Construyendo el Desarrollo Rural Integral y Sustentable en Guerrero

VOLUMEN I NUEVAS POLTICAS PBLICAS PARA EL CAMPO

ArmandoRosPiter,CarlosToledoManzur ArmandoBartraVergs (Coordinadores)

GobiernodelEstadodeGuerrero,SecretaradeDesarrolloRuraly FAOMEXICO

Coordinadores

Lic. Armando Ros Piter Secretario de Desarrollo Rural M. en C. Carlos Toledo Manzur Coordinador de Desarrollo Rural Sustentable Armando Bartra Vergs Instituto Maya, A.C. Colaboracin Institucional FAO MEXICO Norman Bellino Representante de FAO - Mxico Mara del Carmen Culebro Trejo Representante Asistente FAO-Mexico

Equipo Editorial Compilacin: Miguel Meza Castillo Diseo de portada: Mariana Carmona Ambriz Edicin: Mariana Carmona Ambriz Correccin de estilo: Rodrigo Gonzlez Ochoa Impresin: Enero de 2009

ndice
Presentacin...4 1.- Principios para una nueva poltica de desarrollo rural integral y sustentable para Guerrero..5 2.- Desarrollo de polticas para el combate a la pobreza y la inseguridad alimentaria, y en pro de la sustentabilidad de los recursos naturales en el estado de Guerrero....26

3.- Avances en el desarrollo rural: el cambio institucional ....82

PRESENTACIN
Con este volumen se inicia la publicacin de estudios y anlisis sobre las polticas pblicas para el desarrollo rural sustentable implementadas por la Secretara de Desarrollo Rural en el estado de Guerrero, durante el periodo 2005-2008. Con ello dejamos constancia del diseo y la accin gubernamentales de un modelo de desarrollo innovador, adaptado a las condiciones del campo guerrerense, a sus demandas y necesidades. Asimismo, los documentos constituyen una evaluacin sobre los asuntos pendientes en esta materia. La difusin de estos documentos es parte de un esfuerzo por la transparencia y la corresponsabilidad del actuar poltico y pblico. No obstante que las declaraciones de los funcionarios alcanzan cierta difusin circunstancial, los lineamientos, instituciones y programas que estn detrs son menos visibles y muy poco discutidos por la sociedad. Por su contenido y estructura, las polticas pblicas son, en realidad, muy poco pblicas. Encontrar el equilibrio para un desarrollo rural econmicamente viable, ambientalmente sostenible y con equidad social es un asunto complejo y ms para un estado como Guerrero, con un rezago considerable en estos temas. Si bien Mxico es norte y sur al mismo tiempo, en entidades como Guerrero, donde la geografa diversa e intrincada se mezcla con una la riqueza biolgica y culturas de pueblos originarios, mestizos y afrodescendientes, la exigencia de modelos de desarrollo rural diversificados tcnica, econmica y socialmente se hace ms urgente y resultan particularmente relevantes. Los textos que se publican en una serie de tres volmenes fueron elaborados por funcionarios del gobierno del estado de Guerrero, consultores de la FAO e instituciones especializadas. En un inicio se dirigieron a los actores gubernamentales involucrados con el desarrollo rural de la entidad. Sin embargo, su lectura resultar til a todos aquellos que desde el servicio pblico, las organizaciones sociales o la academia tengan inters en el futuro del campo mexicano, y en particular en la dimensin estatal del desarrollo rural, un mbito ensalzado por unos y satanizado por otros pero que aspira a una ms fina ponderacin. Sobre todo ahora que las crisis econmica, energtica, climtica y alimentaria global ponen en entredicho las virtudes de la mano invisible del mercado, y el escenario insta a replantear las insoslayables responsabilidades de los actores sociales y del Estado en la construccin de un futuro ms habitable.

Principios para una nueva poltica de desarrollo rural integral y sustentable para Guerrero
Armando Ros Piter* Carlos Toledo Manzur**

El sur y el campo se vuelven origen y destino

Con el arribo del nuevo gobierno estatal en 2005 dio inicio un proceso de transicin en el estado de Guerrero, que ha tenido como aspiracin fundamental lograr un conjunto de cambios sustantivos hacia la construccin de un Guerrero distinto, que sea mejor y tenga un futuro cierto. De esta forma, se han venido desarrollando esfuerzos que se orientan hacia la edificacin de un proyecto de izquierda para nuestro estado, lo que se ha traducido tanto en la creacin de nuevas polticas pblicas como en la transformacin y adecuacin de las que se venan aplicando. Se trata, como ha sealado el Gobernador Zeferino Torreblanca, no de cambiar por cambiar, sino cambiar para mejorar, para avanzar y encontrar en el ejercicio de las libertades y del respeto las frmulas que permitan sacar del rezago a este estado. Como parte de este proceso de construccin de nuevas alternativas de desarrollo, en lo que se refiere a las polticas para el campo se ha avanzado en la definicin, consenso y operacin de una nueva estrategia de desarrollo rural con carcter integral y sustentable. Esa nueva estrategia ha buscado ser diferente y alternativa a las aplicadas en el pasado en este sector por los gobiernos estatal y federal, las cuales no haban logrado superar las graves condiciones estructurales que limitan el desarrollo del campo en Guerrero: estancamiento productivo, pobreza, destruccin del medio ambiente y otros serios y profundos problemas. Esta nueva estrategia rural, puesta en marcha durante los ltimos aos, pretende efectivamente elevar la produccin y mejorar el nivel de vida de la poblacin rural a travs de acciones sustentadas en la planeacin, el fomento, la organizacin, la capacitacin, la asistencia tcnica, la comercializacin y la transformacin, aprovechando las ventajas comparativas que ofrecen los agrosistemas, con la participacin social y respetando la condicin del medio ambiente 1 La nueva poltica rural alternativa est basada en principios derivados de una visin de izquierda para el sector, los cuales constituyen guas para profundizar y mejorar la actividad en la construccin de una nueva sociedad rural con equidad, que atienda primero a la poblacin ms pobre del campo; incorpore tecnologas sustentables para la
*Secretario de Desarrollo Rural del Estado de Guerrero **Coordinador de Desarrollo Rural Sustentable, Secretara de Desarrollo Rural del Estado de Guerrero 1 Programa Sectorial para el Desarrollo Rural 2005 - 2011. Gobierno del Estado de Guerrero.

produccin de alimentos en beneficio de la soberana y la seguridad alimentaras; preserve los recursos naturales y garantice el cuidado del medio ambiente con la participacin, el apoyo y sustento de las organizaciones sociales y econmicas de quienes habitan en las comunidades rurales del estado. En la historia de nuestro pas se puede identificar un origen en el cual el sur y el campo han jugado un papel relevante. Ahora, frente a la necesidad de construir propuestas hacia el futuro de nuestra sociedad, es necesario volver nuevamente los ojos hacia las latitudes surianas, hacia el universo de lo rural y hacia la naturaleza. Estas instancias, que debido a la deformacin estructural de nuestra sociedad actual, se encuentran rezagadas y marginadas con respecto a los polos econmicos modernos, deben ser reivindicadas con el fin de incorporarlas plenamente al conjunto de la estructura social contempornea, para transformar as la dramtica desigualdad econmica, social y poltica, y los profundos desequilibrios del actual modelo de desarrollo. Los problemas y necesidades de las sociedades del sur, as como las contradicciones y demandas de los sectores rurales, de la economa campesina y del medio ambiente, han dejado de ser simples lastres del desarrollo para convertirse en asuntos prioritarios, cuya atencin y solucin constituyen pautas estructurales fundamentales, a la vez que patrones indispensables para la reforma social y para la construccin del mundo necesario para el futuro inmediato. Por ello la discusin de las polticas pblicas, desde y para el sur y lo rural, es fundamental en la polmica acerca del rumbo que debe tomar nuestro pas. El siguiente texto tiene como propsito exponer los principios de esta nueva poltica rural que se ha venido aplicando en el estado de Guerrero en los ltimos aos y que busca contribuir a la construccin de un proyecto social de izquierda que logre reformar el actual modelo de desarrollo y ponga las bases de una nueva sociedad.

Vista panormica de la Sierra, Mun. de Jos Azueta

Mapa del grado de marginacin por entidad federativa

MUY ALTO MUY BAJO BAJO MEDIO ALTO

1. Soberana alimentaria y laboral: Mxico en la encrucijada del nuevo siglo

La soberana alimentaria debe ser el eje rector de toda poltica y toda accin en el campo. Como expresin rural del imperativo general de preservar en todos los mbitos la soberana de la Nacin, la soberana y seguridad alimentarias son, tanto por cuestin de principios como por exigencia popular, condiciones rectoras del conjunto de polticas pblicas dirigidas a garantizar la produccin y abasto de productos bsicos para la alimentacin popular. Son lineamientos que deben seguirse en el estado, las regiones, los municipios, las comunidades y hasta en las familias campesinas, pues en todos estos niveles encuentra una expresin particular la tarea comn de asegurar lo que comemos los mexicanos. Son directrices que deben guiar la actuacin de los agricultores en la produccin de lo que requerimos para alcanzar una alimentacin sana y suficiente, lo cual implica la reduccin de la dependencia alimentaria y tambin el fomento a la agricultura orgnica y sustentable. Se asocia con este concepto el de soberana laboral, o lo que es lo mismo, la capacidad de generar fuentes de empleo suficientes y bien remuneradas, y en el caso del campo, proporcionar ocupaciones dignas a la hoy todava abundante fuerza de trabajo de las regiones rurales pobres. El objetivo: mejorar las condiciones de trabajo a escala nacional, y en particular las rurales para reducir la tendencia a abandonar el campo, y mejorar las condiciones de la poblacin que de todas maneras va a seguir migrando. Una prioridad de la nueva poltica de desarrollo rural es reactivar la produccin del campo, especialmente en la economa campesina de las regiones ms marginadas, para producir alimentos y generar empleos que aprovechen la energa productiva, especialmente de nuestros jvenes y mujeres. Para avanzar hacia la soberana y seguridad alimentarias se han seguido dos estrategias fundamentales, una de ellas hacia el sector de produccin comercial de maz y otra hacia la economa campesina de subsistencia. Por una parte se han venido realizando y reformando un conjunto de programas orientados al impulso y modernizacin de la produccin de maz con base en las zonas en que este grano se produce de forma comercial: los valles irrigados. Se ha seguido un enfoque integral para el sistema producto maz, concebido como una cadena agroalimentaria estratgica y de alta prioridad, tanto en lo que se refiere al fomento de la produccin y la productividad, como en el mejoramiento de su acopio y comercializacin en las zonas de cultivo intensivo y comercial, como Tierra Caliente y la Zona Norte. En estas regiones se est desarrollando una estrategia integral que ha combinado diferentes programas e instrumentos, desde la rehabilitacin de la infraestructura hidroagrcola, la aplicacin de subsidios a la capitalizacin, su combinacin con programas crediticios y la capacitacin, asistencia tcnica y transferencia de tecnologa, con el fin de asegurar la autosuficiencia en este grano bsico. Asimismo, se ha fortalecido la infraestructura de almacenamiento y se ha fomentado la creacin de empresas de comercializacin para evitar que el maz tenga 8

que salir del estado durante la poca de cosecha para regresar, a un precio mayor, en las de escasez. En paralelo, se fomenta la produccin de alimentos bsicos por los pequeos productores familiares, a travs de la transformacin y fortalecimiento del Programa de Subsidio al Fertilizante, con un paquete de abono acorde con el tipo de suelo y la adopcin del biofertilizante (con el fin de que la planta aproveche mejor los nutrientes), as como asistencia tcnica y capacitacin continua. El objetivo de mejorar este programa es garantizar una atencin integral, especialmente a los productores de menores ingresos, cuyas caractersticas socioeconmicas son, en forma preponderante, de autoconsumo.

Nios y Mujeres del Programa Guerrero Sin Hambre con su produccin de huevo en traspatio. Comunidad Plan de Gatica, Mun. Ayutla de los Libres

Adems, en esta misma vertiente de apoyo a la economa campesina de las familias de pequeos agricultores, se ha creado y se ha buscado consolidar como poltica pblica innovadora la estrategia Guerrero Sin Hambre (originalmente llamado Programa de Apoyo a Productores de Menores Ingresos, PESA-PAPMI), de tal modo que a travs de ella sea posible la convergencia de programas y recursos enfocados a la atencin de las localidades, y especficamente de las Unidades Productivas Familiares (UPF), de menores recursos, en el marco del concepto de soberana y seguridad alimentarias. Esta estrategia ha logrado mejorar la alimentacin y los ingresos de miles de campesinos pobres de todas las regiones del estado mediante la combinacin del fomento a la produccin alimentaria en los sistemas de traspatio y milpa, formas bsicas de la produccin campesina, con la capacitacin y asistencia tcnica permanente a travs de las Agencias de Desarrollo Rural (ADR), la construccin de un sistema de microfinanzas y la conservacin del medio ambiente. La soberana y la seguridad alimentarias y la lucha contra la desnutricin estn planteadas para ser el corazn de la poltica de desarrollo rural, que permita atender a la poblacin con mayores carencias as como elevar la produccin de alimentos.

2. Descentralizacin y federalismo presupuestal del sur y el campo

para

el

fortalecimiento

El compromiso con la cohesin y fortaleza del pas nos obliga a revisar las polticas pblicas nacionales, buscando que la federacin comprenda la necesidad de construir una poltica adecuada a las particularidades de Guerrero, un estado que ha contribuido mucho al desarrollo del pas y que por sus activos especficos puede seguir aportando mucho. Hoy vivimos en un mundo polarizado que se caracteriza por la gran distancia que hay entre el Norte y el Sur. Esta diferenciacin se expresa tambin, y fuertemente, dentro de nuestra nacin. En el mismo sentido, la proporcin entre poblacin rural y poblacin urbana expresa importantes diferencias entre regiones. Mientras en el conjunto del pas apenas poco ms de la quinta parte de la poblacin (22%) sigue viviendo en el campo, en los estados del sur, como Chiapas, Guerrero y Oaxaca, la proporcin de la poblacin rural se estima en cerca del 50%. En el caso de Guerrero, 4 de cada 10 personas viven en el medio rural. Y es en estas entidades, marcadamente en sus reas rurales, donde se ubica la mayor densidad de poblacin indgena y se registran los mayores niveles de pobreza y marginacin que aquejan a millones de mexicanos excluidos del desarrollo. Paradjicamente, es tambin en el sur donde se genera el 14% del total de la energa elctrica del pas; donde se concentra la mayor parte de los recursos hidrulicos y forestales; donde est la mayor riqueza en biodiversidad; donde se genera una importante proporcin de los ingresos provenientes del turismo; y donde se asienta la 10

porcin ms significativa de nuestras culturas indgenas. Por todo esto, el sur es la regin de donde en el futuro provendr una parte muy significativa de la riqueza de nuestro pas. Si el nivel de desarrollo y las particularidades de los productores rurales guerrerenses necesita una adecuacin de los programas de gobierno, a escala nacional es indispensable que las polticas pblicas tomen en cuenta la diversidad de regiones y productores, especialmente la grave polarizacin que en ellos prevalece. Una de las prioridades estratgicas de las nuevas polticas pblicas federales debera ser la de canalizar ms recursos a la atencin de los productores pobres de los estados del sur. Y esto debe hacerse en forma descentralizada, con la plena coordinacin en la determinacin, ejecucin y control con los gobiernos estatales y municipales y organizaciones econmicas y sociales de los campesinos, de modo que opere una verdadera y democrtica contralora social. Se requiere un nuevo federalismo que acelere el proceso de descentralizacin de los programas y presupuestos hacia los estados, municipios, organizaciones y actores de la sociedad. Slo desde lo local se puede superar la severa descoordinacin de los programas federales, por lo que los estados, regiones y municipios deben cumplir el papel de integradores de las polticas y programas, bajo un estricto enfoque territorial. Para ello se ha venido trabajando en la gestin de recursos y modalidades especficas de los programas, de manera conjunta con los estados de Oaxaca y Chiapas, con lo que en los ltimos tres aos se ha logrado que el Congreso de la Unin etiquete importantes recursos que superan los mil millones cada ao, con los que se estn apoyando las nuevas polticas para los productores ms marginados (PESA) y la conservacin ambiental (Prorbol), componentes torales del programa Guerrero Sin Hambre.

3. De vuelta a lo rural: Sierra y Sol, el origen del sabor a Guerrero

El regreso a lo rural es una tendencia mundial importante. El campo se est revalorando y se pondera cada vez ms su decisivo papel en dotar de viabilidad al desarrollo de la sociedad. Adems, los nuevos sistemas de comunicacin estn permitiendo a muchos habitantes de las ciudades volver a habitar en las zonas rurales sin desconectarse del resto del mundo. Los sectores urbanos estn revalorando muchas caractersticas propias del campo. El reconocimiento de la importancia ecolgica de los bosques y la biodiversidad, la ponderacin de los beneficios de la produccin llamada verde y sostenible, el regreso a 11

la naturaleza y al consumo de alimentos inocuos y productos orgnicos, el gusto por la belleza de los paisajes y la nueva apreciacin de las culturas rurales, campesinas e indgenas, son importantes ventajas competitivas. Debemos aprovechar esas condiciones favorables para lograr una mejor calidad de vida para las sociedades rurales, con proyectos innovadores que complementen las actividades campestres tradicionales: ecoturismo, turismo rural y venta de servicios ambientales, entre otros. La revaloracin de lo rural implica tambin la reestructuracin de su papel en el conjunto de la sociedad. En oposicin al modelo de desarrollo neoliberal, que margina a la mayora de los habitantes del campo, un modelo alternativo debe integrar al progreso y bienestar al conjunto de la sociedad rural.

Feria promocional de los productos Sierra y Sol. Acapulco Gro.

Esto traera un cambio profundo en las formas de articulacin de lo agrcola con lo industrial, que supone el incremento de los vnculos econmicos y sociales de las sociedades urbanas con las rurales. En el caso de Guerrero resulta absurda la desarticulacin con el conjunto de la sociedad rural de los centros de desarrollo turstico, motor principal del desarrollo econmico del estado: ahora sus ingresos benefician a actores econmicos que se encuentran fuera de la entidad y se apropian de la mayor parte de la renta que se genera en el sector. Es necesaria la vinculacin de los sectores rurales con los desarrollos tursticos. Para ello es fundamental impulsar esquemas ms eficientes de comercializacin y desarrollar servicios financieros que funcionen como eslabones para mejorar la articulacin entre los sectores dentro de la entidad, lo que har ms eficientes los ciclos econmicos estatales y lograr un desarrollo ms equilibrado.

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Con este enfoque se ha venido impulsando una visin territorial que posibilite la integracin activa de las regiones del estado, especialmente aquellas que, pese a contar con importantes riquezas naturales y activos productivos, han permanecido aisladas del desarrollo. Tal es el caso de la Sierra y la Montaa, regiones de alta marginacin pero de potencial rural que requieren atencin integral. El desarrollo de estas zonas requiere construccin de caminos, ordenamiento territorial, solucin de conflictos agrarios, proyectos productivos alternativos y acceso a mercados, condiciones todas indispensables para articular el territorio. Emprender la vuelta a lo rural significa integrar el crecimiento de los centros tursticos consolidados con otras regiones que ofrecen servicios complementarios igualmente atractivos; tambin, garantizar el acceso de los productos del campo guerrerense a los principales centros de consumo del estado, de tal forma que la promocin de nuestro territorio, y su vasto potencial, sea integral e integrada. Implica, igualmente, transformar la cultura de nuestra gente, de modo que se asuma que sin el esfuerzo de los actores rurales no es posible conservar y regenerar los palmares que visten nuestras playas, los ros que dotan de agua y dan viabilidad a las ciudades, los manglares que brindan belleza a nuestros cuerpos lagunares. Algunos ejemplos: el aroma del caf de Atoyac o de Malinaltepec debiera estar presente en Acapulco, garantizando que sea saboreado y llevado por quienes nos visitan. Los que descansan en las playas de Marquelia debieran encontrar en los bosques de Iliatenco o en las huertas cafetaleras de San Luis Acatln un interesante complemento a ese destino de mar, de modo que Sierra y Sol signifique traguito de mezcal en la parte alta y un coco bien fro en la parte baja. Que quienes acuden a Zihuatanejo para gozar del mar y la arena de sus complejos tursticos, pudieran remontar la Sierra redondeando su esparcimiento con la prctica de deportes extremos.

4. Para tener un Guerrero mejor en el medio rural es prioritario atender a los campesinos pobres
El campo mexicano se encuentra escindido entre una agricultura intensiva y empresarial, que representa una pequea minora de la superficie y de los productores del pas, a los cuales se destina una gran proporcin de los recursos, por una parte; por la otra, la mayor parte de las regiones y los productores que funcionan con una lgica de produccin campesina y un fuerte componente de autoconsumo, atendidos con programas asistenciales y compensatorios que slo reproducen sus condiciones de pobreza y marginalidad. As, las polticas pblicas aplicadas en los ltimos aos han marchado en sentido opuesto al del desarrollo rural integral, profundizando la polarizacin, condenando al abandono a muchas regiones y excluyendo del progreso econmico y social a la enorme mayora de los productores del pas. Si se quiere alcanzar un desarrollo rural integral y sustentable es necesario invertir los trminos de las polticas pblicas, de modo que tomen en cuenta la diversidad de los 13

productores y regiones y concentren su atencin en aqullas ms empobrecidas y marginadas. Hoy se hace necesario que las polticas publicas para el campo abandonen la uniformidad de efecto polarizador y se conviertan en polticas diferenciadas, en lneas de accin plurales que consideren la heterogeneidad de condiciones y requerimientos de las mltiples regiones y actores del campo, de tal forma que los distintos niveles de desarrollo se aborden con distintos montos y tipos de apoyo, nica forma de reducir la pobreza y desigualdad social del campo.

Familia campesina de la localidad Las Minas municipio de San Marcos

La diversidad y polarizacin de los productores rurales se manifiesta marcadamente en Guerrero, un estado donde los agricultores son de muy diversa escala, productividad, rentabilidad y competitividad. Podemos ubicarlos en tres grandes grupos: un primer segmento, el 78.7%, son los productores campesinos de menores ingresos con menos de cinco hectreas, cuya produccin se destina al autoconsumo y sin acceso al crdito; un segundo estrato, el 20.9%, de campesinos en transicin; y un tercero, de productores empresariales, de apenas el 0.4% del total. Esta distribucin demanda el diseo de polticas diferenciadas: en primer trmino se requiere acrecentar los apoyos al segmento de menores recursos, ampliamente mayoritario, para que encuentre alternativas de ocupacin y desarrollo productivo en su propio medio; en segundo lugar se debe apuntalar al productor de transicin para que avance hacia la eficiencia y la competitividad, estimulando la formacin de agronegocios y pequeas empresas en torno a lneas productivas estratgicas prioritarias en cada regin; finalmente, se necesita dar la certidumbre necesaria al 14

segmento altamente productivo para que realice su actividad con seguridad y visin de largo plazo, mediante su incorporacin a una estrategia de planeacin e impulso de las principales cadenas agroalimentarias. En este marco de polticas diferenciadas, los recursos y la atencin institucional deben tener como prioridad a los campesinos pobres. Y no slo por justicia, sino tambin porque es en esta parte de la realidad rural donde se localizan los recursos de mayor potencial para el desarrollo futuro. Es ah donde est la fuerza de trabajo del campo y la parte ms significativa de los recursos naturales que an conservamos y que representan una gran oportunidad para Guerrero y su gente si son aprovechados de manera sustentable. Incorporar en las polticas pblicas una visin as significa dejar atrs, de una vez por todas, la idea de que las comunidades campesinas e indgenas, hoy marginadas, no tienen futuro y deben ser atendidas slo a travs de programas asistenciales y compensatorios. Las polticas de carcter asistencial y compensatorio, si bien funcionan como paliativo a la precaria situacin economicosocial de los habitantes del medio rural, no han contribuido a generar condiciones propias de desarrollo y progreso. Programas como Oportunidades han hecho una aportacin al combate a la pobreza y han sido muy importantes como ayuda inmediata a las familias pobres, pero al no haberse complementado con alternativas de tipo productivo, no han avanzado hacia el cambio estructural que permitira a los campesinos de las zonas marginadas escapar realmente de la pobreza. El nuevo paquete del programa de subsidio a los abonos que ahora incluye biofertilizante y el apoyo a la modernizacin sostenible de la milpa y el traspatio, son fundamentales para garantizar una mejor atencin para los campesinos pobres. El acceso a las microfinanzas en pequeas localidades, la asistencia tcnica permanente, la capacitacin y la atencin de los activos medioambientales de cada parcela son aspectos estratgicos que se busca atender a travs del programa de Subsidio al Fertilizante y la estrategia Guerrero Sin Hambre. La organizacin econmica para el acopio y abasto en las localidades es una tarea que integrar a los pequeos productores como actores prioritarios en las cadenas agroalimentarias y en los sistemas producto. Para lograr todo esto es indispensable construir espacios de discusin, anlisis y toma de decisiones, donde de manera corresponsable, el gobierno y la sociedad organizada trabajen para reformular los actuales esquemas de apoyo al medio rural, buscando siempre sustentar su operacin en polticas compensatorias y de focalizacin individual. En especial es necesario reorientar apoyos federales como Oportunidades, que si bien es conveniente se sigan enfocando a quienes menos tienen, se debieran dirigir no slo a las familias pobres sino a la comunidad en su conjunto y a la suma de comunidades que conforman una regin con condiciones similares de desarrollo socioeconmico y cultural. 15

5. Infraestructura: un buen camino para elevar la competitividad

Como parte de una visin integral y en el marco de estrategias regionales y sectoriales, es necesario fortalecer las inversiones pblicas en infraestructura para el desarrollo. Y un detonador fundamental del desarrollo son los caminos rurales adecuados, ya que la mala comunicacin de la mayora de las comunidades del campo guerrerense es un grave obstculo para su avance. Por ello es necesario mejorar los caminos rurales como base de los procesos productivos y sociales. En primer trmino, es fundamental destinar mayores recursos a este rubro. Pero adems se requiere que la estrategia de caminos rurales se vincule estrechamente a los planes de desarrollo, al tiempo que se le garantiza a la gente la comunicacin durante todas las pocas del ao. Para esto hay que sustituir las recurrentes inversiones en arreglos superficiales de los caminos rurales, por inversiones en obras de drenaje en los sitios estratgicos que habitualmente se daan, lo que en el mediano y largo plazo disminuira los costos y hara permanente la comunicacin. Por ello, el programa de Caminos Rurales en la Sierra de Guerrero, que se ha venido realizando con el apoyo del Banco Mundial, ha buscado la participacin de los distintos rdenes de gobierno para atender una demanda de los habitantes de la regin; adems, la debida atencin a los caminos podra catalizar el potencial social y econmico de la zona, incorporando a la buena competitividad regional de la Costa Grande, Zona Centro y Tierra Caliente a otras localidades que tambin disponen de grandes activos medioambientales. Asimismo, para lograr mayores impactos y optimizar los resultados es necesario jerarquizar las inversiones mediante una adecuada planeacin junto con las comunidades y las organizaciones.

Mapa con los caminos rurales a ser rehabilitados mediante el proyecto: Desarrollo territorial sustentable de la Sierra de Guerrero Mapas con detalle pueden ser visitados en www.campoguerrero.gob.mx/caminos

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Otro rubro fundamental para incrementar la productividad es la infraestructura hidroagrcola. Es necesario rescatar, restaurar y poner en funcionamiento los distritos y unidades de riego del estado e instrumentar proyectos de desarrollo asociados a esa infraestructura. La mayora de las obras hidrulicas fueron realizadas hace muchos aos y no haban recibido inversiones para su mantenimiento sino hasta fechas muy recientes.

Presa Derivadora El Tomatal Distrito de Riego 068 Tepecoacuilco Quechultenango

Por ello, como parte esencial de la nueva poltica rural se han venido realizando importantes inversiones en la rehabilitacin de la infraestructura hidroagrcola y en la reactivacin de los distritos de riego, lo que ha representado un cambio histrico en relacin con el abandono en que se encontraban. Se han destinado apoyos significativos a distritos de riego, como en Zirndaro y Tepecoacuilco, as como a la modernizacin de las unidades de riego en Huitzuco, Tixtla o Pilcaya, por mencionar algunas, con inversiones que, al incorporar nuevos instrumentos de financiamiento y tecnologas para aprovechar el agua, han logrado efectos relevantes sobre el incremento de la competitividad de nuestros productores. Adems de estos dos importantes rubros, existen otras vertientes de la obra fsica que son importantes para el desarrollo integral, como la infraestructura para el acopio y comercializacin, y la infraestructura bsica, las cuales deben ser incorporadas a la estrategia general de desarrollo para el campo.
Cultivos de Tixtla, con obras de riego por aspersin

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6. Organizaciones campesinas, aliadas fundamentales para el desarrollo rural.

Promover la modernizacin del agro con un enfoque integral y sustentable para reducir la polarizacin social y econmica entre las diferentes agriculturas, requiere un movimiento campesino amplio y autnomo que impulse y conduzca actividades econmicas en el marco del ejercicio democrtico de los derechos ciudadanos. El desarrollo rural demanda finiquitar los conflictos por la tenencia de la tierra, as como un mayor financiamiento a la produccin y mejores apoyos a la comercializacin. Pero para esto es necesario disear y aplicar nuevas y mejores polticas pblicas, que debern ser producto del consenso de productores y gobierno y apoyarse en la accin concertada de los campesinos, ejercida a travs de organizaciones que tengan como base la diferenciacin de los niveles de desarrollo en el campo. Para hacer viable el desarrollo rural integral, es fundamental la plena participacin de las familias, las comunidades y las organizaciones en el diseo, operacin y evaluacin de las polticas para el campo. Por ello, el fortalecimiento, consolidacin y movilizacin de la organizacin econmica y poltica de los campesinos es clave para el desarrollo armnico y sustentable del agro. Es una tarea que plantea un conjunto de retos. En primer lugar, es necesario eliminar actitudes clientelares y patrimonialistas, as como visiones que no van ms all de la gestin de recursos pblicos como medio para mantener el control de grupos campesinos. Tambin es necesario construir una nueva relacin entre instituciones gubernamentales y organizaciones, basada en el acuerdo sobre el rumbo estratgico al que se quiere dirigir a la sociedad rural. Asimismo, es fundamental el pleno respeto a la autonoma productiva de los campesinos y a la direccin poltica de sus organizaciones. Incorporar valores de tolerancia y pluralismo en la lucha comn por construir un Estado progresista, democrtico e igualitario, es condicin necesaria para que se desarrolle un movimiento campesino participativo y modernizador. Pero para esto es necesario tambin que las agrupaciones fortalezcan sus procesos de transformacin y adecuacin organizativa para enfrentar los nuevos retos, y que, sin abandonar la gestin de las demandas de sus agremiados, fortalezcan su capacidad de interlocucin con el Estado y otros actores, convirtindose en mejores promotores del desarrollo rural. Las organizaciones modernizadas y actualizadas deben tambin garantizar una mejor atencin a sus agremiados, contar con instrumentos de asistencia tcnica y capacitacin, as como garantizar un estricto seguimiento de los procesos productivos y de comercializacin, asegurando la calidad, sanidad e inocuidad de los productos. De esta manera se convertirn en aliadas estratgicas del gobierno en la orientacin del proceso econmico rural. Finalmente, la transparencia y rendicin de cuentas es condicin indispensable en las organizaciones de productores interesadas en el mejoramiento de sus agremiados y el desarrollo rural integral. 18

7. Medio ambiente: la verdadera riqueza de los campesinos

La defensa de los recursos naturales, la proteccin de la biodiversidad, la preservacin de bosques, aguas, tierras, ros, lagunas y la conservacin de nuestras semillas criollas, patrimonio del pueblo, son actividades prioritarias para el desarrollo rural que hoy se est impulsando. Las polticas pblicas tradicionales han subestimado la conservacin ambiental, contribuyendo a generar procesos de deterioro que amenazan el futuro de la sociedad rural. Los bosques estn desapareciendo por la deforestacin y los incendios, los suelos se deterioran y se reduce la productividad agropecuaria, las especies nativas de flora y fauna cada vez son ms escasas, el agua se contamina y la enorme riqueza de las semillas criollas se erosiona gravemente. La capa de suelo se ha ido desgastando y acidificando, por lo que mejorar su tratamiento es condicin indispensable para garantizar el patrimonio presente y futuro de los campesinos. De ah que el nuevo paquete de insumos agrcolas del Programa de Subsidio al Fertilizante incluya biofertilizante, con lo que se busca restituir la microflora y la microfauna, y con ello contribuir a que perdure la riqueza productiva de nuestros suelos. Adicionalmente, la polarizacin rural ha generado estrategias equivocadas de aprovechamiento de los recursos naturales, presentndose la desafortunada paradoja de que, mientras en la parte intensiva del campo se sobreexplotan y contaminan los recursos, donde prevalecen los modelos extensivos tambin se destruyen los recursos sin aprovecharlos plenamente. As, parte importante del cambio hacia una nueva estrategia para el campo debe ser la obligatoria incorporacin de la variable ambiental en las polticas pblicas, de modo que al reconocer que nuestros bienes naturales presentan altos grados de afectacin y deterioro se impulsen esquemas de agricultura orgnica, aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, conservacin de la biodiversidad, restauracin de bosques y selvas. Para ello, es fundamental incorporar a todos los programas un componente de prevencin y conservacin ambiental, lo que significa mantener y ampliar la coordinacin de la poltica de desarrollo con los programas de la Semaren, la Semarnat, la Conafor y otras instituciones responsables de los asuntos ecolgicos. sta ha sido la visin que nos ha llevado a incorporar en la estrategia Guerrero Sin Hambre un componente ambiental a travs de la conservacin del suelo y el agua, apoyado en el programa Prorbol que administra la Conafor y que nos ha llevado a vincular los proyectos productivos de La Montaa a la construccin de obras de conservacin e hidrulicas mayores, como bordos y aguajes, que nos permitir garantizar que las microcuencas mantengan sus niveles de humedad. El desarrollo rural sustentable no ser posible si no logramos construir ejemplos concretos que evidencien la clara interdependencia entre ecosistemas y actores. Una 19

buena muestra de esta interdependencia es el proceso que se est desarrollando en la Sierra de Tecpan de Galeana a travs del esquema Adopta un manantial, donde los productores de mango de la parte baja se han comprometido a, por cada caja que vendan, dar un peso a los ganaderos habitantes de la parte alta, con el compromiso de stos ltimos de no deforestar ni ampliar potreros, de modo que siga garantizado el suministro de agua a las zonas bajas.

Cercos vivos, comunidad Plan de Gatica, Ayutla de los Libres Construccin de terrazas para retener suelos, localidad La Esperanza, Municipio Chilpancingo

La Comunidad de Rincn de Alcaparrosa municipio de Chilpancingo, no es beneficiaria del programa Guerrero Sin Hambre, sin embargo ha copiado la tcnica en la construccin de Estufas Lorena ahorradoras de lea de las comunidades beneficiarias de Guerrero Sin Hambre aledaas.

Obra para el almacenamiento y aprovechamiento del agua impulsadas por la agencia de Desarrollo Rural de la Costa Grande, PRODESS.

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8. Desarrollo territorial intra e intercomunitario

Para impulsar un verdadero desarrollo rural integral y sustentable es fundamental incorporar el enfoque territorial. Para ello se requiere fortalecer la planeacin participativa y lograr que los principales actores del desarrollo compartan conocimientos sobre las caractersticas socioeconmicas de cada regin, para lo cual hay que realizar diagnsticos puntuales de las microrregiones que la integran y de su interrelacin. Slo de esta manera ser posible resolver los problemas y desplegar las potencialidades productivas locales, a travs de acciones comunitarias y de otras instancias. As, el diseo de los programas gubernamentales debe partir de un ejercicio de planeacin que tome en cuenta las condiciones fsicas, sociales, econmicas y polticas de las regiones, a efecto de permitir la aplicacin de apoyos diferenciados y acordes a los requerimientos de cada una. Es por ello que nos hemos dado a la tarea de fortalecer e integrar los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable, tanto los municipales como los distritales y el estatal, establecidos en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, convirtindolos en verdaderos instrumentos de participacin y planeacin por los directamente involucrados. Lo que se busca es que estos espacios dejen de ser espacios meramente burocrticos para convertirse en instancias de planeacin y participacin social. Es indispensable que la nueva poltica rural incorpore decididamente la participacin de las comunidades en el diseo de los planes y programas de desarrollo de sus regiones, estableciendo un nuevo tipo de relacin entre los actores donde ya no se repitan las posturas paternalistas del Estado hacia los beneficiarios de los programas, y en cambio se creen las condiciones para que las comunidades aporten no slo mano de obra y recursos: tambin visiones, talentos y capacidad de organizacin.
Diagnstico participativo de los hogares rurales para la determinacin de sus proyectos de desarrollo. Comunidad El Naranjo. Mun. Acatepec

Slo as erradicaremos las viejas prcticas de recibir sin dar nada a cambio y coadyuvaremos a la apropiacin por los beneficiarios, de los esquemas de desarrollo y combate a la pobreza, fortaleciendo tambin los esquemas de contralora social para combatir la impunidad y discrecionalidad de los servidores pblicos. Solamente impulsando verdaderas polticas de inclusin se lograr fortalecer los mtodos democrticos en la toma decisiones, mediante la participacin de las 21

comunidades, de los responsables de los programas federales y de las autoridades estatales, municipales y locales. Solo de modo incluyente se podrn definir certeramente los proyectos locales y regionales necesarios, estableciendo polos de desarrollo y creando empresas sociales que generen empleo, ingreso y arraigo. nicamente con la participacin decidida de todos los actores se podrn reducir gradualmente los subsidios y ser posible construir una nueva propuesta para el desarrollo integral sustentable del campo mexicano.
Mapa con las ms de 600 localidades atendidas por el programa Guerrero Sin Hambre 2006-2008

Cuadro de Tipologa de proyectos instalados en el ejercicio 2007

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Grfica con familias beneficiarias del programa Guerrero Sin Hambre

9. Organizacin productiva de las cadenas agroalimentarias: ganar en lo que somos competitivos

No ver la produccin primaria como eslabn de un proceso ms amplio integrado por el conjunto de la cadena productiva lleva a ejecutar acciones de fomento que fracasan, pues muchas veces las determinaciones fundamentales del desempeo de los proyectos del sector primario se ubican en los mbitos comerciales y agroindustriales. Es por ello que va cobrando fuerza la visin integral de los problemas, y los diagnsticos incluyen las visiones estratgicas a la cadena de produccin, desde el origen de los insumos hasta el consumidor final, pasando por la produccin primaria propiamente dicha, la transformacin y la comercializacin. Por ello, una parte relevante de la estrategia rural consiste en promover la integracin y competitividad de los sistemas producto ms importantes del estado, mediante apoyos articulados que permitan construir un proyecto integral para cada uno de ellos, en donde se logre la planeacin compartida, la comunicacin y concertacin entre los actores de los distintos eslabones de las cadenas con el fin de incrementar la produccin, la productividad y la rentabilidad de manera conjunta. El enfoque de cadenas agroalimentarias ha implicado la organizacin, constitucin y operacin de los sistemas producto, en cada uno de los cuales se ha acordado un plan rector que marca las pautas para la suma de esfuerzos del conjunto de actores. El plan permite tambin ordenar la canalizacin de diversos apoyos, como el establecimiento de agencias de gestin de la innovacin, el apoyo para el fortalecimiento del equipamiento productivo, de la infraestructura comercial, de los estudios de mercado, del establecimiento y fortalecimiento de campaas sanitarias y de la promocin de 23

certificaciones de inocuidad y calidad, con el fin de fortalecer la competitividad de cada una de las cadenas. As, los consejos de productores, las asociaciones ganaderas, las cooperativas pesqueras, entre otros, han venido evolucionando y se encuentran en proceso de convertirse en los principales responsables de la ejecucin de planes rectores que fortalezcan la competitividad de los sistemas producto prioritarios, es decir cadenas en las que Guerrero ocupa un lugar estratgico a nivel nacional. A manera de ejemplo, los sistemas producto en mango, coco, caf, mezcal, jamaica, limn, ganadera de bovinos y porcinos, bagre o guachinango, estn convocados a apropiarse de sus respectivos planes de desarrollo, con lo que se lograr una participacin concertada y ms eficiente de las distintas dependencias y rdenes de gobierno.

Cadena Maguey Mezcal. Productores de la Sansekan Tinemi de Chilapa colocan sus productos a travs de la estrategia comercial Sierra y Sol

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10. Un nuevo instrumento: Agencias de Desarrollo Rural y Agencias para la Gestin e Innovacin
Una de las palancas fundamentales de la modernizacin y desarrollo efectivo de la competitividad del sector rural radica en la adecuada inclusin de las innovaciones cientficas y tecnolgicas y en la efectiva promocin de la asistencia tcnica y la capacitacin. Sin fortalecimiento del capital humano y modernizacin tecnolgica no es posible el desarrollo rural. Existen an serios problemas en la calidad de la prestacin de los servicios tcnicos para el desarrollo rural, as como desarticulacin y dependencia del sistema en su conjunto que hace ineficiente su operacin. Hay desarticulacin entre los procesos de investigacin bsica, de generacin tecnolgica, de apropiacin del conocimiento global y, sobre todo, de transferencia de tecnologa. Por ello se requieren polticas que busquen la adecuada integracin de estos procesos. Esta desintegracin se expresa en la falta de articulacin del sistema tecnolgico con el desarrollo, un serio obstculo para que se reconozca el valor de sus productos, colocando las inversiones en investigacin cientfica en un esquema de irracionalidad econmica. En los ltimos aos ha habido importantes reformas en el sistema de extensionismo, que pas del desmantelamiento de su viejo aparato burocrtico a la reorganizacin de nueva cuenta con esquemas diferentes, y que ahora impulsa un mercado donde los tcnicos aparecen como Prestadores de Servicios Profesionales (PSP).

Capacitacin de la ADR Centro Guerrero Sin Hambre. Comunidad Los Morros. Mun. Leonardo Bravo

Los PSP, que actan de forma individual y desarticulada, siguen encontrando fuertes limitaciones tcnicas para desarrollar eficazmente su funcin, y una de las fundamentales es su deficiente formacin y su falta de articulacin con los investigadores nacionales especialistas en los diferentes campos, quienes con frecuencia cuentan con tecnologas validadas pero no estn en relacin constante y cotidiana con los PSP.

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Por ello, una medida indispensable para que la transferencia sea eficaz es una mayor integracin, coordinacin y articulacin de los tcnicos que trabajan en el campo asistiendo a los productores. Para ello se est promoviendo la integracin de los servicios profesionales de los distintos programas de la SDR, en Agencias de Desarrollo Rural (o en su versin sectorial: las Agencias de Gestin de la Innovacin, AGI) que se constituyen como organismos articuladores de la asistencia tcnica, la capacitacin y la transferencia de tecnologa, con lo que se supera la contratacin individual de los PSP y se hace ms eficiente la prestacin de sus servicios.

11. Un reto que deba estar superado: la coordinacin institucional

Tradicionalmente se ha concebido el desarrollo rural reducido a sus aspectos agrcolas y pecuarios, dejando en un plano secundario otras actividades productivas primarias como el aprovechamiento forestal y de la vida silvestre, la acuacultura y el ecoturismo; al igual que las actividades productivas de transformacin, como el procesamiento de los productos de la actividad primaria. Asimismo, se han subestimado actividades de impacto ecolgico como la produccin y sostenimiento de los servicios ambientales (mantenimiento de la biodiversidad, captura de carbono, produccin de agua, estabilidad geomorfolgica, entre otros). Y otros bienes no menos importantes como los de carcter cultural, que en el campo desarrollan grupos sociales con tradiciones, conocimientos y formas de vida de gran valor, entre los que destacan los pueblos indgenas, depositarios de una rica e importante herencia cultural. Un reto fundamental de los programas institucionales es desarrollar una visin integral, reconociendo la importancia de la produccin primaria, pero tambin la de los aportes ambientales y culturales, que deben ser tomados en cuenta al planear la dotacin de servicios e infraestructura, partiendo de lo que social, econmica y polticamente demandan los territorios. La integralidad que exige la atencin del campo demanda que la dotacin de servicios y la inversin en infraestructura sean congruentes con las necesidades de la produccin, pero tambin promuevan el desarrollo multidimensional de las personas que habitan las regiones rurales, de modo que se promueva la capitalizacin productiva de las comunidades pero igualmente su crecimiento econmico, social y cultural. En el pasado informe de gobierno, el ejecutivo estatal seal: Entendemos la poltica social, hoy renovadora, como una poltica que no se focalice solamente en la asistencia, sino que le d mayor valor a las capacidades humanas, al desarrollo, al talento de los guerrerenses; una poltica social nica pero donde converjan las acciones de las diferentes secretaras, donde todos vayan en un solo sentido. En efecto, la atencin al campo es ejecutada por diferentes instituciones federales y estatales desde una lgica ms sectorial que integral y por lo comn con normatividades diferentes y elaboradas de manera independiente. Esto multiplica los mecanismos operativos y conductos ejecutivos, dificultando fuertemente su integracin 26

y aterrizaje en la realidad rural. En consecuencia, los programas de atencin al campo presentan una gran desarticulacin entre s y una grave falta de coordinacin. Es por ello que el desarrollo rural debe verse en forma integral, donde el conjunto de acciones y programas se aplique de manera articulada, es decir, con una fuerte coordinacin y lneas estratgicas comunes que permitan lograr sinergias que las hagan ms eficientes. Es fundamental que confluyan las acciones y programas de los tres niveles de gobierno, federal, estatal y municipal, ejecutando polticas de desarrollo social que garanticen el cumplimiento de los derechos colectivos e individuales, al tiempo que se impulsan polticas de desarrollo econmico dirigidas a capitalizar la produccin, fortaleciendo la economa de los sectores regionales y generando un desarrollo armnico que garantice la renovacin de los recursos humanos y naturales. Para alcanzar esta coordinacin y emprender la transformacin gradual de las polticas asistencialistas para volverlas polticas de fomento al desarrollo, son necesarios planes integrales de carcter regional que tengan una visin de mediano y largo plazo. En la formulacin, ejecucin y evaluacin de esas polticas se requiere la participacin de los tres niveles de gobierno, pero tambin de las comunidades y sus organizaciones. No concebimos el desarrollo social sin la participacin real, autnoma y comprometida de la propia sociedad.

Los principios de la poltica de desarrollo rural integral y sustentable, base de un proyecto rural alternativo
Los principios del desarrollo rural integral y sustentable, expuestos en las lneas anteriores, se han propuesto como las guas para una transformacin profunda del campo guerrerense y como una base para la construccin de un proyecto rural alternativo que logre resultados tangibles para la mayora de la poblacin y provea un slido sustento a un nuevo modelo de desarrollo para el estado. Por ello, tambin han sido los ejes en torno a los cuales se han desplegado las polticas pblicas rurales, conformadas por programas y acciones que el gobierno del estado ha venido aplicando en los ltimos aos. No se trata de un esquema acabado ni cerrado, sino de asuntos por discutir, sin duda en el plano de las ideas pero tambin y principalmente en el terreno de la implementacin concreta de las polticas pblicas, las cuales deben estar en constante transformacin y discusin para que se orienten cada vez ms hacia el cumplimiento de los objetivos contenidos en los principios. Por ello se requiere que sean ampliamente difundidos y discutidos entre el mayor nmero posible de actores rurales, incluyendo a las organizaciones campesinas, los tcnicos de todos los niveles, las empresas rurales, las comunidades, los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable, los servidores pblicos del sector, los acadmicos y todas las personas relacionadas o interesadas en el desarrollo del agro.

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La discusin, apropiacin y enriquecimiento de estos principios de la nueva poltica rural por los actores del campo guerrerense ha sido un factor de gran importancia en la aceleracin de los procesos de reforma de las polticas pblicas concretas. El cambio institucional hacia el nuevo modelo no es ni puede ser un proceso instantneo; se requiere un gran esfuerzo, en el que el gobierno estatal est empeado y comprometido, para traducir estos principios en realidades en los programas que est desarrollando. Se han logrado avances importantes en este sentido, pero an falta mucho por realizar. Y sin que se deje de reconocer que la mayor responsabilidad en conseguir los cambios deseados es de las instituciones de gobierno, es fundamental el respaldo de la sociedad rural, de los tcnicos, de las organizaciones y de otros actores relevantes para hacer realidad en el campo guerrerense la meta del desarrollo rural integral y sustentable.

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Desarrollo de polticas para el combate a la pobreza y la inseguridad alimentaria, y en pro de la sustentabilidad de los 2 recursos naturales en el estado de Guerrero*
Julio Baca del Moral Isabel Vidal Gonzalo Chapela

Introduccin
Contexto internacional y nacional
Durante el mes de enero de 2008 se dio la desgravacin plena de productos bsicos del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), con cultivos como el maz, frijol y leche en polvo. Asimismo, ya para ese tiempo se prevea un incremento en los precios internacionales de los productos bsicos, en parte por la fuerte demanda de la poblacin creciente de China e India, pases que han tenido un incremento no slo en su nmero de habitantes, sino tambin en la calidad de su dieta y en el mayor poder adquisitivo que han logrado como naciones. Otro factor es la presin del uso de productos agrcolas para la elaboracin de biocombustibles, como el maz y la caa de azcar para producir etanol, lo que ha trado consigo la bursatilizacin de los productos agrcolas en las bolsas de futuros, incrementando el carcter especulativo de los precios de los alimentos. Aunado a lo anterior, est presente el tema de los efectos del cambio climtico, con las amenazas de mayores ciclones, temperaturas ms altas, sequas, malas cosechas, etc. El contexto mundial pone en riesgo regiones del planeta altamente vulnerables e incapaces de alimentar a su poblacin. En lo que respecta a Mxico, el contexto internacional afecta con mayor fuerza a las entidades que, de acuerdo con el Informe sobre Desarrollo Humano 2005, tienen el mayor nmero de comunidades con las peores condiciones de vida: Guerrero, Oaxaca, Chiapas y Veracruz. Dicha situacin incluye la inseguridad alimentaria, la pobreza, la migracin y la degradacin de los recursos naturales, como un conjunto sistmico interrelacionado de procesos sociales y econmicos.
Consultores para el TCP/MEX/3103 con financiamiento del Programa de Cooperacin Tcnica para el Desarrollo de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO).
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Las alternativas
Para enfrentar este difcil y complejo contexto se han formulado diversas propuestas, tanto por organismos internacionales, gobiernos y organizaciones campesinas, como por acadmicos e intelectuales. Enseguida se exponen tres alternativas sobresalientes en la materia y dos conceptualizaciones tericas. 1. La FAO La comunidad internacional consagr la seguridad alimentaria como uno de los derechos humanos fundamentales.2 Ms recientemente, la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas3 estableci la seguridad alimentaria como una de sus metas principales; por su parte, en 1996, la Cumbre Mundial de la Alimentacin (CMA) determin como meta para la humanidad reducir, para 2015, a la mitad el nmero de personas en estado de inseguridad alimentaria. Sin embargo, se considera que la meta propuesta no se lograr con las actuales tasas de disminucin del nmero de personas en estado de inseguridad alimentaria,4 por lo que, en consecuencia, la apremiante necesidad de aumentar los esfuerzos globalmente, incluidos el financiamiento y las estrategias de desarrollo, tal como fue sealado en la Cumbre de Monterrey sobre Financiacin para el Desarrollo5 y en la Cumbre Mundial de la Alimentacin cinco aos despus (CMA: cad)6 requerir en el futuro inmediato un proceso enfocado ms a las personas, con ms nfasis en los resultados y ms efectivo en enfrentar los nuevos desafos que amenazan debilitar (o erosionar) los esfuerzos y logros ya alcanzados hasta el presente. Desde la Cumbre Mundial contra el Hambre (1996), la FAO ha propuesto El Enfoque de Doble Va para Erradicar el Hambre7, abordando cuatro dimensiones de la seguridad alimentaria: disponibilidad, acceso, estabilidad y uso.

Va 1: Fortalecimiento de la productividad de economas campesinas Consiste en mejorar a largo plazo la disponibilidad de alimentos fortaleciendo a los pequeos productores a travs de polticas que logren: Acercar tecnologas sencillas de bajo costo Mejorar la infraestructura rural Mejoras en los sistemas de riego y fertilidad del suelo Ordenamiento de los recursos naturales Desarrollo de los mercados y del sector privado Inocuidad y calidad de los alimentos Investigacin Agrcola, extensin y formacin

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Va 2: Asistencia social para una seguridad alimentaria Implica satisfacer requerimientos alimentarios inmediatos a aquellos grupos vulnerables que ms lo necesitan mediante programas que impulsen: Alimentacin infantil y materna Huertos y comedores escolares y populares Subsidios por desempleo Transferencias de efectivo condicionadas Bancos de alimentos Raciones de emergencia Asimismo, se propone una serie de relaciones para maximizar sinergias: Alianzas contra el hambre Compras locales para redes de proteccin social Apoyo a organizaciones rurales Salud primaria y reproductiva y de prevencin del HIV/SIDA Redistribucin de activos Educacin rural Reformas legales (derecho a la alimentacin)

La reduccin del hambre ayuda a alcanzar otros Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en materia de salud, medio ambiente y educacin, tales como: Reducir el ndice de mortalidad infantil Mejorar la salud de mujeres Combatir el VIH/SIDA, malaria y otras enfermedades Lograr educacin primaria universal Promover la igualdad de gnero y empoderamiento de la mujer Asegurar un medio ambiente sustentable 2. Fome zero (Brasil) Desde antes de asumir la presidencia de Brasil, Lula da Silva propuso el programa Fome zero (Hambre Cero), que pretende asociar el objetivo de seguridad alimentaria con estrategias permanentes de desarrollo econmico y social para una creciente equidad e inclusin social. Objetivos principales 1. Garantizar el derecho a la alimentacin adecuada 2. Promocin de la seguridad alimentaria y nutricional 31

3. Erradicacin de la pobreza extrema 4. Atencin a la poblacin ms vulnerable al hambre HAMBRE CERO trabaja sobre cuatro ejes principales Acceso a los alimentos Fortalecimiento de la agricultura familiar Generacin de ingreso Articulacin, control y movilizacin social

HAMBRE CERO desarroll desde el inicio un sistema de monitoreo y evaluacin de impacto de la estrategia, lo que les permite arrojar los siguientes datos: En 2005 apoyaba 4 millones de hogares; para 2007 llega a 11.1 millones de hogares (51.4 millones de personas) Las transferencias al ingreso de los programas sociales de esta estrategia contribuyeron en 28% a la disminucin en la desigualdad del ingreso (medido por el coeficiente de Gini) 8.4 millones de brasileos salieron de la miseria entre 2003 y 2005 La desnutricin infantil en el semirido disminuy 63%, ya que 92.8% de los nios pueden comer tres alimentos diarios Con Bolsa Familia, 94% de los nios comen ms de tres veces al da; mejor adems la calidad y cantidad de alimentos en frutas, leche, pasta y carne Mejor la alimentacin en nueve de cada diez familias apoyadas Se redujeron las internaciones por desnutricin en el pas en un promedio de 37.8%8

3. La va campesina y la soberana alimentaria La Va Campesina Internacional es una alianza global de 169 organizaciones campesinas en 69 pases, que ha estado construyendo por alrededor de una dcada una propuesta alternativa para la soberana alimentaria de los pases, que se corrobor en el Foro Mundial de la Soberana Alimentaria realizado en Mal, 2007.

Mujer campesina de Tlacoachistlahuaca, Guerrero

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Esta alianza plantea: urge hacer un cambio de la actual tecnologa en la produccin hacia una agricultura basada en los principios de la agroecologa sustentable, una produccin agrcola que parta del respeto y del equilibrio con las condiciones naturales, la cultura local y los saberes tradicionales. Est demostrado que los sistemas de produccin agroecolgicos pueden ser hasta ms productivos, resisten mejor las sequas y otros cambios climticos, y que por su bajo uso de recursos energticos son ms sustentables econmicamente. Porque ya no podemos tener el lujo de alimentos cuyos precios estn vinculados al petrleo, ni mucho menos daar la productividad futura de los suelos por medio de la agricultura industrial de grandes extensiones de monocultivos mecanizados y llenos de venenos y transgnicos.9

Los Conceptos
1. Propuesta de desarrollo rural sustentable (DRS) Desde hace dos dcadas, intelectuales y estudiosos del desarrollo rural han venido conformando esta teora, que es hoy un referente para la definicin de polticas pblicas y programas de gobierno. En nuestro pas, desde el ao 2000, la Sagarpa y la Semarnat basan sus programas en este enfoque. Otra muestra es la aprobacin de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS) en 2001, que define el desarrollo rural sustentable como El mejoramiento integral del bienestar social de la poblacin y de las actividades econmicas en el territorio comprendido fuera de los ncleos considerados urbanos, de acuerdo con las disposiciones aplicables, asegurando la conservacin permanente de los recursos naturales, la biodiversidad y los servicios ambientales de dichos territorios.10 Desde la visin de un proceso de desarrollo rural sustentable se incluyen dos categoras de activos: capital humano y capital social11 y cuatro ejes de trabajo: El desarrollo del capital econmico, entendido como la diversificacin multifuncional de la unidades de produccin, valor agregado, acceso a sistemas de ahorro y crdito, organizacin con principios cooperativos, incremento de competitividad, acceso a mercados regionales, nacionales e internacionales, integracin de redes estatales y regionales de organizaciones econmicas.

Ley de Desarrollo Rural Sustentable, Art. 3 Fraccin XIV. Llambi, Luis, 2005, Desarrollo Rural, polticas pblicas y respuestas de los agentes sociales: teora y propuestas. En Desarrollo rural regional hoy, Tomo II: Polticas pblicas. Nuez Vera, Miriam; Ramrez Miranda, Cesar; Valdez Cepeda, Ricardo y Cruz Len, Artemio, Coordinadores. Ed. UACh- MCDRR, pp. 43-74
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 El desarrollo del capital fsico mismo, que se divide en: i. Recursos naturales: explotacin racional y sostenible de recursos; conservacin y restauracin de los recursos degradados: agua, suelo, vegetacin y biodiversidad.

Canal de la Calera, Distrito de Riego 057 Amuco-Cutzamala

ii. Infraestructura fsica: acceso a medios de comunicacin, servicios bsicos, equipamiento urbano, vivienda e infraestructura productiva.

Ejemplo de tractor entregado:Asociacin Cimarrones de Cocula

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El desarrollo del capital social, entendido como las redes de organizacin social, democrticas y presentes en la toma de decisiones comunitarias.

Sesin de capacitacin de la Institucin Rural Papagayo sobre microfinanzas rurales en el municipio de Leonardo Bravo

El desarrollo del capital humano consiste en individuos dotados de valores y conocimientos que les permiten expresar su potencial de desarrollo. Interviene no slo la educacin, sino la capacidad para acceder y procesar el conocimiento y la informacin.12 Un elemento clave en considerar el capital humano como activo es el papel de los agentes en la toma de decisiones ante el cambio de su entorno. Schultz (1969) identific la capacidad de innovacin del entrepreneur como la habilidad para descubrir oportunidades de ganancia an no explotadas y convertirlas en innovaciones capaces de generar valor.

Este proceso de desarrollo requiere precondiciones tales como la seguridad jurdica de las tierras y propiedades, as como el fortalecimiento de la federalizacin y descentralizacin de los planes, programas y presupuestos, no slo a los estados, sino hasta el nivel de los municipios. 2. La nueva ruralidad y el desarrollo territorial rural (DTR) Esta corriente retoma gran parte de los planteamientos del DRS. Comprende una definicin de desarrollo rural que incluye pero desborda las actividades agrcolas y acenta los vnculos de las actividades rurales con los mercados externos, las relaciones de las ciudades y su hinterland rural, y el papel creciente de los gobiernos subnacionales en la implementacin de polticas con impacto local.13 El DTR se apoya en la visin de la nueva ruralidad, que tiene su origen en los nuevos procesos que se establecieron en la modificacin del espacio a travs de la globalizacin, como el proceso de intercambio en tiempo real (Castells, 2000); de esta
12 13

Chang, 2003, citado por Luis Llambi, en Desarrollo Rural Regional Hoy, Tomo II: Polticas Pblicas, pp.119-152 Schejtman, Alejandro y Julio Berdegu. 2003. Desarrollo Territorial Rural. RIMISP, Santiago, Chile, 54 pp. http://www.rimisp.cl/inicio/nuevas_subsecciones.php?id_subseccion.

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manera, las particularidades de la nueva ruralidad, segn Schejtman y Berdegu (2003), son: Desdibujamiento de las fronteras y las distensiones entre los mercados de alimentos locales, regionales y globales. La capacidad de competir globalmente pasa a ser una condicin indispensable para la viabilidad de las economas rurales. Se disipa la identidad entre lo sectorial agropecuario y lo rural. La globalizacin y los procesos de privatizacin desnudan las imperfecciones de los mercados financieros, de tecnologa, informacin, trabajo y tierra. La incorporacin masiva de las mujeres rurales al mundo del trabajo extraparcelario. La exigencia de sostenibilidad pasa a ser un atributo de calidad impuesto por los consumidores.

Uno de los principales componentes del desarrollo territorial rural es el criterio de que las polticas territoriales deben basarse en la planificacin y gestin participativas de la sociedad civil organizada y los gobiernos locales, en un enfoque ascendente, de abajo hacia arriba. Las condiciones para un desarrollo de abajo hacia arriba son: un marco institucional que genere incentivos para la inversin productiva, el desarrollo tecnolgico y la competitividad; un mercado en expansin; y un entorno macroeconmico estable. Asimismo:

Promocin del desarrollo con mayor peso en el Estado, las agencias institucionales y la sociedad civil Consenso social y poltico entre los actores involucrados Creacin de ventajas competitivas Acceso a tecnologa apropiada Informacin de mercados para garantizar la competitividad de los bienes y servicios locales Infraestructura institucional de organizaciones y agencias gubernamentales, para identificar las estrategias de desarrollo ms coherentes con las condiciones macroeconmicas y las polticas nacionales Sostenibilidad de estas iniciativas a largo plazo

Criterios operativos del enfoque DTR: la transformacin productiva y el desarrollo institucional deben abordarse en forma simultnea, de tal manera que se conciba al espacio como un proceso en construccin social y no un mero terreno proyectado por las distancias, con el objetivo claro de establecer que los sujetos sociales son un principio fundamental para impulsar el desarrollo y no slo la parte econmica. Esta condicin permite operar programas de desarrollo con un concepto ampliado de lo rural. A continuacin mencionaremos algunos de los criterios operativos, propuestos por Schejtman y Berdegu (2003) para poner en prctica el enfoque del DTR:

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El territorio es un espacio con identidad y con un proyecto de desarrollo concertado socialmente Debe considerarse explcitamente la heterogeneidad entre territorios Debe convocarse a la diversidad de agentes del territorio Deben considerarse las combinaciones de varias posibles rutas de salida de la pobreza Se requiere una compleja arquitectura institucional Deben formularse y gestionarse a mediano y largo plazo.

El equipo de Alain de Janvry14 concentra la propuesta del DTR en tres dimensiones: Invertir en las precondiciones: educacin, salud, nutricin, mecanismos de planificacin familiar Fomentar el crecimiento regional para la generacin descentralizada de oportunidades de ingreso Promover el desarrollo rural para la incorporacin econmica de los pobres a las oportunidades locales Asimismo, dentro de esta estrategia debemos ubicar: El desarrollo rural (territorial) es distinto y complementario al desarrollo agrcola (sectorial) Las polticas de desarrollo rural pueden acompaar las polticas agrcolas, regionales, laborales, sociales (pobreza); los objetivos pueden ser muy diferenciados Con el desarrollo, las zonas rurales diversifican su economa (no se especializan) y amplan sus funciones Las polticas agrcolas por s solas no pueden responder a la diversificacin y nuevas funciones rurales, en cualquier tipo de contexto La diversificacin de la economa rural ms que la modernizacin de las explotaciones agrarias frena el despoblamiento, atrae recursos y reduce la congestin urbana (factores endgenos y exgenos) La agricultura familiar puede jugar (en Europa lo hizo) un rol fundamental tanto en la diversificacin (empresas, pluriactividad, viviendas, innovacin), como en la modernizacin de las estructuras agrarias (cooperacin, servicios, adquisicin de tierras, familia emprendedora) No hay que esperar a que el ambiente se degrade para integrarlo (no agregarlo) en el proceso de desarrollo. Los problemas de sustentabilidad se comprenden y se tratan con polticas diseadas a nivel regional-local

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Alain de Janvry, Caridad Araujo, y Elisabeth Sadoulet: El desarrollo rural con una visin territorial. Universidad de California en Berkeley, 2006.

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Precondiciones para un desarrollo rural sustentable y territorial en Guerrero

Poblacin y territorio Para el ao 2000, la poblacin de Guerrero era de poco ms de 3 millones de habitantes,15 de los cuales el 44.7% (1.45 millones de habitantes) se localiza en el medio rural; de stos, cerca de 1.15 millones de personas (79%) pertenecen a las familias de los pequeos productores de subsistencia e infrasubsistencia y constituyen la poblacin ms pobre de campesinos que cultivan maz, con menos de 3 Ha sembradas de temporal o traspatio, que destinan la mayora de su produccin al autoconsumo familiar. Dentro de stos se encuentra an el estrato ms pobre, que comprende a la poblacin indgena y la poblacin sin tierra, que muestran un alto nivel de analfabetismo y un reducido grado de instruccin. Este estrato de poblacin rural Elaboracin propia con base en el Conteo de Poblacin y que se encuentra en las peores Vivienda 2005. INEGI. condiciones sociales se estima en ms de 600 mil habitantes, 20% de la poblacin total y cerca de 40% de la poblacin del campo.16 Asimismo, hay una fuerte dispersin geogrfica, ya que mientras Acapulco concentra el 23% de la poblacin total, 34 municipios tienen poblacin menor a los 10 mil habitantes. Por otra parte, se ubican en el estado 22 de los 100 municipios con menor ndice de desarrollo humano a escala nacional.17 Segn datos del INEGI, un factor muy importante es la constante disminucin en el crecimiento poblacional, ya que mientras para 1995-2000 la tasa fue de 1.28%, en ltimo lustro fue de 0.2%.18 Adicionalmente, el nmero de mujeres es mayor al de hombres y esto es prcticamente un reflejo de la alta migracin que se ha acentuado de manera drstica en los ltimos cinco aos.

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CONAPO, 2001, ndices de desarrollo humano, 2000. Cervantes N., A., Vzquez A., S., Santes P., A. F. y Ramrez R., O.: Estratificacin de Productores Agropecuarios del Estado de Guerrero. Fund. Produce, UAG, Seder y Sagarpa. Chilpancingo, Gro., 2005. 17 Coneval, ndices de Desarrollo Humano, 2005. 18 Inegi, XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2000. Inegi, 2005, Encuesta Nacional de Poblacin.

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La poblacin indgena en la entidad est constituida fundamentalmente por nahuas, amuzgos, tlapanecos y mixtecos, ubicados en las regiones de la Montaa, la Costa Chica, el Norte y el Centro.

Desigualdad econmica y social De la poblacin econmicamente activa (PEA) de Guerrero, el 74% son hombres y 27% mujeres. Con un ingreso per capita anual de $20,060.00 en la entidad, las disparidades se observan con ingresos de $6,246 para Metlatnoc y $58,983 en Chilpancingo. Por otra parte, el ndice de Desarrollo Humano en la componente de ingresos es de 0.56 a escala estatal, que flucta de 0.37 en la Montaa a 0.76 en la capital. Incorporando el factor de gnero a este ndice, baja a 0.49 en el estado y flucta entre 0.32 en Metlatnoc a 0.73 en la capital. En general, el ndice de marginacin, calculado por el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica Social (Coneval) para 2005 ubica a Guerrero con un indicador de 0.66, slo por encima de Chiapas y Oaxaca. Las desigualdades son igualmente notorias con este indicador, ya que Metlatnoc, tiene un valor de 0.3886 mientras que Acapulco, Iguala, Jos Azueta y Chilpancingo tienen indicadores de 0.79 para los tres primeros y de 0.81 para el ltimo. Seguridad El estado de Guerrero es una entidad federativa en la que la violencia poltica y la motivada por la delincuencia ha sido una constante histrica. Durante los ltimos cien aos, las condiciones de vida se han caracterizado por una violenta opresin. Actualmente la violencia es probablemente el problema ms grave en la mayor parte del estado, y el crimen organizado cunde por ciudades y zonas rurales. La Procuradura General de la Repblica seala a Guerrero como una de las entidades con mayor presencia de cultivos ilcitos, por la naturaleza de las reas requeridas para dicha actividad. Este factor, adems de ser una amenaza constante para la organizacin campesina y para el control de sus recursos naturales, significa un riesgo para las masas forestales, fundamentalmente por el cambio del uso del suelo y los incendios. Por otra parte, la formacin de cuadros comunitarios ha estado sumamente deprimida, la creacin de empresas ejidales o comunales no ha sido prioridad ni del gobierno ni de las organizaciones ni de los profesionistas que prestan asistencia tcnica. Por tal motivo, la dependencia de cuadros externos a la comunidad es muy relevante y ha restringido la formacin de capital social.

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Recursos forestales La extensin del estado de Guerrero es de 6428,200 has (3.3% del territorio nacional). Por su extensin ocupa el 14 lugar entre los estados. Sus colindancias ms importantes en materia forestal son los estados de Michoacn, Mxico y Oaxaca, conformando en esta regin macizos forestales importantes en especies maderables y biodiversidad. Una de las principales cordilleras de Mxico, la Sierra del Sur, atraviesa la entidad creando una orografa nica, de terreno montaoso templado que combina vegetacin tropical y terrenos costeros ms templados. La vegetacin en Guerrero es muy variada e incluye desde matorral desrtico hasta bosques templados de pino, selva tropical perennifolia y manglar. La depresin del Balsas, una de las cuencas ms relevantes de la entidad, crea condiciones climticas muy especficas para la presencia de diversidad biolgica. El Estado se conforma de siete regiones econmicas muy claramente marcadas por parteaguas naturales que mantienen identidades definitorias del carcter regionalizado de la entidad. A fines de 2004 se cre, adems, la Zona de Atencin Especial para el Desarrollo Sustentable de la Sierra de Guerrero, zona que comprende el rea de bosques templados. Los bosques, selvas y otras reas forestales cubren 5.2 millones de Ha (81% del territorio del estado). Aproximadamente cuatro millones de Ha (79% de la cobertura forestal del estado) son ocupadas por bosques templados y tropicales que representan el 7% de la cobertura forestal nacional y sitan a Guerrero como el quinto estado con mayor extensin forestal. Los bosques templados, especialmente de pino-encino, cubren 2.2 millones de Ha, 42% de la superficie forestal del estado; los bosques tropicales cubren 1.9 millones de Ha y representan 42% de la superficie forestal del estado. Adems, Guerrero cuenta con 10,318 Ha con vegetacin hidrfila, y 1.1 millones de Ha (21% de la superficie forestal del estado) con reas forestales degradadas que incluyen terrenos con actividades agrcolas, pecuarias, de extraccin de madera y con vegetacin afectada por incendios.19 Tomando en cuenta que Guerrero es uno de los estados ms pobres de Mxico, que las polticas y costumbres agrcolas favorecen una fuerte presin para expandir la frontera agrcola a costa del bosque, que para 2007 la superficie bajo manejo registrada fue de slo 167, 563 Ha (comparado con 3.6 a 4.1 millones de hectreas de superficies arboladas del estado), es necesario considerar que entre 3.4 y 3.9 millones de Ha estn en riesgo de prdida o deterioro de vegetacin.20

19 20

Semaren, Plan Estatal Forestal, 2007- 2030. Borrador. Ibid., p. 31.

40

Calidad alimentaria De acuerdo a los resultados de la Encuesta Nacional de Salud y Nutricin 2006, del total de nios preescolares (menores de cinco aos) evaluados en el estado, 7.6% present bajo peso, 21.6% tuvo baja talla o desmedro y 1.4% present emaciacin. Asimismo, la distribucin por el tipo de localidad de residencia indica que en las localidades rurales existen mayores prevalencias de baja talla o desmedro (33.6%) y de bajo peso (8.7%), en comparacin con las localidades urbanas (12.5 y 6.7%, respectivamente). La prevalencia de bajo peso y baja talla de la poblacin preescolar de la entidad se ubica por arriba del promedio nacional.21 Con relacin a la poblacin escolar (5 a 11 aos), la prevalencia de baja talla en la entidad se ubic en 22.4%, mayor entre los hombres (24.7%) en comparacin con las mujeres (20.1%); de igual forma, poco ms de un tercio de los escolares de las localidades rurales tienen talla baja en comparacin con los que habitan en localidades urbanas. La prevalencia de baja talla en escolares de la entidad se ubica por arriba de la media nacional, pero no es as para la prevalencia de sobrepeso ms obesidad, donde Guerrero presenta la cifra ms baja a escala nacional. En referencia a la poblacin adolescente (12 a 19 aos) de una muestra de poco ms de 568 mil sujetos, 20% present baja talla y 22%, exceso de peso; mientras que para la poblacin adulta la prevalencia de peso excesivo (sobrepeso ms obesidad) fue de 61.5% en los adultos mayores de 20 aos (hombres: 64.8%; mujeres: 59.4%). Al desagregar por localidad de residencia no hubo diferencia en el porcentaje entre los dos tipos (61.4% urbanas; 61.7% rurales). Sin embargo, la desnutricin fue de menos de 2% en las urbanas, y de 2.5% en las rurales. Son preocupantes los datos en la entidad respecto a la anemia, considerada un problema mundial de salud pblica que afecta principalmente a nios preescolares y a mujeres en edad frtil, al producir consecuencias adversas en el desarrollo mental de los infantes, o la disminucin del rendimiento escolar cuando se presenta ms tarde. As por ejemplo, la prevalencia estatal de anemia observada en el grupo de nios de uno a cinco aos fue de 32.7%, nueve puntos porcentuales por encima de la observada a escala nacional en este grupo de edad (23.7%).22 En el segmento de nios de 5 a 11 aos se registr una prevalencia de 19.8%, tambin mayor que el promedio nacional (16.6%); mientras que en los adolescentes fue de 16%, que comparada con la media nacional tambin es superior. En el caso de la poblacin adulta, es notable la prevalencia en personas de 50 aos o ms, que es de 30%, lo cual significa que 173, 610 adultos mayores son anmicos; esta proporcin tambin es superior a la nacional (23%). En sntesis, las mayores prevalencias de anemia se observaron en nios menores de cinco aos y en adultos de ms de 50, principalmente mujeres. En los menores de
21

Encuesta Nacional de Salud y Nutricin 2006. Resultados por entidad federativa, Guerrero. Primera edicin, diciembre de 2007. Instituto Nacional de Salud Pblica, 2007; p. 79-80. 22 Ibid., p. 88.

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cinco, esta cifra rebasa el promedio nacional y coloca al estado entre los primeros tres lugares con las mayores cifras nacionales de anemia.23

Calidad educativa La poblacin alfabetizada mayor de 15 aos asciende a 46.8% del total; sin embargo, este dato sube a 78% si se considera solamente la poblacin mayor de 15 aos. La tasa de alfabetizacin de adultos es de 70%, buena si consideramos que una gran parte de la poblacin vive en comunidades rurales. Sin embargo, la cifra de asistencia escolar de la poblacin entre 6 y 24 aos es de slo 62%, con casos de mayor rezago en municipios como Metlatnoc, donde este indicador es de 45%. Pero tampoco es muy significativo para los grandes municipios del estado, como Acapulco o Chilpancingo, donde se ubica en 65% y 69%, respectivamente. El ndice de desarrollo humano en educacin para Guerrero es de 0.67.

Calidad sanitaria Las desigualdades continan en este rubro, ya que el ndice de mortalidad infantil se ubica en 34.6%, alto en comparacin con la media nacional (menos de 20%). Regionalmente, en Metlatnoc se incrementa hasta 67%, mientras Acapulco y Chilpancingo muestran 20% cada uno. Por su parte, el ndice de desarrollo humano en salud para el estado es de 0.74; es de 0.45 para Metlatnoc y de 0.83 para Acapulco y Chilpancingo.

Nia bebiendo agua en condiciones insalubres, municipio de Ayutla de los Libres.

Equidad de gnero y desarrollo humano Actualmente, la igualdad de gnero en Guerrero an muestra sensibles y profundos contrastes en diversos mbitos de la vida pblica, fundamentalmente como resultado de modelos e inercias socioculturales que prevalecen en los estratos de la sociedad guerrerense, lo que mantiene a las mujeres, en general, en una situacin de mayor atraso y marginacin social, econmica y poltica, con respecto a la que viven o en la que se desarrollan los hombres.

23

Ibid., p. 90.

42

Lo anterior no impide manifestar que la entidad haya sido pionera a nivel nacional en el impulso por la equidad de gnero desde las instituciones de gobierno, ya que desde 1997, el Poder Ejecutivo estatal cuenta con una Secretara de la Mujer que introdujo la perspectiva de gnero en la actividad pblica; a travs de ese organismo se propuso el establecimiento de polticas y acciones que favoreciesen el bienestar y la incorporacin de la mujer al desarrollo integral del estado.24 El Programa Estatal por la Equidad de Gnero 2005-2011, elaborado por esa dependencia, hace visibles las disparidades entre hombres y mujeres en la salud, la educacin y el ingreso;25 segn el Programa, en la actualidad cuatro de cada diez mujeres son analfabetas, mientras que la proporcin en el caso de los hombres es de dos de cada diez; y en lo que se refiere a la tasa de participacin econmica, un tercio lo representan las mujeres, y ms de la mitad los hombres.26

Mujeres trabajando en la produccin de jitomate hidropnico en invernadero, Jitomates Atscuinzintln, localidad Acatln, municipio de Chilapa de lvarez.

24

Situacin en las leyes federales y de Guerrero. En: Legislar con perspectiva de gnero. Evaluacin legislativa en materia de derechos humanos de mujeres, nias y nios. Instituto Nacional de las Mujeres. Mxico, 2002. Volumen XI, p. 298. 25 Aspectos comprendidos en el IDG, ndice de Desarrollo relativo al Gnero, concepto utilizado en el estudio Desarrollo humano y gnero en el marco de los derechos de las mujeres, de Mara de la Paz Lpez, en: Indicadores de Desarrollo Humano y Gnero en Mxico. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Mxico, 2006. Aborda el clculo de los indicadores de salud, educacin e ingreso, para mostrar las desigualdades entre hombre y mujeres. 26 Programa Estatal por la Equidad de Gnero 20052011. Secretara de la Mujer. Chilpancingo, Gro., p. 8.

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Con relacin al nivel de educacin formal de los jefes de hogar, mientras que el 35% del total (620,242 hogares familiares) no tienen ningn tipo de instruccin, las mujeres jefas de hogar en tal situacin alcanzan el 44.8 %, con lo cual superan en 13.1 puntos porcentuales a los jefes varones con la misma caracterstica. En el mismo mbito educativo, el Programa afirma que la poblacin de 6 a 14 aos que asiste a la escuela se increment en los ltimos aos, al pasar del 56.4 al 88.8% de los nios entre 1970 y 2000, en tanto que en las nias pas del 54.6 al 88.1%; el indicador presenta an una diferencia a favor de los hombres respecto a las mujeres; sin embargo, la brecha de gnero es cada vez ms reducida: pas de dos puntos porcentuales de diferencia en 1970, a menos de uno en el ao 2000. No obstante, en otros aspectos del mismo tema, la brecha de gnero es todava muy profunda y significativa, como en el caso de las mujeres que desertan de la educacin formal para establecer vnculos de pareja, 17.1%, contra 1.8% de hombres. La disparidad educativa aumenta en las zonas de extrema pobreza, como en la regin de la Montaa, donde destacan los municipios de Metlatnoc con 73 de cada 100 mujeres sin instruccin formal; y Tlacoachistlahuaca, Alcozauca y Xochistlahuaca con 62 de cada 100. mbito econmico-productivo De acuerdo con la Encuesta Nacional de Empleo 2003, la PEA estatal era de un milln 189, 668 personas, 67.7% de las cuales son hombres y 32.3%, mujeres.27 El papel femenino sigue estando, prioritariamente, en el hogar. De cada 100 hombres, 71 trabajan fuera de casa, 18 estudian y 8 se dedican al hogar; mientras que de cada 100 mujeres, 49 se dedican a los quehaceres del hogar, 30 al trabajo domstico combinado con otras actividades y 21 estudian y desempean trabajo en el hogar. A este respecto las cifras anteriores omiten el trabajo productivo no asalariado de las amas de casa en el medio rural, ya que la agricultura y la ganadera de traspatio son actividades econmicas estratgicas para - asegurar o complementar la alimentacin familiar; - insertarse al mercado para conseguir dinero ante alguna contingencia; - la construccin, remozamiento o ampliacin de la vivienda; - participar en un proyecto productivo o - llevar a cabo o participar en el ceremonial religioso. No obstante, en cuanto a los ingresos que se perciben en los hogares: con jefes varones (alrededor de 75%) tienen una percepcin promedio de 2, 737 pesos mensuales; en tanto, los de jefatura femenina (25%), de 1, 920 pesos mensuales.

27

Ibd., p. 34.

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La brecha de gnero se ampla al observar los ingresos promedio en localidades rurales; los jefes de hogar registran un ingreso de 1, 397 pesos mensuales, y las jefas de slo 800 pesos mensuales. En la zona urbana, las jefaturas masculinas registran una percepcin promedio de 3, 747 pesos mensuales, y las femeninas de 2, 540 pesos mensuales.28 En los temas de salud y esperanza de vida la situacin es muy diferente, ya que la esperanza de vida en la entidad es de 76.2 aos para las mujeres y de 70.8 aos para los hombres, con una esperanza de vida media de 73.5 aos.29 Sin embargo, enfermedades como el cncer y la anemia provocan un alto nmero de muertes de mujeres en el estado; en 2002, el cncer fue la tercera causa de muerte entre las mujeres y la quinta entre los hombres; asimismo, la anemia entre las mujeres de 12 a 49 aos se ubica entre las ms altas del pas con 23.3% de incidencia en zonas rurales y 22.1% en zonas urbanas. Las disparidades o brechas de gnero han sido sintetizadas por el PNUD en el ndice de Desarrollo relativo al Gnero (IDG), que aborda el clculo de los indicadores de salud, educacin e ingreso para mostrar las desigualdades entre hombre y mujeres.30 De acuerdo a este planteamiento, durante 2003, el municipio de Chilpancingo tuvo el IDG ms alto de todo Guerrero, con 0.7989; despus, Iguala de la Independencia, Jos Azueta, Acapulco de Jurez y Taxco de Alarcn, con ndices de 0.7782, 0.7766, 0.7752 y 0.7487, respectivamente. Por su parte, y como era de esperarse, el municipio de Metlatnoc tuvo el mismo aoel IDG ms bajo de la entidad, con 0.3469; mientras que Xalpatlhuac, Atlixtac, Alcozauca de Guerrero y Copanatoyac mostraron ndices similares: 0.4531, 0.4632, 0.4740 y 0.4748, respectivamente.31 El PNUD ha establecido otro indicador para mostrar los avances en la consecucin de la equidad de gnero: el ndice de Potenciacin de Gnero (IPG), que seala la medida en que las mujeres participan activamente en la vida poltica y econmica. De acuerdo con la informacin proporcionada por el Programa Estatal por la Equidad de Gnero 2005-2011, el padrn electoral de la entidad para 2004 estuvo compuesto mayoritariamente por mujeres, con el 52.5%; sin embargo, esta presencia no se expresa en los cargos de eleccin popular, ya que de acuerdo con el Consejo Estatal Electoral, entre 1996 y 2005 slo 125 mujeres han ocupado algn cargo de eleccin popular, 90% de los cuales son regiduras municipales.

28 29

Ibd., p. 24. Ibd., p. 25. 30 Desarrollo Humano y Gnero en el marco de los derechos de las Mujeres, de Mara de la Paz Lpez, en: Indicadores de Desarrollo Humano y Gnero en Mxico. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Mxico, 2006, p. 2. 31 Las entidades federativas. Panoramas estatal y municipal. En: Indicadores de Desarrollo Humano y Gnero en Mxico. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Mxico, 2006, p. 83.

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La situacin a partir de 2005 se ha agravado, a raz de que los resultados para las elecciones de ediles y de diputados locales mostraron que slo dos municipios son gobernados por mujeres, y en el Congreso local, de un total de 46 escaos, solamente ocho son ocupados por mujeres. Con respecto a la presencia de las mujeres en la administracin pblica, durante el periodo 1999-2005 slo ocuparon 20% de los puestos de primer nivel del Poder Ejecutivo, mientras que en la administracin de justicia s se registran avances significativos, al ocupar las mujeres 40% de los cargos ms importantes, como magistradas y juezas; finalmente, con respecto a este indicador, el PNUD sostiene que para 2003, Guerrero fue la entidad que ms perdi en desarrollo humano por desigualdad de gnero, y se mantuvo, tanto en el IDH como en el IDG, en el trigsimo lugar de la clasificacin nacional.32 Algunos datos adicionales sobre gnero La representacin poltica entre hombres y mujeres es de 60% y 40%, respectivamente; entre funcionarios es del orden de 72% y 23%, mientras que el ndice de profesionistas y tcnicos, los indicadores son de 21.3 % para hombres y 72.7 para mujeres. En tanto, el ndice de participacin poltica incorporando desigualdad entre hombres y mujeres (componente del IPG) se ubica en 51.8%. Por su lado, el ndice de empleo incorporando desigualdad entre hombres y mujeres (componente del IPG) es de 84.9%.

Rostros de mujeres campesinas de Xochistlahuaca.

La situacin de gnero trasciende al marco normativo de los derechos humanos y garantas individuales. En este sentido, uno de los primeros y ms significativos cambios consistira en promover una reforma al texto de la Constitucin local, a fin de que se establezca, en forma expresa, la declaracin de igualdad entre hombres y mujeres, tal como se defini en el Artculo 4 de la Constitucin Poltica de los Estados

32

Las entidades federativas. Panoramas estatal y municipal. Ibid, p. 81.

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Unidos Mexicanos, en cuyo cabezal se asienta que el varn y la mujer son iguales ante la ley.33 De igual forma, junto con las actividades de promocin, informacin y capacitacin para la educacin ciudadana y la organizacin productiva, que plantea el Ejecutivo Estatal, se considera pertinente impulsar reformas sustantivas al marco jurdico normativo de la entidad, por ejemplo la modificacin al artculo 145 del Cdigo Penal. Este artculo, ubicado en el captulo III del Cdigo,34 actualmente permite al individuo que comete el delito de estupro (aqul que tiene cpula con persona mayor de doce y menor de dieciocho aos de edad mediante la seduccin o el engao), salvar la pena de prisin si se casa con la ofendida; lo que constituye una medida vergonzosa, patriarcal y profundamente injusta, del mismo talante que ste otro: en Guerrero, la sancin carcelaria y administrativa por el robo de una vaca es ms severa que la pena establecida para quien cometa violacin sexual.35

Migracin La migracin se ha convertido en uno de los fenmenos sociales y econmicos ms representativos del estado de Guerrero, lo que se advierte, por ejemplo, en el hecho de que la entidad ocupa el primer lugar nacional en cuanto a migracin interna, el quinto lugar nacional en cuanto a la migracin internacional y el noveno lugar nacional en relacin con la recepcin de remesas.36 En el estado se presentan sustancialmente dos tipos de migracin: la temporal o de corto plazo, con cobertura nacional; y la de largo plazo, con destino hacia Estados Unidos. La primera la protagonizan sobre todo jornaleros agrcolas campesinos e indgenas, que provienen fundamentalmente de la regin de la Montaa, sobre todo de los municipios de Tlapa, Metlatnoc y Cochoapa el Grande. La organizacin SIPAZ37 ha calculado que son ms de 128 mil los jornaleros que anualmente se trasladan a las entidades y localidades mencionadas, aunque segn el registro del Programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas (PAJA) de la Secretara de Desarrollo Social (Sedesol), en 2006 migraron desde Guerrero unos 40 mil 207 jornaleros y jornaleras, de los cuales 14 mil 21 eran indgenas de la Montaa (7 mil 127 hombres y 6 mil 894 mujeres). En estos nmeros destaca tambin que 46% de ese total corresponde a nios y nias menores de 15 aos. No podemos dejar de sealar que
33

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Cmara de Diputados. Centro de Documentacin, Informacin y Anlisis; versin electrnica; p. 5 de 150. 34 Cdigo Penal del Estado de Guerrero. Consejera Jurdica del Gobierno del Estado; versin electrnica, p. 120. 35 El artculo 139 seala que al que por medio de la violencia fsica o moral realice cpula con persona de cualquier sexo, se le impondr prisin de ocho a diecisis aos y de sesenta a cuatrocientos das multa, mientras que el artculo 167 establece que al que se apodere de una o ms cabezas de ganado mayor o menor, cualquiera que sea su especie sin consentimiento de quien legalmente pueda disponer de ella, independientemente del lugar donde se encuentre y de que formen o no asociacin delictuosa, se le impondr de ocho a dieciocho aos de prisin y de ochocientos a mil doscientos ochenta das multa. Ibid, p. 118 y 126. 36 Las dos caras de la migracin en Guerrero. En: www.sipaz.org/gro_problem/migracion 37 Guerrero en Datos. En: www.sipaz.org

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estos migrantes temporales forman parte de uno de los sectores ms desprotegidos de la poblacin de nuestro pas. Referente a la migracin de largo plazo, hay que sealar en primer trmino que la incorporacin masiva de guerrerenses en el flujo migratorio hacia Estados Unidos corresponde a uno de los cambios ms relevantes que se han dado a partir de los aos noventa. Al presente se calcula que alrededor de 73 mil guerrerenses emigran cada ao a Estados Unidos, y se estima que 950 mil personas nacidas en la entidad se asientan ahora en aquel pas, lo que significa que del total de la poblacin del estado, calculada por INEGI en 200538 en poco ms de tres millones de habitantes, un tercio se ha desplazado para radicar fuera del estado o fuera del pas. Al respecto, SIPAZ estima que tan slo en Chicago se encuentran cerca de 300 mil guerrerenses, lo que convierte a esa ciudad, por el nmero de habitantes, en la segunda ciudad guerrerense despus de Acapulco.39 Con respecto a la identificacin de los lugares o regiones de origen de los migrantes a Estados Unidos, existe poca informacin o no est actualizada; sin embargo, los migrantes provienen prioritariamente de Acapulco, Chilpancingo, Iguala, Zihuatanejo y la Montaa. Otro efecto especfico de la migracin a Norteamrica es la disminucin del ndice demogrfico de la entidad, segn el secretario tcnico del Consejo Estatal de Poblacin, quien seala que la tasa de crecimiento de la poblacin estatal disminuy considerablemente en los ltimos aos, al grado de que hay pueblos enteros donde slo hay mujeres, pocos nios y hombres de edad avanzada, disminucin que se registra, sobre todo, en Acapulco y otras regiones del estado.40 Sin embargo, las remesas que en enorme volumen los compatriotas envan a sus familias cobra importancia y relevancia social, pues se han convertido en un factor estratgico no slo para la economa familiar y comunitaria, sino de las entidades federativas y de la nacional. Durante 2006 se registr un total nacional de 23 mil 053.75 mdd41 por ese concepto; de ese total, el estado de Michoacn capt 2 mil 471.5 mdd, por lo cual ocupa el primer lugar nacional. Lo siguen Guanajuato, con 2 mil 054.8 mdd; Jalisco, con 1 992.8 mdd; Estado de Mxico, con 1 926.3 mdd. El Distrito Federal, con 1 mil 551.3 mdd; el estado de Guerrero ocup el noveno lugar, con 1 mil 157.4 mdd, e increment su participacin como destino de las remesas con respecto a los tres aos anteriores, ya que en 2003 recibi 688.0 mdd; en 2004, 826.3 mdd; y en 2005, 957 mdd.42 En forma creciente, las remesas se han constituido en una parte sustancial del PIB de las entidades federativas; para 2005, las remesas en Guanajuato fueron equivalentes al
38 39

www.inegi.gob.mx Las dos caras de la migracin en Guerrero. En: www.sipaz.org/gro_problem/migracion 40 Disminuye ndice demogrfico en Guerrero: Campaa Lpez. 3 de marzo de 2008. www.cityacapulco.com.mx/noticias/. 41 El flujo migratorio internacional de Mxico haca los Estados Unidos y la importancia de las remesas familiares en la economa mexicana, 1990-2006. (Actualizado). M. en E. Reyes Tpach M. Investigador Parlamentario. Centro de Documentacin, Informacin y Anlisis de la Cmara de Diputados. 2007; p. 4. 42 Ibid., p. 17.

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17.09% de su PIB; en Michoacn representaron 14.40%. En Guerrero, el 11.51%; en Oaxaca, el 10.86%; y en Zacatecas, el 9.98%. Asimismo, si se distribuyese en cada estado el monto de las remesas obtenidas en 2005 entre su poblacin total, estos seran los resultados: en Guanajuato, cada habitante obtendra en promedio 659 dlares; en Michoacn, 623; en Guerrero, 493; en Zacatecas, 446; y en el Estado de Mxico, 393.43 Como puede observarse en los dos prrafos anteriores, por el impacto que las remesas generan tanto en el PIB estatal como en la distribucin per cpita, Guerrero ocupa el tercer lugar nacional, despus de Guanajuato y Michoacn. Con respecto al uso o destino de las remesas en los hogares guerrerenses, no se cuenta con informacin especfica. Sin embargo, a escala nacional se considera que en una gran proporcin se orienta a la satisfaccin de necesidades bsicas y a otros tipos de consumo domstico, incluidos aquellos gastos que constituyen inversiones en capital humano (alimentacin, educacin y salud, entre otros); el siguiente rubro en importancia es el gasto en vivienda (compra, mejora, ampliacin o construccin); y una proporcin menos importante (entre 10 y 15%) va a la llamada inversin productiva.44 Por otra parte, ante la magnitud social y econmica que genera y representa en la sociedad y en la economa de la entidad la migracin de guerrerenses hacia Estados Unidos, el gobierno del estado ha creado y puesto en marcha diversas instancias y polticas pblicas en la materia, sobre las cuales no existe o se desconoce una evaluacin o un ejercicio analtico. Desde la administracin del Gobernador Ren Jurez, en 1998, se suscribi un convenio con la Federacin de Guerrerenses de Chicago para apoyar el Programa 3X1, as como la repatriacin de cadveres y el pago de cuotas al IMSS de familiares de migrantes.45 En la actualidad, el gobierno estatal cuenta con una Direccin General de Atencin a Guerrerenses Radicados en el Extranjero. Ubicada en la estructura orgnica de la Secretara de Desarrollo Social, tiene a su cargo la operacin de programas ya creados, como el 3x1, que como se sabe, apoya las iniciativas de migrantes radicados en el extranjero en sus comunidades mediante la concurrencia de recursos federales, estatales, municipales y asistencia social a familiares de migrantes. En el caso de los jornaleros agrcolas, uno de los programas de apoyo ms interesantes para este sector ha sido la creacin del Fondo de Provisin Social (Fopresol), formado con la aportacin de los jornaleros para la compra de una pliza que vale cinco pesos y los cubre por una cantidad de hasta 10 mil pesos en caso de un accidente o muerte.

43 44

Ibid., p. 18. Ibid., p. 20. 45 Carlos Manuel Sada Solana. El 3x1 en el contexto de las comunidades mexicanas. En: El Programa 3x1 para Migrantes. Primera poltica trasnacional en Mxico? Rafael Fernndez de Castro, Rodolfo Garca Zamora y Ana Vila Freyer, Coordinadores. Coedicin del Senado de la Repblica, Miguel Angel Porra, Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM) y Universidad Autnoma de Zacatecas (UAZ): 2007, p. 30.

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Con el transcurso de los aos, el Fondo ha logrado mantenerse y cada vez es ms aceptado entre los jornaleros.46 Oportunidades productivas por regin En cuanto a las prioridades por regin, la Seder ha realizado talleres en el primer trimestre de 2006, con presidentes municipales y directores de desarrollo agropecuario de cada regin, contando con la gran mayora de ellos. En los talleres se discutieron los problemas de cada municipio y se otorg un puntaje a cada actividad productiva para dar prioridad por tipo de producto. Si bien se estableci esa prioridad a escala regional, dentro de cada municipio se ubican diferencias y prioridades que no corresponden necesariamente a la regin. Por ejemplo, en la zona de Costa Chica el turismo ocupa la sexta posicin, aunque en Ometepec, Acapulco y Juchitn es la primera. En esta jerarquizacin se ubican doce actividades productivas: maz, frutales, ganadera, acuacultura, agua, hortalizas, forestales, pesca, caminos, mezcal y maguey, minera y fertilizantes orgnicos. Como podr observarse en el siguiente cuadro, los frutales y el uso del agua constituyen la prioridad para las seis regiones; ganadera y acuacultura lo son para cinco; mientras el maz y los caminos, para cuatro regiones; las hortalizas, para tres; las actividades forestales y de pesca, para dos; el mezcal y el maguey, los fertilizantes orgnicos y la minera, para una regin.

46

El reto de la poltica pblica ante la poblacin jornalera migrante. Ibid., pp. 18 y 19.

50

Actividades Prioritarias por Regin, 2006

Como est sealado en el cuadro, el maz es uno de los procesos productivos de mayor relevancia en todo el estado; sin embargo, en la zona norte, con alta produccin de ms de 4 ton/Ha, la preocupacin es la comercializacin, as como esquemas financieros, lo mismo para la Costa Chica. Mientras que para las otras cuatro zonas, el inters se centra en el incremento de rendimientos y la autosuficiencia.

51

Montaa
ACTIVIDAD PRODUCTIVA

Tierra Caliente
ACTIVIDAD PRODUCTIVA

Costa Chica
ACTIVIDAD PRODUCTIVA

Costa Grande
ACTIVIDAD PRODUCTIVA

Zona Centro
ACTIVIDAD PRODUCTIVA

Zona Norte
ACTIVIDAD PRODUCTIVA

Caminos

Ganadera bovinos Maz Caminos

Ganadera

Mango

Caminos

Maz (produccin comercializacin, mecanizacin)

Maz Ganadera

Frutales Agrcola

Ganadera Coco

Optimizacin Caminos Reforestacin de uso del agua

Acuacultura

Frutales

Mango

Pesca y Caminos acuacultura

Aprovechami Ganadera ento del agua bovinos Ganadera de Produccin de bovinos jitomate Frutales mango, durazno, papaya, Maz ctricos, mamey, ciruela y aguacate, guayaba) Floricultura Capacitacin Bordos represas Hortalizas Mezcal maguey Fruticultura Acuacultura o

Uso eficiente Acuacultura agua Aprov. Forestal Agroindustria Hortalizas Fertilizantes orgnicos

Turismo

Acuacultura Apicultura Minera (mrmol cantera)

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53

Diagnstico institucional El cambio de gobierno En la presentacin del Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011 se expresan diferencias con la administracin gubernamental anterior. As por ejemplo, se seala que es el primer PED que no slo cumple con el mandato jurdico, sino que tiene estricto apego a lo propuesto o demandado por la ciudadana, al haber sido hecho por los servidores pblicos de las dependencias estatales, deslegitimando la planeacin del desarrollo de los gobiernos anteriores, aunque esa representatividad est sujeta a un severo escrutinio. Desarrollo social. El PED 2005-2011 acenta la atencin a los indgenas, las mujeres y los discapacitados, e incorpora con mayor relevancia la atencin a la poblacin migrante. Tambin manifiesta la necesidad de llevar a cabo una revolucin educativa en el estado, como un modelo del desarrollo futuro. Sin embargo, en el apartado correspondiente y a lo largo de todo el documento no se distinguen o comprenden los elementos que conforman tal revolucin. Asimismo, se plantea pasar del paternalismo gubernamental a la corresponsabilidad. Por otro lado, en el campo de las estrategias y lneas de accin se propone innovar mediante una reestructuracin integral de los programas de asistencia social, combate a la pobreza y la exclusin, incluyendo perspectiva de gnero y de equidad social, la construccin de indicadores y el establecimiento de una red de centros proveedores. Pueblos indgenas. El PED 05-11 incluye un apartado dedicado a atender las expectativas de la poblacin migrante dentro y fuera de su lugar de origen, y comprende acciones de desarrollo integral y local, como la proteccin de sus derechos y la realizacin de investigaciones. Desarrollo econmico sustentable. El PED 05-11 manifiesta que las limitaciones u obstculos del sector estn relacionadas principalmente con la escasa sensibilidad de las autoridades extensionistas del desarrollo rural respecto a la realidad compleja de los productores del campo; adems de las problemas estructurales, como falta de diversificacin productiva, la dispersin de las localidades, los conflictos agrarios por tenencia de la tierra, la escasa infraestructura productiva existente, la baja instrumentacin de tecnologa. Introduce en la cobertura de programas estatales al Programa Especial Concurrente, esquema programtico presupuestal creado en el marco de la Ley de Desarrollo Rural. Otra propuesta novedosa del PED 05-11 consiste en el establecimiento de mecanismos para el pago de servicios ambientales (agua, retencin de suelos, preservacin de la biodiversidad y captura de carbono), entre las localidades y municipios que conservan sus recursos. 54

Anlisis del Plan Estatal de Desarrollo 2005- 2011 El Plan Estatal de Desarrollo 2005- 2011: Programa Sectorial para Desarrollo Rural Reactivacin del Campo Guerrerense. En la parte introductoria del Plan se seala: Garante de la rectora que el Gobierno tiene y dada su participacin obligada en la instrumentacin de polticas pblicas en apoyo de la sociedad, se considera de inters pblico el desarrollo rural sustentable, que incluye la planeacin, el fomento, la organizacin, asistencia tcnica y capacitacin; la comercializacin e industrializacin de la produccin agropecuaria, pesquera y acucola; impulsando invariablemente los dems bienes y servicios para elevar la calidad de vida de los guerrerenses que habitan en las zonas rurales. Es decir, desde un inicio se plantea una visin amplia sobre el desarrollo rural, que rebasa un enfoque sectorial agropecuario. Por su parte, el Programa Sectorial de Desarrollo Rural 2005-2011, que se enmarca dentro del eje temtico del Plan Estatal, Cmo producir mejor, contiene informacin del diagnstico rural de la entidad, captada en los diversos foros realizados con ese propsito. Destacan los problemas estructurales, tanto sociales como econmicos, que por mucho tiempo han venido limitando el crecimiento integral de la sociedad rural y provocando el deterioro ambiental. Ms adelante se plantea: La puesta en operacin del presente Programa Sectorial para promover el desarrollo rural, se sustenta en la participacin activa y corresponsable de la poblacin que habita en el campo; en la desconcentracin y descentralizacin de funciones a las regiones y municipios; la coordinacin intersecretarial para alinear la oferta institucional, en una lgica de fortalecer y encontrar nuevas alternativas de inversin; en la integracin de las cadenas agroalimentarias y sus eslabonamientos y en la atencin a los agentes econmicos prioritarios y marginados, con la finalidad de promover mejores condiciones de vida de la sociedad rural guerrerense, enfrentando los nuevos retos comerciales. Es decir, en el Plan Estatal de Desarrollo es fundamental la coordinacin intersecretarial para alinear la oferta institucional, como una directriz a seguir de las diferentes dependencias estatales. En el apartado III del Plan Estatal de Desarrollo se mencionan algunos retos institucionales de gobierno, entre los cuales destaca: La problemtica estructural por la que atraviesa el sector rural en la entidad ha requerido histricamente de grandes inversiones para impulsar actividades en apoyo a los productores y sus procesos productivos; en este 55

sentido, se han asignado recursos para la adquisicin de insumos, infraestructura productiva, equipamiento, maquinaria agrcola, as como para promover esquemas de financiamiento. Sin embargo; en la agenda de apoyos han quedado pendientes algunos temas, como el impulso de las capacidades tcnicas y la organizacin econmica de los productores, cuyas asignaciones de recursos no han sido suficientes para avanzar en la integracin de los procesos productivos para la generacin de valor agregado para los productos del campo. Por ello, Dadas las grandes dimensiones de las necesidades en el campo guerrerense, se requiere que la oferta institucional en sus tres niveles de gobierno construya, a travs de la suma de esfuerzos y recursos, una estrategia con proyectos que impulsen el desarrollo integral, considerando la participacin de la sociedad rural en sus diferentes expresiones, como el eje dinamizador para la instrumentacin del presente Programa Sectorial. Es decir, que la directriz de coordinarse se da no solamente de forma interinstitucional, sino adems en los tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal. Para implementar este Plan Estatal de Desarrollo se ubican objetivos, estrategias y lneas de accin. As tenemos: Objetivo especfico Articular las potencialidades regionales bajo una perspectiva territorial que permita mejorar el nivel de vida de quienes habitan en el campo. Estrategia Fortalecer la planeacin y el seguimiento de las polticas pblicas rurales, en el plano regional y municipal. Lneas de accin Consolidar el Consejo Estatal de Desarrollo Rural Sustentable como instancia participativa de las dependencias gubernamentales, organizaciones y dems actores de la sociedad rural. Privilegiar la visin regional mediante acciones intermunicipales de desarrollo rural, a travs de los Consejos Distritales de Desarrollo Rural Sustentable Involucrar y articular a las instancias concebidas en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable con otros procesos de planeacin participativa (Comit de Planeacin del Estado de Guerrero, Consejo Integral de Desarrollo Social, Consejos de Cuenca, entre otros). Como podemos ver, se sealan las instancias responsables de llevar a cabo estas polticas y sobre todo de su coordinacin, tanto sectorial, como en los tres niveles de gobierno. 56

En el captulo V, referente al desarrollo regional integral, se plantea: Para detonar el desarrollo rural y buscar superar los problemas sociales, productivos y de degradacin ambiental que padecen las zonas rurales de Guerrero, ser necesario que las diferentes acciones y programas gubernamentales se conjuguen y se instrumenten con una visin integral. En este proceso ser importante el funcionamiento de los Consejos Municipales y los Consejos Distritales de Desarrollo Rural Sustentable, como rganos de consulta, para promover la participacin ciudadana y la democratizacin de sus decisiones y consenso de sus acuerdos, para la toma de decisiones en la planeacin del desarrollo rural local. En este caso se le da la calidad de rgano consultivo a los CMDRS y a los CDDRS. Con el propsito de encontrar caminos adecuados y alternativas comunes entre los tres niveles de gobierno, se promovern esquemas alternativos para lograr la integracin de programas concurrentes que atiendan el desarrollo local y territorial desde una perspectiva integral, de atencin a los grupos marginados y con criterios de sustentabilidad. Buscando que las actividades productivas se complementen con las de carcter social, se realizarn acciones de gestin ante las diversas instancias gubernamentales, a efecto de incorporar los servicios bsicos, como el fortalecimiento de la vivienda rural, la salud, la educacin, el agua potable, la electrificacin y las carreteras, entre otros. En el apartado 5.7, sobre la gestin de servicios para las zonas rurales, se plantea: Congruentes con las grandes necesidades que existen en el campo guerrerense, relacionadas con la introduccin de servicios como la educacin, vivienda rural, salud, electrificacin, agua potable y caminos, entre otros; el Programa Sectorial reconoce que, mediante un criterio de gestin coordinada con las instancias especializadas y con la visin integral y complementaria de las actividades de impulso a los procesos productivos, es necesario instrumentar acciones que hagan llegar esos beneficios a las localidades de las zonas rurales. Ante la complejidad de la tarea, existe la necesidad de promover mecanismos de integracin con las instancias de gobierno que concurren en las zonas rurales, para asignar recursos que hagan posible la introduccin de servicios bsicos, garantizando que la poblacin se incorpore a mejores condiciones de vida. En este contexto y en el marco de la coordinacin institucional, se gestionar la participacin de las instancias especializadas con el fin de que, con sus programas y recursos, lleven a cabo obras integradas con las actividades de carcter productivo, que promuevan e impulsen el desarrollo local de los pueblos y las comunidades rurales. Respecto al Sistema para el seguimiento y evaluacin, aspecto fundamental para garantizar resultados de las polticas, se seala lo siguiente: Compromiso necesario ser el desarrollar e implementar un sistema de indicadores que permita el control, 57

seguimiento y evaluacin de las metas descritas en el presente Programa Sectorial de Desarrollo Rural, a travs de herramientas que faciliten el uso de la informacin para medir peridicamente los resultados y redefinir su aplicacin. Desde la formulacin de este Plan Estatal de Desarrollo, en 2005, se ubica la gestin por resultados con base en indicadores, lo cual es una novedad y significa una modernizacin de la planificacin gubernamental. Indicadores de medicin y escenarios. Para efectos de definir qu es lo que se quiere lograr con la instrumentacin de las estrategias y lneas de accin, incluidos en el presente documento, es conveniente establecer indicadores de medicin que nos permitan su evaluacin peridica. En el captulo XII se ubican algunos factores crticos en la instrumentacin del programa sectorial de desarrollo rural, entre los cuales destaca la coordinacin institucional: aun cuando se reconoce que se han hecho esfuerzos importantes para lograr la coordinacin institucional, y que sta incida favorablemente en la atencin del sector rural guerrerense, es una realidad que no ha sido suficiente para revertir las tendencias de la pobreza y la marginacin en que viven miles de familias campesinas y el alto grado de deterioro de los recursos naturales. El trabajo que en esta materia se hace, a travs del Consejo Estatal para el Desarrollo Rural Sustentable, la Comisin Intersecretarial y los diversos comits tcnicos y grupos de trabajo, requiere un fortalecimiento mayor, que permita acordar la aplicacin de polticas pblicas integrales y concurrentes, llevar a cabo un proceso de descentralizacin responsable y congruente y asignar un presupuesto mayor, en apoyo a los temas centrales del sector rural. Por ello, la participacin institucional en apoyo al campo no slo reclama una mayor inversin econmica, sino tambin un alineamiento de la suma de esfuerzos y recursos humanos que acten como facilitadores de los procesos y permitan avanzar en la construccin de las bases productivas, para alcanzar un desarrollo econmico, social y cultural con equidad y con acciones especficas. Para fortalecer la coordinacin institucional, se plantea necesariamente lo siguiente: Crear mecanismos de coordinacin que eviten la dispersin presupuestal y fomenten la convergencia de visiones, procesos y acciones de gobierno a escala federal, estatal y municipal. Generar un programa especial concurrente, con recursos de los tres niveles de gobierno, y operable en los niveles estatal y municipal. Llevar a cabo la planeacin e instrumentacin de apoyos institucionales por regin, de acuerdo con la condicin social y el potencial econmico.

En resumen, en el Plan Estatal de Desarrollo 2005- 2011 se plantean directrices que promueven la atencin integral del desarrollo rural con una visin territorial y sustentable; destaca tambin la importancia de la coordinacin sectorial y de los tres niveles de gobierno, para lo cual se seala como fundamental la planeacin por resultados, con base en indicadores de desempeo y de medicin de resultados. 58

Otros aspectos destacables son: Se hace un deslinde de las polticas pblicas del sexenio anterior, no slo en cuanto a consultar y tomar como base las demandas de la poblacin guerrerense, sino adems de instrumentar los mecanismos que marca la LDRS para la planificacin del medio rural. Pero tambin para la construccin del PED y del Plan sectorial se retoman experiencias nacionales e internacionales. Sobre todo se toma como base la LDRS, as como las propuestas de la FAO, los planteamientos de Amrica Latina sin Hambre, definiendo como poltica de gobierno la seguridad alimentaria; se toman en cuenta los Objetivos del Milenio en temas como el combate a la pobreza, la conservacin y restauracin del medio ambiente, la equidad de gnero, la calidad de vida, etc. Asimismo, se retoman aspectos del Programa Hambre Cero de Brasil, la propuesta de la Soberana alimentaria de la Va Campesina, todo basado en una visin de la nueva ruralidad con el enfoque del Desarrollo Territorial Rural. Aspectos que son desglosados tanto en el PED 2005-2011 como en el plan sectorial de La nueva poltica de desarrollo rural integral y sustentable para Guerrero.

Anlisis del Marco jurdico-normativo La administracin gubernamental que inici su perodo en 2005 se propuso en el Plan Estatal de Desarrollo la elaboracin y promulgacin de un nuevo marco jurdico, que normase las nuevas relaciones del estado con la federacin, con los poderes legislativo y judicial y con la sociedad local; de acuerdo con tal planteamiento, las principales leyes que deban ser revisadas para modernizarse eran las siguientes: Ley Orgnica del Poder Legislativo del Estado de Guerrero Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Estado de Guerrero Ley Orgnica del Municipio Libre del Estado de Guerrero Ley de Entidades Paraestatales del Estado de Guerrero Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado de Guerrero y Ley Orgnica del Poder Judicial del Estado de Guerrero.

Como puede observarse, si bien las tres primeras leyes pueden estar vinculadas de alguna forma al desarrollo rural, no se mencion ningn ordenamiento relacionado directamente con el proceso de planeacin del desarrollo social y rural, pese a la necesidad de llevar a cabo modificaciones a estas ltimas. No obstante, es pertinente aclarar que del listado anterior ya se realizaron modificaciones a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica (3 de marzo 2007) y a la Ley Orgnica del Municipio Libre del Estado de Guerrero (1 de enero de 2008); mientras que la Ley para el Desarrollo Forestal Sustentable del Estado de Guerrero, que en ese entonces estaba en estudio, fue promulgada el 5 de febrero de 2008.

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Constitucin Poltica Antes de exponer algunas de las modificaciones impulsadas a partir de 2005, se considera relevante expresar que la constitucin estatal ha incorporado el sistema del referndum, para someter a consulta de la ciudadana los asuntos que de manera trascendente afecten el bienestar popular y reclamen importantes recursos fiscales. Esto se establece en el artculo 25, en el cual tambin se seala que dentro del proceso de planeacin democrtica del desarrollo se consultar a la propia ciudadana, en los trminos de ley, sobre las prioridades y estrategias estatales. Algunas de las reformas a la Constitucin que se han efectuado en el actual periodo estn vinculadas a la aprobacin del Plan Estatal de Desarrollo por el Congreso local; as por ejemplo, en el artculo 47, fraccin XLV bis, se estipula que una de las facultades del Congreso consiste en aprobar, con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Legislatura, el Plan Estatal de Desarrollo del Estado de Guerrero, en un trmino que no exceda de treinta das contados a partir de la recepcin del mismo. Luego, cuando se sealan las atribuciones del Gobernador, en el artculo 74, fraccin VII, bis, se indica que una de ellas es la de poner a consideracin del Congreso del Estado, para su aprobacin, el Plan Estatal de Desarrollo, en un trmino que no exceda de cuatro meses contados a partir del inicio de su gestin. Otra peculiaridad de la constitucin estatal, que responde a reformas realizadas en aos anteriores, est relacionada con la gobernabilidad en los espacios locales, y consiste en el establecimiento de comisaras municipales de eleccin popular directa en las localidades ms importantes de cada municipio; dichas instancias tendrn las facultades que las leyes del Estado y los bandos y ordenanzas municipales les confieran. Finalmente, obliga a los Consejos Consultivos de Comisarios Municipales y a los Consejos Consultivos de Presidentes o Comisariados Ejidales y de Bienes Comunales instancias de participacin de las que no existe ninguna otra mencin en el texto a emitir opinin, previamente a su aprobacin, de los presupuestos de egresos para cada ejercicio fiscal y los programas trianuales que conforme a las leyes expidan los Ayuntamientos.

Ley de Planeacin Este ordenamiento jurdico fue promulgado a principios de 1991, y en el actual periodo de gobierno ha experimentado varias modificaciones, de conformidad con las realizadas a la Constitucin local; la primera de ellas localizada en el artculo 6 se refiere al plazo en el cual el Gobernador del estado remite el Plan Estatal de Desarrollo al Congreso del estado para su examen y aprobacin, delimitndolo en un tiempo que no exceda de cuatro meses a partir del inicio de su gestin. Esta reforma reduce el tiempo de revisin y aprobacin del Plan en dos meses con respecto al periodo anteriormente fijado, que contina vigente en otras constituciones estatales. 60

Otra modificacin propuesta ubicada en el artculo 41 bis se refiere a considerar al Plan Estatal de Desarrollo como el documento rector que contendr las directrices generales del desarrollo social y econmico y del ordenamiento territorial de la entidad, con proyecciones y previsiones para un plazo de veinte aos; sometindolo a revisin, y en su caso, a modificacin o actualizacin, por lo menos durante cada tres aos. Una tercera modificacin sustantiva consisti en incorporar explcitamente a la Secretara de Desarrollo Social (SDS) en la elaboracin, ejecucin y evaluacin del plan estatal, as como apoyar a los Ayuntamientos en la elaboracin de los planes municipales. Adems de esos encargos relevantes, a esa dependencia se le adjudican otras atribuciones, como la de someter a la consideracin y aprobacin del Gobernador los programas sectoriales, regionales y especiales, en el seno del Comit de Planeacin para el Desarrollo. Otra particularidad de la Ley local consiste en aadir entre los actores participantes en el sistema estatal de planeacin, adems del sector privado, a la sociedad civil, concepto que por otra parte no est considerado en el sistema municipal de planeacin; en ste se precisa en un formato y en un lenguaje que se crea superado que la comunidad participar a travs de la consulta popular para presentar sus demandas de obras y servicios. Por otra parte, tambin se reformaron los artculos 44 y 46, con el fin de precisar y delimitar los contenidos bsicos de los Planes Municipales de Desarrollo, y los artculos 47, 48, 49 y 51, donde destaca la definicin, alcance y proceso de formulacin de los programas regionales. Como podr observarse, en este esfuerzo de modificacin de la Ley de Planeacin local no se incluyeron las instancias y mecanismos de planeacin y participacin social establecidos en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, a escala estatal, regional y municipal, lo que no favorece la concurrencia y resta peso especfico a los Consejos de Desarrollo Rural en los tres rdenes que esa ley considera.

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Ley de Desarrollo Rural Sustentable Esta Ley se promulg en marzo de 2005, en las postrimeras del ltimo perodo de gobierno del Partido Revolucionario Institucional (PRI). La ley se expidi en congruencia con el proceso legislativo nacional que gener la aparicin de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS) desde diciembre de 2001, y se ci de forma considerable a las caractersticas de esta ltima. Sin embargo, hay algunas cuestiones dignas de comentarse, sobre todo con relacin con su vigencia e instrumentacin en la entidad. Llama la atencin que en la relacin de integrantes de la Comisin Intersecretarial que establece la Ley local no se incluya a la dependencia estatal con atribuciones para el medio ambiente y la conservacin de los recursos naturales, que en el caso de Guerrero es la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semaren), con importantes programas de trabajo como el Programa Estratgico para el Sector Forestal, o el Programa Estatal para la Prevencin y Combate de Incendios Forestales. De igual forma, tampoco incluye a la dependencia u organismo estatal encargado de atender lo referente a la organizacin de los ncleos agrarios, as como lo relativo a la tenencia de la tierra; al respecto, en la administracin estatal existe la Procuradura de la Defensa de los Campesinos dentro del organigrama de la Secretara General de Gobierno, responsabilizada de la gestin y atencin de las diversas demandas y asesora tcnica gratuita en la constitucin de proyectos productivos de los campesinos, as como garantizar la seguridad jurdica en la tenencia de la tierra ejidal, comunal y pequea propiedad. La realidad es que en los hechos, tanto la Procuradura de la Defensa de los Campesinos, como la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales se han integrado a la Comisin Intersecretarial. Asimismo, estn incluidas la Secretara de Asuntos Indgenas y la Secretara de la Mujer; no obstante, persiste la ausencia de las dependencias federales y estatales responsables de la gestin hidrulica, de importancia central en un estado con una elevada proporcin de territorio en zonas de alta precipitacin, sujetas a actividades agrcolas con alto impacto en el estado de las tierras y las cuencas. Ley de aguas Esta ley se expidi en noviembre de 2002, con varios propsitos sustanciales vinculados a la oferta de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento. En primer trmino, establece la creacin de un ente regulador de tales servicios, la Comisin de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento del Estado de Guerrero, con funciones de coordinacin, organizacin y planeacin estratgica, concebido para apoyar a los municipios, de forma independiente, imparcial y representativa, en el cumplimiento de las responsabilidades a su cargo, asegurando que los servicios se presten en calidad, cantidad y continuidad adecuadas, al costo mnimo, sin importar si el prestador de los mismos es un organismo pblico o privado.

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Lo anterior obedece a que esta ley abre la posibilidad de que los servicios agua potable, alcantarillado y saneamiento sean proporcionados por diversos operadores; asimismo, reconoce la libertad de los municipios para seleccionar y determinar a los ejecutores, que pueden ser los propios municipios, a travs de organismos operadores municipales e intermunicipales, la Comisin del Agua o empresas del sector privado o social. Otro aspecto relevante de la ley consiste en que se asegura la concurrencia en las acciones, a partir de que a) La Comisin en coordinacin con los Ayuntamientos y organismos operadores establece un sistema de planeacin estratgica para la prestacin de los servicios pblicos, con base en la Ley de Planeacin para el Estado y dems legislacin de la materia. b) El sistema se integra por dependencias del Gobierno del Estado vinculadas con estas actividades, por los Ayuntamientos, los organismos operadores y los sectores social y privado. c) Cuenta con un Consejo de Administracin, que crea el rgano de Gobierno de la Comisin, integrado por las Secretaras de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas, Desarrollo Rural, Salud, Finanzas y Administracin, la Procuradura de Proteccin Ecolgica, la presidencia del Consejo Consultivo y representantes de los organismos operadores del servicio y de cada municipio donde la Comisin opera directamente el servicio. d) Elabora y ejecuta el Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento que integra la planeacin, programacin y ejecucin de proyectos y acciones en el corto, mediano y largo plazo que efectan los operadores de los servicios, con el objeto de asegurar la extensin de la cobertura y mejora de los mismos. El Programa puede ser estatal, municipal o regional y debe ser congruente con el Plan Estatal de Desarrollo y los Programas Sectoriales, previstos en la legislacin en materia de planeacin; e) Se abre a la participacin social, al contar con un Consejo Consultivo que funge como rgano de consulta y opinin e integra representaciones de los municipios; sin embargo, muestra un alcance limitado al considerar slo a los usuarios del agua como interlocutores y no a otros agentes dentro de la cuenca. Ley de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente Esta ley se promulg en marzo de 1991 como expresin local de la Ley General sobre la materia, expedida a escala federal exactamente tres aos antes. Esta ley estatal establece y define las competencias y atribuciones de los tres rdenes de gobierno, as como los mbitos de la participacin social. En el artculo dedicado a las definiciones, la ley incluye un trmino local, el tlacolol o rea de terreno donde se roza la vegetacin, se cortan los rboles y matorrales, se fraccionan, amontonan y queman con el propsito de dejar el suelo apto para ser utilizado en la agricultura nmada. En la entidad, la concurrencia en las acciones se asegura mediante la operacin de la Comisin Estatal de Ecologa, que funge como el rgano permanente de coordinacin 63

institucional entre las dependencias y entidades del Ejecutivo estatal y los municipios y de concertacin entre los sectores de la sociedad civil, y en el caso de los municipios, con las Comisiones Municipales de Ecologa. Ley para el Desarrollo Forestal Sustentable Este ordenamiento se public en el Peridico Oficial del Gobierno del Estado el 5 de febrero del presente ao; para su formulacin, el Congreso local y la Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales del Estado realizaron tres foros de consulta y seis mesas de trabajo en las regiones con mayor actividad forestal y silvcola del estado, con la participacin de Ayuntamientos, instituciones federales y estatales, representantes ejidales y comunales. Esta nueva ley contiene disposiciones generales que permitirn ejercer la transferencia de funciones en materia forestal, de la federacin al estado y a los municipios, as como a los ncleos agrarios, con el propsito de establecer responsabilidades pblicas y sociales en la conservacin, proteccin, restauracin, produccin, ordenacin, manejo y aprovechamiento de los ecosistemas forestales y los elementos que los conforman dentro del estado de Guerrero y sus municipios. Otro planteamiento relevante de esta ley es que crea el Fideicomiso de Administracin e Inversin para el Desarrollo Forestal Sustentable del Estado de Guerrero (Fifogro), para promover la conservacin, incremento, aprovechamiento sustentable y restauracin de los recursos forestales y sus recursos asociados, facilitando el acceso a los servicios financieros en el mercado, impulsando proyectos que contribuyan a la integracin y competitividad de la cadena productiva y desarrollando los mecanismos de cobro y pago de bienes y servicios ambientales.

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Anlisis institucional y operativo de la Secretara de Desarrollo Rural Organigrama

Secretara de Desarrollo Rural

Delegacin Administrativa Direccin de Asuntos Jurdicos
Subsecretara de Agricultura e Infraestructura Rural Subsecretara de Fomento Ganadero, Pesca y Atencin a Organizaciones Sociales Coordinacin General de Desarrollo Rural Sustentable (PESA-GUERRERO SIN HAMBRE) Coordinacin de la Estructura Regional (8 Regiones)

Coordinacin General de Planeacin

Coordinacin Estatal del Programa de Fertilizantes Direccin General de Fomento Frutcola Direccin General de Fomento Agrcola Direccin General Infraestructura Rural

Direccin General de Planeacin y Programacin Direccin General de Proyectos

Direccin General de Fomento Ganadero Direccin General de Fomento Pesquero

Coordinacin Operativa Guerrero Sin Hambre Coordinacin Operativa de Desarrollo Territorial (Caminos Rurales y Recursos Naturales)

Direccin General de Informtica

Unidad Tcnica Operativa Estatal

La Seder opera con slo dos subsecretaras: Agricultura y Ganadera. Sin embargo, se han elevado al rango de subsecretaras dos Coordinaciones Generales: la de Planeacin y la de Desarrollo Rural Sustentable, recin creada se ocupa ahora del PESA-Guerrero Sin Hambre, que a su vez integra a la Coordinacin de Desarrollo Territorial y Caminos. La Coordinacin de la Estructura Regional es un rea estratgica, ya que atiende ocho coordinaciones regionales que operan la alianza municipalizada; a su vez, es responsable de la coordinacin con organizaciones polticas, sociales y productivas, presidentes municipales, uniones de ejidos, diputados, etc. Desde ah se coordinan las giras del Secretario y las de ste con el Gobernador. De igual manera, funciona como ventanilla para proyectos de organizaciones y recepcin de solicitudes al Secretario y al Gobernador en el ramo rural. La descentralizacin de la Seder tambin se expresa en sus delegaciones regionales, las cuales han funcionado como contraparte de los Distritos de Desarrollo Rural (DDR), en los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable (CDDRS) y en algunos Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable (CMDRS); sin embargo no cuentan con el personal suficiente, por lo que a partir del ejercicio fiscal 2008 se considera reforzar a estas delegaciones con personal de Guerrero Sin Hambre y del Programa de Subsidio al Fertilizante, de tal forma que al menos estos programas puedan operarse desde las 65

regiones y slo concentrar en oficinas centrales los trmites y la liberacin de los recursos. La Subsecretara de Agricultura e Infraestructura Rural es la encargada de coordinar los Programas por Sistema Producto; adems, ah se ubica el Programa de Subsidio a los Fertilizantes (PSF). La Cadena Maz atiende a los productores de alto rendimiento, es decir, a los productores comerciales; mientras que los productores de maz de subsistencia, los de las zonas marginadas, son atendidos a travs del programa Guerrero Sin Hambre. En la Coordinacin General de Planeacin se ubican tres reas estratgicas: la Direccin General de Planeacin, que se encarga de la preparacin de los programas de la Seder; sin embargo en la prctica slo apoya a la Unidad Tcnico Operativa Estatal (UTOE) y coordina los programas estatales especiales, excepto el Guerrero Sin Hambre y el PSF, que por el gran volumen de recursos y nmero de beneficiarios tienen reas especficas para su administracin y operacin. La Direccin General de Informtica est en vinculacin con el Snidrus, lleva a cabo la vinculacin y comunicacin con la Federacin-Estado-Distritos de Desarrollo Rural; por su parte la Oeidus-Guerrero se encarga de los aspectos de estadstica y geografa. Con Sagarpa da cuenta de la informacin bsica estadstica. En el rea cartogrfica, est fotografiado todo el estado a escala 1:10,000, y las cabeceras municipales a 1:1,000. Esta rea mantiene una buena relacin con el Inegi, el Registro Agrario Nacional (RAN) y el Comit de Sanidad Vegetal para el intercambio de informacin. Entre los principales problemas pueden indicarse la alimentacin de informacin, la falta de espacios y de personal. Un rea subutilizada es la Direccin de Informtica, que es la oficina de informacin del sector rural y dispone de un gran acervo de informacin, cartografa y sistemas de anlisis; sin embargo, para dar un mejor servicio a la Seder debe ser reforzada e interiorizada por todas las reas. Otra rea sobresaliente es la Unidad Tcnica Operativa Estatal, encargada de coordinar y operar los programas bajo convenio con la Sagarpa; un aspecto importante a tomar en cuenta es el cambio en los programas federalizados, ya que la Sagarpa ha disminuido de 34 programas que operaban hasta el 2007 a slo 8 programas. A pesar de que la Sagarpa ha sugerido la reestructuracin de la Seder con estos nuevos ocho programas federalizados, con la misma estructura y personal se ha instrumentado una operacin horizontal organizada en grupos de trabajo que toman decisiones dentro del Comit Tcnico del Fofaeg, como sigue:

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Grupo de Trabajo COTEA COTEGAN CEAP

Programas Cadenas Agrcolas Cadenas Pecuarias Cadenas pesqueras dulceacucolas CDR Desarrollo Rural y PESA CDR, COTEA y CEAP Programas Estratgicos CEIEGDRUS Sistema de Informacin CRyS Sanidad e Sanidad e Inocuidad Inocuidad

El monto de los recursos convenidos entre Seder y Sagarpa para estos programas en 2008 es del orden de 580 mdp, operados a travs de la UTOE. Los programas de orden estatal, como el de Subsidio al Fertilizante y Guerrero Sin Hambre, son operados directamente por las Coordinaciones correspondientes desde 2007, con lo cual se logr liberar los recursos con mayor oportunidad y desahogar de estos trmites a la UTOE. La Coordinacin del Programa de Desarrollo Rural Sustentable es otra rea estratgica que se cre en esta administracin. Al principio coordinaba todos los programas de desarrollo rural o los que no caban en las subsecretarias existentes. Pero desde ah se fue diseando y operando el Programa Guerrero Sin Hambre, que naci como parte del PESA propuesto por FAO-Sagarpa. En el primer ao de operacin del PESA-Guerrero Sin Hambre se dieron fuertes discusiones en torno a la metodologa de trabajo de las ADR. Finalmente, ante el retiro de la primera ADR propuesta por el PESA, se dio lugar a la metodologa de Guerrero Sin Hambre en su fase piloto; durante ese lapso se reiniciaron los trabajos de las ADR, ya con la metodologa adecuada por el Gobierno de Guerrero. Examinaremos estos aspectos en el apartado de este programa. En el programa Guerrero Sin Hambre se centra la estrategia del Gobierno del Estado para la seguridad alimentaria y el combate a la pobreza, y en l se adaptan algunas de las conceptualizaciones propuestas por la FAO, el desarrollo territorial, la va campesina y el desarrollo sustentable. Es el programa ms destacado y con mayores apoyos de la Seder. Concentra en sus lneas de trabajo el Programa Especial para la Seguridad Alimentaria y lo mejora al incorporar el manejo y restauracin ambiental a travs de Prorbol, y las microfinanzas a travs de instituciones financieras rurales locales que destinan recursos para ello. En el mediano plazo se prev integrar los cambios al Programa de Subsidio al Fertilizante en uno integral de manejo sustentable de la milpa.

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La Coordinacin Operativa de Desarrollo Territorial y Recursos Naturales es parte integral del programa Guerrero Sin Hambre, interactuando con la Semaren en el programa Prorbol y de conservacin de suelos como el componente ambiental del programa Guerrero Sin Hambre. En principio se reconoce que hay un traslape entre Guerrero Sin Hambre y el PSF: la funcin de los tcnicos de este programa en un primer momento era hacer eficiente el uso de biofertilizante, un mejor manejo del sistema milpa, montar parcelas de seguimiento, as como aplicar encuestas a los productores sobre su sistema milpa; se tiene el registro de 1,100 productores, que hace falta analizar. De igual forma, hay problemas operativos en la coordinacin de estos programas, pues no est claro cuntas familias son beneficiadas por ambos (Fertilizantes y Guerrero Sin Hambre), ni si hay mezcla de recursos; tambin es mnima la coordinacin entre los tcnicos de ambos programas, etc. No obstante, los equipos de trabajo reconocen estos traslapes y existe claridad para irlos corrigiendo. En cuanto a la coordinacin intersecretarial, se considera que el principal problema es que no hay un marco normativo que la permita, sino que se logra por la presencia y liderazgo del Secretario de Desarrollo Rural. Lo mismo ocurre a escala intrasecretarial, pues cada rea trabaja por su cuenta sin mucha comunicacin e integracin con las otras reas y programas de la misma Seder. Planificacin estratgica Un avance importante para el ejercicio 2008 fue la Planificacin con base en objetivos e indicadores, resultado de un taller con la Secretara de Finanzas. Se generaron cerca de 200 de estos indicadores por todas las Direcciones de la Seder; aunque algunos sean muy generales, al menos ya se cuenta con indicadores de desempeo, de eficiencia, de eficacia, de resultados y de impacto, a los cuales deber darse seguimiento con diferente periodicidad desde cada tres meses, a seis meses y un ao. Lo anterior puede considerarse como un avance muy importante, ya que hasta el ao pasado no se contaba con estos indicadores. Aunque se puede sealar a partir de las entrevistas que algunos directivos slo han hecho este ejercicio por cumplir, sin estar convencidos, est claro que la planeacin por resultados es una mejor forma de trabajo, al desarrollarse y mejorar la visin que permite que se abandone el trabajo de bomberazos a uno planificado por objetivos y resultados. Empero, realizar el seguimiento a ms de 200 indicadores constituye una tarea pesada y burocrtica, por lo que se recomienda ubicar los indicadores de mayor relevancia y tener en total un mximo de 50 indicadores a nivel de la Seder; se considera que el resto pueden servir para el control interno.

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Aspectos operativos En las entrevistas, varios directivos manifestaron problemas operativos: falta de personal, de espacios e incluso bajos salarios, para lo cual ya se est trabajando en una propuesta de restructuracin de la Secretara. En la actualidad, la Seder est operando diez programas, con un presupuesto de ms de 1,200 mdp. Asimismo, los directivos reconocen la poca coordinacin entre las reas y los programas, adems de cierto traslape, como en los casos del PSF con el Guerrero Sin Hambre, para cuya solucin se propone la realizacin de reuniones de anlisis y planeacin cada trimestre. Asimismo, se seala un crecimiento de 80% en la operacin de programas y en ms de 500% en el gasto programable, al pasar de alrededor de 300 mdp en 2005 a ms de 1,100 mdp en 2008. El personal de la Seder sigue siendo el mismo pero con mayor carga de trabajo, falta de espacios y de equipo. La alta carga de trabajo, adems de la falta de personal, se debe al cambio en las reglas de operacin de los programas de la Sagarpa, lo cual implica conocerlas a fondo y hacer los cambios necesarios antes de comenzar los programas correspondientes; tambin, a la falta de cierre de los programas de 2007, lo que significa trabajar en una doble tarea: 2007 y 2008.

PROGRAMAS DESTACADOS
La estrategia del Gobierno de Guerrero no slo se expresa en los montos y destino de los recursos, sino sobre todo en la calidad de los programas implementados. De esta forma, un primer programa intervenido fue el de Subsidios al Fertilizante (PSF), que consista en una entrega masiva de fertilizante sin mayor control del mismo, de los beneficiarios y mucho menos de los efectos de su aplicacin en los terrenos de cultivo. El equipo de trabajo de la Seder se propuso transformar ese programa en un desarrollo del sistema de milpa sustentable, recuperando los saberes de los campesinos y haciendo del subsidio un esquema de desarrollo local. El programa donde se muestra la mayor parte de la estrategia gubernamental, y que puede ser un modelo para otros estados del pas, es el de Apoyo a los Productores de Menores Ingresos (Guerrero Sin Hambre). Con el objetivo de revertir la pobreza y lograr la seguridad alimentaria del pueblo guerrerense, integra adems la atencin al medio ambiente, el uso sustentable de los recursos naturales, la restauracin de suelos, agua, flora y fauna; la reforestacin y el manejo de laderas, entre otros aspectos. En el programa Guerrero Sin Hambre se centran los principales esfuerzos para las zonas marginadas, pero tambin se retoman los aportes de las experiencias nacionales como la LDRS y el PESA, y las propuestas internacionales de la FAO, del DTR, de Hambre Cero, entre otras. Es pertinente aclarar que no se deja de lado o desatendidos a los productores competitivos, que estn integrados a los mercados financieros y de productos, de cobertura nacional e internacional. Para ello se disea la propuesta de Cadenas Productivas, de Sistema Producto. 69

Otra parte central de la estrategia del Gobierno estatal es la descentralizacin hacia los municipios, no solamente trasladando a sus gobiernos las responsabilidades y tareas, sino acompaando esta descentralizacin con mayores recursos, para lo cual desde el primer ao de gobierno se municipaliz la mayor parte de los recursos de la Alianza para el Campo.

Programa de Subsidio al Fertilizante El Programa de Subsidios al Fertilizante (PSF) se puso en operacin en 1994, como Programa de Apoyo a la Produccin Primaria. A partir de ese ao se convirti en el principal programa gubernamental de apoyo al sector rural, por los recursos destinados, la superficie alcanzada y el padrn de productores beneficiados. El PSF ha sido objeto de una evaluacin por parte de la FAO a solicitud del Gobierno estatal, con el fin de redimensionarlo y reorientarlo para que tenga mayor impacto en los aspectos productivos, econmicos y agroambientales. Esta evaluacin se ha realizado en los ejercicios 2006 y 2007, y est pendiente la de 2008, por lo cual slo retomaremos algunas de sus partes para ilustrar los esfuerzos gubernamentales en la reactivacin del campo guerrerense, pero tambin de lo mucho que falta hacer en los aspectos institucionales de coordinacin y alineamiento de polticas. En 1994, ao de su inicio, el PSF benefici a 148, 148 campesinos productores de maz y frijol con 100 mil toneladas, para una superficie de 222,222 hectreas en 76 municipios, con una inversin de $60 mdp, y se circunscribi a la utilizacin del sulfato de amonio (90-00-00) como nico insumo, lo mismo para suelos cidos que para alcalinos y neutros. Entre los principales efectos negativos del PSF destacan:

El programa ha absorbido la mayor parte de los recursos de operacin de la Seder, en algunos aos hasta el 80%: de $60 mdp en 1994 a $169 mdp en 2007. Es el nico programa que se mantiene en funcionamiento desde hace 14 aos. Por su forma de operacin es un programa clientelar, pues se ha demostrado que, mientras el gasto en el programa ha sido creciente, los ndices de produccin se han mantenido sin incrementos. Ha sido un programa que ha desmovilizado a algunas organizaciones sociales legtimas y ha permitido el surgimiento de organizaciones ficticias. Asimismo, 70

durante varios aos se neg a incorporar la participacin de los municipios en su operacin, con un manejo totalmente centralizado hasta 2005.

Crea dependencia de los productores hacia el subsidio y del suelo hacia el fertilizante. El agroqumico, adems, ha empobrecido en sus caractersticas nutricionales, ya que la mayor parte de los productores no podra cubrir los costos de produccin sin el subsidio al fertilizante; de igual forma, el cultivo de maz se ha hecho dependiente del mismo, ya que si bien no se han incrementado los rendimientos, al menos se mantienen. El padrn presenta irregularidades: duplicidad, beneficiarios que haban muerto, productores comerciales, venta y uso del fertilizante para otros cultivos, etc. Es un programa que inhibe o impide un programa integral de desarrollo rural, incluso de orientacin hacia una milpa de forma sustentable. Al apoyar slo a uno de los factores de la produccin de maz, no tiene una visin integral del cultivo y menos an de la milpa diversificada.

Sin embargo, el equipo de evaluacin de la FAO reconoce algunas ventajas del programa:
1) Que el PSF dispone de una amplia cobertura territorial y poblacional, ya que 2)

3) 4) 5)

atiende a ms de 220 mil productores con una superficie mayor a las 440 mil Ha. Presenta bajos costos de operacin. En proporcin a su cobertura territorial (441 mil Ha) y demogrfica (275 mil productores) y al monto de los recursos fiscales que ejerce, el programa de fertilizante tiene costos de transaccin y gastos de operacin muy bajos, tanto por beneficiario como por hectrea y por peso invertido. Cuenta con aprobacin generalizada de sus destinatarios, es decir el programa es esperado ao con ao por todos los productores de maz en el estado. Ha permitido mantener la produccin de maz sin presiones excesivas sobre la frontera agrcola. Hay disposicin de los usuarios y operadores a la reforma del Programa. Si bien los beneficiarios aceptan los apoyos al fertilizante, reconocen sus pobres resultados y estn dispuestos a reorientar el uso de estos insumos.

Entre las principales orientaciones que ha dado la FAO para mejorar la operacin del PSF destacan:

Municipalizar el programa, trasfiriendo a los Ayuntamientos su operacin, control y vigilancia; adems, incrementar la participacin de los municipios en el financiamiento. Depurar el padrn de beneficiarios para dejar slo a los productores de menores ingresos, eliminando las duplicidades y defunciones; cambiar de programa a aquellos productores que se dedican a cultivos comerciales, como los programas por cadena de produccin; asimismo, se ha propuesto castigar o eliminar a quien hace mal uso del fertilizante o lo vende, todo lo cual debe ser implementado por los municipios. Incorporar a las organizaciones campesinas en la operacin y vigilancia del PSF, como su contralora social. 71

Cambiar el tipo de fertilizacin de un solo producto hacia una fertilizacin integral, con la introduccin de biofertlizantes (micorrizas y bacterias fijadoras de nitrgeno); disminuir el uso de fertilizante qumico e introducir otros componentes de acuerdo con la acidez del suelo (fosfo nitrato y fosfato diamnico), haciendo un paquete ptimo para cada tipo de suelo y combinado estos insumos. Transitar hacia un programa integral de desarrollo rural con una visin de sustentabilidad y enfoque territorial que lleve a los mercados a las unidades de produccin familiar, como una milpa diversificada con traspatios reestructurados y produccin de huevo y carne de traspatio (aves, conejos, borregos y cerdos), de frutas y hortalizas inocuas y suficientes para el consumo familiar, incluso con produccin de excedentes para los mercados locales. Se espera que a la conclusin del actual periodo de gobierno se estn aplicando todas estas recomendaciones a partir de la ejecucin de un proceso gradual y planificado.

Actualmente se han aplicado algunas recomendaciones del equipo de evaluacin de la FAO para el PSF, aunque hay algunas que han quedado pendientes, entre las que podemos sealar las siguientes:

Se ha avanzado en la municipalizacin del programa, que est siendo operado ya por la mayor parte de los municipios (81) en su ejercicio 2007. Asimismo, su aportacin ha ido en incremento, puesto que para el 2007 aportaron 265 mdp (53.3%) de los recursos, en tanto que para 2008 se espera que su contribucin sea del orden de 293 mdp, mientras que la estatal ascender a 169 mdp. Igualmente, ahora los municipios verifican la demanda y licitan la oferta de fertilizantes; tambin controlan el padrn de productores y sus organizaciones. Se ha transferido a los municipios la participacin de las organizaciones, con lo cual se ha quitado la presin que las mismas ejercan a nivel central, as como las cuotas polticas que se cobraban a travs de fertilizantes. Se ha implementado la operacin del paquete ptimo para cada tipo de suelo, al menos teniendo en cuenta los suelos cidos, alcalinos y neutros; asimismo, se incorpor el uso del biofertlizante, de forma amplia y con aceptacin de los productores, para lo cual se contrat a un grupo de tcnicos que brindaran asistencia tcnica en cuanto a su uso. Se inici la depuracin del padrn de beneficiarios, proceso que an est por concluir. Para el ejercicio 2007 se contrat a un equipo de 320 tcnicos que brindaron asesora en el uso de biofertilizantes y el paquete ptimo, con buenos resultados generales; para 2008 se volvi a contratar al mismo nmero de tcnicos, y se corrigieron los errores del proceso anterior de seleccin, capacitacin y seguimiento.

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Guerrero Sin Hambre: estrategia para la seguridad alimentaria y el desarrollo sustentable

La complejidad de las polticas agrcolas hace que incidan en diversos terrenos: Son de carcter econmico, ya que modifican las actividades productivas y mercantiles de la agricultura, adems de influir significativamente en los procesos econmicos generales. Son tcnicas, pues por medio de una opcin tecnolgica determinada encauzan esta actividad. Son agrarias, al alterar dichas estructuras en los procesos diferenciadores entre los diversos actores rurales. Una parte fundamental que los gobiernos federal y estatales han implementado en los ltimos 15 aos es el Programa de Certificacin de Derechos Ejidales y Titulacin de Solares (PROCEDE), con el cual se proporciona certidumbre jurdica a los usuarios de los terrenos tanto de propiedad social como privada, e incluso creando nuevas figuras institucionales. Son sociales, al trastocar las formas de reproduccin de las unidades familiares, modernizndolas, asignndoles nuevas funciones en la sociedad y nuevas relaciones; Pero son especialmente polticas, ya que con ese carcter se instrumentan, tendiendo a crear, reforzar y anular distintos equilibrios polticos, y son el centro de reestructuracin de diversos niveles de confrontaciones de fuerzas polticas.1

Mujeres indgenas de Ometepec beneficiarias del programa Guerrero Sin Hambre

En Mxico, la poltica econmica llevada a cabo en los ltimos veinte aos ha tenido como eje fundamental la apertura comercial. A partir de las polticas neoliberales, los procesos agrcolas campesinos han dejado de tener importancia (por ineficientes y no competitivos) y a travs del TLC y los excedentes estadounidenses se intenta solucionar la alimentacin de los sectores que la produccin nacional no cubre. 73

El objetivo del programa Guerrero Sin Hambre es modificar las condiciones estructurales que determinan el ingreso autnomo de los hogares, es decir, incrementar y optimizar el uso de activos de que dispone una familia para que, considerada como una unidad de produccin, eleve su productividad, sinnimo de mayor bienestar individual y colectivo para la localidad atendida. Una particularidad importante de esta estrategia es que est basada en la atencin de los productores a nivel de su unidad familiar de produccin, en un proceso individualizado de fortalecimiento de la planeacin regida por un plan de manejo de tierras, de desarrollo de la parcela y de mejoramiento de mediano plazo de la unidad familiar de produccin. En este sentido difiere de otros programas que plantean la necesidad de conformar grupos de productores en organizaciones econmicas de base o en empresas como requisito para el otorgamiento de los apoyos.

As, la tendencia fundamental ha sido la disminucin y cambio de sentido de la participacin estatal en la economa familiar campesina, que ha pasado de tener una funcin de impulso a la produccin (financiamiento, capacitacin, dotacin de infraestructura, etc.) y de regulacin de los procesos de comercializacin (acopio, precios de garanta, transporte, etc.) a una participacin asistencialista, con mnima cobertura.

Las polticas agrcolas se restringen a: Programas productivos con reducida cobertura, ms bien focalizados, como la Alianza para el Campo. Apoyos no productivos, es decir, que no impulsan la produccin ni mucho menos la redituabilidad de los cultivos frente al mercado, como el caso del Procampo y Crdito a la Palabra, que a pesar de aumentar aparentemente el presupuesto invertido, van restringiendo la cobertura. El programa de desarrollo rural dirigido al combate de la pobreza extrema es Oportunidades en sus diferentes versiones. La limitacin principal de estas polticas es que no resuelven los problemas de fondo, no consideran la perspectiva de mejorar la calidad de vida de las poblaciones, ni mucho menos se plantean como generadoras de desarrollo. Con base en lo anterior, en materia de polticas pblicas para el desarrollo rural es una innovacin el Programa Guerrero Sin Hambre del actual gobierno estatal, que destaca por su importancia estratgica y por los recursos destinados. Este programa que se inici como prueba piloto durante 2006, ha ido incrementando de forma considerable su presupuesto en los ltimos dos aos:

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Presupuesto ejercido en el programa Guerrero Sin Hambre 2006-2008 Monto Ao UPF Municipios (mdp) 2006 530 17 11 2007 5,500 29 129.5 2008 20,000 51 300 Esta estrategia se basa, en primer trmino, en propiciar el mejoramiento de la situacin alimentaria de los productores ms desfavorecidos, a partir del mejoramiento de su produccin para el autoconsumo en los sistemas de milpa y traspatio. Los apoyos que se dirigen a las familias constituyen subsidios en especie y transferencias directas, condicionadas en su utilizacin a travs de los siguientes componentes: 1. La inversin fija en infraestructura de milpa y traspatio para generar produccin autosuficiente de alimentos. Con un apoyo de $9,000.00 en el ao 1 por Unidad de Produccin Familiar. 2. Desarrollo de capacidades y habilidades mediante asistencia tcnica y capacitacin continua. Con un apoyo de $3,000.00 en el ao 1 por Unidad de Produccin Familiar. 3. Acceso a los servicios financieros y mercado de capitales. Con un apoyo de $3,000.00 en el ao 1 por Unidad de Produccin Familiar. 4. Recuperacin y conservacin de los recursos naturales y la biodiversidad: creacin de planes de ordenamiento ecolgico, conservacin y recuperacin de suelos, agua y biodiversidad. Con un apoyo de $5,000.00 en el ao 1 por Unidad de Produccin Familiar.

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Asimismo, se requiere una accin de mediano plazo: un proceso de varios aos que supone, adems del mejoramiento productivo paulatino, la capitalizacin, el fortalecimiento de sus capacidades y el fomento del ahorro. As, Guerrero Sin Hambre est pensado como un programa que apoya temporalmente a los productores por un perodo de tres aos, en los que se lograra una transformacin significativa de las familias. Poblacin objetivo y seleccin de localidades y UPF. El PESA-Guerrero Sin Hambre utiliza el padrn del programa Oportunidades. Para ello hay dos procesos de seleccin: primeramente, la definicin de localidades elegibles, seleccionadas principalmente por el criterio de potencialidad productiva (ndice de Potencialidad Productiva, que incluy variables de capital fsico, humano y ecolgico). Despus, la realizacin de una convocatoria para que la seleccin de las localidades sea resultado de una decisin comunitaria y de un esfuerzo de los beneficiarios para integrarse. A cada comunidad acude un conjunto de promotores y tcnicos comunitarios, coordinados a travs de una Agencia de Desarrollo Rural (ADR), con la finalidad de elaborar una lnea base con cada hogar y obtener un patrn alimentario. Junto con las familias, los tcnicos y promotores elaboran un Plan Familiar de Desarrollo en el que se establecen las necesidades prioritarias para fortalecer los activos familiares de milpa y traspatio. En cada hogar se discuten tambin las necesidades de conservacin y recuperacin de suelos, bosque y agua, de donde se obtiene un plan de manejo ambiental y los proyectos. Cuando el proyecto no es conveniente en forma individual, sino que corresponde a zonas de uso comn o a obras pblicas que benefician a toda la comunidad, se elabora el plan de manejo ambiental ejidal. Sin embargo, para recibir los apoyos del programa, cada familia debe realizar, con el apoyo del Prestador de Servicios Profesionales y el Tcnico Comunitario, un proceso de diagnstico, planeacin y diseo de proyectos. As, cada Unidad de Produccin Familiar (UPF) deber presentar un plan de desarrollo de su unidad familiar, en el que al menos estn incluidos: a) Un plan de manejo de su milpa que prevea una estrategia de incremento de sus rendimientos, y combine el uso de insumos qumicos y orgnicos. b) Un esquema de ordenamiento parcelario y una estrategia de conservacin de los suelos y reas naturales, de reforestacin o plantacin en sus parcelas. c) Una estrategia de desarrollo y modernizacin de sus actividades de traspatio. d) Una estrategia para la produccin y comercializacin de servicios y productos para el mercado. e) Un programa de capacitacin y fortalecimiento de capacidades. La Coordinacin de Desarrollo Territorial y Recursos Naturales forma parte de la operacin de Guerrero Sin Hambre en lo que se refiere al componente de restauracin ambiental ejecutado con recursos del programa Prorbol (hasta 2008). Se paga mano de obra para trabajo de suelos en un promedio de 3 Ha por familia. En 2007 se atendieron alrededor de 20 mil Ha con 170 mdp.

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Guerrero Sin Hambre es coherente con los principales paradigmas para luchar contra la pobreza y lograr la seguridad alimentaria, como parte de la poltica pblica desde la ptica internacional:

John Scott (CIDE-Mxico) seala que los programas deben dirigirse a incrementar la participacin de los ms pobres en el acceso a los activos bsicos, principalmente capital fsico, financiero y humano. La CEPAL opina que en el diseo de polticas se debe privilegiar el anlisis de los activos que posee el hogar rural, en lugar del enfoque del ingreso; esto implica centrar la reflexin en las causas de la pobreza ms que en sus consecuencias. El Manco Mundial propone que las polticas pblicas de agricultura y desarrollo rural tengan una visin a favor de los pobres, y para que logren abatir este problema deben lograr que las familias rurales tengan acceso equitativo a activos como tierra, educacin, infraestructura y crdito. Asimismo, recomienda cambiar la asignacin del gasto pblico de los grandes subsidios a productores hacia la inversin en bienes pblicos como infraestructura bsica, capital logstico, capital social y capital institucional (Beyond the City, 2005). La FAO propone la doble va. Dentro de la primera opcin seala la Va 1: mejorar a largo plazo la disponibilidad de alimentos a travs del fortalecimiento de los pequeos productores.

Guerrero Sin Hambre tiene la visin de cambiar el modelo de desarrollo rural tradicional hacia uno de Desarrollo Rural Territorial, ya que a travs de sus componentes, mecanismos de operacin e incentivos se dirige a Pasar de la aplicacin de polticas sectoriales (agrcolas, pecuarias, forestales) a un enfoque que visualice el potencial del territorio. Privilegiar la descentralizacin sobre el manejo centralizado de programas homogneos para regiones desiguales. Capitalizar otros esfuerzos del gobierno estatal en torno al desarrollo rural, complementando con recursos de otros programas (Guerrero Sin Hambre + biofertilizante + microcrdito + programas para jvenes + indgenas + seguridad pblica). Promover la transformacin institucional abriendo la participacin a organizaciones y actores rurales en las decisiones pblicas, a travs de licitaciones pblicas en las que se formen Agencias de Desarrollo Rural como espacios que prestan servicios intensivos en conocimiento. Fomentar que los proyectos sean integrales y se ataquen varios frentes a la vez: desarrollando el capital fsico, ambiental, econmico, social y humano de las comunidades.

El programa Guerrero Sin Hambre como respuesta para articular polticas pblicas y lograr la complementariedad de recursos del Programa Especial Concurrente (PEC). Con la forma de operar en el PEC, los programas no se sostienen por mucho tiempo porque las familias rurales en situacin de pobreza requieren de una solucin integral, esto es, que al mismo tiempo se atiendan los problemas de emergencia que los tienen en una situacin de vulnerabilidad, como pueden ser alimentacin para los hijos, 77

atencin mdica de urgencia, prevencin en salud y accidentes, desastres naturales, etc.; y que se les apoye en un conjunto de necesidades para mediano y largo plazo, como capacitacin para el trabajo, asistencia tcnica en sus actividades productivas, inversin en infraestructura, conservacin del entorno natural, insercin en el uso de servicios financieros. Todo esto se resume sealando que la atencin gubernamental a situaciones de vulnerabilidad social debe darse al mismo tiempo hacia la cobertura de necesidades bsicas para que los hogares en situacin de pobreza sean productivos; y que adems, la poltica pblica atienda todas las etapas del proceso de negocio, desde la planeacin hasta su venta en el mercado. Guerrero Sin Hambre es un modelo en la forma de disear e implementar polticas pblicas, porque forma parte de un proyecto de desarrollo territorial con la planeacin participativa de todos los agentes involucrados: familias, promotores comunitarios, tcnicos, Agencias de Desarrollo Rural, ONG, centros de investigacin, dependencias de los tres niveles de gobierno; cubre la atencin emergente con la de mediano y largo plazo de todo el periodo de maduracin de un proyecto. Con estrategias como Guerrero Sin Hambre puede incrementarse la eficacia en la asignacin del gasto pblico federal que determina el Congreso de la Unin, por las siguientes razones:

Se facilita la concurrencia de programas a nivel de proyecto, no por decreto (Programa Especial Concurrente) Es una forma de hacer economas de escala en la evaluacin ex ante y ex post de los proyectos, porque la evaluacin es multisectorial al mismo tiempo. El gasto pblico se descentraliza en forma competitiva, porque con un enfoque de planeacin territorial, las entidades federativas basarn su cabildeo en evaluaciones tcnicas sobre necesidades locales, de mediano y largo plazos. Trabajando con las poblaciones directamente sobre territorios que pueden rebasar el mbito geopoltico, se reduce la captura de recursos pblicos (bsqueda de rentas o rent seeking) por parte de grupos de inters. Al mismo tiempo se abre una ventana de oportunidad para que la organizacin agraria-campesina se profesionalice y se vuelva competitiva, se convierta en gestora y prestadora de servicios especializados e intensivos en conocimiento, sin tener que ser la receptora de los recursos del proyecto.

Como se puede observar, Guerrero Sin Hambre es la principal estrategia del gobierno guerrerense para la atencin a las zonas marginadas y para el combate a la pobreza de forma estructural, con un enfoque de seguridad alimentaria y desarrollo territorial rural. Pero tambin puede ser un modelo para otros estados del pas para el combate a la pobreza y el logro de la seguridad alimentaria, con un enfoque de desarrollo sustentable territorial rural. En perspectiva se tiene considerado estructurar estrategias tecnolgicas adaptadas para cada agroambiente y sistema de produccin, para lo cual se est trabajando con la 78

Universidad Autnoma de Chapingo; entre esas estrategias se considera el rescate y mejoramiento de los maces criollos con que an cuenta el campo guerrerense. Se cuenta ya con un sistema inteligente de agroambientes y sistemas de produccin, basado en ms de mil registros a escala de parcelas, as como un abanico de cerca de 90 ecotecnias y propuestas de mejora tecnolgica para los sistemas de milpa, traspatio, ganadera familiar, etc. Asimismo, se montaron el ao anterior (2007) ms de 100 parcelas demostrativas del sistema milpa mejorado, a las que se dar seguimiento y se ampliarn en nmero. Un aspecto crucial que ha enfrentado la implementacin del PESA en Guerrero con la propuesta del programa Guerrero Sin Hambre es la parte metodolgica; pues mientras el PESA propone una intervencin de la regin hacia las comunidades, un enfoque regional, de lo general a lo particular, el programa Guerrero Sin Hambre propone una intervencin desde las familias, una atencin individualizada a las UPF, de lo particular a lo general. Sin embargo, ambos enfoques no han completado su aterrizaje: por un lado, la visin del PESA no ha llegado a la atencin de las familias, ni el Guerrero Sin Hambre ha llegado al trabajo comunitario y mucho menos de microrregin. Por lo cual, ambos enfoques metodolgicos deben completarse e integrarse, pues hasta el momento esta integracin se limita al nombre del programa: PESA-Guerrero Sin Hambre.

Beneficiarias de Guerrero Sin Hambre de costa chica frente al gallinero que construyeron con el programa

Sin embargo, tambin hay crticas y problemas en la operacin del Guerrero Sin Hambre: Si bien se est atendiendo en este ao a 20,000 familias, el universo real de atencin en el Estado de Guerrero es de 180,000 familias en condiciones de inseguridad alimentaria y pobreza, para los cuales slo existen programas de asistencia social como Oportunidades, Procampo, Comunidad Diferente (DIF), 79

Programa Alimentario de DICONSA, etc. Es decir se implementa de alguna forma la otra va de atencin de subsistencia que seala FAO, pero sin articulacin con el Guerrero Sin Hambre. Como se seal anteriormente, la seleccin de las familias se realiza con base en el Programa Oportunidades, que es selectivo pues se aplica en comunidades donde debe haber escuela y clnica de salud, lo cual deja fuera a las comunidades pequeas y aisladas donde falta uno o los dos componentes de ese programa. Pero tambin se aplica el criterio de alto potencial productivo, lo que a su vez deja fuera las comunidades y parcelas con mayores restricciones productivas. En descargo del Guerrero Sin Hambre se argumenta que es imposible atender a todo el universo de familias precarias, y que debe tener un impacto importante en sus resultados en los primeros aos. Posteriormente puede irse ampliando hacia las otras comunidades fuera del Programa Oportunidades o con menor potencial productivo. Hay traslape y poca coordinacin entre Guerrero Sin Hambre y el Programa de Subsidio al Fertilizante (PSF), ya que ambos atienden a Unidades de Produccin Familiar en condiciones de marginacin. Por ello, no se cuenta con un cruce de informacin para saber cuntos productores estn en ambos programas, recibiendo subsidios y asistencia tcnica. Guerrero Sin Hambre llega a las familias con la oferta por delante; es decir, las familias ya saben que tienen apoyos por nueve mil pesos para milpa y traspatio, as como una oferta de ecotcnicas; lo cual distorsiona la participacin de las familias, que adems ya reciben los apoyos de Oportunidades y del PSF. No hay claridad acerca de cuntos tcnicos trabajan para las ADR y para otros programas como el PSF. La mayor parte de las ADR es de reciente contratacin (13 de 21, a partir de abril de este ao), por lo que sus integrantes deben pasar por un proceso de capacitacin y adiestramiento para lograr las metas del PESA-Guerrero Sin Hambre. Mientras la propuesta metodolgica del PESA va de la regin a las comunidades, es decir, tiene un enfoque regional, la metodologa del Guerrero Sin Hambre va de las familias a las comunidades. Pero ambos enfoques an deben integrarse en una sola forma de trabajo. El ritmo constante de trabajo y operacin del programa Guerrero Sin Hambre, al igual que en toda la Seder, ha impedido sistematizar las experiencias y documentar las buenas prcticas, cuestin indispensable para mejorar su desempeo y servir de modelo para otros estados. Igualmente, no existe una poltica clara y explcita sobre equidad de gnero en este programa estelar del gobierno estatal, lo cual es grave y debe corregirse en forma prioritaria, pues no basta con que las mujeres participen y sean las beneficiarias porque as lo establece Oportunidades o porque los cnyuges son migrantes. La coordinacin interinstitucional a travs de Guerrero Sin Hambre es por el momento ms utopa que realidad, el cumplimento del objetivo que consiste en Capitalizar otros esfuerzos del gobierno estatal en torno al desarrollo rural complementando con recursos de otros programas (Guerrero Sin Hambre + PSF + Programas para jvenes + indgenas + seguridad pblica). 80

Si bien se reconoce que es considerable el flujo de recursos que el programa Guerrero Sin Hambre puede colocar en un ao a travs de la atencin directa a las UPF, el PESA, por su parte, es limitativo en este aspecto. An hace falta evaluar el impacto y la calidad de los resultados. Es decir, si bien se es eficaz en bajar recursos, se debe ver la eficiencia en el impacto contra la inseguridad alimentaria de las familias.

Estrategia de cadenas productivas

El actual gobierno de Guerrero no slo da atencin e impulso a los productores de menores ingresos, sino adems estimula a los productores con potencial y con explotaciones comerciales hacia una mayor integracin y competitividad a travs de la integracin de cadenas en Sistema-Producto. Guerrero muestra amplias potencialidades productivas agrcolas, ganaderas y acucolas. Por lo tanto, el Programa Sectorial reconoce la necesidad de establecer mecanismos de apoyo a los diferentes Sistemas Producto, que mediante esquemas de integracin de los eslabones que los conforman, ofrecen incentivos para una mayor produccin, valor agregado, rentabilidad y bienestar de los productores. En este apartado, el Programa Sectorial considera necesario destacar las acciones y actividades que se instrumentarn con las cadenas agroalimentarias agrcolas de maz, palma de coco, caf, mango, limn mexicano, jamaica y mezcal; las de ganadera: ganado bovino para carne y leche, miel y ganado caprino; y los relacionados con las cadenas para el aprovechamientos de pesca y acuicultura, entre otras. Para el fortalecimiento de las cadenas agroalimentarias agrcolas y su eslabonamiento, se prevn diferentes acciones que involucran la participacin corresponsable de las organizaciones econmicas: Instrumentar programas de reconversin y diversificacin productiva para el aprovechamiento integral de los sistemas producto, buscando su rentabilidad econmica. Realizar estudios de mercado para conocer los nichos y reas de oportunidad regional y nacional de venta de las cosechas.

Valor agregado en el Sistema Producto Jamaica .- Produccin de mermelada Mun. Tecoanapa

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 Fortalecer la operacin de las campaas fitosanitarias, promoviendo el manejo integrado de plagas y enfermedades, y buscando cambios de estatus para favorecer el acceso de los productos a mercados atractivos. Impulsar programas de buenas prcticas agrcolas para lograr la certificacin en inocuidad de alimentos y procesos de calidad y garantizar el mejor acceso de los productos a los mercados. Implementar programas de investigacin y transferencia tecnolgica, asistencia tcnica y capacitacin, para promover la adopcin y la aplicacin de paquetes tecnolgicos apropiados que logren incrementar la produccin y la productividad. Promover esquemas de financiamiento y dispersin del crdito con la participacin de las organizaciones, como agentes externos de servicios financieros. Promover el equipamiento productivo a travs de bodegas de acopio, maquinaria agrcola, instalacin de empaque y sistemas de fro para el manejo post cosecha. Impulsar un programa de transformacin y procesamiento de materia prima integral, para generar valor agregado y diversificacin de productos. Fortalecer el programa de reproduccin de materiales genticamente resistentes y tolerantes a plagas y enfermedades de los cultivos, para realizar la renovacin de huertos y plantaciones libres de riesgos, con altas densidades y capacidad productiva. Apoyar esquemas de ordenamiento de la oferta, promoviendo el diseo para empaquetado, cdigo de barras y desarrollo de marca de los productos. Coordinar esfuerzos con los tres niveles de gobierno para impulsar el programa de apoyo a la comercializacin de los productos y subproductos agrcolas de la entidad. Disear mecanismos para lograr estndares de calidad de los productos y subproductos agrcolas, promoviendo para algunos la marca genrica. Desarrollar la especializacin de las instituciones del sector, buscando mejorar la prestacin de los servicios tcnicos y administrativos a los productores. Gestionar con las instancias de gobierno correspondientes la construccin y rehabilitacin de la infraestructura de caminos y comunicaciones, en apoyo al proceso productivo agrcola. Promover un programa de apoyo para consolidar la organizacin y el desarrollo empresarial de las diversas figuras econmico-productivas, con el fin de generar su participacin activa en el eslabonamiento productivo. Actualizar los programas rectores de las cadenas agroalimentarias agrcolas, de manera incluyente y tomando como base la planeacin participativa, para definir las actividades especficas que se requiera instrumentar para cada una de ellas. Generar alternativas de produccin orgnica que permitan el acceso a nichos de mercado atractivos y la incorporacin a redes internacionales de productores agrcolas orgnicos.

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El enfoque de cadenas agroalimentarias implica la organizacin, constitucin y operacin de los sistemas producto, en cada uno de los cuales constituye un plan rector que marca las pautas para la suma de esfuerzos del conjunto de los actores y para la canalizacin de diversos apoyos. Las lneas estratgicas para la atencin de las cadenas productivas quedan establecidas en el siguiente contexto:
o o o o o o o o

Especial atencin a las reas de alto potencial productivo Atencin a proyectos estratgicos nacionales. Impulsar la creacin o consolidacin de sujetos de crdito Atencin integral a las cadenas, que pase por la produccin primaria y el acopio hasta la presentacin en anaquel. Homogenizacin de procesos entre productores, para garantizar volmenes de produccin con la misma calidad, por cadena. Apropiacin del proceso por las organizaciones productivas Capitalizacin financiera de la organizacin productiva Fortalecimiento tcnico de los sistemas producto a travs de agencias de innovacin tecnolgica.

Una de las partes fundamentales para la integracin de cadenas y el impulso a los sistemas producto es, precisamente, la coordinacin interinstitucional que haga posible la articulacin de programas de subsidio y crdito. De esta forma se convoc en lo referente a los subsidios como instrumento de acceso al financiamiento, as como el reordenamiento del Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural a la integracin de la Comisin de Regulacin y Seguimiento con las siguientes dependencias: Seder, Sagarpa, Fira, Finrural, Aserca, Firco, Inifap, Fundacin Produce, y como invitados, Fonaes, Se y Sedeco. Los componentes de apoyo para cada una de las cadenas fueron: Garantas lquidas para acceder al crdito Sanidad e inocuidad Asistencia tcnica, organizacin y capacitacin Mecanizacin y equipamiento Infraestructura de acopio y finalizacin Acciones y negocios para mejorar competitividad Promocin y mercados Como puede observarse, cada componente es transversal a todas las cadenas. Una vez articulada la cadena de produccin, la comercializacin se realiza bajo la marca del Estado de Guerrero: Sierra y Sol: el origen del sabor a Guerrero. Los productos Sierra y Sol cuentan, adems, con una estrategia de publicidad y puntos de venta en las principales ciudades del estado. En 2007 se dio prioridad a la atencin integral a la cadena maz, con los resultados siguientes:

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I. Acceso al crdito La componente de garantas lquidas permiti una derrama en crdito del orden de los 121 mdp. Incremento de la superficie habilitada en crdito: de 1,350 Ha de maz en 2006, a 43,192 Ha que se habilitaron en el ciclo PV 2007.

II. Equipamiento productivo En la componente de equipamiento e infraestructura productiva se dieron apoyos para 115 tractores equipados con rastra y arado y para la construccin de tres silos, lo que en conjunto significa recursos por un monto de 40.5 mdp.

III. Acompaamiento tcnico Se contrataron los servicios de 112 tcnicos Promaf, adicionales a los 324 tcnicos que atienden la estrategia del Programa Estatal de Fertilizantes y los 51 becarios de primer empleo.

IV. Fomento a la organizacin productiva Un beneficio adicional del crdito es el impulso a la organizacin econmica, donde a la fecha se registran 157 organizaciones apoyadas; dos integradoras y ocho fideicomisos de administracin y garanta de pago. Asimismo, se est fortaleciendo el SistemaProducto Maz, cuya integracin se llev a cabo el primero de marzo de 2007. En 2007 se canalizaron de forma conjunta entre la Sagarpa (9.3 mdp) y la Seder (4.9 mdp) un total de 14.2 mdp para los sistemas producto, monto muy inferior al canalizado al PSF y al Guerrero Sin Hambre. Para este 2008 est previsto un incremento importante, ya que en conjunto, bajo convenio para la atencin a los sistemas producto, se cuenta con un total de 242 mdp. An as, es un monto de menos de la mitad de lo que est considerado para el PESAGuerrero Sin Hambre y el PSF, durante el mismo ejercicio. El 75% de estos recursos se aplicar a productores de alta marginacin, y el 25% se canalizar a productores de baja marginalidad. Un cambio importante en el manejo de los presupuestos al pasar a sistema producto, se dio en el caso de los programas pisccolas, pues anteriormente se limitaban a repartir apoyos a travs del PET con base en padrones ficticios; al implementarse la cadena, un primer paso fue la depuracin de esos padrones. Para el caso de los pescadores registrados, se redujo de ms de 50 mil a cerca de 10 mil; adems de integrarse por sistema producto la produccin de bagre, tilapia, guachinango, madreperla y langosta.

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Programa municipalizado Uno de los proyectos importantes del gobierno estatal es la descentralizacin, que implica el fortalecimiento de los municipios. As, desde 2006 y 2007 se dio prioridad al ejercicio municipalizado de los recursos de la Alianza para el Campo, transfiriendo a los municipios la responsabilidad de conformar su CMDRS, su Plan de Desarrollo Municipal y la implementacin de los proyectos prioritarios, dentro de lo cual se incluye la participacin y responsabilidad del municipio en el PSF. Este ao se volvern a descentralizar los recursos correspondientes al Programa de Adquisicin de Activos Productivos y del Programa de Soporte, para atender los subprogramas de Participacin de los CMDRS, Planeacin para reforzar los Planes Municipales de Desarrollo Rural, Concurrencia del PEC a escala municipal e Institucionalizacin de polticas locales.

Propuestas: los ejes estratgicos de desarrollo

Dado que las polticas actuales del gobierno de Guerrero estn centradas en la propuesta del combate a la pobreza y al hambre, deben continuar por el mismo camino, sistematizarse, evaluarse con indicadores y resultados e irse mejorando, pero sobre todo hace falta dar mayor atencin a la coordinacin intra e inter institucional.

Guerrero Sin Hambre como eje rector de integracin Se debe dar el alineamiento entre el programa Guerrero Sin Hambre y el PSF, los dos programas ms importantes en el estado. Tanto por el monto de recursos destinados a estos dos programas, como por su cobertura territorial, el nmero de familias a las que llegan y el nmero de tcnicos que ocupan, el Programa de Subsidio al Fertilizante para Maz y el programa Guerrero Sin Hambre son fundamentales de la Seder. Sin embargo, hay poca coordinacin entre ellos, y la necesidad de una mayor colaboracin y coordinacin entre los directivos de cada programa. Es deseable que, como se plantea en el documento, se d una coordinacin desde las oficinas centrales y baje hasta la unidad de produccin familiar. Que los apoyos a los fertilizantes sean parte de los componentes de apoyo del programa Guerrero Sin Hambre, que estos apoyos puedan pasar a ser fondos revolventes que vayan hacia crditos blandos e introducir a los productores a los sistemas financieros, etc. Se considera importante tomar como parte de este eje de integracin el Sistema producto Maz. El maz es el principal producto del estado, ocupa ms de 440 mil Ha con ms de 230 mil productores, y sin embargo con bajas producciones en cuatro de las seis regiones del estado. Se debe situar la problemtica agroambiental, socio-econmica y poltica en cada regin en torno al sistema de produccin de maz, para definir estrategias propias para cada zona, de acuerdo con las restricciones ambientales de suelo, clima, vegetacin, el 85

tejido social y las condiciones econmicas y polticas de cada municipio. A partir de esta caracterizacin, es necesario definir estrategias de desarrollo para cada zona, a corto mediano y largo plazo, tendientes a que el estado de Guerrero sea al menos autosuficiente en la produccin de maz. Fortalecer las cadenas productivas que el propio estado ha determinado como prioritarias, tanto las agrcolas como las pecuarias, las forestales y tambin las acucolas. Las diversas cadenas productivas definidas en el programa de desarrollo sectorial ya se estn integrando en sus eslabones con consejos coordinadores, agencias de gestin de tecnologa y sistemas financieros; hace falta ahora ligarlas a los mercados locales, estatales y externos, en ese orden, pues en muchos casos las cadenas estn orientadas hacia los mercados extranjeros y se descuida el abasto interno del estado. A partir de la experiencia del sistema producto maz en 2007, se requiere sistematizar la experiencia y transferir el esquema a las otras cadenas, tanto agrcolas como pecuarias y de pesca. Es decir, reforzar el planteamiento de que los programas para el sector rural se orienten hacia los dos tipos de gasto pblico: uno dirigida a los productores de subsistencia y otro para los competitivos y de acceso a los mercados. Es fundamental dar prioridad al impulso de las zonas marginadas y continuar apoyando a los productores y reas de alta productividad, impulsando la integracin y el fortalecimiento de las cadenas productivas. Tambin es conveniente hacer un anlisis de lo que funciona en cada una de estas cadenas y proponer mejoras de funcionamiento hacia otras cadenas estatales. Hay que integrar desde el inicio, en cada programa y en cada regin, la restauracin ambiental y el uso sustentable de los recursos naturales. Desde el punto de vista ambiental existen varios problemas: la fuerte deforestacin de las reas arboladas del estado, la erosin de los suelos, la contaminacin de suelos, aguas y terrenos por desechos slidos, lquidos y gases, la prdida de la biodiversidad, el mal uso y subutilizacin de todo el potencial del territorio, de los recursos productivos con que cuenta cada regin. No debera ser necesario esperar a que los recursos naturales presenten una situacin crtica para tomarlos en cuenta en las polticas de desarrollo. La parte ambiental debe estar considerada de forma integral en cada proyecto, en todo programa, en cada municipio, en todas las regiones; es decir, debe ser parte fundamental del Plan Estatal de Desarrollo, pero no slo de manera declarativa, sino efectiva. Se debe analizar con detenimiento la relacin campo-ciudad, otro aspecto poco trabajado por la Seder sobre todo en lo que respecta a la zona de Acapulco. En principio es de esperarse que las zonas rurales aledaas a los centros urbanos sean las principales fuentes de alimento de stos; asimismo, es de esperarse que el rea rural de un estado sea la principal fuente de alimentos y materias primas de la poblacin. Pero tambin es deseable que los centros urbanos provean de fuentes de trabajo complementarias a la gente del campo en pocas de baja actividad agropecuaria. 86

Para ello es necesario ubicar los principales potenciales, carencias y deficiencias tanto del campo como de las ciudades, para disear estrategias que vinculen y hagan sinergias virtuosas en un crculo ascendente de desarrollo en los aspectos productivos, comerciales, de fuentes de empleo, de turismo y ecoturismo, industriales, pesca y acuacultura. Dicho de otro modo, se plantea establecer circuitos de produccin y consumo en las zonas urbanas y periurbanas, vinculadas con las zonas productoras, las cadenas productivas, las organizaciones de productores y colonos, etc. Se debe continuar, profundizar y dar seguimiento a la planeacin por objetivos y resultados, de forma integral y coordinada entre todas las reas de la Seder, mediante un sistema de seguimiento sencillo pero eficaz. Se reconoce por todos los funcionarios que la planeacin por objetivos y resultados, con base en indicadores de pertinencia, seguimiento, eficacia, eficiencia y desarrollo humano de las polticas por desarrollar, debe ser la pauta en la planeacin y operacin de la Seder y de toda administracin gubernamental. Es necesario insistir y presionar en este sentido, lo cual debe partir desde el titular de la dependencia, haciendo ejercicios de planeacin de forma regular, al menos cada trimestre. Con los principales funcionarios, hay que definir los indicadores de cada rea y de toda la Seder, que no es lo mismo que la suma de cada uno, sino ubicando indicadores transversales y de cada programa y direccin. Aprovechar el rea de informtica con que se cuenta y crear una cultura de rendimiento, de resultados, con base en los cuales se pueda medir el desempeo de cada uno y de la Seder en su conjunto. Este sistema de planeacin debe ser la base para redisear cada rea y a la Seder en su conjunto para sacar el mximo rendimiento de cada funcionario. Es decir, la planeacin, el diseo del funcionamiento, de operacin, deben ser la base para definir la estructura y no al contrario; se trata de evitar que estemos sujetos a una estructura que operaba con muy pocos recursos y programas, y querer que esa misma estructura ahora opere una gran cantidad de recursos, en ms de 10 programas, ms de 10 cadenas, sin objetivos e indicadores claros. Lo anterior constituye el punto de partida para establecer qu espacios fsicos, recursos humanos y materiales debemos tener para una operacin ptima de la nueva poltica de desarrollo rural para el estado de Guerrero. BIBLIOGRAFIA
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Avances en el Desarrollo Rural: el cambio institucional 3

Mariana Carmona Ambriz* La Secretara de Desarrollo Rural se propuso impulsar el desarrollo del campo guerrerense con equidad y futuro sostenido para sus habitantes. Las acciones emprendidas con base en el consenso de actores gubernamentales y organizaciones sociales manifiestan resultados del proceso de desarrollo sustentable e integral. En este momento, el balance de los resultados obtenidos abre tambin un espacio para la reflexin sobre los retos que todava se enfrentan para la segunda parte de la actual administracin. La estrategia integral impulsada por la Secretara de Desarrollo Rural est dirigida a elevar la produccin y mejorar el nivel de vida de la poblacin rural y, por lo tanto, los programas estn sustentados en la planeacin, organizacin, capacitacin, asistencia tcnica, comercializacin y transformacin, aprovechando las ventajas comparativas y respetando la condicin del medio ambiente y la participacin social. En este documento se resaltan los avances de estas acciones en su aspecto ms transformador, es decir, en aquello que no se percibe directamente, sino a travs de una inspeccin de los cambios institucionales y organizacionales que generan un esquema de incentivos acorde con los objetivos de competitividad, seguridad alimentaria y organizacin social.

Cambio institucional en la forma de hacer polticas pblicas para el desarrollo rural integral y sustentable
Los resultados materiales plasmados en un informe anual de gobierno arrojan montos ejercidos, proyectos instrumentados, entre otros indicadores; sin embargo, pocas veces se resalta el cambio institucional que es determinante, ya que define las reglas del juego con las cuales los agentes decidirn cooperar o no cooperar con el resto de los individuos y organizaciones que intervienen en los procesos de desarrollo. El ttulo de estas publicaciones (Construyendo el desarrollo rural integral y sustentable en Guerrero) involucra dos conceptos que por lo regular se quedan en pretensiones y el reto consiste en materializarlos. La integralidad de las polticas pblicas es una frase desvirtuada, pues por lo regular los programas se truncan y sectorizan, su aplicacin es parcializada y sus impactos se diluyen reproduciendo las causas que originaron la intervencin.

Coordinadora de Polticas Pblicas en la Secretara de Desarrollo Rural del Estado de Guerrero.

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En materia rural, ningn problema de poltica pblica podr ser combatido con un nico programa que cubra todos los objetivos necesarios, ya que esto no sera operable. Lo importante es que exista convergencia, empata y congruencia de los recursos (financieros, humanos, fsicos), y sobre todo de las instituciones que los poseen. La poltica rural implementada ha sido acertada, al haber puesto en marcha el proceso para que la integralidad y sustentabilidad sean una caracterstica operativa sine qua non del desarrollo rural. El cambio radica en que la Secretara de Desarrollo Rural no se ha limitado a liberar recursos, sino que se ha convertido en un agente que facilita y promueve la articulacin de los actores clave. A continuacin se describen los factores que proporcionan las bases firmes para el desarrollo. 1.- El presupuesto pblico Los avances en la aplicacin de programas son una consecuencia directa de la disponibilidad de mayores recursos para el campo guerrerense. Esto ha ocurrido a partir de la oportuna gestin de recursos ante la Cmara de Diputados, el gobierno federal y el Congreso de Guerrero, as como la concurrencia efectiva de programas, la descentralizacin y participacin del sector privado, las organizaciones sociales y la banca de desarrollo. No slo es importante gestionar ms recursos: hay que aplicarlos en forma ptima y eficaz, cuestin que ha sido favorable para el caso de Guerrero, ya que la aprobacin de ms recursos no se ha dado en forma gratuita sino a travs de evaluaciones y mediciones sobre los beneficios directos.

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En 2005 y 2006, el presupuesto global de la Secretara de Desarrollo Rural contaba con alrededor de 300 mdp, mezcla de recursos federales y estatales; en esos aos no se cont con un presupuesto extraordinario aprobado en el PEF. Para 2007 se tuvo un presupuesto extraordinario y la Secretara ejerci recursos por alrededor de 528.3 mdp, cifra que se eleva al doble en 2008, cuando existe una mezcla de subsidios y crditos a travs de la banca de desarrollo, los cuales potencian el presupuesto para alcanzar los 1,1132.6 mdp. En el ao 2009, la crisis financiera mundial tuvo impactos directos en la asignacin del presupuesto pblico a nivel federal, las reasignaciones tienen implicaciones en una reduccin del presupuesto federalizado y extraordinario, no obstante, se ejercern recursos por 1,015.6 mdp. Haber logrado en forma sostenida ms recursos para el campo es un resultado que merece mucha atencin en un estado donde 42.7% de la poblacin es rural y 38% de estas personas viven en localidades de muy alta y alta marginacin. 2.- Las AGI y las ADR En la parte tcnica se oper un cambio de modelo para la provisin de servicios tcnicos y especializados rurales. Las AGI (Agencias para la Gestin e Innovacin) son empresas u organizaciones sociales que se contratan con la Secretara de Desarrollo Rural para que asistan tecnolgica y empresarialmente a los productores de cada una de las cadenas productivas. Las ADR (Agencias de Desarrollo Rural) son el paralelo en el programa Guerrero Sin Hambre, y su colaboracin consiste en gestionar recursos, poner en marcha proyectos productivos y monitorear el correcto funcionamiento de los cuatro componentes del programa en las familias beneficiarias. Los conceptos de las AGI y ADR son pioneros en el pas, y aunque puede parecer trivial, cuando los bienes y servicios de carcter privado (como en este caso la asistencia tcnica, la consultora y la capacitacin) son provistos por organizaciones privadas, hay un resultado diametralmente opuesto a cuando el sector pblico pretende proveerlos, porque desde el gobierno no se garantiza la calidad del servicio, la capacidad de cobertura y atencin continua es limitada, entre otras deficiencias.

La capacidad tcnica de las AGI y ADR es extensa. En las primeras va desde la produccin primaria hasta la comercializacin de los productos. Las segundas, por su parte, tienen una gama de servicios de asistencia para la produccin primaria, puesta en marcha de proyectos, apoyo para la organizacin social, productiva y comunitaria, as como trabajo comunitario participativo.
Reunin de capacitacin programa Guerrero Sin Hambre.

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Para el caso de las ADR, en el ejercicio 2008 colocaron un cuerpo de 350 Prestadores de Servicios Profesionales y 580 Tcnicos Comunitarios, que implican un total de 930 personas brindando los servicios de asistencia tcnica y capacitacin en forma continua para las familias beneficiarias del programa Guerrero Sin Hambre. No obstante, despus de tantos aos de no existir un mercado de servicios de asistencia tcnica por estar monopolizado por el sector pblico, estas organizaciones son incipientes en el perfil solicitado y por lo tanto es necesaria su profesionalizacin, as como la integracin de un cuerpo de especialistas que paulatinamente se arraiguen territorialmente como agentes para el desarrollo local, lo cual implica que dejan de depender de los subsidios gubernamentales y que sus servicios son demandados directamente por los habitantes de las comunidades y los empresarios. 3.- Convergencia de recursos e instituciones: la materializacin de la integralidad Sin duda, el carcter de integralidad lo da la concurrencia efectiva de programas, dependencias pblicas y organizaciones privadas, como una condicin necesaria para la operacin de todos los programas. Como se ver en el anexo a este documento, los programas ms representativos del presupuesto ejercido por la Seder son tambin aquellos que exigen la concurrencia de acciones y recursos de diversas instituciones (Conagua, Sagarpa, Secretara de Economa, Conafor, Fira, Firco, etc). Tanto para las acciones dirigidas a los sectores empresariales, como podran ser las cadenas productivas, los proyectos de infraestructura y ecoturismo, como para los programas dirigidos a productores marginados (Guerrero Sin Hambre y Programa de Apoyo al Fertilizante), la Secretara de Desarrollo Rural ha fijado de facto las reglas del juego, y los programas slo pueden operar a travs de la coordinacin de los siguientes actores:

Sociedad civil

Sector empresarial

Sector financiero

Sector pblico

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Este es uno de los mayores avances en materia de cambio institucional, porque as los programas potencian sus impactos a la sociedad, se garantiza la unificacin de objetivos de poltica y existen mayores probabilidades de xito, ya que cada uno de los interesados contribuye en el esfuerzo para que los proyectos se concreten y permanezcan. 4.- Corresponsabilidad y riesgo compartido: aportaciones, subsidio y crdito Esta combinacin de actores ha permitido tambin la transicin del esquema cien por ciento subsidiado y carente de incentivos para el sostenimiento del proyecto, hacia un esquema de corresponsabilidad orientado a resultados. Todos los programas destacados descritos en el anexo al documento, cuenta con una mezcla de subsidios directos, financiamientos y aportaciones del productor. Con estos sencillos elementos de corresponsabilidad, los beneficiarios, el gobierno, las empresas y las instituciones de financiamiento corren riesgo en la operacin en alguna magnitud y por lo tanto estn interesados en su concrecin y xito. Otra gran ventaja de operar as es que los programas no quedan sujetos a los vaivenes polticos, y por lo tanto a la disponibilidad presupuestal de subsidios, sino que existen fuentes alternas de financiamiento que permiten dar sostenibilidad ante cambios de esta naturaleza. 5.- Sustentabilidad ambiental materializada En las acciones de la Secretara se ha buscado incorporar el componente ambiental, no como un pretexto moral de la poltica, sino como un elemento que se apoya y se convierte en una condicin hacia los beneficiarios, para que sean capaces de disponer del resto de los subsidios. La degradacin de los recursos naturales no es un asunto acadmico o cientfico, sino un embate que destruye cosechas, aumenta las probabilidades de carecer de alimentos, agua y aire, representa un riesgo importante para el desarrollo y con mayor nfasis en las personas ms pobres por ser las ms vulnerables a los cambios bruscos climticos, a la sequa, deforestacin, etc. Para que se proteja el medio ambiente no basta con talleres de capacitacin, porque mientras que la conciencia ecolgica est distorsionada por la realidad econmica, el medio ambiente seguir estando en segundo plano. Con esto en mente, la Seder ha conducido los programas para que incorporen desde el inicio la mitigacin de daos ecolgicos, as como la conservacin de suelos, agua y biodiversidad. La aplicacin de un paquete hbrido (fertilizante qumico + orgnico) en el programa de fertilizante; la construccin de obras de suelos mediante el programa Guerrero Sin Hambre, los proyectos ecotursticos as como las obras de infraestructura hidroagrcola, son ejemplos concretos de desarrollo sustentable. Lamentablemente, en esta parte existen todava dolencias en otros programas, debido a que la inercia de la revolucin verde es muy fuerte en las conciencias de los productores. Los propios lineamientos de las dependencias del gobierno federal as lo revelan. 93

En agronegocios y ganadera todava es una tarea pendiente el condicionar la funcionalidad de los proyectos a un manejo de residuos, mitigacin de daos ambientales o reforestacin, entre otras medidas para la conservacin. 6.- Fin a los dogmas La Secretara de Desarrollo Rural avanz detonando un proceso de cambio en la visin y concepcin del desarrollo, cuestin sumamente difcil porque las inercias son muchas y los intereses muy enraizados; sin embargo, se ha podido romper con modelos anquilosados para los cuales: Rural = agropecuario Rural = produccin cien por ciento subsidiada Asimismo, la poltica rural estaba disociada de la poltica social y ambiental, y haber trastocado estos mbitos en las reglas del juego de los programas, es una transformacin estructural que perdura y generar efectos muy positivos en el mediano plazo ya que el cambio de paradigmas, visiones y reglas trasciende los ciclos polticos. Desarrollo Rural ha marcado un parteaguas en las polticas ortodoxas, pues ha logrado integrar actores de otros sectores para un bienestar social y econmico de las comunidades rurales, estando adems a la vanguardia en la forma de hacer poltica pblica rural de acuerdo con la OCDE y estudios del desarrollo rural endgeno,47 en los que se plantea pasar de una visin funcional y polarizada, basada en los factores de la produccin tpicos (capital y trabajo), a una visin territorial con proyectos de inversin, donde las fuentes de financiamiento son integrales y complementarias, con nfasis en la diversificacin, la utilizacin de recursos locales (fsicos y humanos), as como la administracin a travs de organizaciones intermedias entre el gobierno y la sociedad.

Asuntos pendientes Existen temas pendientes en materia de coordinacin intrasecretarial esto es que la coordinacin de los programas al interior de la Secretara formen un bloque vertical de apoyos, en el cual las familias ms pobres logran su transicin hacia el sector microempresarial y al encadenamiento productivo. En el tema de asistencia tcnica y capacitacin es necesario lograr que tanto las AGI como las ADR se consoliden como empresas que no funcionan en su totalidad a partir del subsidio gubernamental y que los motivos para su intervencin local se logre a travs de tratos contractuales entre la agencia y aquellas comunidades con liderazgo. Asimismo estas empresas todava no son capaces de agregar valor en la mayora de los proyectos apoyados en los que se d una combinacin positiva de innovacin tecnolgica, gerencial o de mercado al momento de planificar y poner en marcha los proyectos.

OCDE, The new rural paradigm (2007) y Antonio Vzquez Barquero, Las nuevas fuerzas del desarrollo, Ed. Antoni Bosch, 2005.

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El tema ambiental es el que conceptualmente se encuentra ms acendrado en las polticas de desarrollo rural, no obstante, existe una falla o deficiencia en las atribuciones de la administracin pblica estatal y federal, en la cual, la planificacin ambiental para la prevencin o mitigacin de daos ambientales en las actividades productivas queda en un limbo, ya que no son aspectos que califiquen dentro de los programas y presupuestos de las Secretaras de Medio Ambiente (Semarnat inclusive) y por otra parte, es incipiente la labor de la Sagarpa (ao 2008) en crear un programa para el uso sustentable de recursos naturales. Por otra parte, la organizacin social-territorial es un aspecto sumamente complicado al involucrar cuestiones agrarias, de derechos de propiedad, intereses y facciones al interior de los pueblos, por lo que requieren mucho ms conjuncin de personal, proyectos y presupuestos entre las dependencias enfocadas al desarrollo como aquellas agrarias y ambientales. ANEXO Programas destacados de la Secretara de Desarrollo Rural (Seder) Existen mltiples acciones y programas en la Seder, pero en esta seccin se describen las ms destacadas, ya que este documento no tiene como finalidad ser un informe sectorial o de gobierno, sino presentar las polticas pblicas que han sentado bases claras y contundentes sobre lo que implica el ttulo de esta publicacin: Construyendo el desarrollo rural, integral y sustentable en Guerrero. Competir en lo que Guerrero tiene ventaja comparativa o Los Sistemas-Producto de la marca Sierra y Sol - El origen del Sabor La clave de canalizar los recursos presupuestales en forma inteligente y eficaz requiere una estrategia de asignacin ptima. En este sentido, para el caso de los agronegocios ha sido prioridad avanzar en los sectores que tienen ventajas comparativas, con los siguientes objetivos: i) ii) iii) iv) Que la poltica tenga beneficios directos y genere bienestar social y econmico (mensurables en ingresos, ventas y produccin). Posicionar a Guerrero en el mercado nacional, as como a escala de exportacin. Evitar que los apoyos se atomicen en una multiplicidad de productos y sectores sin logstica alguna, con resultados negativos en bienestar. Que los empresarios comercialicen sus productos bajo criterios de innovacin, calidad, economas de escala o integracin vertical en una cadena productiva.

Para la competitividad, entre otros factores es necesario conjugar creativamente organizacin, capital humano, infraestructura y tecnologa. Para el caso concreto de los Sistemas-Producto, la Secretara de Desarrollo Rural se ha enfocado en lograr una combinacin de estos factores: 95

i. Apoyar reas de alto potencial productivo. ii. Atender proyectos nacionalmente estratgicos (como el aguacate, el caf, los frutales, entre otros). iii. Impulsar la creacin y consolidacin de sujetos de crdito a travs de la banca de desarrollo: Fira y FinRural. iv. Atender todos los eslabones de la cadena: produccin primaria, acopio y presentacin en anaquel. v. Homogenizar procesos entre productores para garantizar volmenes de produccin con la misma calidad. vi. Apropiacin del proceso por parte de las organizaciones campesinas, empresas e instituciones. vii. Capitalizar a la organizacin productiva eficiente. viii. Fortalecimiento tcnico a travs de agencias para la gestin y la innovacin. Para articular y armonizar la lgica descrita, los componentes de apoyo de los productores que integran la cadena se han dirigido a cubrir especficamente: i. ii. iii. iv. v. vi. vii. Garantas lquidas para acceder al crdito de avo. Cumplir con los requerimientos de sanidad e inocuidad. Asistencia tcnica, organizacin y capacitacin. Mecanizacin y equipamiento. Infraestructura de acopio y finalizacin. Otras acciones para mejorar competitividad de la cadena. Promocin y mercados.

En Guerrero existen veinte cadenas productivas o sistemas-producto; sin embargo, desde 2008 se da prioridad a las cadenas de maz y a aquellas que participan dentro de la Marca Registrada Sierra y Sol - El origen del Sabor, por ser las que han logrado mayor articulacin y contar con un diagnstico especfico de las reas en que es necesario apoyar su competitividad: Agrcolas: maz, mango, coco, caf, mezcal y aguacate. Animales: miel, bovino y porcino. Acucolas y pesqueras: camarn y bagre.

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Comercializacin en los centros tursticos de Guerrero Finalizacin Homogenizar prcticas y acopio Tecnificacin

Aprovechamiento integral Impulsar el consumo Llegar a mercados del norte del pas y exportar Mezclas especiales para nichos de mercado

Sanidad e inocuidad de plantaciones

Para las veinte cadenas productivas, durante 2008 se canaliz una inversin de mil 559 mdp, en la cual convergen aportaciones directas del productor beneficiario en forma de garantas lquidas para acceder al crdito (37% del total); 35% es crdito de avo canalizado a travs de la banca de desarrollo Fira hacia los dispersores y sujetos de crdito; y 28% es subsidio al productor.

Resultados materiales en materia de agronegocios Actualmente estn en operacin siete establecimientos donde se comercializan los productos de la marca registrada Sierra y Sol, ubicados en ciudades tursticas y comerciales del estado: Taxco, Ixtapa-Zihuatanejo, Acapulco y Tecpan, entre otras.

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Como parte de las acciones de intervencin gubernamental para la difusin y colocacin de los productos de la marca Sierra y Sol El Origen del Sabor se ha participado en ferias, degustaciones, seminarios, jornadas de promocin dirigida, eventos sociales, etc. Todo ello ha servido de experiencia a los productores y les ha permitido abrirse mercado a travs de contratos para que restaurantes, hoteles y autoservicios, entre otros establecimientos, distribuyan los productos. Algunos resultados concretos de cadenas productivas se reflejan en las ventas, contratos con cadenas de establecimientos comerciales que distribuirn los productos guerrerenses y la induccin al consumo de productos guerrerenses, ya que ahora los clientes que los probaron reconocen las marcas, los sabores y las calidades. Ejemplos concretos existen en productos como Caf: o o o o o

420 das de promocin en 114 puntos de venta en Acapulco. Antes de la promocin se colocaban 56 kg en Acapulco. Durante la promocin se vendieron 1.684 ton. Despus de la promocin se vendieron 843 kg. Actualmente se distribuyen las marcas de caf de Guerrero en 7 establecimientos de Acapulco, entre los cuales estn el Hotel Hyatt, el aeropuerto y el restaurante El Jaguar.

Mango: o 1 037 das de promocin, 336 puntos de venta o 6 ciudades de la repblica (DF, Cuernavaca, Acapulco, Monterrey, Guadalajara, Toluca) o 6 cadenas de autoservicio (Wal-Mart, Soriana, Comercial Mexicana, etc.) o Durante la promocin se vendieron 796.9 ton de mango en tiendas de autoservicio o 437.8 ton despus de la promocin o Se realiz un recorrido con los ejecutivos de Wal-Mart para capacitar en cuanto a calidades y empaques necesarios para comercializar el mango en sus tiendas de autoservicio. o Se retomaron los contratos de proveedura de mango San Luis La Loma a Wal-Mart, que ha vendido hasta el momento 58 ton de mango a esta cadena. Coco: o 888 das de promocin, 268 puntos de venta en 6 tiendas de autoservicio o 6 ciudades (DF, Cuernavaca, Acapulco, Monterrey, Guadalajara, Toluca) o 21,355 piezas vendidas antes de la promocin, 184,694 piezas de coco durante y 51,810 piezas despus de la promocin. Mezcal: o 476 das de promocin, 72 puntos de venta o Una ciudad (Acapulco) 98

8 botellas de 2 marcas vendidas antes de la promocin; 271 botellas durante la promocin de 7 marcas; y 81 botellas despus de la promocin de 3 marcas distintas. Despus de las jornadas de promocin, las marcas de mezcal guerrerense se encuentran mejor posicionadas en la ciudad turstica de Acapulco.

Los sondeos en los puntos de venta, tiendas de autoservicio entre otros establecimientos que participaron en las jornadas de promocin Sierra y Sol, arrojaron los siguientes porcentajes:48 30% opin que la marca Sierra y Sol da una buena presentacin a los productos guerrerenses. 30% seal que llama la atencin a los clientes. 40% de sus clientes se enteraron de que en Guerrero se produce caf de buena calidad. 80% de los puntos de venta manifestaron que la calidad de los productos es buena.

o Ecoturismo El ecoturismo es otra actividad que se ha impulsado tratando de aprovechar las ventajas comparativas. Se le ha dado prioridad con una lgica de aprovechar recursos de la naturaleza que resultan atractivos para un mercado potencial, as como tambin se pretende que los dueos de la riqueza natural (sujetos agrarios o pequeos propietarios de la tierra) generen ingresos de manera sustentable rompiendo con la ortodoxia de las polticas que igualan lo rural con lo agropecuario. Guerrero es un entorno natural en s mismo: cuenta con numerosos sitios naturales y regiones consideradas como las de mayor diversidad biolgica en todo el mundo. Pero, lamentablemente, carece de estrategias de desarrollo y promocin diferenciada. La Secretara de Desarrollo Rural de Guerrero, en coordinacin con la Delegacin Guerrero de la Secretara de Economa, elabor un plan de trabajo conjunto en el que se plane la ejecucin de proyectos ecotursticos en la entidad (ver Figura 1). La eleccin favorable de este grupo de proyectos se determin cumpliendo las normas de la Secretara de Turismo, la cual seala los Criterios para la Seleccin de Regiones Prioritarias para el Desarrollo del Turismo de Naturaleza (Ecoturismo, Turismo de Aventura y Turismo Rural) y los Requisitos y Especificaciones de Sustentabilidad del Ecoturismo (Requisitos de las Instalaciones Ecotursticas).

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Son porcentajes de respuesta por pregunta, no constituyen una sola categora; por lo tanto, la suma de lo presentado no es igual al 100%

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Figura 1

Estas inversiones ascienden a 11.63 millones de pesos y prevn la reforestacin de las playas; la instalacin de sanitarios con tratamiento de agua; el manejo de restaurantes, turistas y hospedajes; y la adquisicin de embarcaciones, entre otros conceptos. Muchos de estos centros tursticos ya existen, aunque en forma desorganizada, y los proyectos vienen a sistematizar y a dar mayor atractivo al centro de recreo.

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o Infraestructura hidroagrcola Los proyectos productivos apoyados por la Secretara de Desarrollo Rural, as como toda la actividad rural, que demanda ms de la mitad del consumo de agua, merecen un soporte de infraestructura hidroagrcola, sin la cual no sera asequible su viabilidad en el largo plazo. Esta situacin ha sido considerada por la actual administracin, que en el periodo 2005-2007 invirti 92.02 millones de pesos (Programa PIASRE), dando prioridad a los municipios de mayor marginacin en la entidad.
Ao 2004 2005 2006 2007 TOTAL Inversin 26,168,044.0 14,513,929.0 29,085,618.0 22,254,176.0 92,021,767.0 Beneficios Productores 3,063 2,307 3,767 1,307 10,444

Ha 1,149 1,936 180 2,070 7,235

En tanto que en el mismo periodo han sido ejercidos 179.4 mdp en infraestructura de riego durante la presente administracin, con programas concurrentes de la Conagua, Seder, gobiernos municipales y usuarios:
Obras atendidas Inversin en Pesos 59,589,395 DDR Tierra Caliente 27,138,000 Comentarios Se rehabilit el Modulo de Riego La Calera en 1,000 Has. Se desmontaron 1,430 Has del Valle del Escondido. Se inici la mecanizacin agrcola de Distrito de Riego. Se da por primera vez Asistencia Tcnica a travs del Programa Productor-Experimentar Se tecnifica el Primer Distrito de Riego de Guerrero y nico en la Cuenca del Ro Balsas integrado por 8 Entidades federativas. El Distrito se podr entregar a los usuarios a partir del mes de septiembre de 2008. La superficie tecnificada es de 1,437 hectreas. Se rescataron 1000 hectreas de vocacin ganadera. Se realizaron obras de drenaje para rescatar la produccin pesquera de la Laguna del Tecomate. Se tecnific la Unidad de Huitzuco en beneficio de productores de jitomate. Se inici la tecnificacin de Tixtla, se concluy en el mes de septiembre 2008.

DDR de Iguala

77,958,771

DDR de Atoyac DDR Nexpa Unidades de Riego de Huitzuco, Tixtla Totales

4,943,635 1,009,953 8,766,000

179,405,754

A este presupuesto se suma el de 2008, con 44.65 mdp en obras de modernizacin de riego, conservacin de suelos y agua.

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o Soberana y seguridad alimentaria Guerrero Sin Hambre Sin duda estos son los dos programas ms importantes de la Seder, por el monto de sus recursos y por la orientacin que se les ha dado. Cada uno de estos programas tiene dedicada una publicacin en especfico, as que no se abundar mucho ms en esto, excepto por los datos ms relevantes. Guerrero Sin Hambre, que comenz en 2006 con 530 hogares beneficiarios, actualmente atiende a 20 mil familias en pobreza extrema con proyectos de milpa, traspatio y saneamiento del hogar, servicios microfinancieros (ahorro, seguros, crdito) y trabajos para la conservacin de suelos y agua, con los cuales las familias estn asegurando una produccin satisfactoria de alimentos para el hogar. Lo ms relevante de este programa es un esquema operativo virtuoso que articula programas e instituciones dirigidos a proyectos familiares y comunitarios, coordinados a travs de Agencias de Desarrollo Rural (ADR). Los cuatro componentes de apoyo constituyen un incremento y uso eficiente en los activos familiares y en ellos convergen recursos de los programas de Sagarpa, Conafor y Fira. Programa de Subsidio al Fertilizante Sobre este tema tambin habr una publicacin particular, de tal manera que lo ms relevante es mencionar que este programa se ha transformado, de la mera entrega de fertilizante qumico a uno en el que se involucran los recursos de los gobiernos municipales, un cuerpo tcnico de prestadores de servicios profesionales pagados por la Secretara de Desarrollo Rural para la correcta aplicacin de un paquete ptimo de fertilizante qumico con orgnico. Asimismo, este programa se ha dirigido a que los beneficiarios reintegren el importe del fertilizante recibido como si hubiera sido en crdito a tasa 0%, con la ventaja de que estos recursos se aportarn a un fondo de garantas lquidas que les permita disponer de insumos sin depender de los ciclos y ejercicios gubernamentales.

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