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A acessibilidade e o ingresso nos cargos da Carreira Auditoria da Receita Federal do Brasil.

Por Srgio de Paula Santos1 A) Da hermenutica jurdico-administrativa sobre acesso e ingresso


Jos dos Santos Carvalho Filho (2006, p.538) nos ensina sobre o que a acessibilidade aos cargos, tomada como direitos pessoais e tambm como deveres ao administrador pblico que colocaria a acessibilidade em prtica no Estado, em suas implementaes e aplicativos de recrutamento e seleo. Para a compreenso do que seja esse princpio e nada melhor que nas fontes doutrinrias para assim informar , vejamos in verbis o que ele diz sobre a acessibilidade, no seu Manual de Direito Administrativo:
2. Acessibilidade 2.1. Sentido Acessibilidade o conjunto de normas e princpios que regulam o ingresso de pessoas interessadas no servio pblico. Os parmetros que regem o acesso ao servio pblico acarretam vinculao para os rgos administrativos, de modo que no pode a Administrao criar dificuldades maiores nem abrir ensanchas de facilidades fora das regras que compem o sistema. Cuide-se, pois, de verdadeiro direito subjetivo 121 o direito de acesso aos cargos, empregos e funes pblicas, observados logicamente as normas aplicveis em cada tipo de provimento. Convm notar que o direito de acesso, previsto no art. 37, I, da CF, corresponde ao ingresso no servio pblico, ou, se assim se preferir , ao provimento inicial ou originrio. 122 ___________
121. 122.

MARIA SYLVIA DI PIETRO (ob. cit. p. 317).

a correta observncia de JOS MARIA PINHEIRO MADEIRA (Servidor Pblico na Atualidade. Edit. Amrica Jurdica, 2003. p.45). (destaquei)

i) Sobre essa argumentao, Carvalho Filho impressiona com a discriminao entre (a) as normas e princpios que regulam o ingresso e (b) quanto aos
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Bacharel em Administrao de Empresas e Analista Tributrio da Receita Federal do Brasil

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parmetros que regem o acesso, seguindo uma lgica de acessibilidade bastante interessante, pois o autor assim considera um diferencial primrio entre as idias de acesso e ingresso que, no meu estreito entendimento, abstrai-se com a aplicao do princpio de impessoalidade. Conforme as caractersticas da burocracia, junto teoria de autoridade de Max Weber, a impessoalidade organizacional estaria, em princpio, nas relaes entre cargos e, por essa tica, o acesso ao cargo tomar-se-ia como algo impessoal e o ingresso, ao seu lado, seria observado sob a lgica de pessoalidade. Um acesso tem por imagem um ambiente esttico e impessoal. Imagina-se, por exemplo, um porto, uma calada, dois degraus, um trio, uma porta fechada e teramos um acesso! Percebe-se alguma pessoa nesse ambiente? Pois , na estrutura organizacional do Estado, os acessos se explicariam impessoais atravs dos meios legalmente definidos para indicar a direo e dos mecanismos de cerceio a entrada desautorizada de alguma pessoa no quadro de servidores. A imagem de um ingresso, por sua vez, presume um fenmeno dinmico e pessoal, pois algum teria que abrir o ferrolho e empurrar aquele porto, caminhar pela calada, subir dois degraus, parar em frente porta, tocar uma campainha ou usar uma chave e, quando a porta se abrisse, seria formalizado o fenmeno de ingresso, com a passagem da pessoa pelo vo de entrada. Veja-se, porm, que um sujeito pode passar por todos os entraves de um caminho porto, calada e degraus, como na nossa imagem , mas somente com a sua efetiva chegada ao ponto final desse percurso haveria sentido falar de acessibilidade atravs da idia de ingresso. Assim que (a) os princpios e normas que regulam os direitos pessoais de um cidado qualquer em ingressar num cargo pblico, bem como (b) os parmetros que regem os entraves desse percurso (acesso) at o cargo para uma pessoa, seriam temas imanentes ao princpio de acessibilidade. Desta forma, considerando a expresso constitucional de que os cargos, empregos e funes pblicas seriam acessveis a todos os brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei (...), um candidato a certa vaga no Estado angariaria direitos ao cargo preenchendo requisitos legalmente estabelecidos, enquanto o administrador pblico teria a lei como fonte de definio dos entraves a esse ingresso, ou seja, alm de
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definir direitos individuais, a lei contemplaria o que fazer e como fazer a triagem de pessoas no percurso aos cargos do Estado. Deste modo, no pode mesmo a administrao pblica criar dificuldades maiores e nem abrir ensanchas de facilidades fora das regras que compem o sistema...

ii) Entretanto, Carvalho Filho cita Jos Maria Pinheiro Madeira, afirmando ser correto que os direitos de acesso correspondem ao provimento inicial ou originrio. Com o devido respeito, a citao de Maria Sylvia di Pietro, quanto aos direitos subjetivos, sugere que todas as formas de provimento de cargos incorreriam em iguais condies de aplicabilidade para o princpio de acessibilidade e, portanto, o princpio no poderia encerrar-se na nomeao, conforme alude Pinheiro Madeira, sendo esta a forma de provimento originrio. Por um lado, todas as demais formas de provimento tratadas no art. 8 da Lei n 8.112/90 RJU (promoo, readaptao e etc...), seriam formas derivadas da nomeao, pois todos os casos sugerem possibilidade de se tornarem efetivos somente para uma pessoa que j mantivesse relaes de trabalho com o Estado, conforme as disposies em lei sobre cada modalidade ou instituto. A mim parece que a afirmao de Pinheiro Madeira condiciona interrupo acessibilidade j na nomeao, paradoxal ao que se considera pela Teoria Geral dos Sistemas. A questo simples, nesse caso, pois um sistema teria uma entrada, um processamento e uma sada e, desta forma, a acessibilidade se colocaria truncada j com a entrada do servidor no Estado, sendo todos os demais casos de provimento desapegados de sentido acessibilidade, conforme tratada por Di Pietro. Ora, se toda forma legal de direitos individuais e cerceio ao provimento requer um ambiente particular de acesso definido em lei para diferenci-lo dos demais, no no provimento inicial ou originrio (nomeao) que a acessibilidade se define de uma vez por todas. Alis, como poderia um servidor pblico dizer-se contemplado de direitos de acesso a todas as formas de provimento de cargos que a lei lhe possibilite, se a doutrina o impusesse a modalidade de nomeao como nica frmula de angariar ingresso aos cargos

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pblico? Na prtica, a afirmao de Pinheiro Madeira levaria o servidor sempre recorrer ao concurso pblico, como nico meio de alcanar o cargo que almeje, e eis a lgica a mim paradoxal naquela citao.

iii) Parece-me ouso respeitosamente que tal interpretao se desapega do contexto de legalidade com que a administrao pblica haveria de se ocupar perante a cidadania, fundamento do Estado e de onde insurgiriam os direitos e garantias individuais oferecidos a todos pela Constituio Federal, inclusive para um cidado-servidor pblico. A entrada de uma pessoa no Estado o transforma num servidor e, grudado a ele, s.m.j., a nomeao abre um novo contexto de relaes jurdicas, obviamente num ambiente desigual apenas ao das relaes do Estado com o cidado comum, mas isso no permite dizer que essa pessoa no contemple o mesmo amparo individual dos direitos fundamentais da Constituio, entre os quais o direito a ampla legalidade. Ora, se o principio de acessibilidade faz exigir tratamento isonmico da administrao em relao aos candidatos-cidados a um cargo, a isonomia no acesso aos cargos h que ser decorrente de lei, pois que somente a lei pode igualar os iguais, diferenciar os desiguais e, igualmente, apenas a lei pode definir os limites e as extenses ao administrador pblico para as implementaes e recorrncias, perante o cidado. Na prtica, a partir da nomeao (cumpridos os demais requisitos da investidura, obviamente), o cidado torna-se servidor, mas ainda lhe cabe decidir se vai ou no adentrar as portas do Estado, o que se realizaria somente com a posse. Se a posse, por sua lgica de aceitao contratual, traduz manifestao da vontade de um servidor em aceitar as regras de trabalho com o Estado, isso no quer dizer que esse servidor estaria abdicando de sua cidadania e nem aceitando mais do que a lei define como forma de exigncia de trabalho pelo Estado-patro. Por outro lado, a posse tambm no ser mais do que um desfecho da investidura, para a administrao pblica, nos termos do art. 7, da Lei n 8.112/90 (a investidura ocorrer com a posse). Fato que a nomeao no traduz ingresso em cargo pblico, mas uma forma de acesso ou provimento, pois, da nomeao para a posse, abre-se a oportunidade do cidado escolher entre ingressar ou no no Estado. Tem-se que a nomeao a chave para o que antes seria uma expectativa de direito ao ingresso, mas o
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efetivo ingresso do cidado no cargo somente ocorrera com a posse, pois, at ento, o servidor ainda no teria assumido as atribuies e responsabilidades do cargo, ainda no possibilitado de agir em nome do Estado. Ocorre tambm que s haveria posse nos casos de provimento de cargo por nomeao (conforme o art. 13, 4, da Lei n 8.112/90) e, desta forma, questiona-se: Ser que a administrao pblica no haveria que se ocupar igualmente com a legalidade restrita para todos os casos de provimento de cargos no Estado, exigindo posse somente para os casos de nomeao? Pois no o que aparenta ocorrer na Carreira ARFB...

B) Das implementaes de acesso na Carreira Auditoria da Receita Federal do Brasil


iv) Vnia mxima, a Carreira Auditoria da Receita Federal do Brasil pode estar sofrendo de desapego legalidade requerida da administrao pblica, aparentemente por fora de uma interpretao equivocada quanto idia de ingresso, sugestionada para os cargos da mesma carreira (Analistas-Tributrios e Auditores-Fiscais), ambos requeridos de posse. Aparentemente, tal lgica estaria estabelecida nos termos do art. 3 da Lei n 10.593/02, segundo o qual o ingresso nos cargos da Carreira ARFB far-se-ia sempre no primeiro padro da classe inicial da respectiva tabela de vencimentos, mediante concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, exigindo-se curso superior em nvel de graduao concludo ou habilitao legal equivalente. Entretanto, duas afirmaes sugerem-se verdadeiras, na interpretao desse dispositivo: (a) somente mediante concurso seria realizado o ingresso no primeiro padro da classe inicial da respectiva tabela de vencimentos; e (b) quando mediante concurso, o ingresso se realizaria no primeiro padro e etc... Ora, para um Analista-Tributrio, no ltimo padro da ltima classe do seu cargo, seria correto lhe ser exigida a posse para a sua promoo na carreira? A partir dos dizeres desse dispositivo, seria cabvel a interpretao nica de que o ingresso no cargo de Auditor-Fiscal haveria que ocorrer somente por meio de concurso pblico?

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Ocorre que promoo a passagem do servidor do ltimo padro de uma classe para o primeiro padro da classe imediatamente superior conforme a lei n 10.593/02, no seu 4, assim como no SIDEC (Lei n 11.890/08, art. 154, 1). Tambm ocorre que os artigos 8 e 33 da Lei n 8.112/90 inferem que a promoo seja uma forma de provimento e vacncia de cargo, ou seja, no seria a passagem de uma classe para outra dentro do mesmo cargo, mas entre cargos, nas formas de direito para um servidor. Temos, por fim, a doutrina, conforme Celso Antonio Bandeira de Mello (2006, p. 285), que diz ser promoo uma elevao para cargo de nvel mais alto dentro da prpria carreira. Desta forma, o Analista-Tributrio do padro S-IV que fosse aprovado no concurso para Auditor e ingressasse no padro A-I desse cargo, estaria sendo nomeado ou sendo promovido na carreira? Em tese, ao observarmos a acessibilidade e o ingresso imediatamente relacionados com todas as formas de provimento, seja originrio ou derivado, observa-se tambm que o contexto implementar do um concurso pblico para o Analista S-IV alcanar o cargo de Auditor perde total sentido de ser requerido, para tornar efetiva a prpria carreira Auditoria. Na prtica, o efeito desse concurso ser uma promoo, para este servidor, considerando as informaes em lei sobre a promoo. Entretanto o concurso tambm cerceia o cidado comum, e talvez bem mais do que deveria...

v) Na verdade, os implementos considerados tanto para o concurso de Auditor-Fiscal, quanto para o de Analista-Tributrio, aparentam carentes da informao amparada na Constituio Federal j para suas primrias substncias de composio. Tomando que um concurso pblico seria de provas ou de provas e ttulos, a ESAF estaria criando dificuldades maiores do que a Constituio permitiria, ao adotar um programa de formao e uma sindicncia de vida pregressa entre os ingredientes de um concurso. Entretanto, assim entendo apenas porque, naturalmente (ou tecnicamente talvez), este programa de formao e a sindicncia no oferecem certeza de significarem provas ou provas e ttulos, a substncia constitucional para um concurso. Requisitos de investidura, talvez, substncias de concurso, aparentemente no...

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Por outro lado, um programa de formao sequer permite afirmar constitucionalidade quando cerceie um cidado entre os requisitos de investidura, pois, nos termos do art. 39, 2, trata-se de um requisito constitucional exigido para a promoo de servidores nas carreiras, ou seja, referencia requisito e, ao mesmo tempo, direitos pessoais de acesso somente para o cidado-servidor de carreira, mas no para o pblico externo ao quadro de pessoal no Estado. Tem-se, porm, que os requisitos de investidura podem ser institudos em lei, mas o art. 5, 1, da Lei n 8.112/90 representa um limitador para tal possibilidade, ao informar que as atribuies do cargo podem justificar a exigncia de outros requisitos estabelecidos em lei. Desta forma questiona-se: seriam as atribuies dos cargos de analista e auditor necessariamente carentes de formao, antes da posse? Na prtica, a resposta poderia ser sim, quanto eficincia na contratao de servidores bem formados, mas no quanto ao seu estabelecimento a partir de lei Ocorre que os Editais ESAF para tais concursos amparam-se em portarias e decretos, na instituio do programa de formao e no em lei, propriamente dita, se observado o contexto de cidadania. Para o cidado, nos termos da Constituio Federal, h que se observar o processo legislativo para dizer se um instrumento normativo que o atinge seria lei ou no, e esse o primeiro problema... Em lgica distinta, se a eficincia de um concurso pode ser medida pela qualidade dos servidores contratados no Estado, isso no quer dizer que a formao dessas pessoas haveria que ser oferecida no processo de seleo. Ora, um concurso pode exigir a formao, atravs do contedo das provas e das notas de corte, elementos que se prestam muito bem para equacionar esse segundo problema... Se assim no bastasse, os Editais desses concursos ainda estabelecem cerceio de participao na segunda fase, para cidados habilitados na primeira, utilizando um sutil jogo lgico que transforma as idias de habilitao e classificao numa s coisa, ao mesmo tempo em que o custeio do programa de formao estaria sendo requerido dos candidatos indistintamente e sem qualquer necessidade. Mas isso uma outra histria...

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Bibliografia
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 16 ed. Rio de Janeiro : Lumen Jris, 2006. CHIAVENATO, Idalberto. Introduo teoria geral da administrao 7 edio, revista e atualizada. Rio de Janeiro : Elsevier, 2003 8 reimpresso. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito administrativo. 18. ed. So Paulo: Atlas, 2005. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo 20. ed. rev. e atual. at a EC n 48. So Paulo : Malheiros, 2006.

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