Colaborao em momento de crise: A atuao do Departamento de Defesa durante o furaco Katrina1

Elaborado por Donald P. Moynihan

Introduo Na tera-feira, 23 de agosto de 2005, o Centro Nacional de Furaces observou uma depresso tropical2 a cerca de 321 km no sudeste de Bahamas. Uma semana depois, o furaco Katrina se tornaria o maior desastre natural na memria dos cidados dos Estados Unidos, afetando 148 km2, deixando 1.800 mortos e destruindo grande parte de uma importante cidade. O furaco Katrina deixou uma srie de imagens marcantes. Uma cidade devastada por um dilvio. Vtimas sinalizando em desespero por socorro. Mortos e desabrigados. Essas imagens eram o retrato do fracasso do governo, que tambm acumulou alguns sucessos limitados. Michael Brown, diretor da Agncia Federal de Gesto de Emergncias (Fema), foi convocado pelo presidente George W. Bush para um baita trabalho, poucos dias antes de ser chamado de volta a Washington e pedir demisso. O general Russel Honor, que liderou a resposta militar ao Katrina, transmitiu uma imagem contrastante de autoridade e urgncia. O ento prefeito de Nova Orleans, Ray Nagin, o descreveu como uma pessoa ao estilo John Wayne. A chegada de Honor em Nova Orleans desencadeou um retorno gradativo da ordem. Muitos moradores, ainda ilhados na cidade, ecoavam os sentimentos da garotinha que gritou para um comboio da tropa que adentrava a cidade: Obrigada, sr. Exrcito!. Este caso ganhou meno honrosa na competio de estudos de caso e simulaes sobre Gerenciamento Pblico Colaborativo, Governana Colaborativa e Solues Colaborativas de Problemas, realizada em 2008, pelo Programa para o Avano de Pesquisas sobre Conflito e Colaborao (Parcc). O estudo foi avaliado anonimamente por um comit

de acadmicos e profissionais. Foi escrito por Donald P. Moynihan da Universidade de Madison-Wisconsin e editado por Khris Dodson. Este caso deve ser utilizado para discusso em sala de aula e no pretende sugerir solues eficazes ou ineficazes para a situao descrita. apresentado a voc pela ENAP, sob autorizao do E-Parcc, fonte virtual de materiais de ensino do Parcc da Iniciativa de Governana Colaborativa da Escola Maxwell da Universidade de Syracuse (EUA). Este material pode ser copiado quantas vezes forem necessrias, contanto que seja dado crdito total aos seus autores.

Estas imagens representam uma narrativa simples do que aconteceu por causa do furaco Katrina. A Fema e sua organizao superior, o Departamento de Segurana Interna (DHS), falharam. Seu fracasso foi parcialmente remediado pelos esforos militares. H certa verdade nessa afirmao, mas ela tambm ilusria, uma vez que representa a resposta ao Katrina de acordo com a capacidade das organizaes em termos individuais. Isso nos leva a pensar que resolver problemas terrveis uma questo de encontrar a organizao certa.3 A resposta mal dada ao Katrina no foi somente um fracasso de organizaes, mas tambm um fracasso de colaborao. Qualidade necessria a respostas para uma crise, a colaborao fundamental porque no h uma nica organizao que possa responder sozinha a uma crise de larga escala. necessria uma rede de organizaes responsveis pela resposta. A prpria Fema uma agncia relativamente pequena e no tem capacidade para responder diretamente nem mesmo

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a um desastre de mdio porte. Seu papel principal em um desastre estimular a coordenao estadual, local e de outros rgos federais responsveis, assim como de atores privados e de organizaes sem fins lucrativos. A Fema depende da vontade de outras organizaes de se engajar na rede de resposta crise, que ento impulsionada pelas responsabilidades de cada organizao, pelas decises estratgicas que seus lderes tomam e por sua cultura organizacional. Este caso examina a colaborao entre a Fema e a organizao mais importante durante o Katrina: o Departamento de Defesa (DOD). Por vrias vezes, o DOD apareceu tomado pela inrcia, enquanto, em outras

Ray Nagin, ento prefeito de Nova Orleans, Michael Brown, ento diretor da FEMA, George W. Bush, ento presidente dos EUA e a Kathleen Blanco, ento governadora de Louisiana. Jim Watson/AFP/Getty Images

ocasies, ignorou regras para providenciar recursos antes mesmo de a Fema solicitar. A natureza complexa da relao entre essas duas organizaes ressalta que, mesmo quando atores diferentes compartilham o mesmo objetivo e a coordenao tida como essencial, trabalhar em conjunto nem sempre fcil. Para entender o contexto dessa relao, primeiramente devemos revisitar alguns fatos antecedentes sobre o Katrina, bem como compreender as polticas federais que devem estimular a colaborao em meio a uma crise. Histrico: Furaco Katrina s 11h da sexta-feira, no dia 26 de agosto, o Servio Nacional de Meteorologia alertou que o furaco Katrina estava indo em direo a Nova Orleans. A governadora de Louisiana poca, Kathleen Blanco,

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preocupou-se a ponto de declarar estado de emergncia. Mais tarde, o Servio Nacional de Meteorologia revisou sua previso. s 16h, a tempestade estava prevista para atingir a costa do Mississipi. s 4h do sbado, Nova Orleans novamente esperava ser atingida. Nesse mesmo dia, evacuaes voluntrias comearam em Louisiana. O presidente Bush declarou estado de emergncia e a Fema e outros rgos pblicos encarregados das situaes de emergncia comearam operaes de 24 horas. s 19h do sbado, o Servio Nacional de Meteorologia alertou que barragens poderiam transbordar em Nova Orleans, causando inundaes catastrficas. O ento prefeito de Nova Orleans, Ray Nigan, ordenou uma evacuao obrigatria s 9h30 da manh de domingo, e o estdio Superdome foi usado como abrigo improvisado. O Katrina atingiu a costa s 6h10 da manh de segunda-feira. Mais tarde, nessa mesma manh, as barragens comearam a transbordar e romper-se, levando a inundaes catastrficas, embora o Departamento de Segurana Interna (DHS) e a Casa Branca no soubessem disso at a manh de tera-feira. As operaes de busca e salvamento comearam na segunda-feira tarde, mas a comunicao tambm comeou a falhar nesse momento. O secretrio do DHS, Michael Chertoff, declarou Incidente de Significncia Nacional na tera-feira noite. Na quinta-feira, alguns nibus finalmente chegaram para comear as evacuaes do Superdome e de outro abrigo no Centro de Conveno Morial, embora tais evacuaes no tenham sido concludas at sbado e algumas pessoas tenham permanecido ilhadas nas rodovias at segunda-feira. Uma catstrofe da magnitude do Katrina diferente de outros desastres. Ela requer mais de tudo, principalmente no que diz respeito a recursos e encarregados. Ao mesmo tempo, a tempestade reduziu a capacidade de resposta, especialmente com relao a recursos estaduais e locais. Mesmo com os encarregados trabalhando no limite de suas capacidades, o Katrina criou uma demanda sem precedentes por aes e servios, como alimentos, gua, evacuao, busca e salvamento, e abrigos. A ttulo de exemplo, nos dias conseguintes ao Katrina, 563 abrigos da Cruz Vermelha ou de emergncia em Louisiana abrigaram 146.292 pessoas que no tinham comida, gua, servios mdicos e saneamento bsico adequados. Coordenando a resposta crise O governo dos Estados Unidos lutou para encontrar a melhor maneira de lidar com o desafio de estimular a colaborao interorganizacional em meio crise. A catstrofe de 11 de Setembro viu o recm-criado DHS exigir modelo nico para coordenao de resposta crise. Tal modelo

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foi o Sistema de Comando de Incidentes (ICS). O ICS foi uma inovao dos responsveis para conter os incndios florestais na Califrnia no incio dos anos 70, do sculo XX. O sistema procurava encontrar uma linguagem comum, conceitos de gerenciamento e meios de comunicao que facilitassem a coordenao. A principal inovao do ICS foi centralizar temporariamente a autoridade para liderar vrias organizaes. Para isso, designa-se um comandante especfico para a situao, que direciona e coordena os esforos tticos das vrias organizaes, utilizando funes padronizadas de resposta crise em relao a operaes, logstica, planejamento, finanas e administrao (veja Figura 1 e Apndice 1 para mais detalhes).

Figura 1: O Sistema de Comando de Incidentes

Nos anos seguintes criao do ICS, alguns profissionais perceberam que o sistema conseguia reduzir os problemas de coordenao e aprimorar a efetividade de resposta s queimadas. Enquanto sua reputao crescia, os encarregados de gerenciar crises fora da Califrnia comearam a utiliz-lo para combater as queimadas nas florestas e para outras tarefas como limpeza de materiais txicos, terremotos e inundaes. Em 2004, o DHS estabeleceu o novo Plano Nacional de Respostas (NRP), que exigia que todos os encarregados federais utilizassem a abordagem ICS, assim como quaisquer responsveis estaduais e locais que recebessem subvenes do DHS. O Katrina foi o primeiro grande desastre que ocorreu aps a introduo das novas polticas de gerenciamento de crises e representou seu primeiro teste crtico. Contudo, o ICS no foi capaz de fornecer unidade de comando e direo clara aos encarregados. Nenhum rgo assumiu a responsabilidade nas primeiras etapas do desastre. Havia trs grandes comandos operacionais com funcionrios federais em campo durante o Katrina:

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 O Gabinete de Trabalho de Campo Conjunto e o Coordenador

Federal (FCO): O NRP designa o FCO (William Lokey, da Fema) como comandante federal da resposta crise. O FCO forma um comando unificado com o coordenador estadual, que responsvel por coordenar as necessidades e aes estaduais e locais com as aes federais. De acordo com o modelo clssico do ICS, o Gabinete de Trabalho de Campo Conjunto a unidade de comando. Mas no caso do Katrina, existiam dois outros comandos.

O Diretor Federal (PFO): O NRP criou o cargo de PFO para agir

como os olhos e ouvidos do DHS no territrio, mas no para tomar decises operacionais. O secretrio Chertoff nomeou Michael Brown como PFO na tera-feira, um dia antes da chegada do furaco. Mas Brown no tinha a formao necessria para funo e pensava que o cargo seria uma distrao desnecessria de seus deveres. Brown fez um trabalho to deficiente de comunicao com Chertoff que o secretrio do DHS finalmente disse a ele que parasse de se movimentar e ficasse em Baton Rouge. Os funcionrios do DHS ficaram confusos em relao funo do PFO. Alguns pareciam achar que era efetivamente a funo do comandante de campo, ultrapassando o FCO. Em um exerccio de resposta pr-Katrina, essa confuso havia sido evidenciada, mas no fora solucionada. O PFO que sucedeu Brown, o almirante Thad Allen, no esclareceu a confuso. Em vez disso, estabeleceu um comando separado que tomava decises operacionais sem trabalhar em conjunto com o gabinete. Na prtica, essa tenso s foi resolvida quando Allen assumiu tambm o cargo de FCO.

Fora-Tarefa Katrina: Esse comando direcionou as foras do DOD.

O general Honor, que liderou a Fora-Tarefa, recebeu pedidos dos governos estadual e local, e realizou aes descoordenadas com o Gabinete de Trabalho de Campo Conjunto. De acordo com o NRP, autoridades estaduais e locais deveriam ter trabalhado por meio do Gabinete de Trabalho de Campo Conjunto. Mas a multiplicidade de comandos entre os encarregados federais dificultou o estabelecimento de linhas claras de coordenao intergovernamental. Outros fatores limitaram o potencial de colaborao entre autoridades federais, estaduais e locais. Grande parte da infraestrutura de emergncia local e estadual foi destruda e, at mesmo, os primeiros encarregados foram vtimas das enchentes. Muitos encarregados locais perderam materiais de auxlio resposta, tendo que evacuar ou ficar isolados pela inundao. Em Nova Orleans, por exemplo, os nibus urbanos foram inundados, apesar de estarem em reas que no haviam sido inundadas em tempestades anteriores. Em todo caso, os motoristas em potencial j haviam sido evacuados. Centros de operaes emergenciais pr-designados foram considerados inutilizveis devido

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inundao ou em funo de outro tipo de dano, eliminando bases de operaes de comando e resultando em coordenao deficiente e tempo perdido enquanto os responsveis procuravam por novos locais. Os encarregados federais estavam sempre distantes para que suas intervenes fossem efetivas e o transporte estava, em sua maioria, inutilizado. Os meios de comunicao tambm foram gravemente afetados, limitando a capacidade de tomar conhecimento sobre a situao, compartilhar informaes e coordenar aes. Mais de 3 milhes de linhas telefnicas foram perdidas nos estados afetados, inclusive linhas do servio 190. Celulares tambm foram afetados, com aproximadamente 2 mil servios de telefonia inoperantes e poucos locais para carregar os aparelhos por causa da falta de energia eltrica. Mas o potencial para colaborao intergovernamental tambm foi sabotado antes do furaco Katrina por conta de uma srie de mudanas polticas ps-11 de Setembro. A Fema foi transferida para o recm-criado DHS em 2002, reduzindo a habilidade de manter seu papel tradicional como o elemento central de coeso das relaes emergenciais intergovernamentais. A agncia perdeu recursos que permitiam reunir esforos intergovernamentais de planejamento fundamentais construo de tais relaes. Tambm perdeu influncia poltica e autoridade para conceder subsdios aos esforos estaduais e locais de preveno, dando aos governos estadual e local menos razes para prestar ateno agncia. Como a Fema entrou em declnio, sua moral tambm foi abalada. Funcionrios antigos do alto escalo saram, levando consigo dcadas de relaes com parceiros dos governos estaduais e locais. A viso do DOD de resposta crise Para as agncias federais, o NRP havia identificado preliminarmente as responsabilidades especficas do desastre, a fim de reduzir a confuso quando a crise ocorresse. O DHS esperava que, com isso, estabeleceria uma base para a colaborao no momento de crise. A Fema identificaria uma necessidade e comunicaria aos rgos federais competentes, que forneceriam os recursos requisitados. Refletindo sua extrema importncia, o DOD tinha responsabilidades em quase todas as funes de apoio emergencial identificadas pela NRP (ver Apndice 2). Mas o processo complicado pela compreenso do DOD sobre seu papel na resposta crise. O departamento tem suas prprias diretrizes, que refletem uma relutncia em se engajar na resposta crise e preocupaes especficas em relao colaborao interagencial4. Essa poltica decreta que o DOD se envolver apenas quando outros recursos locais, estaduais ou federais estiverem indisponveis e apenas se o seu apoio na resposta crise no interferir na sua misso primria ou na sua

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habilidade para responder a contingncias operacionais. A posio oficial do departamento a de que ele no pode fazer parte de nenhum comando de incidente que no esteja sob o controle de seus funcionrios. Isto , quando em articulao com outros rgos federais, o DOD no pode ser comandado por qualquer civil que no seja o presidente e o prprio secretrio. Diante dessas limitaes, o DOD oferece duas formas de capacidade de resposta crise. Primeiramente, quando for necessrio, o departamento est disposto a fornecer ajuda s autoridades civis, mas encara as solicitaes de misso mais como pedidos de auxlio do que como ordens de um comando. O DOD facilita essa coordenao colocando o coordenador de Defesa para trabalhar com o coordenador federal no Gabinete de Trabalho de Campo Conjunto no local do incidente. O Gabinete de Coordenao de Defesa o comando local dos recursos do DOD a no ser que um comando separado seja estabelecido. Em segundo lugar, se o evento for grave o suficiente, as Foras Armadas podem decidir pelo estabelecimento de um comando separado para direcionar suas prprias foras. No Katrina, isso resultou na formao da Fora-Tarefa, liderada pelo general Russel L. Honor. Um conjunto de regras auto-impostas configura restrio adicional na colaborao do DOD durante a crise. O processo para revisar pedidos de auxlio estabelecido pela Diretriz DOD 3025.15 de 1997. Os pedidos devem ir do coordenador federal para o de Defesa, que, ento, repassa-os por meio do Comando do Norte (Northcom a parte do departamento cujo teatro de operaes inclui os Estados Unidos) ao Gabinete do secretrio executivo de Defesa, e, por fim, ao diretor de Apoio Militar Conjunto (Jdoms). A validade e legalidade do pedido so revisadas a cada etapa, e espera-se que o pedido estime o perodo em que o auxlio ser necessrio. O Jdoms deve considerar o impacto no oramento do DOD, se do interesse do departamento participar, a legalidade da ao, possveis danos aos civis e os efeitos sobre a prontido das misses no exterior. A recomendao do Jdoms normalmente passada para o Colegiado do Estado Maior das Foras Armadas e requer aprovao presidencial, mas, em tempos de desastre ou se autoridades locais precisam de ajuda imediata, o DOD pode se movimentar mais rapidamente. A cautela do DOD em relao ao seu papel na resposta crise reflete preocupao de ser arrastado para misses no militares e se tornar subserviente a outras organizaes. Tal preocupao no nova. Em sua anlise clssica das relaes civil-militar, Samuel Huntington argumentou que o DOD procurava e precisava de uma margem de autonomia. Em troca, as Foras Armadas manteriam profissionalismo tico que enfatizasse a obedincia a um comando civil.

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O general do Exrcito americano Russel Honor (esquerda), comandante da Fora-Tarefa Katrina; o general do Exrcito americano Bill Caldwell, comandante da 82 Diviso Area, e o ento secretrio da Defesa, Donald H. Rumsfeld, discutem solues para o desastre do furaco Katrina enquanto caminham pelo aeroporto de Nova Orleans, em 4 de setembro de 2005. Fotografia do Departamento de Defesa feita pelo sargento da Fora Area americana Kevin K. Gruenwald.

Uma resistncia cooperao interagencial marca a histria do DOD. Dentro do prprio departamento, diferentes culturas organizacionais e rivalidades internas restringiram a coordenao. A desconfiana de trabalhar com outros se tornou mais problemtica quando o DOD foi convocado para realizar uma srie de novas tarefas que exigem coordenao com agentes externos, como a luta contra o terrorismo, a diplomacia, a reconstruo de naes, a guerra contra as drogas, a manuteno da paz e respostas a crises. Muitos nas Foras Armadas consideram tais atividades um desvio da misso, pois no esto diretamente relacionadas a vencer guerras. Na verdade, tais responsabilidades tm seu prprio nome: Operaes Militares Fora de Guerra (MOOTW). Um antigo chefe do Colegiado do Estado Maior das Foras Armadas zombou da agonia do Pentgono sobre o desvio de misso, afirmando com frequncia que homem que homem no faz MOOTW. O estrategista militar Michael Barnett nota que aqueles favorveis a essa categoria de operaes tiveram de enfrentar uma cultura hostil no departamento: No mundo dos maches do militarismo, no era difcil ver quem perderia essa batalha doutrinria: obviamente que o cara que apenas fala de outras coisas alm do tema guerra. Quem, afinal de contas, entra nas Foras Armadas para fazer qualquer outra coisa que no seja guerra? Quer dizer, isso no coisa do chamado Corpo de Paz?

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O DOD durante o Katrina Muitos dos encarregados de dar uma resposta crise, inclusive os funcionrios do DOD, consideraram que a resposta do departamento ao Katrina foi lenta. Outros funcionrios defenderam a resposta dada por eles, destacando que haviam deixado regras burocrticas de lado. Ambas as posies so precisas na medida em que refletem duas etapas distintas da resposta do DOD. No primeiro perodo, antes e imediatamente aps a chegada do furaco, o departamento assumiu postura essencialmente reativa, ao esperar por requisies de auxlio das autoridades civis. No segundo perodo, iniciado na tera-feira, um dia aps a chegada do furaco, o DOD adotou postura mais proativa, caracterizada por uma cultura de poder-fazer militar, que levou o departamento a deixar de lado suas regras e procedimentos, buscando mais efetividade. Perodo um: Por que o excesso de burocracia no est sendo evitado? Os funcionrios da Fema e do Estado de Lousiana descreveram a resposta inicial do DOD como devagar e demasiadamente burocrtica. Scott Wells, um agente de Coordenao Federal da Fema, com 30 anos de experincia militar, considerou o processo Jdoms estranho: mais que complicado. Simplesmente leva muito tempo para ser executado. A equipe da Fema estava frustrada com os casos em que o DOD poderia ter sido mais eficaz no processamento das requisies. Levou 24 horas, por exemplo, para que o departamento processasse pedidos de helicpteros para analisar os prejuzos. A Fema requisitou oito equipes de resgate com botes salva-vidas, tropas treinadas e equipadas para trabalhar em uma cidade inundada, equipamentos de duas bases da Fora Area na Califrnia (Travis e March). Os intermedirios da agncia trabalharam durante toda a noite na elaborao da solicitao, e ficaram sabendo pela manh que o secretrio Rumsfeld no estava disponvel para aprov-la Rumsfeld estava em San Diego e seu itinerrio inclua um jogo de beisebol do San Diego Padres. Em certo ponto, quando ouviram que as regras do Pentgono no permitiam a aquisio imediata de um bote para salvar os desabrigados, o diretor da Fema, Michael Brown, perguntou: Por que a burocracia excessiva no est sendo cortada? Funcionrios do governo estadual encontraram burocracia excessiva semelhante. Andy Kopplin, chefe de Gabinete da governadora de Lousiana pediu ao Pentgono permisso para o uso de quatro helicpteros que estavam na Base rea Fort Polk, em Louisiana. Na manh de tera-feira, a governadora telefonou para a base, e soube

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que seria necessrio solicitar, junto ao DOD, a liberao dos helicpteros. Aps passar quatro horas ao telefone com um funcionrio do Pentgono, a permisso foi dada. Mas os helicpteros s foram liberados no dia seguinte. Como os pilotos haviam passado o dia ociosos na pista do aeroporto, aguardando ordens, acabaram excedendo seu tempo de voo permitido e no foram autorizados a voar. O DOD argumentou que a maioria dos atrasos no processamento das solicitaes aconteceu em funo de pedidos vagos da Fema. Do ponto de vista dos funcionrios da agncia, que estavam trabalhando sob condies precrias, o departamento exigiu um alto nvel de detalhes, criando um padro de informao impossvel de satisfazer em meio ao caos do Katrina. Scott Wells insinuou que o DOD queria saber de 80% a 90% das informaes antes de providenciar um auxlio. Uma vez que o DOD revisava o pedido, ele frequentemente voltava Fema para mais esclarecimentos. Alguns funcionrios do DOD, que estavam na linha de frente, compartilharam da frustrao de outros responsveis. O capito Michael McDaniel, representante da Marinha perante a Fema, ilustrou a situao: O Jdoms ficou famoso. Bem, voc no pode pedir para ele dessa forma; tem que pedir assim. Ento, diga-me como eu devo pedir! S preciso de alguns helicpteros l embaixo. O coronel Don Harrington, da cpula do DOD e representante da Guarda Nacional perante a Fema, concordou que houve alguns atrasos por 9.153 razes diferentes, o que gerou certa angstia. Eu acho que algo cultural, que vem de muito antes... S uma relutncia cultural, j que eles querem ter certeza de que a anlise da misso est feita e todas as opes foram exploradas antes de recorrer ao DOD, disse o coronel. O general Honor tambm pediu uma abordagem mais proativa. Na noite de domingo, ele entrou em contato com a Northcom, pedindo que considerassem quais tipos de apoio poderiam ser fornecidos e buscassem uma resposta at 2h da manh seguinte. Entretanto, sem receber orientaes sobre como dispor de recursos do Jdoms, a Northcom relutou em apresentar opes, atrasando a capacidade do DOD de tornarse participante ativo na resposta crise. O general Richard Rowe, diretor de operaes da Northcom, notou que o Comando das Foras Armadas e o Estado Maior no fizeram nada e no queriam ver nenhuma solicitao iniciada dentro das Foras Armadas at que a Fema emitisse os pedidos. Essa abordagem prejudicou a capacidade de Rowe de detalhar os tipos de apoio que o departamento poderia providenciar de imediato. Em e-mail ao general Honor, 12 horas aps a chegada do Katrina, Rowe explicou que o atraso em providenciar tal informao se devia ao fato de que de alguma forma estavam paralisados pelo desejo do Jdoms de esperar [por solicitaes de auxlio]. Esperando por solicitaes especficas e cautelosamente examinando-as por meio do Jdoms, o DOD atrasou sua prpria capacidade
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de resposta. Os funcionrios do DOD culparam a Fema por no conseguir preparar pedidos adequados de assistncia. Isso indicou que o departamento, no incio, tratou o Katrina como um desastre como qualquer outro. No comeo, o DOD empregou uma orientao puxe assumindo que a resposta a uma crise deveria ocorrer de baixo para cima em detrimento de uma abordagem empurre. Caso tivesse lanado mo desta ltima, veramos o DOD se movimentar rapidamente para dispor de recursos sem pedidos formais e estabelecer um comando separado. O departamento s aplicou a abordagem empurre quando seus funcionrios mais graduados perceberam a extenso da catstrofe. A deciso de avanar para essa abordagem foi tomada em reunio da cpula do DOD na tera-feira de manh. Perodo dois: o cheque em branco Como outros funcionrios federais, que no estavam em Louisiana, a cpula do DOD sups que Nova Orleans havia esquivado-se de uma bala na noite de segunda-feira. Na tera de manh, o subsecretrio Paul McHale, o secretrio adjunto Gordon England (que estava substituindo Rumsfeld) e o chefe do Estado Maior, general Richard Myers, encontraram-se. Eles estavam preocupados com uma possvel amenizao dos danos por parte da mdia, e temiam que a Fema no estivesse encaminhando as solicitaes no tempo adequado. O secretrio adjunto England disse ao chefe do Estado Maior das Foras Armadas e aos representantes dos servios militares que eles deveriam ficar mais atentos e que a Northcom teria de fornecer tudo o que fosse necessrio. Na tarde de tera-feira, o general Myers repetiu esses compromissos aos chefes de servio, acrescentando que eles poderiam proceder sob o comando verbal dele ou do secretrio adjunto England para providenciar os recursos necessrios ao comandante da Northcom, Almirante Tomothy Keating. England disse a Keating que ele teria um cheque em branco para responder ao Katrina. Uma ordem posterior deu mais autonomia aos responsveis do DOD, expandindo a autoridade de Myers para permitir que os comandantes reagissem onde quer que encontrassem necessidades. As autoridades do DOD anteciparam que toda a ateno da Casa Branca se voltava para o Katrina, e, como resultado, seu papel seria significativamente ampliado. O almirante Ed Giambastiani, chefe adjunto do Estado Maior das Foras Armadas, enviou e-mail ao almirante Keating, s 16:59, na tera-feira dizendo: Tudo o que voc pensar e conseguir movimentar para ontem carregadores, helicpteros, caminhes, navios anfbios, C-17s, C-130s, equipes mdicas , qualquer

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coisa. Melhor sobrar do que faltar. O presidente Bush est voltando para Washington hoje noite s para isso. A mudana para uma abordagem empurre provm da deciso altamente incomum de confiar em um comando verbal. Em quase todos os casos, o deslocamento de recursos segue ordens por escrito rastreadas eletronicamente. O subsecretrio McHale relembrou: A mensagem do secretrio adjunto de Defesa, em consonncia com a recomendao fornecida pelo chefe do Estado-Maior das Foras Armadas, foi para agir em carter de urgncia e minimizar a burocracia o mximo possvel. O almirante Keating entendeu a orientao como vamos deslocar tudo que achamos que a Fema vai precisar, sem objees do DOD ou do Estado Maior. A mudana para um comando verbal buscava evitar que os pedidos por escrito atrasassem a resposta. O DOD tomaria decises coerentes com as necessidades da situao e providenciaria a papelada mais tarde. A mudana para uma resposta proativa foi sentida imediatamente em campo. O capito McDaniel notou que o pndulo balanou de um extremo ao outro. Quero dizer, passamos de ter que espiar por entre os dedos do secretrio Rumsfeld a bordo de um helicptero... e este gorila de 100 kg simplesmente fala ok, ns entendemos. Boom, e ento as comportas se abrem, declarou o capito. Essa nova capacidade de resposta levou as equipes da Fema e do DHS a elogiar o departamento. O secretrio adjunto do DHS, Michael Jackson, descreveu isso como um dos melhores exemplos de cortar a burocracia e conseguir realizar o trabalho. O DOD no alocava mais os recursos examinando as solicitaes da Fema. Se os pedidos no fossem suficientemente especficos, os oficiais do departamento, a partir daquele momento, preenchiam os detalhes e seguiam em frente. Alm disso, o Departamento de Defesa buscava antecipar os pedidos da Fema enviando os recursos que considerava apropriados. Quando a agncia solicitava recursos, o DOD estava pronto para providenci-los. Se o ele sentisse que os recursos poderiam ser dispostos de modo til, mas a Fema ainda no houvesse solicitado tais recursos, o DOD geralmente os colocava em operao de qualquer forma, elaborando os prprios pedidos de assistncia, os quais repassava Fema para enviar de volta Defesa usando canais oficiais. O Comando de Transportes dos Estados Unidos, por exemplo, comeou a decolar do aeroporto de Nova Orleans s 8h da manh de quinta-feira, mas o DOD s recebeu a tarefa de evacuao na quintafeira noite, e esta no foi processada at sexta-feira. A maioria dos recursos militares alocados, com valor aproximado de U$ 805 milhes, j estavam em processo de execuo no momento em que foram oficialmente aprovados pelo secretrio de Defesa no dia 5 de setembro. Ao mesmo tempo, a designao de Honor para liderar a Fora-Tarefa Katrina forneceu outros meios pelos quais os obstculos normais de
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procedimento pudessem ser contornados. Honor comeou encontrando uma forma de mover suas tropas para perto do centro da ao sem esperar ordens. Meu pensamento era chegar l porque a primeira regra de guerra voc tem que chegar l, afirmou Honor. Na ausncia de ordens explcitas para mobilizar, o general, por meio de um exerccio de treinamento, movia suas tropas. Ele inventou o Exerccio Katrina para deslocar suas tropas ao Campo Shelby no Mississipi antes da chegada do furaco. Esperar por um pedido oficial de auxlio ou ordens de mobilizao no fazia o estilo de Honor: s vezes dizem vamos esperar at que peam algo. Mas, neste caso, temos uma situao onde precisamos salvar vidas. No podemos esperar [por uma solicitao de auxlio] ou no deveramos esperar por uma. Se h capacidade, precisamos comear a nos mexer. As diretrizes do Jdoms permitem que os comandantes militares locais faam uso de recursos sem permisso prvia para salvar vidas, evitar o sofrimento humano, ou mitigar grandes danos propriedade em face de condies graves iminentes. Honor, em muitas ocasies, substituiu o processo do Jdoms pegando pedidos de funcionrios estaduais e locais, avaliando-os e dispondo recursos. Por exemplo, os funcionrios de Louisiana no fizeram pedido formal para que foras ativas fossem alocadas. Eles simplesmente pediram a Honor. O pessoal dessas foras buscou sobreviventes, ajudou nos resgates e manteve a ordem. A partir de ento, o DOD estava claramente engajado na resposta. Essas eram boas notcias para a Fema. A agncia, que antes havia testemunhado as preocupaes do departamento com o fato de desempenhar misses no militares, estava vendo o aspecto poderfazer da cultura do DOD. Mas isso no significava que a Fema e o DOD, naquele momento, tinham uma relao colaborativa. Ao se comprometer em fazer grandes esforos, o DOD colocou a Fema extremamente de lado, dizendo agncia de que forma os recursos seriam providos antes mesmo de ela formular os pedidos. Em seu depoimento no Senado, Scott Wells da Fema comparou o auxlio do DOD ao de um gorila de 400 kg: Voc tem que cuidar daquele gorila e ser responsvel por ele, mas aquele gorila de 400kg vai fazer o que quer e quando quiser e como quiser. Ento voc perde um pouco do controle na sua organizao com a estrutura do Departamento de Defesa. O estabelecimento da Fora-Tarefa Katrina refletiu a autonomia do DOD. A Fora-Tarefa representava essencialmente um comando de campo separado, alm do Gabinete Conjunto e do diretor federal. A Fora-Tarefa pouco fez para coordenar os pedidos que recebia de autoridades estaduais e locais com os outros comandos. Isso enfraqueceu ainda mais a perspectiva de um comando unificado para a

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resposta. Por exemplo: os funcionrios da Fema haviam elaborado plano para evacuar o Superdome e pretendiam coloc-lo em prtica na manh de quarta-feira. Mas o general Honor disse Guarda Nacional no Superdome para cancelar. A pedido da governadora Blanco, Honor implementou evacuao separada sem informar a Fema. Outro exemplo foi a recuperao de corpos e servios funerrios, na qual o DOD impacientou-se com o Departamento de Sade e Servios Humanos a principal agncia oficial para essa responsabilidade , que foi lento na resposta. Finalmente, o DOD assumiu a liderana em identificar e armazenar os corpos. Nesses exemplos, o departamento simplesmente seguiu em frente e assumiu tarefas quando parecia que a coordenao com outras agncias estava atrasando o processo. A resposta agressiva do DOD nesse perodo facilitou o esquecimento de sua inrcia inicial. Ele foi muito elogiado no resultado do Katrina. Uma comisso especial do Senado destacou os esforos extraordinrios do DOD para ajudar a restaurar a ordem, mas tambm notou uma relutncia cultural em comprometer os bens do departamento para misses de apoio civil, a no ser quando absolutamente necessrio.5 Tal combinao de elogio e crtica refletiu os resultados mistos da colaborao FemaDOD, e levantou questes. possvel estruturar colaborao em tempos de crise? Que barreiras limitam tal colaborao, e como elas podem ser superadas? O que motiva a coordenao entre as agncias? Que papel as regras organizacionais, a cultura e a liderana tm na hora de formar a colaborao? Encontrar respostas para essas perguntas um desafio para os formuladores de polticas pblicas que buscam desvendar os benefcios de uma resposta crise, com a coordenao das vrias capacidades do governo federal e outros responsveis, mas com a rapidez exigida pelas condies da crise. Concluso Existem muitas razes pelas quais a resposta ao furaco Katrina foi insuficiente. Este caso no tenta lidar com todos esses problemas. Em vez disso, foca em apenas uma dade, embora ela seja importante, na rede de respostas ao desastre. A rede registrou grande nmero de organizaes respondendo a um objetivo central: reduzir o sofrimento e as perdas de vidas resultantes do furaco. Mais de 500 organizaes foram identificadas como envolvidas na resposta imediata ps-Katrina (ver Apndices 2 e 3). difcil prever um comando nico orientando todas as organizaes que responderam ao furaco Katrina. Em parte, isso se deve ao tamanho da rede. Muitos dos encarregados, principalmente dos setores privado e sem fins lucrativos, no se envolveram no planejamento pr-crise,

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no conheciam o ICS e estavam simplesmente tentando ajudar da melhor maneira possvel. Em contrapartida, o DOD tinha responsabilidades prdesignadas e uma compreenso acima da mdia do sistema de ICS. Mesmo com essas vantagens, a colaborao entre o DOD e a Fema nem sempre foi tranquila. Estimular colaborao intergovernamental e colaborao entre o governo e organizaes privadas e sem fins lucrativos apresenta desafio ainda maior. Mas se o governo federal se debate para coordenar a crise entre suas prprias agncias, improvvel que seja capaz de promover a colaborao com outros.

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Apndice 1: Viso do Departamento de Segurana Interna das caractersticas de gerenciamento do ICS

Terminologia comum Tamanho das equipes gerencivel Organizao modular a estrutura do comando pode ser
expandida para atender natureza do incidente enquanto mantm um nmero de subordinados gerencivel. Se a crise se expandir, comandos de incidente adicionais podem ser acrescentados, sob controle de uma nica rea de comando. Gerenciamento por objetivos os agentes devem identificar os objetivos, criando tarefas, planos, procedimentos e protocolos para atingir tais objetivos. Planos de ao por escrito devem ser produzidos regularmente (em geral, diariamente). Instalaes e locaes de incidentes pr-designadas o planejamento deve identificar provveis locaes e instalaes para operaes do ICS. Gerenciamento amplo de recursos processos de categorizao, pedidos, envios, rastreamento e recuperao de recursos que forneam tempestivamente informaes sobre a utilizao de recursos. Comunicaes integradas Estabelecimento e transferncia de comando a agncia com autoridade jurisdicional primria pode identificar o comandante do incidente. Cadeia de comando e unidade de comando linhas claras de autoridade em que todos tm um supervisor designado. Comando unificado se houver competncia compartilhada, pode haver mais de um comandante de incidente. Se assim for, eles devem trabalhar como uma equipe nica. Responsabilidade os responsveis devem monitorar procedimentos de ICS em andamento; o plano de ao do incidente deve ser seguido. Implementao o pessoal/equipamento responde apenas quando solicitado ou despachado. Gesto de inteligncia e informao um processo deve ser estabelecido para juntar e compartilhar a inteligncia relacionada ao incidente.
Fonte: Departamento Americano de Segurana Interna, 2004, Sistema Nacional de Gerenciamento de Incidentes.

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Apndice 2: Papel do DOD na resposta aos desastres no Plano Nacional de Respostas

Fonte: Relatrio da Comisso sobre Segurana Interna e Assuntos Governamentais.

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Apndice 3: Quantidade e o tipo de organizaes envolvidas na resposta ao furaco Katrina

Tabela 1: Distribuio de frequncia das organizaes identificadas no sistema completo de resposta ao furaco Katrina *

Fonte: Times Picayne, Nova Orleans, 27 de agosto de 2005 19 de setembro de 2005.

Apndice 4: Representao visual da Rede de Resposta ao Furaco Katrina

Extrado de Comfort, Luisiana. A dinmica da poltica de aprendizagem, trabalho indito.

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Notas
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Este estudo de caso foi elaborado por Donald P. Moynihan da Escola de Relaes Pblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de MadisonWisconsin. Foi feito a partir de vrias fontes, especialmente de A Failure of Initiative (Um fracasso de iniciativa), um relatrio do Comit do Senado americano sobre Segurana Interna e Assuntos Governamentais. Detalhes bibliogrficos completos esto inclusos na nota pedaggica. A Escola Nacional de Administrao Pblica agradece a permisso de traduo e publicao do estudo de caso na Casoteca de Gesto Pblica da ENAP, concedida pelo Program for the Advancement of Research on Conflict and Collaboration (Parcc www.eparcc.org) da The Maxwell School of Syracuse University.

2 N.T.: Uma depresso tropical um ciclone tropical com ventos na superfcie em velocidade inferior a 63 km por hora.

Por exemplo, muitos achavam que a lio era que o DOD precisava assumir a resposta crise. O Congresso modificou o Ato de Insurreio para reduzir os obstculos legais na interveno do DOD em desastres naturais ou outras crises em 2006. Entretanto, todos os 50 governadores objetaram-se a essa nova autoridade federal, e o Congresso removeu as provises em 2007. Vice-chefe do Estado Maior para Inteligncia, Comando de Treinamento e Doutrina do Exrcito dos Estados Unidos (DCSINT). 2005. DSCINT Handbook No. 1.04: Defense Support of Civilian Authorities. Comisso do Senado Americano de Segurana Interna e Assuntos do Governo. 2006. Hurricane Katrina: a nation still unprepared. Washington D.C.: Secretaria de Impresso do Governo, p.26-19.
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