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TEXTOS PARA DISCUSSO CEPAL IPEA

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Corrupo e controles democrticos no Brasil


Leonardo Avritzer Fernando Filgueiras

TEXTOS PARA DISCUSSO CEPAL IPEA


LC/BRS/R.243

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Corrupo e controles democrticos no Brasil


Leonardo Avritzer Fernando Filgueiras

Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe CEPAL, 2011 Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, 2011

Tiragem: 250 exemplares

Avritzer, Leonardo Corrupo e controles democrticos no Brasil / Leonardo Avritzer / Fernando Filgueiras. 40p. ISSN: 2179-5495 1. Corrupo-Brasil I. Filgueiras, Fernando II. Comisso Econmica para a Amrica Latina e Braslia, DF: CEPAL. Escritrio no Brasil/IPEA, 2011. (Textos para Discusso CEPAL-IPEA, 32).

o Caribe. CEPAL III. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. IPEA IV. Ttulo

CDD:

350.7

Este trabalho foi realizado no mbito do Acordo CEPAL IPEA. As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista da CEPAL e do IPEA. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. A presente publicao encontra-se disponvel para download em http://www.cepal.org/brasil

Sumrio

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Apresentao Introduo  7 Vertentes analticas do conceito de corrupo 10 Uma tipologia do controle da corrupo na experincia brasileira 14
2.1 Controle administrativo-burocrtico 16 2.2 Controle judicial 18 2.3 Controle pblico no estatal 19

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Controle da corrupo no Brasil 22 Corrupo e perspectivas para desenvolvimento brasileiro 30 Referncia 32 Anexo 36

Apresentao

A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) e o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) mantm atividades conjuntas desde 1971, abrangendo vrios aspectos do estudo do desenvolvimento econmico e social do Brasil, da Amrica Latina e do Caribe. A partir de 2010, os Textos para Discusso Cepal Ipea passaram a constituir instrumento de divulgao dos trabalhos realizados entre as duas instituies. Os textos divulgados por meio desta srie so parte do Programa de Trabalho acordado anualmente entre a Cepal e o Ipea. Foram publicados aqui os trabalhos considerados, aps anlise pelas diretorias de ambas as instituies, de maior relevncia e qualidade, cujos resultados merecem divulgao mais ampla. O Escritrio da Cepal no Brasil e o Ipea acreditam que, ao difundir os resultados de suas atividades conjuntas, esto contribuindo para socializar o conhecimento nas diversas reas cobertas por seus respectivos mandatos. Os textos publicados foram produzidos por tcnicos das instituies, autores convidados e consultores externos, cujas recomendaes de poltica no refletem necessariamente as posies institucionais da Cepal ou do Ipea.

Corrupo e controles democrticos no Brasil


Leonardo Avritzer1 Fernando Filgueiras2

Introduo

A corrupo tornou-se um dos principais problemas para a gesto pblica e para a democracia, questo essa amplamente reconhecida pela opinio pblica no Brasil. Sabemos que 73% dos brasileiros consideram a corrupo como muito grave e 24% como grave.3 Definida genericamente como solicitar ou receber, para si ou para outrem [...] direta ou indiretamente [...] vantagem indevida [...],4 a corrupo como fenmeno poltico vai muito alm desse aspecto. Ela influencia a legitimidade dos governos, a capacidade de governar e at mesmo a viso genrica da populao sobre o pas no qual ela vive. No caso do Brasil, a corrupo tem origens histricas fortemente centradas em aspectos da colonizao portuguesa que, como sabemos, remunerava insuficientemente seus funcionrios, reservando-lhes uma forte dose de prerrogativas
1 Professor de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Ps-doutor em Sociologia pelo Massachussets Institute of Technology (MIT). 2 3 Professor de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Doutor em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj). Esses so dados de pesquisa a survey Interesse Pblico e Corrupo, realizada pelo Centro de Referncia do Interesse Pblico (Crip), baseada na UFMG, em parceria com o Instituto Vox Populi. A pesquisa fundamentada no mtodo de survey, sendo aplicado a uma amostra da populao brasileira um questionrio estruturado. A amostra foi composta por 2.400 indivduos, sendo ela estratificada por situao de domiclio, gnero, idade, escolaridade, renda familiar e situao perante o trabalho. Esse processo de estratificao calculado proporcionalmente de acordo com os dados do Censo Demogrfico do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), ano 2000, e pela Pesquisa Nacional por Amostragem de Domiclio (Pnad), ano 2006. A amostra proporciona um intervalo de confiana de 95% e uma margem de erro calculada em 2%. O Crip realiza essa pesquisa anualmente sobre a corrupo. Os relatrios com as estatsticas descritivas ficam disponvel em: <www.interessepublico.org>. 4 Essa a definio constante do Cdigo Penal. Em dicionrio da lngua portuguesa, a definio parecida ainda que a conotao moral seja maior, implicando, no caso do Aurlio, decomposio ou putrefao (SOARES, 2008).

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nas relaes com interesses privados (MELLO, 2008). De modo geral, atribui-se a corrupo herana ibrica e ao patrimonialismo tipo de dominao poltica. Esse tipo de leitura a respeito do problema da corrupo atribui ao Estado e cultura poltica brasileira a explicao das mazelas institucionais promovidas pela malversao dos recursos pblicos, tendo em vista nossa herana histrica. Com isso, tende-se a naturalizar o conceito de corrupo, sendo o Estado brasileiro, pelo conceito de patrimonialismo, o espao natural dos vcios (FILGUEIRAS, 2009). Por esse tipo de abordagem, proporcionado um engessamento crtico das instituies polticas, uma vez que a possibilidade de controle da corrupo ocorreria apenas por uma revoluo cultural e histrica do Brasil. No entanto, para entender a corrupo como fenmeno que afeta o Brasil democrtico no comeo do sculo XXI, importante desnaturaliz-la, isto , entender que um conjunto de prticas e instituies que existem no pas tem forte centralidade na persistncia do fenmeno, que nada tem de natural. Assim, a organizao do sistema poltico, a organizao do Estado e a organizao das formas de controle sobre o sistema administrativo-estatal so as principais dimenses da corrupo que a tornam um fenmeno fortemente contencioso no Brasil. Esperar pela ruptura cultural e institucional com o passado, como pressupe a interpretao pelo conceito de patrimonialismo, talvez no seja a melhor soluo para se pensar o problema da corrupo no Brasil. A naturalizao da prtica da corrupo no Brasil promove um tipo de abordagem que acreditamos apresentar problemas a seu efetivo controle democrtico. Essa viso do problema da corrupo, comumente realizada no Brasil, ocorre a partir de uma perspectiva moralista por parte da sociedade e das elites polticas. A corrupo, no Brasil, tem produzido um tipo de histeria tica calcada em um clamor por maior moralizao da poltica e da sociedade no Brasil. Se a corrupo for algo natural ao carter do brasileiro, esse clamor moral promove um estado de paralisia, uma vez que a consequncia desse tipo de leitura no refletir a respeito da mudana. O moralismo contribui deslegitimao da prpria democracia no Brasil, ao no permitir a produo de consensos em torno de princpios e regras institucionais da poltica.5 O moralismo na poltica proporciona um discurso balizado na antipoltica, fazendo que o descontentamento com as instituies passe indiferena, neutralizando a ao da cidadania democrtica (FILGUEIRAS, 2008, p. 175-176).6 Essa perspectiva moralista, por sua vez, promove um deslocamento da ordem do poltico para a ordem do mundo jurdico, em particular na dimenso penal. Esse deslocamento ocorre pelo fato de transferirmos s leis a capacidade de controle sobre a ao realizada pelo homem pblico. Os brasileiros concordam totalmente,
Introduo 5 Como observa Jos Murilo de Carvalho (2008), essa lgica moralista comum ao longo de nossa histria republicana, como demonstram os diferentes momentos em que houve quebras institucionais, por exemplo, a passagem da Repblica Velha para o Estado Novo, em que o tema da corrupo esteve presente no discurso poltico, justificando um golpe de Estado. 6 importante no confundir o moralismo com as questes morais envolvidas na poltica. O moralismo pressupe a emergncia de valores morais incondicionais e tem um efeito desestabilizador no sistema poltico. Tratar a corrupo pela questo dos juzos morais, contudo, significa reconhecer o fato de que o que compreendemos como corrupo envolve a presena de valores polticos fundamentais, que no so naturais (FILGUEIRAS, 2008).

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na ordem de 66%, com a frase: para diminuir a corrupo, esto faltando novas leis, com penas maiores e mais duras. Instaura-se uma lgica de criminalizao gradativa da ao poltica, por meio da qual o problema das instituies democrticas configurado pela lgica do direito penal. Isso derroga a capacidade das instituies polticas de resolver os prprios problemas, transferindo ao direito a capacidade de controlar as delinquncias do homem pblico. O resultado uma contradio caracterstica do mundo pblico brasileiro. Ao mesmo tempo em que o brasileiro concorda que para diminuir a corrupo faltam leis mais duras, 22% deles concordam que se estiver necessitada e um poltico oferecer benefcios em troca do voto, no est errado a pessoa aceitar (FILGUEIRAS, 2009). Contraditoriamente, isso promove, no mbito da cultura poltica brasileira, um sentimento de tolerncia em relao corrupo. O moralismo das elites e o deslocamento da poltica em direo ao direito penal revelam-se pouco produtivos no que diz respeito ao controle da corrupo. O efeito da naturalizao da prtica da corrupo uma crescente deslegitimao da poltica democrtica. Acreditamos que o problema da corrupo no Brasil deva ser pensado no na dimenso do moralismo e da lgica criminal, mas na de seus controles democrticos. No que diz respeito ao sistema poltico, o elemento central para o entendimento da corrupo reside na sua forma de financiamento. A falta de uma estrutura de financiamento pblico de campanhas polticas no Brasil tem fortssimo impacto sobre a corrupo (AVRITZER; ANASTASIA, 2006). Neste texto, iremos nos centrar nas dimenses do controle da corrupo como elemento central para avaliar o funcionamento do Estado brasileiro. Antes de adentrar nesse problema, faremos uma digresso a respeito do conceito de corrupo, no mbito da literatura especializada. Na primeira seo, apresentamos uma tipologia (poltica) do controle democrtico da corrupo. Na segunda seo, descreveremos a lgica do controle da corrupo no Brasil, observando sua trajetria a partir do processo de democratizao inaugurado com a Constituio Federal de perspectivas e problemas ao pleno desenvolvimento da democracia.
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1988. Na terceira seo, trataremos da questo da identidade do pblico no Brasil, com o intuito de apontar

1 Vertentes analticas do conceito de corrupo

A literatura especializada sobre o tema da corrupo pode ser considerada, nas cincias sociais, relativamente recente. Uma primeira abordagem do problema da corrupo na poltica remonta aos anos 1950, a partir de uma anlise funcionalista calcada no problema da modernizao. O problema central dessa abordagem perquirir a relao entre corrupo e desenvolvimento poltico e econmico, com o intuito de formular uma perspectiva sistmica da corrupo em relao aos seus custos e benefcios para a construo da modernidade capitalista. Nessa construo do problema, os estudos da corrupo teriam forte apelo comparativo entre pases do capitalismo central, tomados como desenvolvidos, e pases do capitalismo perifrico, considerados subdesenvolvidos. De acordo com Samuel Huntington, a corrupo ocorre no hiato entre modernizao e institucionalizao, representando um tipo de ao aceita na sociedade (HUNTINGTON, 1975). No contexto de transio para a modernidade, a baixa institucionalizao poltica promoveria a corrupo: o aumento das clivagens sociais e a entrada de novos atores na cena poltica ensejariam comportamento pouco conducente norma. A corrupo, por essa abordagem, estaria relacionada a prticas polticas tpicas de sociedades tradicionais, como o clientelismo, a patronagem, o nepotismo, o fisiologismo. Essas prticas no necessariamente significam corrupo, mas promovem vulnerabilidades institucionais que resultam na corrupo. Nesse sentido, a corrupo seria uma forma alternativa que os agentes polticos teriam para articular seus interesses na esfera pblica. Ela contribuiria para a formulao de mquinas polticas para influenciar as decises legislativas por meio da persuaso das elites partidrias. As mquinas polticas contribuem para o arrefecimento das clivagens sociais, contribuindo, por sua vez, para o desenvolvimento poltico e econmico (SCOTT, 1969). O que os autores dessa abordagem apontam que a corrupo pode ser funcional ao desenvolvimento, por poder azeitar as relaes polticas entre o governo e os empresrios e pacificar as clivagens sociais, contribuindo, assim, para estabilidade poltica. A corrupo azeita o desenvolvimento ao estabelecer um lao informal entre burocratas e investidores privados, o qual favorece o desenvolvimento econmico (LEFF, 1964). O problema com essa lgica que ela se centra demasiadamente em um conceito de institucionalizao que deficiente do ponto de vista poltico. Supe-se que a modernizao seja um processo paulatino de imitao institucional capaz de, ao final de um processo temporal, ter no mundo em desenvolvimento as mesmas instituies presentes no mundo desenvolvido. Na verdade, o problema justamente o contrrio, qual seja o de entender a especificidade do processo de inveno institucional que passa tanto pela organizao de aes no espao
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pblico quanto pelo arranjo organizacional das instituies (FUNG; WRIGHT, 2003).

A abordagem funcionalista para o problema da corrupo foi hegemnica at os anos 1970. A perspectiva dos custos e dos benefcios da corrupo tornou-se proeminente em relao perspectiva da cultura poltica, desviando-se, gradativamente, para uma leitura mais preocupada com o desenvolvimento econmico e assentada em pressupostos econmicos para a anlise da poltica. A partir de 1980, no contexto das polticas de liberalizao de mercado e reformas liberais do Estado, a abordagem econmica ao problema da corrupo tornou-se hegemnica em relao abordagem funcionalista (JOHNSTON, 2005). Os economistas, de modo geral, partiram da perspectiva dos custos e dos benefcios da corrupo, mas com uma mudana importante nessa premissa: a corrupo no gera benefcios ao desenvolvimento poltico e econmico, mas altos custos pagos pelos cidados e que emperram o desenvolvimento (MAURO, 2005; KLITGAARD, 1994). O postulado dessa perspectiva de anlise da corrupo que a anlise poltica deve adotar as premissas e o mtodo econmico, para compreend-la como o resultado de configuraes institucionais e compreender a forma como elas permitem que agentes egostas autointeressados maximizem seus ganhos burlando as regras do sistema poltico (ROSE-ACKERMAN, 1999). O problema da corrupo explicado de acordo com conceitos derivados de pressupostos econmicos como o rent-seeking e a ao estratgica de atores polticos no contexto de instituies que procuram equilibrar esses interesses com noes amplas de democracia (FILGUEIRAS, 2008). A corrupo explicada pela ao estratgica de atores polticos, de acordo com o clculo racional que eles fazem para burlar ou no uma regra institucional. A premissa das anlises econmicas sobre o tema da corrupo a teoria do rent-seeking, mediante a qual os atores polticos (burocratas, polticos, cidados) buscam maximizar sua renda privada em detrimento dos recursos pblicos. Posturas de rent-seeking so mais comuns em situaes de monoplios de poder e de recursos, o que fomenta uma postura de caa renda por parte de burocratas e polticos, que no tm incentivos para seguir as regras do sistema (KRUEGER, 1974; TULLOCK, 1967). No contexto de liberalizao do mercado e de reforma do Estado, o aparato estatal passou a ser visto como o espao natural dos vcios, em que a corrupo no uma exceo, mas a prpria regra, tendo em vista o comportamento rent-seeking e a opacidade em relao sociedade. A corrupo afetaria os investimentos e emperraria o desenvolvimento econmico ao introduzir um sistema de cobrana de propinas no interior dos rgos burocrticos, que maximizam os custos da corrupo para os cidados (ROSE-ACKERMAN, 1999). Nessa chave de abordagem da corrupo, a consequncia necessria seria a ampliao das desigualdades pelas distores criadas na distribuio da renda. Esse problema demandaria um conjunto de reformas no sistema econmico e no sistema poltico que reduzisse o tamanho das burocracias pblicas, os monoplios estatais e ampliassem os mecanismos de controle pela introduo de agncias especializadas no combate corrupo, por meio de controle interno e externo desse tipo de prtica (KLITGAARD, 1994). As reformas devem reduzir os incentivos corrupo, por um conjunto de mudanas institucionais que diminuam o papel do Estado na sociedade e proporcionem a transparncia como recurso prioritrio nos arranjos institucionais
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(ROSE-ACKERMAN, 1999). Pelo postulado econmico, a democracia e os sistemas de probidade, dessa maneira, devem seguir as regras do mercado, porquanto seja esse o mundo da impessoalidade e oferea uma estrutura competitiva que minimiza os sistemas de incentivo corrupo. Os postulados dos economistas a respeito do problema da corrupo apontaram corretamente que a corrupo representa custos muito maiores que eventuais benefcios ao desenvolvimento. Contudo, a abordagem metodolgica ao problema da corrupo revela-se estreita medida que parte de um postulado reducionista do conceito de corrupo. Ao atrelar a corrupo s prticas de rent-seeking, aborda-se a corrupo apenas no que diz respeito aos aspectos monetrios envolvidos em seu conceito (MONTANYE, 2003). Ora, a corrupo no tem apenas custos econmicos, mas custos polticos extremamente elevados, que no se referem apenas ao dinheiro despendido com subornos e propinas, mas, tambm, com a questo da legitimidade poltica, com a questo da cultura poltica, com a questo dos valores polticos e da prpria moralidade. No entanto, a abordagem economicista ignora uma segunda questo que tem importncia fundamental: o enfraquecimento do Estado provocado pela introduo acrtica do liberalismo no mundo em desenvolvimento, isto , a maneira como o assim chamado neoliberalismo foi introduzido no mundo em desenvolvimento (PEREIRA; MARGHERITIS, 2007) gerou um privatismo predatrio diretamente ligado aos casos de corrupo. o que ocorreu no processo de privatizaes na Rssia, quando do fim da antiga Unio Sovitica, ou na Amrica Latina, ao longo da dcada de 1990 (JOHNSTON, 2005). Esses processos de privatizaes ocorreram, muitas vezes, de forma que diminusse a publicidade, favorecendo grupos transnacionais e grupos empresariais. O conceito de corrupo no pode ser compreendido apenas na chave dos custos econmicos, porquanto ele esteja atrelado a uma polissemia de sentidos que se fazem presentes no cotidiano da poltica. O conceito de corrupo no se reduz apenas a seus aspectos econmicos, uma vez que deve ser analisado como um fenmeno poltico. Como tal fenmeno, o conceito de corrupo tem uma natureza flexvel e plstica, porque um conceito normativamente dependente (FILGUEIRAS, 2008). Por ser um conceito normativamente
Vertentes analticas do conceito de corrupo

dependente, ele est relacionado disputa sobre a interpretao das regras e dos princpios que estruturam a vida pblica e, por consequncia, apontam o que e o que no corrupo. Essa disputa ocorre em diferentes campos, como o caso do campo da representao poltica, o campo jurdico, o mercado e a mdia. Esses campos absorvem perspectivas sociais, culturais, polticas e econmicas para o entendimento das regras e dos princpios e promovem uma compreenso da corrupo conforme essa disputa por valores. Essa disputa ocorre, sobretudo, em torno dos sentidos e dos significados da ao poltica e em torno do modo como se pode enquadrar diferentes casos como corrupo. Uma abordagem poltica ao conceito de corrupo deve dar conta de pensar uma abordagem normativa do interesse pblico, no sentido de configurar uma amplitude de problemas envolvidos na malversao de

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recursos pblicos. O conceito de corrupo expressa uma polissemia de sentidos e tipos de ao poltica, cujo critrio para se definir se essa ao corrupta ou no o da sua ilegitimidade frente aos valores e normas expressos em uma concepo de interesse pblico. Dessa forma, prticas como clientelismo, patronagem, nepotismo, malversao de recursos pblicos, extorso, concusso, suborno, prevaricao e outras prticas mais podem ter um sentido de corrupo medida que seja considerada uma ao ilegtima em contraposio ao interesse pblico. A introduo da categoria pblico permite, dessa forma, uma abordagem mais abrangente em relao aos diferentes problemas que configuram a prtica da corrupo nas sociedades democrticas. Em primeiro lugar, porque estabelece uma tenso entre o conceito de corrupo e os valores polticos fundamentais de uma ordem democrtica. Em segundo lugar, porque permite transcender a ideia, por si restrita, de que a corrupo esteja referida apenas ao uso indevido de dinheiro pblico ou ao suborno. Em terceiro lugar, porque assume que o efeito da corrupo esteja no apenas no aspecto gerencial do Estado, mas no problema da legitimao da ordem democrtica como um todo. Em quarto lugar, porque permite absorver a ideia de que o controle da corrupo envolve uma concepo mais ampla, assentada em uma concepo aberta de cidadania e de accountability. Em quinto lugar, porque permite perceber que o enfrentamento da corrupo no envolve apenas o ajuste das instituies a sistemas de incentivo, mas compromissos de sociedades inteiras, tendo em vista aspectos que so sociais, econmicos, culturais e polticos. Essa digresso metodolgica sobre o conceito de corrupo problematizou a questo do controle a partir da categoria pblico. Na prxima seo, apresentamos uma tipologia do controle da corrupo a partir dos aspectos j sustentados. Essa tipologia do controle da corrupo evoca para si que a ideia de interesse pblico fundamental constituio de uma sociedade democrtica, tendo em vista o problema do desenvolvimento.

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2 Uma tipologia do controle da corrupo na experincia brasileira

Nesta seo, abordaremos a questo do controle da corrupo no Brasil a partir de uma reviso crtica das formas de controle comumente apresentadas. O objetivo dessa reviso crtica das formas de controle da corrupo absorver a ideia de que o conceito de interesse pblico pode representar uma chave que permita discutir a questo do controle de forma mais abrangente, sobretudo como um problema poltico de primeira ordem. Quando se trata da ideia de controle da corrupo, comum tipific-la a partir da diferena entre controle externo e controle interno. Essa tipificao parte de uma diferenciao das formas de controle sobre a Administrao Pblica, em que o controle externo seja efetuado por uma entidade externa Administrao, que exerce atividades de vigilncia, correo e orientao (GOMES; ARAJO, 2008). O controle interno, por sua vez, refere-se s prticas que a prpria organizao exerce sobre seus atos, sendo entendidas como o conjunto de aes, mtodos, procedimentos e rotinas que visam a preservar a integridade de seu patrimnio e a examinar a compatibilidade entre aes e princpios pactuados (SPINELLI, 2008). Essa diferenciao das formas de controle da corrupo surgiu no contexto de desenvolvimento das modernas burocracias, de acordo com preceitos organizacionais da Administrao Pblica racional, pautada mais pelos procedimentos que propriamente por concepes polticas. Como veremos a seguir, essa tipificao parte do fato de que a burocracia deve ser controlada com o intuito de evitar a ilegalidade da ao praticada pelos agentes pblicos. No mbito do direito administrativo, o problema da ilegalidade constitui-se como o problema fundamental da questo do controle, com o intuito de evitar a arbitrariedade dos agentes pblicos, tendo em vista os princpios da soberania do interesse pblico sobre o interesse privado e da indisponibilidade do interesse pblico. Esses princpios configuram o cerne do direito administrativo, mediante o qual se fundamenta a existncia de uma administrao do Estado de carter pblico e moderno, os quais permitam a interveno nos direitos individuais e uma medida para a ao do imprio da Administrao Pblica (BANDEIRA DE MELLO, 2003, p. 60). Essa concepo percebe o tema do interesse pblico a partir da dogmtica jurdica, sendo ele um conceito puramente formal e com pretenses universais. Assim, podemos definir o controle da corrupo a partir dos preceitos administrativos
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como o controle exercido pelo Estado sobre governo e seus rgos burocrticos.

No entanto, uma abordagem econmica ao controle da corrupo parte da premissa da reduo do sistema de incentivos para o comportamento rent-seeking. Como postulam os economistas, o controle da corrupo ocorre pela criao de um mercado poltico, sustentado em uma concepo estreita de ao social conforme os fins. O mercado poltico, ao esvaecer a presena de monoplios e da prpria burocracia estatal, proporciona uma forma de controle da corrupo assentada na liberdade dos mercados econmicos e na livre iniciativa proporcionada por uma poltica laissez-faire. Uma vez que o Estado um mau alocador de recursos, a forma mais eficiente para a gesto do pblico partir de uma concepo de autonomia do mercado como eixo de estruturao do controle da corrupo. A prpria noo de controle da corrupo deve ser matizada, uma vez que a criao de agncias anticorrupo pode contribuir para criar um monoplio dos controladores, o que poderia promover, nesse sentido, mais corrupo (KLITGAARD, 1994, p. 214). O mercado atua como agente antinmico ao Estado, sendo ele capaz de controlar a corrupo pela oferta privada de bens pblicos. Contudo, o efeito em muitas sociedades que promoveram polticas de liberalizao do mercado indiscriminadas e sem critrios de regulao foi o da ampliao da corrupo. A prpria agncia internacional responsvel por defender e promover a plena liberalizao do mercado, o Banco Mundial, no ficou imune corrupo (SCHNEIDER, 2008). Ambas as abordagens do controle da corrupo (controles administrativos e desregulamentao) carecem, portanto, de um sentido mais amplo da ideia de pblico, partindo da premissa, que destacamos anteriormente, de que a corrupo um fenmeno polissmico e necessariamente poltico. No entanto, compreendemos que, se o conceito de corrupo um conceito poltico, fundamental pensar a dinmica de seu controle na dimenso da esfera pblica. O conceito de esfera pblica o conceito mais importante elaborado pela teoria poltica na segunda metade do sculo XX. Jrgen Habermas (2002), na sua obra mais conhecida, esfera pblica. A ideia que est por trs do conceito de publicidade, tal como proposto por Habermas, a ideia de um debate pblico desvinculado das estruturas de poder. Para Habermas, a reunio de um grupo de indivduos em pblico permite controlar as decises das autoridades polticas. Essa a principal dimenso da esfera pblica poltica: a desvinculao entre o exerccio do poder e a discusso sobre o contedo das decises tomadas pela autoridade poltica. a partir dessa dimenso que a esfera pblica e o Estado passaram a constituir duas dimenses diferentes em boa parte da teoria democrtica contempornea. Assim, a noo de controle democrtico requer, sobretudo, uma dimenso pblica e uma dimenso autoral que, conjuntamente, associem as ideias de participao democrtica e Repblica. No que diz respeito dimenso autoral, trata-se do processo de escolhas pblicas realizado pelos cidados em uma condio de liberdade poltica, tendo em vista uma ideia forte de participao popular. No que diz respeito dimenso pblica, ela envolve a ideia dos aspectos propriamente institucionais da poltica, que tornem possvel um ideal contestatrio por parte da cidadania (PETTIT, 2008).
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Mudana estrutural da esfera pblica, lanou os fundamentos de um conceito mais contemporneo de

O controle democrtico da corrupo, lanados esses elementos, deve estar balizado em uma concepo tridimensional e integrada, de acordo com um ideal poltico de interesse pblico. Se o problema do controle da corrupo associar um ideal poltico de interesse pblico, propomos uma tipologia assentada nos seguintes tipos: i) controle administrativo-burocrtico; ii) controle judicial; e iii) controle pblico no estatal. Nas ordens democrticas, o controle da corrupo deve ser exercido na integrao dessas trs dinmicas, conforme uma concepo mais ampla de accountability. A no integrao dessas trs formas de controle da corrupo desencadeia/proporciona um processo crescente de deslegitimao poltica. A seguir, especificamos cada uma dessas categorias, ancoradas nas tradies de pensamento j descritas, para o entendimento do controle da corrupo.

2.1 Controle administrativo-burocrtico


Atribui-se, mediante a ideia de controle administrativo-burocrtico, que o carter racional das organizaes do Estado moderno pode exercer um controle sobre as aes dos agentes pblicos, com base em um arranjo institucional pautado na impessoalidade, na neutralidade e no cumprimento dos deveres de acordo com procedimentos de ao descritos em uma legalidade, a qual fundamenta a ao do Estado na sociedade. Max Weber (2002) descreve as modernas burocracias pelo marco do processo de racionalizao tpico da civilizao ocidental. A modernidade, de acordo com Weber, caracterizada por um politesmo de valores, em que o exerccio da dominao deve se pautar por uma neutralidade moral intrnseca, uma vez que no h um valor ou um contedo substantivo de valores capaz de organizar as sociedades complexas do mundo
Uma tipologia do controle da corrupo na experincia brasileira

moderno. A dominao legtima, no mundo moderno, segundo Weber, deve pautar-se pela legalidade, sendo ela compreendida como instrumento formal a partir do qual seja possvel pensar a adjudicao de conflitos. A burocracia, de acordo com Weber, o corpo organizado de funcionrios do Estado, os quais exercem factualmente a dominao legtima, respeitando os princpios da hierarquia, da legalidade, da impessoalidade, do mrito e da neutralidade moral, tendo em vista no uma tica pautada nas convices morais dos atores, mas uma tica de responsabilidade preocupada com os fins da ao. Pela ideia de burocracia, associa-se que o direito seja o fundamento da ao legtima do corpo burocrtico, em particular, o ramo do direito administrativo. No caso da corrupo, especula-se que ela seja toda a ao ilegtima realizada por agentes pblicos, porquanto fira os preceitos normativos da burocracia, presentes no ordenamento do direito administrativo. O controle burocrtico, dessa forma, o tipo de controle da corrupo derivado da existncia de agncias especializadas, capazes de averiguar, vigiar e corrigir a eventual ao ilegtima praticada pelos agentes pblicos, no exerccio de suas funes, conforme

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a legalidade que define o contedo da ao legtima.7 No mbito do controle administrativo-burocrtico, definem-se ramos especializados em processos de auditorias, controles de contas, correio, averiguao de cumprimento dos deveres funcionais e resultados de polticas e decises de governo. A partir de agncias especializadas, cria-se uma lgica de vigilncia sobre a atuao dos agentes pblicos, conforme a legalidade que define a legitimidade da ao do Estado. Sendo realizadas na dimenso de agncias especializadas, difundem-se, no mbito da mquina administrativa do Estado, formas de controle externo e interno, fundamentando uma concepo de accountability horizontal, balizada na diviso dos Poderes do Estado. Exemplo dessas agncias seriam as controladorias, os tribunais de contas e as auditorias internas e externas. O controle administrativo-burocrtico cria uma cultura pblica interna aos rgos da administrao, tendo em vista um tipo de ao direcionada ao cumprimento dos deveres formais e ao respeito pela hierarquia e pelos cdigos legais, com o intuito de equilibrar uma concepo formal de interesse pblico com a eficincia administrativa propriamente dita. Como destacam Anechiarico e Jacobs (1996), o controle burocrtico da corrupo exercido a partir de uma lgica de vigilncia, ou seja, para se controlar a burocracia, cria-se mais burocracia. Uma das consequncias da corrupo nos Estados contemporneos a expanso dos rgos especializados de controle, criando um processo de vigilncia permanente que acaba interferindo na eficincia da Administrao Pblica. A partir de um estudo de caso da cidade de Nova Iorque, os autores constataram que a expanso das agncias especializadas de controle da corrupo tornou a Administrao Pblica menos eficiente. O efeito das polticas anticorrupo, balizadas na expanso das atividades de controle e vigilncia por parte de agncias especializadas, foi ressaltar ainda mais as patologias da burocracia da cidade de Nova Iorque, criando poucos incentivos cooperao interinstitucional, um processo de deciso lento, uma supercentralizao da autoridade, um exerccio inadequado da autoridade, uma gerncia defensiva e pouco criativa e um desvio em relao aos objetivos do prprio rgo burocrtico. O que possvel perceber a partir dessa linha de anlise que o controle estatal burocrtico tambm gera seus riscos, e o principal deles parece ser uma ampliao desmedida dos rgos de controle, sem nenhuma relao com a preocupao da gesto eficiente do Estado. Dessa maneira, o controle administrativo-burocrtico deve equilibrar o respeito ao interesse pblico com a eficincia da gesto pblica.
Corrupo e controles democrticos no Brasil 17
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de se notar que em Weber existe uma tenso entre conceitos de legalidade e de legitimidade. A legitimidade da ao do Estado moderno, em Weber, pautada pela legalidade. Em razo do politesmo de valores, o autor confere s leis a capacidade de engenharia institucional e social, com o intuito de organizar e adjudicar os diferentes conflitos que surgem na modernidade. nesse sentido que a tica de responsabilidade cunhada como o elemento valorativo fundamental. A crtica de Habermas a essa perspectiva weberiana pauta-se no fato de que a burocratizao das sociedades modernas resulta na colonizao do mundo da vida promovida por uma lgica sistmica, o que, por sua vez, reduz a margem de liberdade e a autonomia dos cidados.

2.2 Controle judicial

O tipo de controle da corrupo assentado precipuamente na esfera jurdica aquele exercido exclusivamente pelo Poder Judicirio frente aos demais Poderes de um Estado de direito de corte republicano. uma forma de controle estatal que parte de um conceito formal de interesse pblico posto no mbito do ordenamento jurdico. No controle judicial, parte-se da premissa de que o Judicirio deve exercer controle sobre a Administrao Pblica, tendo em vista um sistema de leis e regulamentos interpretados luz de uma jurisprudncia constituda pela magistratura. O controle judicial o controle exercido no campo do direito, de acordo com os preceitos de neutralidade e universalizao derivados da interpretao jurdica de cdigos, estatutos e regulamentos. O campo jurdico, dessa forma, um campo de foras em disputa, as quais lutam pela interpretao da norma perante casos prticos da vida social. Isso ocorre medida que o Poder Judicirio se imuniza em relao s presses externas ao campo, despolitizando demandas e interesses. A linguagem jurdica, como indica Bourdieu (2005), tem o efeito de convergir neutralizao e universalizao pela despolitizao dos conflitos, tendo em vista uma pretensa autonomia do direito diante da poltica. A autonomia do direito e, de alguma maneira, o monoplio de dizer a verdade ocorrem pela estrita racionalizao do campo, que converge e restringe o habitus dos atores envolvidos, de modo que estruture a ao pela exclusiva linguagem da legalidade. A modernidade do direito, como nota Weber (1999), derivada do processo ideal-tpico de racionalizao da civilizao ocidental, o que propiciou os elementos de secularizao e formalizao das normas jurdicas no plano de uma legalidade positivada pelo Estado e interpretada luz de uma jurisprudncia cientfica realizada por juristas profissionais e especializados.
Uma tipologia do controle da corrupo na experincia brasileira

Pelo controle judicial, so duas as modalidades de controle que se integram no corpo da legalidade posta pelo Estado. O controle da corrupo exercido pelo Judicirio na esfera cvel, de acordo com o direito administrativo, e na esfera criminal, de acordo com o direito penal. Na esfera cvel, a corrupo tratada como problema administrativo do Estado, tendo em vista o problema da discricionariedade dos agentes pblicos. Nessa modalidade, o Judicirio impe Administrao Pblica o ajustamento de condutas dos agentes pblicos, algumas penalidades e a correo formal da finalidade administrativa. Na esfera criminal, a corrupo tratada, evidentemente, como um crime, conforme a interpretao das leis penais, conduzida nas regras do direito processual. Nessa esfera, o processo de controle da corrupo individualizado, no sentido de responsabilizar agentes pblicos e privados pela imputao de penas perante os crimes tipificados no direito penal, em especial os crimes contra a Administrao Pblica. O controle judicial, na dimenso cvel, sobrepe-se ao controle administrativo-burocrtico. importante salientar que o controle administrativo-burocrtico tambm se baseia em uma disputa pela interpretao

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da legalidade, em particular do direito administrativo. O que diferencia o controle judicial do controle administrativo-burocrtico o fato de ser prerrogativa do campo jurdico a interpretao das leis penais e de haver prticas internas ao campo diferenciadas. No que diz respeito experincia brasileira, de se notar, tambm, que existe uma sobreposio do controle judicial em relao ao controle administrativoburocrtico, especialmente no que diz respeito capacidade do Judicirio de rever decises administrativas. Dessa forma, o controle judicial uma forma de controle externo exercido exclusivamente pelo Judicirio, tendo em vista a dimenso cvel e penal das leis. O controle judicial, dessa maneira, realizado na dimenso estatal do Judicirio, reconhecendo, sobretudo, um processo de vigilncia que se constitui por sua capacidade de controle externo Administrao Pblica e sua capacidade de responsabilizar e imputar penas aos crimes cometidos por agentes pblicos e privados contra a Administrao Pblica. Tal como o controle administrativo-burocrtico, o controle judicial ressalta uma concepo de vigilncia como forma de controle sobre as delinquncias dos agentes pblicos, de acordo com um conjunto de normas racionais criadas pelo legislador. um tipo de controle de base formal, sustentado na interpretao de uma legalidade por parte de um corpo de magistrados. As disputas, na dimenso do controle judicial sobre a corrupo, ocorrem pela melhor interpretao do direito e dos instrumentos formais do direito processual, de acordo com as regras de conduta do campo jurdico. A lgica da vigilncia jurdica retira da poltica a capacidade de controle sobre as prprias delinquncias, transferindo ao Judicirio o papel de controlar a ao dos agentes pblicos. O controle judicial da corrupo, dessa forma, pressupe uma legalidade que diga o que e o que no corrupo, de acorCorrupo e controles democrticos no Brasil 19
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do com um processo conduzido na dimenso dos tribunais.

2.3 Controle pblico no estatal


O controle administrativo-burocrtico e o controle judicial da corrupo tm um carter pblico definido pela legalidade posta pelo Estado moderno. Baseiam-se em um conceito formal de interesse pblico, o qual soberano e indisponvel pelo fato de ser um princpio dos ordenamentos jurdicos modernos. Nessa perspectiva, o conceito de interesse pblico altamente abstrato, dependendo da interpretao realizada pelos operadores do direito, em especial os magistrados que atuam segundo critrios prprios do campo jurdico e comunicam suas compreenses como verdade inerente vida pblica. So formas de controle precipuamente realizadas pelo Estado e por um grupo de profissionais, cujo carter pblico decorre essencialmente de sua conformidade ordem legal vlida e pressuposta.

O controle pblico no estatal aquele que sai das instituies estatais propriamente ditas e exercido pela sociedade, em particular, pela sociedade civil. A ideia de um controle pblico no estatal da corrupo parte do pressuposto de um processo de democratizao que absorva as dimenses participativa, de debate pblico e editorial inerente a uma democracia (HABERMAS, 1989; PETTIT, 2001; AVRITZER, 2008). O controle pblico no estatal o exerccio apropriado da publicidade, em que o cidado comum seja capaz de controlar a ao dos agentes pblicos com base nos princpios e nos valores morais da democracia. uma forma de controle sustentada no interesse pblico e que est assentada nos processos deliberativos e discursivos realizados na esfera pblica. Esse controle pode ocorrer de duas formas: por meio de um princpio abstrato de razo pblica incorporado nas instituies polticas (RAWLS, 1993); ou por meio da criao de um conjunto forte de mecanismos no estatais ou semiestatais de controle da corrupo, que podem ser movimentos, associaes civis e outras formas pblicas de controle (PERUZZOTTI; SMULOVITZ, 2003; WARREN, 2005). Essas escapam a uma rotulao imediata entre controle interno e externo. Elas so formas externas de controle pela sociedade civil, cujo objetivo acionar o controle interno ou mesmo o controle judicial. Pressupe-se, assim, no mbito do controle pblico no estatal da corrupo, um processo de ampliao da participao da sociedade civil no controle sobre a Administrao Pblica, tendo em vista a publicidade como princpio constitutivo da moralidade administrativa. O controle pblico no estatal pressupe um reforo da ideia de accountability vertical (ODONNELL, 1998). De acordo com ODonnell, o governo deve ser responsivo e responsvel diante da sociedade. Contudo, o conceito de accountability no pode ser um conceito vinculado s instituies do Estado. fundamental pensar um conjunto de mudanas no conceito de accountability para torn-lo mais pUma tipologia do controle da corrupo na experincia brasileira

blico e menos estatal. O exerccio do controle pblico no estatal demanda uma estrutura de direitos assentada, precipuamente, na personalidade poltica do cidado, tendo em vista liberdades polticas fundamentais, tais como: liberdade de imprensa, liberdade de opinio, direito de votar e de ser votado e liberdade de associao. O controle pblico no estatal deve ser exercido institucionalmente. Tal como mostram Peruzzotti e Smulovitz, frequentemente necessrio ampliar a dimenso institucional da accountability na direo de organizaes da sociedade civil, com o objetivo de garantir a capacidade do pblico de controlar as aes do governo e poder determinar o contedo das decises polticas. Assim, importante que a accountability vertical tenha tambm forte dimenso social, associada, precipuamente, ao princpio da publicidade. Pela ideia de publicidade, entendemos que a questo do controle pblico no estatal da corrupo no pode estar baseada na ideia de transparncia por si mesma. A transparncia um elemento importante para a construo da publicidade, mas no pode constituir-se em um fim em si mesmo para a Administrao

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Pblica. preciso avanar na gerao de oportunidades para o envolvimento e a participao da sociedade civil no planejamento, acompanhamento, monitoramento e avaliao das aes da gesto pblica, incluindo sua atuao na denncia de irregularidades, sua participao interessada nos processos administrativos e sua presena ativa em rgos colegiados. A ideia de um controle pblico no estatal sobre a corrupo sustenta-se em uma noo mais ampla de legitimidade democrtica, em que os processos participativos sejam fundamentais construo da ideia de pblico. A noo de interesse pblico, dessa maneira, carrega uma fora normativa derivada dos processos de deliberao pblica nas ordens democrticas. No um conceito formal compreendido na dimenso de uma legalidade posta pelo Estado, mas um conceito substancial baseado na ideia de que o cidado tem algo a dizer sobre a poltica, sobre o Estado e sobre a sociedade. O interesse pblico, nesse tipo de controle, um conceito substantivo e permevel vontade poltica expressa pela sociedade, respeitados os direitos e as garantias fundamentais da ordem democrtica. O controle pblico no estatal da corrupo, por essa via, sustenta-se na ideia de que os processos deliberativos so primordiais para a consolidao de outra via de entendimento da corrupo, que no a dos escndalos polticos e do clima de histeria tica, que pauta as democracias contemporneas. Com o intuito de facilitar a leitura do argumento, o quadro a seguir especifica as particularidades de cada forma de controle da corrupo. Quadro 1: Tipos de controle da corrupo
Dimenso
Tipos de controle Agentes Fundamento normativo Prtica Consequncias Controle administrativoburocrtico Agncias especializadas (controle interno + externo) Legalidade Sanes administrativas Regulao

Estado
Controle judicial Tribunais Legalidade Interpretao cannica da legalidade Criminalizao

Sociedade
Controle pblico no estatal Sociedade civil e representao funcional Participao Exerccio da liberdade poltica Publicidade

Fonte: elaborao dos autores.

A anlise anterior demonstra a necessidade de se pensar nas formas pblicas de controle da corrupo com maiores detalhes e de pensar as maneiras de se integrar o controle administrativo-burocrtico e judicial ao controle pblico no estatal. Na prxima seo deste texto, iremos mostrar como possvel aplicar esse modelo de controle sociedade brasileira.

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Corrupo e controles democrticos no Brasil 21

3 Controle da corrupo no Brasil

O controle da corrupo, como vimos anteriormente, pode ser feito de trs formas, a administrativa-burocrtica, a judicial e a pblica no estatal. No Brasil, ns temos um movimento de disjuno entre as trs formas. Desde a democratizao, a questo da corrupo tem marcado fortemente a esfera pblica brasileira. O impeachment do ex-presidente Fernando Collor de Mello foi um desses momentos, alm de outros episdios-chave como a Comisso Parlamentar de Inqurito ( CPI) do oramento e a CPI do mensalo. No entanto, parece haver clara disjuno entre os momentos pblicos de desvelamento da corrupo e os momentos de reorganizao das estruturas de controle no Brasil. Essas estruturas, cujo papel o de estabelecer controles burocrticos internos ao funcionamento das estruturas do Estado, so bastante fortes nos pases desenvolvidos e so relativamente fracas nos pases em desenvolvimento (ODONNELL, 1998; ROSE-ACKERMAN, 1999). No caso do Brasil, os principais mecanismos de controle so: a Controladoria-Geral da Unio (CGU), o Tribunal de Contas da Unio (TCU), as operaes da Polcia Federal (PF) e os julgamentos da corrupo pelo Poder Judicirio. Cada um dos momentos importantes de exposio da corrupo pelo sistema poltico gerou um momento posterior de reorganizao do controle. Assim, a Lei Orgnica do TCU quase simultnea ao impeachment do ex-presidente Collor e a Lei no 8.666, que regulamenta o processo de licitaes na Administrao Pblica, foi promulgada em junho de 1993, como resultado do escndalo do oramento. As duas leis, simultaneamente, estabeleceram forte arcabouo jurdico para o controle administrativo-burocrtico que, entre outras medidas, inclui: obrigatoriedade das licitaes, suspenso de atividades administrativas do governo federal pelo TCU, termos de ajustamento de conduta, demisses de funcionrios pblicos, entre outras medidas. No entanto, quando analisamos, luz dos seus 15 anos de atividades, o exerccio do controle administrativo-burocrtico por aquelas agncias, percebemos uma contradio principal: de um lado, aumentou enormemente o exerccio do controle burocrtico, especialmente desde 1993. A presena das instituies de controle generalizada nos rgos da administrao direta. De outro lado, poucas foram as condenaes de atos ilcitos relacionados corrupo por parte do Judicirio e forte a presena do debate sobre a persistncia dela na imprensa.8 Assim, temos uma equao relativa ao controle da corrupo que pode ser enunciada nos seguintes termos: o controle aumenta, a punio permanece baixa e os casos de corrupo continuam existindo e pautando negativamente a opinio pblica.
8 Em estudo feito pela Associao dos Magistrados Brasileiros (AMB), no h nenhuma condenao por atos ilcitos relacionados corrupo, no mbito do Supremo Tribunal Federal (STF), de um total de 130 processos. No Superior Tribunal de Justia (STJ), existem apenas cinco condenaes de um total de 483 processos instaurados entre 1989 e 2007 (AMB, 2007). CEPAL Ipea

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Ou seja, apenas a eficincia e a capacidade operacional do Estado esto sendo afetadas pela maneira como o controle administrativo-burocrtico e judicial so exercidos hoje no Brasil. Desde 1988, a permanncia do tema da corrupo na percepo dos brasileiros ponto comum a respeito da eficincia e da capacidade do Estado de assegurar o desenvolvimento econmico, poltico e social. Podese afirmar que um dos pontos centrais da agenda poltica, desde o processo de transio para a democracia, foi o da Administrao Pblica, com o objetivo de aprimorar os mecanismos burocrticos, tendo em vista uma ideia forte de eficincia. Reconheceu-se, no Brasil, que a Administrao Pblica seria uma das principais barreiras ao desenvolvimento, porquanto ela seria ineficiente, lenta, pouco cooperativa e corrompida. O autoritarismo do regime militar potencializou os problemas histricos da Administrao Pblica brasileira, resultando no descontrole financeiro, na falta de responsabilizao de governantes e burocratas perante a sociedade, na politizao indevida da burocracia, alm da fragmentao excessiva das empresas pblicas, com a perda de foco na atuao governamental (ABRUCIO, 2007). Nesse quadro de desorganizao da Administrao Pblica brasileira, a partir de 1988, a corrupo emergiu como prtica recorrente na democracia, criando a sensao, to presente no senso comum, de que ela nasceu com a democratizao e no como herana do regime autoritrio. Pela Constituio de 1988, destaca-se a ideia de democratizao do Estado brasileiro, com o fortalecimento do controle externo da Administrao Pblica, especialmente com o papel do Ministrio Pblico e da sociedade civil. na Constituio de 1988 que os princpios regentes da Administrao Pblica brasileira so encontrados, especialmente os que dizem respeito legalidade, publicidade e moralidade administrativa (art. 37, CF/1988). Alm disso, importante salientar o papel da descentralizao estipulado pela Constituio, bem como o compromisso estabelecido de reforma do servio civil, por meio do reconhecimento e da universalizao da meritocracia e da participaCorrupo e controles democrticos no Brasil 23
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o da cidadania (ABRUCIO, 2007). Apesar do reconhecimento atribudo pela Constituio importncia das reformas na Administrao Pblica, a corrupo permaneceu como uma prtica corriqueira e cotidiana na cena pblica, havendo uma sucesso de escndalos que atestam a ineficincia dos meios administrativos. No que concerne s reformas da Administrao Pblica, no governo Fernando Henrique Cardoso que elas encontraram substrato poltico, com a implantao do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (Mare), criado em 1995, sob comando do ministro Bresser-Pereira. A reforma administrativa conduzida pelo Mare procurou redefinir os setores de atuao estatal, reforando a ideia de democratizao do Estado e de mecanismos de gesto configurados em torno da adoo de modelos de administrao privada para o setor pblico. No que diz respeito identificao dos setores de atuao estatal, o Mare partiu da construo de quatro ramos de atuao que so: i) o Ncleo Estratgico, que corresponde aos Poderes da Repblica e ao Ministrio

Pblico, em que as diretrizes, as leis e as polticas so formuladas e avaliadas; ii) o Setor de Atividades Exclusivas do Estado, no qual so realizadas as polticas pblicas e as atividades que apenas o Estado pode efetuar. nesse setor que se inserem as agncias executivas; iii) o Setor de Servios no Exclusivos do Estado, que corresponde s autarquias e fundaes pblicas e s empresas pblicas e de economia mista que operam com servios pblicos, mas que no so exercidos apenas pelo Estado; iv) o Setor de Produo de Bens e Servios para o Mercado, que corresponde s atividades voltadas para o lucro, especialmente realizadas pelas empresas estatais. nesse setor que ocorreriam as privatizaes no servio pblico brasileiro (MARE, 1995). No que concerne ao modelo de administrao adotado e diferenciao dos setores de atuao do Estado brasileiro na sociedade e na economia, a reforma administrativa do governo Fernando Henrique Cardoso assumiu um modelo gerencialista, cujo objetivo era adequar a Administrao Pblica brasileira s novas necessidades advindas da globalizao dos mercados, da presena cada vez maior da legislao internacional de comrcio e do aperfeioamento dos mecanismos de gesto. As mudanas foram implementadas de forma que as atividades do governo devem se basear em uma gesto pblica similar gesto realizada no mundo privado, de acordo com contratos de gesto e avaliao de resultados (BRESSER-PEREIRA, 2001). De acordo com Luiz Fernando Abrucio (2007), apesar dos percalos pelos quais a reforma administrativa do governo passou, houve avanos nos mecanismos de gesto e uma mudana cultural no interior do servio pblico brasileiro, de maneira que podemos perceber alteraes substanciais ocorridas nos dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso. As reformas, no entanto, no ocorreram inclumes a eventuais barreiras a seu sucesso. As barreiras s reformas esto relacionadas, de acordo com Abrucio, a uma viso economicista estreita, que barrou vrias inovaes institucionais, como maior autonomia s agncias reguladoras, com o medo de o Estado perder o controle sobre o dispndio financeiro das agncias. Como aponta Abrucio, falta ainda o reforo de quatro eixos centrais nas reformas da Administrao Pblica brasileira, nos quais o governo Fernando Henrique Cardoso e o governo Lula pouco avanaram, que so: i) profissionalizao da burocracia brasileira, especialmente nos cargos considerados estratgicos; ii) eficincia dos servios prestados; iii) efetividade das polticas pblicas; e iv) accountability e reforo
Controle da corrupo no Brasil

da transparncia nas relaes entre Estado e sociedade (ABRUCIO, 2007). Desde 1988, portanto, houve uma preocupao central com a questo da mquina administrativa do Estado, produzindo, ao mesmo tempo e paradoxalmente, uma hipertrofia dos mecanismos burocrticos de controle da corrupo e uma permanncia dos escndalos polticos, no mbito dos trs Poderes. Fica claro na anlise de Abrucio um ponto que pretendemos desenvolver na seo final deste artigo, que a necessidade de reforo de duas dimenses: da eficincia dos servios prestados e da efetividade das polticas pblicas. So essas duas dimenses as que mais so prejudicadas hoje pela expanso do controle administrativo-burocrtico e pela permanncia dos escndalos de corrupo.

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A necessidade de controle da corrupo resultou em uma alterao da mquina administrativa a partir de uma hipertrofia na produo legislativa de controle (anexo 1). Do total de 51 leis aprovadas pelo Congresso Nacional e sancionadas pelos presidentes, entre 1990 e 2009, e que se referem ao controle da corrupo, 33 delas, ou aproximadamente 65%, referem-se ao controle administrativo-burocrtico, enquanto 14, ou aproximadamente 27%, referem-se ao controle judicial, em especial na esfera criminal, e 4, ou 8%, referem-se ao controle pblico no estatal. Desde 1988, a legislao de controle da corrupo concentra-se, sobretudo, na produo de instrumentos burocrticos que resultam na ampliao da vigilncia sobre os servidores e sobre os polticos, bem como a expanso das agncias especializadas de controle. A criao da CGU, a mudana no estatuto do TCU, a criao de controladorias e auditorias na dimenso dos rgos do governo federal e nos estados produziram uma burocratizao excessiva do controle da corrupo, resultando em barreiras para a cooperao interinstitucional, em uma posio defensiva das gerncias, em lentido de procedimentos e processos administrativos, em pouca criatividade na inovao gerencial e em maior conflitualidade entre os rgos da mquina administrativa. Estipulou-se, desde 1988, que o fim da corrupo e o desenvolvimento poltico, econmico e social decorreriam do aprimoramento da mquina administrativa. Ao contrrio do que intuitivamente se postulava na dcada de 1990, a reforma administrativa e o fortalecimento dos mecanismos burocrticos de controle resultaram em maior burocratizao e na recorrncia da corrupo na opinio pblica. A par do postulado de aprimoramento da mquina administrativa, um segundo movimento precisa ser identificado, no que tange ao controle da corrupo: a atuao do Judicirio brasileiro e o processo de judicializao da poltica. O postulado de aprimoramento da mquina administrativa do Estado ocorreu em paralelo com uma atuao mais proativa do Judicirio na vida pblica brasileira. A Constituio de 1988 permitiu ao Judicirio brasileiro uma atuao mais incisiva na vida pblica brasileira, tendo em vista os instrumentos da ao civil pblica, da ao popular, da ao direta de inconstitucionalidade e, tambm, de novos instrumentos jurdicos surgidos da EC no 45, de 2004, como o instituto da smula vinculante. Em relao atuao do Poder Judicirio no controle da corrupo no Brasil, sua atuao tem se pautado como representante funcional da sociedade civil, mas sua estratgia interna de prosseguimento dos casos de corrupo sai da esfera cvel em direo esfera criminal. Isso ocorre, sobretudo, porque no possvel pensar a atuao do Judicirio no Brasil sem a atuao do Ministrio Pblico (MP). Podemos considerar, nesse sentido, que o processo de judicializao da poltica no Brasil decorre de uma atuao proativa no apenas do Judicirio, mas tambm do MP, que, apesar de ser uma instituio autnoma e fortemente vinculada ao Poder Executivo, parte integrante do sistema de Justia, em sentido mais amplo. Werneck Vianna e Burgos identificam o papel de controle da corrupo exercido pelo Ministrio Pblico a partir das aes civis pblicas impetradas no mbito das Promotorias de Cidadania, que correspondem ordem de 54,8% das aes, referidas ao controle da moralidade administrativa (WERNECK VIANNA;
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BURGOS, 2002, p. 451). O diagnstico desses autores de que o Judicirio e o Ministrio Pblico tm o dever constitucional de exercer a representao funcional, que ocorre, sobremaneira, na dimenso cvel. Contudo, como identifica Arantes (2000), a atuao do Ministrio Pblico, em especial a partir do caso da Mfia das Propinas, em So Paulo, tem sido no sentido de criminalizar a corrupo a partir da ideia de crime organizado. Reconhecendo que a estratgia de controle cvel mostrava-se ineficiente, o Ministrio Pblico tem se deslocado da rea cvel em direo rea criminal, submetendo o controle da corrupo linguagem e s instituies do direito penal, em associao com as organizaes policiais, em particular a Polcia Federal. O Ministrio Pblico foi o responsvel por introduzir a tese da criminalizao da corrupo no Brasil, vinculando-a ao problema do crime organizado. No caso do mensalo, essa tese ganhou forte reverberao da mdia quando da denncia do Inqurito no 2.245 da Procuradoria-Geral da Repblica, que afirmou a existncia de uma sofisticada organizao criminosa, dividida em setores de atuao, que se estruturou profissionalmente para a prtica de crimes como peculato, lavagem de dinheiro, corrupo ativa, gesto fraudulenta, alm das mais diversas formas de fraude (BRASIL, 2006). No caso do Judicirio, essa tese tem sido largamente admitida, seja pelo fato do reconhecimento da pouca efetividade da ao civil pblica, seja pelo fato de cinco dos 11 ministros do Supremo Tribunal Federal serem egressos de procuradorias ou do Ministrio Pblico. Alm disso, importante mencionar o fato de que, no caso da corrupo na poltica, o processo e o julgamento dos casos ocorrem nas instncias superiores, tendo em vista o instituto do foro privilegiado, que no reconhece a justia comum como competente para julgar os polticos. Existem dois motivos principais pelos quais a criminalizao da corrupo parece ser uma estratgia equivocada de combate corrupo. O primeiro motivo que se criminaliza um grande nmero de atitudes sem conseguir diferenciar e punir as mais graves. No se consegue punir as mais graves em virtude de um processo penal ultrapassado, o qual impede a sano, facilita apelaes contnuas e favorece a prescrio dos crimes. Alm disso, quando se trata da esfera criminal, principalmente, h de destacar o fato de haver uma dificuldade para a produo de provas e o fato de que, normalmente, esses crimes tm conexes internacionais, o que dificulta ainda mais a condenao, pelo fato de haver a necessidade de cooperao jurdica entre diferentes pases. Na esfera criminal, o problema do controle da corrupo deixa de ser um problema de controle burocrtico para se tornar um problema de controle judicial. A criminalizao da corrupo contribui
Controle da corrupo no Brasil

para o empoderamento das instituies judiciais, deslocando a representao poltica da esfera parlamentar para o sistema de Justia. A partir disso, os brasileiros percebem o Poder Judicirio como uma instituio menos corrompida e mais confivel do que as Cmaras Municipais, o Senado Federal e a Cmara dos Deputados.9 No entanto, o Judicirio tem se mostrado ineficiente em relao corrupo, em particular, em

Em pesquisa realizada pelo Crip, foi pedido ao entrevistado que desse uma nota variando entre 0 e 10 para diferentes instituies da vida pblica brasileira. A variao da escala parte do princpio que 0 representa nenhuma corrupo e 10 representa muita corrupo. Na ordem, a Cmara dos Deputados aparece com uma mdia de 8,54; o Senado Federal aparece com 8,43; a Cmara de Vereadores aparece com 8,34; e o Judicirio aparece com a nota 7,54. Nesse mesmo sentido, a Polcia Federal aparece com a nota 6,99.

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relao aos crimes que envolvem o foro especial. Apesar da sucesso de casos de corrupo na vida pblica brasileira, baixo o ndice de condenaes criminais, criando uma sensao de impunidade que paira sobre a poltica brasileira. A tabela 1 atualiza a atuao do Judicirio em alguns dos principais casos de corrupo desde o impeachment do ex-presidente Collor. Tabela 1: Alguns casos de corrupo e ao no Judicirio
Caso de corrupo
Caso Antnio Magri

Ano
1992

Situao do processo
Condenado pelo Tribunal Regional Federal (TRF) da 1a Regio pelo crime de corrupo passiva. Aguarda julgamento do recurso no STF. Inocentado das acusaes por falta de provas. O processo prescreveu e um dos acusados morreu. O processo decaiu por motivo de morte do acusado. Os demais envolvidos aguardam julgamento. O processo tramita no STF. Salvatore Cacciola encontra-se preso, depois de extradio de Mnaco ao Brasil. Priso do ex-magistrado Nicolau dos Santos Neto. Os demais envolvidos aguardam julgamento na Justia federal. Aguarda julgamento no STF. Aposentadoria compulsria dos magistrados envolvidos. Os envolvidos aguardam julgamento. Aguardando julgamento no STF. Os envolvidos aguardam julgamento. Corrupo e controles democrticos no Brasil 27
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Collor Anes do oramento Caso Srgio Naya Paulo Maluf/Celso Pitta/Mfia propinas Escndalo do Banco Central Caso Tribunal Regional do Trabalho (TRT)/So Paulo Caso Jader Barbalho da Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) Escndalo do Judicirio Vampiros Mensalo Operao Sanguessugas
Fonte: elaborao dos autores.

1992 1993 1998 1999 1999 2000

2001

2002 2004 2005 2006

A alta impunidade dos casos de corrupo, no Brasil, provoca uma viso distorcida no mbito da opinio pblica brasileira. Do ponto de vista da percepo dos brasileiros, 65% concordam que se as leis que existem fossem cumpridas e no existisse a impunidade, a corrupo diminuiria. A par disso, 66% concordam que o controle da corrupo exige leis novas, com penas mais duras e maiores. Esse processo de criminalizao da corrupo estabelece uma contradio no seio da cidadania. O brasileiro deseja leis mais duras, criando uma espcie de cultura penal que resulta na expanso das instituies de vigilncia. Quando a criminalizao da

corrupo e a consequente expanso dos instrumentos de vigilncia das instituies judiciais sobre a poltica e sobre a Administrao Pblica se revelam incapazes de oferecer respostas definitivas ao problema, cria-se um processo de deslegitimao da poltica e de naturalizao da corrupo na dimenso do Estado brasileiro. Este ltimo visto como o lugar dos vcios, representando para a cidadania um fardo a ser carregado mediante a cobrana de impostos e taxas, que no se revertem para o bem comum, mas so indevidamente apropriados por polticos e burocratas. O processo de expanso do controle administrativo-burocrtico da corrupo e a estratgia de criminalizao realizada pelas instituies judiciais, mediante o deslocamento do controle da rea cvel para a rea criminal, resultaram no enfraquecimento da terceira dimenso do controle da corrupo. Pode-se dizer que o controle pblico no estatal da corrupo, no Brasil, o tipo mais enfraquecido, porquanto as instituies tenham privilegiado a expanso dos sistemas de vigilncia burocrtica e criminal. Ao privilegiar a tese da criminalizao da corrupo, com o auxlio de processos investigativos secretos, interpretao mediante a lei do crime organizado e a espetacularizao das aes policiais, o Ministrio Pblico retirou a capacidade de controle pblico exercido pela sociedade civil e privilegiou o controle realizado no interior do aparato estatal, particularmente no sistema de Justia. No entanto, esse controle ocorre como um de pequena corrupo, deixando de lado a grande corrupo.10 Esta, quando desponta no campo pblico, acaba tendo sua punio limitada pela incapacidade do Judicirio de levar os casos at o final. Assim, das trs dimenses do controle da corrupo no Brasil, temos a ampliao desmesurada do controle administrativo-burocrtico dissociado do controle pblico no estatal e da sano legal. A disjuno dos controles democrticos da corrupo no Brasil, expressa pela hipertrofia dos controles administrativo-burocrtico e judicial, significa um processo de ampliao dos sistemas de vigilncia e uma impermeabilidade do Estado brasileiro para ser controlado pelo pblico. A fraqueza do controle pblico no estatal da corrupo no Brasil resulta, por sua vez, em uma permanncia da poltica do escndalo, em uma produo legislativa balizada na expanso da burocratizao do Estado e do endurecimento de penas, sem que disso resulte menos corrupo. O prprio sistema poltico no consegue produzir um sentimento de
Controle da corrupo no Brasil

obrigao moral, uma vez que seja impermevel ao controle exercido pela sociedade civil. A corrupo permanece apesar dos alvoroos moralistas da elite poltica, da presena cada vez maior das agncias especializadas de controle na vida pblica e da criminalizao gradativa da ordem poltica. Como resultante desse

10 Entendemos por pequena corrupo aquela que ocorre na esfera administrativa, em que os incentivos e o confinamento de polticos e burocratas no disciplinam seu comportamento para aderir s regras e aos procedimentos. Em geral, a pequena corrupo est ligada aos privilgios, representando um incmodo ao pblico. Alm disso, a grande corrupo aquela que est relacionada aos pontos mais elevados da hierarquia poltica e econmica, sendo o uso indevido do poder do Estado para produzir ganhos econmicos, benefcios polticos e poder. A grande corrupo flagela as legislaturas, a magistratura e os executivos, porquanto tenha por consequncia produzir um processo de deslegitimao das instituies.

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processo, refora-se o atavismo da cultura poltica brasileira, que no v na poltica um processo de procura pelo bem comum, mas de manuteno do privatismo e do sistema de apropriao indevida do bem comum. Afinal, atribui-se ao brasileiro um natural carter corrompido, porquanto queira ele levar vantagem em tudo. Ademais, no se caminha naquilo que essencial que a compatibilizao entre controle da corrupo e aumento da eficincia do setor pblico. O reforo dos controles democrticos da corrupo no ocorre apenas pelo postulado gerencialista de transformao da mquina administrativa. fundamental que esses controles tenham um carter pblico, relacionado a um ideal normativo de interesse pblico, como defendemos anteriormente. Esse ideal normativo de interesse pblico, como observa Barry Bozeman, enfatiza, ao contrrio da vertente gerencialista, que essencial a participao dos cidados; que os resultados da gesto pblica devem ser focados nos valores pblicos; que a preferncia seja por recursos ligados aos valores pblicos; que a integrao do aparelho burocrtico seja aprimorada; que se fortalea a capacidade de gerenciamento; que o estilo de gerenciamento pblico seja neutro; e que haja ligao entre a efetividade administrativa e os valores pblicos (BOZEMAN, 2007, p. 184). Essa concepo normativa de interesse pblico significa reforar a ideia de que o controle da corrupo depende de um compromisso democrtico realizado pela sociedade, sem o qual pouco avanaremos nas questes relacionadas ao controle das delinquncias dos agentes pblicos brasileiros.

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Corrupo e controles democrticos no Brasil 29

4 Corrupo e perspectivas para desenvolvimento brasileiro

Ao pensarmos uma perspectiva de longo prazo para o controle da corrupo, necessrio pensar uma maneira de inverter a relao entre o controle administrativo-burocrtico, o controle pblico no estatal e o controle judicial. preciso, em primeiro lugar, retomar a capacidade de gesto e eficincia do setor pblico. Retomar essa capacidade significa reestabelecer de maneira diferente o controle entre aquelas trs dimenses. O aumento da eficincia do setor estatal brasileiro, especialmente nas reas de polticas pblicas, depende de uma diminuio do controle administrativo-burocrtico e de um aumento da administrao por resultados. Hospitais pblicos, sistema educacional e sistema de pesquisa, entre outros setores, tm de trabalhar com metas de gesto e ter maior flexibilidade na implementao de mtodos para obter xito. O critrio central para aprovao de relatrios anuais desses setores deve estar ligado aos custos para alcanar os resultados e no aos procedimentos intermedirios que so avaliados independentemente de quais metas. Para tanto, necessrio reforar fortemente o assim chamado controle pblico no estatal. Ao mesmo tempo, o controle pblico no estatal pode ser uma maneira de compensar a diminuio do controle administrativo-burocrtico. Temos dados no Brasil hoje que mostram a maior eficincia do Estado brasileiro em cidades nas quais existe maior participao social e controle pblico do oramento (AVRITZER, 2009). Esses dados mostram uma possvel terceira via entre o controle administrativo-burocrtico e o controle judicial, de um lado, e a falta de controle, de outro. Em nossa opinio, para que o controle pblico no estatal exista, necessrio tambm que exista a sano. No entanto, a maneira como entendemos a sano bastante diferente da maneira como o Ministrio Pblico e outras agncias de controle tm entendido. Entendemos o controle judicial como um processo rpido e eficiente de punio legal de casos de corrupo. Nesse sentido, o controle judicial deve estar vinculado a um devido processo legal voltado a resultados, sem que tal fato diminua a justia. Da mesma maneira, fundamental valorizar a justia comum e reformar o processo penal brasileiro com o intuito de torn-lo mais eficiente. O controle judicial deve privilegiar o aspecto simblico dos casos de grande corrupo, porque esses so de fato os casos que repercutem na opinio pblica e podem ter efeito no estabelecimento de uma nova cultura pblica no Brasil. Os casos de pequena corrupo devem ficar restritos ao controle pblico no estatal e ao controle administrativo-burocrtico, sendo que este deve estar
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associado aos contratos de gesto e ao cumprimento de metas em relao ao setor pblico. Para isso,

fundamental que o sistema de Justia, a Administrao Pblica e a sociedade civil estejam em conexo com um compromisso pblico de enfrentamento da corrupo. Alm disso, fundamental pensar a questo do controle judicial no mbito da administrao do Judicirio. Como vimos anteriormente, o problema do controle jurdico no Brasil est no fato da pouca celeridade, o que exige, por sua vez, uma preocupao com a gesto democrtica do Judicirio. Acreditamos que, ao inverter a relao entre controle pblico no estatal, controle administrativo-burocrtico e controle judicial, podemos oferecer uma resposta que avance de forma mais decisiva no controle da corrupo. Hoje parece ser essencial que tal controle gere mais e no menos eficincia no setor pblico e que os casos importantes sejam punidos e no apenas levados a juzo. Somente assim, poderemos comear a criar uma cultura pblica de controle que gere um novo padro de ao e de controle democrtico no pas. Reforar a questo do controle pblico no estatal significa superar o atavismo da cultura poltica brasileira, assegurar maior eficincia da gesto pblica e efetividade das polticas pblicas implementadas pelo Estado brasileiro. Portanto, o controle democrtico da corrupo, tendo em vista um compromisso com o desenvolvimento poltico, econmico e social, no significa apenas aprimorar a mquina administrativa, mas permitir ao prprio cidado controlar e participar das decises coletivas, sem o que a corrupo continuar a ser uma patologia incontrolvel da poltica, do mercado e da sociedade no Brasil.

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Corrupo e controles democrticos no Brasil 31

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Corrupo e controles democrticos no Brasil 35

Anexo 1 Iniciativas legislativas no controle da corrupo (1988-2008)

Quadro 1: Mudanas na legislao ordinria


Tipo de controle
Administrativoburocrtico

Tema
Demisso de funcionrio pblico Sistema eleitoral inelegibilidade

Legislao
Lei no 8.026 Lei Complementar (LC) no 64

Ementa
Dispe sobre a aplicao de pena de demisso a funcionrio pblico. Estabelece, de acordo com o art. 14, 9o da Constituio Federal, casos de inelegibilidade, prazos de cessao e determina outras providncias. Determina a utilizao do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi) e do Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos (Siape) no mbito do Poder Executivo federal. Dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo na Administrao Pblica direta, indireta ou fundacional e d outras providncias. Dispe sobre a Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio (TCU) e d outras providncias. Lei de Licitaes. Altera dispositivos da Lei de Licitaes. Dispe sobre a preveno e a represso s infraes contra a ordem econmica. Aprova o Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo federal. Disciplina os limites das despesas com o funcionalismo pblico, na forma do art. 169 da Constituio Federal (Lei Camata). Dispe sobre a utilizao de meios operacionais para preveno e represso de aes praticadas por organizaes criminosas.

Data
12.4.1990

Judicial

18.5.1990

Administrativoburocrtico

Sistema de informaes

Decreto n 347
o

21.11.1991

Judicial

Improbidade administrativa Mudana institucional Licitaes Licitaes Ordem econmica Cdigo de tica dos Servidores Controle financeiro Sistema penal

Lei no 8.429

2.6.1992

Administrativoburocrtico Administrativoburocrtico Administrativoburocrtico Administrativoburocrtico Administrativoburocrtico Administrativoburocrtico Judicial

Lei no 8.443 Lei no 8.666 Lei no 8.883 Lei no 8.884 Decreto no 1.171

16.7.1992 21.6.1993 8.6.1994 13.6.1994 22.6.1994

LC no 82

27.3.1995

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Lei no 9.034

3.5.1995 Continua...

Continuao

Tipo de controle
Administrativoburocrtico Judicial Judicial

Tema
Mudana institucional Sistema eleitoral Eleies

Legislao
Lei no 9.165

Ementa
Altera o art. 110 da Lei no 8.443, de 16 de julho de 1992 Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio. Acrescenta dispositivo ao Cdigo Eleitoral, a fim de permitir a ao rescisria em casos de inelegibilidade. Estabelece normas para as eleies. Dispe sobre os crimes de lavagem ou ocultao de bens, direitos e valores; a preveno da utilizao do sistema financeiro para os ilcitos previstos nessa lei; cria o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf) e d outras providncias. Dispe sobre a criao de homepage na internet, pelo Tribunal de Contas da Unio, para divulgao dos dados e das informaes que especifica, e d outras providncias. Regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica federal. Cria a Comisso de tica Pblica. Dispe sobre normas gerais para perda de cargo pblico por excesso de despesa e d outras providncias. Estabelece prazo de prescrio para exerccio de ao punitiva pela Administrao Pblica federal, direta e indireta, e d outras providncias. Cria a Lei de Responsabilidade Fiscal. Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal. Promulga a Conveno sobre o Combate da Corrupo de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes Comerciais Internacionais, concluda em Paris, em 17 de dezembro de 1997. Organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento e de Oramento Federal, da Administrao Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo federal e d outras providncias. Cria a Corregedoria-Geral da Unio (CGU).

Data
19.12.1995

LC no 86 Lei no 9.504

14.5.1996 30.9.1997

Judicial

Lavagem de dinheiro

Lei no 9.613

3.3.1998

Administrativoburocrtico Administrativoburocrtico Administrativoburocrtico Administrativoburocrtico

Mudana institucional Processo administrativo Sistema de tica Demisso de servidor pblico Prescrio de processo administrativo Controle financeiro Sistema de tica

Lei no 9.755

16.12.1998

Lei no 9.784 Decreto no numerado Lei no 9.801

25.1.1999 26.5.1999 14.6.1999

Judicial Administrativoburocrtico Administrativoburocrtico

Lei no 9.873

23.11.1999

LC no 101 Decreto da Comisso de tica Pblica

4.5.2000 26.5.1999 Corrupo e controles democrticos no Brasil 37


CEPAL Ipea

Judicial

Convenes internacionais

Decreto n 3.678
o

30.11.2000

Administrativoburocrtico

Controle financeiro

Lei no 10.180

6.2.2001

Administrativoburocrtico

Criao institucional

Medida Provisria (MP) no 2.143-31

2.4.2001 Continua...

Continuao

Tipo de controle
Judicial

Tema

Legislao

Ementa
Fixa prazo para as autoridades que menciona se afastarem do cargo ou da funo que ocupam, caso queiram concorrer a mandato eletivo em outubro de 2002. Institui o Cdigo de Conduta tica dos Agentes Pblicos em exerccio na Presidncia e VicePresidncia da Repblica. Integra a Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) e a Comisso de Coordenao de Controle Interno (CCCI) estrutura da CGU, bem como transfere a Ouvidoria-Geral do Ministrio da Justia para a CGU. Regulamenta os arts. 6o e 7o da Medida Provisria no 2.225-45, de 4 de setembro de 2001, que dispem sobre o impedimento de autoridades exercerem atividades ou prestarem servios aps a exonerao do cargo que ocupavam e sobre a remunerao compensatria a elas devida pela Unio. Dispe sobre audincias concedidas a particulares por agentes pblicos em exerccio na Administrao Pblica federal direta, nas autarquias e nas fundaes pblicas federais. Altera o Decreto no 4.187, de 8 de abril de 2002, que regulamenta os arts. 6o e 7o da Medida Provisria no 225-45, de 4 de setembro de 2001, que dispem sobre o impedimento de autoridades exercerem atividades ou prestarem servios aps a exonerao do cargo que ocupavam e sobre a remunerao compensatria a elas devida pela Unio. Promulga a Conveno Interamericana contra a Corrupo, de 29 de maro de 1996, com reserva para o art. XI, pargrafo 1o, inciso c. D nova redao ao que promulga a Conveno Interamericana contra a Corrupo, de 29 de maro de 1996, com reserva para o art. XI, pargrafo 1o,inciso c. D nova redao ao pargrafo nico do art. 3o do Decreto no 4.081, de 11 de janeiro de 2002, que institui o Cdigo de Conduta tica dos Agentes Pblicos em exerccio na Presidncia e Vice-Presidncia da Repblica. Cria a CGU e estabelece suas competncias Acrescenta artigo ao Cdigo Penal e modifica a pena cominada de corrupo ativa e passiva. Dispe sobre o Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo e d outras providncias. D nova redao alnea f do inciso III do art. 3o do Decreto no 4.923, de 18 de dezembro de 2003, que dispe sobre o Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo.

Data

Eleies Cdigo de tica dos Servidores Mudana institucional

Decreto no 3.935

20.9.2001

Administrativoburocrtico

Decreto no 4.081

10.1.2002

Administrativoburocrtico

Decreto no 4.177

28.3.2002

Administrativoburocrtico

Quarentena de servidores

Decreto no 4.187

8.4.2002

Administrativoburocrtico

Audincias

Decreto no 4.334

12.8.2002

Administrativoburocrtico

Quarentena de servidores

Decreto no 4.405

3.10.2002

Judicial

Convenes internacionais Convenes internacionais

Decreto no 4.410

7.10.2002

Judicial

Decreto no 4.534

19.12.2002

Administrativoburocrtico Administrativoburocrtico Judicial Pblico no estatal Pblico no estatal

Cdigos de tica dos Servidores Criao institucional Sistema penal Controle pblico Controle pblico

Decreto no 4.610

26.2.2003

Lei no 10.683 Lei no 10.763 Decreto no 4.923

28.5.2003 12.11.2003 18.12.2003

Anexo

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CEPAL Ipea

Decreto no 5.043

8.4.2004 Continua...

Continuao

Tipo de controle
Pblico no estatal Administrativoburocrtico

Tema
Controle pblico Parcerias pblicoprivadas

Legislao

Ementa
Altera o art. 3o do Decreto no 4.923, de 18 de dezembro de 2003, que dispe sobre o Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo. Institui normas gerais para licitao e contratao de parceria pblico-privada no mbito da Administrao Pblica. Atribui ao Ministrio da Previdncia Social competncias relativas arrecadao, fiscalizao, ao lanamento e normatizao de receitas previdencirias, autoriza a criao da Secretaria da Receita Previdenciria no mbito do referido ministrio; altera as Leis nos 8.212, de 24 de julho de 1991; 10.480, de 2 de julho de 2002; 10.683, de 28 de maio de 2003, e d outras providncias. Acresce o art. 20-B ao Decreto no 3.591, de 6 de setembro de 2000, que dispe sobre o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo federal. D nova redao ao pargrafo nico do art. 3o do Decreto no 4.081, de 11 de janeiro de 2002, que institui o Cdigo de Conduta tica dos Agentes Pblicos em exerccio na Presidncia e Vice-Presidncia da Repblica. Muda a estrutura da CGU, criando a Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas. Promulga a Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo, adotada pela AssembleiaGeral das Naes Unidas em 31 de outubro de 2003 e assinada pelo Brasil em 9 de dezembro de 2003. Altera o art. 5o da Lei no 7.347, de 24 de julho de 1985, que disciplina a ao civil pblica, legitimando para sua propositura a Defensoria Pblica. Institui Sistema de Gesto da tica do Poder Executivo Federal e d outras providncias Altera os arts. 3o e 5o do Decreto no 4.923, de 18 de dezembro de 2003, que dispe sobre o Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo. Altera dispositivos da Lei no 9.096, de 19 de setembro de 1995 (Lei dos Partidos Polticos), e da Lei no 5.869, de 11 de janeiro de 1973 (Cdigo de Processo Civil), para dispor sobre responsabilidade civil e execuo de dvidas de partidos polticos. D nova redao ao pargrafo nico do art. 3o do Decreto no 4.081, de 11 de janeiro de 2002, para excluir a representao da ControladoriaGeral da Unio na Comisso de tica dos Agentes Pblicos da Presidncia e VicePresidncia da Repblica (CEPR).

Data

Decreto no 5.187

18.8.2004

Lei no 11.079

30.12.2004

Administrativoburocrtico

Mudana institucional

Lei no 11.098

13.1.2005

Administrativoburocrtico

Mudana institucional Cdigo de tica de Servidores Mudana institucional

Decreto no 5.481

30.6.2005

Administrativoburocrtico

Decreto no 5.588

21.11.2005

Administrativoburocrtico

Decreto no 5.683

24.1.2006

Judicial

Convenes internacionais

Decreto n 5.687
o

31.1.2006

Lei no 11.448

15.1.2007

Administrativoburocrtico Pblico no estatal

Sistema de tica Controle pblico

Decreto no 6.029

31.1.2007

Decreto n 6.075
o

3.4.2007

Judicial

Sistema partidrio

Lei no 11.694

12.6.2008

Administrativoburocrtico

Cdigo de tica dos Servidores

Decreto no 6.580

25.9.2008

CEPAL Ipea

Continua...

Corrupo e controles democrticos no Brasil 39

Administrativoburocrtico

Mudana institucional

Continuao

Tipo de controle

Tema

Legislao

Ementa
D nova redao aos arts. 9o, 10, 13 e 19 do Decreto no 3.591, de 6 de setembro de 2000, que dispe sobre o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo federal e acresce pargrafo ao art. 8o do Decreto no 5.480, de 30 de junho de 2005, que dispe sobre o Sistema de Correio do Poder Executivo Federal. Acrescenta dispositivos LC no 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanas pblicas voltadas para responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias, a fim de determinar a disponibilizao, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre execuo oramentria e financeira da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios.

Data

Administrativoburocrtico

Sistema de controle interno

Decreto no 6.692

12.12.2008

Administrativoburocrtico

Gesto financeira

LC no 131

27.5.2009

Quadro 2: Mudanas constitucionais


Tipo de controle
Administrativoburocrtico

Tema
Eficincia e prestao de contas da Administrao Pblica Controle do Judicirio

Emenda Constitucional

Ementa
Incluso do princpio de eficincia da Administrao Pblica e o pargrafo nico do art. 70 da CF a respeito da prestao de contas. Instituio do Conselho Nacional de Justia para o controle da atuao administrativa e financeira do Judicirio, conforme pargrafo 4o do artigo 103-B.

Data

Emenda no 19

4.6.1998

Administrativoburocrtico

Emenda no 45

30.12.2004

CEPAL Ipea

Anexo

40

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