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Tribunal de Contas da Unio

Gabinete do Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti


LUJ1 (e)
S:\Particular_JF\Pagina_jf\alteracoes\dia\tc\fiscalizacao\processo_tcu_consulta.doc
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GRUPO I - CLASSE III Plenrio
TC003.671/2005-0 (com 1 volume)
Natureza: Consulta
Unidade: Ministrio dos Transportes
Interessado: Ministro de Estado dos Transportes
Advogado constitudo nos autos: no atuou.
Sumrio: Consulta. Ministro de Estado dos Transportes.
Questionamento acerca de quais procedi mentos devem ser
adotados na busca da manuteno do equilbrio econmico-
financeiro, quando decorrido prazo superior a um ano entre a
apresentao da proposta e a assinatura do contrato. Outros
questionamentos. Conheci mento. Possibilidade de reajuste
contratual de acordo com as condies previstas no edital.
Intangibilidade da equao econmico-financeira. Amparo no
ordenamento jurdico. Cincia autoridade consulente e
Secretaria Federal de Controle Interno. Arquivamento.
RELATRIO
Trata-se de Consulta encaminhada ao Tribunal de Contas da Uniao pelo Exmo. Sr. Ninistro de Estado dos
Transporte, indagando a respeito da atualizaao ou correao monetaria dos preos propostos antes da celebraao
do contrato quando, entre a apresentaao da proposta e a assinatura do contrato, transcorrer mais de um ano."
2. Foram formuladas na presente consulta as seguintes questes para que sejam respondidas pelo TCU:
- Qual o marco inicial para a contagem da periodicidade de um ano para a aplicao dos
ndices de reajustamento previstos num edital?
- Qual o procedimento a ser adotado pela Administrao no caso de decurso de prazo superior
a um ano entre a data da apresentao da proposta vencedora da licitao e a assinatura do respectivo
instrumento contratual?
- Poder a Administrao, na hiptese de transcurso de prazo superior a um ano entre a data
da apresentao da proposta e a assinatura do contrato, corrigir monetariamente, com base nos ndices
previstos no edital, o preo proposto pela licitante vencedora antes da assinatura do contrato?
- Qual o procedimento a ser adotado na hiptese de ocorrer a supervenincia de fatores
econmicos ou de mercado que alterem os valores da proposta no prazo inferior a um ano entre a data da
apresentao da proposta e a assinatura do contrato administrativo?
3. Em estando preenchidos os requisitos de admissibilidade de que tratam os arts. 26+ e 265 do
Regimento !nterno desta Corte, foram os autos encaminhados a 1
a
Secex para instruao.
+. Apreciando o feito, a analista assim se manifestou:
A Consult oria Jurdica do Ministrio dos Transport es, at endendo ao art . 264, 1, part e final, do
Regimento Interno do TCU, elaborou o Parecer n 080-2005/MT/CONJUR.
O parecer, aps fazer um resumo do Aviso Ministerial, faz uma diferenciao ent re recomposio,
reajuste e at ualizao, baseada na dout rina de Maral Just en Filho. Assim, a recomposio cabvel em casos
em que a modificao decorre de alt erao extraordinria nos preos, desvinculada da inflao verificada. O
reajuste visa a compensar a alt erao de preos devida a variaes inflacionrias e calculado com base em
ndices setoriais. J a at ualizao financeira feit a t omando-se por base ndices gerais de inflao.
Finalment e, a Consult oria Jurdica do MT apresentou o seguint e entendiment o sobre as perguntas
Minist eriais, que versam especificament e sobre recomposio e reajuste dos preos de propost as em licit aes:
(...)
dizer, uma vez assinado o contrato no h dvida quant o a possibilidade de se lhe aplicarem os
ndices previstos no inst rument o convocatrio para reajustar seus valores, desde que t enha decorrido um ano da
dat a de apresent ao da propost a ou do oramento a que essa se referir.
(...)
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A dvida principal suscit ada por este rgo Minist erial no essa, mas sim se possvel reajust ar os
valores da propost a ant es da celebrao do contrato, assinando o ajuste com os valores j corrigidos pelos
ndices definidos no edit al.
Apesar de no haver expressa disposio legal nesse sent ido, a Lei 8.666/93 autoriza, em inmeras
passagens, a correo de valores ant es da celebrao do cont rat o. o que ocorre, por exemplo:
- art. 24, XI - em que aut oriza a correo da propost a do licitant e cujo contrato foi rescindido quando
da cont ratao de remanescent e de obra, servio ou forneciment o;
- art. 64, 4 - em que se chama o licitante remanescente quando o convocado no assinar o termo de
cont rato ou no aceit ar ou ret irar o inst rument o equivalent e no prazo e condies est abelecidas;
J no art . 65, 8, a Lei clara ao no considerar alterao contrat ual o simples reajuste de preos
previsto no prprio cont rat o.
O que se quer saber, pois, se t ais disposit ivos so compat veis com a Lei 10.192/01 (face expresso
final e, no que com ela no conflitarem, da Lei 8.666/93 previst a em seu art. 3) e se possvel int erpret ar os
art igos 24, XI e 64, 2, de forma a corrigir propostas pelos ndices previstos no edit al antes da celebrao do
cont rato quando t iver decorrido mais de um ano da apresent ao da proposta ou de seu oramento.
Esta Consult oria Jurdica ent ende que sim, pois ubi eadem legis ratio, ibi eadem legis dispositio.
[onde h a mesma razo da lei, h a mesma disposio da lei].
Quanto ao quest ionament o previst o na let ra d, esta CONJUR ent ende se trat ar de recomposio, que
pressupe, necessariamente, a celebrao de ajust e, eis que seu fundamento o art. 65 da Lei 8.666/93.
A impossibilidade deriva da prpria nat ureza da recomposio, que se baseia em lea extraordinria,
demandando dilaes e anlises probat rias dos reais impact os causados na equao econmico-financeira, fat o
dificlimo de se comprovar em prest aes sequer realizadas.
II. ANLISE:
Marco ini cial do perodo de um ano para a apli cao dos ndi ces de reajustamento
O marco inicial a ser cont ado para incio do perodo de um ano para a aplicao dos ndices de
reajustamento de contrat os est estabelecido pela Lei 10.192/2001, nos seguint es t ermos:
Art. 3
o
Os contratos em que seja part e rgo ou ent idade da Administ rao Pblica diret a ou indiret a
da Unio, dos Est ados, do Distrit o Federal e dos Municpios, sero reajust ados ou corrigidos monet ariamente de
acordo com as disposies desta Lei, e, no que com ela no conflitarem, da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993.
1
o
A periodicidade anual nos contratos de que trat a o caput dest e art igo ser contada a part ir da dat a
limit e para apresent ao da proposta ou do oramento a que essa se referir.
E a Lei 8.666/93 det erminou:
Art. 40 O edit al cont er no prembulo o nmero de ordem em srie anual, o nome da repart io
int eressada e de seu set or, a modalidade, o regime de execuo e o t ipo da licit ao, a meno de que ser regida
por est a Lei, o local, dia e hora para recebimento da document ao e propost a, bem como para incio da abert ura
dos envelopes, e indicar, obrigat oriament e, o seguint e:
(...)
XI crit rio de reajust e, que dever retrat ar a variao efet iva do custo de produo, admit ida a
adoo de ndices especficos setoriais, desde a dat a previst a para apresent ao da propost a, ou do oramento a
que essa proposta se referir, at a dat a do adimplemento de cada parcela;
Art . 55 So clusulas necessrias em todo cont rato as que est abeleam:
(...)
III o preo e as condies de pagamento, os crit rios, dat a-base e periodicidade do reajust ament o de
preos, os critrios de at ualizao monetria ent re a dat a do adimplement o das obrigaes e a do efet ivo
pagamento;
Como no h conflito entre os disposit ivos acima, a administrao tem a discricionariedade de
escolher, como data-base para o perodo de um ano de reajuste, ou a dat a para apresentao das propost as ou a
dat a do oramento. Bast a que est eja clarament e est abelecido no edital.
Alis, est e j foi o ent endimento exarado no Acrdo 1.707, Ata 43/2003 Plenrio, publicado no
Dirio Oficial da Unio em 21.11.2003, onde foi det erminado ao Dnit que:
- est abelea j a part ir dos edit ais de licit ao e em seus cont rat os, de forma clara, se a periodicidade
dos reajust es ter como base a dat a-limite para apresentao da propost a ou a dat a do oramento, observando-se
o seguint e:
- se for adot ada a dat a-limit e para apresent ao da propost a, o reajust e ser aplicvel a part ir do
mesmo dia e ms do ano seguint e;
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- se for adot ada a dat a do oramento, o reajust e ser aplicvel a part ir do mesmo dia e ms do ano
seguint e se o oramento se referir a um dia especfico, ou do primeiro dia do mesmo ms do ano seguint e caso o
oramento se refira a determinado ms;
- para o reajust amento dos cont rat os, observe que a cont agem do perodo de um ano para a aplicao
do reajust amento deve ser feit a a part ir da dat a-base complet a, na forma descrit a no item 9.2.1.1, de modo a dar
cumprimento ao disposto na Lei 10.192/2001, em seus art s. 2 e 3, e na Lei 8.666/93, em seu art . 40, inciso XI;
Assim, quant o ao marco inicial para reajuste de cont ratos, bem como quanto periodicidade de um
ano para reajustes contrat uais, consist e em assunt o dirimido pelo TCU em acrdo recent e, acima mencionado e
no h divergncia entre o parecer da Consultoria Jurdica do MT e as leis que regem o disposit ivo.
Procedimentos da Administrao no caso de prazo superior a um ano entre a proposta e o
contrato
O segundo quest ionamento da present e consult a ser respondido ao final dest a instruo, quando se
verificar se juridicament e vivel o reajust e de propost as de licit ao.
Correo monetria das proposta de lici tao
Para examinar a possibilidade da correo monetria de propost as apresentadas em licitao,
necessrio fazer, primeiramente, a dist ino entre as figuras da correo monetria, do reajuste e da
recomposio de preos, aprofundando o assunt o que j fora abordado no parecer da Consultoria Jurdica do
MT.
A correo monetria ut ilizada para preservar o valor do pagamento a ser realizado pela
Administrao ao contrat ado que j prestou seu servio ou entregou o seu bem, apresent ou sua fat ura, at est a
ser quit ada. Est previst o nos seguintes art igos da Lei 8.666/93: 5, 1; 7, 7; 40, inciso XIV, alnea c; 40,
4, inciso II; e 55, inciso III.
J o reajust e visa preservar a composio de custos apresent ada pelo cont rat ado no incio da prest ao
de servios, em funo das variaes setoriais dos preos e clusula necessria em todo cont rato, conforme
dispost o no art . 55, inciso III, da Lei 8.666/93. A forma de sua implementao est dispost a no art. 40, inciso
XI, desse mesmo diploma (cit ado no item 2.7.1 desta inst ruo), bem como no art . 3, 1, da Lei 10.192/2001.
De acordo com a Lei de Licit aes, o clculo do reajust e deve considerar um perodo contado desde a dat a da
propost a ou do oramento a que esta se referir. A Lei 10.192/2001, ent o, mant eve esse marco inicial e
acrescentou a periodicidade de um ano para a implement ao do reajust ament o dos preos contrat uais.
Finalment e, a recomposio de preos at ende a sit uaes imprevisveis, oriundas de condies do
mercado ou de determinaes da prpria Administ rao, em que o reajust e no foi suficient e para mant er o
equilbrio econmico-financeiro do contrato. Est colocado no art. 65 da Lei 8.666/93.
Celso Antnio Bandeira de Mello t raz uma explicao bem det alhada das diferenas entre os trs
disposit ivos (MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Di reito Administrati vo. Malheiros: So Paulo,
2004, 17 ed., 960 p., p. 584-592), a qual respalda o que foi colocado acima:
O at raso de pagamento por parte do Poder Pblico sujeita-o a preservar o valor do crdit o de sua
cont rapart e, mediant e correo monetria, segundo critrios previst os no at o convocatrio (art . 5, 1). Tal
correo incidir, conforme previst o no art . 7, 7, desde a dat a final de cada perodo de aferio at a do
respect ivo pagament o. (...)
Averbe-se que a correo monet ria a simples variao numrica expressiva de um mesmo valor que
permanece inalt erado e t o somente passa a ser expresso por nmeros diferent es. (...) Como sua just ificativa
bvia impedir que o credor, por fora da eroso da moeda, receba menos do que o efet ivament e devido e,
correlatament e, impedir que o inadimplent e se enriquea indevidamente, beneficiando-se da prpria mora, o
cabiment o dela, em t al caso, independeria de previso do edit al ou do contrato. (...) clarssimo, pois, que
enquanto exist irem ndices que oficialment e retrat em o desgast e da moeda no h como fugir correo
monetria no caso de pagamentos em atraso (...)
Pode-se dar o caso, ainda, de o cont rat ado fazer jus a pagamentos decorrent es de reajust es ou de
recomposies de preos, est as lt imas s vezes denominadas revises de preos. So figuras dist intas ent re si e
complet amente diversas da correo monet ria.
O reajust e (...), embora consist a, t al como a correo monet ria, em frmula adrede concebida para
preservar o cont edo econmico-financeiro do ajuste de modo fluido, simples e pacfico, t em compost ura e
objet o complet ament e diferentes dela. O que se pret ende com ele, como seu prprio nome indica, alterar o
valor a ser pago em funo da variao do valor que det erminava a composio do preo. Expliquemo-nos.
Como a equao est abelecida ent re as part es uma relao de equivalncia ent re prest aes
recprocas, fica ent endido que ao custo de uma prestao (x) que se compe dos encargos econmicos por ela
implicados e a margem de lucro remuneratrio ali embut ida correspondem os pagamentos (y) que a
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acobertam. Essa relao de igualdade ideal, convencionada, deve ser mant ida. Assim, se os custos dos insumos
necessrios prestao (x) sofrem elevaes const ant es como rot ineiro ent re ns - , os pagament os (y) tm
de incrementar-se na mesma proporo, sem o que a igualdade denominada equao econmico-financeira
deixa de exist ir; decompe-se.
est e efeito injust o que a todo transe procura-se evitar. Da as clusulas de reajust e, as quais prevem,
como o prprio nome indica, um ajust e automt ico do valor dos pagamentos variao do preo dos insumos.
Este ajust e se faz de acordo com a frmula ou o sist ema preest abelecido, at relados a ndices de cust o dos
insumos publicados com base em dados oficiais ou por inst it uies de alt a credibilidade, como a Fundao
Get lio Vargas. (...)
Assim, ao contrrio da correo monet ria, em que o valor devido permanece const ant e, alt erando-se
apenas a quant idade de moeda que expressa o mesmo valor, no reajust e, em considerao ao fato de que se
alterou o prprio custo da prest ao ajust ada, aumenta-se o valor do pagamento. Donde em cont raposio
correo monet ria no reajust e com base nos insumos o valor da prest ao se modifica, modificando-se
t ambm o valor do pagamento, para que haja ent re ambos uma correlao precisa. (...)
J a recomposio de preos, por vezes nominada como reviso de preos, t em lugar naqueles casos
em que a mantena do equilbrio econmico-financeiro no pode ser efet uada ou eficazment e efet uada pelos
reajustes, pois t rata-se de considerar sit uaes novas insuscet veis de serem por est es corretament e
solucionveis.
Deveras, nem sempre o reajustamento ensejaria at endimento ao princpio da int angibilidade da
equao econmico-financeira. Bem o disse Hely Lopes Meirelles: Em out ras palavras, para que se mant enha o
equilbrio econmico-financeiro, pela simples aplicao do crit rio de reajustamento cont rat ual, preciso que a
execuo do cont rato seja normal, vale dizer, que no se desfigure em razo de ocorrncias discrepant es do
previsto e pact uado pelas part es, em desfavor do part icular cont rat ante (...). Da result a que a ocorrncia de fatos
gravosos, no imput veis ao part icular cont rat ant e, que alt erem a relao encargo-remunerao originalment e
est abelecida pelas part es, a t al pont o que no possa ser restabelecida pela simples aplicao do crit rio de
reajustamento pact uado, autoriza a recomposio dos preos contrat uais, para adequ-los nova sit uao e
propiciar a rest aurao do equilbrio econmico-financeiro do cont rat o. Isto porque, consoant e j nos foi dado
dizer: O reajustamento cont rat ual de preos no se confunde nem impede a reviso do contrato e a
recomposio ext raordinria de preos, quando a Administ rao alt era o projeto ou as condies de sua
execuo, ou ocorrem fatos novos e excepcionais que agravam os encargos do part icular contrat ant e.
O mesmo reput ado jurist a esclarece, em seguida e de modo cabal, a dist ino ent re reajuste e
recomposio de preos (...): E, de nossa parte, j advert imos que: obrigat ria a reviso do contrato quando
as alt eraes do projet o ou do cronograma de sua execuo, impost as pela Administrao, aument am os custos
ou agravam os encargos do part icular cont ratante, ou quando atos gerais do Governo ou dificuldades mat eriais
especficas passam a onerar ext raordinariamente o cumprimento do contrato, desequilibrando a equao
econmico-financeira est abelecida inicialment e entre as partes. Destart e, a recomposio de preos no se
confunde de modo algum como reajustamento cont rat ual de preos, pois este surge do consenso inicial das
partes, para mant er o equilbrio econmico-financeiro do cont rat o durante sua execuo normal, ao passo que
aquela, a recomposio, dest ina-se a rest aurar esse mesmo equilbrio, desfeito por eventos supervenient es e
ext raordinrios, no previst os e imprevisveis pelos cont rat ant es, que acarret am modificao anormal na
sit uao ft ica exist ent e na poca da celebrao do ajust e. A recomposio de preos, assim, independe de
previso no contrato de um crit rio de reajust amento de preos e torna-se devida no momento em que este deixa
de at ender sua finalidade, ou seja, manut eno da equao financeira do ajust e, em razo de at os e fatos
inimput veis ao part icular contrat ant e.
Pela exposio anterior, verifica-se que a correo monet ria de valores oriundos de cont rat os a serem
assinados no cabvel, vez que est e inst it ut o visa a preservar o valor a ser pago por servios que j foram
prest ados, considerando-se soment e o perodo entre o fat uramento e seu efetivo pagament o.
Reajuste de propostas de lici tao pelos ndi ces previstos no edital
Quanto possibilidade de aplicao do reajust e s propostas de licitao pelos ndices previst os no
edit al, na hipt ese de t ranscurso de mais de um ano entre a dat a de sua apresent ao (ou do orament o a que se
referir), de modo que o cont rat o viesse a ser firmado com os valores j corrigidos, h que se tomar em
considerao, inicialment e, que a Lei 8.666/93 no possui qualquer disposio que cont emple ou acene com t al
possibilidade. Alis, o art . 64, 3 dest a lei estabelece que os licit antes est aro liberados dos compromissos
assumidos aps 60 (sessent a) dias da apresent ao das propost as.
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Todas as disposies legais aqui cit adas trat am de reajust e de cont ratos, conforme art s. 3, 40, inciso
XI, e 55, da Lei 8.666/93, e art. 3 da Lei 10.192. Especificamente o art . 65 da Lei 8.666/93 t em a seguint e
redao:
Art. 65 Os contratos regidos por est a Lei podero ser alt erados, com as devidas just ificat ivas, nos
seguint es casos:
8 A variao do valor cont rat ual para fazer face ao reajust e de preos previsto no prprio cont rat o,
as at ualizaes, compensaes ou penalizaes financeiras decorrent es das condies de pagamento nele
previst as, bem com o empenho de dot aes orament rias suplement ares at o limit e do seu valor corrigido, no
caracterizam alt erao do mesmo, podendo ser registrados por simples apost ila, dispensando a celebrao de
adit ament o.
Por out ro lado, considerando-se a essncia de t odos os disposit ivos j cit ados, t em-se que o
reajustamento dos preos propostos na licitao, caso est a se delongue por mais que um ano, possvel, sendo
necessrio em caso de variao dos custos set oriais para mais ou para menos, de modo a se manter o equilbrio
financeiro da relao contrat ual estabelecido inicialmente na propost a aceit a pela Administ rao.
Mas import ant e que se verifique se o reajuste est de acordo com o int eresse na manuteno de
propost as j ant igas e aos princpios da licit ao e do direito administrat ivo. Se algum deles for ferido, o reajust e
no poder ser realizado. Dos princpios est abelecidos pelo art . 37 da Const it uio Federal e pela Lei 8.666/93,
os que podem sofrer alt eraes pelo alongament o do certame licitat rio so os seguint es:
Int eresse da Administ rao - art. 57, inciso I da Lei 8.666/93. O int eresse da Administ rao o
int eresse pblico, conforme explicao de Carvalho Filho (CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de
Direi to Administrati vo: Lumen Juris, Rio de Janeiro, 2003, 10 ed., 968 p., p. 20-21):
Princpio da Supremacia do Int eresse Pblico
As at ividades administ rat ivas so desenvolvidas pelo Estado para benefcio da colet ividade. Mesmo
quando age em vist a de algum int eresse estat al imediato, o fim lt imo de sua at uao deve ser volt ado para o
int eresse pblico. E se, como visto, no est iver present e esse objet ivo, a at uao est ar inquinada de desvio de
finalidade.
Seleo da Propost a Mais Vantajosa para a Administrao - art . 3, 1, inciso I da Lei 8.666/93. Est a
seleo possui os seguint es aspectos, de acordo com Maral Justen Filho (JUSTEN FILHO, Maral.
Comentri os Lei de Lici taes e Contratos Administrati vos. So Paulo: Dialt ica, 1999, 6 edio, 703 p.,
p. 62-63):Como regra, a vant agem se relaciona com a quest o econmica. O Estado dispe de recursos
escassos para cust eio de suas at ividades e realizao de invest imento. Portanto e, sem qualquer exceo, a
vant agem para o Est ado se relaciona com a maior ot imizao na gest o de seus recursos econmico-financeiros.
O Est ado t em o dever de realizar a melhor contrat ao sob o ponto de vist a da economicidade. Isso significa que
a contrat ao comport a avaliao como modalidade de relao custo-benefcio. (...)
Verificao da conformidade de cada proposta com os preos corrent es do mercado ou fixados por
rgo oficial competente ou com os const ant es no sistema de registro de preos art . 43, inciso IV da Lei
8.666/93. Nas palavras de Jos Cret ella Jnior (CRETELLA JNIOR, Jos. Li citaes e Contratos do Estado.
Forense, Rio de Janeiro, 1999, 2 ed., 264 p., p. 208-214), ocorrendo incompat ibilidade ent re o preo const ant e
do quadro geral com o preo vigent e do mercado, o int eressado poder impugn-lo. (...) Ora, o preo superior
ao vigente no mercado um at ent ado ao errio e, desse modo, desfalca o pat rimnio pblico, ensejando a
iniciat iva da impugnao do preo pelo int eressado.
Manut eno das Condies da Habilit ao art . 55, inciso XIII da Lei 8.666/93, que t em as seguint es
caracterst icas, segundo Maral Just en Filho (JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Li citaes e
Contratos Administrati vos. So Paulo: Dialt ica, 1999, 6 edio, 703 p., p. 62-63): O inc. XIII dest ina-se a
evit ar dvidas sobre o t ema. A sua ausncia no dispensaria o part icular dos efeitos do princpio de que a
habilit ao se apura previament e, mas se exige a presena permanent e de t ais requisitos, mesmo durant e a
execuo do cont rato. O silncio do inst rumento no significar dispensa da exigncia. Se o part icular, no curso
da execuo do cont rat o, deixar de preencher as exigncias formuladas, o cont rato dever ser rescindido.
Eficincia - art. 37, caput, da Const it uio Federal. O princpio da eficincia, inscrit o na Const it uio
Federal pela Emenda Const it ucional 19/98, j fora objet o de est udo de Hely Lopes Meirelles, que o colocava
como um dos deveres do administrador pblico, com as seguint es palavras (MEIRELLES, Hely Lopes. Direi to
Administrati vo Brasileiro. Malheiros: So Paulo, 1992, 17 ed., 701 p., p. 90-91): Dever de eficincia o que
se impe a t odo agent e pblico de realizar suas atribuies com presteza, perfeio e rendiment o funcional. o
mais moderno princpio da funo administ rat iva, que j no se contenta em ser desempenhada apenas com
legalidade, exigindo result ados posit ivos para o servio pblico e sat isfatrio atendiment o das necessidades da
comunidade e de seus membros. (...)
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fundament al ent o que, primeiramente, haja a verificao do at endimento aos pressupostos acima,
para que possa se avaliar um event ual reajust e de uma propost a de licit ao, em um cert ame que se alongou por
t anto t empo. O mercado, a t cnica, as condies da empresa e as prprias necessidades da administ rao podem
t er se alt erado nesse perodo. Ser que aquele projeto bsico, desenhado sob condies de um ano ant es ainda
atender s necessidades at uais da sociedade? Ser que aquela propost a cont inua a ser a melhor t ecnicamente?
Ser que a empresa selecionada a que prat icaria o menor preo? A empresa mantm as condies de realizar o
servio?
Para exemplificar a sit uao acima, imagine-se uma licit ao para realizar a rest aurao de uma
rodovia. O edit al e a habilit ao foram quest ionados, houve muit os recursos, foi impet rada representao junto
ao TCU e, finalment e, um licit ant e teve liminar em mandado de segurana deferida. Ento, aps um ano do
incio do cert ame ainda no foi assinado o cont rato. Ent o, quest iona-se se:
- o projeto bsico da licit ao at ender as necessidades da populao que usa a estrada? Pois esta t eve
sua sit uao piorada pela falt a de cuidados ao longo de um ano. Isto far com que no seja at endido o int eresse
da Administrao;
- no foi desenvolvida alguma outra t cnica que tornasse a recuperao mais barata ou mais duradoura
que aquela que est sendo licit ada? Se se descobrir que h outras t cnicas, ou mat eriais alternat ivos mais baratos
para realizar a recuperao, ent o no est ar sendo obt ida a melhor propost a para a Administ rao;
- os preos dos insumos para a rest aurao da rodovia, os quais compem o preo final do servio, no
so mais barat os no mercado at ual que na proposta reajustada? Se est iverem mais baratos at ualment e que na
poca da abert ura da licitao, as propost as no podem ser reajust adas, pois est aria sendo desrespeit ado o preo
de mercado;
- as empresas ainda est o em condies de se habilitarem na licit ao? A empresa potencial a ser
vencedora pode t er se tornado inadimplent e com o FGTS e INSS; pode t er sido declarada inidnea; ou o
responsvel t cnico que apresentou sua Anot ao de Responsabilidade Tcnica para habilit ar a empresa e que
est aria vinculado execuo do cont rat o pode t er se demit ido. Logo, no seria respeit ada a manut eno das
condies da habilitao;
Com t odos os problemas acima, no seria melhor mais barato, mais rpido, mais adequado
t ecnicamente, melhor atendendo o interesse pblico - revogar a licit ao e lanar out ra, corrigindo-se as falhas?
Se a revogao for o melhor caminho e no for realizada, est sendo ferido o princpio da eficincia.
Ent o, o reajust e de propost as de licit ao, e conseqente assinat ura de contratos com os novos
valores, est condicionado comprovao pela Administrao que, aps um ano, aquela proposta ainda atende
aos pressupostos de int eresse pblico, melhor proposta para a Administ rao frente s condies at uais de
mercado e t cnica, preos compat veis com os do mercado ou os fixados por rgo compet ent e ou os constantes
em sist ema de regist ro de preos, manut eno das condies de habilitao da empresa vencedora e eficincia,
pois est es pressupost os, que devem const ar obrigat oriament e em qualquer licit ao, so os mais sensveis de
t erem se alt erado pelo alongamento do cert ame.
Essa comprovao fundament al, pois, conforme ent endimento de Celso Ant nio Bandeira de Mello,
a mot ivao do ato pblico um de seus fundamentos (MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Di reito
Administrati vo. Malheiros: So Paulo, 2004, 17 ed., 960 p., p. 368.): Parece-nos que a exigncia de
mot ivao dos atos administrat ivos, cont empornea prt ica do at o, ou pelo menos ant erior ela, h de ser t ida
como uma regra geral, pois os agent es administ rativos no so donos da coisa pblica, mas simples gest ores
de int eresses de toda a colet ividade, est a, sim, senhora de t ais int eresses, vist o que, nos termos da Const it uio,
todo o poder emana do povo (...) (art. 1, pargrafo nico). Logo, parece bvio que, prat icado o ato em um
Estado onde t al preceito assumido e que, ademais, qualifica-se como Est ado Democrt ico de Direito (art . 1,
caput), proclamando, ainda, t er como um de seus fundamentos a cidadania (inciso II), os cidados e em
part icular o int eressado no ato tm o direito de saber porque foi prat icado, ist o , que fundament os o just ificam.
Maria Sylvia Zanella Di Piet ro tem a mesma opinio (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Di reito
Administrati vo. At las: So Paulo, 2000, 12 ed., 674 p., p. 195-196): Ent endemos que a mot ivao , em
regra, necessria, seja para os atos vinculados, seja para os atos discricionrios, pois const it ui garant ia de
legalidade, que t anto diz respeito ao int eressado como prpria Administrao Pblica; a mot ivao que
permit e a verificao, a qualquer moment o, da legalidade do at o, at mesmo pelos demais Poderes do Estado.
(...)
Uma vez cumpridos os requisitos acima, passa-se a descrever o trmit e burocrt ico do reajust e de
preos em licit aes cuja durao foi superior a um ano.
Como colocado no art. 64, 3 da Lei 8.666/93, as propost as de licit ao s so vlidas por 60
(sessent a) dias. Ent o, aps um ano, a Administ rao deve quest ionar os licit ant es se eles ainda tm interesse em
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firmar contrato e se renovam os t ermos das propost as apresentadas, deixando essa manifest ao consignada nos
autos do processo.
O t ermo cont rat ual, conforme colocado pelo art. 55, inciso XI da Lei 8.666/93, deve espelhar
fielmente os t ermos do edit al da licit ao, ou do procediment o que a dispensou, bem como os da propost a da
licitante. Mas no h impedimento que, logo aps a assinat ura do cont rato, seja concedido o reajust e mediant e
seu apostilamento, de modo que o contrat ado j possa receber seu primeiro pagamento pelos valores
reajustados. Conforme disposto no art. 65, 8, da Lei 8.666/93, os reajust amentos podem ser formalizados
mediant e simples apost ilamento ao cont rat o, no demandando termo adit ivo.
No apost ilament o ao contrato, deve ser realizado o clculo do primeiro reajustamento, considerando o
perodo ent re o marco inicial e a dat a de assinat ura do contrato, fazendo-se os reajust es seguint es com
periodicidade de um ano.
O intervalo de t empo superior a um ano no primeiro reajust amento no fere nenhum normat ivo, visto
que a int eno das normas que regulam o assunt o estabelecer o perodo de um ano como prazo mnimo de
int ervalo entre os reajust es para os contratos.
A Lei 9.069/95, a qual disps sobre o Plano Real, e que originou a clusula da anualidade dos reajust es
cont rat uais, t em a seguint e redao:
Art. 28. Nos contratos celebrados ou convert idos em REAL com clusula de correo monetria por
ndices de preo ou por ndice que reflit a a variao ponderada dos custos dos insumos ut ilizados, a
periodicidade de aplicao dessas clusulas ser anual.
1 nula de pleno direit o e no surt ir nenhum efeit o clusula de correo monet ria cuja
periodicidade seja inferior a um ano.
E a Lei 10.192/2001, que tratou de medidas complement ares ao Plano Real, veio a esclarecer o alcance
do art igo acima:
Art. 1
o
As est ipulaes de pagamento de obrigaes pecunirias exeqveis no territ rio nacional
devero ser feit as em Real, pelo seu valor nominal.
Pargrafo nico. So vedadas, sob pena de nulidade, quaisquer est ipulaes de:
I - pagamento expressas em, ou vinculadas a ouro ou moeda est rangeira, ressalvado o disposto nos
art s. 2
o
e 3
o
do Decreto-lei 857, de 11 de set embro de 1969, e na part e final do art . 6
o
da Lei 8.880, de 27 de
maio de 1994;
II - reajuste ou correo monetria expressas em, ou vinculadas a unidade monet ria de cont a de
qualquer nat ureza;
III - correo monet ria ou de reajust e por ndices de preos gerais, setoriais ou que reflit am a variao
dos custos de produo ou dos insumos ut ilizados, ressalvado o disposto no art igo seguinte.
Art . 2
o
admit ida est ipulao de correo monet ria ou de reajuste por ndices de preos gerais,
setoriais ou que reflitam a variao dos cust os de produo ou dos insumos ut ilizados nos cont ratos de prazo de
durao igual ou superior a um ano.
1
o
nula de pleno direito qualquer est ipulao de reajust e ou correo monet ria de periodicidade
inferior a um ano.
2
o
Em caso de reviso cont rat ual, o t ermo inicial do perodo de correo monet ria ou reajuste, ou de
nova reviso, ser a dat a em que a ant erior reviso t iver ocorrido.
3
o
Ressalvado o dispost o no 7
o
do art. 28 da Lei 9.069, de 29 de junho de 1995, e no pargrafo
seguint e, so nulos de pleno direito quaisquer expedientes que, na apurao do ndice de reajust e, produzam
efeitos financeiros equivalent es aos de reajust e de periodicidade inferior anual.
Art . 3
o
Os cont rat os em que seja part e rgo ou ent idade da Administrao Pblica diret a ou indireta
da Unio, dos Est ados, do Distrit o Federal e dos Municpios, sero reajust ados ou corrigidos monet ariamente de
acordo com as disposies desta Lei, e, no que com ela no conflitarem, da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993.
1
o
A periodicidade anual nos contratos de que trat a o caput dest e art igo ser contada a part ir da dat a
limit e para apresent ao da proposta ou do oramento a que essa se referir.
2
o
O Poder Execut ivo regulamentar o disposto nest e art igo.
O Plano Real e suas normas complement ares t iveram por meta desindexar a economia brasileira,
assolada pela inflao, a qual t inha uma de suas origens nos const ant es reajust es de preos. O est abelecimento
do prazo para os reajustes dos cont rat os foi uma forma de controlar a inflao. E, por disposio expressa das
leis que regularam o Plano Real, tal prazo tem o intervalo mnimo de um ano.
Nos cont ratos pblicos, por quest o de facilidade no clculo dos ndices, os quais so divulgados
anualmente, e para no deixar os cont ratados por longo t empo sujeit os aos efeitos da inflao, cost uma-se
est abelecer o interregno de um ano ent re os reajust es. O que os normat ivos vedam a concesso de reajust es em
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perodos menores que um ano. Est e ent endimento corroborado pelo Acrdo TCU n 1563, Ata 40/2004
Plenrio:
9.1.3 no caso da primeira repact uao dos contratos de prestao de servios de nat ureza cont nua, o
prazo mnimo de um ano a que se refere o it em 8.1 da Deciso 457/1995 Plenrio cont a-se a part ir da
apresentao da propost a ou da dat a do oramento a que a propost a se referir, sendo que, nessa lt ima hiptese,
considera-se como data do orament o a dat a do acordo, conveno, dissdio colet ivo de t rabalho ou equivalente
que est ipular o salrio vigente poca da apresentao da proposta, vedada a incluso, por ocasio da
repact uao, de ant ecipaes e benefcios no previstos originariament e, nos termos do disposto no art. 5 do
Decreto 2.271/97 e do item 7.2 da IN/Mare 18/97;
9.1.4 no caso das repact uaes dos cont rat os de prest ao de servios de nat ureza cont nua
subseqent es primeira repact uao, o prazo mnimo de um ano a que se refere o it em 8.1 da Deciso 457/1995
Plenrio cont a-se a part ir da dat a da lt ima repact uao, nos t ermos do dispost o no art . 5 do Decreto 2.271/97
e do item 7.1 da IN/Mare 18/97;
9.1.5 os contratos de prestao de servios de nat ureza cont nua admit em uma nica repact uao a ser
realizada no int erregno mnimo de um ano, conforme estabelecem o art . 2 da Lei 10.192/2000 e o art. 5 do
Decreto 2.271/97;
Conclui-se ent o que, com base nos art s. 40, inciso XI, 55, inciso III, e 65, 8 da Lei 8.666/93, bem
como no art . 3 da Lei 10.192/2001, possvel o reajust e de preos de propost as de licit aes que se alongaram
por mais que um ano, com base nos ndices set oriais ou especficos est abelecidos no instrumento convocatrio,
desde que a Administ rao comprove que, na assinat ura de contrat os oriundos de licit ao ou proposta ant iga,
os valores e o objeto cont rat ado at endem aos pressupost os de interesse da Administ rao (art . 57, inciso I da Lei
8.666/93), seleo da proposta mais vant ajosa para a Administ rao (art . 3, 1, inciso I da Lei 8.666/93),
preos compat veis com os do mercado, os fixados por rgo competente ou os const ant es em sist ema de
registro de preos (art. 43, inciso IV da Lei 8.666/93), manut eno das condies da habilit ao (art. 55, inciso
XIII da Lei 8.666/93) e eficincia (art . 37, caput, da Const it uio Federal).
Uma vez comprovados esses requisitos, deve haver a manifestao formal dos licit ant es renovando os
t ermos das propost as pois est as, por disposio do art. 64, 3 da Lei 8.666/93, soment e os vinculam por 60
(sessent a) dias.
Ent o, o reajust e pode ser realizado por meio de simples apostilamento ao contrato (art . 65, 8 da Lei
8.666/93) pois est e, por det erminao do art . 55, inciso XI da Lei 8.666/93, deve espelhar fielmente os t ermos
da propost a.
Com base no art . 28, 1 da Lei 9.069/95, nos art s. 2 e 3 da Lei 10.192/2001 e no Acrdo TCU
1563, At a 40/2004 - Plenrio, a implement ao do reajust e dos valores pode ser procedida considerando o
perodo ent re o marco inicial (dat a da apresentao das propost as ou dat a do oramento) e a dat a de assinat ura
do contrato, fazendo-se os reajust es seguint es com periodicidade de um ano.
Supervenincia de fatores econmi cos ou de mercado que alterem o valor da proposta entre sua
apresentao e a assinatura do contrato
Aps anlise do t exto da consult a, conclumos que a pergunt a d trat a soment e do reajuste previsto no
art . 40, inciso XI da Lei 8.666/93, j t rat ado a partir do it em 2.5 dest a inst ruo. No ent anto, no int uito de evit ar
mal ent endidos, necessrio que o TCU se posicione sobre a recomposio de preos.
Conforme colocado, cabe recomposio de preos quando as alt eraes do projeto ou do cronograma
de sua execuo, impost as pela Administrao, aument am os custos ou agravam os encargos do part icular
cont ratant e, ou quando atos gerais do Governo ou dificuldades mat eriais especficas passam a onerar
ext raordinariament e o cumprimento do cont rato, desequilibrando a equao econmico-financeira est abelecida
inicialment e entre as part es (Hely Lopes Meirelles, apud Celso Antnio Bandeira de Mello).
As sit uaes que desequilibram a equao econmico-financeira do contrato so t razidas pela Lei
8.666/93:
- alt erao do projeto ou suas especificaes pela Administ rao, para melhor adequao tcnica aos
seus objet ivos (art . 65, inciso I, alnea a) ou diminuio quant itat iva do objeto da licit ao, nos limit es da lei
(art . 65, inciso I, alnea b);
- subst it uio da garant ia de execuo (art . 65, inciso II, alnea a);
- modificao no regime de execuo da obra ou servio, em face da inaplicabilidade dos t ermos
cont rat uais originais (art. 65, inciso II, alnea b);
- mudana na forma de pagamento por circunstncias supervenient es (art . 65, inciso II, alnea c);
- fatores imprevisveis, previsveis mas de conseqncias incalculveis, fora maior, caso fort uito ou
fat o do prncipe (art . 65, inciso II, alnea d).
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A aplicao das hipt eses acima a um caso real significa que est ar sendo mudado significat ivamente
o objet o da licit ao. Por exemplo:
- a administrao, por problemas ambientais, t eve que mudar o traado da rodovia. Ist o muda
tot alment e o valor e as especificaes da obra (art . 65, I, a da Lei 8.666/93);
- a administrao t erceirizou part e da rodovia e t eve que diminuir a quant idade de servios para a
manuteno daquela est rada (art . 65, I, b);
- a administrao exigiu, no incio da licit ao, uma garant ia de 10% do valor da obra. Como est e
mont ant e era muito alto, a propost a das empresas levou em cont a uma taxa bancria maior ou a necessidade de
dar uma garant ia real para a inst it uio bancria. Depois, a administrao decidiu baixar a garant ia para 1%;
- a administrao est ava licit ando a reforma de um port o e a construo de um novo pier de at racao
por empreitada por preo global, quando verificou que seria melhor separar os dois objetos (art. 65, II, b);
- a const ruo da est rada seria paga pela Unio por meio de emprst imo internacional, mas est e foi
cont ingenciado. O cronograma fsico-financeiro deve ser alongado e as obras sero em ritmo mais lento (art. 65,
II, c)
- a licit ao para forneciment o de um novo equipamento de controle de velocidade, com vrias part es
importadas, foi surpreendida por uma maxidesvalorizao do real, tornando o equipament o muito mais caro que
o previsto no edital (art . 65, II, d).
De acordo com o objet o licit ado, a Administ rao impe os requisitos para a habilitao dos licit ant es.
Se for um objet o comum ou de baixo valor, sero poucos os requisit os. Se for um objeto raro ou de alt o custo, a
Administrao impe maiores requisitos. Por isso, o objeto da licit ao deve est ar perfeit ament e descrito no
edit al de licit ao. Se houver uma mudana no objeto, h nulidade do cert ame pois o objeto det erminant e para
o est abelecimento das condies de part icipao na licit ao. Est a posio reforada por Maral Justen Filho
(JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Li citaes e Contratos Administrati vos. So Paulo:
Dialt ica, 1999, 6 edio, p. 366, p. 379, p. 392-393):
8) Objeto da Licitao
A expresso objet o da licitao pode ser definida com o bem ou a ut ilidade que a Administ rao
busca adquirir ou alienar. o objeto sobre o qual versar o cont rat o que a Administrao pret ende firmar.
Definir o objeto da licit ao, para os fins do art . 38, significa indicar o bem ou a ut ilidade a ser cont ratados (que
t ambm dever ser descrit a).
(...)
A descrio do objet o da licitao cont ida no edital no pode deixar margem a qualquer dvida nem
admit e complementao a post eriori. Entre a opo de uma descrio sucinta e uma descrio minuciosa, no
pode haver dvida para a Administ rao Pblica: tem de escolher a descrio complet a e minuciosa.
Cert amente, a descrio deve ser clara. No caso, sucinto no sinnimo de obscuro. Se a descrio do objeto
da licit ao no for complet a e perfeit a, haver nulidade, nos t ermos adiant e apont ados.
Out ro problema na alt erao do objeto da licit ao, em virt ude das hipteses do fatores o art. 65 da Lei
8.666/93, que out ras empresas, as quais no incio do cert ame no est ariam habilit adas ou no se int eressaram
pelo ant igo objeto, aps a mudana poderiam querer apresent ar suas propostas. Mas isto no ser possvel pois a
licitao j est em andamento. Se no podem apresentar propostas, est ar sendo desrespeit ado o princpio da
isonomia, pois no foi estendido o direito de disput ar aquele certame, cujo objet o sofreu alt eraes, a outras
empresas que no quelas que j est avam na licit ao.
Celso Antnio Bandeira de Mello t raz a seguint e explicao sobre o princpio da isonomia (MELLO,
Celso Antnio Bandeira de. Curso de Di reito Administrati vo. Malheiros: So Paulo, 2004, 17 ed., 960 p., p.
491-492.):
10. O princpio da igualdade implica o dever de no apenas de t ratar isonomicament e todos os que
aflurem ao certame, mas t ambm o de ensejar oport unidade de disput -lo a quaisquer int eressados que,
desejando dele part icipar, podem oferecer as indispensveis condies de garant ia.(...)
Resumindo as ocorrncias acima, se ocorrerem mudanas no objet o da licit ao sem que fosse aberto
novo cert ame, poderia haver o direcionamento da licit ao. A Administ rao est abeleceria um objeto maior que
o necessrio, que necessit a de maiores garant ias. Soment e grandes empresas se habilit ariam. Depois, diminuiria
o objet o, alegando adequaes t cnicas. Mas empresas menores no poderiam part icipar, pois a licit ao j
est ava em andamento.
No caso de haver um event o que implique em recomposio de preos durante uma licitao em curso,
a Administ rao deve aplicar o art . 49 da Lei 8.666/93:
Art. 49 A autoridade compet ent e para a aprovao do procedimento somente poder revogar a
licitao por razes de int eresse pblico decorrent e de fat o supervenient e devidament e comprovado, pert inente e
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suficient e para just ificar t al conduta, devendo anul-la por ilegalidade, de ofcio ou por provocao de t erceiros,
mediant e parecer escrit o e devidamente fundamentado.
Assim, se no curso de uma licit ao sobrevierem alteraes em decorrncia das hipteses elencadas no
art . 65 da Lei 8.666/93, no poder ser realizada a recomposio de preos das propost as. As hipt eses do art .
65 da Lei 8.666/93 implicam em alt erao do objet o, o qual, por si s, t raz a nulidade do certame. Acrescente-se
ainda que, com a alt erao do objet o, deve ser permit ida a part icipao na licit ao de t odos que se
int eressarem, no soment e daqueles que est avam part icipando do cert ame desde seu incio, para que seja
respeitado o princpio da isonomia, inscrito no art. 3 da Lei 8.666/93. necessrio, conforme est abelecido no
art . 49 da Lei 8.666/93, que a licit ao seja revogada por razes de int eresse pblico em decorrncia de fat o
superveniente devidament e comprovado.
Procedimentos da Administrao no caso de prazo superior a um ano entre a proposta e o
contrato (discusso final )
Com os elementos reunidos na anlise acima realizada, pode-se concluir que, se a licitao se alongar
por mais de um ano:
- caso sobrevenham eventos, determinados pela prpria Administrao ou por fat ores ext ernos, que
alterem o equilbrio econmico-financeiro a ponto de ser necessria a recomposio de preos, conforme
hipt eses est abelecidas no art . 65 da Lei 8.666/93, a licit ao deve ser revogada por iniciat iva do prprio gest or,
com base no art . 49 da Lei 8.666/93;
- no cabvel a correo monet ria de propostas de licitao, vez que est e inst it ut o visa a preservar o
valor a ser pago por servios que j foram prest ados, considerando-se soment e o perodo entre o fat urament o e
seu efet ivo pagamento;
- possvel realizar o reajuste das propost as com base nos ndices especficos ou setoriais
est abelecidos no instrumento convocatrio, desde que sejam atendidos os seguintes requisit os:
- a Administ rao deve comprovar que, aps um ano do incio do certame, a assinat ura do cont rato
oriundo dessa licit ao at ender aos pressupostos de int eresse da Administ rao (art . 57, inciso I da Lei
8.666/93), seleo da proposta mais vant ajosa para a Administ rao (art . 3, 1, inciso I da Lei 8.666/93),
preos compat veis com os do mercado, os fixados por rgo competente ou os const ant es em sist ema de
registro de preos (art. 43, inciso IV da Lei 8.666/93), manut eno das condies da habilit ao (art. 55, inciso
XIII da Lei 8.666/93) e eficincia (art . 37, caput, da Const it uio Federal);
- os licit ant es devem se manifest ar formalment e renovando os termos das propostas pois estas, por
disposio do art. 64, 3 da Lei 8.666/93, soment e os vinculam por 60 (sessent a) dias;
- ent o, o reajust e pode ser realizado por meio de simples apost ilamento ao cont rato (art . 65, 8 da
Lei 8.666/93) pois est e, por det erminao do art . 55, inciso XI da Lei 8.666/93, deve espelhar fielmente os
t ermos da proposta;
- com base no art. 28, 1 da Lei 9.069/95, nos art s. 2 e 3 da Lei 10.192/2001 e no Acrdo TCU
1563, At a 40/2004 - Plenrio, a implement ao do reajust e dos valores pode ser procedida considerando o
perodo ent re o marco inicial ident ificado no edit al (dat a da apresent ao das propostas ou data do orament o) e
a dat a de assinat ura do cont rat o, fazendo-se os reajustes seguint es com periodicidade de um ano.
III. ENCAMINHAMENTOS:
Diant e do exposto, sugiro que o TCU informe ao Minist ro dos Transport es, Excelentssimo Senhor
Alfredo Nascimento, que:
- com base no art. 264 do Regimento Interno do TCU, a consult a foi conhecida;
- a Administ rao t em a discricionariedade de escolher, como dat a-base para o perodo de um ano para
realizao do reajust e com base nos ndices previstos no edit al, ou a dat a para apresent ao das propost as ou a
dat a do oramento, conforme est abelecido pelo art . 3, 1 da Lei 10.192/2001, c/c art . 40, inciso XI e art . 55,
inciso III da Lei 8.666/93 e Acrdo TCU n 1.707, At a 43/2003 Plenrio. Mas necessrio que est a opo
seja est abelecida clarament e no edit al;
- no cabvel a correo monet ria de propostas de licitao, vez que est e inst it ut o visa a preservar o
valor a ser pago por servios que j foram prest ados, considerando-se soment e o perodo entre o fat urament o e
seu efet ivo pagamento;
- possvel realizar o reajuste das propost as com base nos ndices setoriais ou especficos
est abelecidos no edit al, desde que sejam atendidos os seguint es requisit os:
- a Administ rao deve comprovar que, aps um ano do incio do certame, a assinat ura do cont rato
oriundo dessa licit ao at ender aos pressupostos de int eresse da Administ rao (art . 57, inciso I da Lei
8.666/93), seleo da proposta mais vant ajosa para a Administ rao (art . 3, 1, inciso I da Lei 8.666/93),
preos compat veis com os do mercado, os fixados por rgo competente ou os const ant es em sist ema de
Tribunal de Contas da Unio
Gabinete do Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti
LUJ1 (e)
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11
registro de preos (art. 43, inciso IV da Lei 8.666/93), manut eno das condies da habilit ao (art. 55, inciso
XIII da Lei 8.666/93) e eficincia (art . 37, caput, da Const it uio Federal);
- os licit ant es devem se manifest ar formalment e renovando os termos das propostas pois estas, por
disposio do art. 64, 3 da Lei 8.666/93, soment e os vinculam por 60 (sessent a) dias;
- o reajust e pode ser realizado por meio de simples apost ilamento ao contrato (art . 65, 8 da Lei
8.666/93) pois est e, por det erminao do art . 55, inciso XI da Lei 8.666/93, deve espelhar fielmente os t ermos
da propost a;
- com base no art. 28, 1 da Lei 9.069/95, nos art s. 2 e 3 da Lei 10.192/2001 e no Acrdo TCU
1563, At a 40/2004 - Plenrio, a implement ao do reajust e dos valores pode ser procedida considerando o
perodo ent re o marco inicial (dat a da apresentao das propost as ou dat a do oramento) e a dat a de assinat ura
do contrato, fazendo-se os reajust es seguint es com periodicidade de um ano;
- caso sobrevenham eventos, determinados pela prpria Administrao ou por fat ores ext ernos, que
alterem o equilbrio econmico-financeiro a ponto de ser necessria a recomposio de preos durant e uma
licitao em curso, conforme hipt eses est abelecidas no art . 65 da Lei 8.666/93, a licitao deve ser revogada
por iniciat iva do prprio gest or, com base no art . 49 da Lei 8.666/93. As hipt eses do art . 65 da Lei 8.666/93
implicam em alterao do objeto, o qual, por si s, t raz a nulidade do cert ame. Acrescent e-se ainda que, com a
alterao do objeto, deve ser permit ida a participao na licit ao de t odos que se int eressarem, no soment e
daqueles que est avam part icipando do certame desde seu incio, para que seja respeitado o princpio da
isonomia, inscrit o no art . 3 da Lei 8.666/93.
5. O diretor discordou parcialmente nos seguintes termos:
a) (...)
2. Apresenta-se aqui uma anlise e proposta dist int a quanto ao que foi concludo na referida inst ruo,
no t ocante cont agem do perodo a ser considerado no clculo e na implement ao do reajust amento, assunto
esse t rat ado no exame da possibilidade de reajust ament o de preos propostos em licit ao com transcurso de
mais de um ano at a assinat ura do cont rat o.
3. Inicialmente, foi visto que o reajustamento de contrat os est previsto t anto na Lei 8.666/93, em
seus art s. 40, inciso XI, 55 e 65, bem como no art . 3 da Lei 10.192, que so novament e transcritos a seguir, para
melhor compreenso da anlise:
(...)
3.1 Assim, conforme se extrai dos disposit ivos legais acima e como j adequadament e t ratado na
inst ruo realizada nest es autos, no rest am dvidas quanto possibilidade de reajust amento dos valores dos
cont ratos administrat ivos, pelos quais remunerado o cont ratado, sendo isso necessrio e nat ural em caso de
variao dos custos setoriais incorridos, para mais ou para menos, de modo a se mant er o equilbrio financeiro
da relao contrat ual, est abelecido inicialment e na propost a aceit a pela Administrao.
3.2 No h dvidas de que as disposies legais que est abelecem a possibilidade de reajust amento
cont rat ual indicam a forma como ele deve ocorrer. A implement ao do reajust e deve ocorrer no momento em
que houver decorrido um ano cont ado desde a data de apresentao da proposta ou da dat a ou ms do orament o
a que ela se referir, de acordo com o edit al da licit ao ou termo semelhante, conforme j esclarecido em outras
ocasies pelo Tribunal, como no referido Acrdo 1.707/2003-Plenrio (ver it em 2.1.3 da inst ruo dos autos).
A part ir de ent o, os preos pagos sero reajustados de ano em ano, sempre no mesmo dia e ms correspondente
ao marco inicial do perodo.
3.2.1 A data da propost a ou a dat a do oramento a que se referir a dat a-base ou marco inicial do
perodo de 12 meses em que a variao dos ndices setoriais deve ser aplicada aos preos contrat uais.
3.2.2 O clculo dos preos reajustados feito com base na variao dos ndices setoriais no perodo de
um ano cont ado desde a data-base, ou no perodo de um nmero int eiro de anos, para os reajust es seguint es ao
primeiro.
4. A consult a aborda, ent o, a possibilidade de aplicao do reajuste s propost as de licit ao na
hipt ese de t ranscurso de mais de um ano entre a dat a de sua apresent ao (ou do orament o a que se referir), de
modo que o contrato viesse a ser firmado com os valores j corrigidos. Para o exame dessa sit uao, h que se
tomar em considerao, nesse momento, que a Lei 8.666/93 no possui qualquer disposio que contemple ou
acene com t al possibilidade. As disposies legais pert inentes, citadas nest a inst ruo, t ratam t odas de reajust e
de valores contrat uais, ou seja, j contrat ados.
4.1 Dessa forma, o contrato deve espelhar fielment e as condies previst as no edit al da licit ao, ou no
procedimento que a dispensou, bem como os t ermos da proposta apresentada Administ rao. A vinculao do
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cont rato propost a do cont rat ado um dos requisit os mnimos necessrios est abelecidos pela Lei 8.666/93, em
seu art . 55, inciso XI. No se trat a aqui de pura aplicao lit eral da lei, mas de sint onia com o princpio da
isonomia e da t ransparncia nos atos administ rat ivos.
4.2 Por outro lado, sabe-se que a relao cont rat ual soment e se est abelece com a assinat ura do
cont rato, pois ele o inst rument o formal que est abelece os direitos e deveres das partes, bem como as
responsabilidades e imput abilidades. Assim, a equao econmico-financeira somente est protegida e
assegurada pelo direit o a part ir da celebrao do contrato (Maral Just en Filho. Comentrios lei de licit aes e
cont ratos administrat ivos. So Paulo: Dialt ica, 2001, p. 554).
4.3 Diante desses argument os, concorda-se, aqui, com a concluso de que o cont rato deve ser
assinado pelos valores da propost a, em qualquer sit uao, mesmo quando houver transcorrido mais de um ano
desde o marco inicial do perodo de aplicao do reajust amento. Ou seja, no cabe reajust amento de propost a de
preos antes da celebrao do cont rato.
5. A lei, no entanto, no vincula o reajust ament o do cont rat o dat a de sua assinat ura, mas sim ao
marco inicial do perodo de reajust amento, a dat a da propost a ou do orament o a que se referir, e
periodicidade anual. Dessa forma, na hipt ese formulada na Consult a, nada impede que, logo em seguida
celebrao do cont rato, os contrat ant es disponham acerca do reajust ament o, de modo que o cont ratado j possa
receber seu primeiro pagament o pelos valores reajustados, em conformidade com as disposies legais ora
consideradas.
5.1 Observe-se, ainda, que os reajustamentos podem ser formalizados mediant e simples apost ilament o
ao cont rato, no demandando termo adit ivo, conforme dispost o no art . 65, 8, da Lei 8.666/93 (ver it em 2.6.15
da inst ruo dos aut os).
6. Para se buscar, ent o, uma respost a complet a para a questo apresent ada na Consulta, passa-se a
t ecer, a part ir deste ponto, uma argument ao que leva a uma concluso divergente daquela cont ida na inst ruo
precedente, nos seus it ens 2.6.16 a 2.6.22.
7. Quanto ao clculo do reajust e a ser procedido, repise-se aqui, mais uma vez, que deve ser observada
a periodicidade anual contada desde o marco inicial do perodo de reajust ament o, por ser ela a est abelecida na
lei. Tomando-se como exemplo um contrat o assinado em 10 de dezembro de 2004 com base em uma propost a
de 15 de maro de 2003, sendo esse o marco inicial, ou dat a-base, estabelecido em edit al, t em-se que esse
cont rato deve ser assinado pelos valores originais da propost a, podendo sofrer, logo em seguida, o reajust ament o
de seus valores. E esse reajust amento deve ser calculado pela variao dos ndices setoriais contrat uais desde
15/03/2003 at 14/03/2004. Assim, o contrat ado ser remunerado com base nesses valores reajust ados at
14/03/2005, e, a part ir de 15/03/2005, poder ser procedido novo reajust ament o de preos, com base em novo
perodo de um ano para trs. E assim sucessivamente devero ser procedidos os reajust amentos.
8. A instruo precedente dest es autos considera que, para o procedimento exposto acima, pode ser
considerado no clculo do primeiro reajustamento o perodo ent re o marco inicial e a dat a de assinat ura do
cont rato, fazendo-se os reajust es seguintes com a periodicidade de um ano. Assim, t omando-se o exemplo
adot ado, o contrato t eria seus preos reajust ados logo em seguida sua celebrao com base na variao dos
ndices setoriais ocorrida entre 15/03/2003 e 10/12/2005, data da assinat ura, perfazendo-se um perodo de quase
21 meses.
8.1 Porm, nesse caso, o perodo de reajust ament o diferent e de um nmero int eiro de anos. Quant o a
esse aspect o, t em-se, primeirament e, que a Lei 8.666/93, edit ada em um momento de alt a inflao mensal,
est abeleceu a periodicidade mensal para os reajust es, de modo que os proponent es no podiam incluir em seus
preos qualquer expectat iva de aument o de cust os.
8.2 Com a implantao do Plano Real e a pret endida est abilidade dos preos, a Lei 9.069/95
det erminou a periodicidade anual e a dat a-base do reajust amento dos contratos administrat ivos:
Art. 28. Nos contratos celebrados ou convert idos em REAL com clusula de correo monetria por
ndices de preo ou por ndice que reflit a a variao ponderada dos custos dos insumos ut ilizados, a
periodicidade de aplicao dessas clusulas ser anual . [grifei]
1 nula de pleno direit o e no surt ir nenhum efeit o clusula de correo monet ria cuja
periodicidade seja inferior a um ano.
2 O disposto nest e art igo aplica-se s obrigaes convert idas ou contrat adas em URV at 27 de
maio de 1994 e s convert idas em REAL.
3 A periodicidade de que trat a o caput dest e art igo ser cont ada a part ir:
I - da converso em REAL, no caso das obrigaes ainda expressas em Cruzeiros Reais;
II - da converso ou contrat ao em URV, no caso das obrigaes expressas em URV cont rat adas at
27 de maio de 1994;
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III - da contrat ao, no caso de obrigaes cont radas aps 1 de julho de 1994; e
IV - do lt imo reajuste no caso de cont ratos de locao residencial.
(...)
5 O Poder Execut ivo poder reduzir a periodicidade de que t rata esse art igo.
8.3 Post eriormente, foi edit ada a Lei 10.192, fruto da converso, em 14/06/2001, de medida provisria
que t rat ava de medidas complement ares ao Plano Real. Essa lei, j cit ada na present e inst ruo, alt erou o marco
inicial para o cmputo do reajustamento, mas manteve o perodo de ano para seu clculo e implement ao,
conforme disposto em seu art . 3, 1.
8.4 Poderia ser alegado que o perodo de um ano o perodo mnimo que a Administ rao deve
aguardar para implement ar reajust e de preos, e que, dessa forma, o reajust e pode ser efet uado em perodos
superiores a um ano. O Decreto 2.271/97, por exemplo, dispe sobre a contrat ao de servios pela
Administrao Pblica e estabelece um int erregno mnimo de um ano para o reajust ament o de contratos:
Art. 5 Os contratos de que trat a est e Decret o, que t enham por objeto a prest ao de servios
execut ados de forma cont nua podero, desde que previsto no edit al, admit ir repact uao visando a adequao
aos novos preos de mercado, observados o interregno mnimo de um ano e a demonst raro analt ica da
variao dos component es dos cust os do cont rato, devidament e just ificada. [grifei]
8.5 O disposit ivo acima foi considerado no Acrdo 1.563/2004-Plenrio, em que se examinou uma
propost a de alt erao da Deciso 457/1995-Plenrio. As decises discutiram, entre out ras coisas, a periodicidade
necessria para a alt erao de contratos administrat ivos, ficando deliberado, na primeira:
ACORDAM os Minist ros do Tribunal de Cont as da Unio, reunidos em Sesso Plenria, em:
9.1. expedir as seguint es orientaes dirigidas Segedam:
9.1.1. permanece vlido o ent endimento firmado no it em 8.1 da Deciso 457/1995 - Plenrio;
(...)
9.1.3. no caso da primeira repact uao dos cont ratos de prest ao de servios de nat ureza cont nua, o
prazo mnimo de um ano a que se refere o item 8.1 da Deciso 457/1995 - Plenrio cont a-se a part ir da
apresentao da propost a ou da dat a do oramento a que a propost a se referir, sendo que, nessa lt ima hiptese,
considera-se como data do orament o a dat a do acordo, conveno, dissdio colet ivo de t rabalho ou equivalente
que est ipular o salrio vigente poca da apresentao da proposta, vedada a incluso, por ocasio da
repact uao, de ant ecipaes e de benefcios no previstos originariament e, nos t ermos do disposto no art. 5 do
Decreto 2.271/97 e do item 7.2 da IN/Mare 18/97; [grifei]
8.6 A deciso acima, assim como o Decreto 2.271/97, ut iliza a expresso prazo mnimo para o
reajustamento dos contratos. Cont udo, observa-se o entendiment o primeiro, cont ido no seu item 9.1.1, de que
permanece vlido o entendiment o do item 8.1 da Deciso 457/1995-Plenrio, a qual ressalva a forma da lei para
cont agem do prazo para alt eraes cont rat uais:
O Tribunal Pleno, diante das razes expost as pelo Relat or e com fundament o no art. 1, inciso
XVII e 2, da Lei 8.443/92, c/c o dispost o no art . 216 do Regiment o Int erno, DECIDE conhecer da
present e consult a para responder ao rgo consulent e que:
1 - os preos contrat ados no podero sofrer reajust es por incremento dos cust os de mo-de-obra
decorrent es da dat a base de cada categoria, ou de qualquer out ra razo, por fora do disposto no art . 28 e
seus pargrafos da Lei 9.069/95, antes de decorri do o prazo de um ano, contado na forma expressa na
prpria legislao; [grifei]
8.7 Desse modo, deve prevalecer o que dispe expressament e a Lei 10.192/2001, ou seja, a
periodicidade anual para a implement ao dos reajust amentos de contratos. Tem-se, ento, que o ent endimento
cont ido nas referidas decises, bem como no Decreto 2.271/1995, e, ainda, na IN/Mare 18/97, a que se refere o
Acrdo 1.563/2004-Plenrio, consist e em um princpio geral em relao ao qual a Lei 10.192/2001 no gera
conflito, pois apenas veio disciplinar o assunto de forma mais detalhada.
8.8 Observa-se, ainda, que na hiptese alternat iva levant ada, de o cont rato ser reajust ado dat a de sua
celebrao, com perodo superior a um ano, o cont ratado passa a desfrutar de uma vant agem financeira
injust ificada em relao s condies previament e est abelecidas na lei e no edital, pois contar,
ant ecipadament e, com remuneraes de valores superiores quelas que deveria receber em condies normais
(para melhor compreenso desse raciocnio, anexado um demonst rat ivo ao final dessa inst ruo).
8.8.1 Essas condies normais, usualment e prat icadas, de reajust es sempre implement ados em
perodos de um ano, so consideradas na formulao das propostas de todos os licitantes ou dos pret ensos
cont ratant es, que avaliam as suas equaes ent re custos e receit as, buscando a sua melhor eficincia na tentat iva
de vencer o cert ame.
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8.8.2 A adoo de procedimento diferent e no clculo do reajust ament o, depois de ocorrida a licit ao,
implica uma quebra do princpio da isonomia, pois a antecipao do reajustamento represent a uma antecipao
de receita, beneficiando o cont rat ado. Desse modo, por mais essa razo, a alt ernat iva no pode ser adot ada pela
Administrao.
9. Finalment e, import ant e frisar, em concordncia com o que colocou a instruo precedente, a
necessidade de adequao do reajust e de propostas ao int eresse na manuteno de propost as j ant igas e aos
princpios da licit ao e do direito administ rat ivo.
10. Diant e do exposto, manifesto concordncia com as concluses da inst ruo precedent e, f. 14/31,
com exceo da anlise cont ida nos it ens 2.6.16 a 2.6.22, bem como sua concluso, expressa no it em 3.1.6,
relat ivo propost a de encaminhamento. Assim, com relao ao objeto desse lt imo it em da propost a, proponho,
alternat ivamente e com base na anlise ora realizada, o seguinte ent endimento a ser adot ado pelo Tribunal:
- em relao aos contrat os decorrent es de propost as apresent adas h mais de um ano, em observncia
aos t ermos do art . 3 da Lei 10.192 e ao princpio da isonomia, os reajust amentos a que alude a Lei 8.666/93, em
seus art s. 40, inciso XI e 55, deve ser implement ado na dat a em que se complete um ano exat o, contado desde a
dat a-base, ent endida como a dat a de apresent ao da propost a ou a dat a do oramento a que ela se referir, no
caso de se t rat ar do primeiro reajustamento, e calculado de acordo com a variao dos ndices previst os,
ocorrida nesse mesmo no perodo. Os reajust ament os seguint es observaro a mesma periodicidade anual, e os
novos preos cont rat uais sero calculados, similarment e, aplicando-se aos preos originais da proposta a
variao percent ual dos ndices setoriais previstos ent re a dat a-base e a dat a de implementao do reajust e.
6. A titular da unidade tcnica manifestou-se de acordo com a proposta da analista.
7. O Ministrio Pblico junto ao TCU, em parecer de lavra do eminente Procurador-Geral, assim
se pronunciou:
(...)
Esta Consult a cont m indicao precisa de seu objeto, foi formulada art iculadament e e inst ruda com
parecer do rgo de assistncia jurdica da autoridade consulente, legit imada a suscit ar dvida perant e o TCU,
atendendo aos requisitos exigidos para admisso dessa espcie, conforme previsto no art. 264, inciso I, nico
do Regimento Int erno. Em decorrncia disso, o exame de admissibilidade prvio foi posit ivo(fl.01).
A referida aut oridade minist erial, em anlise preliminar, posiciona-se favoravelment e assinat ura de
cont ratos com valores das propostas j reajust ados, caso os procediment os licit atrios ult rapassem um ano.
(...)
III
De incio, manifesto minha concordncia com o despacho de V. Ex no sent ido de conhecer da
present e Consulta, eis que at endidos os pressupost os de admissibilidade previst os no art . 264 do RI/TCU.
Preliminarmente, cumpre ressaltar que na maioria dos aspect os relacionados ao t ema em discusso h
confluncia de ent endiment os. Nesse sent ido, coincidem a noo sobre conceit os de at ualizao monetria,
reajuste e recomposio de preos. Do mesmo modo, quant o ao prazo mnimo de um ano para que se possa
pleit ear o reajust ament o de um cont rat o, observa-se que tanto o Ministrio dos Transport es como a 1 Secex
concordam que de um ano esse perodo mnimo. Est e represent ant e do MP/TCU de mesma opinio.
A interpretao conjugada das Leis 9.069/95 (art . 28) e 10.192/01 (art s. 1/3) leva concluso de que
o legislador quis est abelecer o perodo de um ano como o suport vel pelos licit ant es para verem seus preos
reajustados, diant e das perspect ivas de est abilizao da economia brasileira.
Com efeito, essas normas referem-se correo monet ria e ao reajuste de contratos que foram
firmados com os preos originais da proposta. A nuana em relao ao objeto dest a Consult a reside no fato de
que se quest iona se o perodo mnimo de um ano pode ser considerado antes da celebrao do contrato,
just amente para respaldar a contrat ao j sob valores reajust ados. Da mesma forma, os pareceres anteriores
admit em essa possibilidade.
Ressalt a-se a pequena divergncia de ent endimento entre a analist a e o Diretor Tcnico da 1 Secex,
quanto ao perodo, antes da cont ratao, a ser considerado para fins de aplicao do reajust e. Como a tit ular da
unidade tcnica, acompanho o parecer da analist a.
Conforme se v, a legislao no disciplinou, especificament e, a hiptese acima. No entanto, parece
muito razovel o reajust ament o nos casos em que da dat a propost a at a sua assinat ura t ranscorra mais de um
ano. Para se comprovar isso, necessrio que se perscrut e o t ratamento dado matria pela dout rina e pela
jurisprudncia, bem assim a aplicabilidade a esses casos das normas exist ent es.
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O t ema t em sede const it ucional, pois se relaciona, ent re out ros, com o princpio da int angibilidade da
equao econmico-financeira do cont rato administrat ivo, incito ao art . 37, inciso XXI, da CRFB/1988
(...mant idas as condies efet ivas da propost a...).
primeira vist a, o referido princpio sugere a impossibilidade de modificaes na relao cont rat ual
est abelecida ent re Administrao e part icular, ou seja, nos encargos e nas vant agens decorrent es do contrato.
Todavia, depreende-se da dout rina, que essa assert iva no represent a a imut abilidade complet a das condies
cont ratadas. O jurist a Maral Justen Filho (In Reajust e de preos e garant ias const it ucionais. ILC: Informat ivo
de Licit aes e Contratos, v. 6, n. 61, p. 165-176, maro 1999) esclarece o seguint e sobre a int angibilidade da
equao:
- abrange somente os efeit os patrimoniais da contrat ao;
- no impede a alterao do cont edo das prest aes fixadas contrat ualment e;
- veda a modificao da relao de nat ureza econmica ent re encargos e vantagens;
corresponde necessidade de manut eno, durant e t odo o perodo da contrat ao, da relao original
ent re encargos e vantagens patrimoni ais assegurados ao part icular;
- no aplicvel apenas aos casos de alt erao unilat eral do contrato, pois se aplica t ambm quando a
relao original entre vant agens e encargos for afet ada por eventos supervenient es imprevisveis ou, embora
previsveis, de conseqncias incalculveis (Lei 8.666/93, art . 65, inc. II, alnea d).
Not a-se que a int angibilidade garantia t anto dos int eresses da Administ rao quanto aos dos
part iculares. Segundo esse jurist a, garant ia de proteo propost a do part icular e a suas perspect ivas de
result ados econmicos, observada a prot eo ao interesse pblico.
important e salient ar que, para alm da proteo dada ao contrato pelo princpio da intangibilidade,
est e resguarda o part icular desde a fase pr-cont rat ual. Pode-se fazer um raciocnio simples para se compreender
o porqu da prot eo da et apa ant erior a celebrao do cont rato: se no houver equilbrio da equao relat iva
propost a, por conseqncia no haver quanto ao contrato, pois est e a mat erializao da propost a. O Professor
Maral (ob. cit .) elucidat ivo ao coment ar esse aspect o, a saber:
II.4 Manut eno das condies originais da propost a
6. A regra const it ucional no deixa margem a dvidas acerca da abrangncia do princpio da
int angibilidade da equao econmico financeira do cont rato administ rat ivo.
6.1 Alude-se equao econmico-financeira relat ivament e a um contrato administrat ivo. A garant ia
refere-se ao cont rato administ rat ivo. Logo, algum poderia supor que o part icular apenas poderia pret ender a
manuteno da equao econmico-financeira segundo e nos t ermos exatos do contrato pact uado. Em termos
prticos, isso signifi cari a afi rmar a irrelevncia dos eventos ocorri dos em momento anterior
contratao. Esse raciocnio insustentvel .
6.2 O reconhecimento de que a equao econmi co-financei ra se materializa no contrato
administrati vo no importa afirmar que eventos anteri ores contratao sejam juri di camente
i rrelevantes. Sem contrat ao administ rat iva, no h de cogitar-se de equao econmicofinanceira. Mas,
havendo cont ratao, essa equao consiste na relao ent re encargos e vant agens propostos pelo part icular e
aceit os pela Administrao. A t ut ela equao apenas se produz no moment o da contrat ao, mas a prot eo
abrange a propost a formulada pelo part icular.
Essa a nica alternat iva admissvel em face do Direito, em vista dos fundament os que conduzem
consagrao da prpria int angibilidade do equilbrio econmico-financeiro do contrato administrat ivo.
6.3 Como vist o, a int angibilidade da equao econmico-financeira deriva da aplicao dos princpios
da indisponibilidade do int eresse pblico, da isonomia e do dispost o no art . 37, inc. XXI, da CF/88.
(...)
Por fim, a regra constitucional precisa e clara, quando estabelece a necessi dade de manuteno
das condi es efeti vas da proposta. imperioso destacar que a Const it uio, na sua redao literal, no aludiu
s condies do cont rato. Alis, at poderia t er adot ado t al redao, sem que isso import asse alguma rejeio
t ese acima defendida. Mas o legislador const it uint e foi sbio e preciso, nesse ponto. No deixou margem de
dvi da, i denti ficando a proposta como o ponto parti r do qual o parti cular tem sua situao garanti da.
6.4 Enfim, a garanti a de intangi bili dade da equao econmico-financeira do contrato
administrati vo poderia at no ter si do consagrada em nosso sistema jur di co. Se o foi, no h
fundamento jur di co para introduzir distino entre eventos ocorri dos antes e depois da contratao.
Todos os eventos posteriores formulao da proposta esto abrangi dos para efeitos de tutela ao
particul ar. (grifei)
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Com base nos coment rios acima e na anlise da 1 Secex, j se pode responder a primeira quest o da
Consult a, apont ando a dat a da propost a ou do orament o a que se referir a propost a como marco inicial para a
cont agem da periodicidade de um ano para a aplicao dos ndices de reajustamento previstos no edit al.
No que se refere a expresso cont ida no art . 3, 1 da Lei 10.192/01, ou seja, oramento a que essa
se referir, oport uno o seguint e esclarecimento t ambm de Maral Justen Filho (ob. cit .):
Admit e-se, portanto, que o at o convocatrio exija apresent ao de oramentos cujo contedo poder
reportar-se a circunst ncias verificadas em dat a dist int a daquele previst a para apresent ao da propost a. Se uma
proposta referir-se a oramento elaborado, por exemplo, sessenta dias antes, o prazo do reajuste contar-
se- da data do oramento. Reafirma-se, uma vez mais, que a equao econmico-financeira do cont rato
reporta-se s condies existent es na dat a-base de elaborao da propost a. Essa dat a-base poder ser aquela
previst a para apresent ao da propost a, mas t ambm se admite que recaia em momento ant erior. (grifei)
No segundo quest ionamento da Consulta, o Exm Sr. Minist ro indagou sobre o procediment o a ser
adot ado pela Administrao no caso de decurso de prazo superior a um ano ent re a dat a da apresentao da
propost a vencedora da licitao e a assinat ura do respect ivo instrumento cont rat ual.
Sobre esse pont o, a opinio da analista esposada no it em 2.6.15 (fl. 24) parece a mais apropriada.
Segundo ela, o t ermo cont rat ual deve refletir os t ermos do edit al, ou do procediment o que a dispensou, bem
como os da proposta do licit ant e. Cont inua: No h impedimento que, logo aps a assinat ura do cont rato seja
concedido o reajust e mediant e seu apost ilamento, de modo que o cont rato j possa receber seu primeiro
pagamento pelos valores reajust ados, a t eor do art . 65, 8, da Lei 8.666/93.
De fat o, esse encaminhament o , em essncia, pert inent e e adequa-se ao preceit o cont ido no art . 40,
inciso XI. Todavia, no caso especfico de se garant ir os t ermos da proposta, entendo que a assinat ura de t ermo
adit ivo prefervel ao simples apost ilamento.
Veja que a apost ila procediment o simplificado ut ilizado nos casos em que as alt eraes do valor
pact uado decorrem de reajuste, at ualizaes, compensaes ou penalizaes previstas no prprio cont rato. No
se aplica nas hipteses de alteraes nas bases contrat uais. De ressalt ar que o art . 65, 8, dispe que o
apost ilamento opcional, j que usa a frase podendo ser registrados por simples apostila.
Por sua vez, o termo adit ivo usado em sit uaes em que as alteraes so mais profundas. Cont udo,
o t ermo adit ivo t em a vantagem de prot eger tanto o cont rat ado como o int eresse pblico, t endo em vist a que
um procedimento mais solene, que gera inclusive publicao na imprensa oficial. Port ant o, garante maior
t ransparncia e segurana licitao.
Considerando que as normas que prevem o reajust e ao contrato j firmado amparam tambm o
reajuste da propost a, conforme defendido acima, uma alternat iva vivel para at ender a sit uaes de licitaes
prolongadas a de se firmar o cont rat o com os valores originais da propost a e, concomitantemente ou logo em
seguida, celebrar-se um t ermo adit ivo que contemple o reajust e necessrio para fazer frent e event ual
defasagem gerada pela demora - superior a um ano - na cont rat ao.
Esse procedimento garantiria que o cont rat ado j recebesse o primeiro pagamento com valores
reajustados (equilbrio da equao econmico-financeira). Out rossim, garant iria a observncia ao princpio da
vinculao ao ato convocatrio (art . 55, inciso XI, Lei 8.666/93), na medida em que seria preservado o registro
do valor original da propost a. No haveria ofensa a esse princpio porque o reajust amento deve ser analisado
dent ro do cont exto de toda a licit ao, considerando o at raso verificado e outros percalos que por desvent ura
t enham ocorrido.
important e que o contrato est abelea que o reajust e seguinte soment e ocorrer um ano aps o
primeiro reajust e (o da propost a), observando-se o que prevem os art s. 40, inciso XI, e 55, inciso III, da Lei
8.666/93.
- procedimento supra at enderia, ent re outras, s exigncias da legislao para que se possa efet uar o
reajuste, a saber:
- periodicidade anual cont ada a part ir da dat a limite para a apresent ao da propost a ou do orament o a
que essa se referir (art . 3, 1 da Lei 10.192/01);
- previso no edital do critrio de reajust e , que dever retrat ar a variao efet iva do custo de produo,
admit ida a adoo de ndices especficos set oriais, desde a dat a prevista para apresentao da propost a, ou do
oramento a que essa propost a se referir, at a data do adimplement o de cada parcela (art. 40, inciso XI, Lei
8.666/93);
- clusulas contrat uais obrigatrias que estabeleam o preo e as condies de pagamento, os crit rios,
dat a-base e periodicidade do reajust ament o de preos, os crit rios de at ualizao monetria entre a dat a do
adimplemento das obrigaes e a do efet ivo pagamento (art . 55, inciso III, Lei 8.666/93).
Vale mencionar aqui trecho do parecer do Sr. Diretor da 1 Secex que corrobora a opinio acima:
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4.3. Diant e desses argumentos, concorda-se, aqui, com a concluso de que o contrat o deve ser
assinado pelos valores da propost a, em qualquer sit uao, mesmo quando houver transcorrido mais de um ano
desde o marco inicial do perodo de aplicao do reajust amento. Ou seja, no cabe reajust amento de propost a de
preos antes da celebrao do cont rato.
5. A lei, no entanto, no vincula o reajust ament o do cont rat o dat a de sua assinat ura, mas sim ao
marco inicial do perodo de reajust amento, a dat a da propost a ou do orament o a que se referir, e
periodicidade anual. Dessa forma, na hipt ese formulada na Consult a, nada impede que, logo em seguida
celebrao do cont rato, os contrat ant es disponham acerca do reajust ament o, de modo que o cont ratado j possa
receber seu primeiro pagament o pelos valores reajustados, em conformidade com as disposies legais ora
consideradas.
A t erceira pergunt a versa sobre a possibilidade de, ant es da assinat ura do cont rat o, incidir correo
monetria, com base nos ndices previstos no edit al, sobre os preos const antes da propost a. Quant o a este
aspecto, no h divergncia no mbito da 1 Secex e nem da melhor doutrina. De fat o, como bem indicou a
analist a, a correo monetria no cabvel nesse caso, porque t em, na realidade, a funo de preservar o valor
a ser pago por servios j prest ados, incidindo apenas no int ervalo entre o fat urament o e sua efet iva quit ao
(item 3.1.3, fl. 30).
O quarto quest ionamento refere-se ao procedimento a ser adot ado na hiptese de ocorrer a
supervenincia de fatores econmicos ou de mercado que alterem os valores da propost a no prazo inferior a um
ano ent re a data da apresentao da proposta e a assinat ura do cont rat o administ rat ivo.
Sobre essa questo, concordo, em parte, com a analist a. Pondero o fato de poder haver casos em que a
supervenincia desses fatores no afet a o objeto da licit ao. Nessas hipt eses, se a licit ao j cont ar com mais
de um ano desde a apresent ao da propost a, bem como se t iverem sido at endidos os demais requisitos
mencionados nest e parecer, no obrigat ria a revogao da licit ao. Caso contrrio, ou seja, se os fatores
supervenientes provocarem mudanas significat ivas no objeto da licit ao, a soluo a revogao do
procedimento licit atrio afet ado e a inst aurao de um novo, j prevendo as novas condies e delimit aes do
objet o a ser cont ratado. Esclarea-se que, para isso, sem dvida dever-se- just ificar a necessidade da
revogao, conforme indicado pelo art . 49 da Lei 8.666/93. Alm disso, o fato de o prazo indicado ser inferior a
um ano, mais uma razo para que se proceda revogao.
IV
Com essas consideraes, est e Representante do Minist rio Pblico junto ao TCU sugere que se
responda ao Exmo. Sr. Ministro dos Transportes que:
- qual o marco inicial para a cont agem da periodicidade de um ano para aplicao dos ndices de
reajustamento previstos num edital?
A interpretao sist emt ica do art. 3, 1, da Lei 10.192 c/c os art s. 40, inciso XI, e 55, inciso III, da
Lei 8.666/93, bem assim do Acrdo TC n 1.707/2003 Plenrio indica que o marco ini cial , a parti r do qual
se computa o perodo de um ano para a apli cao de ndi ces de reajustamento previstos em edital, a
data da apresentao da proposta ou a do oramento a que a proposta se referir, devendo a
Administrao indi car claramente no edi tal por qual dessas duas datas optou;
- qual o procedimento a ser adot ado pela Administ rao no caso de decurso de prazo superior a um
ano ent re a data da apresentao da proposta vencedora da licit ao e a assinat ura do respect ivo inst rumento
cont rat ual?
procedimento a ser adotado pela Administ rao no caso de decurso de prazo superior a um ano ent re a
dat a da apresent ao da propost a vencedora da licitao e a assinat ura do respect ivo instrumento cont rat ual o
de se firmar o contrato com os valores originais da proposta e, concomi tantemente ou logo em segui da,
celebrar-se um termo adi ti vo que contemple o reajuste necessrio para fazer frente eventual defasagem
gerada pela demora - superi or a um ano - na contratao;
Com base no art . 28, 1 da lei 9.069/95, nos art s. 2 e 3 da Lei 10.192/2001 e no Acrdo TCU
1.563, At a 40/2004 Plenrio, a implementao do reajuste dos valores pode ser procedida aplicando-se o
ndice apurado no perodo entre o marco inicial (dat a da apresent ao das propost as ou dat a do oramento) e a
dat a de assinat ura do contrato, fazendo-se os reajust es seguintes com periodicidade de um ano;
possvel realizar o reajust e das propostas com base nos ndices set oriais ou especficos est abelecidos
no edit al, desde que sejam at endidos os seguint es requisitos:
- a Administ rao deve comprovar que, aps um ano do incio do certame, a assinat ura do cont rato
oriundo dessa licit ao at ender aos pressupostos de int eresse da Administ rao (art . 57, inciso I da Lei
8.666/93), seleo da proposta mais vant ajosa para a Administ rao (art . 3, 1, inciso I da Lei 8.666/93),
preos compat veis com os do mercado, os fixados por rgo competente ou os const ant es em sist ema de
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registro de preo (art . 43, inciso IV da Lei 8.666/93), manut eno das condies da habilit ao (art . 55, inciso
XIII da Lei 8.666/93) e eficincia (art . 37, caput, Const it uio Federal);
- os licit ant es devem se manifest ar formalment e renovando os termos das propostas pois estas, por
disposio do art. 64, 3 da Lei 8.666/93, soment e os vinculam por 60 (sessent a) dias;
- poder a Administ rao, na hiptese de transcurso de prazo superior a um ano ent re a data da
apresentao da propost a e a assinat ura do cont rato, corrigir monet ariament e, com base nos ndices previstos no
edit al, o preo proposto pela licit ant e vencedora ant es da assinat ura do contrato?
No cab vel a correo monetri a de propostas de li ci tao, vez que este insti tuto visa a
preservar o valor a ser pago por servi os que j foram prestados, consi derando-se somente o per odo
entre o faturamento e seu efeti vo pagamento.
- qual o procedimento a ser adot ado na hiptese de ocorrer a supervenincia de fatores econmicos ou
de mercado que alt erem os valores da propost a no prazo inferior a um ano entre a dat a da apresent ao da
propost a e a assinat ura do contrato administrat ivo?
Caso sobrevenham eventos, determinados pela prpria Administrao ou por fatores externos,
em perodo inferior a um ano entre a data da apresentao da proposta e a assinatura do contrato, que
al terem o objeto da li citao e o equil bri o econmi co-financeiro a ponto de ser necessri a a recomposi o
de preos durante uma lici tao em curso, conforme hi pteses estabeleci das no art. 65 da Lei 8.666/93, a
li citao deve ser revogada por ini ciati va do prprio gestor, com base no art. 49 da Lei 8.666/93."
. o relatrio.
VOTO
Por oportuno, registro que atuo nestes autos com fundamento no art. 18 da Resoluo TCU n
64/96, tendo em vista haver sido designado, por meio da Portaria TCU n 143, de 3/6/2004, substituto do
Ministro Humberto Guimares Souto.
2. De incio, observo que a presente consulta preenche os requisitos de admissibilidade previstos
no art. 1, inciso XVII, da Lei 8.443/92 c/c os arts. 264 e 265 do Regimento Interno/TCU, devendo
portanto ser conhecida.
3. Quanto ao mrito, entendo que a Consulta efetuada desdobra-se em quatro questes acerca
das quais passo a discorrer.
II
4. A primeira tratou do marco inicial para a contagem da periodicidade de um ano para a
aplicao dos ndices de reajustamento previstos num edital.
5. Como bem observado pelo Ministrio Pblico, o tema tem sede constitucional, pois se
relaciona, entre outros, com o princpio da intangibilidade da equao econmico-financeira do contrato
administrativo. O inciso XXI do art. 37 da Constituio Federal assim dispe: ressalvados os casos
especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo
de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que
estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei,
o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do
cumprimento das obrigaes. (grifos meus).
6. Dando eficcia ao referido dispositivo constitucional, a Lei 10.192/2001 assim disps no 1
o
de seu art. 3
o
: A periodicidade anual nos contratos de que trata o caput deste artigo ser contada a
partir da data limite para apresentao da proposta ou do oramento a que essa se referir. (grifos
meus).
7. A Lei 8.666/93 determinou em seu art. 40, inciso XI, que o edital das licitaes conter:
critrio de reajuste, que dever retratar a variao efetiva do custo de produo, admitida a adoo de
ndices especficos setoriais, desde a data prevista para apresentao da proposta, ou do oramento a
que essa proposta se referir, at a data do adimplemento de cada parcela;.
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8. Dos referidos dispositivos normativos, verifica-se que o edital deve adotar como data-base,
para o perodo de um ano de reajuste, ou a data para apresentao das propostas ou a data do oramento,
desde que previsto no edital.
9. A jurisprudncia desta Corte tambm uniforme nesse sentido. O Acrdo 1.707/2003
Plenrio determinou ao Dnit, em seu item 9.2.1, que: estabelea j a partir dos editais de licitao e em
seus contratos, de forma clara, se a periodicidade dos reajustes ter como base a data-limite para
apresentao da proposta ou a data do oramento (...). O Acrdo 1.563/2004-Plenrio, por sua vez,
assim disps em seu item 9.1.3: no caso da primeira repactuao dos contratos de prestao de servios
de natureza contnua, o prazo mnimo de um ano a que se refere o item 8.1 da Deciso 457/1995 -
Plenrio conta-se a partir da apresentao da proposta ou da data do oramento a que a proposta se
referir (...) (grifos meus).
10. Sao relevantes ainda as conclusoes do Professor Naral Justen Filho, transcritas no
parecer do Ninistrio Publico: a regra constitucional precisa e clara, quando
estabelece a necessidade de manuteno das condies efetivas da proposta.
imperioso destacar que a Constituio, na sua redao literal, no aludiu s
condies 'do contrato'. Alias, at poderia ter adotado tal redaao, sem que isso importasse
alguma rejeiao a tese acima defendida. Nas o legislador constituinte foi sabio e preciso, nesse
ponto. Nao deixou margem de duvida, identificando a proposta como o ponto a partir do
qual o particular tem sua situao garantida." (grifos meus).
11. Cabe, portanto, responder a indagaao nos seguintes termos: A interpretaao
sistematica do inciso XX! do art. 37 da Constituiao Federal, do art. 3, 1, da Lei 10.192 e do
art. +0, inciso X! da Lei 8.666f93 indica que o marco inicial, a partir do qual se computa o
periodo de um ano para a aplicaao de indices de reajustamento previstos em edital, a data
da apresentaao da proposta ou a do oramento a que a proposta se referir, de acordo com o
previsto no edital."
III
12. A segunda questo foi acerca do procedimento a ser adotado pela Administrao no caso de
decurso de prazo superior a um ano entre a data da apresentao da proposta vencedora da licitao e a
assinatura do respectivo instrumento contratual.
13. Analisando a moldura jurdica em que se insere o assunto, insta observar que a Lei 8.666/93
no estabelece prazo mximo para que se conclua o certame licitatrio. Apenas consta do seu art. 64, 3
o
,
que decorridos 60 (sessenta dias) da data da entrega das propostas, sem convocao para a contratao,
ficam os licitantes liberados dos compromissos assumidos.
14. Por outro lado, no h autorizao legal que permita a assinatura contratual com os
valores j corrigidos, pois tanto a Lei 8.666/93 quanto a Lei 10.192/01, regedoras da matria, estabelecem
apenas a possibilidade de reajuste de contratos e no de propostas.
15. O princpio da manuteno da equao econmico-financeiro, por sua vez, impe que, nos
casos de j se ter passado mais de um ano da apresentao da proposta ou da elaborao do oramento a
que ela se referir, deve o incio da execuo contratual ocorrer com os preos reajustados. Caso contrrio,
a execuo contratual se iniciar com preos extremamente desatualizados, provocando o enriquecimento
ilcito da Administrao. Esse entendimento mantm a relao original entre encargos e vantagens da
relao contratual, pois condio da manuteno do equilbrio que a partir de um ano da data-base das
propostas os preos sejam reajustados. Ou seja, o mximo de defasagem de preos que o contratado deve
suportar aquela referente a um ano (art. 28 da Lei 9.069/95 e art. 2
o
da Lei 10.192/01). Impor mais do
que isso, o que ocorreria na questo aqui tratada caso os contratos fossem executados sem prvia
atualizao, implicaria a quebra do equilbrio.
16. Veja-se a respeito as lies de Maral Justen Filho acerca do tema, transcritas no parecer do
Ministrio Pblico, ao dispor que intangibilidade da equao econmico-financeira corresponde
necessidade de manuteno, durante todo o perodo da contratao, da relao
original entre encargos e vantagens patrimoniais assegurados ao particular". (grifos
meus).
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20
17. Diante dessas consideraoes, o procedimento viavel, porque compativel com as
normas antes citadas e com a preservaao do equilibrio entre as partes contratantes, o de se
firmar o contrato com os valores originais da proposta e, antes do inicio da execuao
contratual, celebrar-se termo aditivo que contemple o reajuste necessario.
18. Quanto forma em que se daria esse reajuste se mediante apostila ou se mediante aditivo ,
acompanho a posio do Ministrio Pblico, pois o procedimento do termo aditivo acompanhado de
maiores solenidades, o que o torna mais compatvel com a importncia da matria.
19. certo que esses procedimentos somente podem ser adotados se restar caracterizado o
interesse pblico na contratao, bem como se ainda esto presentes as condies legais para tanto. Em
especial, deve estar caracterizado que: continua a haver autorizao oramentria (incisos II, III e IV do
2
o
do art. 7
o
da Lei 8.666/93); trata-se da proposta mais vantajosa para a Administrao (art. 3
o
da Lei
8.666/93); os preos ofertados continuam compatveis com os de mercado (art. 43, IV, da Lei 8.666/93);
esto mantidas as condies exigidas para habilitao (art. 55, XII, da Lei 8.666/93); e h interesse do
licitante vencedor, manifestado formalmente, em continuar vinculado proposta (art. 64, 3
o
, da Lei
8.666/93).
20. H, contudo, pequena divergncia nos pareceres precedentes acerca de qual seria o marco
inicial para ocorrer o reajuste. O Ministrio Pblico e a analista, essa com o respaldo da titular da
Unidade, defendem que o reajuste deve refletir a variao do ndice constante do edital desde a data das
propostas ou oramentos at a data da assinatura, mantendo-se essa ltima data como referncia para os
futuros reajustes. O diretor entende que deva ser mantido como referncia para todos os reajustes a data
da apresentao da proposta ou do oramento, de forma que o ndice de reajuste do primeiro aditivo deve
ser encontrado por meio de clculo da variao do ndice no perodo de um ano contado desde o marco
inicial das propostas ou oramentos.
21. Entendo que assiste razo ao diretor.
22. As normas citadas quando da anlise da primeira questo so claras ao fixarem a data da
apresentao da proposta ou da elaborao do oramento como marco para os futuros reajustes
contratuais ( 1
o
do art. 3
o
da Lei 10.192/2001 e art. 40, inciso XI, da Lei 8.666/93). Os j mencionados
Acrdos do Plenrio (1703/2003 e 1563/2004) tambm apontam nesse sentido. Desta feita, seriam
contra legem as interpretaes que levem a fixar marco diverso.
23. Veja-se a respeito a opinio de Maral Justen Filho (Comentrios Lei de Licitaes e
Contratos, 9
a
ed. p. 462): A disciplina do reajuste foi objeto de modificaes em virtude do Plano Real.
Somente se admite reajuste aps decorridos doze meses, com efeitos para o futuro. Segundo a nova
sistemtica, no se produz reajuste entre a data da proposta (ou do oramento a que ela se refere) e
a data da contratao. Computa-se sempre o prazo de doze meses. Logo, possvel reajuste antes de um
ano da contratao, desde que decorridos um ano da formulao da proposta. (grifos meus).
24. Por outro lado, o art. 28 da Lei 9.065/1995 c/c o 1
o
do art. 3
o
da Lei 10.192/2001 impe a
periodicidade mnima de um ano para os reajustes contratuais. Essa imposio, no se pode olvidar, causa
gravames financeiros aos contratados, pelo fato de que, aps cada reajuste, os preos contratados somente
sero recompostos aps o transcurso de mais outro ano, no importando, por exemplo, que a elevao de
custos tenha-se dado no prazo de seis meses do ltimo reajuste. Trata-se de um nus imposto pela lei a
todos os licitantes, e que certamente apresenta repercusses nas propostas apresentadas, interferindo na
equao de receitas e despesas.
25. Assim, quando o vencedor da licitao assina o contrato, sabido que somente aps doze
meses contados da data de apresentao da proposta ele ter direito ao reajuste contratual. A execuo da
avena inicia-se, portanto, com preos no atualizados. Exemplifico. Em condies normais, seguindo a
regra prevista na lei, apresentando-se a proposta em 1/1/2004 e ocorrendo a assinatura em 31/6/2004, o
contratado dever assumir a execuo dos ltimos seis meses do ano de 2004 com preos referentes a
1/1/2004, ou seja, em tese, inicia-se a avena com preos desatualizados. Somente em 1/1/2005 haveria
a devida atualizao dos preos.
26. Caso o contrato, referente mesma proposta, seja assinado em 31/6/2005, nos moldes
defendidos nos pareceres que no o do diretor, o contratado executar os servios dos ltimos seis meses
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do exerccio de 2005 com preos referenciados 31/6/2005, o que representa uma ntida vantagem em
relao primeira situao, mormente em perodos com significativas taxas inflacionrias. No primeiro
caso a execuo dos primeiros seis meses da avena estar com os preos defasados pelo perodo de at
doze meses e no segundo, por at seis meses. H uma ntida vantagem para os licitantes nessa ltima
hiptese.
27. Essas situaes esto a demonstrar que a alterao do marco para os reajustes guarda
implicaes financeiras, podendo-se caracterizar como vantagens indevidas pelo fato de no estarem
previstas na lei e/ou no prprio edital de licitao. Mais. Criar-se-ia uma verdadeira lea no certame
licitatrio, com o potencial de alterar o equilbrio econmico-financeiro, pois se aplicaria dois mtodos
diversos para o reajuste contratual em funo do tempo necessrio para que o processo licitatrio seja
concludo. Caso no se prolongue por mais de doze meses adotar-se-ia um marco para os reajustes e caso
se prolongue, adotar-se-ia outro marco.
28. No haveria garantias de que os princpios da isonomia e da impessoalidade, previstos no art.
3
o
da Lei 8.666/93, estariam sendo desrespeitados, pois, em decorrncia de fatos de responsabilidade da
administrao, estariam sendo adotados critrios diversos de reajuste contratual, sem que haja justificativa
lgica, jurdica ou econmica para tanto. Pairaria sempre a dvida se houve atrasos propositais no
procedimento licitatrio para beneficiar este ou aquele licitante. No h, sem violao desses princpios,
como admitir que um contrato cuja proposta date de onze meses da assinatura do contrato receba
tratamento diverso daquela que date de treze meses. Veja-se a respeito as lies de Maral Justen Filho
(ob. cit. p. 58) comentando o referido artigo e as suas repercusses sobre os demais dispositivos da Lei de
Licitaes: O art. 3
o
sintetiza o contedo da Lei, no mbito da licitao, desdobram-se os princpios do
art. 3
o
, que funciona como norteador do trabalho hermenutico e de aplicao da lei de licitaes.
Nenhuma soluo, em caso algum, ser sustentvel quando colidente com o art. 3. Havendo dvida sobre
o caminho a adotar ou a opo a preferir, o intrprete dever recorrer a esse dispositivo. Dentre diversas
solues possveis, devero ser rejeitadas as incompatveis com os princpios do art 3
o
. Se existir
mais de uma soluo compatvel com ditos princpios, dever prevalecer aquela que esteja mais de acordo
com eles ou que os concretize de modo mais intenso e amplo. (grifos meus).
29. O procedimento correto, portanto, aquele em que o reajuste seja referente data em que se
completou um ano daquela da apresentao da proposta ou da data do oramento a que ela se referir.
Devendo os reajustes seguintes obedecer mesma periodicidade anual, tendo como referncia sempre a
mesma data-base. Assim, tambm manter-se- o equilbrio econmico-financeiro estabelecido quando da
realizao do certame, respeitando-se o princpio da vinculao editalcia e a manuteno das condies
originais da proposta (art. 55, inciso XI, da Lei 8.666/93).
30. Essa soluo, cabe bem ressaltar, no acarreta qualquer espcie de gravame ao contratado,
pois a execuo contratual ser iniciada com os preos defasados em no mximo um ano, tal qual
estabelecido nas condies normais de reajuste previstas na lei.
31. Quanto ao possvel argumento de que o segundo reajuste se daria sem que se tenham passados
doze meses do primeiro reajuste, efetuado quando da assinatura contratual, cabe observar que as Leis
9.069/95 e 10.192/2000 tiveram o claro propsito de desindexar a economia e frear o mpeto
inflacionrio. Por isso, resta evidente que a preocupao legal com os efeitos financeiros dos reajustes,
tal qual se depreende do disposto no 3
o
do art. 2
o
da Lei 10.192/2000: Ressalvado o disposto no 7
o
do
art. 28 da Lei 9.069, de 29 de junho de 1995, e no pargrafo seguinte, so nulos de pleno direito
quaisquer expedientes que, na apurao do ndice de reajuste, produzam efeitos financeiros
equivalentes aos de reajuste de periodicidade inferior anual. Assim, como o primeiro reajuste
refere-se data da proposta, embora efetuado em data posterior, est garantida a periodicidade anual dos
efeitos financeiros prevista nas referidas leis. (grifos meus).
32. Desta feita, cabe responder indagao nos seguintes termos:
Com base no art . 28, 1 da Lei 9.069/95, nos art s. 2 e 3 da Lei 10.192/2001 e no Acrdo TCU
1.563-Plenrio, deve-se firmar o contrato com os valores originais da propost a e, antes do incio da execuo
cont rat ual, ser celebrado termo adit ivo reajust ando os preos de acordo com a variao do ndice previsto no
edit al durant e o perodo de um ano, cont ado a part ir do marco inicial (dat a da apresent ao das propost as ou
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dat a do oramento). Os demais reajust es devem ser efet uados quando se complet arem perodos mlt iplos de um
ano, cont ados sempre do marco inicial (dat a da apresentao das propost as ou dat a do oramento).
necessrio, ent retanto, que est ejam devidamente caracterizados t anto o int eresse pblico na
cont ratao quanto a presena de condies legais para a cont rat ao. Em especial, deve est ar demonstrado que:
cont inua a haver aut orizao orament ria (incisos II, III e IV do 2
o
do art. 7
o
da Lei 8.666/93); t rat a-se da
propost a mais vant ajosa para a Administrao (art. 3
o
da Lei 8.666/93); os preos ofert ados cont inuam
compatveis com os de mercado (art. 43, IV, da Lei 8.666/93); est o mant idas as condies exigidas para
habilit ao (art . 55, XIII, da Lei 8.666/93); e h int eresse do licitante vencedor, manifest ado formalmente, em
cont inuar vinculado propost a (art. 64, 3
o
, da Lei 8.666/93).
IV
34. A terceira questo tratou da possibilidade de a Administrao, na hiptese de transcurso de
prazo superior a um ano entre a data da apresentao da proposta e a assinatura do contrato, corrigir
monetariamente, antes da assinatura do contrato, com base nos ndices previstos no edital, o preo
proposto pela licitante vencedora.
35. Adentrando na questo, insta distinguir a correo monetria, aqui tratada, dos reajustes,
tratados nos tpicos anteriores. Consoante bem exposto no relatrio supra, a correo monetria
utilizada para preservar o valor do pagamento a ser realizado pela Administrao ao contratado que j
prestou seu servio ou entregou o seu bem, apresentou sua fatura, at esta ser quitada. Est previsto nos
seguintes artigos da Lei 8.666/93: 5, 1; 7, 7; 40, inciso XIV, alnea c; 40, 4, inciso II; e 55,
inciso III. Busca-se, portanto, preservar o poder aquisitivo da moeda, no se guardando aqui
correspondncia com as alteraes dos custos do objeto contratado.
36. J o reajuste, ainda consoante exposto no relatrio, visa preservar a composio de custos
apresentada pelo contratado no incio da prestao de servios, em funo das variaes setoriais dos
preos e clusula necessria em todo contrato, conforme disposto no art. 55, inciso III, da Lei 8.666/93.
37. Os dois institutos, portanto, embora, dentro do contexto de preservao da equao
econmico-financeira, no se confundem. Celso Antnio Bandeira de Mello (Curso de Direito
Administrativo. 17 ed., p. 584-592) bem distingue os institutos: o atraso de pagamento por parte do
Poder Pblico sujeita-o a preservar o valor do crdito de sua contraparte, mediante correo monetria,
segundo critrios previstos no ato convocatrio (art. 5, 1). Tal correo incidir, conforme previsto no
art. 7, 7, desde a data final de cada perodo de aferio at a do respectivo pagamento (...). O reajuste
(...), embora consista, tal como a correo monetria, em frmula adrede concebida para preservar o
contedo econmico-financeiro do ajuste de modo fluido, simples e pacfico, tem compostura e objeto
completamente diferentes dela. O que se pretende com ele, como seu prprio nome indica, alterar o
valor a ser pago em funo da variao do valor que determinava a composio do preo.
38. Outrossim, no se deve olvidar que a Lei 10.192/2001 disps em seu art. 1
o
, pargrafo nico,
II, que so vedadas, sob pena de nulidade: correo monetria expressas em, ou vinculadas a unidade
monetria de conta de qualquer natureza. Analisando a norma, Maral Justen Filho (ob. cit.) aduz que
Tem-se questionado se, em face do Plano Real, continuaria a existir correo monetria em caso de
atraso. (...) Deve ressaltar-se que o regime para indexao relativo ao perodo anterior ao vencimento no
se confunde com o pertinente responsabilidade civil. Ou seja, a regra que probe reajustes para o perodo
inferior a doze meses no disciplina as conseqncias jurdicas do inadimplemento. (...) Portanto, se o
Estado atrasar o pagamento, dever pagar correo monetria. (...) Nada impede, porm, que se preveja
multa compensatria pelo atraso. Em tal hiptese, estar caracterizada clusula penal, destinada a estimar
antecipadamente as perdas e danos.
39. De qualquer forma, passando ao largo acerca da legitimidade de sua aplicao, porque no
necessrio para responder questo, verifica-se que a correo monetria no se aplica aos casos de
variao dos custos, mas s dvidas de valor da Administrao para com o contratado. Assim, certo que
no se aplica hiptese de que trata a indagao, que busca o mero reequilbrio de custos.
40. Prope-se, portanto, ser efetuada a seguinte resposta indagao: No cabvel a correo
monetria de propostas de licitao, vez que este instituto visa a preservar o valor a ser pago por servios
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que j foram prestados, considerando-se somente o perodo entre o faturamento e seu efetivo pagamento,
consoante disposto nos art. 7
o
, 7
o
; 40, XIV, c; e 55, III, da Lei 8.666/93.
V
41. A quarta questo trata do procedimento a ser adotado na hiptese de ocorrer a supervenincia
de fatores econmicos ou de mercado que alterem os valores da proposta no prazo inferior a um ano entre
a data da apresentao da proposta e a assinatura do contrato administrativo.
42. Analisando a matria, a Secex concluiu que se trata somente do reajuste previsto no art. 40,
XI da Lei 8.666/93, j tratado na instruo. Entretanto, em razo do exposto no parecer da Consultoria
Jurdica do Ministrio dos Transportes, a unidade tcnica exps que no intuito de evitar mal entendidos,
necessrio que o TCU se posicione sobre a recomposio de preos.
43. Como consta do relatrio, cabe a utilizao do instituto quando as alteraes do projeto ou
do cronograma de sua execuo, impostas pela Administrao, aumentam os custos ou agravam os
encargos do particular contratante, ou quando atos gerais do Governo ou dificuldades materiais
especficas passam a onerar extraordinariamente o cumprimento do contrato, desequilibrando a equao
econmico-financeira estabelecida inicialmente entre as partes (Hely Lopes Meirelles, apud Celso
Antnio Bandeira de Mello).
44. Da anlise do instrumento de consulta, verifica-se que no h nele qualquer meno ao
instituto da recomposio. Pelo contrrio, resta ntido ser a preocupao da autoridade consulente os
reajustes de que trata o art. 40, inciso XI, da Lei 8.666/93. Veja-se a respeito os seguintes trechos da
Consulta:
Ao cumpriment ar Vossa Excelncia, manifesto minha preocupao quanto apli cao dos
dispositi vos legais concernentes ao in cio da peri odici dade para inci dncia do reajustamentos dos preos
dos contratos administrati vos, especialmente nos casos em que ocorre decurso de prazo superi or a um
ano entre a data da apresentao da proposta e a assinatura do contrato com o vencedor do certame.
(...)
O que se persegue, portanto, na presente exposio a defini o de conceitos e cri trios que
di recionem este Ministrio na apli cao adequada e razovel do instituto do reajustamento de preos,
com a est rit a observncia do princpio insculpido no inciso XXI do art . 37 da Const it uio Federal, que assegura
nas cont rataes do Poder Pblico clusulas que est abeleam obrigaes de pagament o que mant enham as
condies efetivas da propost a.
(...)
Na est eira desse conceito, cabe definir em cart er normat ivo quanto viabili dade da celebrao de
contrato, com val ores di versos dos consi gnados na proposta, tendo em vista a al terao dos preos
ocorri da pelo advento de fatores econmi cos (inflao), aps a entrega da propost a vencedora, ant es, ou aps,
a formalizao do instrumento de cont ratao.
(...)
Isto posto, considerando que subsist em fundadas dvidas sobre a aplicao dos disposit ivos legais
concernent es ao in cio da periodi ci dade para inci dncia do reajustamento dos preos dos contratos
administrati vos, especialmente nos casos em que ocorre decurso de prazo superior a um ano entre a data
da apresentao da proposta e a assinatura do contrato com o vencedor do certame, dirijo-me a V.Exa.
para solicit ar consult a a essa Corte de Contas nos seguintes t ermos:
(...) (grifos meus).
45. Assim, considerando que no se pode dissociar a questo dos motivos que a ensejaram, poder-
se-ia entender que a matria a que ela se refere no o instituto da recomposio de preos, mas sim o do
reajuste contratual, agora na hiptese de haver transcorrido prazo inferior a um ano entre a data da
apresentao da proposta e a assinatura do contrato administrativo. Em assim sendo, poder-se-ia
considerar a indagao j respondida, em razo da anlise da primeira questo, que trata da regra geral
dos reajustes.
46. Os pareceres precedentes, por sua vez, apontam a possibilidade de se tratar de mudana do
objeto licitado. O nico fundamento para tanto o mencionado parecer da Consultoria Jurdica do
Ministrio dos Transportes, rgo que, cabe bem ressaltar, possui legitimidade apenas para emitir posio
jurdica, mas no inovar os termos da consulta, o que o transformaria em autoridade consulente.
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47. A interpretao literal do dispositivo poderia ainda levar a crer que se trata somente da
hiptese do art. 65, alnea d, da Lei 8.666/93, qual seja, a hiptese de sobrevirem fatos imprevisveis,
ou previsveis porm de conseqncias incalculveis, retardadores ou impeditivos da execuo do
ajustado, ou ainda, em caso de fora maior, caso fortuito ou fato do prncipe, configurando rea
econmica extraordinria e extracontratual.
48. Essas consideraes esto a demonstrar que a questo no atende ao disposto no 1
o
do art.
264 do Regimento Interno desta Corte, pois no est indicado de forma precisa o seu objeto e no h a
devida articulao com os fundamentos da consulta. Desta feita, se esta Corte fizer juzo de mrito a
respeito, poder adentrar em matria estranha ao que a ela submetido. O encaminhamento adequado,
portanto, considerar prejudicado o item.
VI
49. Diante do exposto, acolhendo, em essncia, os pareceres precedentes, e adotando a proposta de encaminhamento
do Ministrio Pblico junto ao TCU, com as adaptaes julgadas necessrias, VOTO por que o Tribunal aprove o Acrdo que
ora submeto apreciao deste Colegiado.
Sala das Sesses, em 27 de abril de 2005.
Augusto Sherman Cavalcanti
Relator
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ACRDO N /2005 TCU Plenrio
1. Processo TC-003.671/2005-0 (com 1 volume)
2. Grupo: I - Classe de Assunto: III Consulta.
3. Unidade: Ministrio dos Transportes.
4. Interessado: Ministro de Estado dos Transportes.
5. Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
6. Representante do Ministrio Pblico: Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado.
7. Unidade tcnica: 1
a
Secex.
8. Advogado constitudo nos autos: no atuou.
9. Acrdo:
VISTOS, relat ados e discutidos estes autos de consulta formulada pelo Ministro de Estado dos Transportes, em que se
questiona acerca da possibilidade de reajuste e/ou reequilbrio econmico-financeiro de propostas apresentadas em licitaes,
quando decorrido prazo superior a um ano entre a apresentao da proposta e a assinatura do contrato,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em sesso Plenria, diante das razes expostas pelo
Relator e com fundamento no art. 1, inciso XVII, da Lei 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c o art. 264, VI, do Regi mento
Interno deste Tribunal, em:
9.1. conhecer da presente consulta e responder aos quesitos apresentados da seguinte forma:
9.1.1. a interpretao sistemtica do inciso XXI do art. 37 da Constituio Federal, do art. 3, 1, da Lei 10.192 e do
art. 40, inciso XI, da Lei 8.666/93 indica que o marco inicial, a partir do qual se computa o perodo de um ano para a aplicao
de ndices de reajustamento previstos emedital, a data da apresentao da proposta ou a do oramento a que a proposta se
referir, de acordo com o previsto no edital.
9.1.2. na hiptese de vir a ocorrer o decurso de prazo superior a um ano entre a data da
apresentaao da proposta vencedora da licitaao e a assinatura do respectivo instrumento
contratual, o procedimento de reajustamento aplicavel, em face do disposto no art. 28, 1, da
Lei 9.069/95 c/c os arts. 2 e 3 da Lei 10.192/2001, consiste em firmar o contrato com os valores
originais da proposta e, antes do incio da execuo contratual, celebrar termo aditivo reajustando os
preos de acordo com a variao do ndice previsto no edital relativa ao perodo de somente um ano,
contado a partir da data da apresentao das propostas ou da data do oramento a que ela se referir,
devendo os demais reajustes ser efetuados quando se completarem perodos mltiplos de um ano,
contados sempre desse marco inicial, sendo necessrio que estejam devidamente caracterizados tanto o
interesse pblico na contratao quanto a presena de condies legais para a contratao, em especial:
haver autorizao oramentria (incisos II, III e IV do 2
o
do art. 7
o
da Lei 8.666/93); tratar-se da
proposta mais vantajosa para a Administrao (art. 3
o
da Lei 8.666/93); preos ofertados compatveis com
os de mercado (art. 43, IV, da Lei 8.666/93); manuteno das condies exigidas para habilitao (art. 55,
XIII, da Lei 8.666/93); interesse do licitante vencedor, manifestado formalmente, em continuar vinculado
proposta (art. 64, 3
o
, da Lei 8.666/93);
9.1.3. nao cabivel a correao monetaria das propostas de licitaao, vez que esse
instituto visa a preservar o valor a ser pago por servios que ja foram prestados, considerando-
se somente o periodo entre o faturamento e seu efetivo pagamento, consoante disposto nos
arts. 7
o
, 7
o
; +0, X!v, c"; e 55, !!!, da Lei 8.666f93;
9.2. considerar prejudicado o quarto quesito constante da consulta, tendo em vista que a indagao j foi respondida na
anlise da pri meira questo, que tratou da regra geral dos reajustes;
9.3. enviar cpia do presente Acrdo, bem como do Relatrio e Voto que o fundamentam, ao Ministro de Estado dos
Transportes e Secretaria Federal de Controle Interno, para conheci mento; e
9.4. arquivar os presentes autos.
Augusto Sherman Cavalcanti
Relator