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Resumo
Este artigo examina a construo social das favelas como o territrio da violncia na cidade do Rio de Janeiro em dois
c^||e|^ e|l^co|J^ ^||e|oJ^ o ^||||co Je eo|o|o o|||co |o||coJo |eo |^co||JoJe. 0 |||e||^ J^ o|^ 10
o|e ooe ^ h|o| Jo JecoJo Je 000 co|oc|e||.oe e|o |^|^o^ ^| o||e J^ ||oJ^ Je o|o oe||o o^ ||ohco||e
Je J|^o o|| eJ|oJ^. 0 eo|J^ o||ee e| 008 c^| o |||o||oo^ Je |||JoJe Je |^||c|o |oc|hcoJ^|o ||| e|
favelas com o objetivo de retomar o controle armado desses territrios e civilizar seus moradores como condio para
o |||e|oo^ Jee |e||||^||^ o c|JoJe. 0 o|||^ J|co|e ^ J|^|||v^ oe |^|^ve| e o|e||o| e| coJo c^||e|^
c^||Je|oJ^ o v||co|oo^ Jo love|o o v|^|e|c|o e o |o|||o||JoJe |o||hco|J^ l^||o eec|hco Je e|o^ e|o|o| Jee
territrios e de suas populaes, bem como delimitando as possibilidades de acesso de seus moradores aos equipamentos
o||o|^ e e|v|^ o|||c^ (||c|o|ve o eo|o|o).
Palavras-Chave
|ove|o 'eo|o|o |o|||co Uoe||o ||| |oc|hcoo^ \|^|e|c|o |^||||co |o|||co Ue|o^ ||o|o|.
Mrcia Pereira Leite
Mrcia Pereira Leite sociloga, doutora em Sociologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro, professora associada do Programa
de Ps-Graduao em Cincias Sociais e do Departamento de Cincias Sociais da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e
pesquisadora do CNPq. Tem desenvolvido pesquisas sobre os temas violncia, sociabilidade e ao coletiva em favelas, segregao,
^||||co o|||co e |^v||e||^ ^c|o| |^ ||^ Je |o|e||^ eec|o||e||e |^ o||||^ J^ t^|e||v^ Je ||oJ^ ^||e '^c|o||||JoJe e
\|^|e|c|o |||o|o (tev|) J||e|^||^ Je |o^ Je eo|o tN|.
Universidade do Estado do Rio de Janeiro- Rio de Janeiro- RJ- Brasil
marciadasilvapereiraleite@gmail.com
Da metfora da guerra ao
projeto de pacicao: favelas e
polticas de segurana pblica no
Rio de Janeiro
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E
ste artigo examina a construo social
das favelas como o territrio da vio-
lncia na cidade do Rio de Janeiro em dois
contextos, enfocando, sobretudo, as polticas
de segurana pblica praticadas nessas locali-
dades. O primeiro contexto, que atravessa os
anos 1990 e dcada de 2000, caracteriza-se
pela promoo, por parte do Estado, de uma
guerra aos tracantes de drogas ali sediados.
Guerra que termina por ser praticada tam-
bm contra os moradores (vistos como quase
bandidos e, assim, inimigos a combater), de-
marcando o limite das polticas pblicas nessas
localidades. O segundo contexto, que se abre a
partir de 2008, caracteriza-se pelo projeto esta-
dual de pacicao das favelas, por meio da
implantao de Unidades de Polcia Pacica-
dora (seguido pelo programa municipal UPP
Social) em algumas dessas localidades, com o
objetivo de retomar o controle armado desses
territrios e, assim, civilizar seus moradores
como condio para a integrao desses terri-
trios cidade.
Nos itens que se seguem, com base em di-
versas pesquisas sobre o tema,
1
so analisadas
as ntimas conexes entre a territorializao
da violncia nas favelas, as formas de gesto
estatal desses territrios e de suas populaes
(Foucault, 2002) e as possibilidades e limites
de seus moradores em termos de integrao
social/urbana. Sustento que a territorializa-
o da violncia nas favelas ou, em outros
termos, a construo social das favelas como
o territrio da violncia na cidade constitui
o principal dispositivo de produo das favelas
(e de seus moradores) como margens do Esta-
do (DAS; POOLE, 2004).
2
Como concluso,
argumenta-se que o que h de unidade entre os
dois contextos mencionados, guardadas suas
especicidades, a produo de modalidades
de identicao (NOIRIEL, 2007) favela e
favelado que embasam e, simultaneamente,
justicam uma forma especca de gesto es-
tatal desses territrios e populaes por meio
de dispositivos que delimitam as possibilidades
de acesso de seus moradores aos equipamentos
urbanos e servios pblicos (inclusive segu-
rana) e reproduzem dinmicas segregatrias
em curso na cidade.

Dos dispositivos de produo das
favelas como territrio da violncia e
da marginalidade no Rio de Janeiro
Uma das mais completas e importantes
obras sobre as favelas cariocas , sem dvida,
A inveno da favela (VALLADARES, 2005).
Neste livro, a autora analisa o surgimento des-
ses territrios desde seu mito de origem at a
sua constituio atual tambm como espao
virtual (favela.com), propondo uma socio-
logia da favela em que reconstri de forma
densa os diversos contextos de produo do
problema da favela pelas Cincias Sociais e
pelo Estado. Neste percurso analtico, ela exa-
mina as imagens e representaes pelas quais
as favelas e seus moradores so referidos, no-
meados e tratados, permitindo-nos compre-
ender como diferentes atores sociais, a partir
das narrativas prprias a seus campos de atu-
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ao e formuladas em conjunturas especcas,
produzem representaes da favela como um
outro, um territrio e uma forma de vida que,
enquanto tal, no podem ter lugar na cidade.
Este artigo acompanha essa argumentao,
associando-a a duas referncias analticas cen-
trais. Primeira, as representaes de favela e de
favelado so compreendidas como categorias
de nominao, no sentido apontado por Noi-
riel (2007). Para este autor, as prticas e tec-
nologias de identicao (como a produo
de documentos e categorias de nominao)
so produto das relaes de poder colocando
em contato os indivduos que tm os meios
de denir a identidade dos outros e aqueles
que so objeto de seus empreendimentos e
se articulam estreitamente ao controle social
e estigmatizao desses grupos (NOIRIEL,
2007). Segunda, as categorias de nominao
so aproximadas da noo de dispositivos de
Foucault (1979): a rede que se estabelece entre
discursos, instituies, organizaes arquite-
tnicas, decises regulamentares, leis, medi-
das administrativas, enunciados cientcos,
proposies loscas, morais, lantrpicas.
So esses dispositivos que constituem, a partir
de relaes de poder situadas, os espaos como
utopias lugares sem lugar real [...] que tm
uma relao analgica direta ou invertida com
o espao real da Sociedade, [apresentando-a]
numa forma aperfeioada ou heterotopias
lugares reais em que todos os outros lugares
reais dessa dada cultura podem ser encontra-
dos, e nas quais so, simultaneamente, repre-
sentados, contestados e invertidos (FOU-
CAULT, 1967)
3
. Dessa angulao, pensar as
construes e as representaes de alteridade a
partir desses espaos permite-nos entender a
produo da cidade e de seus lugares a partir
de agenciamentos diversos (BIRMAN; SOU-
TY, 2011).
Utilizando essas referncias analticas, so
examinados, nas sesses seguintes, alguns dos
dispositivos a partir dos quais as favelas cario-
cas, mesmo as hoje consideradas pacicadas,
so constitudas como espaos vinculados
violncia e a uma alteridade radical em relao
cidade e sociedade, ou seja, como lugares
outros, heterotopias, no sentido proposto por
Foucault. Constitudas na percepo social
como margens da cidade, enquanto territ-
rio da violncia e de uma sociabilidade aves-
sa s normas e valores dominantes, as favelas
so habitadas por uma populao identicada
por esta designao que a encompassa e que
essencializa uma diferena desta em relao ao
restante da populao da cidade, bem como de
seu local de moradia em relao aos bairros,
que encontra expresso nas polticas de segu-
rana pblica ali praticadas.
Favela (e favelado) como modalidades
de identicao de espaos
heterotpicos: breve reviso histrica
Como se sabe, no Rio de Janeiro, as fave-
las surgiram no nal do sculo XX, quando a
populao de baixa renda, sem condies de
pagar aluguis nos subrbios e transporte coti-
diano para o trabalho, ocupou os morros pr-
ximos s fbricas, ao comrcio e/ou s habita-
es das camadas mdias e abastadas, em busca
de empregos. Desde ento, como demonstra
Valladares (2005), foram percebidas e tratadas
como um problema para a cidade. Jornalistas,
funcionrios de instituies estatais, mdicos
sanitaristas, entre outros, foram os primeiros
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a produzir e difundir uma representao ne-
gativa da favela, ento designada como morro,
como locus da pobreza e da marginalidade, a
degradao moral somando-se sanitria. Tais
prossionais argumentavam que s adaptar-
-se-iam quele ambiente pessoas moralmen-
te degradadas, isto , malandros, prostitutas,
capoeiras, que recusavam o trabalho honesto,
produziam uma cultura e uma sociabilidade
prprias, no aceitavam as normas sociais e de-
saavam as leis e as autoridades pblicas. Seus
moradores deteriam assim um potencial dis-
ruptivo associado aos conitos de classe. No
por acaso foram identicados como parte das
classes perigosas
4
e o tratamento que lhes foi
conferido pelo Estado consistiu basicamente,
a despeito de outros diagnsticos e planos, em
sua remoo dos locais de moradia e conna-
mento em parques proletrios que lhes propi-
ciariam a pedagogia civilizatria de que ne-
cessitariam (BURGOS, 1998) para uma futura
integrao social e urbana.
A partir dos anos 1950, voltando sua aten-
o para as favelas, os cientistas sociais propu-
seram uma outra forma de interpretao da
pobreza urbana, sob o inuxo das teorias da
marginalidade social e da cultura da pobreza e
da considerao dos efeitos de um crescimento
urbano desequilibrado e da expanso do regime
populista. Em suas formulaes, as massas ur-
banas pobres, especialmente aquelas residentes
em favelas, se transformaram de perigosas em
manipulveis (VALLADARES, 2005).
5
A au-
tora sustenta que, ainda que outras perspectivas
analticas Leeds e Leeds (1978) e Machado da
Silva (1967), entre outros armassem a inte-
grao (subalternizada) dos moradores de favela
cidade e sociedade capitalista,
elas no foram sucientes para atingir as re-
presentaes que estruturavam o imaginrio
coletivo das elites e transformar as polticas
pblicas. Nos anos 1960 e 1970, a percep-
o dos favelados como fruto de um processo
marcado pela marginalidade social [j] era
amplamente dominante e serviu como justi-
cativa ideolgica para a operao anti-favelas
empreendida pelo Governador Carlos Lacer-
da (1062-1965), continuada por Negro de
Lima (1966-1971) e Chagas Freitas (1971-
1974). Em um perodo de 12 anos, foram
atingidas 80 favelas, demolidos 26.193 bar-
racos e removidas 139.218 pessoas (VALLA-
DARES, 2005).
Assim, com a chancela das Cincias Sociais,
favela e favelado constituram-se em categorias
de nominao que identicavam uma forma
de alteridade e um espao heterotpico que
no poderiam ser integrados cidade, justi-
cando o que cou conhecido como a era das
remoes. Dessa angulao, ressalta-se que
tais modalidades de identicao desses terri-
trios e de sua populao orientaram e legiti-
maram um tratamento estatal especco para
as favelas e seus moradores. Vale destacar, a
esse respeito, que polticas de urbanizao das
favelas s foram implementadas, e de modo in-
termitente, a partir dos anos 1980 (BURGOS,
1998) e ainda hoje os equipamentos e servios
pblicos urbanos no foram universalizados
nas favelas, sendo que sua qualidade conside-
ravelmente inferior proporcionada nas reas
formais (bairros) do Rio de Janeiro. No que o
Estado esteja ausente das favelas, mas sua pre-
sena caracteriza-se pela prestao de servios
de baixa qualidade, clientelismo e inecincia
das instituies estatais, brutalidade policial e
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desrespeito aos direitos civis de seus habitantes
que no tm reconhecido e garantido seu esta-
tuto de cidadania (LEITE, 2008). Neste senti-
do, estas modalidades de identicao termi-
nam por reforar os dispositivos segregatrios
que produzem e reproduzem as favelas como o
outro da cidade.
Por certo h disputas de sentido em re-
lao a este processo. No cabe, nos limites
deste artigo, discutir os contradiscursos dos
moradores de favelas que acionam represen-
taes positivas dessas localidades e de seus
moradores, nem os agenciamentos diversos
que empreendem por meio de seus movi-
mentos, campanhas e organizaes.
6
Destaca-
-se apenas que, at meados dos anos 1980, a
identicao da favela como lugar da pobreza
e da marginalidade era contrabalanada por
sua valorizao como bero do samba, do car-
naval, da cultura popular e por sua represen-
tao como comunidade. Birman (2008), dis-
cutindo os sentidos que o termo comunidade
pode adquirir quando referido s favelas e/ou
enunciado por seus moradores, analisa sua as-
sociao a valores catlicos (hierarquia, com-
plementariedade e harmonia estruturando as
relaes entre os diferentes) e aponta sua con-
sistncia com a proposta da Igreja Catlica de
assim incorporar a seu projeto civilizacional
as razes culturais e tnicas da nao.
Desde os anos 1990, porm, as favelas pas-
saram a ser tematizadas quase que exclusiva-
mente pela violncia e insegurana que trariam
aos bairros, adensando-se, assim, os estigmas
sobre seus moradores. Favela e favelado passa-
ram a ser as modalidades de identicao do-
minantes desses territrios e populaes, con-
gurando-se como um dos principais disposi-
tivos que promovem e sustentam a dimenso
segregatria desses espaos contida em diversas
polticas pblicas e, especicamente, no cam-
po da segurana, como veremos a seguir.
Antes, entretanto, interessante sublinhar
que, atualmente, no repertrio simblico do
Rio de Janeiro, o termo favela engloba diversos
outros territrios (conjuntos habitacionais, lo-
teamentos irregulares, bairros perifricos, etc.),
no apenas aludindo precariedade de equipa-
mentos urbanos ou a estatutos de propriedade
da terra/moradia especcos (que so hoje mui-
to diversos nas diferentes localidades), mas so-
bretudo identicando-os pelo estigma da mar-
ginalidade, desordem e violncia que os recobre,
transformando seus moradores, os favelados, no
arqutipo das classes perigosas. Cabe notar,
ainda, que a prpria acepo de classes peri-
gosas transformou-se, perdendo sua dimenso
poltica anterior. Na correlao de foras ligadas
reestruturao produtiva, a classe trabalhado-
ra, enfraquecida, no mais percebida como
perigosa. O medo, ligado aos riscos integrida-
de fsica e patrimonial e sem dvida bem fun-
damentado, decorre do novo sentido de perigo
representado pela pobreza e marginalidade (do-
ravante associada ao crime violento) que a favela
tipica no imaginrio social.
A metfora da guerra e o confronto
como poltica de segurana pblica
Assim como outras grandes cidades bra-
sileiras, o Rio de Janeiro sofreu, nas ltimas
dcadas, os efeitos do aumento dos crimes e
da violncia, decorrentes de uma mudana
expressiva de suas modalidades relacionada
expanso do trco de drogas e s suas cone-
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xes com os cartis internacionais. A reao
aos novos cenrios de violncia, insegurana e
medo frequentemente recorreu metfora da
guerra de todos contra todos que estaria em
curso, pondo em risco, cotidianamente, o mais
fundamental dos direitos dos indivduos: o di-
reito vida (LEITE, 2001, 2000).
7

A representao do Rio de Janeiro como
uma cidade em guerra foi gestada a partir
de uma srie de episdios violentos (arrastes,
assaltos, sequestros, tiroteios, balas perdidas,
chacinas, rebelies em presdios e instituies
de jovens infratores, paralisaes do comr-
cio, escolas e servios pblicos por ordens de
bandidos, muitas vezes emitidas do interior de
prises de alta segurana), que produziram
um forte sentimento de insegurana diante das
crescentes ameaas integridade fsica e patri-
monial de seus habitantes.
Formulada no interior de um discurso que
chamava a populao a escolher um dos lados
de uma cidade pensada como irremediavel-
mente partida (VENTURA, 1994), a me-
tfora da guerra foi rearmada, ao longo das
dcadas seguintes, toda vez que se ampliou a
percepo de agravamento da situao de vio-
lncia no Rio de Janeiro, ou quando o tema era
posto na agenda poltica pela disputa eleitoral
para a prefeitura do municpio ou a governana
do Estado (MACHADO DA SILVA; LEITE;
FRIDMAN, 2005; LEITE, 2000). Essa pers-
pectiva desdobrou-se em uma forte demanda
por ordem pblica, simultaneamente exigindo
garantias do direito vida e segurana para as
camadas mdias e altas e tolerando a supresso
de sua condio de prerrogativas fundamentais
para os favelados. Demanda que foi respondida
pelo Estado por meio da atualizao de dis-
positivos que continham (e implementavam)
uma leitura particularista da cidadania e uma
dimenso de segregao socioespacial, que se
materializaram em uma soluo violenta para
o problema da violncia no campo das polti-
cas de segurana pblica.
Elementos centrais para a estruturao
desse campo discursivo foram a percepo da
alteridade como ameaa e desta como imune
a qualquer tipo de soluo poltica ou institu-
cional, restando portanto o conito aberto nas
ruas, ou, mais propriamente, uma situao de
guerra. Representar o conito social nas gran-
des cidades como uma guerra implica acionar
um repertrio simblico em que lados/grupos
em confronto so inimigos e o extermnio, no
limite, uma das estratgias para a vitria, pois
com facilidade admitido que situaes excep-
cionais de guerra exigem medidas tambm
excepcionais e estranhas normalidade insti-
tucional e democrtica. Nestes termos, o dis-
positivo discursivo que constituiu o principal
operador da demanda por ordem pblica foi a
construo de duas imagens polares a partir da
metfora da guerra: de um lado, os cidados
identicados como trabalhadores, eleitores
e contribuintes e, nesta qualidade, pessoas de
bem, honradas, para quem a segurana con-
dio primordial para viver, produzir, consu-
mir; e de outro, os inimigos representados na/
pela favela categoria que no distingue mo-
radores e criminosos. De fato, o uso da me-
tonmia corresponde a uma aproximao dos
dois segmentos, atribuindo aos primeiros ora
a condio de refns, ora a de cmplices dos
segundos, cujo lado teriam escolhido ao op-
tarem pelo campo da ilegalidade (moradias em
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terrenos invadidos, sem pagar impostos e ser-
vios pblicos, insero marginal no mercado
de trabalho etc.).
Dois pontos associados nesta formulao
devem ser ressaltados. Primeiro, a favela re-
presentada como territrio da no cidadania,
submetida a uma fora concorrente do Esta-
do. Segundo, a responsabilidade do Estado na
proteo dos favelados quando em combate ao
crime diluda tanto pela situao de guerra,
quanto pelo fato de que, responsabilizados por
suas escolhas pretritas, no haveria inocentes
entre eles. Assim, caberia aos mesmos arcarem
com os custos de terem optado por um dos
lados da cidade partida. A metfora da guer-
ra fez, assim, transitar parte da discusso da vio-
lncia do campo da segurana pblica para um
terreno moral, em que os favelados foram toma-
dos como cmplices dos bandidos pela via das
relaes de vizinhana, parentesco, econmicas
e da poltica local. Sua convivncia com bandos
de tracantes de drogas nos mesmos territrios
de moradia foi percebida como expresso de sua
moralidade duvidosa. A submisso dos mora-
dores de favelas chamada lei do trco foi
interpretada como uma escolha entre esta e a
lei do pas, como uma opo por um estilo
de vida que rejeitaria as normas e os valores in-
trnsecos ordem social. Para esta formulao,
aqui residiria a raiz de uma forte ambiguidade
que marcaria as relaes dos favelados com as re-
des criminosas sediadas nesses locais, levando-os
a buscar proteo e apoio destas, bem como a
proteg-las da polcia.
A demanda por ordem pblica traduziu-
-se, neste campo discursivo, em uma exigncia
de mais segurana que apoiou e justicou
no apenas a reforma e o reaparelhamento da
polcia, mas tambm polticas de segurana
pblica que pressupem a incompatibilidade
entre resultados ecientes e respeito aos direi-
tos civis dos favelados. Alm disso, sustentou
e legitimou o reforo s fronteiras territoriais,
sociais e morais entre esses dois espaos, seja
por meio da renovao das propostas de remo-
o das favelas das reas nobres da cidade,
seja com a alocao de grandes efetivos poli-
ciais nas entradas desses territrios e formas
diversas de vigilncia e limitao do trnsito
de seus moradores pelos bairros, ou ainda de
evitao de contato pela privatizao de espa-
os pblicos
8
. Favoreceu tambm a articulao
de uma poltica de segurana pblica que tem
no confronto direto com os tracantes e na
promoo de uma guerra contra as favelas
e seus moradores seu principal foco (LEITE,
2000; MACHADO DA SILVA; LEITE; FRI-
DMAN, 2005).
Sua operacionalizao envolve uma mode-
lao do mandato policial nesses territrios,
que libera os agentes do Estado para irem alm
da fora comedida que sua atribuio cons-
titucional, ou seja, para a utilizao da fora
desmedida (BRODEUR, 2004). Este dispo-
sitivo atribui ao agente policial na ponta a
prerrogativa de decidir quando, como e contra
quem agir de forma extralegal, em um movi-
mento discricionrio que no se submete lei,
ou melhor, que embaralha o legal e o ilegal,
9
o
legtimo e o ilegtimo (TELLES, 2010), e que
dependente das avaliaes e julgamentos in-
dividuais do agente, fortemente inuenciado
pelo contexto da ao e, neste sentido, pelos
preconceitos associados estigmatizao das
favelas e de seus moradores. Assim, o policial
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opera segundo as modalidades de identicao
favela e favelados que vimos examinando.
10
So
estas, pela aproximao que fazem destes aos
criminosos/tracantes de drogas, que auto-
rizam o Estado, por meio de seus agentes, a
torn-los objeto da guerra e da fora des-
medida no campo da poltica de segurana
pblica de confronto nas/das favelas. Trata-
-se, aqui, de uma gesto diferencial dos ile-
galismos (FOUCAULT, 1976), que expressa
e reproduz dinmicas segregatrias no Rio de
Janeiro, ao produzir a distino dos espaos,
entre lugares utpicos e heterotpicos. Como
argumenta Telles (2010): os ilegalismos (...),
no so imperfeies ou lacunas na aplicao
das leis, contm uma positividade que faz par-
te do funcionamento do social, eles compem
os jogos de poder e se distribuem conforme se
diferenciam [os espaos].
No por acaso, ao longo de quase duas dca-
das, como diversas pesquisas comprovam,
11
esta
guerra encontrou sua mais forte expresso nas
altas taxas de homicdios de jovens moradores
de favelas envolvidos ou no nas redes de droga,
parte signicativa dos quais encoberta por au-
tos de resistncia. Tal dispositivo, que constitui
no registro de ocorrncia policial em atividade
de policiamento ou mesmo em folga do agente
policial como resistncia armada priso se-
guida de morte, pea-chave da poltica de se-
gurana pblica baseada no confronto e no uso
da fora desmedida. Trata-se de um dispositi-
vo de exceo baseado no artigo 23 do Cdigo
de Processo Penal,
12
que presume que o agente
policial, ao mesmo tempo executor e testemu-
nha da ocorrncia, narre com veracidade como
teriam se processado os fatos (LEANDRO,
2012). A excluso de ilicitude da conduta do
agente policial no registro das mortes por ele
produzidas no apenas encobre e justica exe-
cues, embaralhando o legal e o ilegal como
sustenta Telles (2010), mas tambm impede sua
apurao, ao inviabilizar, na prtica, a proposi-
tura de ao penal pelo Ministrio Pblico. Por
esta razo, sustenta Verani (1996), os inquritos
policiais tm sido quase sempre arquivados por
demanda da Promotoria e, quando no o so,
raramente so aceitos pelos juzes. O resultado,
ou seja, a inimputabilidade do agente policial,
sustenta a poltica de segurana pblica baseada
na metfora da guerra.
13
Analisando a letalidade da ao policial no
Rio de Janeiro, Cano (1997; 2003) demons-
trou diferenas signicativas entre bairros
e favelas, em termos de letalidade policial e
vitimizao policial, que o levaram a armar
a existncia de uma clara inteno de matar
por parte dos policiais nas suas intervenes
nas reas carentes da cidade (CANO, 1997).
O uso da fora desmedida como padro
da poltica de segurana pblica praticada
no Rio de Janeiro e no o mero excesso
eventual de alguns de seus agentes pode ser
demonstrado tambm pelo ndice de letali-
dade policial, isto , a razo entre mortos e
feridos das vtimas das aes policiais e pelo
desequilbrio entre o nmero de pessoas que
a polcia mata e o nmero de policiais mor-
tos o primeiro sendo dez vezes superior ao
segundo (CANO, 2003).
Para nalizar esta seo, necessrio lem-
brar que, como se sabe, os anos 2000 assisti-
ram a uma certa estabilizao e, em seguida, a
uma diminuio da taxa de homicdios, o que
vem sendo destacado em vrias pesquisas.
14

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Esses dados, entretanto, devem ser analisados
levando-se em conta cor e local de moradia.
Considere-se, por exemplo, que no Rio de Ja-
neiro, no perodo de 2002 a 2008, morreram
96,9% mais jovens (de 15 a 24 anos) negros
do que brancos (INSTITUTO SANGARI,
2011). O exemplo destaca a persistncia da
criminalizao deste segmento da populao
carioca e de seus territrios de moradia, atravs
das modalidades de identicao que examina-
mos, sugerindo que estas continuam a operar
como dispositivos da poltica de segurana p-
blica baseada no confronto e no uso da fora
desmedida, ainda em vigor para a maior parte
das favelas cariocas.
UPPs e projeto de pacicao das
favelas: dispositivos de exceo e
disciplinarizao dos moradores
A implantao das Unidades de Polcia
Pacicadora UPPs, no mbito do Programa
de Pacicao de Favelas do governo estadual,
parece representar um ponto de inexo nessa
estratgia, uma mudana no modo de gesto
estatal desses territrios, no que se refere se-
gurana pblica. Seu objetivo recuperar, por
meio das bases de policiamento militar situ-
adas nas favelas, o controle desses territrios
para o Estado, impedindo o domnio armado
dos mesmos por bandos de tracantes de dro-
gas, como explica o secretrio de Segurana do
Rio de Janeiro:
A idia simples. Recuperar para o Estado
territrios empobrecidos e dominados por
grupos criminosos armados. Tais grupos, na
disputa de espao com seus rivais, entraram
numa corrida armamentista nas ltimas d-
cadas, uma disputa particular na qual o fuzil
reina absoluto. [...] Decidimos ento pr em
prtica uma nova ferramenta para acabar com
os confrontos. [...] Fim do fuzil e incio das
pequenas revolues que sero contadas nes-
sas pginas.
15
Deve-se ressaltar, desde logo, que a imple-
mentao deste programa est longe de se ge-
neralizar para as mais de mil favelas existentes
no Rio de Janeiro. Iniciado em dezembro de
2008 com a inaugurao da UPP na favela
Santa Marta, Zona Sul da cidade do Rio de
Janeiro, o Programa de Pacicao atinge,
hoje, poucas localidades: Rocinha, Cidade de
Deus e Jardim Batam, na Zona Oeste; Babi-
lnia, Chapu Mangueira, Pavo-Pavozinho,
Cantagalo, Tabajaras e Cabritos, na Zona Sul;
Providncia, Coroa, Fallet, Fogueteiro, Escon-
didinho, Prazeres e So Carlos, no Centro;
Borel, Andara, Formiga, Salgueiro, Turano,
Macacos, So Joo, Matriz, Quieto, Engenho
Novo, Sampaio, Riachuelo, So Cristvo,
Mangueira, Tuiuti, Fazendinha e Nova Bras-
lia, na Zona Norte. Nas demais favelas, ainda
a metfora da guerra que fundamenta a po-
ltica de segurana pblica, orientando a ativi-
dade policial segundo o padro que analisamos
na seo anterior.
Mas retornemos s palavras do secretrio e
s pequenas revolues de que fala. A primei-
ra, sem dvida, o m do fuzil, a eliminao
do trco de drogas ostensivamente armado
nas favelas cariocas. No que esta atividade
criminosa tenha sido suprimida pela presen-
a e atuao das UPPs nesses territrios. Com
efeito, o que foi suprimido foi o domnio mi-
litar desses pelos bandos de tracantes e, com
isto, os confrontos entre diferentes bandos de
criminosos disputando os pontos de venda de
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droga a varejo e entre esses e os policiais. Esta
uma realizao que tem produzido certa una-
nimidade em relao s UPPs quanto redu-
o da violncia. No so apenas os moradores
dos bairros que aplaudem a implantao de
UPPs nas favelas, estimulados pela valorizao
de seus imveis e pelo m dos confrontos ar-
mados em sua vizinhana, assim afastando o
medo das balas perdidas. Esta tambm,
conforme os depoimentos de moradores de fa-
velas que temos recolhido em nossas pesquisas
de campo,
16
a principal razo do apoio destes
ao projeto. com alvio e esperana que, de
um lado, antecipam a possibilidade de suas
rotinas no serem mais afetadas pela presena
e atividade dos tracantes de drogas em seus
locais de moradia (LEITE, 2011) e, de outro,
comemoram e valorizam a queda dos homic-
dios praticados por policiais e encobertos por
autos de resistncia em suas localidades de
moradia,
17
ainda que, reiteradamente, insistam
nas denncias das violaes de seus direitos
civis e das violncias praticadas pelos agentes
policiais lotados nas UPPs (ABRAMOVAY;
GARCIA CASTRO, 2011), que, assim, no
teriam rompido efetivamente com a poltica
de segurana pblica praticada no contexto
anterior. Nestes termos, eles reconhecem e cri-
ticam a manuteno do que designamos como
modalidades de identicao e dispositivos de
exceo (no caso, o abuso de poder e as violn-
cias praticadas pelos policiais), como limitado-
res de seu acesso cidade e cidadania.
J a segunda revoluo anunciada pelo se-
cretrio, no campo dos direitos sociais e da inte-
grao urbana, no alcana a mesma receptivi-
dade que a diminuio dos homicdios pratica-
dos por criminosos e policiais ente os moradores
de favela, at porque est longe de produzir os
efeitos anunciados e, mais do que isso, revela o
projeto de pacicao implcito no progra-
ma que leva este nome. Antes de passar a este
ponto, cabe notar que tal programa vem sendo
apresentado pelo governo estadual como a pos-
sibilidade de integrao das favelas cidade, ao
proporcionar segurana e cidadania a seus mo-
radores (e, desta forma, tambm ao conjunto
dos moradores do Rio). A ocupao militar des-
ses territrios pela polcia seria a condio para
o acesso dos favelados s instituies e servios
pblicos por meio do programa municipal UPP
Social, que comeou a ser implantado, em agos-
to de 2010, em localidades com UPPs.
A UPP Social tem por objetivo explcito
coordenar as intervenes dos vrios rgos da
Prefeitura nas comunidades de UPPs e promo-
ver parcerias com os governos estadual e fede-
ral, o setor privado e a sociedade civil para a
realizao de projetos sociais. Assim, cumpriria
o desao de promover:
o desenvolvimento social, incentivar o exerc-
cio da cidadania, derrubar fronteiras simb-
licas e realizar a integrao plena da cidade,
[atravs de] aes que consolidem os avanos
trazidos pela pacicao e revertam os legados
da violncia e da excluso territorial: apoio a
organizaes e projetos locais; recuperao
de espaos pblicos; regularizao urbana,
de servios e negcios; oportunidades para a
juventude e iniciativas cidads, culturais, es-
portivas e de lazer que apaguem de uma vez
por todas as fronteiras do passado.
18

Por que, ento, a combinao UPP mili-
tar e UPP Social no vem conseguindo ob-
ter a receptividade pretendida por parte dos
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moradores de favela, conforme indicam os
depoimentos recolhidos em nossas pesquisas?
So duas as suas principais crticas. A primeira
diz respeito pouca efetividade da atuao da
UPP Social, que no estaria conseguindo pro-
mover de fato a articulao entre as diversas
instituies estatais para proporcionar aos mo-
radores, com a agilidade e qualidade esperadas,
os equipamentos e servios pblicos prometi-
dos. A segunda crtica reside nas tentativas do
comando de determinadas UPPs de usurpar
a representao de suas organizaes de base
(especialmente, mas no s, as associaes de
moradores) e assim se converter em mediao
poltica necessria entre moradores de favela e
Estado. Questo, alis, j levantada como hi-
ptese ou tendncia do processo de consolida-
o das UPPs por Machado da Silva (2010).
Essa crtica pode ser mais bem compreendida
luz de outra declarao do secretrio Beltrame:
Tenho recebido e visitado os moradores dessas
comunidades com frequncia. H uma tre-
menda dvida social que veio desde a coloni-
zao destas terras. A maioria negros, pardos,
mulatos, pobres e muito pobres. Carncias to
grandes que preciso ajud-los a pedir, pois
lhes difcil at priorizar as emergncias.
19
Ajud-los a pedir, pois lhes difcil at
priorizar. Esta frase pode revelar o sentido
implcito do projeto de pacicao, demons-
trando tambm que o signicado da paci-
cao pretendida no se restringe aos fuzis,
mas se dirige igualmente aos favelados. No se
trata apenas de carncias e emergncias, mas
tambm de constituir o favelado em futuro
cidado, disciplinarizando-o para que tire a
favela de dentro de si como mencionado
por um comandante de UPP em pesquisa de
campo e, assim, faa as escolhas certas em
termos de demandas a fazer ao Estado, sobre-
tudo aquelas que viabilizem prticas sociais,
condutas, formas de sociabilidade integradas
cultura e s normas dominantes, civilizadas
enm. Os dispositivos de disciplinarizao so
muitos: discursos, regulamentos, medidas ad-
ministrativas e atividade policial que reprimem
o que considerado no civilizado (como bai-
les funk, msica alta, encontros e festas nas
ruas, etc.); assim como atividades lantrpicas
que valorizam e estimulam as formas de socia-
bilidade consideradas aceitveis; e, por m, a
desconsiderao de suas reivindicaes e movi-
mentos e intervenes mais ou menos diretas
em organizaes de base.
Nestes termos, reedita-se de certa maneira
a proposta dos parques proletrios para civili-
zar os moradores de favelas. Associadas, a UPP
militar e a UPP Social pretendem dar conta
deste recado no territrio das favelas cariocas.

guisa de concluso: o que esperam os
moradores de favela?
Se este projeto vingar, difcil dizer. Tudo
depende dos contornos que for adquirindo da-
qui para frente e dos ajustamentos que o Esta-
do lhe imprimir no futuro. Por isso mesmo,
importante compreender o que dele esperam
os moradores de favelas que ouvimos em nossas
pesquisas. A recomposio de suas rotinas e a
reduo dos homicdios praticados por tra-
cantes de drogas e por policiais certamente no
lhes bastam. Cobram a promessa de integrao
das favelas cidade, no meramente por meio
dos equipamentos e servios pblicos anuncia-
dos pela UPP Social (embora certamente no
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os dispensem, pois so vitais para a melhoria
da qualidade de vida nessas localidades que to
pouco os receberam ao longo de sua histria),
mas a partir do reconhecimento efetivo de sua
cidadania e com a execuo de polticas pblicas
no verticalizadas nesses territrios.
Podemos compreender este anseio como
uma demanda para o Estado romper de fato
com a metfora da guerra, garantindo-lhes de
forma permanente o mesmo tratamento a que
tm direito como qualquer cidado. Isto sig-
nica, certamente, o acesso a um mnimo de
bem-estar social, mas signica tambm o res-
peito a seus direitos civis e sua autonomia
como sujeitos. S ouvindo-os, podemos ter a
esperana de uma integrao efetiva em uma
cidade segregada como o Rio de Janeiro.
1. As pesquisas citadas encontram-se listadas no site do Coletivo de Estudos sobre Sociabilidade e Violncia Urbana, podendo ser
c^|o||oJo e| |||.//www.cev|.|e.oe||.||.
2. t^| o e|eo^ o oo|^|o |ele|e|e o |e||||^||^ ^o|o^e |o||co |^Jo.|J^ e|o J||o||co J^ ||oJ^ e o l^||o o||ove
das quais a lei e autoridade deste so experimentadas, vivenciadas, por essas populaes. Detalho esta perspectiva analtica em
|e||e (008).
3. Para o autor, os espaos se constituem de uma forma que neutraliza, secunda, ou inverte a rede de relaes por si designadas,
ee||oJo e |ehe||Jo (|0|t^||! 1 80).
4. ^ |Je|||hcoo^ J^ o|o||e||^ c^|^ c|oe e||^o |e| oo ^||e| |o |eo|||co \e||o c^| o c|||||o||.oo^ J^ |^v||e||^
operrio e sindical, mas se prolonga no governo Vargas com a disciplinarizao da fora de trabalho e o controle das organizaes
||J|co| e ^||||co (|||!| 008).
5. \e| |o||e| ^ ece|e||e co||o|^ ^ |e^||o ^c|o| e ^ ^||e. ^ ^||e c^|^ ^||e|^ e| /o|oo| (18).
6. |e|e|ee ^ |e||^| o Joo c^|e|o|eo c^| J|ve|^ o|||^ oe ||o|o| Je|o |e|o||co. /oc|oJ^ Jo '||vo (008) e ||||o| e |e||e
(00!) e o^ o|||^ Je |o||o (00).
7. ||e o|o|e||^ e|c^|||oe |o| o||o|e||e Jee|v^|v|J^ |o |ee Je J^o|^|oJ^ (|||!| 001).
8. |o|o ^ Je|o||o|e||^ Jeo |^^|o e oo o|o||e c^| |oe e| J|ve|o l^||e |||||^|ohco e J^co|e||o| ve| |e||e (000).
9. A referncia, aqui, quanto aos diversos abusos e violncias praticados pelos agentes policiais e, sobretudo, as execues de
moradores de favelas registradas como autos de resistncia que examinaremos a seguir.
10. Ver tambm as anlises de Misse sobre sujeio criminal que, de outra angulao, tratam da mesma questo. Cf. por exemplo,
/|e (008).
11. tl. '^o|e e| o|. (1) to|^ (13 1) |o|^ e |e||o|e| (00!) e|||e ^o||^.
12. ^||. 3. No^ |o c|||e oo|J^ ^ oe||e |o||co ^ lo|^. | e| e|oJ^ Je |ece|JoJe || e| |e||||o Jeleo ||| e| e||||^
co||||e||^ J^ Jeve| |eo| ^o ee|c|c|^ |eo|o| Je J||e||^ (cl|. ||^N||0 01).
13. \e| |o||e| |o||o (00).
14. |o|o ^ JoJ^ o|oo| c^|o||o|. |||.//www.oco|ceec.c^|.|| e |||.//www.|.||.^v.||/.
15. |^e /o||o|^ |e|||o|e c^|o|o |o|ov|o J^ 'ec|e|o||^ 10//00. ||^||ve| e|. |||.//o||.c^|/w/-1. ^ce^ e|.
^o|. 011.
16. Cfr. a nota 1.
17. t^|o||o|. |||.//www.oco|ceec.c^|.|| e |||.//www.|.||.^v.||/.
18. |^||e. |||.//www.o^c|o|.c^|.||/^|^|e|^. ^ce^ e|. |^v. 011.
19. |^||e. |||.//www.o^c|o|.c^|.||/^|^|e|^. ^ce^ e|. |^v. 011.
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Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 6, n. 2, 374-389 Ago/Set 2012
Da metfora da guerra ao projeto de
pacicao: favelas e polticas de segurana
pblica no Rio de Janeiro
Mrcia Pereira Leite
De la metfora de la guerra al proyecto de pacicacin:
favelas y polticas de seguridad pblica en Ro de Janeiro
Este artculo examina la construccin social de las favelas
como el territorio de la violencia en la ciudad de Ro de Janeiro
en dos contextos, centrndose sobre todo en las polticas de
eo||JoJ o|||co ||evoJo o co|^ e| eo |^co||JoJe. ||
primero, de los aos 90 hasta la primera dcada de los aos
000 e co|oc|e||.o ^| |o |^|^c|^| ^| o||e Je| ||oJ^
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Je |^||c|o |oc|hcoJ^|o (|||) e| love|o c^| e| ^||e||v^ Je
retomar el control armado de esos territorios y civilizar a
sus habitantes como condicin para la integracin de esos
territorios a la ciudad. El artculo discute los dispositivos que
promueven y sustentan, en cada contexto considerado, la
vinculacin de las favelas a la violencia y a la marginalidad,
|o||hco|J^ l^||o eec|hco Je e||^| e|o|o| Je e^
territorios y de sus poblaciones y delimitando las posibilidades
de acceso de sus habitantes a los equipamientos urbanos y
e|v|c|^ o|||c^ (||c|o|ve o |o eo||JoJ).
Palabras clave: |ove|o 'eo||JoJ o|||co Uoe||o |||
|oc|hcoc|^| \|^|e|c|o |^||||co o|||co Ue||^| e|o|o|.
Resumen
From the metaphor of war to a pacication project:
slums and public safety policies in Rio de Janeiro
This paper examines the social construction of slums in
||e c||y ^l ||^ Je |o|e||^ o |e||||^||e ^l v|^|e|ce w|||
a focus on the public safety policies in place in this area,
o|J o|||| |w^ e||^J. ||e h|| l|^| ||e 10 |^
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o ||e h|| |oc|ly|| |^||ce |||| (||e |||) we|e |||o||eJ
|| ||e ||^ |o|. !|ee o||| we|e c|eo|eJ |^ e|o|e ||o|
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||o| |o| Jwe||e| we|e c|v|||.eJ ^ ||o| ||e|| |e||||^||e
could be integrated into the city. This paper discusses the
mechanisms that promoted and sustained violence and
c|||e o|^| |o| Jwe||e| || eoc| ^l ||ee |w^ e||^J.
|| o|^ J|coe |^w ||e ^ve|||e|| |o|oeJ ||ee
territories and their inhabitants, and restricted their access
to urban equipment and public services, including safety.
Keywords: '|o| |o|||c 'ole|y wo| |^||ce |oc|hco||^|
|||| |oc|hco||^| \|^|e|ce |o|||c |^||c|e '|o|e
Management.
Abstract
Data de recebimento: 17/04/2012
Data de aprovao: 30/07/2012