O que o Planejamento Estratgico Situacional?

Um governo no pode ser melhor que a organizao que comanda. C. Matus (em Adeus, Senhor Presidente)

O Planejamento Estratgico e Situacional, sistematizado originalmente pelo Economista chileno Carlos Matus[1], diz respeito gesto de governo, arte de governar. Quando nos perguntamos se estamos caminhando para onde queremos, se fazemos o necessrio para atingir nossos objetivos, estamos comeando a debater o problema do planejamento. A grande questo consiste em saber se somos arrastados pelo ritmo dos acontecimentos do dia-a-dia, como a fora da correnteza de um rio, ou se sabemos onde chegar e concentramos nossas foras em uma direo definida. O planejamento, visto estrategicamente, no outra coisa seno a cincia e a arte de construir maior governabilidade aos nossos destinos, enquanto pessoas, organizaes ou pases. O processo de planejamento portanto diz respeito a um conjunto de princpios tericos, procedimentos metodolgicos e tcnicas de grupo que podem ser aplicados a qualquer tipo de organizao social que demanda um objetivo, que persegue uma mudana situacional futura. O planejamento no trata apenas das decises sobre o futuro, mas questiona principalmente qual o futuro de nossas decises. Se tentamos submeter o ritmo do desenvolvimento dos acontecimentos vontade humana devemos imediatamente pensar que governar em situaes complexas exige exercer a prtica do planejamento estratgico at seu ltimo grau. Para atingir este objetivo ser necessrio entender e ultrapassar muitos pr-conceitos em relao atividade de planejamento no setor pblico. Equvocos comuns sobre o conceito e a prtica do planejamento: I. planejar uma coisa, fazer outra...: frase utilizada com freqncia para tentar minimizar ou ridicularizar o esforo de planejamento na organizao de sistemas. Esta viso surge normalmente em contextos institucionais que tem precrio ou nenhum planejamento, ope processos supostamente antagnicos mas que, na verdade, so parte de um nico momento, na ao concreta que o plano se decide e prova sua importncia. Os mtodos de planejamento tradicionais, ao ignorar a varivel poltica, cortaram o caminha para o dilogo entre plano e gesto, relao absolutamente imprescindvel para casar o planejar com o fazer. II. o planejamento engessa a organizao...: ao invs da deciso meramente intuitiva e lotrica, da administrao do dia-a-dia, estabelecem-se critrios, metas, objetivos, diretrizes de longo prazo, enfim, o planejamento um exerccio sistemtico de antecipao do futuro e intensivo em gesto. A crtica ao Planejamento como uma camisa-de-fora normalmente surge das organizaes que perdem a base clientelstica ou corporativa quando sistemas de planejamento participativo so implantados. Uma organizao que pensa e planeja estrategicamente cria condies para o surgimento da liderana baseada na democracia interna e na delegao de autoridade, o monolitismo poltico e o dirigente autoritrio surgem, quase sempre, no ambiente de ausncia de planejamento estratgico e participativo. III. O Planejamento um rito formal, falado em cdigo e desprovido de substncia...: este preconceito est muito associado com o prprio elitismo intelectual que o planejamento tradicional e seus defensores construram ao longo de dcadas venerando modelos abstratos e inteis. Neste caso ser sempre verdade o ditado que diz ser o improviso sempre prefervel ao planejamento malfeito, isto , burocrtico, formalista. O ritualismo mata o bom planejamento e condena mediocridade dirigentes e funcionrios. No mercado das consultorias organizacionais comum o surgimento de novas tcnicas e modelos esotricos de planejamento ou temas afins. As siglas se proliferam e poucas delas tem realmente contedo prtico e a aplicabilidade necessria. Quando se caminha para nveis cada vez mais abstrato de raciocnio, variveis cada vez mais agregadas e grandes snteses polticas fcil descolar-se da realidade concreta e esta armadilha tem apanhado muitos planejadores. Nesta situao sempre recomendvel associar a intuio e o bom-senso - a expertise que falta para muitos com as tcnicas e modelos racionais adotados em qualquer manual de planejamento.

IV. o planejamento obra de pura tcnica, deve ser neutro...: evidente que os planejadores devem ter conhecimento tcnico mnimo sobre o que planejam. Tais conhecimentos podem ser apreendidos de forma padro e uniforme, esto acumulados historicamente nos mais diversos setores do conhecimento humano. Entretanto, no setor pblico especialmente, seria um suicdio planejado, fazer planos sem incluir as variveis de poder e da poltica na sua concepo e execuo. No existe planejamento neutro, pelo simples fato de que planejar priorizar e resolver problemas e isto pressupe uma determinada viso-de-mundo, concepo de Estado, de organizao social e assim por diante. Planejar estrategicamente implica necessariamente em manipular variveis polticas, em situaes de poder compartilhado, onde os outros tambm planejam e formulam estratgias. O planejamento que se diz meramente tcnico na verdade resulta em simples adivinhao e charlatanismo intelectual. A superao da viso tradicional requer uma mudana de postura intelectual e governamental, compreender que no cabe ao planejamento predizer o futuro, mas buscar viabilidade para criar o futuro, como uma ferramenta que amplia o arco de possibilidades humanas, um instrumento de liberdade. A viso situacional do PES Os principais argumentos que sustentam o Planejamento Estratgico e Situacional[2] podem ser assim resumidos: Mediao entre o Presente e o Futuro. Todas as decises que tomamos hoje tem mltiplos efeitos sobre o futuro porque dependem no s da minha avaliao sobre fatos presentes, mas da evoluo futura de processos que no controlamos, fatos que ainda no conhecemos. Portanto os critrios que utilizamos para decidir as aes na atualidade sero mais ou menos eficazes se antecipadamente pudermos analisar sua eficcia futura, para ns mesmos e para os outros. Qual o custo da postergao de problemas complexos ? Que tipo de efeitos futuros determinada poltica pblica resultar ? Estes impactos futuros aumentaro ou diminuiro a eficcia do nosso projeto de governo ? Tais perguntas dizem respeito ao necessrio exerccio de simulao e previso sobre o futuro, quando devemos adotar mltiplos critrios de avaliao e deciso. necessrio prever possibilidades quando a predio impossvel: na produo de fatos sociais, que envolvem mltiplos atores criativos que tambm planejam, a capacidade de previso situacional e suas tcnicas devem substituir a previso determinstica, normativa e tradicional que observa o futuro como mera conseqncia do passado. Decorre desta percepo a necessidade de elaborar estratgias e desenhar operaes para cenrios alternativos e surpresas, muitas vezes, no imaginveis. Capacidade para lidar com surpresas: o futuro sempre ser incerto e nebuloso, no existe a hiptese de governabilidade absoluta sobre sistemas sociais, mesmo prximo desta condio h sempre um componente impondervel no planejamento. Devemos ento, atravs de tcnicas de governo apropriadas, preparar-nos para enfrentar surpresas com planos de contingncia, com rapidez e eficcia, desenvolvendo habilidades institucionais capazes de diminuir a vulnerabilidade do plano. Mediao entre o Passado e o Futuro: o processo de planejamento estratgico se alimenta da experincia prtica e do aprendizado institucional relacionados aos erros cometidos. Portanto ser preciso desenvolver meios de gesto capazes de aprender com os erros do passado e colocar este conhecimento a servio do planejamento. Mediao entre o Conhecimento e a Ao: o processo de planejamento pode ser comparado a um grande clculo que no s deve preceder a ao, mas presid-la. Este clculo no obvio ou simples, influenciado e dependente das mltiplas explicaes e perspectivas sobre a realidade, s acontece, em ltima instncia, quando surge a sntese entre a apropriao do saber tcnico acumulado e da expertise poltica. um clculo tcno-poltico, pois nem sempre a deciso puramente tcnica mais racional que a poltica, e vice-versa. O clculo estratgico dissociado da ao, ser completamente suprfluo e formal, por sua vez, se a ao no for precedida e presidida pelo clculo estratgico ento a organizao permanecer submetida improvisao e ao ritmo da conjuntura. O enfoque proposto de planejamento, portanto, no um rito burocrtico ou um conhecimento que possa ser revelado a alguns e no a outros, mas uma capacidade pessoal e institucional de governar que envolve a um s tempo percia e arte -, de fazer poltica no sentido mais original deste termo. O processo de planejamento no substitui a percia dos dirigentes , nem o carisma da liderana, ao

contrrio, aumenta sua eficcia porque coloca estes aspectos a servio de um projeto poltico coletivo. Neste modo de ver a poltica, o governo e o planejamento ningum detm o monoplio sobre o clculo estratgico e sistemtico sobre o futuro, h uma profunda diferena em relao ao antigo planejamento do desenvolvimento econmico e social to comuns nos rgos de planeja mento de toda Amrica Latina e particularmente na tradio brasileira. A concepo tradicional de Planejamento e a nova concepo Os mtodos mais tradicionais de planejamento so extremamente normativos, impessoais e se dizem neutros, pois se pretendem amparados na boa tcnica de planejamento. Vejamos como se estruturam teoricamente tais vises: H sempre um ator que planeja e os demais so simples agentes econmicos com reaes completamente previsveis. O planejamento pressupe um sujeito que planeja, normalmente o Estado, e um objeto que a realidade econmica e social. O primeiro podecontrolar o segundo. As reaes dos demais agentes ou atores so previsveis porque seguem leis e obedecem a prognsticos de teorias sociais bem conhecidas. O Diagnstico pr-condio para o planejamento, ele verdadeiro e objetivo (segue do comportamento social) , portanto, nico possvel, no explicaes alternativas dos demais atores. O sistema gera incertezas, porm so numerveis, previsveis enquanto tais, no h possibilidade de surpresas no-imaginveis. O ator social que planeja no controla todas variveis, mas as variveis no-controladas no so importantes ou determinantes, no tem um comportamento criativo ou so controladas por outros atores. H nesta viso, uma aparente governabilidade, gerada pela iluso de que as variveis no controladas simplesmente no so importantes. A governabilidade e a capacidade de governar so reduzidas e absorvidos, em ltima instncia, pela aparente pujana do projeto poltico (que verdadeiro per si e portanto, auto-legitimado). Neste cenrio s h uma teoria e tcnica de planejamento, alm do mais, suas deficincias no aparecem como problema a ser resolvido, os dirigentes se concentram mais nas relaes de mando e hierarquia e no tempo gasto na tentativa de corrigir a ineficcia dos projetos (gestados convencionalmente). Uma concepo estratgica de planejamento como a proposta pelo PES - parte de outros postulados. Na realidade social h vrios agentes que planejam com objetivos conflitivos. A eficcia do meu plano depende da eficcia das estratgias dos meus oponentes e aliados. No uma nica explicao para os problemas, tampouco uma nica tcnica de planejamento. Neste modelo de poder compartilhado a teoria normativa e tradicional do planejamento perde toda sua validade. Normalmente pensamos que se nada deve mudar o planejamento muito eficaz, embora desnecessrio, por outro lado, se tudo est rapidamente mudando o planejamento pouco eficaz, embora muito necessrio. Este paradoxo aparente se dissolve quando abandonamos a idia equivocada que associa o planejamento ao exerccio inconseqente da pura futurologia. Pensar estrategicamente neste novo enfoque pressupe colocar as relaes iniciativa-resposta de agentes criativos no lugar das relaes causa-efeito, tpica dos sistemas naturais. O clculo de planejamento sempre interativo porque, sendo a eficcia do nosso plano dependende da eficcia do plano dos outros atores, h um componente de incerteza primordial, que diferente de processos sociais repetitivos ou das relaes das cincias naturais. H portanto uma carga intensiva em formulao de estratgias e recursos de gesto, o oposto ao plano-livro esttico e tradicional. O ator que planeja est inserido num jogo de final aberto, onde o prprio tempo j tem conceitos diferenciados conforme a percepo de mltiplos agentes em situao de poder compartilhado. Isto no quer dizer, entretanto que se rejeitem instrumentos e ferramentas metodolgicas comumente utilizadas no planejamento normativo, ao contrrio, tais ferramentas adquirem uma utilizao ainda mais pragmtica e eficaz. Podemos resumir os postulados tericos deste enfoque metodolgico nos seguintes argumentos: O sujeito que planeja est includo no objeto planejado. Este por sua vez constitudo por outros sujeitos/atores que tambm fazem planos e desenvolvem estratgias. Deste contexto surge o

componente de incerteza permanente e o clculo interativo que exige intensa elaborao estratgica e um rigoroso sistema de gesto. O carter modular do enfoque estratgico deriva desta necessidade de redimensionar, agregar, combinar diferentes operaes em diferentes estratgias. O diagnstico tradicional, nico e objetivo, j no existe mais, no lugar surgem vrias explicaes situacionais. Como os demais atores possuem capacidades diferenciadas de planejamento, a explicao da realidade implica em diferentes graus de governabilidade sobre o sistema social. No h mais comportamentos sociais previsveis e relaes de causa-efeito estabelecidas. O juzo estratgico de cada ator determina a complexidade do jogo aberto e sem fim. A realidade social no pode mais ser explicada por modelos totalmente analticos, a simulao estratgica assume nesse contexto uma relevncia destacada. O planejamento deve centrar sua ateno na conjuntura, no jogo imediato dos atores sociais, o contexto conjuntural do plano representa uma permanente passagem entre o conflito, a negociao e o consenso, onde tudo se decide. Na conjuntura concreta acumula-se ou no recursos de poder relacionados ao balano poltico global da aes de governo. por isso que planeja quem governa, e governa quem, de fato planeja. Quem tem capacidade de deciso e responsabilidade de conduzir as polticas pblicas deve obrigatoriamente envolver-se no planejamento. A atividade de coordenao, assim, indissocivel do planejamento, que , tambm, uma opo por um tipo organizao para a ao que refere-se a oportunidades e problemas reais. Os problemas sociais so mal-estruturados, no sentido de que, no dominamos, controlamos e sequer conhecemos um conjunto de variveis que influenciam os juzos estratgicos dos demais agentes sociais envolvidos. No h portanto como determinar com exatido as possibilidades de eficcia do plano ou os resultados esperados em cada ao. Governar com plano estratgico mais do que resolver problemas significa promover um intercmbio de problemas quando nosso objetivo que problemas mais complexos e de menor governabilidade cedam lugar a outros menos complexos e de maior governabilidade. O planejamento no monoplio do Estado, nem de uma fora social situacionalmente dominante. O planejamento sempre possvel e seu cumprimento no depende de variveis exclusivamente econmicas, qualquer ator, agente ou fora social tem maior ou menor capacidade de planejamento e habilidades institucionais. A viso normativa e a viso estratgica no existem em estado puro na prtica do planejamento e nas tcnicas de governo, embora a maioria dos rgos pblicos e da gerao de tcnicos trabalhe sobre influncia predominante da primeira. Os momentos de aplicao do enfoque metodolgico bsico do PES O enfoque participativo e estratgico do planejamento, no plano geral, estruturado atravs de quatro grandes passos, ou fases que podem ser recursivas e no-lineares, mas que representam um sequenciamento lgico da elaborao terica do planejamento. A seguir suas caractersticas bsicas. I . Momento Explicativo: no planejamento tradicional a realidade dividida em setores e o mtodo dos planejadores to fragmentado quanto so os departamentos dos rgos de planejamento. O conceito de setor alm de muito genrico e pouco prtico uma imposio analtica. O planejamento estratgico situacional prope trabalhar com o conceito de problemas. A realidade composto de problemas, oportunidades e ameaas. Esta categoria permite sintetizar a noo de explicao da realidade em suas mltiplas dimenses (inter-disciplinar) com a noo de direcionalidade do ator: saber selecionar e identificar problemas reais (atuais ou potenciais) e distinguir causas de sintomas e conseqncias j mudar radicalmente a prtica tradicional dos diagnsticos convencionais. Explicar a realidade por problemas tambm permite o dilogo e a participao com setores populares que afinal sofrem problemas concretos e no setores de planejamento, alm de facilitar a aproximao entre tcnicos e polticos. Na explicao da realidade temos que admitir e processar a informao relativa a outras explicaes de outros atores sobre os mesmos problemas, isto , a abordagem deve ser sempre situacional, posicionada no contexto. II. Momento Normativo: aps a identificao, seleo e priorizao de problemas, bem como o debate sobre as causas, sintomas e efeitos estamos prontos para desenhar o conjunto de aes ou operao necessrias e suficientes para atacar as causas fundamentais dos problemas (tambm chamadas de Ns

Crticos). Esta a hora de definir o contedo propositivo do plano. O central neste modelo de planejamento discutir a eficcia de cada ao e qual a situao objetivo que sua realizao objetiva, cada projeto e isso s pode ser feito relacionando os resultados desejados com os recursos necessrios e os produtos de cada ao. Os planos normativos normalmente terminam aqui, onde o planejamento situacional apenas comea, para que aes tenham impacto efetivo e real na causa dos problemas h ainda dois passos ou momentos fundamentais, o estratgico e o ttico-operacional. III. Momento Estratgico: se a realidade social no pode ser fragmentada em diferentes setores, se outros jogadores existem e tem seus prprios planos, se o indeterminismo e as surpresas fazem parte do cotidiano, ento o debate sobre a viabilidade estratgia das aes planejadas no s necessrio como indispensvel. Toda estratgia uma explorao consciente do futuro, ela resulta da situao diferenciada dos vrios atores em relao problemas, oportunidades e ameaas. A parte a grande quantidade de conceitos envolvendo o termo estratgia aqui vamos adot -la com um conjunto de procedimentos prticos e tericos para construir viabilidade para o plano, para garantir sua realizao com mxima eficcia. Dois instrumentos-processos cabem aqui: a anlise de cenrios e a anlise criteriosa dos demais atores sociais ou agentes. Os cenrios representam distintas reflexes, limitadas pela qualidade da informao disponvel, sobre possveis arranjos econmicos, instituci onais, polticos, sociais, etc., capazes de influenciar positiva ou negativamente a execuo das aes planejadas. Ao permitir a simulao sobre as condies futuras os cenrios permitem a antecipao das possveis vulnerabilidades do plano e a elaborao de planos de contingncia necessrios para minimizar os impactos negativos. J a anlise dos demais agentes envolvidos no espao do problemaalvo do plano imprescindvel para identificar o possvel interesse e motivao de cada um e o tipo de presso que (ou ser) exercida em relao s aes planejadas. obvio dizer que a elaborao de cenrios e o estudo do outro s tem um grande objetivo: desenhar as melhores estratgias para viabilizar a mxima eficcia ao plano. IV. Momento Ttico-Operacional: o momento de fazer, de decidir as coisas, de finalmente agir sobre a realidade concreta. quando tudo se decide e por isso do ponto-de-vista do impacto do plano o momento mais importante. Neste momento importante debater o sistema de gesto da organizao e at que ponto ele est pronto para sustentar o plano e executar as estratgias propostas. Para garantir uma resposta positiva ser preciso acompanhar a conjuntura detalhadamente e monitorar no s o andamento das aes propostas, mas tambm a situao dos problemas originais. Deve-se reavaliar criticamente todo o processo interno de tomada de decises, o sistema de suporte direo, como os sistemas de informaes, devem ser revistos e reformulados. Outros temas vitais neste momento so a estrutura organizacional, o fluxo interno de informaes, a coordenao e avaliao do plano, o sistema de prestao de contas, as ferramentas gerenciais existentes e necessrias e finalmente a forma, dinmica e contedo da participao democrtica na conduo do plano. No podemos esquecer que o planejamento estratgico s termina quando executado, o oposto viso tradicional do plano livro que, separando planejadores dos executores, estabelecia uma dicotomia insupervel entre o conhecer e o agir. Concluso O PES na prtica. O PES um mtodo que pressupe constante adaptao a cada situao concreta onde aplicado. Entretanto os principais momentos tendem a utilizar instrumentos metodolgicos parecidos. Em sntese so trabalhados nesta ordem: Momento Explicativo (substitui o antigo diagnstico): Anlise do Ator que planeja (limites e potencialidades, ambiente interno e externo), identificao e seleo de problemas estratgicos, montar os Fluxos de explicao do problemas com as cadeias causais respectivas, seleo das causas fundamentais chamadas de Ns Crticos como centros prticos de ao, construo da rvore de Resultados a partir de uma Situao-Objetivo definida pelo grupo. Momento Operacional: desenhar aes ou projetos concretos sobre cada N Crtico as chamadas Operaes do Plano, definir para cada Operao necessria os recursos necessrios, os produtos esperados e os resultados previstos, construir cenrios possveis onde o plano ser executado, analisar a trajetria do conjunto das operaes em cada cenrios e a partir disto tentar diminuir a vulnerabilidade do Plano.

Momento Estratgico: analisar os Atores Sociais envolvidos no Plano, seus interesses, motivaes e poder em cada uma das Operaes previstas e cenrios imaginados, definir a melhor estratgia possvel para cada trajetria traada, estabelecer um programa direcional para o plano, construir viabilidade estratgica para atingir a Situao-Objetivo. Momento Ttico-Operacional (sistema de gesto): debate sobre as formas organizativas, a cultura organizacional e o modus operandi da organizao de modo a garantir a execuo do plano. Neste momento devem ser encaminhados os seguintes temas: funcionamento da agenda da direo, sistema de prestao de contas, participao dos envolvidos, gerenciamento do cotidiano, sala de situaes e anlise sistemtica da conjuntura. A tecnologia de aplicao do PES extremamente simples: (a) se apia em visualizao permanente, usando cartelas ou tarjetas[3], (b) ambientes normais, no necessrio nenhum tipo de sofisticao e (c) os tempos necessrios de trabalho intensivo costumam ser de aproximadamente 40 ou 50 horas. A realizao de um seminrio de Planejamento utilizando o PES mobiliza muito as tensesinternas e faz aflorar conflitos muitas vezes ocultos pela rotina burocrtica. Neste sentido sempre recomendvel o uso de tcnicas e dinmicas de grupo (como os jogos dramticos, por exemplo) para trabalhar positivamente tais tenses e processos grupais. Entretanto, pode apresentar algumas desvantagens, principalmente se no sofrer as adaptaes metodolgicas e operacionais necessrias: (a) normalmente a qualidade do mtodo depende muito da qualidade do facilitador ou monitor que conduz o uso das tcnicas e ferramentas necessrias. Isto recomenda o mximo cuidado na escolha do Consultor; (b) ele um sistema metodolgico to potente, quanto complexo e motivador de compromissos coletivos, s eficaz se a alta direo participar de todas atividades previstas, pelo tempo necessrio e (c) no deve ser usado para soluo de problemas no-complexos ou rotinas administrativas de baixo conflito, nestes casos a relao benefcio-custo no adequada. O Mtodo do Planejamento Estratgico e Situacional antes de tudo um potente enfoque metodolgico, com alguns princpios e vises filosficas sobre a produo social, a liberdade humana e o papel dos governos, governante e governados. A anlise de problemas, a identificao de cenrios, a visualizao de outros atores sociais, a nfase na anlise estratgica so elementos fundamentais e diferenciadores do PES em relao a outros mtodos de planejamento. O mtodo tem particular validade e excepcionalidade de resultados, no setor pblico onde a presena de problemas verdadeiramente complexos e mal-estruturados compe o cenrio dominante. Alm disso o PES, ao contrrio de outros mtodos ditos estratgicos assume como dominante na anlise estratgica as questes relativas s relaes de poder entre atores sociais, isto , a varivel poltica preside a elaborao da viabilidade e vulnerabilidade do Plano. Esta uma vantagem metodolgica vital para uso em organizaes pblicas onde estas questes fazem parte indissocivel da produo de polticas pblicas e do relacionamento entre staffpoltico-dirigente e quadro de funcionrios permanentes.