gobierno Regional de Loreto. Estas reuniones, por cierto, fueron parte de los espacios y mecanismos que el PMASI deba monitorear. De forma interna, el PMASI revis el cumplimiento de las Polticas Ambientales y Sociales de TALISMAN, conociendo y analizando las actividades y procesos emprendidos por la empresa en base a dichas polticas, especialmente en el aspecto de las relaciones comunitarias. Finalmente, los mayores esfuerzos del PMASI se centraron en disear una serie de indicadores que permitieran monitorear, de manera adecuada y eficiente, el cumplimiento de las Polticas Ambientales y Sociales de TALISMAN. Asimismo, se dise la caja de herramientas necesarias para medir dichos indicadores y, por ende, articular los resultados del monitoreo, adems de hacer posible su aplicacin en otros proyectos u operaciones. Los indicadores sealados fueron puestos a prueba a travs de una corrida cero del PMASI, la misma que tuvo resultados positivos.
la primera corresponda al diseo del PMASI, la cual se cumpli a cabalidad, incluso con una primera puesta en prctica, slo a nivel de prueba. Asimismo, en esta primera etapa, se monitorearon y acompaaron diversos procesos de relacionamiento y dilogo que vena implementando TALISMAN con las Federaciones de su entorno. La segunda etapa corresponda a la etapa de implementacin misma del PMASI, la cual no se cumpli porque la empresa en diciembre de 2012 decidi retirarse del pas, haciendo imposible que podamos aplicar las herramientas diseadas y validadas en la primera etapa. Sin embargo, y como resultado del acompaamiento sim se pudo advertir resultados positivos del PMASI. Teniendo en claro lo anterior, tanto de la puesta en prctica, a nivel de prueba, del PMASI, como del proceso de acompaamiento a los procesos de relacionamiento y dilogo que vena implementando TALISMAN, se pudieron recoger diversos resultados, entre los cuales quisiramos resaltar los siguientes hallazgos:: 4.1. Respecto de la relacin TALISMAN y las Federaciones Se pudo apreciar que: La empresa TALISMAN logr entablar una buena relacin con las federaciones, la cual, sin embargo, no estuvo exenta de situaciones de crisis y conflictos, que en su momento fueron gestionados, en la mayora de casos, de manera adecuada. entre
4. PRINCIPALES HALLAZGOS En ese punto, y de manera previa cabe sealar que el proyecto tena dos etapas,
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TALISMAN y las federaciones han desarrollado acciones para construir y mejorar sus relaciones, entre las que destacan: Reuniones multifederativas, Convenios de compensacin y colaboracin con cada federacin, Iniciativa del Monitoreo Ambiental Indgena (MAI) Elaboracin de un Procedimiento para la atencin de Reclamos y Preocupaciones de las Comunidades y otros Grupos de Inters. Dicho Procedimiento no fue monitoreado, ya que a la fecha de intervencin del PMASI, recin haba sido aprobado, ms no implementado. Programas de Monitoreo Social Comit de Obligaciones y Conciliacin (COC), que en la prctica slo funcion con FASAM, El principal inters de la poblacin local indgena o mestiza se orient hacia el apoyo en salud y educacin y, complementariamente, hacia algunas obras de desarrollo, y tecnologa para la comunicacin. Los principales motivos de preocupacin de las federaciones fueron: El poder tener un mayor control de los fondos econmicos. Retraso en el cumplimiento de algunos compromisos. La adquisicin de bienes, que
cuando se mencionaban que era para las empresas, los proveedores suban los precios, y por ello consideraban que si los compraban directamente, si tenan el manejo directo de los montos, entonces seguro seran ms baratos. Por otro lado, las principales preocupaciones de las comunidades mismas fueron: Poca comunicacin entre las dirigencias y sus bases. Poca presencia de la empresa en las propias comunidades, la comunicacin era sobre todo con las Federaciones en las Reuniones Multifederativas o en las oficinas de la empresa. Impacto del trnsito fluvial. Expectativas no satisfechas de empleo de mano de obra local. Los principales motivos de preocupacin por parte de la empresa han sido: Incumplimiento de las tareas a ser realizadas por las federaciones (cuentas en banco, inscripcin en registros pblicos, etc.). Reducido uso de las becas. 4.2. En relacin con Multifederativas: las Reuniones
Cabe resaltar, de manera especial, las Reuniones Multifederativas, que se constituyeron en espacios importantes de intercambio de informacin y opiniones, adems que permitieron
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lograr acuerdos entre las federaciones y TALISMAN. Quizs, es por ello que se acu el concepto de dilogo productivo como marco de relacionamiento de estas reuniones. Asimismo, otro aspecto importante a resaltar fue la participacin de las autoridades locales y regionales, pues permiti que las federaciones tengan un puente para contactarse con el Estado, y as no slo expresar sus requerimientos y necesidades, sino coordinar una mejor presencia de sus autoridades. Sin embargo, y sin dejar de reconocer lo positivo de estos espacios, es importante sealar que la agenda de dilogo y discusin fue principalmente propuesta por la empresa y, slo de manera parcial, las agendas de las federaciones fueron recogidas. En parte, este hecho se podra explicar porque luego de las Reuniones Multifederativas, existan reuniones bilaterales en la que cada federacin, junto a representantes de la empresa, revisaba el cumplimiento de los acuerdos y, en algunos casos, se planteaban situaciones particulares apara cada federacin. 4.3. En relacin con los Convenios con las Federaciones Se pudo fortalezas: apreciar las siguientes
Los convenios han abordado temas relevantes a favor de las comunidades, tales como salud, educacin y apoyo en infraestructura de comunicacin. Los convenios han contribuido a formalizar la relacin entre las federaciones y la empresa. Se han designado responsables de parte de la empresa y de las federaciones para el seguimiento y la rendicin de cuentas del convenio. En relacin a estos Convenios, se pudo apreciar los siguientes aspectos de mejora: Limitaciones en la definicin de prioridades en las lneas de apoyo social. No se ha incluido mecanismos de seguimiento sobre los avances del convenio. No incluye acciones de fortalecimiento de identidad cultural para las cinco etnias de la cuenca. No incluye mecanismos de difusin del convenio ni de sus avances a nivel comunal. Aunque no es una debilidad propia de los convenios, s se puedo apreciar que en ciertas federaciones exista una debilidad organizacional para la ejecucin de los fondos (inscripcin en registros pblicos, apertura de cuenta bancaria, entre otros).
TALISMAN, a travs de los compromisos asumidos en los convenios, ha realizado acciones de apoyo social a favor de las poblaciones del Morona.
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4.4. Respecto del Monitoreo Ambiental Indgena (MAI) Nueve federaciones conforman el MAI, sin embargo slo 02 realizaron trabajos de monitoreo ambiental. Se llevaron a cabo tres capacitaciones. En las dos primeras participaron los monitores de FASAM y OSDHEM. En la tercera capacitacin participaron los 34 monitores de todas las federaciones. Los monitores asimilaron la capacitacin impartida y han mejorado sus capacidades. Las federaciones, los Apus y los monitores reclamaban trabajar en actividades de monitoreo ambiental. 4.5. Respecto del Comunitario Monitoreo Fluvial
y de las federaciones implementar el Monitoreo Fluvial. En ese sentido se pudo identificar que: El Monitoreo fluvial est conformado por Monitores Fluviales elegidos en asamblea comunal y en asamblea federativa. Se logr implementar seis casetas (con equipo bsico) de monitoreo fluvial, aunque recin en el ltimo trimestre del ao 2012 empezaran a operar verdaderamente Los monitores asimilaron la capacitacin impartida y han mejorado sus capacidades.
5. PRINCIPALES RECOMENDACIONES: Es a partir de estos hallazgos, que se generaron algunas recomendaciones a cada uno de estos principales aspectos. 5.1. En relacin con las reuniones Multifederativas, el PMASI, elabor diferentes recomendaciones, siendo las principales: La empresa que asuma el lote 64 contine con esta prctica, por ser un espacio de dilogo genuino, incluso, luego de la partida de TALISMAN Incluir en las presentaciones de la empresa, trminos culturalmente apropiados, y, en algunos casos, involucrar traductores locales que
Uno de los principales temas de reclamos y preocupaciones estuvo relacionado con las afectaciones en la dinmica del transporte fluvial. Segn se seal, la velocidad con la que algunas embarcaciones de contratistas de TALISMAN surcaban por el ro Morona originaba accidentes al cruzarse con otras embarcaciones sin motor fuera de borda o de menor tamao. Esta situacin habra generado inconvenientes por la prdida de productos que se transportaban en las embarcaciones menores. Es por ello que fue de especial inters de TALISMAN
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aseguren el cabal entendimiento de lo expresado por los funcionarios de la empresa. Difundir en las propias comunidades los alcances y resultados de las Reuniones Multifederativas, y que no slo queden a nivel de los dirigentes de las Federaciones.
proyectos, ya que si bien no se pudieron implementar en toda su magnitud -ya que la empresa decidi retirarse y no continuar con el proyecto- result evidente que estas herramientas seran de gran ayuda para mejorar la relacin con las Federaciones y para prevenir y gestionar conflictos en temas tan sensibles como la gestin ambiental del Proyecto y el trnsito fluvial.
5.2. Respecto de los Convenios de Apoyo Social, se sugiri: Mejorar el proceso de definicin de prioridades en las lneas de apoyo social. Incluir mecanismos de seguimiento sobre los avances del convenio. Incluir acciones de fortalecimiento de identidad cultural para las cinco etnias de la cuenca. Incluir mecanismos de comunicacin y difusin del convenio a nivel comunal, as como los recursos econmicos para su ejecucin. Considerar la posibilidad de dar mayor espacio a las Federacin o comunidades para el uso de fondos. 5.3. En relacin con el Monitoreo Ambiental Indgena y el Monitoreo Fluvial Comunitario Se consider importante que dichas prcticas se mantengan en futuros
6. CONCLUSIONES A la luz de la experiencia del PMASI, que hemos reseado muy brevemente, podemos sealar algunas conclusiones: 1. Es importante que las empresas promuevan prcticas de Monitoreo Ambiental y Social para verificar el cumplimiento de sus polticas y aplicacin de sus instrumentos de gestin social y ambiental. 2. Este monitoreo debe realizarse por entidades especializadas tanto en el mbito social como ambiental y, en ese sentido, la alianza que se puede generar entre instituciones que trabajan esta temtica es muy importante, 3. El monitoreo debe considerar no slo un nivel de anlisis de informacin de gabinete, sino adems, y sobre todo, un trabajo de campo; tal vez, no siempre con el alcance del PMASI, pero s con viajes a la zona del proyecto a monitorear.
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4.
El financiamiento es importante, por ello, independientemente 5. de la fuente financiera, se debe ser transparente al momento de explicar dicho origen. Intentar frmulas como la administracin de fondos o el fideicomiso ayudan a la transparencia del financiamiento y, por ende, a la
legitimidad de los responsables del monitoreo. La empresa que asuma la explotacin del Lote 64 debera continuar con las diferentes acciones en materia ambiental y social implementada por TALISMAN, con las mejoras recomendadas por el PMASI.
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ComuNiCaCiN VECiNal: uN paNorama a loS CoNFliCtoS SoCiourbaNoS

*Oscar Meja Muoz, **Tania Soto Villanueva
*Abogado por la Universidad de Lima y Magster en Direccin de Comunicacin Empresarial e Institucional por la Universidad Autnoma de Barcelona, especializado en comunicacin corporativa y manejo de crisis.
1. Panorama general comunicacin vecinal
de
la
1.1. Antecedentes:
tendencia
de
las
principales actividades en Lima que requieren comunicacin vecinal
** Bachiller en Comunicacin Social por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM), con especialidad en Comunicacin Organizacional, Comunicacin Para el Desarrollo y con experiencia en Relacionamiento Comunitario Urbano.
El presente artculo pretende dar un enfoque interesante y renovador sobre el marco de conflictos existentes en el Per. Hoy en da al hablar de conflictos nos enfocamos en su mayora a aquellos en espacios socioambientales, conflictos que con toda certeza han crecido en los ltimos aos de manera ms intensa, duradera y con agendas ms complejas; tambin es cierto que hay un mayor nmero de personas, instituciones y gobiernos movilizados, quienes se perciben eventualmente ms afectados o excluidos de los beneficios del sector extractivo. Aunque este escenario es real y crece progresivamente, una pregunta motiv a los autores a reflexionar sobre este asunto y tratar de dar un argumento sustentable desde una perspectiva comunicacional Cules el grado de relacionamiento y lneas de accin de la comunicacin ante un conflicto sociourbano?
En los ltimos aos nuestro pas viene desarrollando una economa favorable y sostenible. Parte de este crecimiento proviene del sector construccin que el ao pasado, segn el Banco Central de Reserva (BCR) tuvo mayor dinamismo econmico (12.6%), entre los sectores comercio y servicios.
Los proyectos inmobiliarios, comerciales, energticos y de transporte vienen incrementndose con ms fuerza en nuestra capital. Un ejemplo de ello son las 90 mil conexiones domiciliarias de gas natural alcanzadas el ao pasado por Clidda, empresa concesionaria de gas natural en Lima y Callao. Su sistema de distribucin se da a travs de tuberas enterradas en los pavimentos de cada distrito a los que llega este servicio.
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Por otro lado, la construccin de centros comerciales en Lima y provincias se incrementar este 2013 ya que la Asociacin de Centros Comerciales y de Entretenimiento del Per (ACCEP) proyecta inaugurar 13 nuevos establecimientos, los cuales segn el Presidente de ACCEP, Juan Calle permitirn dinamizar la economa (local) y generar rentas en los municipios donde operan1. Otro rubro importante del sector construccin es el inmobiliario, que hasta el ao pasado tuvo un crecimiento de 30%, superando por primera vez el equivalente a US$ 2,050 millones. Santiago de Surco fue el distrito donde ms se construy (937.829 m2) con un 15% del total. Se levantaron 415 proyectos multifamiliares la cifra ms alta de Lima en el 2012. Le sigue de cerca Miraflores, San Isidro y Ate2. En este contexto, Cmo las organizaciones logran que estos proyectos se ejecuten sin causar molestias en los vecinos que viven cerca a las reas donde se construirn los proyectos? La respuesta a esta interrogante es la comunicacin vecinal que aparece como parte central de los programas de relacionamiento comunitario que algunas empresas poseen para que su proyecto se realice en los tiempos establecidos. A travs de este artculo queremos enfocarnos en el conflicto suscitado, all en el plano urbano donde se tiende a pensar que los actores involucrados juegan de modo
totalmente diferente a los suscitados en espacios rurales y en el sector extractivo.
2. Aplicacin de la comunicacin vecinal a detalle: Entender la comunicacin vecinal implica pensar que todo en un espacio comunica, aun el silencio o una respuesta tarda tiene un profundo significado en el colectivo mental de quienes, especialmente los vecinos, poseen sus propios temores y expectativas sobre el proyecto urbano, pero 2.1. Qu es la comunicacin vecinal? Se puede definir a la comunicacin vecinal como aquella que permite generar relaciones positivas y sostenibles entre las empresas que ejecutan proyectos constructivos en espacios urbanos, y los vecinos pertenecientes a sus reas de influencia. En otras palabras es lograr que el proyecto, pero sobre todo la empresa, ingrese y permanezca en la zona como un vecino responsable, que reconoce y respeta las diferencias del otro y que contribuye a travs de su compromiso, al desarrollo de su vecindario. Al igual que en el mbito rural, la comunicacin vecinal es utilizada para obtener la licencia social de los proyectos adems de fomentar la imagen de una empresa responsable, sin embargo lo que hace diferente este tipo de comunicacin es la importancia que se le da al contexto y al perfil del
1 Diario Per 21, versin online, publicado el 04 de enero de 2013: http://peru21.pe/impresa/se-abriran-13-centros-comercialeseste-ano-2110838 2 Diario El Comercio, versin online, publicado el 06 de diciembre de 2012: http://elcomercio.pe/economia/1506139/noticiaque-distrito-esta-cuanto-cuesta-casa-venta-mas-cara-lima
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pblico beneficiario o impactado por el proyecto. Importancia bien ganada porque define el enfoque de comunicacin, las estrategias y actividades que se implementarn para cumplir con los objetivos planeados. Promueve el diseo de un mapa de impacto vecinal urbano mediante el cual se identifican a los lderes de opinin de la zona de influencia de un proyecto urbano a fin de recoger sus expectativas y temores sobre la empresa, sea sta mayormente una industria, un retail o una construccin empresarial. Este tipo de estudio es un insumo fundamental para el trabajo de relacionamiento vecinal durante la construccin pero tambin en la fase operativa del proyecto; esto es, identifica posibles escenarios de contacto vecinal tanto antes y durante la ejecucin de la obra. Mediante el diagnostico de grupos de inters no slo se busca identificar a quienes acogen una relacin directa o indirecta con el proyecto sino tambin se define a quin es el vecino incgnito o la persona con un grado especial de influencia sobre los dems ya sea por tener un cargo directivo o por su reconocimiento social. Por lo indicado puede decirse que la comunicacin vecinal, a diferencia de las relaciones comunitarias del mbito rural, prioriza su accionar dentro de la ciudad mediante el diseo y formulacin de protocolos de comunicacin entre empresas y vecinos, entrenando a los
trabajadores y alinendolos en la forma de proceder a la hora de tomar contacto con los vecinos. 2.2. Consideraciones especiales El diagnostico de comunicacin profundiza las necesidades comunicativas que poseen los actores involucrados, as como los medios, soportes y espacios ms utilizados y/o reconocidos por dichos actores. En ese orden, los componentes de la comunicacin vecinal estn alineados a la promocin y difusin de los beneficios directos o indirectos que presenta el proyecto, as como al establecimiento de relaciones slidas por medio de acciones sostenibles que contribuyan con el desarrollo del vecindario (relacionado al rubro del negocio) en todas las etapas del proyecto y hasta que subsista la presencia de la empresa. Ahora bien, lo subrayado ms arriba slo puede alcanzarse en la medida que exista una congruencia estratgica entre la empresa de un lado en: su poltica de comunicacin corporativa, principios de responsabilidad social, misin, visin, status en el mercado; y del proyecto del otro lado en sus objetivos y alcances. Para ello, el xito de un plan de comunicacin vecinal apunta, como toda comunicacin estratgica, a lograr una correspondencia entre los que se dice y hace; por ello, es necesario captar la atencin de todas las reas internas involucradas (Operaciones, Seguridad Industrial, etc.) para lograr un solo mensaje unitario y eficaz de parte de la empresa hacia sus vecinos.
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3. Descripcin de actividades que requieren comunicacin vecinal: 3.1. Experiencia Clidda: El Gas Natural es un recurso energtico extrado desde el yacimiento de Camisea en el departamento de Cusco por la empresa Pluspetrol, es transportado por un sistema de tubera de acero a alta presin, por la compaa Transportadora de Gas del Per (TGP) y distribuido por la empresa concesionaria Clidda a travs de una red de tuberas de acero y polietileno para las industrias, comercios, estaciones de servicios y los hogares en la ciudad de Lima y Callao. Clidda - Gas Natural de Lima y Callao S.A. - es una empresa peruana que tiene la concesin del Estado por un plazo de 33 aos prorrogables para disear, construir y operar el sistema de distribucin de gas natural en el departamento de Lima y la Provincia Constitucional del Callao de nuestro pas. Su principal accionista es el Grupo Energa de Bogot, lder empresarial del sector energtico con presencia en Colombia, Per y Guatemala. La distribucin del Gas Natural se realiza a travs de la instalacin subterrnea de tuberas troncales bajo los pavimentos de los distritos donde opera Clidda, cumpliendo con las normas establecidas por el Ministerio de Energa y Minas y supervisadas por el Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera (OSINERGMIN). Sin embargo como toda obra de construccin de servicio pblico genera impactos sociales y ambientales en el vecindario donde se ejecuta los trabajos de instalacin, por ello a fin de que ese
impacto sea positivo, Clidda dise un Programa de Relacionamiento Comunitario focalizado en la comunicacin vecinal la cual promueve condiciones de dilogo para informar sobre los beneficios del servicio y educar sobre los aspectos de seguridad del mismo: a los vecinos, autoridades municipales y a organizaciones sociales claves que forman opinin sobre el tema. Dentro de los potenciales conflictos identificados en este rubro, estn los relacionados a: La falta de informacin de los vecinos sobre el sistema de seguridad de la instalacin de redes de Gas Natural, los conflictos latentes entre las estaciones de servicio y/u otras empresas con sus comunidades urbanas de influencia y que se hacen evidentes al inicio de los proyectos de la instalacin de Gas Natural; finalmente en menor proporcin, el temor de los vecinos por la calidad del resane de su infraestructura urbana, temor justificado por las malas prcticas de construccin civil de otros servicios pblicos. En este contexto, Clidda presenta polticas de relacionamiento comunitario, que son cumplidas por todas sus empresas contratistas, las cuales cuentan con un personal de relaciones comunitarias que mantiene relacin constante con la comunidad y que permite prevenir y/o identificar situaciones de potenciales conflicto en el marco de la comunicacin vecinal. ste mismo personal, realiza en primera instancia, la difusin del inicio de los trabajos puerta a puerta en la jurisdiccin del proyecto, resolviendo algunas dudas y afirmando el compromiso de
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minimizar los inconvenientes por los trabajos a realizar, en simultneo se realizan reuniones con los lderes locales y dirigentes vecinales. Por otro lado, se desarrollan Programas educativos tales como las ferias Edu-Clidda que permite incrementar el conocimiento de la comunidad sobre el servicio pblico de Gas Natural, los beneficios y el uso del servicio. Un reto interesante sera que las empresas a cargo de proyectos de estaciones de servicio cuenten con profesionales calificados que diseen, implementen y evalen planes de comunicacin vecinal que no se limiten a una mera labor informativa sino a establecer dilogos fluidos e integradores que eviten conflictos con los vecinos de los alrededores. Es ms que conocido que muchos de ellos poseen una actitud inicialmente contraria a que los gobiernos locales extiendan licencias de funcionamiento para este rubro de negocios, en zonas consideradas residenciales3. Ahora la mala praxis recogida en experiencias anteriores demuestra que en trabajos de conexin a GNV, los vecinos de la zona de influencia no cuentan con informacin primaria de que un proyecto urbano del rubro grifero abrira frente a sus viviendas. Por lo que el inicio de los trabajos para la instalacin de GNV demora y/o se paralizan, trayendo consecuencias de prdidas econmicas referidas a horas de paralizacin, horas hombre, horas mquina, etc. Todo ello, podra evitarse si las empresas de este rubro, tomen
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valor e importancia de comunicacin y relacionamiento vecinal. Por ello es importante potenciar este espacio urbano laboral para los especialistas en comunicacin, quienes tendrn a su cargo la gestin de la comunicacin con el vecindario a fin de incorporarlos en el desarrollo de sus negocios.
4. A propsito de clida: otros casos de consideracin: En este momento es ms claro que la comunicacin vecinal constituye un aporte estratgico importante en la creacin de relaciones slidas entre la empresa y los vecinos que habitan en la zona de influencia del proyecto urbano. Por ende, no slo busca la conclusin de la obra en el plazo programado sino tambin la mitigacin de todo conflicto para asegurar con ello el xito operativo y el fortalecimiento de la reputacin e imagen corporativa. A continuacin se ilustran algunos escenarios de conflictos con actuacin vecinal: 4.1. Expectativas vecinales ante el boom inmobiliario: Es un principio conocido que la falta de comunicacin genera espacios donde el rumor y la desinformacin afectan el normal desenvolvimiento de las relaciones sociales. Este es el caso del boom inmobiliario, fiel ejemplo de una bonanza de propuestas y puestas en ejecucin de obras de infraestructura de gran envergadura urbana, y que se
Dato de la pg. Web de Datosperu.org (Junio de 1998): http://www.datosperu.org/tb-normas-legales-oficiales-1998Septiembre-17-09-1998-pagina-34.php
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trasluce en un incremento del nmero de proyectos con un asiduo componente comn de conflictos urbanos. Ahora, no es desconocido que muchos de estos proyectos han sido usualmente el centro de atencin y preocupacin de quienes han habitado en sus cercanas (especialmente en zonas tradicionalmente residenciales). Y es que experiencias previas han demostrado las lamentables prdidas materiales y humanas que pueden resultar de una edificacin que no cumple oportuna y responsablemente con los requerimientos tcnicos, civiles y parmetros necesarios de seguridad que exige la normativa nacional. As, la pluralidad de actores que pueden intervenir en materia comunicacional es diversa y no se limita a la empresa. De hecho, la Municipalidad es el gobierno local-estatal directamente implicado en informar el conjunto de acciones de prevencin y fiscalizacin de cualquier proyecto urbano en su jurisdiccin. Los comunicadores, de esta parte, deben actuar e involucrarse con las expectativas vecinales mediante talleres informativos. Estos no deben limitarse a un mero rol discursivo sino a integrar las opiniones y dudas de los vecinos sobre las obras en cuestin; requiere situarse en un rol emptico con ellos a fin de trasladar toda la informacin posible a responder tanto por la Municipalidad como por la empresa inmobiliaria y/o constructora. La calidad en la elaboracin de las respuestas es otro elemento a considerar y debe discurrir entre todos los aspectos posibles tales como las vas de acceso y salida del transporte pesado, el horario de la jornada laboral, afectacin del parqueo
zonal, aparicin de comercio informal, generacin de trfico, contaminacin sonora y la mayor concurrencia de seguridad privada que simbolizara un mayor gasto para los vecinos. En otras circunstancias y dependiendo de la magnitud de la obra, las actividades vecinales comunicativas debern colaborar en el diseo y formulacin de un plan de compensacin por los gastos y daos generados a los moradores. Sin embargo, sea cual fuese el perfil, el estratega vecinal deber trabajar de la mano de los siguientes objetivos: i) establecer una comunicacin abierta, creando un ambiente de confianza con los afectados; ii) lograr que se establezcan equipos de trabajo y comunicacin fluida entre el personal contratado para la ejecucin de las operaciones; e iii) identificar y lograr acuerdos vecinales legtimos, buscando transformar las afectaciones en beneficios perceptibles para los vecinos. 4.2. Condiciones para la implementacin de una estrategia de comunicacin vecinal: As como sucede en el relacionamiento comunitario con diversas comunidades especialmente rurales en el marco de un escenario extractivo, la comunicacin vecinal posee condiciones afines que deben afrontarse al inicio de la implementacin de un plan vecinal. Dado que un conflicto no requiere necesariamente del uso de la violencia, su mitigacin es uno de los principales objetivos del estratega vecinal. Esta mitigacin requiere, como en toda estrategia de relacionamiento, las siguientes condiciones:
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4.2.1. Condiciones relacionales: El comunicador como el personal involucrado con el cual trabaja juega una suerte de grupo de influencia mediante el cual deben mostrar empata y equidad frente a los grupos vecinales mostrando confianza y disposicin para absolver sus dudas. 4.2.2. Condiciones culturales: Tanto el personal administrativo y operativo deben considerar las diversas culturas y el contexto socioeducativo de las personas, siendo necesario establecer dinmicas previas de aproximacin eficaz para lograr un conocimiento integral de quienes han formado grupos de oposicin, y la formacin de lderes negativos para quienes debern usarse estrategias con las mejores condiciones estructurales y de solidaridad. 4.2.3. Mapeo de actores: Los actores conocidos como grupos de inters son aquellos grupos sociales que estn relacionados directa o indirectamente por el proyecto urbano y pueden estar conformados por la Municipalidad de la jurisdiccin, agrupaciones vecinales, barrios y conjuntos de familias. Dependiendo de la zonificacin puede tenerse como grupos de influencia a organizaciones econmicas (gremios, cmaras de industria y comercio), sociales (vaso de leche, clubes de madres) y polticas (Alcaldas, partidos polticos), etc. Dada la complejidad de estos actores la comunicacin vecinal debe centrarse en establecer mecanismos de informacin
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y dialogo en todas las etapas de la obra, previo trabajo de observacin o campo, aspecto que detallaremos con el siguiente caso. 4.3. Contexto del nuevo Hospital del Nio Quiz uno de los casos ms sonados haya sido la construccin de la nueva sede del Instituto Nacional de Salud del Nio en el distrito de San Borja. Este ejemplo demuestra particularmente lo importante que es para una estrategia de comunicacin vecinal contar con un diagnstico situacional previo a fin de conocer a las partes involucradas en torno a un proyecto infraestructural y analizar las posiciones y argumentos en torno a l. As mientras el Gobierno Central por intermedio del Ministerio de Salud haba otorgado la buena pro a la edificacin de este nueva sede en las esquinas de las avenidas Rosa Toro y Javier Prado, la comuna de San Borja advirti su renuencia hasta que se cumplieran con subsanar las deficiencias en los estudios de impacto ambiental e impacto vial; no habiendo considerado adems su cercana a un grifo y a dos talleres de conversin a gas, que irrumpiran con la tranquilidad de esta zona residencial. A nivel vecinal, este anuncio caus preocupacin y alarma entre los vecinos quienes iniciaron diversas manifestaciones en contra de la construccin de la nueva sede por considerar que no reuna las condiciones tcnicas necesarias. En esa lnea, Juan Enrique Sotero Solrzano, Presidente de la Asociacin de Propietarios de la Urbanizacin Javier Prado sealaba su
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preocupacin por las ineficientes vas de acceso y de salida lo que terminara generando un considerable caos vehicular. Sin embargo y a manera de respuesta, el vigente Director del Instituto Nacional de Salud del Nio, Roberto Shimabuku, descartaba que la construccin del hospital, impulsada por el Ministerio de Salud, alterara el medio ambiente en la zona por lo que reiter la continuidad de las obras. La Municipalidad de San Borja apoy la protesta vecinal, aunque indic que no se pronunciara por considerar que la decisin del Ejecutivo era irrefutable. 4.3.1. Apreciaciones y realidad comunicacional: una solucin irrefutable al conflicto Una situacin es que un proyecto urbano sea financiado y promovido por capitales privados y otra muy diferente es que la misma obra sea de inters nacional y cuente con la autorizacin del gobierno central. Claro, esta decisin cruzar transversalmente todas las lneas de poder y gobernanza del pas hasta llegar a la jurisdiccin particular donde se instalar in situ la edificacin que se trate. Eso mismo sucedi con la construccin del nuevo hospital y con la ltima afirmacin de la Municipalidad de San Borja. Ahora, si se trata de una decisin irrefutable, Qu espacio de accin queda para la comunicacin vecinal? y sobre todo Qu puede realizarse cuando una municipalidad apoya una protesta vecinal pero reivindica la legitimidad decisoria del Estado? Estas preguntas interesantes nos llevan necesariamente a que desde
el Estado, la comunicacin vecinal puede actuar con un componente de mayor flexibilizacin informativa; esto es, enfocando a la comunicacin bsicamente para encauzar el entendimiento y aceptacin general de la poblacin vecinal y asegurar la mitigacin de conflictos urbanos existentes o potenciales. En ese contexto, si dicha flexibilizacin hubiera sido el objetivo, consideramos que los siguientes instrumentos de comunicacin vecinal habran facilitado la fase operativa inicial del Hospital. Estas son: i) reuniones informativas programadas por ejemplo en una localidad vecinal considerando su tamao fsico, el nmero de viviendas, percepcin del grado directo del impacto a la poblacin vecinal, organizacin local, y la presencia de grupos con posturas definidas que identificados y estructurados socialmente facilitaran una mejor comunicacin; ii) entrevistas semiestructuradas realizadas a partir de una gua de pautas adaptada a las necesidades de informacin de acuerdo a la recopilacin de la informacin en reuniones informativas; iii) poltica de puertas abiertas en favor de los vecinos, que asegure un conocimiento real y cercano sobre los procedimientos tcnicos bajo los cuales se rige la edificacin y un iv) libre acceso a los estudios de impacto ambiental y vial y expedientes tcnicos mediante los cuales se resalte la iniciativa gubernamental y municipal de transparentar la informacin y promover el libre acceso a la documentacin para la tranquilidad de los vecinos. Finalmente, es oportuno reiterarnos la pregunta Qu puede realizarse cuando
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una municipalidad apoya una protesta vecinal pero reivindica la legitimidad decisoria del Estado? En verdad mucho, y desde la comunicacin vecinal, ms aun, pues ser a travs de sta que se obtendrn los criterios claves necesarios para paliar las preocupaciones y expectativas vecinales, ayudando a que los mecanismos arriba mencionados puedan operar mejor y con mayor eficacia. Aqu es donde una intervencin oportuna de la comunicacin a travs de un estudio de campo habra podido identificar las preferencias a favor o contra del proyecto hospitalario y haber evitado una repercusin conflictivamente meditica con los vecinos de la zona. Y no slo ello, sino que adems habra significado una fuente invalorable de informacin para el diseo comunicativo de contacto vecinal. A modo de ejemplo, se presentan los siguientes criterios: 4.3.2. A favor: Es una zona amplia no habiendo muchas disponibles dentro de la urbe. Est dentro de un distrito donde transitan varias vas rpidas e importantes que conectan con la ciudad (avenidas Circunvalacin, Javier Prado, Canad y Aviacin). Necesidad imperiosa de habilitar un nuevo centro hospitalario y de investigacin para los nios del Per dado que el primero, situado en la Av. Brasil est sobresaturado. Es un lugar sin una categorizacin para su uso definida previamente por la Municipalidad de San Borja.
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Facilidad en la obtencin y movilizacin del personal que laborara en dicho centro (enfermeras, doctores, investigadores sociales, etc.) 4.3.3. En contra: En sus alrededores no solo colinda con casas y departamentos (zona netamente residencial en la parte este y norte), tambin con un grifo (emite gases hidrocarburos) y con un taller de autos (estos dos en la parte oeste). El taller de autos y el trfico, sobretodo de la Av. Javier Prado, emite sonidos por encima de los decibeles permitidos para albergar un centro de salud. No hay acceso vehicular preparado para albergar un hospital. Aparicin de nuevos negocios ambulantes y derivados como inyectables, rayos X, fotocopistas, entre otros que podran desordenar el mbito urbano. Los estudios tcnicos no recogen las opiniones de los moradores de la zona. Devaluacin de las propiedades cercanas a la construccin.
5. A modo de conclusin: Los conflictos siempre han formado parte de nuestra relacin en sociedad y no se limitan a ningn escenario en
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particular de nuestra vida; de ah que la gestin de los conflictos necesitarn constantemente de un enfoque renovador que analice las caractersticas de los actores involucrados en torno a la actividad humana materia de conflictividad. Como hemos podido presenciar a lo largo de este artculo, la urbe demuestra un cuadro interesante de nuevas oportunidades de desarrollo, pero con ellas devienen posiciones, expectativas y temores que en suma reclaman respuestas y transparencia informativa. En este nuevo panorama la comunicacin vecinal se alza como un nuevo rubro de relacionamiento comunitario urbano que contemple la mejor relacin posible entre la empresa y sus grupos de influencia vecinales. Claro es que el rol comunicacional debe sustentarse en todo momento en la labor tcnica sin la cual no se podr lograr una unidad coherente y ordenada del mensaje, causando el riesgo de debilitar tanto el proyecto urbano como la imagen y reputacin corporativa. En suma, los problemas de gestin nunca se resuelven con la comunicacin.
Material informativo de apoyo: Cuadridiptico, su distrito por fin tendr gas que se usa en las ciudades ms moderas del mundo. Web
de
Datosperu.org:
www.
datosperu.org Diario El Comercio, versin online, publicado el 06 de diciembre de 2012: http://elcomercio.pe/ economia/1506139/noticia-quedistrito-esta-cuanto-cuesta-casaventa-mas-cara-lima Diario Per 21, versin online, publicado el 04 de enero de 2013: ht tp ://p er u21 .p e/i mp re s a /s e abriran-13-centros-comercialeseste-ano-2110838 Diario El Comercio, versin online, publicado el 16 de diciembre de 2009: http://elcomercio.pe/ lima/382306/noticia-vecinos-san-
6. Bibliografa: Memoria anual 2011, Gas Natural del Per. Captulo Responsabilidad Social. Pg. 30-32. Pgina web oficial de Clidda: www. calidda.com.pe
borja-protestan- construccionhospital-ninos Diario La Repblica, versin online, publicado el 25 de marzo de 2010: http://www.larepublica.pe/25-032010/otra-gresca-en-san-borja-pornuevo-hospital-del-nino-0
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REFLEXIONES EN TORNO AL DIALOGO Y SUS POSIBILIDADES

*Julio Franco Prez
Abogado. Magster en Administracin de Negocios. Especialista en Responsabilidad Social y en Arbitraje. Consultor Laboral.
1. PRESENTACIN Existen muchos textos que definen con mayor o menor amplitud el concepto de dilogo e identifican todos sus componentes. No es entonces necesario insistir en ello, ni tampoco justificar la necesidad y la importancia del dilogo. Ms an, si preguntamos seguro lograremos unanimidad respecto a que todos valoran, promueven y practican el dilogo. Pero, es esto as? Es que realmente el dilogo es una opcin y prctica extendida y compartida? En el Per, se dialoga? Veamos, desde hace ms de dos aos hay un importante proyecto minero paralizado en Cajamarca y durante ese tiempo los enfrentamiento se han exacerbado al punto que es difcil encontrar alguien que pueda afirmar que la solucin o, mejor an, el acuerdo, est prximo. Y no son pocos los graves conflictos que han enfrentado a poblaciones o a stas y a empresas, e incluso al Estado por diversos recursos econmicos y productivos y otros medios esenciales para la sobrevivencia, en los que no solo se han producido prdidas econmicas de magnitud sino, peor an, vidas humanas.
De otro lado, no es cierto, acaso, que existen en nuestro pas graves problemas de violencia familiar, contra la mujer y los nios, por lo general en el marco de familias disfuncionales o desintegradas? No era que la familia es la clula bsica de la sociedad y que todos valoramos, defendemos y promovemos a la familia, respetamos a la mujer y protegemos al nio? En otros escenarios, en los ltimos aos, se ha incrementado la violencia en los estadios de futbol o en torno a ellos, con lesiones o incluso asesinatos ocasionados a simpatizantes de un equipo a manos de los del otro. No era que el deporte y la violencia se excluyen? Y qu decir de los sucesivos procesos electorales nacionales, regionales o locales, a los que se suman los de revocacin, tan teidos de violencia verbal e incluso fsica, que compilan todo tipo de agresiones y ofensas. No era que el dilogo es inherente y consustancial a la democracia? No son precisamente los enfrentamientos entre instituciones y personalidades del Estado, y entre estas y sectores de la ciudadana, las expresiones ms evidentes de ausencia o ineficacia del dilogo?
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Cierto
es
que
en
los
ejemplos
1.
Dilogo y comunicacin El dilogo presupone a la comunicacin, pero esta no deriva necesariamente en aqul. En efecto, puede existir comunicacin sin dilogo pero no viceversa. La comunicacin puede ser unilateral y unidireccional y hasta vertical. El dilogo es siempre, cuando menos, bilateral y bidireccional. A diferencia de la comunicacin, el dilogo supone siempre que todas las partes involucradas asumen un rol activo, en el que cada uno expone sus enfoques, intereses y expectativas coincidentes o no. Por eso el dilogo es siempre, en primer trmino, un intercambio. El dilogo supone adems que el mensaje no slo se entienda (que pueda ser decodificado), sino que sea pertinente para las partes, que se vincule en algn modo o medida, a los intereses y expectativas de todas las partes involucradas. En el momento en que deja de serlo, el dilogo estar en peligro de interrumpirse y fracasar.
mencionados, entre otros muchos a los que se podra aludir, se entrelazan temas y dimensiones de la vida en comunidad cuyo anlisis excede los alcances del presente ensayo, como por ejemplo, la violencia, el conflicto, la confrontacin, el respecto a las diferencias, la tolerancia, la aceptacin al otro, la inclusin, la paz, la convivencia, el acuerdo, la discusin, el debate y la comunicacin. No se intenta aqu abordarlos en su integralidad e interrelaciones, pero si destacar de manera preliminar que las reflexiones sobre el dilogo orientadas a su eficacia tienen sentido, concrecin y viabilidad slo en ese marco multitematico y multidimensional. Entonces, qu es el dilogo? Es que todo intercambio de informacin y mensajes entre dos o ms sujetos o actores es, de por s, dilogo? Ms all de enfrascarnos en un debate sobre qu es y que no es el dilogo y cules son sus componentes y tipologa, existe algn tipo de dilogo que es el que nos interesa promover y practicar como sociedad y como pas? Qu se necesita para que el dilogo en el Per funcione y produzca resultados satisfactorios para todos?
2. BREVE CONCEPTOS
EXPLORACION
DE 2. Dilogo, conflicto y violencia Presupone el dilogo al conflicto? No necesariamente. Puede presentarse una circunstancia nueva, en un escenario no conflictivo, a la que haya que procurar una respuesta. Pero es claro que, en un escenario o
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Nuevamente, sin nimo de presenta una definicin rigurosa y completa desde la perspectiva acadmica, entendemos por dilogo una forma bsica de actividad humana en la que se intercambian ideas, conceptos, expresados a travs de un lenguaje comn.
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situacin de conflicto, el dilogo siempre ser la mejor forma para encontrar una solucin o, mejor an, para que esta resulte viable y sostenible. Ello porque la solucin
3.
Condiciones para el dilogo En los trminos en que interesan a este ensayo, el dilogo est siempre orientado a un objetivo, al logro de un acuerdo, de una solucin. Por lo tanto, hay algunos elementos que preceden al dilogo; cuando menos: una circunstancia que afecta, positiva o negativamente, a las partes que entablarn el dialogo. la intensin o disposicin de ellas de encontrar una respuesta o solucin a travs del acuerdo logrado por medios pacficos. la misma intensin o disposicin de cada una para involucrar a la otra en la respuesta o solucin a encontrar. El dilogo lleva implcito, entonces, varias opciones: la opcin por los medios pacficos antes que por los violentos. la opcin por el acuerdo antes que por el conflicto. la opcin por involucrar al otro en la respuesta o solucin antes que por excluirlo. la opcin por procurar la satisfaccin o, cuando menos, la atencin a los intereses y expectativas de los otros, antes que slo a los nuestros. Entonces, si estas condiciones previas no estn presentes, quiz
engendrada en el dilogo ser siempre legtima en la medida en que todos se sentirn partcipes en su construccin, beneficiarios de la misma y dispuestos a ejecutarla. Por el contrario, la violencia, que significa en si misma imposicin, desconocimiento del otro como sujeto, interlocutor y actor y exclusin de sus enfoques, -si no expectativas e intereses
fuese as entonces la violencia sera innecesaria-, anida siempre el germen contestatario, la esperanza de la revancha y, tarde que temprano, conduce a una escalada de mayor violencia. Las soluciones arrancadas por la violencia no son en realidad tales - por lo menos, por definicin, en el paradigma de la convivencia pacfica y la cooperacin-, puesto que carecen de legitimidad, esto es, de la aceptacin de la comunidad y el convencimiento de que son necesarias y convenientes, y perduran en tanto sea posible seguir ejerciendo violencia, es decir, no son sostenibles. Ms an, son factor de degradacin y desintegracin del cuerpo social.
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el primer reto u objetivo del proceso de dialogo es tratar de configurarlas. 4. Integralidad del dilogo
Todo eso es la base de la convivencia, la paz y el progreso inclusivo y sostenible. No es este el ideal? No es esta tambin nuestra opcin? No es, acaso, posible lograrlo? De qu o, mejor dicho, de quienes depende? Entonces, siendo todo eso as, es claro que el dilogo se asocia a ciertos valores, principios, tica y moral vinculados a la paz y a la convivencia. Y si es todo ello, entonces el dilogo se debera expresar y concretar en cada una de nuestras opciones, decisiones y acciones, convirtindose en un valor y en un principio. 5. El dilogo como aceptacin del otro
compartida que se ha denominado como disposicin falibilista1, es decir la aceptacin de que no somos dueos de la verdad, que, entonces, podemos estar equivocados y que las razones del otro pueden ser correctas, contribuir a esclarecer nuestro error, sacarnos de la confusin o aportar una solucin ms eficiente, viable y sostenible. Todo ello hace que el dilogo sea ajeno a toda forma de fundamentalismo y dogmatismo ideolgico, social, econmico o poltico. Siendo ello as, el dilogo exige adems veracidad, es decir, la disposicin a no mentir, coherencia en el discurso y, ms an, en los propsitos, y transparencia. La ausencia de tales condiciones mina la confianza, vicia el dilogo y, por tanto, lesiona cualquier posibilidad de entendimiento2. Siendo, adems, que el dilogo supone aceptacin y respeto al otro, exige tambin que las partes se siten en un plano de igualdad y de libertad. No es posible el dialogo si una parte se encuentra en una posicin de superioridad, jerarqua o dominio y hace valer frente al otro tal posicin, condicin o calidad. En consecuencia, el dilogo no es genuino ni viable si se realiza en condiciones de imposicin o verticalidad. En ese sentido, el dilogo iguala y permite que cada quin desarrolle plenamente su condicin de ciudadano con iguales derechos y prerrogativas que
De otro lado, siendo el dilogo, cuando menos, bilateral y bidireccional, no es posible promover y practicar el dilogo sin aceptar al otro como sujeto, actor e interlocutor. Por lo tanto, no es viable sin aceptar que ese otro puede tener y seguramente tiene intereses, expectativas, enfoques, algo que decir, distintos a los nuestros y que aquellos. Ms an,el dilogo exige un compromiso recproco con el libre intercambio de posiciones y fundamentos y una actitud
1 GAMIO GEHRI, Gonzalo. Dilogo. Una perspectiva tico-poltica. Revista Pginas 228. Lima. Centro de Estudios y Publicaciones (CEP). Diciembre 2012. Pgs. 43. 10838 2 GAMIO GEHRI, Gonzalo. Op. Cit. Pg. 43.
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los dems. En la dimensin individual, el dilogo hace expandir la individualidad de la persona y le permite desarrollar su lugar y rol en la comunidad, en la sociedad3. Por tanto, el dilogo se asienta en primer trmino, en la exteriorizacin y expansin de la individualidad, de la conciencia del yo y del reconocimiento de los intereses y posiciones propias, pero se construye desde la aceptacin al otro y el reconocimiento de la interdependencia y la necesidad de la cooperacin y de la inclusin. Es en este escenario, necesariamente social y ciudadano, en el que se concreta y proyecta la individualidad de todos al tiempo que se consolida el espacio y el cuerpo social, generando una dinmica de mejoramiento y progreso individual y colectivo. Todo ello es posible slo es un escenario, clima y cultura de libertad genuina en el que cada quin cuenta no slo con las garantas jurdicas, sino con los recursos y medios, en suma, con las oportunidades, para convertirse en dueo y arquitecto de su propio destino. En el plano colectivo, el dilogo es factor de inclusin y cohesin social, en tanto que permite encontrar los equilibrios entre necesidades, expectativas, posibilidades e intereses en el mbito econmico, social y poltico, constituyndose, por tanto, en un indicador de la madurez democrtica de una sociedad y de la salud de su cultura y de sus instituciones.
3. EL DILOGO, ESCENARIOS
PROCESOS
Siendo todo lo anterior cierto, el dilogo no es, sin embargo, una situacin dada o una circunstancia que surja por generacin espontnea o por el simple deseo de los actores. No es tampoco una dimensin esttica o de progresin lineal. Por el contrario, el dilogo es un proceso, que se construye paso a paso, cuyo surgimiento y consolidacin depende de la evolucin e interaccin de factores, tendencias y actores, que generan en conjunto las condiciones para que el dilogo se concrete, progrese y genere resultados. Por lo tanto, en escenarios concretos, se puede padecer situaciones de confrontacin y desorden, en los que aproximarse al dilogo se convierta en un proceso tortuoso, tamizado de enfrentamientos, en los que el dilogo sea inestable y conviva con pasajes de confrontacin, e incluso fracase y se aticen las diferencias. Entonces, lo primero es reconocer en qu tipo de proceso y de escenario nos encontramos: estamos en procesos y escenarios que promueven y conducen al dilogo o, por el contrario, en los que predominan las diferencias y el enfrentamiento? Ms all de las posiciones que se explicitan y evidencian, existen factores, intereses y expectativas susceptibles de reconocer, aceptar, incorporar y articularse a las de los dems o, por el contrario, resultan
3 Una excelente aproximacin a las reflexiones filosficas en torno al dilogo se puede encontrar en MORATALLA, Thomas Domingo. Dilogo. Visible en http://mercaba.org/DicPC/D/dialogo.htm
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excluyentes y hasta contradictorias?, es posible entonces encontrar enfoques e intereses superiores que permitan que se reconozcan como secundarias las diferencias que ahora aparecen como principales?, estamos en procesos y escaladas que intensifican y retroalimentan las diferencias y confrontaciones o, por el contrario, tales procesos son favorables a la toma de contacto, al fomento de la comunicacin, a la construccin de un lenguaje comn, a la generacin de confianza y al reconocimiento de las similitudes y coincidencias por sobre las diferencias y divergencias? Reconocer todo esto es crucial. Puede suceder que se planteen iniciativas de dilogo en escenarios, procesos, tendencias y con actores que no proclives al dilogo, sino vinculados y alimentados por historias de diferenciacin y confrontacin abiertas o soterradas. Puede ser que en esos procesos y escenarios se deban trazar antes estrategias para generar la toma de contacto y de intercambios a un nivel muy inicial, casi metodolgico, de sensibilizacin y, antes que de construccin de confianza, de atenuacin de la desconfianza. De otro lado esos procesos y escenarios deben entenderse en forma sistmica y en trminos de nuestra historia y cultura. Lo primero implica que el dilogo debe asumirse en forma transversal a todos los espacios y dimensiones de nuestra vida social y poltica. Dado el enorme dficit de dilogo y la persistente historia de exclusin, diferenciacin
y confrontacin en que se ha sumida nuestra sociedad en sus etapas colonial y republicana, para que se consolide y difunda como un valor y un hbito, el dilogo se debe promover en la familia, en la escuela, en el trabajo, en la economa y la produccin, en la poltica y en la democracia, de manera sostenida y coherente. El dilogo solo se podr difundir y extender hasta hacerse dominante, si rodeamos a las personas y a los ciudadanos de experiencias de dilogo satisfactorios en todos los rdenes y mbitos de su vida. De otro lado, en nuestro recorrido histrico como sociedad y como comunidad las experiencias de no dilogo y ms an de exclusin y de discriminacin, han sido significativamente mayores y nos han marcado durante dcadas e incluso siglos, generando patrones de pensamiento y de conducta poco proclives al dilogo. Todo ello ha fraguado, entonces, una cultura y valores (deberamos decir antivalores) que tienden ms a la diferencia y a la exclusin, asociadas al privilegio injustificado y fatuo, como a la confrontacin, al autoritarismo y a la imposicin - estos ltimos imprescindibles para que prosperen las primeras -, antes que a la bsqueda de coincidencias, a la aceptacin del otro, a su inclusin, al dilogo y a la participacin. Cierto es que siempre podremos encontrar ejemplos de lo contrario, en especial en los mbitos menos institucionalizados y ms cercanos a la vida cotidiana del individuo, pero
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no como experiencias dominantes en nuestra comunidad, en nmero y profundidad o enraizamiento, que promuevan a escala social el paradigma del dilogo en la conciencia, cultura y prcticas ciudadanas. Por el contrario, en especial en las ltimas dcadas, se han difundido y consolidado nuevos paradigmas4 que socavan la importancia del dilogo e incluso de la cooperacin, la solidaridad y la inclusin, sustratos de la primera. Tal es el caso de los paradigmas del exitismo inmediatista, asociado a lo econmico, a lo material; del individualismo exacerbado; y, de la libertad asociada al disfrute banal por sobre todo y sobre todos. Slo interesa hacerlo realidad aqu, ahora y a cualquier costo. Lo primero, el exitismo inmediatista y materialista desconoce las nociones de lo sostenible y de lo trascendental en la vida de los seres humanos y de las sociedades. Lo segundo, el individualismo exacerbado, desconoce el valor y la importancia de la cooperacin y de la solidaridad. Lo ultimo, la libertad para el disfrute banal, socava el respeto a los valores y principios, entre ellos, el respecto y aceptacin a los dems. Y si el dilogo se cimenta en la aceptacin, el respecto y la inclusin del otro, como puede prosperar en el contexto de paradigmas que, en sus expresiones ms extremas, excluyen esos valores?
4. EL DILOGO SOCIAL En el mbito colectivo, las dos dimensiones ms importantes del dilogo son el social y el poltico. Del segundo hablaremos ms adelante. Respecto al primero, nos enfocaremos ahora en el dilogo socio laboral. 1. La OIT, tripartismo y dilogo social El dilogo social tiene su centro conceptual y programtico en la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT)5, organismo multilateral creado en 1919 como parte de los acuerdos que dieron fin a la primera guerra mundial. En la actualidad, forma parte del sistema de Naciones Unidas como organizacin asociada. Lo extraordinario de la OIT es que es el nico organismo internacional en el que los Estados Miembro6 participan con delegaciones integradas por representantes de los gobiernos, los empleadores y los trabajadores. Esta configuracin se extiende a todos sus rganos programticos y de direccin, a sus equipos tcnicos y a todos sus programas y actividades. Siendo ello as, el Tripartismo es elemento constitutivo y definitorio de la OIT, en tanto que su fomento es uno de sus
4 Para una exploracin de los paradigmas que caracterizan a los tiempos actuales y sus diversas dimensiones, derivaciones e impactos, ver BAUMAN, Zygmunt.. Modernidad Lquida. Primera Edicin en Espaol. Tercera reimpresin. Fondo de Cultura Econmica. Buenos Aires. 2004; BAUMAN, Zygmunt. Amor lquido. Acerca de la fragilidad de los vnculos humanos. Primera Edicin en Espaol. Segunda Reimpresin. Fondo de cultura econmica. Mxico D. F. 2009. Igualmente, las otras obras de este autor. 5 Informacin sobre la creacin, historia, objetivos, fundamentos, organizacin, programas y acciones de la OIT se puede encontrar en su pgina web www.ilo.org
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6 Informacin sobre la creacin, historia, objetivos, fundamentos, organizacin, programas y acciones de la OIT se puede encontrar en su pgina web www.ilo.org
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objetivos principales y es tambin su mtodo privilegiado de trabajo y de accin, siendo estos tambin compromisos y responsabilidades de todos los Estados Miembros por el slo hecho de integrar la Organizacin. Todo lo dicho acerca del Tripartismo es tambin aplicable al dialogo social: siendo la OIT una organizacin de conformacin tripartita, que lo fomenta y lo adopta como mtodo, entonces, el dilogo tambin es, inevitablemente, su sello constitutivo, objetivo inherente y mtodo transversal, para la Organizacin y para todos sus Miembros. Todo ello se expresa en especial en la elaboracin y aprobacin de las Normas Internacionales del Trabajo (NIT), especficamente, de los Convenios Internacionales del Trabajo, los que tienen la naturaleza y jerarqua de Tratados de Derechos 7 Los Convenios Humanos . Internacionales del Trabajo, al igual que las Recomendaciones, son elaboradas en procesos de discusin y consulta tripartita en todos los Estados Miembros y son aprobadas en dos sesiones anuales por la Conferencia Internacional
del Trabajo, integrada tambin por las delegaciones tripartitas de todos los Estados Miembro. Forman parte tambin de las NIT las Recomendaciones y las Declaraciones, aprobadas tambin por la Conferencia Internacional del Trabajo. Los Normas Internacionales del Trabajo aluden y regulan una amplia gama de materias vinculadas al trabajo,las relaciones laborales y la administracin del trabajo, estableciendo principios, derechos y garantas de proteccin y promocin del trabajo y de los trabajadores, que a la vez constituyen responsabilidades y deberes para el Estado y los Empleadores. 2. El dilogo social y el Trabajo Decente El dilogo social es adems componente y uno de los objetivos del paradigma, concepto y estrategia del Trabajo Decente, el que a su vez integra los principios, propsitos y programas de la OIT en torno a cuatro objetivos estratgico: promover el empleo, adoptar y ampliar medidas de proteccin social, promover el dilogo social y el tripartismo y respetar, promover y aplicar los principios
7 Una vez ratificados por cada pas, los Convenios Internacionales del Trabajo se incorporan a las legislaciones nacionales, por lo que deben ser cumplidos por el Estado y por los actores sociales, esto es, los empleadores y los trabajadores y sus respectivas organizaciones. La OIT ha aprobado a la fecha 189 Convenios y 202 Recomendaciones, aunque no todos estn vigentes. En el Per, los Convenios Internacionales del Trabajo tienen jerarqua superior a las Leyes Nacionales y se integran la lo que se conoce como el bloque de constitucionalidad de las normas sobre derechos humanos contenidas en la Constitucin. Adicionalmente, los denominados Convenios Fundamentales, que versan precisamente sobre los declarados como Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo (Libertad Sindical y Negociacin Colectiva, eliminacin del trabajo infantil, eliminacin del trabajo forzoso y eliminacin de la discriminacin en materia de empleo y ocupacin), obligan a todos os Estados Miembros por el slo hecho de formar parte de la Organizacin (Declaracin Tripartita de la OIT sobre los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo, 1998).
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y derechos fundamentales en el trabajo.8 La exposicin de las diversas implicancias del concepto de trabajo decente, de su impacto y de las estrategias y herramientas para su consecucin a escala global y en cada pas excede las posibilidades del presente ensayo. Baste decir que actualmente constituye un eje fundamental de la articulacin a escala global de las nociones y estrategias de desarrollo humano y crecimiento econmico, en el marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), y tambin en cada pas a travs de los Planes Nacionales de Trabajo Decente (PNTD). 3. Concepto de Dilogo Social El dilogo social es para la OIT todo tipo de negociaciones y consultas - e incluso el mero intercambio de informacin - entre representantes de los gobiernos, los empleadores y los trabajadores y trabajadoras, sobre temas de inters comn relativos a las polticas econmicas y sociales.9 La naturaleza, importancia e impactos del dilogo social se puede graficar en las siguientes afirmaciones: Es, ante todo, una actitud de cooperacin entre los agentes
econmicos y sociales, que puede adquirir mltiples formas, niveles y dimensiones en funcin del contexto, las prcticas sociales y las necesidades. Es una forma de relacin social alternativa al conflicto, un enfoque y una opcin que incorpora, como se ha visto antes, valores y opciones ticas que privilegian el progreso y la paz basados en l ajusticia social y, precisamente, en el dilogo social. Es un instrumento eficaz para resolver problemas colectivos mediante la creacin de una estructura y un entorno adecuados para alcanzar soluciones viables. En otras palabras, el dilogo social pretende facilitar una interaccin constructiva con el fin de llegar a un consenso/compromiso social entre los distintos interlocutores de una sociedad. Es dinamizador de acuerdos que permiten a la sociedad alcanzar nuevos estadios de paz, bienestar, desarrollo y democracia. Es un fin como derecho, objetivo y componente del progreso y la paz sostenibles, a la vez que es un medio, estrategia e instrumento para el reconocimiento y ampliacin de los derechos y para la construccin del progreso, la paz y la estabilidad econmica y social. Como fin y como medio es transversal a todos los temas
8 ORGANIZACIN INTERNACIONAL DEL TRABAJO (OIT). Mdulo: Dilogo Social, Negociacin y Tcnicas de Comunicacin. Centro Internacional de Formacin de la Organizacin Internacional del Trabajo. Febrero 2011. Pg. 12. 9 ORGANIZACIN INTERNACIONAL DEL TRABAJO (OIT). Mdulo: Dilogo Social, Negociacin y Tcnicas de Comunicacin. Centro Internacional de Formacin de la Organizacin Internacional del Trabajo. Febrero 2011. Pg. 12.
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y reas de inters en el mbito social, econmico y poltico. 4. Importancia e Dilogo Social impactos del 5.
en los procesos decisorios y sus puntos de vista se reflejan en los resultados. Condiciones para el dilogo social Pese a su importancia y a sus efectos positivos, se ha dicho antes, el dilogo social no surge por generacin espontnea o por mero influjo de la voluntad. Se necesitan entonces determinadas condiciones para que el dilogo social prospere y se consolide, hasta insertarse en la cultura, en los hbitos y se institucionalice. Entre ellos cabe mencionar los siguientes: Una cultura que promueva las coincidencias y el respeto a las diferencias, antes que la diferenciacin y la intolerancia. Un entorno democrtico que incorpore la voz y los intereses de los diversos sectores de la sociedad. Entre ello, tratndose del dilogo en el mbito socio laboral, es esencial el respeto a las libertades pblicas y sindicales y un sistema democrtico de relaciones laborales. Un Estado que no sea neutral en esta materia sino que incorpore el dilogo como poltica y lineamiento central de su organizacin y accionar y que genere instituciones que promuevan y favorezcan el dilogo. Sujetos sociales constituidos, organizados, calificados, con representacin y legitimidad, con
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La importancia e impactos del dilogo social radican en lo siguiente: Brinda a los actores sociales y otros interlocutores la oportunidad para participar en la definicin del futuro de la sociedad, en la medida que contribuyen en el diseo e implementacin de las polticas pblicas ms directamente vinculadas al trabajo y a su proteccin. Permite la creacin del mejor escenario posible para una implementacin efectiva y viable de dichas polticas, minimizando el riesgo de que se produzca un conflicto laboral y social. El objetivo de esta participacin y de esta cooperacin es facilitar el logro de acuerdos relativos a la creacin de riqueza, el progreso social y econmico, la seguridad social, la estabilidad y la igualdad, de modo que la combinacin de todos ellos produzca un resultado socialmente aceptable. Es un instrumento integrador y democrtico para formular polticas y tomar decisiones. La construccin de polticas mediante el dilogo social se considera como un enfoque de abajo hacia arriba. Las polticas formuladas por medio del dilogo social son ms legtimas, porque los actores sociales participan
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capacidades tcnicas y acceso la informacin y con capacidad para cumplir los compromisos y acuerdos que surjan del dilogo. El convencimiento de que los beneficio de recurrir al dilogo son mayores y perdurables respecto a los que se obtendran coenlo dilogo. Junto con ello, disposicin, voluntad poltica y compromiso de todas las partes involucradas. Pero todas estas tampoco son condiciones dadas o que surjan por generacin espontnea. Se requiere entonces liderazgo y la promocin del dilogo tambin para lograr esas condiciones. 6. La institucionalizacin del dilogo social El Dilogo social es componente esencial de la democracia y se debe promover y practicar en distintos niveles, en relacin a una amplia gama de temas y problemticas y con la participacin de todos os actores sociales interesados o involucrados en la problemtica sociolaboral. No obstante, para que el dilogo social se consolide e instale en la cultura y los hbitos de la sociedad es necesario que se concrete en y canalice a travs de instituciones que formen parte de la estructura formal del Estado.
Ello
aporta
seguridad,
regularidad y permanencia al dilogo, promueve y fortalece la participacin de los agentes sociales, aumenta la transparencia de sus procesos, garantiza una mayor igualdad entre los agentes sociales participantes en el dilogo y evita exclusiones. En suma, la institucionalizacin legitima al dialogo y a los actores involucrados. Todo ello exige entonces un marco normativo concertado, que asigne jerarquas, competencias y atribuciones, as como recursos y soporte tcnico adecuado y apoyo al desarrollo de las capacidades de los sujetos que intervienen en el dilogo.
5. DILOGO Y DEMOCRACIA Nuevamente, un anlisis a profundidad sobre la relacin entre dilogo y democracia excede en mucho los alcances y posibilidades de este ensayo. A modo de resumen, baste decir que el dilogo es consustancial a la democracia y es uno de sus valores y mtodos principales10. Permite los acuerdos entre actores polticos, es una forma de articulacin dinmica entre la mayora y las minoras y norma las relaciones entre los actores polticos, y entre stos y la ciudadana11.
10 Para RAMOS SALGUERO, Jos la democracia o, ms precisamente, el Estado democrtico de Derecho no es sino la institucionalizacin del DILOGO como modelo y rgimen superior de vida civilizada, de modo que la importancia del dilogo no es relativa, mayor o menor, sino estrictamente esencial y medular en una democracia por tratarse, en general, del modo ms eminente de convivencia y entendimiento humano. (La Importancia el Dilogo. Disponible en http://www. clubdelaconstitucion.com/index.php?option=com_content&view=article&id=67:importancia-dilogo&catid=32:cur-0809&Itemid=47).
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11 BACA OLAMENDI, Laura. Dilogo y democracia. Instituto Federal Electoral. Cuadernos de divulgacin de la cultura democrtica 13. Tercera edicin. Mxico D.F. Diciembre de 2001. Pg. 7.
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Por su importancia y rol en el proceso de construccin histrica de las instituciones de la democracia, se han configurado en el Estado de derecho democrtico diversas garantas a los ciudadanos que se vinculan directamente con el dilogo - entre ellas, las libertades de conciencia, de expresin, de reunin, de asociacin o el derecho de peticin -, adems de haberse erigido instituciones y espacios, como el parlamento y las campaas electorales, en los que el dilogo es - o, debera ser - la forma de relacin por excelencia entre los actores polticos12. En resumen, El dilogo es, pues, un medio para canalizar racionalmente la pluralidad poltica y tambin una forma de producir decisiones polticamente significativas y consensuadas. En consecuencia, Una cultura poltica es democrtica cuando las relaciones entre gobernantes y gobernados, ciudadanos, organizaciones y Estado se sustentan en valores como la igualdad poltica, la libertad, la tolerancia, el pluralismo, la legalidad, la participacin, y, por supuesto, el dilogo. Por ello, Fortalecer la cultura poltica democrtica implica, entre otras tareas, consolidar el ejercicio del dilogo como forma de hacer poltica.13 En este contexto, el dilogo en su ms alta expresin puede ser considerado como una virtud cvica de carcter democrtico desde una doble perspectiva: por un lado, porque evita el recurso
12 BACA OLAMENDI, Laura. Op. Cit. Pg. 7. 13 BACA OLAMENDI, Laura. Op. Cit. Pgs. 7 y 8. 14 BACA OLAMENDI, Laura. Op. Cit. Pg. 13. 15 BACA OLAMENDI, Laura. Op. Cit. Pg. 11. 16 BACA OLAMENDI, Laura. Op. Cit. Pg. 11.
de la coercin y la violencia y, por otro, porque abre la posibilidad de cambiar libremente de opinin sin que exista represalia alguna. El imperativo del dilogo democrtico, en consecuencia, es el de no usar la violencia en contra del disidente, es decir, en contra de quien profesa ideas distintas.14 Desde nuestra perspectiva, adems de referirnos a lo que el dilogo evita, cabe enfatizar aquello que el dilogo aporta y construye, que es, precisamente, la paz, la convivencia y el acuerdo, que conceden, a su vez, legitimidad y sostenibilidad al modelo social, econmico y poltico. De otro lado, importante tambin distinguir la dimensin del dilogo como concepcin y opcin tica de la coexistencia democrtica15, que se vincula en ltima instancia a la naturaleza del ser individual en el escenario del ser colectivo proyectados a la dimensin poltica del ejercicio del poder, de la cosa pblica y del bienestar comn. La otra dimensin es la que lo concibe como un procedimiento para encontrar soluciones satisfactorias a las controversias que se desarrollan en las sociedades contemporneas de carcter pluralista16, dimensin en la que el dilogo afronta desafos trascendentales y grandes tensiones entre una perspectiva formalista e institucionalista y, en cierto modo,
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conservadora, y el afn protagnico, renovador y hasta irreverente de los de los actores sociales que claman por el protagonismo poltico. Respecto al dilogo como dimensin tica de la convivencia democrtica son plenamente aplicables las reflexiones previas respecto a la aceptacin del otro y de las diferencias, a la vocacin por la paz y por la inclusin, por lo tanto respecto a la disposicin falibilista, al rechazo a la violencia y a la exclusin. Todo ello se expresa, adems, en la tolerancia y el pluralismo, que son valores esenciales de la democracia. Una derivacin fundamental de todo esto es la que atae a la relacin entre mayoras y minoras y al respeto hacia estas por aquellas, as como a la coexistencia cooperativa como lnea esencial de la relacin entre ambas17, temas estos fundamentales para la consistencia, salud y estabilidad democrtica y que ahora slo enunciamos al conducirnos por senderos ajenos a los de este ensayo. Por cierto, en la dimensin de la poltica y de la democracia, en lo que respecta al dilogo, dos temas centrales son, de un lado, quienes son los actores del dilogo poltico y, del otro, cuales son los mecanismos institucionales (normas, instancias, jerarquas, competencias, procedimientos, recursos), que hacen posible que el dilogo se concrete, se legitime y se viabilice. Todo esto abre una diversidad de cuestiones que ahora solo enunciamos. De un lado, en relacin a los actores del
17 BACA OLAMENDI, Laura. Op. Cit. Pgs 28 a 30.
dialogo habr que reflexionar respecto a la amplitud del dilogo, esto es, si incorpora a los actores sociales o solo a los polticos, lo que a su vez depender de la mayor o menor vinculacin orgnica de estos con aquellos y a la calidad y eficacia de la representacin que asumen o pretenden asumir los actores polticos. Si el sistema poltico en su conjunto (sistema de representacin y canales de acceso a las decisiones del Estado) deja de ser funcional a las necesidades, expectativas y demandas de los actores sociales, tarde que temprano estos buscarn canales no necesariamente institucionales para expresarse, lo que derivar en inestabilidad social y poltica y pondr a prueba la gobernabilidad. Respecto a la institucionalizacin del dilogo, habr que reflexionar si el fomento del dialogo expresan una poltica general del Estado y de sus principales autoridades, si los espacios de dilogo que se crean se insertan de manera adecuada en la estructura del Estado, en relacin o contacto con los ncleos y reas clave en la toma de decisiones, si formalizan la participacin de los actores e interlocutores sociales y polticos determinantes, si cuentan con los mecanismos formales para que los acuerdos se concreten en polticas, programa y acciones de las entidades pblicas y si cuentan con los recursos y el soporte necesario. Entonces, no existe democracia genuina sin dilogo real y efectivo. Pero, cundo se satisfacen los requerimientos del dilogo en democracia? Slo con elecciones cada cierto nmero de
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aos? Slo designando representantes que cobran autonoma respecto a sus representados? O se requieren otras formas de dilogo ms cercano y continuo con los ciudadanos, a travs de los cuales estos puedan no slo expresar sus opiniones y posiciones sobre las polticas y acciones del Estado sino, ms an, participar en la adopcin y ejecucin de las decisiones que los afectan y tener la capacidad de control efectivo respecto a la gestin y comportamiento de sus representantes?, el sistema de representacin poltica canaliza adecuadamente la aspiracin y
6. INSTITUCIONES PARA EL DILOGO EN EL PERU Sin nimo de hacer un inventario exhaustivo y detallado de los espacios institucionales del dilogo social y poltico en el Per, sino slo con la intencin de presentar algunas coordenadas generales respecto a la institucionalizacin del dilogo con una perspectiva de permanencia, y postergando para otra ocasin el necesario balance, mencionamos ahora los siguientes: 1. El Foro del Acuerdo Nacional fue convocado en el ao 2001 y suscrito en Palacio de Gobierno el mes de junio de 2002, con la finalidad de promover el dilogo y el consenso respecto a los objetivos y polticas nacionales y sentar las bases de la gobernabilidad democrtica. Participan representantes de los Gobiernos nacional, regionales y locales, de los partidos polticos y de organizaciones de la sociedad civil. Ha consensuado treinta y tres polticas de Estado que corresponden a cuatro grandes objetivos: fortalecimiento de la democracia y del estado de derecho, desarrollo y justicia social, promocin de la competitividad del pas y afirmacin de un Estado eficiente, transparente y descentralizado18. El Consejo Nacional del Trabajo y Promocin del Empleo (CNT) es un mecanismo de dilogo social y concertacin laboral que
expectativas respecto al dilogo de los actores sociales?, Nuestro diseo poltico institucional cuanta con la legitimidad necesaria en los actores sociales y contempla los mecanismos adecuados para el dilogo democrtico eficaz?, Cuentan los lderes polticos en las responsabilidades de Estado y en las colectividades polticas con la vocacin, capacidades y calidades necesarias para promover el dilogo? Temas y problemas delicados y
complejos, en los que reside en mucho las posibilidades de que el dialogo de difunda y se consolide como valor y hbito esenciales en nuestra sociedad. Es seguro que las respuestas y los modelos institucionales que mejor respondan a nuestra configuracin histrica, idiosincrtica y cultural 2. debern ser encontrados, perfilados y puestos en prctica, precisamente, mediante el dilogo.
18 Ms informacin del Consejo Nacional del Trabajo en http://www.mintra.gob.pe/mostrarContenido.php?id=47&tip=47
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opera en el mbito del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo y tiene por objeto la concertacin de polticas en materia de trabajo, promocin del empleo y capacitacin laboral, y de proteccin social. Integran el CNT las centrales sindicales nacionales y las organizaciones empresariales ms importantes del pas, adems de os funcionarios del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo19. 3. El Consejo Nacional de Competitividad (CNC) fue creado en el ao 2002 como un espacio de concertacin pblico privado con la finalidad de desarrollar e implementar un Plan Nacional de Competitividad con el objeto de mejorar la capacidad del Per para competir en el mercado internacional. Es una comisin de coordinacin que opera en el mbito del Ministerio de Economa y Finanzas y que est integrada por cinco representantes del Gobierno, dos del sector empresarial, uno de la fuerza laboral y un Director Ejecutivo20. La Mesade Concertacin para la Lucha contra la Pobreza (MCLCP),fue creada el 18 de enero del 2001 y es un espacio en el que participan instituciones del Estado y la sociedad civil
para adoptar acuerdos y coordinar acciones para superar la situacin de pobreza en cada regin, departamento, provincia y distrito del Per. Est integrada representantes de trece ministerios, cinco representantes de las organizaciones sociales, dos representantes de los organismos no gubernamentales (ONGs), tres representantes de las municipalidades, dos representantes de las iglesias e instituciones confesionales residentes en pas, dos representantes de los organismos cooperantes en materia de lucha contra la pobreza con sede en Per y un representante de las entidades empresariales21. Por cierto, adems de las mencionadas, existen otras instituciones y espacios de dilogo social referidos a temticas especficas y de mbito institucional ms restringido, no slo a nivel del gobierno nacional, sino tambin de los gobiernos regionales y locales22. Con todo ello, queda pendiente el anlisis respecto a la eficacia de todos estos espacios en trminos de favorecer la participacin efectiva de los actores sociales, de generar propuestas y soluciones que luego se plasmen en polticas, normas, programas y procesos y respecto a la legitimidad que han logrado.
4.
19 Ms informacin del Consejo Nacional del Trabajo en http://www.mintra.gob.pe/mostrarContenido.php?id=47&tip=47 20 Ms informacin del Consejo Nacional de Competitividad en http://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_content&view= article&id=2034%3Aconsejo-nacional-de-competitividad&catid=310&Itemid=101439&&lang=es 21 Ms informacin sobre la Mesa de Concertacin para al Lucha contra la Pobreza en http://www.mesadeconcertacion.org.pe/ 22 Es importante tambin destacar el rolde la Defensora del Pueblo en el monitoreo de los conflictos sociales (ms informacin en http://www.defensoria.gob.pe/conflictos-sociales) y de la Oficina Nacional de Dilogo y de Sostenibilidad de la Presidencia del Consejo de Ministros creada en el 2012 sobre la base de la anterior Oficina de Gestin de Conflictos Sociales (ms informacin en http://www.pcm.gob.pe/agenda-pcm/dialogo-y-sostenibilidad/anticorrupcion-1/)
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Centro de Anlisis y Resolucin de Conflictos Av. Canaval y Moreyra 751 1er Piso. San Isidro Telfonos: 6267421 6267408 Pgina web: www.pucp.edu.pe/consensos

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Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per N 20078620

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Cambio ClimtiCo, aGua Y SurGimiENto dE CoNFliCtoS EN El PEr

REFLEXIONES EN TORNO AL DIALOGO Y SUS POSIBILIDADES

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RECoNStruCCiN dEl CoNCEpto dE diloGo

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k.pinasco@ampaperu. info / www.ampaperu. info

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Caracterstica reconocida por la CMNUCC

Fuente: Portal de Cambio Climtico del MINAM (cambioclimatico.minam.gob.pe) /Texto de la CMNUCC-1992