Previdência Social e Constituição Federal

A PREVIDNCIA SOCIAL NO CENRIO CONSTITUCIONAL BRASILEIRO
Olvia Maria Jcome Costa
Resumo: este artigo prope socializar as informaes essenciais discusso sobre a trajetria da seguridade social, com enfoque na previdncia social a partir das configuraes histricas desenhadas pelas constituies brasileiras. A construo de cada constituio decorre da correlao de foras desencadeada entre as classes sociais antagnicas na defesa de seus direitos, em determinados momentos histricos. Assim, concebe-se a previdncia social como um direito social conquistado pala classe trabalhadora. Palavras-chave: constituio, seguridade social, previdncia social, social right enfoque do presente estudo centra-se na previdncia social, sem, no entanto, perder de vista a relao de interdependncia mantida com a seguridade social1, haja vista se constituir em uma poltica social que a compe. Em decorrncia do entrelaamento entre essas duas categorias, entende-se que no h como discutir a previdncia deslocada do contexto da seguridade social; a demarcao estabelecida no presente estudo tem apenas efeito didtico, no sentido de apreender, de modo mais aprofundado, a trajetria da previdncia social no cenrio constitucional brasileiro. Convm enfatizar que a histria da seguridade social e, por conseguinte, da previdncia social est intrinsecamente relacionada questo dos direitos fundamentais2. A literatura corrente unnime em afirmar que os direitos fundamentais surgiram em decorrncia das declaraes propostas, principalmente, pelos Estados americanos do sculo XVIII, a partir da Declarao do Estado de Virgnia, em 12 de junho de 1776:
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Artigo 1: Todos os homens nascem igualmente livres e independentes, tm direitos certos, essenciais e naturais dos quais no podem, por nenhum contrato, privar nem despojar sua posteridade: tais so o direito de gozar a vida e a liberdade com os meios de adquirir e possuir propriedades, de procurar obter a felicidade e a segurana (WILLIAMSBURG, 1978). Ademais, o artigo 3 da referida Declarao atribui ao Estado a responsabilidade concernente proteo e segurana sociais: O governo ou deve ser institudo para o bem comum, para a proteo e segurana do povo, da nao ou da ordem da comunidade. Dos mtodos ou formas, o melhor ser que se possa garantir mais alto grau, a felicidade e a segurana e o que mais realmente resguarde contra o perigo de m administrao (WILLIAMSBURG, 1978). Alm da Declarao em referncia, reconhecer a necessidade de se estabelecer e regulamentar os direitos fundamentais como essenciais pessoa humana e, a responsabilidade do Estado em zelar pela sua garantia e efetivao; acrescenta-se um pargrafo ao artigo 3, com vistas a conceder aos cidados e cidads o direito de destituir o governante que desrespeitar ou se opuser s regras concernentes a tais direitos: todas as vezes que um Governo seja incapaz de preencher essa finalidade, ou lhe seja contrrio, a maioria da comunidade tem o direito indubitvel, inalienvel e imprescritvel de reformar, mudar ou abolir da maneira que julgar mais prpria a proporcionar o benefcio pblico (WILLIAMSBURG, 1978). Para Ferreira Filho (1995), a positivao dos direitos fundamentais somente se concretizou a partir da Revoluo Francesa, com a chamada Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado promulgada em 1789. Weintraub (2004, p. 9) comunga desse entendimento ao afirmar: A noo de seguro social, proteo social e justia social envolvendo determinadas contingncias na vida dos trabalhadores, tais como acidente do trabalho e velhice, foi se solidificando a partir da Revoluo Francesa. Aps este movimento que derrubou a nobreza francesa, comearam existir lutas sociais, ligadas Revoluo Industrial, que culminaram na assuno pelo Estado de proteo de direitos conhecidos como sociais . Salienta-se que a Declarao ora em discusso, ao proclamar a liberdade, a propriedade, a segurana e a resistncia opresso como direitos
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naturais e imprescindveis ao homem, por meio de seu artigo 16, condicionou a presena de normas asseguradoras de garantia dos direitos individuais como condio sine que non para determinar a existncia da constituio de uma determinada sociedade (FERREIRA FILHO, 1995). Ainda ancorando-se na anlise de Ferreira Filho (1978), infere-se que as declaraes de direitos, especialmente, as dos sculos XVIII e XIX, constituram-se em instrumentos de resistncia utilizados pelos indivduos contra o abuso de poder por parte do Estado (monrquico-absolutista), a fim de resguardar-lhes, especialmente, o direito liberdade individual. Assim, pode-se afirmar que as declaraes de direitos e os direitos fundamentais constituram-se precedentes construo da seguridade e, por conseguinte, da previdncia social. H um consenso na literatura em considerar a legislao do seguro social promulgada pelo Chanceler alemo Otto von Bismarck3, na dcada de 1880, como embrio da seguridade social e, portanto, da previdncia social, em substituio s Leis dos Pobres. Constituiu um avano visto que, a partir da, o Estado passou a reconhecer que as dificuldades de sobrevivncia enfrentadas pela classe subalterna eram decorrentes da prpria dinmica estrutural do capitalismo e no resultantes de motivaes pessoais. Assim, o indivduo deixou de ser responsabilizado pela situao de miserabilidade em que se encontrava e passou a ser considerado merecedor da proteo social do Estado. Vislumbra-se, a partir da, a concepo de poltica social em uma perspectiva de direito, contrapondo-se idia de benesse. A esse respeito, ancora-se na anlise de Pereira (2008, p. 60): De fato, a legislao do seguro social inaugurada por Bismarck, nos anos 1880, indicava, implicitamente, o reconhecimento das autoridades pblicas de que a pobreza no capitalismo era produto do prprio desenvolvimento predatrio desse sistema que, para ser preservado, exigia que o Estado protegesse o trabalhador contra a perda de renda advinda de doenas, acidentes, envelhecimento, mortes prematuras, dentre outras contingncias sociais. No entanto, o seguro social bismarckiano no era de carter universal, uma vez que contemplava apenas o segmento de trabalhadores que possuam uma relao formal de trabalho, que, para fazer jus aos benefcios e servios prestados, exigia uma contrapartida pecuniria. Portanto, tratava-se de medidas legais de proteo exclusiva ao trabalhador, ficando, inicialmente, alijados de tal sistema os trabalhadores autnomo, domstico e o desempregado.
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Em meio efervescncia do movimento operrio alemo, Bismarck implanta a poltica de seguro social, nos anos 1880, como uma estratgia de contramobilizao desse segmento social: Em 1878, o mesmo Bismarck consegue que o parlamento aprove a lei chamada anti-socialista, proibindo qualquer espcie de coliso operria e dissolvendo os sindicatos sociais-democratas. Como compensao, e para contentar de algum modo o operariado, Bismarck criou o seguro social obrigatrio (contra enfermidades, acidentes do trabalho, velhice e invalidez), atravs de uma srie de medidas adotadas no perodo de 1883 a 1889 (GALVO, 1981, p. 24, 25). Instituiu-se, assim, o seguro social como direito social, ou seja, uma espcie de direito fundamental. Marshall (1967), ao elaborar sua teoria acerca da cidadania, a concebeu como um bloco formado por trs grupos de direitos: os civis, criados no sculo XVIII; os polticos, no sculo XIX; e os sociais, no sculo XX. Para Moraes (2005), os direitos sociais somente foram positivados a partir da Constituio Alem de Weimar4. Por fim, ressalta-se que as consideraes aqui apresentadas tm como objetivo contribuir para a compreenso da questo atinente trajetria da previdncia social nas constituies brasileiras, a ser discutida a seguir. A PREVIDNCIA SOCIAL NAS CONSTITUIES BRASILEIRAS Cumpre enfatizar, inicialmente, que as citaes utilizadas neste estudo, referentes aos artigos das constituies sero registradas em consonncia com a redao original do texto normativo, com vistas a preservar a forma escrita correspondente a cada momento histrico. Antes de abordar a trajetria da previdncia social no mbito das constituies brasileiras, faz-se necessrio, apreender o significado que permeia o conceito de constituio. Para Moraes (2005, p. 2), [...] a Constituio deve ser entendida como a lei fundamental e suprema de um Estado, que contm normas referentes estruturao do Estado, formao dos poderes pblicos, forma de governo e aquisio do poder de governar, distribuio de competncias, direitos, garantias e deveres dos cidados .
Ancora-se, ainda, em Quirino e Montes (1992, p.83), por considerar os conceitos de constituio mais consentneos com a temtica que se pretende analisar: Constituio: Lei Maior, Grande lei ou Lei Fundamental de um pas, que define, em seus princpios mais gerais, a organizao da vida social de um povo e do poder poltico que a rege na forma de Estado. Em geral estabelece os poderes do Estado, suas funes e limites, bem como suas relaes com os membros da sociedade, definindo assim quem so os cidados, quais seus direitos e deveres. A Constituio, ainda chamada de Carta Magna ou Lei Magna, consiste em uma Lei Maior em que se assentam os princpios fundamentais da organizao poltica de um Estado, demarcando a competncia dos poderes pblicos e os direitos, garantias e deveres dos cidados, servindo de fonte criao das demais leis que compem o ordenamento jurdico de uma determinada sociedade. Assim, infere-se que a Constituio precede ao Estado e a ele se sobrepe: A Constituio opera papel importantssimo na sujeio do Estado ordem jurdica, eis que, como norma jurdica anterior a ele, supera a dificuldade de submet-lo s normas que por si prprio crie. A Constituio no feita pelo Estado. Ao contrrio, o Estado fruto da Constituio. O Estado, em conseqncia, pessoa jurdica, criada e regida pelo Direito Constitucional, que o precede. Por isso, todo seu funcionamento haver de atender s disposies constitucionais (SUNFELD,1996, p. 41). Apreende-se que a Constituio, enquanto Lei Maior de uma determinada sociedade, advm de um poder constituinte5 originrio, autnomo e ilimitado, que antecede e cria o prprio Estado. Em se tratando da histria constitucional brasileira, registra-se a existncia de sete constituies, assim compreendidas: A primeira Constituio brasileira, conhecida como Constituio do Imprio, foi outorgada em 25 de maro de 1824, por Dom Pedro I, sob a influncia do iderio liberal que imperava na Europa: [...] A Monarquia constitucional opunha-se absolutista. Desde a sesso de instalao da Assemblia Constituinte, o Imperador j havia
advertido que no aceitaria restries polticas que lhe parecessem intolerveis [...]. A primeira Assemblia Constituinte brasileira foi dissolvida pelo Imperador, que constituiu um Conselho de Notveis para a elaborao da Carta Magna (PINHO, 2005, p. 150). Convm lembrar que, embora o Imperador em destaque tenha afirmado que aquela Constituio no deveria conter restries polticas, vigorava no pas uma grande restrio o regime escravagista. Registra-se na histria do Brasil que aquela Constituio, apesar de ter sido resultante de um ato autoritrio do Imperador, como Chefe de Estado, conseguiu vigorar por um perodo recorde de 65 anos (PINHO, 2005). Em seu artigo179, Inciso XXXI, institui os socorros pblicos como instrumento de ajuda aos necessitados: Artigo 179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Polticos dos Cidados Brazileiros, que tem por base a liberdade, a segurana individual, e a propriedade, garantida pela Constituio do Imprio, pela maneira seguinte: XXXI. A Constituio tambm garante os socorros pblicos (BRASIL, 1989a, p. 768, 770). No sentido de apreender o significado atribudo aos socorros pblicos, aporta-se na concepo de Silva (1993, p. 263): Precisamente, socorros pblicos designam a assistncia prestada pelos poderes pblicos, pelo fornecimento de dinheiro, alimentos ou vestes, s pessoas necessitadas ou em estado de miserabilidade, ou s pessoas que, por acidentes ou quaisquer fatos calamitosos, se encontrem em situao de penria financeira, doentes ou desabrigadas. Esta concepo de socorros pblicos encontra fundamentao no artigo 21 da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, promulgada em 1793: os auxlios pblicos so uma ddiva sagrada. A sociedade deve a subsistncia aos cidados infelizes, quer seja procurando-lhes trabalho, quer seja assegurando os meios de existncia queles que so impossibilitados de trabalhar. Nesse entendimento, pode-se dizer que os socorros pblicos no eram encarados como direito, mas sim, uma benesse concedida pelo Estado ao cidado que se encontrava sem condies de manter sua sobrevivncia.
Observa-se, ainda, que os socorros pblicos eram concebidos como um dever moral de ajuda por parte da sociedade para com os desfavorecidos, especialmente, aqueles que no possuam condies de garantir a prpria subsistncia atravs do trabalho (CASTEL, 2001). Observa-se que os socorros pblicos constituram-se na primeira modalidade de assistncia, de carter caritativo e emergencial, exercida pelo poder pblico. Assim, podem-se considerar, os socorros pblicos como embrio do sistema protetor-assistencial brasileiro. Nessa perspectiva, criase no Brasil, uma Caixa de Socorros em cada uma das Estradas de Ferro do Imprio, atravs da lei n. 3.397, de 24 de novembro de 1888, no sentido de amparar os trabalhadores do setor ferrovirio em situaes de doena e morte. Ainda na vigncia da constituio imperial, outras medidas protetivasassistenciais foram tomadas6. Ancorados neste dispositivo constitucional, Robert e Sguin (2000, p. 83) atribuem a origem da previdncia social aos socorros pblicos: o Direito Previdncia nasce com o direito ao socorro e encontra-se visceralmente ligado ao Direito ao Amparo. Cumpre acrescentar que os direitos individuais foram marcantes no texto constitucional em discusso, uma vez que buscou fundamentao no iderio liberal: [...] A Constituio outorgada de 1824, embora sem deixar de trazer consigo caractersticas que hoje no seriam aceitveis como democrticas, era marcada, sem dvida, por um grande liberalismo que retratava, sobretudo, no rol dos direitos individuais que era praticamente o que havia de mais moderno na poca, como tambm na adoo da separao de poderes que, alm dos trs clssicos, acrescentava um quarto: o Poder Moderador (BASTOS, 1992, p. 50). Assim, o Estado, ao aportar no liberalismo, primou pelo princpio no intervencionista em relao proteo social, entendendo que sua ao somente deveria ocorrer em casos excepcionais, quando da impossibilidade, por parte do indivduo ou da sociedade, de faz-lo. No que se refere segunda Constituio brasileira, promulgada em 24 de fevereiro de 1891, conhecida como a primeira constituio republicana, leva a termo o regime monrquico, instaurando a Repblica Federativa, o regime de governo presidencialista e os trs poderes (executivo, judicirio e legislativo), no pas. Os principais protagonistas dessa constituinte foram Prudente de Morais e Rui Barbosa.
Somente a partir dessa Constituio que foram incorporadas ao texto constitucional as medidas iniciais atinentes previdncia7, conforme determina o artigo 75 desta Lei Maior: a aposentadoria s poder ser dada aos funccionarios pblicos em caso de invalidez no servio da Nao (BRASIL, 1989b, p. 707). Acrescenta-se o Artigo 6 das Disposies Transitrias da constituio em discusso, que prev aposentadoria para os magistrados com trinta anos de exerccio: Nas primeiras nomeaes para a magistratura federal e para a dos Estados sero preferidos os juizes de direito e os desembargadores de mais nota. Os que no forem admitidos na nova organizao judiciria, e tiverem mais de 30 annos de exerccio, sero aposentados com todos os seus vencimentos. Os que tiverem menos de 30 annos de exerccio continuaro a perceber seus ordenados, at que sejam aproveitados ou aposentados com ordenado correspondente ao tempo de exerccio. As despesas com os magistrados aposentados ou postos em disponibilidade sero pagas pelo Governo federal (BRASIL, 1989b, p. 711). Ademais, o artigo 7 das Disposies Transitrias da Constituio supracitada, garante ao Imperador D. Pedro II, a concesso de uma penso, a vigorar a partir da data da Proclamao da Repblica: concedida a D. Pedro de Alcntara, ex-Imperador do Brazil, uma penso que, a contar de 15 de novembro de 1889, garanta-lhe, por todo o tempo de sua vida, subsistncia decente. O Congresso ordinrio, em sua primeira reunio, fixar o quantum dessa penso (BRASIL, 1989b, p. 711). Considera-se que tais medidas se deram de modo restrito e seleto, ao contemplar apenas o ex-imperador e duas categorias de trabalhadores, ou seja, funcionrios pblicos e magistrados, que j gozavam de reconhecimento profissional que lhes concedia status perante a sociedade da poca. No que diz respeito terceira Constituio, promulgada em 16 de julho de 1934, pode-se dizer que a partir dela houve uma ruptura com a concepo individualista liberal das anteriores, introduzindo em seu texto princpios pautados na democracia social: esse Estatuto Poltico, a par de assumir teses e solues da Constituio de 1891, rompeu com a tradio at ento existente, porque, sepultando a velha democracia liberal, instituiu a democracia social, cujo paradigma era a Constituio de Weimar (BASTOS, 1992, p. 63).
Essa Carta Magna, ao ser inspirada na Constituio alem de Weimar, suscitou amplo debate entre os constituintes da poca, de diversas posies poltico-ideolgica. Maluf (1985, p. 23) atribui ao ecletismo a breve existncia desta Constituio: [...] no seu plenrio debateram-se as mais contraditrias correntes polticas e ideolgicas que agitavam o cenrio conturbado do mundo de aps-guerra. Anarquistas, comunistas, socialistas liberais, cristos, anticristos, positivistas, corporativistas, etc., todos contriburam a seu modo para a estruturao do novo cdigo poltico. A sua falta de homogeneidade, pois, foi conseqncia lgica desse embate. Transigiu a Constituinte com as mais exticas doutrinas, as quais no tinham campo apropriado para a sua propagao no Brasil. Ela estabelece como competncia privativa do Poder Legislativo a atribuio de legislar sobre matrias concernentes previdncia social: Art. 39. Compete privativamente ao Poder Legislativo, com a sano do Presidente da Repblica: 8) legislar sobre: d)licenas, aposentadorias e reformas, no podendo por disposies especiaes concede-las, nem alterar as concedidas (BRASIL, 1989c, p. 630). A partir dessa Constituio, inclui-se no ordenamento jurdico brasileiro a responsabilidade do Estado como guardio do exerccio legal dos chamados direitos sociais quando, no artigo 57, alnea d, dispe que so crimes de responsabilidade os actos do Presidente da Republica, definidos em lei, que attentarem contra: d) o gozo ou exerccio legal dos direitos polticos, sociaes ou individuaes (BRASIL, 1989c, p. 636). Alm do mais, percebe-se um significativo avano em relao s Constituies que a precederam, ao introduzir a concepo de proteo social8 ao trabalhador, embora de modo incipiente e restrito, numa tentativa de promover uma juno dos direitos trabalhista e, previdencirio9, conforme dispe o artigo 121: A lei promover o amparo da proteo da produo e estabelecer as condies do trabalho, na cidade e nos campos, tendo em vista a proteo social do trabalhador e os interesses econmicos do paiz. 1 A legislao do trabalho observar os seguintes preceitos, alm
de outros que collimem melhorar as condies do trabalhador: a) prohibio de differena de salrio para um mesmo trabalho, por motivo de idade, sexo, nacionalidade ou estado civil; b) salrio mnimo, capaz de satisfazer, conforme as condies de cada regio, s necessidades normaes do trabalhador; c) trabalho dirio no excedente de oito horas, reduzveis, mas s prorogaveis nos casos previstos em lei; d) prohibio de trabalho a menores de 14 annos; de trabalho nocturno a menores de 16; e em industrias insalubres, a menores de 18 annos e a mulheres; e) repouso hebdomario, de preferncia aos domingos; f ) frias annuaes remuneradas; g) indmnizao ao trabalhador dispensado sem justa causa; h) assistncia medica e sanitria ao trabalhador e gestante, assegurado a esta descanso, antes e depois do parto, sem prejuzo do salrio e do emprego, e instituio de previdncia , mediante contribuio igual da Unio, do empregador e do empregado, a favor da velhice, da invalidez, da maternidade e nos casos de acidente do trabalho ou de morte; i) regulamentao do exerccio de todas as profisses; j) reconhecimento das convenes collectivas de trabalho. 2 Para o effeito deste artigo, no ha distinco entre o trabalho manual e o trabalho intellectual ou technico, nem entre os profissionaes respectivos (BRASIL, 1989c, p. 655-6). Observa-se que a proteo social est atrelada s normas constitucionais pertinentes ao mundo do trabalho, visando dar sustentao s relaes trabalhistas e s medidas governamentais de fomento economia. Vale ressaltar que foi a primeira Constituio brasileira a empregar a terminologia previdncia, embora dissociada do conceito social, vinculando-a implicitamente conotao de seguro. Introduz, ainda, um sistema de custeio previdencirio tripartite, mediante contribuies obrigatrias por parte da Unio, empregador e empregado, conforme determina o artigo 212, 1, alnea h: Assistncia mdica e sanitria ao trabalhador e gestante, assegurado a esta, descanso antes e depois do parto, sem prejuzo do salrio e do emprego, e instituio de previdncia, mediante contribuio da unio, do empregador e do empregado, a favor da velhice, da mater948 FRAGMENTOS DE CULTURA, Goinia, v. 18, n. 11/12, p. 939-972, nov../dez. 2008.
nidade e nos casos de acidentes do trabalho ou de morte (BRASIL, 1989c). Ainda em relao ao artigo 121 da Constituio em estudo, ressaltase que, atravs do 8, introduz-se uma norma visando disciplinar a responsabilidade pela indenizao referente ao acidente do trabalho ocorrido em obras pblicas da Unio dos Estados e dos Municpios. Ademais, atravs do artigo 170, cria-se o Estatuto dos Funcionrios Pblicos, regime jurdico destinado a disciplinar os direitos e deveres dessa frao de trabalhadores, destacando-se alguns deles que dizem respeito s prestaes previdencirias: Art. 170. O Poder Legislativo votar o Estatuto dos Funccionarios Pblicos, obedecendo s seguintes normas, desde j em vigor: 4, a invalidez para o exerccio do cargo ou posto determinar a aposentadoria ou reforma, que, nesse caso, se contar o funccionario mais de trinta annos de servio publico effectivo, nos termos da lei, ser concedida com os vencimentos integraes; 5, o prazo para a concesso da aposentadoria com vencimentos integraes, por invadidez, poder ser excepcionalmente reduzido nos casos que a lei determinar; 6, o funccionario que se invalidar em conseqncia de accidente ocorrido no servio, ser aposentado com vencimentos integraes, qualquer que seja o seu tempo de servio; sero tambm aposentados os atacados de doena contagiosa ou incurvel, que os inhabilite para o exercico do cargo; 7, os proventos da aposentadoria ou jubilao no podero exceder os vencimentos da actividade; 10, os funccionarios tero direito a frias annuaes, sem desconto; e a funccionaria gestante, a trs mezes de licena com vencimentos integraes (BRASIL, 1989c, p. 664). Atravs da quarta Constituio, outorgada em 1 de novembro de 1937, o ento presidente da Repblica, Getlio Vargas, revoga a Constituio anterior, dissolve o Congresso e instaura o Estado Novo, outorgando de modo ditatorial a nova Carta Constitucional: estava implantado, assim, o Estado Novo de tipo fascista, com a supresso dos partidos polticos e a concentrao de todo o poder nas mos do chefe supremo (MALUF, 1985, p. 25). Nesse sentido, ressalta-se a anlise de Quirino e Montes (1987, p. 56):
[...] Com o pretexto de enfrentar o perigo da infiltrao comunista, a desordem e a ameaa de guerra civil que assolam o pas, Getlio Vargas resolve, como remdio radical e permanente, fechar o Congresso Nacional e as Assemblias dos Estados, depor os governadores e decretar uma nova constituio. [...] por esse ato que se inaugura no Pas o Estado Novo e se abre um novo perodo constituinte, embora, como bvio, Vargas no convocasse em seguida nenhuma Assemblia Nacional para elaborar a nova constituio. Ao contrrio, ela foi encomendada a uma nica pessoa, Francisco Campos, que, tomando por modelo a Constituio brasileira, que, por essa razo, ficaria conhecida a Polaca. Impende lembrar que atravs da Constituio de 1937, em consonncia com sua natureza ditatorial, foram criados preceitos normativos no sentido de restringir, e at mesmo suprimir, alguns direitos e garantias individuais: Era de se esperar que a constituio de 1937 criasse restries aos direitos individuais e s garantias. Sua origem depunha contra vrios princpios de obrigatria incluso nos Textos Constitucionais regradores do Regime Democrtico, por isso nela no foram albergados os princpios da legalidade, da irretroatividade da lei nem tampouco o mandado de segurana orgulhosamente inaugurado pela Carta Poltica de 1934. Em lugar deles reapareceu a pena de morte para os crimes polticos e para os homicdios cometidos por motivo ftil e com extremos de perversidade. O direito de manifestao de pensamento foi limitado atravs da censura prvia da imprensa, teatro, cinema e radiodifuso, sendo facultado autoridade competente proibir a circulao, a difuso ou a representao. Nenhum jornal podia, ainda, recusar a insero de comunicados do governo, nas dimenses taxadas em lei; ao diretor responsvel seria imposta a pena de priso e empresa aplicada a pena pecuniria (ALVES apud BASTOS, 1992, p. 71). Prossegue-se destacando que a anlise realizada pelo autor anteriormente citado tem como fundamento os seguintes dispositivos constitucionais: Art. 122. A Constituio assegura aos brasileiros e estrangeiros residentes no pas o direito liberdade, segurana individual e propriedade, nos termos seguintes:
13)No haver penas corpreas perptuas. As penas estabelecidas ou agravadas na lei nova no se aplicam aos fatos anteriores. Alm dos casos previstos na legislao militar para o tempo de guerra, a lei poder prescrever a pena de morte para os seguintes crimes: f ) o homicdio cometido por motivo ftil e com extremos de perversidade. 15)Todo cidado tem o direito de manifestar o seu pensamento, oralmente, por escrito, impresso ou por mensagens, mediante as condies e nos limites prescritos em lei. A lei pode prescrever: a) com o fim de garantir a paz, a ordem e a segurana pblica, a censura prvia da imprensa, do teatro, do cinematgrafo, da rdiodifuso, facultando autoridade competente proibir a circulao, a difuso ou a representao (BRASIL, 1989d, p. 555-6). Assim, o autoritarismo implantado a partir de ento, repercute tambm no sistema de proteo social, uma vez que houve uma regresso quanto matria previdenciria, em que a expresso previdncia foi suprimida pela expresso seguro social (WEINTRAUB, 2004, p. 11). Constata-se tal assertiva atravs do artigo 137, alnea m, da Carta Poltica em comento: a legislao do trabalho observar, alm de outros, os seguintes preceitos: m) a instituio de seguros de velhice, de invalidez, de vida e para os casos de acidente do trabalho (BRASIL, 1989d, p. 560). Convm acrescentar que a constituio manteve a disposio referente licena maternidade, sem, contudo, fazer aluso ao prazo de durao, conforme prev o artigo 137, alnea l: assistncia mdica e higinica ao trabalhador e gestante, assegurado a esta, sem prejuzo do salrio, um perodo de repouso antes e depois do parto (BRASIL, 1989d, p. 560). Atravs do artigo 156, alnea d, da Carta Magna em discusso, foi introduzida no ordenamento jurdico brasileiro a aposentadoria compulsria para os funcionrios pblicos: sero aposentados compulsoriamente os funcionrios que atingirem a idade de sessenta e oito anos: a lei poder reduzir o limite de idade para categorias especiais de funcionrios, de acordo com a natureza do servio (BRASIL, 1989d, p. 562). Alm disso, o artigo 156, alneas e e f, dispe sobre os critrios atinentes aposentadoria por invalidez destinada aos funcionrios pblicos: e) a invalidez para o exerccio do cargo ou posto determinar a aposentadoria ou reforma, que ser concedida com vencimentos integrais, se contar o funcionrio mais de trinta anos de servio
efetivo; o prazo para a concesso da aposentadoria ou reforma com vencimentos integrais, por invalidez, poder ser excepcionalmente reduzido nos casos que a lei determinar; f ) o funcionrio invalidado em conseqncia de acidente ocorrido no servio ser aposentado com vencimentos integrais, seja qual for seu tempo de exerccio (BRASIL, 1989d, p. 562). Com a queda do ento presidente da Repblica, Getlio Vargas, em 1946, o pas resgata o processo poltico-democrtico, conclamando uma Assemblia Constituinte, que culminou na promulgao da Quinta Constituio dos Estados Unidos do Brasil, em 18 de setembro de 1946: Apenas dois meses aps a deposio de Vargas, eleita uma Assemblia Nacional Constituinte que conclui seus trabalhos em 2 de setembro de 1946, promulgando a nova Constituio. Contra o intervencionismo estatal e o autoritarismo do governo do Estado Novo, ela procuraria restituir sociedade civil sua iniciativa, e aos cidados, alguns direitos essenciais, recuperando a inspirao liberal da primeira Constituio republicana (QUIRINO; MONTES, 1987, p. 60). Observa-se uma ntida semelhana do texto da Constituio em comentrio em relao s diretrizes de natureza social e democrtica norteadoras da Constituio de 1934, no que se refere perspectiva de assegurar ao cidado e cidad o exerccio dos direitos sociais: Realmente, a Constituio de 1946, no seu contedo social-democrtico, reproduziu com muita fidelidade a Constituio de 1934. Sua filiao doutrinria, portanto, ligou-se ao Constitucionalismo dominante no perodo posterior Primeira Guerra mundial (19191939), quando deveria melhor ajustar-se s novas realidades, aos novos problemas e s novas diretrizes do mundo que emergiu da segunda conflagrao mundial (MALUF, 1985, p. 27). Cumpre registrar que, segundo essa Constituio, artigo 5, Inciso XV, a competncia para legislar sobre matrias referentes previdncia social atribuda Unio. Assim como a Constituio que a precedeu, tambm h previso do crime de responsabilidade em relao aos atos do presidente da Repblica nas seguintes situaes, conforme preconiza o artigo 89, Inciso III: so
crimes de responsabilidade os atos do Presidente da Repblica que atentarem contra a Constituio Federal e, especialmente, contra: III o exerccio dos direitos polticos, individuais e sociais (BRASIL, 1989a, p. 430). Outra questo relevante que merece ser sublinhada diz respeito forma em que o texto constitucional aborda a relao de interdependncia e complementaridade das legislaes trabalhista e previdenciria no artigo 157: a legislao do trabalho e a da previdncia social obedecero aos seguintes preceitos, alm de outros que visem melhoria da condio dos trabalhadores (BRASIL, 1989e, p. 451). Assim, percebe-se que o legislador apreendeu a importncia da concretizao simultnea dos direitos trabalhista e previdencirio para assegurar a qualidade de vida e trabalho da classe trabalhadora. No entanto, dentre os direitos contemplados no artigo em referncia, ressaltam-se apenas aqueles relacionados previdncia social, destacando a licena maternidade e a contribuio tripartite do financiamento dessa poltica social: Inciso X direito da gestante a descanso antes e depois do parto, sem prejuzo do emprego nem do salrio; XVI: previdncia mediante contribuio da Unio, do empregador e do empregado, em favor da maternidade e contra as conseqncias da doena, da velhice, de invalidez e de morte (BRASIL, 1989e, p. 451). Ainda em relao ao artigo em estudo, inciso XVII, deve-se acrescentar que, a partir dessa norma constitucional, cria-se a obrigatoriedade da instituio do seguro pelo empregador contra os acidentes do trabalho (BRASIL, 1989e). No que se refere questo da aposentadoria, ressalta-se que o artigo 191 da constituio em tela disciplina as modalidades e os respectivos critrios de concesso previstos para os funcionrios pblicos: Art. 191. O funcionrio pblico ser aposentado: I por invalidez; II compulsoriamente, aos 70 anos de idade. 1 Ser aposentado, se o requerer, o funcionrio que contar 35 anos de servio. 2 Os vencimentos da aposentadoria sero integrais, se o funcionrio contar com 30 anos de servio; e proporcionais, se contar tempo menor.
3 Sero integrais os vencimentos da aposentadoria, quando o funcionrio se invalidar por acidente ocorrido no servio, por molstia profissional ou por doena grave contagiosa ou incurvel especificada em lei. 4 Atendendo natureza especial do servio, poder a lei reduzir os limites referidos em o nmero II e no 2 deste artigo (BRASIL, 1989e, p. 457). importante lembrar que o artigo 193 fundamenta-se no princpio da isonomia entre os direitos concedidos aos funcionrios em atividade e os aposentados: os proventos da inatividade sero revistos sempre que, por motivo de alterao do poder aquisitivo da moeda, modificarem-se os vencimentos dos funcionrios em atividade (BRASIL, 1989e, p. 457). Quanto sexta Constituio do Brasil, outorgada em 24 de janeiro de 1967, ser comentada em consonncia com as alteraes introduzidas pela redao da emenda constitucional n. 1/196910. Ressalta-se que esta foi outorgada no decorrer do governo do ento Presidente da Repblica, Castello Branco, utilizada como uma estratgia para institucionalizar a ditadura do Regime Militar de 1964. Pinho (2005, p. 160) faz uma sntese sobre o momento histrico do surgimento da Carta Constitucional em discusso: O Presidente da Repblica Joo Goulart foi derrubado por um golpe militar em 31 de maro de 1964. No dia 9 de abril a junta militar editou o primeiro ato institucional, mantendo a constituio de 1946, mas com diversas modificaes: eleio indireta do Presidente da Repblica; possibilidade de aprovao por decurso de prazo de projetos de lei de iniciativa do Presidente da Repblica; suspenso das garantias individuais de estabilidade e vitaliciedade, com possibilidade de demisso aps investigao sumria; suspenso de direitos polticos pelo prazo de 10 anos; e cassao de mandatos legislativos pelo Ato Institucional n.2 foram extintos os partidos polticos e excludos de apreciao judicial os atos praticados com fundamento em atos institucionais. Pelo Ato institucional n. 4, o Congresso Nacional foi convocado extraordinariamente para discutir, votar e promulgar o projeto de Constituio apresentado pelo Presidente da Repblica em prazo pouco superior a quarenta dias. Essa a origem da Constituio de 1967.
Trata-se de uma Constituio outorgada, ou seja, sem contar com a participao popular representada atravs de uma Assemblia Nacional, Constituinte, sendo resultado, portanto, de uma imposio do poder do governo militar. Apesar de o Congresso Nacional ter sido convocado pelo Presidente da Repblica da poca, em carter extraordinrio, para discutir, votar e promulgar o projeto constitucional, estava ele destitudo do poder constituinte de representao popular. Nesse sentido, acrescenta-se que o mesmo Congresso Nacional que legitimara o Governo revolucionrio atravs do processo de eleio indireta, coerente na sua atitude de submisso e apoio ao governo de salvao pblica institudo pelas trs armas, promulgou em seu nome a Constituio de 1967 (MALUF, 1985, p. 29). Nesta Carta Magna, a competncia para legislar sobre a previdncia social continuou sendo da Unio, conforme estabelece o artigo 8, Inciso XVII, alnea c. As regras concernentes concesso de aposentadorias destinadas aos servidores pblicos so as seguintes: Art. 101. O funcionrio ser aposentado: I por invalidez; II compulsoriamente, aos setenta anos11; III voluntariamente, aps trinta e cinco anos de servio, ressalvado o disposto no art.165, item XX. Pargrafo nico. No caso do item III, o prazo de trinta anos para as mulheres. Quanto aos proventos referentes aposentadoria dos funcionrios pblicos, houve um acrscimo em relao ao tempo de servio, para os integrais e os proporcionais: Art. 102. Os proventos da aposentadoria sero: I por invalidez; I I integrais, quando o funcionrio: a) contar trinta e cinco anos de servio, se do sexo masculino, ou trinta anos de servio, se do feminino; b) se invalidar por acidente em servio, por molstia profissioFRAGMENTOS DE CULTURA, Goinia, v. 18, n. 11/12, p. 939-972, nov../dez. 2008. 955
nal ou doena grave, contagiosa ou incurvel, especificada em lei. II proporcionais ao tempo de servio, quando o funcionrio contar menos de trinta e cinco anos de servio, salvo o disposto no pargrafo nico do artigo 101. 1 os proventos da inatividade sero revistos sempre que, por motivo de alterao do poder aquisitivo da moeda, se modificarem os vencimentos dos funcionrios em atividade (BRASIL, 1989f). Em se tratando, ainda, do artigo 102, o pargrafo 2 dispe sobre a paridade em relao aos proventos dos servidores pblicos em atividade e dos aposentados: Ressalvado o disposto no pargrafo anterior, em caso nenhum os proventos da inatividade podero exceder a remunerao percebida na atividade. J o 3 do artigo em tela, dispe sobre a contagem de tempo de servio prestado s trs esferas de governo federal, estadual e municipal para fins de aposentadoria e disponibilidade do trabalhador. Vale frisar a delegao de poder ao presidente da Repblica para que atravs de lei complementar possa estabelecer e mudar as regras concernentes aposentadoria, consoante os preceitos do artigo 103: Lei complementar, de iniciativa exclusiva do presidente da Repblica, indicar quais as excees s regras estabelecidas, quanto ao tempo e natureza de servio, para aposentadoria, reforma, transferncia para a inatividade e disponibilidade (BRASIL, 1989f, p. 228). O Ttulo III, Da Ordem Econmica e Social, artigo 165, dispe sobre os direitos dos trabalhadores com vistas melhoria da qualidade de vida dos mesmos, dentre os quais se destacam: II salrio-familia aos seus dependentes; XI descanso remunerado da gestante, antes e depois do parto, sem prejuzo do emprego e do salrio; XVI previdncia social nos casos de doena, velhice, invalidez, morte, seguro-desemprego, seguro contra acidentes do trabalho e proteo da maternidade, mediante contribuio da Unio, do empregador e do empregado; XIX aposentadoria para a mulher aos trinta anos de trabalho, com salrio integral; e X X a aposentadoria para o professor aps 30 anos e, para a pro956 FRAGMENTOS DE CULTURA, Goinia, v. 18, n. 11/12, p. 939-972, nov../dez. 2008.
fessora, aps 25 anos de efetivo exerccio em funes de magistrio, com salrio integral (BRASIL, 1989f). A iniciativa por parte de um governo militar em alterar o nome desta Carta Magna de Constituio dos Estados Unidos do Brasil para Constituio da Repblica Federativa do Brasil causa no mnimo estranheza, como analisa Quirino e Montes (1987, p. 66): curioso notar que, por essa Constituio, o Pas abandona o nome de Estados Unidos do Brasil, que mantinha desde a primeira Constituio republicana, embora se continue a declarar o sistema de governo como uma Repblica Federativa. Com isso talvez se quisesse j anunciar o imenso aumento da centralizao nas decises administrativas e polticas que j se vinha desenvolvendo no pas desde 1964. A stima Constituio da Repblica Federativa do Brasil, conhecida como Constituio Cidad, promulgada em 05 de outubro de 1988, resultou de um intenso movimento popular e social na disputa pela redemocratizao da sociedade brasileira. Seu texto considerado por alguns autores como ecltico, uma vez que, ao mesmo tempo em que acolheu princpios democrticos pautados na soberania nacional, na participao popular e nos direitos fundamentais, consentiu a permanncia de ditames conservadores, autocrticos como, por exemplo, a delegao de poder ao presidente da repblica para legislar e governar por meio de medidas provisrias. A partir desta Constituio, o conceito de Seguridade Social12 foi incorporado legislao brasileira. Desse modo, a incorporao da seguridade social ao texto constitucional representa um marco na histria dos direitos e das garantias proteo social dos brasileiros em concordncia com a concepo de cidadania como um dos princpios fundamentais da Lei Maior, como dispe o artigo 1, Inciso II. Mesmo reconhecendo que a seguridade social engloba o conjunto das trs polticas sociais (sade, previdncia e assistncia social), faz-se um recorte para fins didticos, sublinhando apenas as normas constitucionais relacionadas previdncia social, por se constituir o objeto do presente estudo. Assim, encontra-se no captulo II, artigo 6, da Constituio em destaque, o reconhecimento da previdncia social como um dos direitos sociais: so direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, o lazer a seguFRAGMENTOS DE CULTURA, Goinia, v. 18, n. 11/12, p. 939-972, nov../dez. 2008. 957
rana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio. Alm disso, estendem-se os direitos dos trabalhadores urbanos aos trabalhadores rurais, conforme apregoa o artigo 7 da Carta Magna. Dentre eles, destacam-se apenas aqueles relacionados previdncia social: Art 7 So direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, alm de outros que visem melhoria de sua condio social: II seguro-desemprego, em caso de desemprego involuntrio; XII salrio-famlia para os seus dependentes; XVIII licena gestante, sem prejuzo do emprego e do salrio, com a durao de cento e vinte dias; XIX licena-paternidade, nos termos fixados em lei; XXIV aposentadoria; XXVIII seguro contra acidente de trabalho, a cargo do empregador, sem excluir a indenizao a que este est obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa; XXXIV nico. So assegurados categoria dos trabalhadores domsticos os direitos previstos nos incisos IV, VI, VIII, XV, XVII, XVIII, XIX, XXI e XXIV, bem como sua integrao previdncia social (BRASIL, 2006, p. 14, 15). A competncia para legislar sobre a previdncia social deixa de ser exclusiva da Unio, passando a ser concorrente com os Estados e Distrito Federal, segundo artigo 24, inciso XII: Compete a Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: XII previdncia social, proteo e defesa da sade (BRASIL, 2006, p. 24, 25). Quanto aposentadoria do servidor pblico, o artigo 40 pontua os casos permitidos em lei: Art. 40. O servidor pblico ser aposentado: I por invalidez permanente, sendo os proventos integrais quando decorrentes de acidente em servio, molstia profissional ou doena grave, contagiosa ou incurvel, especificadas em lei, e proporcionais nos demais casos; II voluntariamente: a) aos trinta e cinco anos de servio, se homem, e aos trinta, se mulher, com proventos integrais; b) aos trinta anos de efetivo exerccio em funes de magistrio,
c) d)
se professor, e vinte cinco, se professora, com proventos integrais; aos trinta anos de servio, se homem, e aos vinte e cinco anos, se mulher, com proventos proporcionais ao a esse tempo; aos sessenta e cinco anos de idade, se homem, e aos sessenta se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de servio (BRASIL, 2006, p. 34).
O artigo 194 da Constituio em referncia, alm de conceituar seguridade social, conceito j mencionado anteriormente no arcabouo deste trabalho, estabelece atravs do pargrafo nico, seus objetivos: I universalidade da cobertura e do atendimento; II uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais; III seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios; IV irredutibilidade do valor dos benefcios; V equidade na forma de participao no custeio; VI diversidade da base de financiamento; VII carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa, com a participao da comunidade, em especial de trabalhadores, empresrios e aposentados (BRASIL, 2006, p. 98). O artigo 195, por sua vez, especifica as fontes de financiamento da seguridade social, assim determinadas: A seguridade social ser financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados do Distrito Federal e dos Municpios, e das seguintes contribuies sociais: I dos empregadores, incidente sobre a folha de salrios, o faturamento e o lucro; II dos trabalhadores; III sobre a receita de concursos prognsticos (BRASIL, 2006, p. 98, 99). Outra inovao agregada ao texto constitucional se refere ao 5 do artigo 195, quando determina que a criao, majorao e extenso de qualFRAGMENTOS DE CULTURA, Goinia, v. 18, n. 11/12, p. 939-972, nov../dez. 2008. 959
quer benefcio ou servio relacionado seguridade social somente poder faz-lo com a indicao da respectiva fonte de custeio. No que diz respeito ao Regime Geral de Previdncia Social destinado aos trabalhadores autnomos13 e queles vinculados s fundaes, s empresas pblicas e privadas, bem como s empresas de economia mista, encontra fundamentao nos artigos 201 e 202 da Constituio em tela. O artigo 201 da Constituio em vigncia reafirma o carter contributivo da previdncia social, especificando as situaes em que h cobertura aos segurados a ela vinculados: Art. 201. Os planos de previdncia social, mediante contribuio, atendero, nos termos da lei a: I cobertura dos eventos de doena, invalidez, morte, includos os resultantes de acidentes do trabalho, velhice e recluso; II ajuda manuteno dos dependentes dos segurados de baixa renda; III proteo maternidade, especialmente gestante; IV proteo ao trabalhador em situao de desemprego involuntrio; V penso por morte de segurado, homem ou mulher, ao cnjuge ou companheiro e dependentes, obedecido o disposto no 5 e no art. 202 (BRASIL, 2006, p. 100, 101). Cumpre ressaltar duas inovaes introduzidas pelo texto constitucional, que se referem ao 5 e ao 7, do artigo 201. O primeiro veda a concesso de qualquer benefcio previdencirio com valor inferior ao salrio mnimo. E o segundo constri a base legal para a implementao de um regime de previdncia complementar, atravs de um seguro coletivo de natureza facultativa, mediante a contribuio adicional dos segurados que aderirem a tal plano. As modalidades de aposentadorias e seus respectivos critrios exigidos para a concesso das mesmas aos trabalhadores da iniciativa privada esto previstas no artigo 202 da Constituio de 1988: Art. 202. assegurada aposentadoria, nos termos da lei, calculando-se o benefcio sobre a mdia dos trinta e seis ltimos salrios de contribuio, corrigidos monetariamente ms a ms, e comprovada a regularidade dos reajustes dos salrios de contri960 FRAGMENTOS DE CULTURA, Goinia, v. 18, n. 11/12, p. 939-972, nov../dez. 2008.
buio de modo a preservar seus valores reais e obedecidas as seguintes condies: I aos sessenta e cinco anos de idade, para o homem, a aos sessenta, para a mulher, reduzido em cinco anos o limite de idade para os trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que exeram suas atividades em regime de economia familiar, neste includos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal; II aps trinta e cinco anos de trabalho, ao homem, e, aps trinta, mulher, ou em tempo inferior, se sujeitos a trabalho sob condies especiais, que prejudiquem a sade ou a integridade fsica, definidas em lei; III aps trinta anos, ao professor, e, aps vinte e cinco, professora, para efetivo exerccio de funo do magistrio. 1 facultada aposentadoria proporcional, aps trinta anos de trabalho, ao homem, e, aps vinte e cinco, mulher. 2 Para efeito de aposentadoria, assegurada a contagem recproca do tempo de contribuio na administrao pblica e na atividade privada, rural e urbana, hiptese em que os diversos sistemas de previdncia social se compensaro financeiramente, segundo critrios estabelecidos em lei (BRASIL, 2006). No entanto, observa-se que a partir da dcada de 1990, em razo da implementao do projeto neoliberal na sociedade brasileira, o Estado centra sua ateno para promover as reformas previdencirias, no intento de atender ao chamado ajuste fiscal exigido pelo Banco Mundial e Fundo Monetrio Internacional: A necessidade de reforma apregoada por muitos esconde, de fato, as pretenses do mercado e do grande capital, que pleiteiam maior ajuste fiscal e diminuio dos direitos do povo assegurado pelo Estado, garantindo que os recursos pblicos estejam disponveis para arcar com os enormes encargos financeiros presentes em nossos oramentos. A contrapartida da perda de direitos seria suprida pelo mercado (MIRANDA, 2003, p. 139). A substituio do modelo de previdncia fundada na repartio simples para os moldes de capitalizao, por conseguinte, causou um desmonte da concepo de seguridade social apregoada pela Constituio de 1988:
Nos anos 90, j num contexto diverso em que o endurecimento das presses dos credores externos, a disputa por recursos escassos, a desmobilizao da sociedade, e uma srie de outros fatores, enfraqueceram a coalizo de apoio concepo constitucional de proteo social -, a legislao que regulamentou a seguridade ignorou-a, impondo a separao das trs reas. A aprovao, pelo Congresso, de leis orgnicas especficas, posteriormente seguida de medidas provisrias, leis complementares, emendas constitucionais, etc, sedimentou a fragmentao, institucionalizada na distribuio das competncias exclusivas a cada rea pelos respectivos (e distintos) ministrios (VIANNA, 2003, p. 319). Trata-se das Leis que foram elaboradas para regulamentar os artigos 194 a 204, do Ttulo VIII Da Ordem Social , Captulo II Da Seguridade Social, da Carta Magna em questo: Lei Orgnica da Sade, n. 8.080, de 19/09/1990, que dispe sobre a poltica de sade em mbito nacional; Lei n. 8.212, de 24 de julho de 1991, que dispe sobre o Custeio da previdncia social; Lei n. 8.213, de 24/07/1991, que dispe sobre o Plano de Benefcios da Previdncia Social; Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), n. 8.742, de 07 de dezembro de 1993, que dispe sobre a poltica de assistncia social. A promulgao de tais leis rompeu com a concepo de seguridade social, introduzida pela Constituio em referncia, fragmentando-a em trs polticas sociais setorializadas e desarticuladas, como afirma Vianna (2003, p. 321): [...] O Regulamento da Previdncia Social ilustra o fatdico resultado. No Livro I do Regulamento, Da finalidade e dos princpios bsicos, esto listados quatro ttulos: I) Da Seguridade Social; II) Da sade; III) Da Assistncia Social; IV) Da Previdncia Social. A Seguridade, portanto, deixou de ser o sistema abrangente, integrador das polticas previdenciria, assistencial e de sade, tornando-se apenas parte da Previdncia. Nesse sentido, vale destacar ainda, as chamadas reformas previdencirias materializadas atravs das emendas constitucionais ns. 20, 41 e 47, as quais alteraram substancialmente o contedo do texto constitucional
atinente ao regime prprio de previdncia, restringindo e eliminando, sobremaneira, alguns direitos conquistados pelos servidores pblicos. Observa-se que atravs da Emenda Constitucional n. 20, de 15 de dezembro de 1998, foram introduzidas alteraes profundas no regime previdencirio brasileiro, lesando, principalmente, os direitos dos servidores pblicos. Inclui-se o 10 ao artigo 37, da Constituio Federal, proibindo a acumulao simultnea de proventos de aposentadoria com a remunerao de cargo, emprego ou funo pblica, salvo os casos permitidos pela Constituio; essa proibio se destina apenas aos servidores pblicos titulares de cargos efetivos, incluindo aqueles vinculados as autarquias e fundaes. Modifica-se radicalmente o artigo 40 da Constituio em referncia, o qual estabelece as regras previdencirias referentes, exclusivamente, aos servidores pblicos, nos seguintes aspectos: acresce como critrio concesso de aposentadoria a exigncia do cumprimento de um tempo mnimo de dez anos de efetivo exerccio no servio pblico e cinco anos no cargo efetivo em que se dar a aposentadoria; acresce, ainda, a idade como critrio indispensvel concesso da aposentadoria por tempo de contribuio, sendo 60 anos de idade e 35 anos de contribuio para o homem e 55 anos de idade e 30 anos de contribuio para a mulher; reduzindo em sete anos a idade exigida para o perodo de transio; estabelece que o regime prprio de previdncia dos servidores pblicos passar a observar, no que couberem, os requisitos e critrios fixados para o regime geral de previdncia; institui um limite mximo para a percepo de aposentadoria e penso do servidor pblico, igual ao exigido pelo Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), correspondente a R$1.200,00, poca da publicao da Emenda, que devero ser atualizados atravs do mesmo ndice aplicado pelo RGPS; determina aos entes federativos, ou seja, Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, a responsabilidade de institurem o regime de previdncia complementar aos seus respectivos servidores pblicos; estabelece teto mximo para a percepo de penses e proventos correspondente ao subsdio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal; extingue-se a aposentadoria proporcional para os novos servidores pblicos; veda a concesso de aposentadoria especial aos professores do ensino universitrio (regra extensiva queles vinculados ao ensino particular);
o tempo de servio prestado pelo servidor pblico Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios ser computado apenas para efeito de disponibilidade. A emenda constitucional em discusso institui para todas as modalidades de aposentadorias, tanto do regime geral de previdncia social (trabalhadores da iniciativa privada) quanto do regime prprio de previdncia (servidores pblicos), o critrio tempo de contribuio, em substituio ao tempo de servio. No entanto, essa inovao prejudicou, especialmente, os trabalhadores ligados iniciativa privada, que trabalham na informalidade, sem comprovao de vnculo empregatcio e, por conseguinte, sem contriburem para a previdncia social. Extingue a aposentadoria proporcional aos servidores pblicos e trabalhadores da iniciativa privada que se filiarem ao regime de previdncia a eles correspondente, aps a publicao desta Emenda Constitucional. E estabelece uma regra de transio para os atuais contribuintes previdencirios, acrescentando a idade como critrio, nos seguintes moldes: a) 30 anos de contribuio e 55 anos de idade, se homem; b) 25 anos de contribuio e 48 anos de idade, se mulher. Alm de exigir um perodo adicional de 40% (quarenta por cento) do tempo que, na data da publicao desta emenda, faltaria para atingir o limite de tempo constante da alnea anterior. No que se refere aos trabalhadores vinculados ao RGPS, deve-se destacar a perda e/ou restrio dos seguintes direitos: exclui o garimpeiro da categoria de segurado especial; extingue a concesso de aposentadoria especial para os professores do ensino superior; restringe o salrio-famlia e o auxlio-recluso aos dependentes dos segurados que possuem renda bruta mensal igual ou inferior a R$360,00, corrigveis de acordo com os ndices adotados pelo RGPS. A respeito da emenda constitucional n. 41, de 19 de dezembro de 2003, tem-se a dizer que esta ratifica o contedo lesivo aos direitos dos servidores pblicos, constante na emenda constitucional n. 20 e, apresenta algumas alteraes; dentre elas, destacam-se as principais: a contribuio dos servidores aposentados e dos pensionistas para com o custeio previdencirio; a penso para os dependentes dos servidores pblicos alm de observar o limite mximo estabelecido para os benefcios do RGPS dever ser acrescida de apenas 70% do valor que ultrapassar esse limite; introduz alterao nos critrios de aposentadoria com proventos integrais para os servidores pblicos que ingressarem no servio pblico at a data de publicao desta Emenda14.
altera o 8 do artigo 40 da Constituio Federal em vigncia, medida que extingue a paridade entre os proventos das aposentadorias e a remunerao dos servidores em exerccio, para aqueles que ingressarem no servio pblico aps a publicao desta Emenda; endossa a fixao do teto remuneratrio para o servidor, correspondente ao limite do subsdio mensal pago aos ministros do Supremo Tribunal Federal, e cria o subteto diferenciado para os Estados, Distrito Federal e Municpios. institui o chamado abono de permanncia para os servidores que, tendo cumprido todos os requisitos legais necessrios concesso da aposentadoria, decidem continuar em atividade, estes recebero abono de 11% correspondente ao valor de contribuio previdenciria. Observa-se que a emenda constitucional n. 47, de 05 de julho de 2005, teve a pretenso de amenizar os impactos das emendas constitucionais ns. 20 e 41, especialmente, no que se refere questo da paridade e integralidade atinentes aos proventos e remunerao dos servidores pblicos, como disciplina o artigo 5 desta emenda, garantindo tais direitos aos servidores que ingressarem e se aposentarem no servio pblico at 31 de dezembro de 2003. O artigo 3 desta emenda, apesar de assegurar a integralidade dos proventos de aposentadoria aos servidores pblicos admitidos at 16 de dezembro 1998, aumentou o tempo de permanncia no servio pblico, observadas as seguintes condies: I trinta e cinco anos de contribuio, se homem, e trinta anos de contribuio, se mulher; II vinte e cinco anos de efetivo exerccio no servio pblico, quinze anos de carreira e cinco anos no cargo em que se der a aposentadoria; III idade mnima resultante da reduo, relativamente aos limites do art. 40, 1, inc. III, alnea a, da Constituio Federal, de um ano de idade para cada ano de contribuio que exceder a condio prevista no inc. I do caput deste artigo (BRASIL, 2006). No que diz respeito ao 4, do artigo 40, da Constituio Federal, houve uma alterao, ampliando os casos de aposentadoria decorrentes de condies especiais de trabalho, para os servidores portadores de deficincia, bem como para aqueles que exeram atividade de risco, a serem definidos em lei complementar.
Dispe, ainda, sobre o sistema especial de incluso previdenciria, destinado aos trabalhadores de baixa renda, que exeram exclusivamente atividades laborais de natureza domstica, no espao de sua prpria residncia, cujo benefcio corresponder ao valor de um salrio mnimo. Desse modo, observa-se um interesse exacerbado por parte dos poderes legislativo e executivo, em utilizarem de emendas constitucionais no intento de ajustar os regimes de previdncia social s regras econmicas ditadas pela poltica neoliberal. Alm do mais, a situao se agrava quando so introduzidas outras alteraes nas leis ordinrias que regulamentam as normas constitucionais a respeito da previdncia social, a exemplo da lei n. 8.213, de 24 de julho de 1991, atravs de atos normativos, sem fora de lei, como o caso da instruo normativa n. 15, de 15 de maro de 2007. Ora, uma lei ordinria na esfera federal para ser aprovada requer a votao da maioria simples dos parlamentares do congresso nacional; como pode ser alterada por um ato administrativo emanado por uma autoridade administrativa do poder executivo? Essa medida de inobservncia s regras normativas de constitucionalidade gera uma insegurana jurdica aos trabalhadores contribuintes da previdncia social, quanto preservao de seus direitos previdencirios. CONCLUSO Com base no estudo em discusso, infere-se que a construo do sistema de proteo social aqui representado pela previdncia social, adotado no Brasil, principalmente, aps 1930, buscou aporte no modelo bismarckiano, em que o Estado, em nome da ordem social, utilizava-se das polticas sociais paternalistas como instrumento de controle da classe trabalhadora (MALLOY, 1986). Entretanto, ancorando-se na concepo gramsciana de Estado ampliado, concebendo-o como espao contraditrio em que se d a luta de classes, considera-se que as constituies brasileiras, sobretudo, a de 1988, resultou da organizao e luta da sociedade civil, com vistas a construir uma contra-hegemonia, firmando-se as bases formais para a construo de um novo desenho de proteo social no pas, calcado na concepo de cidadania e universalidade dos direitos sociais. A partir da, o pas conta com uma poltica de seguridade social para alm das fronteiras da concepo bismarckiana de seguro social, de natureza exclusivamente contributiva, passando a se inspirar nos ideais beve
ridgianos, antes implementados em pases desenvolvidos, no final da Segunda Guerra Mundial: implementado pelo governo trabalhista de Clement Atlle, o Sistema de Seguridade de Beveridge inovou, de fato, por ser nacional e unificado e conter um eixo distributivo, ao lado do contributivo, alm de abolir os testes de meio no mbito da assistncia social (PEREIRA, 2008, p. 93). No entanto, deve-se enfatizar que a referida Constituio, por ser produto de uma correlao de foras focada na disputa pela hegemonia, no momento de sua construo, j sinalizava para a probabilidade de medidas neoliberais que poderiam colocar em xeque o modelo de proteo pblico constitucional e universalizador. Apesar da introduo do conceito de seguridade social na Constituio em pauta ser considerado um avano, concebendo-a como um direito social, a materializao desse mandamento constitucional at o presente momento deu-se apenas de modo formal; ou seja, atravs da regulamentao das leis concernentes sade, previdncia social e assistncia social, haja vista as polticas sociais que a compem continuarem sendo operacionalizadas de modo fragmentado e pontual. Ademais, a previdncia social, em razo de seu carter contributivo, dificulta o entendimento e a aceitao por parte de profissionais que tm como substrato material de sua prxis as polticas sociais, como o caso dos assistentes sociais, em encar-la como uma das aes que compem o trip da seguridade social. Vale registrar que o Regime Geral de Previdncia Social sempre utilizou o modelo de custeio de repartio simples, conhecido por muitos como pacto de geraes, que, por meio do princpio da solidariedade, os trabalhadores que se encontram inseridos no mercado de trabalho, custeiam as aposentadorias dos inativos. Porm, na atualidade, a direo poltica e econmica do governo federal, subsidiada no projeto neoliberal de desenvolvimento, em que a privatizao do servio pblico tornou-se uma das estratgias fundamentais fomentao da economia, h uma tendncia em substituir o modelo de repartio simples pelo modelo de capitalizao; este, de natureza privada e poupadora, em que cada contribuinte responsvel pela rentabilidade do fundo que ir custear no futuro benefcio previdencirio a que faz jus. Assim, a previdncia social sustentada na lgica do seguro social, que reproduz a lgica do capital, faz com que a pretensa universalidade da coFRAGMENTOS DE CULTURA, Goinia, v. 18, n. 11/12, p. 939-972, nov../dez. 2008. 967
bertura e do atendimento apontada no Inciso I, do Pargrafo nico do artigo 194, da Constituio de 1988, como um dos objetivos da seguridade social, no seja concretizada. Como falar da universalidade da cobertura e do atendimento dos chamados benefcios previdencirios se uma frao significativa da classe trabalhadora se encontra desempregada ou exercendo atividades informais para garantir a sobrevivncia? Deve-se lembrar que, em decorrncia da consolidao do chamado projeto neoliberal a partir dos anos 1990, intensificam-se a cada dia as relaes informais de trabalho e o desemprego estrutural, excluindo essa frao de trabalhadores do usufruto dos direitos trabalhista e previdencirio. Convm destacar que a previdncia social no pode ser concebida dissociada do trabalho, pois o direito prestao (benefcios e servios) previdenciria decorre de uma relao trabalhista. Desse modo, considera-se que o maior desafio dos governantes consiste no combate ao desemprego estrutural, que gera a excluso previdenciria de trabalhadores desempregados e daqueles que se encontram na informalidade, seja na condio de autnomo ou assalariado sem registro contratual. Acrescenta-se que h estudiosos que culpam a Constituio de 1988 pelo desequilbrio no oramento da previdncia social, alegando que Ela, ao responsabilizar o Estado pela organizao e gesto do sistema de proteo social, na perspectiva de defesa e garantia dos direitos sociais aos trabalhadores brasileiros, posiciona-se na contramo do projeto de desenvolvimento do pas. No entanto, esse discurso consiste em um engodo utilizado para justificar a necessidade das constantes reformas realizadas na rea da previdncia social, por meio das emendas constitucionais ns. 20, 41 e 47, nos anos 1998, 2003, 2005, respectivamente, respaldadas na lgica do mercado. Tais reformas foram efetivadas sob a alegao da necessidade de conter com o deficit previdencirio, decorrente do modelo de repartio simples. No entanto, a empiria mostra que o governo federal, ao desviar o oramento da previdncia social para outros setores da sociedade, indubitavelmente, gerou uma crise financeira: No Brasil, apesar da opo pelo regime de repartio simples, prevalente nos ltimos 80 anos perodo que o regime de capitalizao esteve ativo e hibernando gerido por espertalhes e oportunistas, com os montepios e as seguradoras a previdncia teve um perodo de mega liquidez. As entradas foram maiores que as sadas, chegou a 16 contribuintes para um aposentado e pensionista, e o Governo se apropriou
de R$ 1,5 trilho ou US$ 500,0 bilhes. No lenda que a previdncia financiou o processo de industrializao, entre 40/50, incluindo estradas, ferrovias, hidreltricas, portos, siderurgia, alimentao, sade e habitao. Nas dcadas de 60/70, financiou Braslia, Itaipu, Ponte Rio Niteri, aeroportos e o Sistema nico e Descentralizado de Sade SUDS, experimento poltico que custou R$36,0 bilhes ou US$12,0 bilhes, mais do que o Programa Nuclear (SOUZA, 2008). Assim, no tem procedncia relacionar a origem do dficit previdencirio ao modelo de repartio simples e, nem tampouco, consider-lo obsoleto, pois h forte evidncia quanto impropriedade da forma com que o poder pblico vem gerenciando a res publica. Entretanto, o que se pretende, na verdade, difundir o caos do sistema previdencirio pblico e, por conseguinte, sua inviabilidade a fim de persuadir os trabalhadores de que a nica alternativa consiste na substituio do regime de repartio simples pelo regime de capitalizao, conforme requerem as recomendaes do receiturio neoliberal. Notas
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Entende-se por seguridade social o conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinados a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social (BRASIL, 2006). Concebem-se como direitos fundamentais aqueles essenciais existncia humana. A Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, estabeleceu cinco espcies ao gnero direitos e garantias fundamentais: direitos e garantias individuais e coletivos; direitos sociais; direitos de nacionalidade; direitos polticos; e direitos relacionados existncia, organizao e participao em partidos polticos (MORAES, 2005, p. 26). Os direitos fundamentais so classificados pela doutrina em: a) primeira gerao de direitos (sculos XVIII e XIX) correspondem aos diretos civis e polticos, cujo titular o indivduo e so oponveis ao Estado; b) segunda gerao de direitos (sculo XX) constituem-se dos direitos econmicos, sociais e culturais; dentre eles, destaca-se a seguridade social e a previdncia social; c) terceira gerao de direitos (sculo XX) constituem-se dos direitos de solidariedade ou fraternidade que compreendem o direito ao progresso, paz, ao meio ambiente equilibrado, comunicao, dentre outros direitos difusos (FERREIRA FILHO, 1995). Ademais, Benevides (1999) acrescenta a quarta gerao de direitos, referindo-se aos direitos democracia, informtica e ao pluralismo. [...] O primeiro modelo de previdncia social moderno foi criado na Alemanha, em 1889, como parte integrante da poltica bismarckiana de promover a unidade nacional sob a gide de um Estado forte que procurava controlar a classe operria e instaurar a paz social mediante programas sociais paternalistas (MALLOY, 1986, p. 15). A importncia da Constituio de Weimar reside no apenas no fato de ter sido a primeira a ter um captulo especfico sobre a ordem econmica e social, o que por si s j seria um grande mrito, mas
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tambm e especialmente na circunstncia de que ela inaugurou uma nova era constitucional, a da democracia social (GALVO, 1981, p. 30). aquele que expressa a manifestao soberana da suprema vontade poltica de um povo, social e juridicamente organizado (MORAES, 2005, p. 21). "O Decreto n. 9.912-A, de 26/03/1888, regulou o direito aposentadoria dos empregados dos Correios. O Decreto n. 10.269, de 20/07/1889, criou o Fundo de Penses do Pessoal das Oficinas de Imprensa Nacional. O Decreto n. 221, de 26/02/1890, instituiu a aposentadoria para os empregados da Estrada de Ferro Central do Brasil. O Decreto n. 942-A, de 31/10/1890, criou o Montepio dos Empregados do Ministrio da Fazenda (MPAS, 2007). Percebe-se que a concepo de previdncia era destituda do conceito de seguro social, uma vez que no exigia a contribuio do trabalhador; assim, constitua-se em uma concesso do Estado ao trabalhador, patrocinando-a de modo integral. Entende-se por proteo social, o dever do Estado de garantir ao cidado, os direitos sociais elencados no artigo 6 da Constituio Federal de 1988, ou seja, educao, sade, trabalho, moradia, lazer, segurana, previdncia social, proteo maternidade e infncia e assistncia social. Refere-se ao 1, alnea h do artigo em epgrafe. A Constituio de 1967 incorporou em seu texto 27 (vinte e sete) Emendas Constitucionais; dentre elas, destaca-se a de n. 1, publicada em 17 de outubro de 1969, em razo de seu contedo ter introduzido uma reforma integral Lei Fundamental em discusso, sendo, portanto, considerada por alguns autores como uma nova Carta Constitucional, denominada de Constituio de 1969. Atravs do artigo 113, 2, altera-se a idade dos juzes de 68 para 70 anos de idade para aposentadoria compulsria. O significado etimolgico da palavra seguridade pode ser atribudo a origem francesa scurit ou inglesa security, entendendo-a como: conjunto de medidas, providncias, normas e leis que visam a proporcionar ao corpo social e a cada indivduo o maior grau possvel de garantia, sob os aspectos econmico, social, cultural moral e recreativo (FERREIRA, 1986, p. 1.563). Entende-se por autnomo o trabalhador que assume por conta prpria os riscos e as despesas de suas atividades laborais. Os critrios foram alterados pelo art. 6, nos seguintes termos: I sessenta anos de idade, se homem, e cinqenta e cinco anos de idade, se mulher; II trinta e cinco anos de contribuio, se homem, e trinta anos de contribuio, se mulher; III vinte anos de efetivo exerccio no servio pblico; e IV dez anos de carreira e cinco anos de efetivo exerccio no cargo em que se der a aposentadoria (BRASIL, 2006).
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Abstract: this article considers to socialize essential information to the quarrel on the trajectory of the social security, making a clipping to focus the social welfare from the historical configurations drawn by the brazilian constitutions. The construction of each express constitution the correlation of forces unchained enters the social classrooms in the defense of its rights, in determined historical moments. Thus, it is conceived social welfare as a right conquered by the labourer classroom. Key words: constitution, social security, social welfare, social right
OLVIA MARIA JCOME COSTA Mestre em Servio Social pela Universidade Federal da Paraba. Professora no Departamento de Servio Social da Universidade Catlica de Gois. E-mail: oliviajacome@hotmail.com.br
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Previdência Social e Constituição Federal

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A PREVIDNCIA SOCIAL NO CENRIO CONSTITUCIONAL BRASILEIRO

Olvia Maria Jcome Costa

FRAGMENTOS DE CULTURA, Goinia, v. 18, n. 11/12, p. 939-972, nov../dez. 2008.

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