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UNIVERSIDADE DE BRASLIA INSTITUTO DE CINCIA POLTICA

CSAR AUGUSTO MACEDO SEMENSATTI

MEDIDAS PROVISRIAS DE EFEITOS CONSUMADOS

Braslia 2013

UNIVERSIDADE DE BRASLIA INSTITUTO DE CINCIA POLTICA

CSAR AUGUSTO MACEDO SEMENSATTI

MEDIDAS PROVISRIAS DE EFEITOS CONSUMADOS

Monografia Colegiado Cincia

apresentada do Instituto Poltica

ao de da

Universidade de Braslia, sob a orientao do Professor Ph.D. Lucio Remuzat Renn Junior, como requisito obteno do grau de bacharel em Cincia

Braslia 2013

MEDIDAS PROVISRIAS DE EFEITOS CONSUMADOS CESAR AUGUSTO MACEDO SEMENSATTI

Aprovada em ____/____/_____.

BANCA EXAMINADORA

_________________________________________________ Prof. Ph.D. Lucio Remuzat Renn Junior Professor Orientador

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CONCEITO FINAL: _____________________

RESUMO O ponto de partida deste trabalho reside na leitura da Teoria da Separao dos Poderes e Funes Estatais, apontando a complexidade que permeia as atividades de cada um dos Poderes constitucionais. No momento seguinte abordamos a atividade legislativa pelo Poder Executivo no Brasil, passando pelo instituto do Decreto-Lei para ento introduzir a Medida Provisria e suas reformas, a saber, a Emenda Constitucional n 32/2001, a releitura da temtica por Michel Temer e a atuao do Supremo Tribunal Federal atravs da ADI n 4.029. Estabelecidos os pressupostos que permeiam o entendimento de nosso objetivo central, buscamos apresentar a existncia de uma separao das Medidas Provisrias em duas espcies distintas, as Medidas Provisrias Comuns e as Medidas Provisrias de Efeitos Consumados. Neste sentido, as primeiras se diferenciam desta pelo fato de que, uma vez devidamente publicada, seja em funo do tipo de matria abordada ou em funo de determinados dispositivos inseridos no texto legal desta norma, sua aprovao pelo Congresso Nacional se faz quase obrigatria. Assim, a fim de estabelecer as caractersticas gerais e especficas desta variao da Medida Provisria classificamos todas as 622 Medidas Provisrias editadas aps a EC n 32. Aps a distribuio das MPs dentro das sete categorias, nos propusemos a analisar ao menos uma Medida Provisria de cada categoria, apontando suas caractersticas e os motivos que justificavam sua classificao como Medida Provisria de Efeito Consumado. Durante nossos estudos verificamos ainda uma possvel exceo regra, a MP n 611/2013, que mesmo dotada das caractersticas tpicas das MPECs acabou sendo freada pelo Poder Legislativo. Ao fim, j na concluso deste trabalho, apresentamos a verificao acerca da existncia das Medidas Provisrias de Efeitos Consumados, indicando a necessidade de regulao e controle das mesmas, a fim de evitar a usurpao de funes constitucionais e a hipertrofia do Poder Executivo. Palavras-chave: Medida Provisria; Constitucional; Medidas Provisrias de Efeitos Consumados; Processo Legislativo.

ABSTRACT The starting point of this monograph lies in the Theory of Separation of Powers and State Functions, where we debate the constitutional issues that periodically arise concerning the relationship between the executive and legislative. During our studies we review the legislative activity by the Executive in Brazil, starting by the Institute of Decree-Law and then heading to the Provisional Measures (PM) and its reforms, namely the Constitutional Amendment No. 32/2001 (CA 32), the reading of the theme made by Michel Temer and the performance of the Supreme Court of Justice through the ADI No. 4029. After established the assumptions that underlie the understanding of our central objective, we intent to demonstrate the existence of two distinct species of Provisional Measures: Common Provisional Measures and Provisional Measures with Consummated Effects (PMCE) - basically, the first differ from this one by the fact that, this specie, once properly published, either in terms of the subject covered or according to specific articles inserted in the legal text, its approval by the Congress becomes almost mandatory. Thus, in order to establish the general and specific characteristics of this variation of Provisional Measures we did classify all 622 Provisional Measures issued after the EC 32. After the distribution of all PMs within the seven categories created, we set out to analyse the Provisional Measures, deeply explaining at least one from each category, indicating their characteristics and reasons that justify their classification as Provisional Measures of Consummated Effects. During our studies we also found a possible exception to the rule, the PM No. 611/2013, endowed within the typical characteristics of PMCE ended up being braked by the Legislature. At the end, by the completion of this work, we present the verification about the existence of the Provisional Measures of Consummated Effects, indicating the need for regulation and control of the same, in order to prevent the usurpation of constitutional functions and hypertrophy of the Executive. Keywords: Provisional Measure; Constitutional Law, Provisional Measures of Consummated Effects; Legislative Process.

LISTA DE ABREVIATURAS, SIGLAS e SMBOLOS ABREVIATURAS art. artigo n nmero p. pgina SIGLAS ADCT Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ADI ou ADIN Ao Direta de Inconstitucionalidade ANEEL Agncia Nacional de Energia Eltrica Cade Conselho Administrativo de Defesa Econmica CF Constituio Federal CF/88 Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 CN Congresso Nacional DL Decreto-Lei DLs Decretos-Leis EC Emenda Constitucional FHC Fernando Henrique Cardoso MC Ministrio das Comunicaes MME Ministrio de Minas e Energia MP Medida Provisria MPs Medidas Provisrias MPEC Medida Provisria de Efeitos Consumados MPECs Medidas Provisrias de Efeitos Consumados PDC Projeto de Decreto Legislativo PEC Proposta de Emenda Constitucional STF Supremo Tribunal Federal SMBOLOS pargrafo pargrafos

LISTA DE TABELAS Tabela 01. Status das Medidas Provisrias ......................................................28 Tabela 02. Ocorrncia das Categorias .............................................................78 Tabela 03. N MPs/Classe aps Fator de Adequao .....................................80

LISTA DE GRFICOS Grfico 01. Status das Medidas Provisrias.....................................................30 Grfico 02. Proporo das MPs em Quantidade de Categorias ......................79

SUMRIO 1. 2. INTRODUO ............................................................................................ 8 DA SEPARAO DOS PODERES E FUNES ESTATAIS ................. 13 2.1. O PODER LEGISLATIVO..................................................................... 17 2.2. O PODER EXECUTIVO ........................................................................ 19 2.3. O PODER JUDICIRIO ........................................................................ 21 3. A ATIVIDADE LEGISLATIVA PELO PODER EXECUTIVO NO BRASIL 25 3.1. ANTES DA MEDIDA PROVISRIA O DECRETO-LEI ..................... 30 3.2. A CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 E A MEDIDA PROVISRIA . 36 3.3. A EMENDA CONSTITUCIONAL N 32 / 2001 ..................................... 47 3.4. A REFORMA FEITA POR MICHEL TEMER .................................... 58 3.5. A ATUAO DO STF E A REFORMA TRAZIDA PELA ADI n 4029. 63 4. AS MEDIDAS PROVISRIAS DE EFEITOS CONSUMADOS (MPECs). 70 4.1. CONCEITO ......................................................................................... 73 4.2. MARCO TERICO / DELIMITAO ................................................. 73 4.3. CATEGORIZAO DAS MEDIDAS PROVISRIAS PS-EC N32 . 74 4.4. ANALISE DE DADOS ........................................................................ 78 4.5. ESTUDO DE CASOS ......................................................................... 81 5. INTERPRETAES E IMPLICAES DO QUADRO ATUAL - UMA

NOVA ESPCIE LEGISLATIVA? ................................................................... 97 6. 7. CONCLUSO ......................................................................................... 102 BIBLIOGRAFIA ...................................................................................... 105

1. INTRODUO Apesar do ponto de partida deste trabalho estar regulamentado na atual Constituio Federal brasileira, promulgada aos cinco dias do ms outubro de 1988 e atualmente instrumento normativo mximo da Repblica Federativa do Brasil, devemos notar que a discusso que permeia a temtica da ao do Poder Executivo dentro da esfera de atribuies tpicas do Poder Legislativo surge no pas ainda antes mesmo da promulgao da Constituio Cidad. Ao aprofundarmos nossos estudos acerca da temtica, podemos afirmar com grande certeza que, dentro do modelo presidencialista h uma interao intrnseca entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo, notadamente acerca da funo ocupada pela espcie legislativa conhecida como Medida Provisria (MP), cuja forma de ao foi inaugurada no ordenamento jurdico nacional com o advento do Decreto-Lei. Historicamente, a figura do Decreto-Lei surge na edio da Constituio de 1937, sendo posteriormente gravada de maior relevncia e importncia em funo da edio da Constituio de 1967, perodo em que se consolidou, vindo pouco depois a ter seu rol de atuao expandido atravs da edio da Emenda Constitucional n 01, de 17 de outubro de 1969 ou na Constituio de 1969. Acerca desta passagem do Decreto-Lei para a Medida Provisria interessante anlise feita por Ricci e Tomio (2012):
Apesar de indicar uma continuidade institucional, a MP apresenta um grau de delegao muito menor do que o decreto presidencial do regime anterior. Isso em virtude da necessria manifestao do Congresso para a converso final da MP em lei e da perda de vigncia da MP pela ausncia de manifestao dos parlamentares em decorrncia do esgotamento de seu prazo constitucional. Alm disso, em princpio, a edio de MP ocorreria apenas em carter emergencial (casos de relevncia e urgncia), sendo tambm limitada quanto ao escopo normativo (RICCI; TOMIO, 2012)

Cronologicamente, a figura do Decreto-lei perdurou no ordenamento jurdico nacional por aproximadamente cinquenta anos e somente foi extinta com a promulgao da Constituio Federal de 1988, por fora da previso positivada no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), art. 25, cujo texto inclui a seguinte disposio: todos os dispositivos legais que atribuam ou

deleguem a rgo do Poder Executivo competncia assinalada pela Constituio ao Congresso Nacional, incluso, portanto, o Decreto-lei. Como dito anteriormente, a Medida Provisria se apresenta como sucessora imediata do Decreto-Lei e est prevista no corpo do texto constitucional junto ao art. 62, localizado na subseo que trata Das Leis, apontando que, poder o Presidente da Repblica em ato privativo adotar medidas provisrias dotadas de fora de lei, desde que respeitados os requisitos de relevncia e urgncia, sendo obrigatria sua submisso ao Congresso Nacional para apreciao to logo haja a publicao no Dirio Oficial. O presente trabalho prope-se a apresentar indcios relevantes de que, para alm da figura da Medida Provisria regularmente prevista e constituda em nossa Carta Maior, existe um tipo paralelo ou subtipo desta espcie legislativa, dotada de caractersticas prprias e aqui denominada por ns de Medida Provisria de Efeitos Consumados (MPEC). Adiantando nosso objeto de estudo, a MPEC consiste em uma Medida Provisria similar MP Comum, devidamente editada por ato de iniciativa do Presidente da Repblica nos moldes do disposto no to citado art. 62 da CF, mas, se difere das MPs Comuns em funo do tipo de matria abordada ou em funo de determinados dispositivos inseridos no texto legal desta norma, sua aprovao pelo Congresso Nacional se faz quase obrigatria, no em funo de qualquer chantagem, ilegalidade ou crime por parte do Presidente, mas, pelo simples fato de que ao tempo da apreciao pelo Congresso os efeitos daquela norma dotada de fora de lei j foram consumados e sua reverso impossvel ou mesmo muito complexa, motivo pelo qual sua aprovao concluda, ainda que em discordncia com as convices parlamentares. A fim de entender o papel da Medida Provisria e as consequncias instaladas em funo de sua existncia, nossa pesquisa tem incio com uma analise da Teoria da Separao dos Poderes e Funes Estatais, buscando desenhar o marco terico e temporal em que este trabalho se encontra, valendo-se

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principalmente do apontamento de caractersticas constitucionais vigentes ao tempo da elaborao do mesmo, de forma a evidenciar as atividades e funes atribudas a cada um destes rgos ou Poderes. No tocante ao Poder Legislativo, o primeiro a ser abordado neste trabalho, apontamos um panorama sobre sua previso legal e escopo constitucional, seguido pela composio do Congresso Nacional, dividido entre Cmara dos Deputados e Senado Federal, seguindo a analise das funes tpicas e atpicas do Poder Legislativo Federal. Ao abordarmos o Poder Executivo tambm apontamos sua composio e a identidade entre a posio de Chefe de Estado e Chefe de Governo, alm de identificar as atividades tpicas e atpicas exercidas por este rgo, sendo nosso foco nesta seo identificar a existncia de um mecanismo que permite a atuao com natureza legislativa por parte do Presidente da Repblica, o instituto da Medida Provisria. Por fim, levantamos as informaes sobre o Poder Judicirio, apontando suas atividades tpicas e atpicas, alm de sua composio. Nesta ltima seo, guardamos maior importncia no mbito do Poder Judicirio ao Supremo Tribunal Federal, justamente em funo de sua atuao permanente junto aos conflitos existentes entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo, especialmente no tocante ao instituto da Medida Provisria. Superada a descrio da Separao dos Poderes e a separao em atividades tpicas e atpicas, buscamos evidenciar no Captulo 3 a evoluo histrica do exerccio da atividade legislativa por parte do Poder Executivo Federal no Brasil. Neste momento, nosso ponto de partida consiste no extinto Decreto-Lei, seguindo a analise do surgimento da figura da MP no contexto da Constituio Federal de 1988, buscando principalmente evidenciar as configuraes atuais das Medidas Provisrias, pautadas na Emenda Constitucional n 32/2001, sem deixar de lado as reformas realizadas pela releitura da temtica por Michel Temer e a ltima reforma realizada pelo Supremo Tribunal Federal.

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No decorrer do captulo seguinte nos propomos a analisar os requisitos necessrios para a edio de Medidas Provisrias e se estes requisitos guardam relao com a realidade observada na prtica, pressupondo, assim, que devido ao modo como algumas MPs vm sendo abordas e as matrias alvo desse instituto, temos uma possvel deturpao da essncia constitucional dessa espcie legislativa, ou, ainda, o surgimento de uma nova espcie, as Medidas Provisrias de Efeitos Consumados (MPECs). A fim de possibilitar estes apontamos, primeiramente levantamos o marco terico abarcado pela pesquisa e os requisitos constitucionais impostos pela Constituio Federal aps a EC n 32/2001 e leituras do STF sobre o assunto, buscando ao final descrever os elementos formadores desta nova espcie legislativa e suas caractersticas centrais. Neste momento, buscamos apresentar o conceito destinado s MPECs, alm, de apresentar dados referentes categorizao de todas as Medidas Provisrias editadas aps a EC n 32/2001. De forma a evidenciar os apontamos tericos levantados no incio do Captulo 4, apresentamos, ao final do mesmo, um estudo de casos especficos que, a nosso ver, constituem exemplos de fcil visualizao e verificao de que, dentro das categorias apresentadas, est presente esta nova espcie legislativa, motivo pelo qual seguiremos realizando o apontamento de alguns dados relevantes e estatsticas sobre a atual conjuntura das Medidas Provisrias no Brasil. Antes ainda da concluso de nosso trabalho, nos dispomos a traar interpretaes e implicaes do atual quadro poltico acerca das Medidas Provisrias, buscando, ainda, situaes em que a lgica das MPECs no se aplica ou excees regra, notadamente acerca do caso especfico de rejeio de uma Medida Provisria considerada uma MPEC, ou seja, cuja aprovao, baseada em nossos pressupostos, seria nitidamente previsvel. Ao fim, j na concluso deste trabalho, buscamos a verificao acerca da existncia das Medidas Provisrias de Efeitos Consumados, instituto que

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certamente deve ser regulado, a fim de evitar a usurpao de funes constitucionais e impedir a hipertrofia do poder, uma vez que suas consequncias podem levar supremacia das vontades do Poder Executivo sobre os demais poderes e sobre a sociedade.

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2. DA SEPARAO DOS PODERES E FUNES ESTATAIS Para que possamos analisar corretamente a conjuntura poltica e legal existente acerca da Medida Provisria, entendemos como indispensvel a anlise dos panoramas gerais, contextos histricos e normas positivas que do contorno ao prprio Estado de Direito. Na verdade, surge como pano de fundo da temtica o prprio Estado Democrtico de Direito enquanto protetor da democracia e forma de governo que se apresenta como a melhor forma de participao da populao no governo, cuja existncia requer, alm da participao popular, a existncia de garantias e direitos que possam evitar arbtrios por parte do soberano, consolidados atravs da promulgao de uma Constituio cumulada com a aplicao do princpio da separao dos poderes e sua atuao harmnica e independente. (ABREU JNIOR, 2002, p. 9) No tocante anlise da separao dos poderes, antes de prosseguirmos ao vis histrico, devemos nos atentar ao fato de que, conforme previsto na Constituio Federal de 1988, o poder uno e indivisvel, consistindo pois, em um atributo do Estado. mas que emana do povo e exercido pelo povo por meio de representantes eleitos ou diretamente. No entanto, sem invalidar o disposto anteriormente, por fora da prpria Constituio, valemo-nos do termo Poder para designar os rgos do Estado o poder um s, manifestandose atravs de rgos que exercem funes quais sejam, o Poder Legislativo, o Poder Executivo e o Poder Judicirio (LENZA, 2009, p. 339) Sobre abordagem histrica, tanto Moraes (2009, p. 407) quanto Lenza (2009, p. 337) levantam os precedentes importantes ideia de diviso dos poderes, partindo da concepo inaugurada por Aristteles e largamente abordada por Locke, sendo finalmente consolidada por Montesquieu e por sua positivao no art. 16 da Declarao Francesa dos Direitos do Homem e do Cidado, datada de 1789. Na verdade, o prprio texto disposto no citado artigo, em si j aponta a relevncia que o tema guarda: Qualquer sociedade em que no esteja

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assegurada a garantia dos direitos, nem estabelecida a separao dos poderes no tem Constituio. (FRANA, 1789). Num mesmo sentido, sobre a necessidade da separao dos Poderes, faz-se elucidativa a concluso acerca do tema elaborada por Moraes:
No existir, pois, um Estado democrtico de direito, sem que haja Poderes de Estado e Instituies, independentes e harmnicos entre si, bem como previso de direitos fundamentais e instrumentos que possibilitem a fiscalizao e a perpetuidade desses requisitos. Todos estes temas so de tal modo ligados que a derrocada de um, fatalmente, acarretar a supresso dos demais, com o retorno do arbtrio e da ditadura (MORAES, 2009, p. 412)

A ideia exposta acima devidamente complementar aos escritos de Montesquieu (apud MENDES, 2009, p. 177), segundo o qual:
Tudo estaria perdido se o mesmo homem ou o mesmo corpo dos principais ou dos nobres, ou do povo, exercesse esses trs poderes: o de fazer as leis, o de executar as resolues pblicas, e o de julgar os crimes ou as divergncias dos indivduos.

Ora, no pretendemos aqui nos prender a uma anlise da teoria clssica, nem ao estudo da origem da separao dos poderes propriamente dita, mas, neste momento, nos apresenta como de suma importncia analisar mais detidamente as funes definidas atravs da tradicional diviso do Estado em trs poderes, inscrita e positivada em nosso ordenamento jurdico atravs da Constituio Federal de 1988 em seu art. 2, a saber: So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. (BRASIL, 1988).1

Importante notar que durante a elaborao deste trabalho era discutida e acabou sendo rejeitada, aos 25 dias do ms de junho de 2013 no Congresso Nacional a Proposta de Emenda Constituio n 37 de 2011, responsvel pela alterao do art. 144 da Constituio Federal, indicando que as investigaes criminais seriam exercidas exclusivamente pela Polcia Judiciria (Civil e Federal), com fins a vedar o exerccio de investigaes por parte do Ministrio Pblico. Ainda que pese a importncia do assunto e as consequentes discusses doutrinrias a respeito do tema, no desenvolvimento deste trabalho no consideramos, tal como alguns autores, o Ministrio Pblico como um dos poderes da Unio ou como Quarto Poder. Na verdade, entendemos sim que o Ministrio Pblico uma instituio permanente, independente, autnoma e essencial funo jurisdicional do Estado, responsvel pela defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis, mas, justamente por estar elencada no corpo do texto constitucional dentro do captulo Das

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Posto desta forma, o citado art. 2 da Constituio Federal caracteriza a diviso de poderes no Estado brasileiro com base no critrio funcional, ou seja, na distino de trs funes bsicas a serem exercidas a legislao, a administrao e a jurisdio. Importante salientar que ao prever o exerccio destas funes de forma independente e harmnica entre si, surge como necessidade e obrigao imediata do preceito constitucional apontar sua delimitao e as funes atribudas a cada um Poderes, de forma tal que sejam bem definidas suas funes tpicas e funes atpicas. Indispensvel notar que nenhuma das trs funes bsicas pode ser destinada com exclusividade a um dos poderes, sendo esta uma condio essencial ao funcionamento do consagrado mecanismo de freios e contrapesos ou checks and balances segundo o qual a funo atpica de cada um dos rgos serve como ferramenta para controle da atividade dos outros rgos, servindo, pois, para evitar excessos e abusos por parte de qualquer destes Poderes. Na verdade, conforme nos ensina Lenza (2009, p. 338-339), a to citada Teoria da Tripartio de Poderes consolidada por Montesquieu no corresponde exatamente teoria de separao dos poderes vigente no caso brasileiro, sabido que no h a separao pura e absoluta dos poderes nem mesmo em Montesquieu, o assim, no caso especfico do Brasil notamos a existncia de uma ligao harmnica com prevalncia da independncia, de onde derivam as citadas funes tpicas e atpicas. Acerca da diviso dos rgos constitucionais ou poderes, elucidativa a lio de Silva (2004, p. 110-111):
Se ao Legislativo cabe a edio de normas gerais e impessoais, estabelece-se um processo para sua formao em que o Executivo tem participao importante, quer pela iniciativa das leis, quer pela sano e pelo veto. Mas a iniciativa legislativa do Executivo contrabalanceada pela possibilidade que o Congresso tem de modificar-lhe o projeto por via de emendas e at de rejeit-lo. Por outro lado, o Presidente da Repblica tem o poder de veto, que pode exercer em funes essenciais Justia, no configura um poder em si mesmo, como os so o Executivo, o Legislativo e o Judicirio.

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relao a projetos de iniciativa dos congressistas como em relao s emendas aprovadas a projetos de sua iniciativa. Em compensao, o Congresso, pelo voto da maioria absoluta de seus membros, poder rejeitar o veto, e, pelo Presidente do Senado, promulgar a lei, se o Presidente da Repblica no o fizer no prazo previsto (art 66.) Se o Presidente da Repblica no pode interferir nos trabalhos legislativos, para obter a aprovao rpida de seus projetos, -lhe, porm, facultado marcar prazo para sua apreciao, nos termos dos pargrafos do art. 64. Se os Tribunais no podem influir no Legislativo, so autorizados a declarar a inconstitucionalidade das leis, no as aplicando neste caso. O Presidente da Repblica no interfere na funo jurisdicional, em compensao os ministros dos tribunais superiores so por ele nomeados, sob controle do Senado Federal, a que cabe aprovar o nome escolhido (art. 52, III, a) Tudo isso demonstra que os trabalhos do Legislativo e do Executivo, especialmente, mas tambm do Judicirio, s se desenvolvero a bom termo, se esses rgos se subordinarem ao princpio da harmonia, que no significa nem o domnio de um pelo outro nem a usurpao de atribuies, mas a verificao de que, entre eles, h de haver consciente colaborao e controle recproco (que, alis, integra o mecanismo), para evitar distores e desmandos.

De fato, cumpre citar, so indispensveis manuteno do Estado brasileiro como tal e justia e cidadania: (a) o Princpio Republicano, responsvel por fixar a forma do governo e estabelecer a relao entre governantes e governados, notadamente a existncia de responsabilidade poltica do Chefe do Poder Executivo, ainda, segundo este princpio, o povo possui o poder soberano e exerce este poder de forma direta ou indiretamente atravs de seus representantes, que devem ser periodicamente eleitos; (b) o Princpio do Estado Democrtico de Direito ou Estado Constitucional, princpio ou paradigma segundo o qual h uma juno entre o Estado de Direito e o Estado Democrtico, ou seja, no se trata da submisso ao Direito como justificativa da limitao dos poderes do Estado ou dos Governantes, mas, sim, a obrigatria subjugao total Constituio por parte dos governantes e dos governados; (c) tambm merece importncia o Princpio Federativo, responsvel por definir a forma de Estado e garantir ao Estado Federal a soberania nica, sendo cnone da formao da Repblica Federativa do Brasil a unio indissolvel dos Estados e dos Municpios e do Distrito Federal, todos entes federados. (FERNANDES, 2011, p. 160-169)

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Antes de seguirmos apresentao das funes do Poder Legislativo e demais rgos constitucionais, devemos deixar claro que este trabalho no pretende trazer um resumo, aprofundar ou apresentar minuciosamente a temtica da separao dos poderes e suas funes, na verdade, a anlise trazida neste captulo pretende apresentar ainda que introdutoriamente pontos centrais da temtica, permitindo assim uma melhor inteligncia acerca do funcionamento do processo legislativo e dos elementos que permeiam o objeto central deste trabalho: a relao entre os Poderes Executivo e Legislativo e a identificao daquilo que classificamos como Medidas Provisrias de Efeitos Consumados (MPEC).

2.1. O PODER LEGISLATIVO Oriundo da diviso tripartite dos Poderes do Estado, o Poder Legislativo exercido, nos termos do art. 44 da CF, pelo Congresso Nacional, rgo bicameral, composto pela Cmara dos Deputados e Senado Federal, cujas funes predominantes ou tpicas so as atividades de legislao e fiscalizao. Cabe ainda ao Poder Legislativo, por fora da Constituio Federal e atravs do Congresso Nacional, cumprir as regras referentes ao processo legislativo e produzir matria legislativa e normas jurdicas, alm disto, como bem preceitua o art. 70 da CF, cabe ao Congresso exercer a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta ou seja, do Poder Executivo quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder. No mbito federal, conforme indicado acima, o Poder Legislativo exercido pelo Congresso Nacional, rgo bicameral, composto pela Cmara dos Deputados, casa legislativa ocupada por 513 Deputados Federais,

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representantes dos interesses da populao e eleitos por voto direto do povo e proporcionalmente ao contingente populacional de cada Estado, sendo todos os cargos disponibilizados para eleies a cada quatro anos; e pelo Senado Federal, casa legislativa ocupada por 81 Senadores, representantes tambm eleitos por voto direto do povo, mas, sem guardar vnculo com a equao populacional, de forma que so disponibilizados 3 cargos de Senadores para cada um dos 26 Estados e 3 para o Distrito Federal, eleitos para mandatos de oito anos, com renovao alternada entre um tero e dois teros, a cada quatro anos. Acerca das funes atpicas, ou seja, aquelas que no guardam reao originria com o ato de legislar ou fiscalizar, o Poder Legislativo exerce duas outras funes, a atividade de administrao ao dispor sobre sua organizao interna, sobre o provimento de cargos e promoes de seus servidores e a atividade de julgamento, ao passo que, por exemplo, cabe ao Congresso Nacional alm de julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da Repblica, processar e julgar este no caso de crime de responsabilidade. Sobre as atividades atpicas, so bons exemplos o disposto no art. 51, inciso IV da Constituio Federal, artigo que atribui Cmara dos Deputados competncia privativa para dispor e legislar sobre sua organizao administrativa, provendo cargos, concedendo frias, licenas etc., e tambm no art. 52, I, cujo texto garante ao Senado Federal competncia para processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica nos casos em que lhes sejam imputados crimes de responsabilidade, alm dos Ministros de Estado e Comandantes das Foras Armadas nos crimes conexos aos anteriores. Apesar de no ser pertinente ao estudo desenvolvido, devemos nos atentar ao fato de que o Poder Legislativo, exercido pelo Congresso Nacional, no nico e exclusivo, existindo, portanto, divises entre o Poder Legislativo

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Federal, Estadual e Municipal, ou seja, em mbito Estadual e Municipal, temos respectivamente as Assembleias Legislativas e Cmaras Municipais, regidas pelo unicameralismo e dotadas de competncia legislativa preponderantemente regional e limitada conforme previso constitucional. No tocante s limitaes do poder de legislar, ao Congresso Nacional so garantidas as competncias de legislao em sentido amplo, possibilitando a abordagem de matrias que sejam de interesse da nao, a fim de que haja uma aplicao uniforme da mesma em todo o territrio nacional.

2.2. O PODER EXECUTIVO Ainda que nosso foco seja a Constituio vigente aos dias de hoje, no poderamos nos furtar a apontar que as inauguraes trazidas pela primeira constituio republicana de nosso pas, a Constituio de 1891, documento responsvel pelo fim do Imprio e pela proclamao da Repblica, realizando a introduo do modelo presidencialista norte-americano e o abandono do modelo parlamentarista franco-britnico. No perodo citado houve o reforo da estrutura tripartite do Estado, extinguindo o anterior Poder Moderador, que era exercido de maneira irrestrita pelo Imperador nos sentidos de Reinar, Governar e Administrar todo o imprio, passando inclusive por cima dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. De maneira ainda que arcaica, a Constituio de 24 de fevereiro de 1891 inaugura os contornos do presidencialismo hoje vigente em nosso pas, guardadas as devidas inovaes e maior possibilidade atuao e influncia por parte do Presidente da Repblica nos dias atuais. Atravs de uma anlise histrica sobre o Poder Executivo, Moraes (2009, p. 467) aponta como caractersticas bsicas do presidencialismo: (a) o fato de o mesmo ser pautado no modelo clssico da separao de poderes trazido por Montesquieu; a unio entre a figura do Chefe de Estado e Chefe de

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Governo em torno de uma nica pessoa, o Presidente da Repblica; (b) a existncia de independncia entre o Poder Executivo e Poder Legislativo, sendo o segundo responsvel pelo julgamento dos crimes de responsabilidade que o Presidente da Repblica venha a cometer; (c) o reconhecimento de que os poderes do Presidente da Repblica e dos Parlamentares emanam diretamente do povo, devendo estes ser eleitos periodicamente, de forma direta (ou indireta, excepcionalmente). Consiste em caracterstica central do presidencialismo no Brasil o fato de que o cargo de Presidente da Repblica coincide com a posio de Chefe de Estado e Chefe de governo, devendo este ser disputado a cada quatro anos, coincidindo, pois, com o tempo de durao de seu mandato, sendo este validado atravs de eleies majoritrias por voto direto da populao. Note-se, que embora o Poder Executivo em mbito Federal seja atribuio do Presidente, este exerce suas atividades com a colaborao de Ministros de Estado, cargos de livre nomeao e atribuio exclusiva do Presidente da Repblica. Seguindo a linha proposta no incio deste captulo, podemos identificar como funo tpica ou precpua do Poder Executivo exercer a administrao pblica, ou seja, praticar os atos de chefia de estado, de governo e de administrao. (MORAES, 2009, p. 468). Por outro lado, so bons exemplos das atividades atpicas praticadas pelo Poder Executivo, a possibilidade de agir como rgo julgador quando aprecia o contencioso administrativo, analisando defesas e recursos, alm da possibilidade de atuar com natureza legislativa, a exemplo do j recorrentemente citado art. 62 da Constituio Federal foco central deste trabalho cujo texto permite ao Presidente da Repblica a adoo de Medidas Provisrias, instrumentos normativos dotados de fora de lei. Consiste ainda em exemplo de atividade atpica do Executivo o disposto no art. 68 do mesmo diploma legal, segundo o qual h possibilidade de

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delegao de atribuies legislativas originariamente de competncia do Congresso Nacional ao Presidente da Repblica, que ento editar, em funo do poder cedido pelo Congresso, Leis Delegadas, cuja aplicao prtica consideramos inclusive inexpressiva, uma vez que as Medidas Provisrias suplantam a necessidade de utilizao deste instrumento normativo. Relevante apontar aqui a crtica levantada por Abreu Jnior (2002, p.10) acerca da atividade legislativa por parte do Poder Executivo, que ser devidamente analisada no prximo captulo: A inverso de papis, que causa constantes atritos entre os poderes, apenas um dos abusos cometidos pelo Poder Executivo na edio de MPs.

2.3. O PODER JUDICIRIO Conforme leciona Moraes (2009, p. 500-501) o Poder Judicirio faz parte da abstrao criada pela doutrina acerca da separao dos trs poderes clssicos, cuja autonomia e independncia o tornam um dos pilares do Estado Democrtico de Direito, ideia que reforada nas palavras de Zaffaroni (apud MORAES, 2009, p.501), jurista e ministro da Suprema Corte argentina, segundo o qual a chave do poder judicirio se acha no conceito de independncia. Exceto no tocante ao Supremo Tribunal Federal, rgo de cpula do Poder Judicirio e guardio da Constituio, cuja nomeao no requer o status prvio de juiz, e aos Tribunais Superiores e Tribunais Federais, onde existem cargos que devem ser ocupados por advogados de carreira atravs da regra do quinto constitucional, o exerccio do Poder Judicirio no Brasil composto, majoritariamente, por membros que tenham ingressado na carreira da magistratura mediante concurso pblico destinado a este fim.

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Seguindo o mtodo deste captulo, apresentamos como funo tpica do Poder Judicirio a jurisdio palavra derivada da expresso de origem latina dicere ius, cuja traduo, dizer o direito. Assim, para melhor entendermos esta funo, apresentamos o conceito de jurisdio difundido pela doutrina jurdica nacional, sendo esta
uma das funes do Estado, mediante a qual este se substitui aos titulares dos interesses em conflito para, imparcialmente, buscar a pacificao do conflito que os envolve, com justia. Essa pacificao feita mediante a atuao da vontade do direito objetivo que rege o caso apresentado em concreto para ser solucionado; e o Estado desempenha essa funo sempre mediante o processo, seja expressando imperativamente o preceito (atravs de uma sentena de mrito), seja realizando no mundo das coisas o que o preceito estabelece (atravs da execuo forada). (CINTRA; GRINOVER; DINAMARCO apud LENZA 2009, p. 495)

Desta sorte, cabe ao Poder Judicirio como funo tpica a atividade de julgar, de emisso de decises, devidamente fundamentadas, aptas a darem fim lide instaurada entre particulares, entre estes e o governo ou mesmo s discusses surgidas no interior do prprio governo. Assim, restam como funes atpicas as atividades de natureza legislativa garantida quando da permisso para que cada tribunal elabore seu regimento interno, conforme previsto na alnea a, inciso I, do art. 96 da Constituio Federal, e a atividade de natureza executiva tipicamente administrativa, exercida conforme as demais alneas do mesmo artigo aqui citado, norma segundo a qual caber aos tribunais estabelecer a concesso de frias e licenas para magistrados e serventurios da justia, provimento de cargos, entre outras consideraes. Ao abordarmos a atividade de julgar imprescindvel apontarmos que a complexidade social dos tempos atuais fora o Estado a praticar inovaes constantes, na maioria das vezes sem sequer alcanar as necessidades desta complexidade social. No sentido de tentar atuar sobre este ciclo, onde a evoluo da sociedade mais rpida se comparada ao Estado e produo legal vimos surgir uma forma derivada de natureza legislativa, composta de decises reiteradamente emitidas pelo Poder Judicirio,

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criando um modus operandi obrigatrio acerca daquela determinada temtica, tendo suas decises, inclusive, sedimentadas atravs de Smulas Vinculantes, mecanismo que vincula e obriga juzes de todos os outros tribunais a valerem-se de um entendimento adotado pelo Supremo Tribunal Federal acerca de determinada matria, adquirindo inclusive fora de lei, tal como prev o art. 103-A da Carta Maior, transcrito a seguir.
Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poder, de ofcio ou por provocao, mediante deciso de dois teros dos seus membros, aps reiteradas decises sobre matria constitucional, aprovar smula que, a partir de sua publicao na imprensa oficial, ter efeito vinculante em relao aos demais rgos do Poder Judicirio e administrao pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder sua reviso ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. 1 A smula ter por objetivo a validade, a interpretao e a eficcia de normas determinadas, acerca das quais haja controvrsia atual entre rgos judicirios ou entre esses e a administrao pblica que acarrete grave insegurana jurdica e relevante multiplicao de processos sobre questo idntica. 2 Sem prejuzo do que vier a ser estabelecido em lei, a aprovao, reviso ou cancelamento de smula poder ser provocada por aqueles que podem propor a ao direta de inconstitucionalidade. 3 Do ato administrativo ou deciso judicial que contrariar a smula aplicvel ou que indevidamente a aplicar, caber reclamao ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anular o ato administrativo ou cassar a deciso judicial reclamada, e determinar que outra seja proferida com ou sem a aplicao da smula, conforme o caso. (BRASIL, 1988)

Diante deste panorama, no restam dvidas de que o Poder Judicirio, notadamente atravs do STF, tem ampla atuao e influncia, tambm, nas esferas poltica e administrativa do Estado, agindo inclusive de forma a alterar a realidade a respeito de casos que sequer foram submetidos sua apreciao, uma vez que determinados julgados se consolidam em entendimento corrente e podem ser convertidos em Smulas Vinculantes pela Corte Suprema. Em se tratando da atividade legislativa, alm da atuao dos Poderes Legislativo e Executivo, destaca-se tambm a atuao constante e crescente do Poder Judicirio, ainda que no consideremos a existncia de poder legiferante constitucionalmente garantido ao mesmo. Na verdade, a

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atividade legislativa por parte do Poder Judicirio, conforme j citado, dse atravs da externalizao de sua interveno no processo legislativo, atravs do controle jurisdicional, exercido primordialmente pelo Supremo Tribunal Federal, dada sua competncia de corte constitucional ou guardio da Constituio. De certo, em situaes onde h conflito entre segmentos do Legislativo e o Executivo, a Suprema Corte constantemente provocada a se manifestar como mediadora dessas lides, exercendo, portanto, papel de destaque no entendimento da dinmica entre esferas de poder, uma vez que sua jurisprudncia e suas interpretaes se incorporam ao conjunto de regras incidentes sobre o tema, passando, pois a integrar o ordenamento jurdico ptrio e influenciar o curso do processo legislativo. No tocante ao nosso objeto de estudo amplo as Medidas Provisrias o papel do STF de importncia fundamental e constantemente regulamenta o uso ou aplicao da ferramenta causadora da discrdia entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo, sendo responsvel, inclusive, por uma reforma no rito das Medidas Provisrias atravs do julgamento de uma Ao Direta de Inconstitucionalidade, tal como veremos no decorrer deste trabalho.

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3. A ATIVIDADE LEGISLATIVA PELO PODER EXECUTIVO NO BRASIL Apresentadas as funes atribudas a cada um dos Poderes institudos constitucionalmente pela Constituio da Repblica Federativa do Brasil, vamos agora abordar, mais especificamente na esfera Federal, a relao entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo, com foco principal na funo legislativa atribuda ao Poder Executivo. Conforme apresentado na introduo deste trabalho, a capacidade legislativa do Poder Executivo tomado como ponto de partida o perodo republicano e democrtico no foi inaugurada com a Constituio de 1988, mas sim na Constituio de 19372. De fato, a roupagem ou o nome dado atividade legiferante por parte do Poder Executivo no guarda tamanha relevncia, uma vez que, na verdade, a importncia reside no alcance, nos requisitos e forma de uso desse instrumento, motivo pelo qual iremos analisar neste captulo, alm do instituto da Medida Provisria, seu predecessor, o Decreto-Lei. Outra considerao importante e j levantada anteriormente reside no fato de que a utilizao de Medidas Provisrias no contraria a ordem jurdica ptria, pelo contrrio, ela refora a existncia da separao dos poderes e a presena de mecanismos que permitam a efetivao dos checks and balances, tal como a prpria atividade legislativa por parte do Poder Executivo. Sobre este ponto, reforamos, a existncia da Medida Provisria no malfica em si mesma, podendo ser prejudicial, sim, o seu uso de forma deturpada. Vamos ainda mais adiante e pensamos no instituto da Medida Provisria como um instrumento indispensvel ao bom governo do pas e que deve ser utilizado, seguindo os termos disposto no j citado art. 62 da Carta Maior,
Ainda que durante a Constituio de 1824 tenha sido utilizado em seu art. 179, inciso XXXV, a expresso medida provisria, no consideramos este ponto como a inaugurao desta espcie legislativa de responsabilidade do Poder Executivo, uma vez que, como sabemos e citamos neste trabalho, o sistema de Repblica Federativa apresenta-se indispensvel configurao deste tipo legislativo, sendo inaugurado somente com a Constituio de 1891, ocasio em que o texto constitucional no previa a existncia do Decreto-Lei, tampouco da Medida Provisria, aquele inaugurado em 1937 e esta somente em 1988.
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quando a urgncia e a relevncia de determinado assunto suplantam a necessidade de um procedimento legislativo ordinrio e de toda a morosidade comum a este processo. No entanto, devemos nos atentar ao fato de que a ideia apresentada pelo constituinte quando da elaborao dessa figura legislativa pensou justamente em sua excepcionalidade, em uma forma de garantir uma soluo satisfativa que em face de uma situao onde, seja para a sociedade ou para o prprio governo, faz se invivel esperar a tramitao de um projeto de lei, mas, devemos nos atentar que ainda que seja uma regra positivada, sua utilizao corriqueira e sem parmetros subverte o prprio processo legislativo e pode, inclusive, implicar em uma ofensa prpria democracia. (ABREU JUNIOR, 2002, p.10) Desta sorte, afirmamos que seu uso deveria ser restrito s situaes extraordinrias, no devendo ser utilizada de forma corriqueira ou cotidiana, logo, no cabe dentro do ideal da Medida Provisria o seu uso com a enorme frequncia que notamos ao longo de nossa histria democrtica, inclusive abordando questes que j esto sendo discutidas no Congresso Nacional, mas ainda no consolidadas em lei. Acerca da utilizao das MPs temos duas concepes diametralmente opostas, segundo a primeira, o uso excessivo deste instrumento por parte do Poder Executivo como forma de prevalncia das vontades deste sobre a vontade do Poder Legislativo, noutro sentido, outros autores afirmam, conforme j levantado aqui, que o uso excessivo de MPs d-se em funo da morosidade incomensurvel do prprio Congresso Nacional, que no consegue, em funo de diversos motivos, garantir a atividade de elaborao das leis dentro das necessidades sociais e da velocidade de transformao da sociedade, servindo as MPs como incentivo deliberao de assuntos tidos como importantes, sem que isso signifique a imposio de uma vontade, uma vez que a MP pode ser alterada via emenda ou rejeitada. (ALMEIDA, 2011, p. 3).

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Devemos nos atentar ao fato de que no caso do preenchimento dos critrios de relevncia e urgncia para a edio de Medidas Provisrias, o controle de adequao ser exercido pelo Congresso Nacional, em Sesso Plenria, declarando o cumprimento dos requisitos ou no, uma vez que, segundo o Supremo Tribunal Federal, no possvel o controle de constitucionalidade pelo Pretrio Excelso destes pressupostos, uma vez que os mesmos so discricionrios e de carter poltico. Neste sentido o STF vai alm e informa que uma interveno por parte do Poder Judicirio nesta matria poderia constituir uma invaso esfera discricionria do Poder Executivo. Do ponto de vista poltico, acrescentamos, a atuao do Poder Executivo pode inclusive suplantar esta atividade de controle e adequao que deve ser exercida pelo Congresso Nacional, uma vez que, o Executivo, tendo controle de oramentos e cargos ministeriais, por exemplo, pode utilizar destes como ferramenta de influncia e exercer um poder superior ao de controle, passando a ditar suas prprias regras. Assim, caber somente em carter de exceo, a atividade de controle constitucional por parte do STF, devendo ser aplicada no caso de flagrante desvio de finalidade ou abuso de poder de legislar, tal como assentado no texto final da ADI 162-1 DF, julgada em 14 de dezembro de 1989, com relatoria feita pelo Ilustre Rel. Min. Moreira Alves:
Os conceitos de relevncia e de urgncia a que se refere o art. 62 da Constituio, como pressupostos para a edio de Medidas Provisrias, decorrem, em princpio, do Juzo discricionrio de oportunidade e de valor do Presidente da Repblica, mas admitem o controle judicirio quanto ao excesso do poder de legislar, o que, no caso, no se evidencia de pronto. (STF, Pleno ADI n 162-1/DF medida liminar Rel. Min. Moreira Alves, Dirio da Justia, Seo I, 19 set. 1997)

No apontamos como resultado do cenrio atual uma culpa exclusiva do STF em razo de sua escusa em controlar a edio de Medidas Provisrias, na verdade, acreditamos que a principal causa do cenrio atual consiste na inatividade por parte do Congresso Nacional. Analisando os dados disponibilizados nos stios da Presidncia da Repblica, Cmara dos

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Deputados e Senado Federal, notamos durante nosso levantamento, que rarssima a rejeio de Medidas Provisrias por parte do Congresso. Observe que, desde a edio da Emenda Constitucional n 32/2001 at o presente, dia dezessete de julho de dois mil e treze, somamos exatas 622 MPs editadas perfazendo uma mdia de mais de uma Medida Provisria por semana das quais j 519 foram convertidas em lei e apenas 29 foram expressamente rejeitadas, ou seja, de todas as Medidas Provisrias apenas 4,66% foram rejeitadas, conforme descrito na tabela a seguir3.

Tabela 1 Status das Medidas Provisrias


CONVERTIDAS VIGNCIA ENCERRADA SEM EFICCIA REJEITADAS PREJUDICADA EM TRAMITAO REVOGADA ARQUIVADA SUSPENSO DE EFICCIA (STF) VETADA ENCERRAMENTO DE TRAMITAO N DE MPs 519 32 10 29 5 14 7 3 1 1 1 TOTAL 622 % 83,44% 5,14% 1,61% 4,66% 0,80% 2,25% 1,13% 0,48% 0,16% 0,16% 0,16% 100,00%

FONTE: Dados da pesquisa. Dados a partir da EC n32 e atualizados at 17/07/2013. Baseado no Quadro Geral de proposies disponvel no site da Presidncia da Repblica http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/MPV/Quadro/_Quadro%20Geral.htm

Devemos informar que as classificaes apresentadas acima foram feitas pelo prprio governo, desta sorte, a fim de permitir uma melhor leitura dos dados da tabela, tambm reproduzidos em grfico a seguir, pretendemos explicar estas categorias: (a) CONVERTIDAS so as MPs que, submetidas pelo Presidente da Repblica, tenham sido convertidas em lei, com ou sem emendas; (b) VIGNCIA ENCERRADA indica que a MP perdeu efeitos por no ter sido analisada e votada pelo Congresso Nacional dentro do prazo previsto de sessenta ou 120 dias; (c) de forma semelhante anterior, so consideras SEM

O quadro geral com as Medidas Provisrias editadas, seu assunto e situao, podem ser consultados em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/MPV/Quadro/_Quadro%20Geral.htm

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EFICCIA as MPs cujo prazo para votao no Congresso tenha se encerrado; (d) REJEITADAS so as MPs expressamente rejeitadas por qualquer das casas ou pelo plenrio do Congresso Nacional; (e) consideram-se PREJUDICADAS as MPs onde houve a aprovao Lei stricto sensu que abordasse a mesma temtica, ou ainda, diante da inexistncia do objeto ou situao abordados na MP; (f) EM TRAMITAO so aquelas em plena vigncia, pendentes de anlise por parte do Congresso, mas, dentro do prazo mximo estipulado de 120 dias; (g) ser considerada REVOGADA a MP cuja Lei ou outra MP determinar expressamente sua revogao; (h) o status de ARQUIVADA caber s MPs onde houve rejeio dos pressupostos constitucionais de relevncia e urgncia por parte do Congresso Nacional; (i) a classificao SUSPENSO DE EFICCIA (STF) diz respeito MP n 394/2007, cuja eficcia foi suspensa em funo de Medida Liminar exarada pelo Supremo Tribunal Federal na ADI n 3.964; (j) VETADA diz respeito MP cujo Projeto de Lei de Converso tenha sido vetado pelo Presidente da Repblica (MP n 82/2002); (k) ENCERRAMENTO DA MATRIA, ocorreu em funo do acordo pela transformao da MP n 338/2006 em projeto de lei. Diante desse resultado, onde as rejeies so praticamente inexpressivas, acreditamos que a temtica apresenta, em si, elevando grau de importncia, sugerindo inclusive uma releitura deste instrumento legislativo, motivo pelo qual demonstramos a seguir a representao grfica da tabela apresentada anteriormente, tambm com atualizao at 17/07/2013, apontando o status de todas as Medidas Provisrias desde a edio da EC n 32/2001 at o presente.

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Grfico 1 - Status das Medidas Provisrias


83,44% ; (519) 5,14% ; (32) 1,61% ; (10) 4,66% ; (29) 0,80% ; (5) 2,25% ; (14) 1,13% ; (7)

0,48% ; (3) 0,96% ; (6) 0,16% ; (1) 0,16% ; (1) 0,16% ; (1)

CONVERTIDAS SEM EFICCIA PREJUDICADA REVOGADA SUSPENSO DE EFICCIA (STF) ENCERRAMENTO DE TRAMITAO

VIGNCIA ENCERRADA REJEITADAS EM TRAMITAO ARQUIVADA VETADA

LEGENDA: Frequncia de Ocorrncia (Nmero de Medidas Provisrias) FONTE: Dados da pesquisa. Dados a partir da EC n32 e atualizados at 17/07/2013. Baseado no Quadro Geral de proposies disponvel no site da Presidncia da Repblica http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/MPV/Quadro/_Quadro%20Geral.htm

Antes de seguirmos anlise especfica das Medidas Provisrias e da apresentao das Medidas Provisrias de Efeitos Consumados no prximo captulo, discorreremos ainda neste, um pouco mais sobre os contornos da criao da Medida Provisria e seu antecessor, o Decreto-Lei, alm, ainda, das caractersticas gerais e especficas concernentes s MP, incluindo aqui as reformas realizadas pela EC n32/2001, pela releitura da matria por Temer e pela atuao in casu do Supremo Tribunal Federal.

3.1. ANTES DA MEDIDA PROVISRIA O DECRETO-LEI Historicamente, a origem dos Decretos-Leis data de 1850, na Alemanha, poca com previso de utilizao em casos de necessidade ou de

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emergncia. No decorrer da evoluo do Estado alemo, quando da edio da Constituio de Weimar, em 1919, permaneceu a permisso da edio de DLs, que seriam futuramente utilizados de forma irrestrita por Hitler, culminando, logo em 1949, na extino desta espcie legislativa quando da promulgao da Constituio de Bonn. (ABREU JNIOR, 2002, p.15) Conforme apresenta Abreu Jnior (2002, p. 15-23), a figura do Decreto-Lei aparece em diversas constituies europeias, primeiro na Alemanha, depois Frana, Portugal, Espanha, Itlia e finalmente chegou ao Brasil. Apontamos no decorrer deste trabalho que a figura do Decreto-Lei foi inaugurada no ordenamento jurdico ptrio com a outorga da Constituio de 1937, simultaneamente com a instituio do Estado Novo, o regime ditatorial comandado por Getlio Vargas. De maneira genrica, podemos afirmar que os Decretos-Leis tm fora de lei e foram expedidos por Presidentes da Repblica em dois perodos: de 1937 a 1946 e de 1965 a 1989, ao passo que nossa atual Constituio no prev esta espcie legislativa, ainda que alguns Decretos-Leis permaneam em vigor. Em sua gnese o Decreto-Lei poderia ser editado em algumas situaes especficas, tal como disposto na Constituio de 1937, do art. 12 ao art.14. A primeira possibilidade est prevista no art. 12 da Constituio de 1937, segundo o qual o Presidente da Repblica poder ser autorizado pelo Parlamento a expedir decretos-leis, respeitadas as condies e limites impostos no ato de autorizao.
Art 12 - O Presidente da Repblica pode ser autorizado pelo Parlamento a expedir decretos-leis, mediante as condies e nos limites fixados pelo ato de autorizao.(BRASIL, 1937)

Em outro sentido, o art. 13 do mesmo diploma legal, dispe que caber ao Presidente da Repblica, nos perodos de recesso do Parlamento ou de dissoluo da Cmara dos Deputados, em caso de necessidades do Estado, expedir decretos-leis que tratem de matrias de competncia

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legislativa da Unio, exceto modificaes Constituio, legislao eleitoral e outros, como vemos a seguir:
Art 13 O Presidente da Repblica, nos perodos de recesso do Parlamento ou de dissoluo da Cmara dos Deputados, poder, se o exigirem as necessidades do Estado, expedir decretos-leis sobre as matrias de competncia legislativa da Unio, excetuadas as seguintes: a) modificaes Constituio; b) legislao eleitoral; c) oramento; d) impostos; e) instituio de monoplios; f) moeda; g) emprstimos pblicos; h) alienao e onerao de bens imveis da Unio. Pargrafo nico - Os decretos-leis para serem expedidos dependem de parecer do Conselho da Economia Nacional, nas matrias da sua competncia consultiva. (BRASIL, 1937)

Por fim, dispe o art. 14 do mesmo diploma constitucional estabelece a capacidade de autoadministrao ao Poder Executivo, informando que caber ao Presidente da Repblica a organizao do Governo, da Administrao Federal e o comando supremo e a organizao das Foras Armadas, resguardadas as disposies constitucionais e limites de dotaes oramentrias. De fato, no decorrer da histria, notamos que o aumento na utilizao da espcie legislativa do Decreto-Lei guarda relao direta com os perodos em que a nao era governada autoritariamente pelos militares. Neste sentido, interessante notar a coincidncia entre a inexistncia de previso legal para edio de Decretos-Leis no corpo da Constituio de 1946, diploma legal tipicamente democrtico, com vistas renovao necessria frente ao fim do Estado Novo de Vargas, no entanto, como sabemos, a citada Constituio no resistiu ao Golpe Militar de 1964, e aps uma srie de emendas foi descaracterizada, passando, em 1967, novamente a

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abarcar a possibilidade de edio de Decretos-Leis. Neste sentido, muito interessante a seguinte concluso:
Todas as Constituies do Brasil promulgadas em perodos democrticos (1824, 1891, 1934 e 1946) no permitiam ao Presidente da Repblica a competncia de editar as chamadas medidas com fora de lei. J as Constituies surgidas nas ditaduras (1937, 1967 e 1969) contemplavam a figura do decreto-lei. (ABREU JNIOR, 2002, p. 24)

Durante o perodo que se sucede edio da Constituio de 1967, tipicamente autoritria resultado do citado Golpe Militar de 1964 e seus consequentes Atos Institucionais constante o uso das leis delegadas e decretos-leis, uma vez que, conforme previsto no art. 58 da Constituio de 1967, cuja redao original segue abaixo:
Art 58 - O Presidente da Repblica, em casos de urgncia ou de interesse pblico relevante, e desde que no resulte aumento de despesa, poder expedir decretos com fora de lei sobre as seguintes matrias: I - segurana nacional; II - finanas pblicas. Pargrafo nico - Publicado, o texto, que ter vigncia imediata, o Congresso Nacional o aprovar ou rejeitar, dentro de sessenta dias, no podendo emend-lo; se, nesse prazo, no houver deliberao o texto ser tido como aprovado. (BRASIL, 1967)

Aqui, a principal inovao est no fato de que, similarmente Medida Provisria, sua vigncia era imediata, mas, de forma diferente deste instituto atualmente vigente no pas, previa a Constituio de 1967 que o DecretoLei no poderia ser emendado e a no apreciao do mesmo dentro do prazo de sessenta dias importaria em aprovao tcita, convalidando todos os atos derivados de sua edio, adquirindo ento o status de aprovado. Na esteira histrica vimos a edio do Ato Institucional n 5, responsvel pelo fechamento do Congresso Nacional por quase um ano o maior recesso parlamentar depois da instituio do Estado Novo dar origem Emenda Constitucional n 1 de 1969, que na verdade importou na imposio de uma nova constituio, a Constituio de 1969. (ABREU JNIOR, 2002, p.25).

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A Constituio de 1969 tem sua devida importncia justamente em funo da ampliao do espectro de ao do Decreto-Lei, agora passvel de abarcar questes tributrias, criao de cargos pblicos e fixao de vencimentos, alm do fato de que, ainda que houvesse a rejeio do Decreto-Lei dentro do limite estabelecido, esta no importaria na nulidade dos atos praticados durante a vigncia do mesmo, a saber:
Art. 51. O Presidente da Repblica poder enviar ao Congresso Nacional projetos de lei sobre qualquer matria, os quais, se o solicitar, sero apreciados dentro de quarenta e cinco dias, a contar do seu recebimento na Cmara dos Deputados, e de igual prazo no Senado Federal. 1 A solicitao do prazo mencionado neste artigo poder ser feita depois da remessa do projeto e em qualquer fase de seu andamento. 2 Se o Presidente da Repblica julgar urgente o projeto, poder solicitar que a sua apreciao seja feita em sesso conjunta do Congresso Nacional, dentro do prazo de quarenta dias. 3 Na falta de deliberao dentro dos prazos estipulados neste artigo e pargrafos anteriores, considerar-se-o aprovados os projetos. 4 A apreciao das emendas do Senado Federal pela Cmara dos Deputados far-se-, nos casos previstos neste artigo e em seu 1, no prazo de dez dias; findo este, sero tidas por aprovadas, se no tiver havido deliberao. 5 Os prazos do artigo 48, deste artigo e de seus pargrafos e do 1 do artigo 55 no correro nos perodos de recesso do Congresso Nacional. 6 O disposto neste artigo no se aplicar aos projetos de codificao. [...] Art. 55. O Presidente da Repblica, em casos de urgncia ou de interesse pblico relevante, e desde que no haja aumento de despesa, poder expedir decretos-leis sobre as seguintes matrias: I - segurana nacional; II - finanas pblicas, inclusive normas tributrias; e III - criao de cargos pblicos e fixao de vencimentos. 1 Publicado o texto, que ter vigncia imediata, o Congresso Nacional o aprovar ou rejeitar, dentro de sessenta dias, no podendo emend-lo; se, nesse prazo, no houver deliberao, o texto ser tido por aprovado. 2 A rejeio do decreto-lei no implicar a nulidade dos atos praticados durante a sua vigncia. (BRASIL, 1969)

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Atravs de um olhar mais detido, notamos que essa expanso da possibilidade de atuao do Presidente da Repblica atravs dos DecretosLeis teria grande impacto na sociedade quando da edio indiscriminada de Atos Institucionais e de um fortalecimento do Poder Executivo em detrimento do Congresso Nacional em 1977, quando da imposio do Pacote de Abril pelo Presidente Geisel. Na prtica, o Pacote de Abril consistiu em um conjunto de leis, de decretos-leis e de uma Emenda Constitucional, tendo como consequncia direta o fechamento temporrio do Congresso Nacional e a alterao das normas eleitorais e partidrias. (ABREU JNIOR, 2002, p. 26) Sobre esta expanso do Poder Executivo faz se indispensvel

apresentarmos a anlise de Pessanha (apud ABREU JNIOR, 2002, p. 26), segundo o qual todas as citadas reformas acabaram por beneficiar o Poder Executivo em sua empreitada legislativa.
A ampliao do poder de legislar do Executivo no foi acompanhada por uma correspondente capacidade de controle e fiscalizao do Congresso. Paralelamente ocorreu a neutralizao do Judicirio, ora com a suspenso das garantias inerentes ao poder de julgar pelos atos institucionais, ora dificultando o acesso justia pelo monoplio das aes de inconstitucionalidade pelo Ministrio Pblico, at 1988 diretamente subordinado ao Executivo. O controle do eleitorado sobre o Poder Executivo tomou-se inexistente, com a suspenso das eleies diretas em 1965, e extremamente dbil sobre o Legislativo, devido s constantes mudanas nas regras do jogo mediante a introduo de casusmos na legislao eleitoral e partidria.

Para melhor entendimento da importncia do instituto do Decreto-Lei e sua conexo com o instituto da Medida Provisria, consideramos tambm como indispensveis as estatsticas levantadas por Abreu Jnior (2002, p. 26-27) ao abordar a escala de utilizao daquela espcie legislativa e sua concluso acerca do tema.
Como resultado, o referido autor [Pessanha] revela que, de 1965, quando foi criado o decreto-lei, at outubro de 1988, em que foi extinto, a proporo entre a legislao ordinria e o nmero de decretos-leis s foi maior que 2:1 em dois anos: 1965 (330:1) e em 1986 (3:1). Em trs anos a produo entre as duas foi idntica, e em cinco anos a legislao extraordinria suplantou a ordinria. Esses nmeros revelam a grande quantidade de decretos-leis editados no perodo da ditadura.

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Por outro lado, o perfil da iniciativa legal, que ou era equilibrado ou revelava vantagem do Legislativo sobre o Executivo, alterou-se significativamente aps 1964. At o ano de 1988, nunca a iniciativa do Legislativo foi superior a 30% de toda a produo legal. Os decretos-leis s foram extintos com a promulgao da Constituio de 1988. Pensou-se que, com a extino desse instrumento e a criao da medida provisria, estar-se-ia inaugurando novo tempo. Contudo, a realidade mostra que no foi bem isso o que aconteceu.

Apresentado o antecessor da Medida Provisria, o Decreto-Lei, partiremos para a anlise do instrumento legislativo inaugurado em 1988 e to utilizado pelo Poder Executivo nos dias de hoje.

3.2. A CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 E A MEDIDA PROVISRIA Apesar de sua existncia estar pautada na ideia de equilbrio entre os Poderes, veremos que a importncia da Medida Provisria para o Poder Executivo tem superado seu status de fiel da balana, se apresentado como um instituto indispensvel s vezes at bastante em si mesmo e ultrapassando os limites constitucionais de exerccio de Poder, atravs do qual o Poder Executivo Federal manifesta o resultado de suas vontades. Diante disto, buscamos apresentar a seguir um comparativo entre a redao original trazida pela Constituio Federal de 1988 e a redao dada pela Emenda Constitucional n 32/2001, marco terico inicial dos dados que sero apresentados e analisados no decorrer deste trabalho. O conceito de Medida Provisria no poderia ser mais simples, consistindo, pois, em ato normativo elaborado e editado exclusivamente pelo Presidente da Repblica, dotado de fora de lei, devendo ser editado somente sob o fundamento de relevncia e urgncia, com encaminhamento obrigatrio ao Congresso Nacional quando da sua publicao, ocasio em que o mesmo teria por fora da redao original do art. 62 da Constituio Federal transcrito abaixo o prazo de 30 (trinta) dias para apreciao, aps o qual perderiam a eficcia desde sua edio, caso no fossem convertidas em lei.

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Art. 62. Em caso de relevncia e urgncia, o Presidente da Repblica poder adotar medidas provisrias, com fora de lei, devendo submet-las de imediato ao Congresso Nacional, que, estando em recesso, ser convocado extraordinariamente para se reunir no prazo de cinco dias. Pargrafo nico. As medidas provisrias perdero eficcia, desde a edio, se no forem convertidas em lei no prazo de trinta dias, a partir de sua publicao, devendo o Congresso Nacional disciplinar as relaes jurdicas delas decorrentes. (Redao original - BRASIL, 1988).

Diante do citado artigo, notamos, conforme previso do prprio texto constitucional que a Medida Provisria no consiste em lei stricto sensu vez que no emitida pelo Poder Legislativo mas em ato normativo excepcionalmente dotado de fora de lei. Ressaltamos, portanto, que no restam dvidas de que esta uma espcie legislativa de extrema importncia, vez que, em detrimento da sistemtica teoria da separao dos poderes e da atribuio distinta de funes tpicas aos diferentes rgos federais, a realidade nacional demonstra que o Poder Executivo brasileiro tem papel legiferante primrio muito alm do abstratamente ou constitucionalmente esperado, ou seja, muito alm da funo de administrar bens e servios federais e executar polticas pblicas em cumprimento das leis nacionais. Na verdade, em anlise ainda que superficial, notamos que os atos normativos editados pelo Poder Executivo Federal, uma vez dotados de fora de lei atuam e exercem efeitos nas mais importantes esferas sociais, partindo da regulao de atividades econmicas ou oramentrias at a criao de polticas pblicas com enfoque social. Alm de sua importncia frente sociedade e a alterao da realidade, os efeitos mediatos e imediatos das Medidas Provisrias na relao entre o Congresso Nacional e a Presidncia da Repblica so notveis e inclusive podem levar instaurao de crises que afetam o Presidencialismo de Coalizo.

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Atravs de um levantamento histrico das proposies de Medidas Provisrias, notamos que, desde sua origem, no seio da Constituio Federal do Brasil de 1988, todos os Presidentes da Repblica tm usado com muita frequncia esta ferramenta, inclusive sem a devida cautela que seu uso exige, fato que trouxe a necessidade de revises pelo Congresso Nacional e pelo STF acerca da sua atuao enquanto espcie legislativa, impulsionando reformas e mudanas na interpretao das normas que regulam sua edio. Se notarmos que a instituio de instrumentos que permitem ao Poder Executivo exercer a atividade legislativa sejam estes revestidos de forma privativa ou atuando com fins a suplantar a atividade do Poder Legislativo conforme citado anteriormente, normalmente coincide com o incio de perodos em que no h a existncia de um Estado Democrtico de Direito e sim a configurao de regimes antidemocrticos e autoritrios. De fato a figura da Medida Provisria no segue, necessariamente, esta linha de pensamento e via de regra no fere o Estado Democrtico de Direito, servindo muitas vezes como resposta para demandas que, gravadas de sensitiva relevncia e urgncia, no podem estar sujeitas ao moroso e complexo trmite comum dentro do Poder Legislativo, mas, ressaltamos, a fim de garantir o carter democrtico seria ideal que todas as demandas seguissem o trmite legislativo normal. Ora, como poderamos considerar autoritrio o instituto da Medida Provisria se o mesmo foi forjado durante a Assembleia Constituinte de 1986, cujo trabalho culminou na elaborao da Constituio Federal de 1988, nossa Carta Maior, devidamente dotada de ideais democrticos, republicanos e federativos? Conforme j apresentado anteriormente, o texto constitucional traz previso expressa, segundo a qual o Chefe do Poder Executivo poder legislar em casos excepcionais, desde que cumpridos determinados requisitos este deveria ser o cenrio real, no entanto, conforme apresentamos neste trabalho, as Medidas Provisrias editadas

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nem sempre respeitam este carter de excepcionalidade, haja vista ao uso exacerbado deste instrumento legislativo. Assim, prevista a competncia e respeitados os requisitos necessrios para a edio da MP pelo Poder Executivo, aps sua edio justamente por fora constitucional e por se tratar de matria legislativa caber ao Poder Legislativo proceder ao trmite da mesma e regulamentar sua anlise interna atravs de Resolues que devem descrever qual o procedimento legislativo adequado e requisitos a serem cumpridos para que a Medida Provisria abandone seu carter transitrio e seja convertida em Lei stricto sensu ou, ainda, seja rejeitada. Sobre o processo legislativo ao qual as MPs esto sujeitas, notadamente no mbito do Congresso Nacional, devemos informar que as Presidncias da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, a fim de facilitar sua atuao e fazerem cumprir as leis constitucionais, editam atos e decises que interferem no rito das MPs e acabam determinando uma interpretao majoritria a ser seguida, de forma tal que seja garantida sua legalidade e aplicabilidade plena a estas decises damos o nome de Questes de Ordem, instrumento essencial do processo legislativo que cria linhas de aes internas, sem que estas sejam descritas em leis propriamente ditas ou atos formais, servindo, na verdade, para orientar a atuao dos atores polticos em casos semelhantes no futuro. Diante de todo o exposto, podemos perceber que a edio e anlise das Medidas Provisrias esto submetidas a um enorme universo de instituies e atores polticos, direcionando e condicionando comportamentos, influenciando a relao entre os prprios poderes e entre a Administrao Pblica e a sociedade. Importante, alm do teor da reflexo acerca do uso desses atos normativos, entender a que regramentos sua utilizao est submetida, uma vez que desde 1988 at o presente tivemos diversas mudanas nas normas que pautam a edio de Medidas

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Provisrias, afetando por via reflexa, a relao entre os Poderes e o equilbrio poltico. A Constituio de 1988, tal como amplamente abordado ao longo deste trabalho, originalmente abordou a temtica das Medidas Provisrias em seu art. 62, com o objetivo de fornecer um instrumento emergencial ao Poder Executivo. Inicialmente, quando da edio do texto constitucional original, foi designado o prazo de 30 (trinta) dias para apreciao da MP pelo Congresso Nacional, garantindo assim a participao do Poder Legislativo neste processo de produo legislativa, com fim ltimo de inibir a apresentao exacerbada de MPs infelizmente a medida no teve a eficcia pretendida, como veremos.
A inverso do decurso de prazo visava garantir a participao efetiva do Legislativo na produo legal e, ao mesmo tempo, inibir o recurso do Executivo sua prerrogativa de emitir decretos. Dado o limitado prazo de vigncia do decreto, ao emiti-lo o Executivo precisaria calcular as chances de v-lo aprovado dentro desse mesmo prazo. Emitir um grande nmero de decretos poderia prejudicar a prpria chance de v-los aprovados. Com isso, o recurso prerrogativa seria reservado para medidas efetivamente extraordinrias e para cuja aprovao o Executivo estivesse relativamente certo de contar com apoio poltico. (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999, p. 132-133).

De fato, diferente da consequncia pensada pelo legislador constituinte e valendo-se da no limitao de reedies das MPs o Executivo conseguiu ultrapassar a barreira que o decurso de prazo buscava garantir, ou seja, a possibilidade de reedies infinitas permitiu a submisso de uma avalanche de MPs para analise por parte do Congresso Nacional, j que, uma vez expirado o prazo o Executivo apresentava uma nova Medida Provisria com o mesmo teor daquela que estava prxima de ter sua vigncia suprimida. Consideramos como motivaes que permitiram tal atuao, entre outros elementos, a ausncia de um regulamento interno especfico por parte do Congresso Nacional. Ora, na ocasio o Parlamento no possua um Regimento Comum que capaz de regulamentar as mudanas ocorridas na Constituio recm-promulgada, abordando apenas temticas referentes

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aos Decretos-Leis, muito utilizados no antigo quadro poltico nacional. Como consequncia direta desta relao conturbada e do excesso de Medidas Provisrias, no restou outra alternativa ao Congresso Nacional seno dar incio a um trabalho de adaptao forada do regime de tramitaes dentro das duas Casas, sendo seu objetivo adaptar as atividades legislativas, j a partir de 1989, com fim a permitir, na verdade, a execuo de suas funes tpicas simultaneamente tramitao das Medidas Provisrias. Temos como exemplo notvel do panorama acerca da utilizao do instituto da MP pelo Poder Executivo, a Medida Provisria apresentada ao Congresso Nacional em 21 de fevereiro de 1989, uma reedio da anterior MP n 29, que junto s outras oito MPs apresentadas realizavam mudanas estruturais na economia nacional e compunham o Plano Vero. Em seu teor, a MP n 39 se limitava a reproduzir o texto antes apresentado na MP n 29, apresentando como justificativa da reedio a necessidade de apresentao desta Medida Provisria, dado que, sendo sua exposio de motivos a no deliberao da matria no mbito do Congresso dentro do prazo constitucionalmente previsto no pargrafo nico do art. 62 da Constituio Federal. Na oportunidade, foi designada uma Comisso Parlamentar ad hoc, devidamente nomeada pelo Presidente do Congresso Nacional, o Senador Nelson Carneiro poca, cuja reunio de trabalhos apresentou parecer referente MP n 29 aceitando a reedio da matria. O relator da matria, Deputado Nelson Jobim, no entanto, destacou que a deciso era provisria e necessitava de soluo definitiva atravs de Projeto de Lei Complementar. Segundo Limongi e Figueiredo,
A tramitao do Plano Vero ocorreu, portanto, sob a adaptao forada do Congresso aos novos tempos. A Constituinte dotara o executivo de poderosa prerrogativa legislativa qual este recorrera

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em 1988 sem que o Congresso desse sequer incio sua regulamentao. Colocado contra a parede, forado a aprovar o plano para no ser acusado de favorecer o caos, o Congresso iniciou sua adaptao ao quadro institucional que ele mesmo criara. (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999, p. 139-140).

O Congresso Nacional, portanto, ao esbarrar com os problemas institucionais gerados pela reedio de MPs, naquele momento, cedeu e no implantou qualquer barreira ao Executivo. A principal diferena identificada entre os Decretos-Lei anteriores a Constituio de 1988 e as Medidas Provisrias tecnicamente desapareceu, ou seja, a independncia do Poder Legislativo estava questionada e ao Executivo era possvel apresentar um nmero infinito de MPs independente de preocupaes acerca do qurum dentro do Congresso, afinal, ultrapassado o decurso de prazo, bastava o Poder Executivo Federal, pela figura do Presidente da Repblica, apresentar uma nova medida com o mesmo teor. Neste mesmo sentido, justamente em funo da ampliao dos poderes do Supremo Tribunal Federal com a promulgao da Constituio Federal de 1988, o guardio da constituio e importante ator politico no pas foi convocado a se manifestar acerca daquela espcie legislativa recmintroduzida no ordenamento as Medidas Provisrias. Acerca da reedio das Medidas Provisrias o posicionamento do STF veio logo em 1989, apenas um ano aps a promulgao da Constituio, oportunidade em que o Supremo julgou o pedido de liminar da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 162-1, impetrada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil contra a Medida Provisria n 111 de 1989, que versava sobre legislao processual penal. Na verdade, a fim de assegurar a independncia dos poderes, o STF em, seus julgados e decises, se restringia a analisar os requisitos constitucionalmente impostos de relevncia e urgncia, buscando da melhor forma garantir um equilbrio entre a legalidade, sem, contudo, se manifestar acerca da interferncia direta no Poder Legislativo por parte do Executivo, colocando

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as MPs sujeitas ao controle judicirio quanto ao excesso de julgar, tal como descrito a seguir:
Nas palavras do acrdo que decidiu a questo, o qual contou com o Ministro Moreira Alves como relator: Os conceitos de relevncia e urgncia a que se refere o artigo 62 da Constituio, como pressupostos para a edio de Medidas Provisrias, decorrem, em princpio, do juzo discricionrio de oportunidade e de valor do Presidente da Repblica, mas admitem o controle judicirio quanto ao excesso do poder de legislar, o que, no caso, no se evidencia de pronto (BRASIL apud DA ROS, 2008. p. 149).

Durante o governo Collor o quadro poltico sofreu mudanas atravs do embate poltico existente entre o governo e o PMDB, cujo quadro principal trata das MPs n 184 e 185 apresentadas pelo Executivo e rejeitadas no Congresso Nacional. Naquele momento, dado o ocorrido, o Presidente da Repblica reeditou a Medida Provisria n 185, agora sob o ttulo de MP n 190 e submeteu novamente ao crivo do Congresso, no entanto, foi proposta pela Procuradoria-Geral da Repblica a ADI n 293-7 perante o Supremo Tribunal Federal. Na ocasio o pretrio excelso aprovou o voto do Relator, o E. Ministro Celso de Melo, cujo teor informava que as MPs rejeitadas pelo Congresso Nacional no poderiam ser objeto de reedio e, alm disso, restou consignado que a Medida Provisria "[...] no convertida em lei, despoja-se, desde o momento de sua edio, da aptido para inovar o ordenamento positivo". Sobre este tema, interessante o disposto no Informativo do STF n 74, referente ao perodo de 2 a 6 de junho de 1997 (BRASIL, 1997):
Esta Corte no admite reedio de Medida Provisria, quando j rejeitada pelo Congresso Nacional, como ficou assentado na ADI 293, de que foi Relator o eminente Ministro CELSO DE MELLO (RTJ 146/707). Sua Excelncia, no ponto, deixou consignado na ementa do acrdo: A rejeio parlamentar de medida provisria - ou de seu projeto de converso -, alm de desconstituir-lhe ex tunc a eficcia jurdica, opera uma outra relevante conseqncia de ordem polticoinstitucional, que consiste na impossibilidade de o Presidente da Repblica renovar esse ato quase legislativo, de natureza cautelar. Modificaes secundrias de texto, que em nada afetam os aspectos essenciais e intrnsecos da medida provisria expressamente repudiada pelo Congresso Nacional, constituem expedientes incapazes de descaracterizar a identidade temtica que existe entre o ato no convertido em lei e a nova medida provisria editada.. (Anoto

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que foi esse o precedente do S.T.F., referido no voto do Relator, no S.T.J., que levou Resoluo em questo). O Tribunal, contudo, tem admitido como vlidas e eficazes as reedies de Medidas Provisrias, ainda no votadas pelo Congresso Nacional, quando tais reedies hajam ocorrido dentro do prazo de trinta dias de sua vigncia. At porque o poder de editar Medida Provisria subsiste, enquanto no rejeitada. Assim decidiu esta Corte, por exemplo, na ADI 295, relatada pelo eminente Ministro PAULO BROSSARD, quando se indeferiu a suspenso cautelar da Medida que reeditava outra, o que ocorreu em data de 11.06.1990, no tendo sido, ainda, lamentavelmente, publicado o acrdo, ao que informa a Secretaria, por depender de reviso de notas taquigrficas. Em data de 9 de dezembro de 1996, o Tribunal, por unanimidade de votos, na ADI n 1.533, indeferiu medida cautelar de suspenso do art. 6 da MP n 1.523-1, de 12.11.1996, que convalidava os atos praticados com base na Medida Provisria n 1.523, de 11 de outubro de 1996. Na oportunidade, salientou o voto do eminente Relator, Ministro OCTAVIO GALLOTTI:Talvez no mais do que inadequado emprego do vocbulo convalidados, utilizado no dispositivo questionado, proceda toda a flama da bem lanada petio inicial, a despertar a equivocada impresso de que ali se estaria deparando a competncia para a disciplina das relaes jurdicas decorrentes de medida provisria cuja eficcia se houvesse chegado a consumar, ao passo que, em verdade, aqui se trata de medida provisria em tempo til reeditada, sem que se houvesse chegado a expirar o prazo de trinta dias de validade da anterior, nem tivesse sido ela rejeitada pelo Congresso Nacional. O verdadeiro objeto da norma impugnada , pois, o de manter a eficcia de medida, cuja reedio, no silncio do Congresso, autorizada pela jurisprudncia do Supremo Tribunal (ADI 295, sesso de 22-6-90), ao contrrio da medida rejeitada, esta sim, insusceptvel de ser reeditada (ADI 293, RTJ 147/707) e, assim, de vir a ter convalidados seus efeitos por outra medida provisria. Dessa possibilidade de reedio de medida no votada pelo Congresso conseqncia natural - penso eu - a preservao de eficcia do provimento com fora de lei, sem soluo de continuidade, at que eventualmente se consume, sem reedio, o seu prazo de validade ou seja ele rejeitado, desenlaces que, no caso, no sucederam. Em outras oportunidades, tem a Corte enfrentado a questo relativa s reedies de Medidas Provisrias, admitindo-as sempre que tenham ocorrido dentro do prazo de trinta dias previsto no pargrafo nico do art. 62. (BRASIL, 1997)

Noutro sentido, ao abordar a MP com prazo expirado e no apreciada no prazo de 30 (trinta) dias, decidiu o STF ser possvel a reedio, entendimento que veio posteriormente a ser revisto, estabelecendo que a no apreciao, na verdade, gera carncia de matria legislativa e a reedio consiste na verdade na introduo de uma nova matria uma vez

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que dentro daquele espao de tempo a matria submetida no foi apreciada, ou seja, de fato temos uma nova Medida Provisria, ainda que composta pelo mesmo contedo normativo. Ora, consequncia direta deste decisum por parte da Suprema Corte foi a legitimao da prtica abusiva do Poder Executivo em relao reedio de MPs ad infinitum, fazendo crescer o nmero de reedies. Temos como exemplo marcante acerca desta situao a MP n 1.110, de 1995, que dispe sobre o Cadastro Informativo dos crditos no quitados de rgos e entidades federais, reeditada 79 vezes, com reedies se estendendo at 23 de Agosto de 2001, quando da edio da Medida Provisria n 2.176-79, que foi finalmente convertida em lei aos 19 de Julho de 2002, dando origem Lei n 10.522 de 2002. Neste sentido, de relevante importncia os escritos de Da Ros (2008) acerca do tema:
Pode-se verificar, portanto, que, embora o STF tenha se aberto a controlar o poder de decreto do Presidente brasileiro, isso no foi feito com o rigor esperado por muitos, em especial por parte da comunidade jurdica, da qual, ainda hoje, so projetadas severas crticas pelo modo como agiu e como vem agindo. Em verdade, o tribunal tendeu a restringir sua prpria atuao, no obstaculizando severamente as aes empreendidas pelo Presidente. A atuao geral do rgo, entretanto, tornou claros alguns conflitos e gerou certos posicionamentos. Alguns desses, inclusive, acabaram por influir sobre a mudana institucional representada pela aprovao da Emenda Constitucional n. 32/2001 [...]. (DA ROS, 2008, p. 151)

A Corte arrematou a questo da reedio de MPs ao transferir ao Poder Legislativo a responsabilidade do controle poltico-jurdico. No julgamento da ADI 1322-0/DF, ocorrido em 10/08/1995, o Ministro Ilmar Galvo destacou que o abuso do Poder Executivo em relao reedio sucessiva de MPs depende essencialmente da cooperao da maioria dos parlamentares, tal como apresenta Barbeitas (2002, p.13) em seu trabalho:
E no julgamento da ADIN 1322-0/DF, ocorrido em 10.08.1995, o Min. Ilmar Galvo arrematou: 12. No estou longe de compartilhar de muitas das crticas que a petio inicial dirige ao instituto das medidas provisrias. 13. Mas preciso convir em que o xito da prtica de reedies sucessivas que se tacha de abusiva depende essencialmente da cooperao, ainda que passiva, da maioria parlamentar, dado que,

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desde o incio, assentou o Supremo Tribunal que a rejeio explcita da medida provisria inibe o Presidente da Repblica de editar outra de contedo idntico ou assimilvel (ADIN 293, m.c., 6.6.90, C. Mello, RTJ 146/707, Lex 178/54). 14. 23. De tudo resulta, pois vale reprisar , que s a falta de deliberao parlamentar decorra ou no de inao tcita da maioria , que viabiliza a prtica das revogaes e reedies sucessivas de medidas provisrias: o que, convenha-se, corta pela raiz a impugnao sua constitucionalidade que se pretenda fundar no princpio da independncia dos poderes. Deste longo processo de justificao da possibilidade de reedio das medidas provisrias assoma o carter poltico do julgamento do STF. Na apreciao de uma questo de contornos poltico-institucionais extremamente delicados optou o STF seja pelo adiamento da soluo seja, ao final, pelo teor do julgamento pelo compromisso com uma suposta governabilidade, evitando-se uma soluo que levasse a uma confrontao permanente dos Poderes Executivo e Legislativo, ainda que, para tal, fosse sacrificada a estabilidade do ordenamento jurdico (BARBEITAS, 2002, p. 13)

Segundo o Ministro as medidas rejeitadas pelo Congresso Nacional inibem a reedio com contedo idntico ou muito similar pelo Poder Executivo, ou seja, segundo o referido Ministro a falta de deliberao dos prprios parlamentares responsvel nica e guarda nexo causal com a prtica de reedies de Medidas Provisrias. Ainda sobre a possibilidade de reedio de MPs e seus efeitos, nos parece interessante apresentar o entendimento trazido por Barbeitas no Boletim da Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio, datado de 2002, segundo o qual:
Somente nos idos de 1995, decorridos mais de 6 anos da promulgao da Constituio, que o STF conferiu roupagem supostamente jurdica quaestio. Ao relatar a ADIN 1204-5 assentou o Min. Nri da Silveira que: O Presidente da Repblica pode expedir medida provisria revogando outra medida provisria, ainda em exame no Congresso Nacional. A medida provisria fica, entretanto, com sua eficcia suspensa, at que haja pronunciamento do Poder Legislativo sobre a medida provisria ab-rogante. Se for acolhida pelo Congresso Nacional a medida provisria ab-rogante, e transformada em lei, a revogao da medida anterior torna-se definitiva; se for rejeitada, retomam seu curso os efeitos da medida provisria abrogada, que h de ser apreciada pelo Congresso Nacional, no prazo restante sua vigncia. (BARBEITAS, 2002, p.12-13).

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Diante do exposto at o presente, passamos agora a analisar as reformas que influenciaram o instituto da Medida Provisria, uma vez que, conforme j informado neste trabalho no pretendemos explorar a totalidade da temtica que envolve o citado instituto, assim, aps esta explanao geral acerca do surgimento desta figura legislativa seguiremos apontando trs reformas que alteraram fundamentalmente a funo e atuao das MPs no Brasil.

3.3. A EMENDA CONSTITUCIONAL N 32/2001 Nesta seo do trabalho, passaremos a analisar as caractersticas e consequncias da Emenda Constitucional n 32/2001, produto de uma tentativa de conteno do mpeto legislativo do Presidente da Repblica por parte de parlamentares insatisfeitos com o excessivo uso de Medidas Provisrias, ocasio em que tnhamos inclusive alegaes de perda de autonomia por parte do Congresso em funo do controle da agenda, resultado da avalanche de MPs a serem apreciadas. Antes de prosseguirmos, devemos informar que a literatura existente acerca da reforma por trs da EC n 32/2001 vasta e apresenta diferentes pontos de vista, alguns favorveis e outros contrrios reforma, assim, pretendemos apenas nos ater aos fatores importantes para a compreenso da proposta deste trabalho, sem, contudo, esvaziar a discusso acerca da prpria reforma. De fato, inegvel que o uso das MPs altera a realidade da sociedade e do universo normativo nacional com relevante importncia e rapidez, alm, claro, de influenciar a relao entre os diversos atores polticos da cpula do Estado. Assim, cumpre apresentar a ntegra do texto constitucional atualizado do art. 62 da Constituio, a fim de que possamos analisar comparativamente as mudanas ocorridas, alm de entender melhor a

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relao existente entre o instituto da Medida Provisria e a prpria Constituio Federal.


Art. 62. Em caso de relevncia e urgncia, o Presidente da Repblica poder adotar medidas provisrias, com fora de lei, devendo submet-las de imediato ao Congresso Nacional. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 32, de 2001) 1 vedada a edio de medidas provisrias sobre matria: (Includo pela Emenda Constitucional n 32, de 2001) I relativa a: (Includo pela Emenda Constitucional n 32, de 2001) a) nacionalidade, cidadania, direitos polticos, partidos polticos e direito eleitoral; (Includo pela Emenda Constitucional n 32, de 2001) b) direito penal, processual penal e processual civil; (Includo pela Emenda Constitucional n 32, de 2001) c) organizao do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, a carreira e a garantia de seus membros; (Includo pela Emenda Constitucional n 32, de 2001) d) planos plurianuais, diretrizes oramentrias, oramento e crditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, 3; (Includo pela Emenda Constitucional n 32, de 2001) II que vise a deteno ou seqestro de bens, de poupana popular ou qualquer outro ativo financeiro; (Includo pela Emenda Constitucional n 32, de 2001) III reservada a lei complementar; (Includo pela Emenda Constitucional n 32, de 2001) IV j disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sano ou veto do Presidente da Repblica. (Includo pela Emenda Constitucional n 32, de 2001) 2 Medida provisria que implique instituio ou majorao de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, s produzir efeitos no exerccio financeiro seguinte se houver sido convertida em lei at o ltimo dia daquele em que foi editada.(Includo pela Emenda Constitucional n 32, de 2001) 3 As medidas provisrias, ressalvado o disposto nos 11 e 12 perdero eficcia, desde a edio, se no forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogvel, nos termos do 7, uma vez por igual perodo, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relaes jurdicas delas decorrentes. (Includo pela Emenda Constitucional n 32, de 2001) 4 O prazo a que se refere o 3 contar-se- da publicao da medida provisria, suspendendo-se durante os perodos de recesso do Congresso Nacional.(Includo pela Emenda Constitucional n 32, de 2001) 5 A deliberao de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mrito das medidas provisrias depender de juzo prvio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais. (Includo pela Emenda Constitucional n 32, de 2001) 6 Se a medida provisria no for apreciada em at quarenta e cinco dias contados de sua publicao, entrar em regime de

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urgncia, subsequentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, at que se ultime a votao, todas as demais deliberaes legislativas da Casa em que estiver tramitando. (Includo pela Emenda Constitucional n 32, de 2001) 7 Prorrogar-se- uma nica vez por igual perodo a vigncia de medida provisria que, no prazo de sessenta dias, contado de sua publicao, no tiver a sua votao encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional. (Includo pela Emenda Constitucional n 32, de 2001) 8 As medidas provisrias tero sua votao iniciada na Cmara dos Deputados. (Includo pela Emenda Constitucional n 32, de 2001) 9 Caber comisso mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisrias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sesso separada, pelo plenrio de cada uma das Casas do Congresso Nacional. (Includo pela Emenda Constitucional n 32, de 2001) 10. vedada a reedio, na mesma sesso legislativa, de medida provisria que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficcia por decurso de prazo. (Includo pela Emenda Constitucional n 32, de 2001) 11. No editado o decreto legislativo a que se refere o 3 at sessenta dias aps a rejeio ou perda de eficcia de medida provisria, as relaes jurdicas constitudas e decorrentes de atos praticados durante sua vigncia conservar-se-o por ela regidas. (Includo pela Emenda Constitucional n 32, de 2001) 12. Aprovado projeto de lei de converso alterando o texto original da medida provisria, esta manter-se- integralmente em vigor at que seja sancionado ou vetado o projeto. (Includo pela Emenda Constitucional n 32, de 2001). (BRASIL, 1988)

Ainda que no seja o objeto de estudo deste trabalho, no podemos deixar de apontar, ainda que com a importncia de um breve parntese, o fato de que no cabe somente ao Poder Executivo Federal a edio de Medidas Provisrias, isto porque muito embora a redao do art.62 da Constituio Federal de 1988 traga expressamente que o Presidente da Repblica poder adotar medidas provisrias, no restante do corpo constitucional no h qualquer vedao expressa edio de Medidas Provisrias por parte dos Estados Federados, ou seja, se somarmos a ausncia de vedao expressa ao disposto no art. 25, 1 do mesmo diploma legal segundo o qual so reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas por esta Constituio aliado leitura do pargrafo seguinte do mesmo artigo (art. 25, 2 CF/88) trecho em que a Constituio designa os Estados Federados como responsveis pela explorao do servio de

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gs canalizado, vedando que a regulamentao desta explorao seja feita Medida Provisria temos, por leitura contrario sensu a permisso ao Estado que, atravs da figura do Governador, utilize-se do instituto da Medida Provisria. Refora o entendimento sobre a possibilidade de edio de MPs por parte dos Governadores dos Estados a deciso acerca da Ao Direta de Inconstitucionalidade 425-5 Tocantins (ADI 425), julgada pelo Supremo Tribunal Federal e com acrdo datado de 04 de setembro de 2002, cujo texto apresenta o reconhecimento da possibilidade de edio de Medidas Provisrias por parte do Poder Executivo Estadual, exercido ento pelo Governador do Estado, ressalvados os requisitos de que o instrumento normativo esteja expressamente previsto na Constituio do Estado e sejam observados os princpios e limitaes impostas pela Constituio Federal acerca da edio desta espcie legislativa. Apresentado o parntese e elucidada a possibilidade de utilizao do instituto da Medida Provisria por no mbito estadual, retornaremos ao nosso objeto de estudo, as MPs em mbito federal. Com o intuito de prosseguirmos na analise da Emenda Constitucional e suas alteraes, cremos, importante traar qual o panorama ou pano de fundo da poca em que se iniciou a movimentao rumo s reformas do modus operandi das Medidas Provisrias. Sobre este assunto, Pereira, Power e Renn (2007, p. 75-76) explicam que, naquele momento ps-promulgao da Constituio Federal de 1988, mas ainda antes da edio da Emenda Constitucional n 32/2001, os Presidentes utilizavam mecanismos quase que paraconstitucionais, tais como a interpretao unilateral do requisito constitucional de urgncia e relevncia, a pouca observncia aos limites com relao natureza polticas pblicas iniciadas ou modificadas por MPs, alm da institucionalizao da reedio de MPs que no fossem apreciadas pelo

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Congresso no prazo de trinta dias, buscando cada vez mais ampliar seu poder de legislar por esta via lateral. Na verdade, o arranjo institucional pr-reforma favoreceu a edio de Medidas Provisrias, dando ao Presidente da Repblica poderes legiferantes mais amplos, uma vez que o Congresso no se encontrava preparado para lidar com as MPs, muito em funo do crescente nmero de MPs editadas, deixando os parlamentares de mos atadas frente quela ferramenta do Poder Executivo. Diante desta situao nasceu a inteno de reforma. No entanto, como veremos a neste captulo, a reforma, na prtica, acabou resultando em efeitos inesperados e contrrios ao que realmente se almejava, situao bem expressada nas palavras de Almeida (2011, p. 3):
Em setembro de 2001, o Congresso aprovou a Emenda Constitucional 32, reformando as regras da edio e do processo legislativo das MPs, com o objetivo de frear o seu uso. Contrariamente s expectativas, todavia, a frequncia desse instrumento aumentou substancialmente nos anos que se seguiram aprovao da emenda, levando especialistas a conclurem que ela saiu pior que o soneto e que foi um tiro que saiu pela culatra.

De

fato,

o poder

legiferante do

Presidente

repousava,

no

aqui

frequentemente citado, art. 62 da Constituio Federal de 1988, cuja redao permite ao chefe do Poder Executivo editar matrias em forma de Medidas Provisrias, dotadas de fora de lei, presentes os requisitos de relevncia e urgncia. O artigo, em sua forma original, porm, era dbio e dava ao chefe do Executivo a capacidade de interpretar de forma unilateral o conceito de urgncia, bem como observar poucos limites com relao natureza das polticas pblicas que viriam a ser iniciadas, ou modificadas, atravs das MPs (PEREIRA; POWER; RENN, 2007, p.76). Associado ao cenrio supracitado havia, ainda, a possibilidade de reedio de Medidas Provisrias que no fossem apreciadas pelo Congresso no prazo de 30 (trinta) dias neste ponto houve pronunciamento do Supremo

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Tribunal Federal no sentido de que a prtica de reedies, para que fosse considera constitucionalmente vlida, no poderia incluir nenhum assunto j rejeitado pelo Congresso. Pereira, Power e Renn (2007, p. 77) demonstram em seu trabalho o nmero de Medidas Provisrias utilizadas pelos Presidentes da Repblica, tendo como ponto de partida o governo Sarney, passando pelo governo Collor, Itamar Franco e FHC (nos dois mandatos, bem como antes e depois da reforma), tendo por temo o governo Lula (at o dia 31/12/2005), perfazendo assim todo o perodo entre 1988 e 2005. De acordo com os dados apresentados, somada a quantidade de MPs editadas por cada um dos presidentes, chega-se ao nmero de 892 MPs ao longo de 17 anos, isto, porque neste nmero desconsiderada a quantidade de MPs reeditadas, cujo montante chega a mais de 2000 somente no caso especfico de FHC, dados estes que no podem ser ignorados e demonstram o uso exacerbado deste recurso pelos Chefes do Executivo durante seus mandatos. Diante do exposto, necessrio frisar que, de acordo com o estudo realizado pelos autores supracitados, existem duas teorias acerca do uso de Medidas Provisrias pelo chefe do Executivo: a primeira, a teoria da delegao, segundo a qual presidentes mais populares e politicamente seguros iriam recorrer mais a esse recurso; e a segunda, a teoria da ao unilateral, responsvel por propor que os presidentes no populares e sem apoio parlamentar, justamente em funo desta situao, precisariam legislar por cima do Congresso. O trabalho desenvolvido por estes trs autores aponta que a teoria da delegao, inicialmente adotada neste campo de estudo por Figueiredo e Limongi, consiste na teoria mais aceita no Brasil, isto em funo da concentrao do poder de controle da agenda que a edio de Medidas Provisrias proporciona ao Executivo. Aps estudos mais aprofundados, foi constatado que no existia teoria que, sozinha, pudesse explicar o comportamento dos presidentes no perodo

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ps-1998 em relao s MPs, sendo necessrio, portanto, proceder a um estudo com elementos mistos e de diferentes teorias. (PEREIRA; POWER; RENN, 2007, p. 77-78) Ainda que este poder de edio de Medidas Provisrias seja fruto de uma delegao, utilizada pela Assembleia Constituinte ou pelo Legislativo, para transferir ao Executivo determinadas decises (e por consequncia, seus custos polticos), devemos nos atentar que o alto nmero de leis do tipo encaminhadas ao Congresso Nacional acabou por causar desconforto entre os parlamentares, uma vez que no havia meios suficientes para se analisar de forma adequada a alta quantidade de matrias enviadas pelo Presidente da Repblica. Por mais que, ao se levar em conta o perodo FHC, mais especificamente, situao em que grande parte das Medidas Provisrias correspondam a tratamentos de choque para a economia (medidas de rpida aprovao e tramitao, visando ao resgate e/ou solidificao da economia, como foi a base do Plano Real), muitos Congressistas acabaram demonstrando incmodo com a possibilidade de o uso deste poder, especialmente em funo da forma como este era utilizado pelo Presidente, inferindo inclusive que este poder legiferante poderia vir a representar algum tipo de atentado democracia (PEREIRA; POWER; RENN, 2007, p. 82-83). Diante desse cenrio complexo, comearam os movimentos reformistas e a elaborao de Projetos de Emenda Constitucional, buscando o uso ativo dos poderes constitucionalmente garantidos ao Congresso e a alterao da Constituio, principalmente do art. 62, visando frear o poder legiferante do Presidente da Repblica. Assim, em 2001 o Congresso aprovou a Emenda Constitucional n 32, procedendo alterao do art. 62 da CF 1988 e promovendo mudanas no regime de edio e tramitao de Medidas Provisrias. Entre as principais mudanas institudas temos: (a) a extino da possibilidade de reedio

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ilimitada de MPs; (b) alterao na tramitao das MPs, agora com apreciao bicameral, devendo a mesma ser apreciada, diferente do prazo anterior de trinta dias, no perodo de sessenta dias, podendo este prazo ser prorrogado por mais sessenta dias, caso necessrio; (c) limitao do campo de legiferncia do Executivo por meio de MP, ficando vedada qualquer iniciativa deste tipo que legisle sobre direitos polticos, direito eleitoral, direito penal, diretrizes oramentrias, sequestro de bens ou deteno; (d) deve o Congresso Nacional se manifestar quanto Medida Provisria antes do trmino de sua vigncia, mas, caso isso no ocorra, a mesma caduca ou perde sua vigncia, importando assim em rejeio tcita da mesma, podendo a mesma matria ser submetida somente aps o trmino daquela sesso legislativa; (e) ultrapassado o prazo de 45 dias do incio da tramitao da MP no Congresso Nacional a mesma passa a sobrestar a pauta do Plenrio, adquirindo prioridade sobre as demais matrias, realizando o trancamento de pauta e forando a votao da MP, com fins a no se ultrapassar o prazo mximo de 120 dias at a votao efetiva. Dada a importncia das alteraes inauguradas com a EC n 32/2001, apontamos a seguir o estudo realizado por Almeida (2011, p. 5), elencando e reforando quais as principais alteraes no rito e tramitao das MPs aps setembro de 2001:
A Emenda 32 alterou significativamente o Artigo 62 da Constituio, inaugurando novas regras tanto para a edio quanto para a tramitao de MPs. As principais mudanas foram as seguintes: 1) Foram definidas explicitamente algumas restries materiais, ficando vedada a edio de MPs sobre (i) nacionalidade, cidadania e direitos polticos; (ii) direito penal, processual penal e processual civil; (iii) a organizao do Judicirio e do Ministrio Pblico; e (iv) matria oramentria, exceto para a abertura de crdito extraordinrio. Tambm foi proibida a edio de MP para matria reservada a lei complementar ou que vise ao bloqueio de ativos financeiros. 2) A arena de deliberao das MPs deixou de ser as sesses conjuntas do Congresso e passou a ser cada casa legislativa, com o Senado atuando como revisor das decises da Cmara. 3) O prazo para votao de MPs foi expandido para um total de 120 dias, aps o qual as medidas no votadas perdem a eficcia. 4) Se a MP no for votada em at 45 dias da sua edio ela passa a trancar a pauta da casa legislativa onde estiver tramitando, e nenhum

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outro item poder ser votado at que seja finalizada a deliberao sobre a MP. 5) MPs no votadas no prazo constitucional no podem ser reapresentadas no mesmo ano legislativo. 6) A regulao, pelo Congresso, dos efeitos legais produzidos pelo texto original de MPs alteradas, rejeitadas ou que perderam a eficcia tornou-se opcional. (ALMEIDA, 2011, p.5)

Segundo exposto por Pereira, Power e Renn (2007, p. 80-93), a ideia por trs desta reforma era gerar um conjunto de desincentivos ao uso das MPs. Associando-se a no possibilidade de reedio de matria rejeitada ou sem eficcia na mesma sesso legislativa com o fato de o Congresso dispor de 120 dias para se manifestar quanto matria (dando ao Executivo um tempo relativamente pequeno para formar uma maioria para sua aprovao), alm das restries impostas ao que poderia ser legislado por meio deste recurso, se imaginou que o envio de MPs seria reduzido, uma vez que em teoria o presidente teria uma nica chance de acertar no texto. A aprovao da emenda representou uma mudana e s foi possvel em funo de uma srie de fatores, gerados ano aps ano. Neste sentido, elucidativa a afirmao de Da Ros (2008, p. 153), segundo o qual
grande parte das restries materiais impostas ao Poder Executivo com a promulgao da Emenda Constitucional n. 32/2001 decorreram da experincia vivida nos anos anteriores no que se refere s relaes entre os trs poderes do Estado.

Assim, ainda na interpretao do autor supracitado, pode-se dizer que a emenda tornou claros certos posicionamentos firmados ao longo dos anos, tanto no mbito do poder Legislativo, como em sede jurisdicional (DA ROS, 2008, p.153). Em suma, depreende-se que, segundo o autor, a reforma no promoveu alteraes profundas no sistema poltico, mas serviu para consolidar posies que foram sendo apresentadas com o passar dos anos. Diante deste quadro, passaremos a abordar as consequncias diretas da edio da EC n 32/2001.

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Em sua gnese, a citada Emenda tinha como objetivo instaurar um conjunto de desincentivos ao uso das Medidas Provisrias, no entanto, diante da vitria de Acio Neves (PSDB) presidncia da Cmara dos Deputados em janeiro de 2001, ocasio em que Fernando Henrique Cardoso (PSDB) era o Presidente da Repblica e, talvez por estar em seu ltimo ano de mandato, no viu incentivos para se opor virtuosamente reforma das Medidas Provisrias, uma vez que tal atitude poderia representar um resultado final ainda mais desfavorvel ao Executivo. Na prtica, notamos que houve, na verdade, um aumento da dependncia presidencial edio de MPs aps a efetivao da reforma, algo que nenhuma conjuntura da poca conseguiu explicar. Neste momento, um acordo, na forma de uma disposio transitria, permitiu a FHC editar Medidas Provisrias que, sendo introduzidas no limbo entre a aprovao da Emenda Constitucional e a sua entrada em vigor, gozariam de status especial, sendo tratadas de acordo com as regras anteriores e em vigor indefinidamente, at que o Congresso optasse por apreci-las e rejeit-las. Desta sorte, um grande nmero de Medidas Provisrias foi editado naquela ocasio, tendo algumas delas tramitado, inclusive, at 2007 (PEREIRA; POWER; RENN, 2007, p. 81). Outra consequncia observada que esta Emenda Constitucional aumentou consideravelmente os poderes de agenda do Executivo, principalmente por conta do trancamento de pauta que ocorre aps 45 dias da tramitao da Medida Provisria, forando o Congresso a tomar decises rpidas, com pouco tempo para observar os efeitos prticos daquela medida presidencial em vigor, ou seja, a fim de evitar o trancamento da pauta o Congresso Nacional se antecipava e a velocidade com a qual as MPs so convertidas em leis stricto sensu acabou aumentando notavelmente desde 2001.

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No fim, concluiu-se que a tentativa de cercear os poderes legislativos do Presidente da Repblica por meio da reforma das regras concernentes s MPs acabou por tirar poder de barganha do Congresso, dando ainda mais poderes de agenda ao Executivo, alm de ter dado a qualquer Presidente racional a capacidade de determinar com preciso o que o Congresso ir debater no prximo ms e converter suas MPs em leis rapidamente, sem maiores transtornos. Importante ainda apontar os dados levantados sobre as consequncias da reforma, aqui apresentados por Almeida (2011, p. 10), segundo o qual:
A Emenda [Constitucional n 32/2001] aumentou a proporo anual mdia de MPs oramentrias. Estima-se, com 95% de confiana, que a magnitude relativa do aumento foi de 120% a 650%, com ponto mdio de 300%. [...] Os resultados das anlises multivariadas sugerem fortemente que a emenda teve o efeito de reduzir de forma relevante e estatisticamente significativa o uso de MPs para a produo ou alterao de leis e de polticas pblicas, mas que ela tambm aumentou de forma acentuada e estatisticamente significativa o seu uso para a abertura de crditos adicionais ao oramento. Como as aberturas de crditos no podem criar nem alterar polticas pblicas, mas to somente reforar a execuo das j aprovadas pelo Congresso, e dado o seu reduzido nmero em relao s medidas no-oramentrias, pode-se concluir que a emenda foi eficaz na realizao do objetivo de frear o uso de MPs no processo de produo e alterao de polticas pblicas. Neste sentido, a percepo generalizada de que a emenda teria sado pior que o soneto merece ser, seno corrigida, ao menos qualificada.

Em suma, so esses os questionamentos resultantes da EC n 32/2001 e envolvendo as Medidas Provisrias, cuja existncia se justifica na viabilizao da governabilidade por parte do Poder Executivo, com o fim precpuo de evitar que uma oposio de governo entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo inviabilize o progresso da nao. Conforme apresentado, com o intuito de evitar abusos por parte do Executivo a Carta Maior, aps a citada Emenda, prev que a Medida

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Provisria perder sua eficcia se no for convertida em lei no prazo de sessenta dias, prorrogveis uma vez por igual perodo. Voltando um pouco s ferramentas de controle de edio de MPs temos a proibio de reedio de MPs o que no se verifica na prtica j que uma nova Medida Provisria, desde que no seja idntica a anterior, no considerada reedio e a votao de forma separada em cada uma das Casas. Prevendo a existncia de uma eterna disputa entre os poderes da Unio, nosso diploma maior impe que caso a Medida Provisria no seja apreciada em at quarenta e cinco dias depois de editada, esta entrar em regime de urgncia, sobrestando, subsequentemente, os trabalhos em cada Casa sobre este tema temos atualmente uma interpretao nova, de autoria do atual Vice-Presidente da Repblica, Michel Temer, poca Presidente da Cmara dos Deputados, cujo contedo ser exposto neste trabalho mais detidamente a seguir.

3.4. A REFORMA FEITA POR TEMER Apesar de ser de suma importncia para o entendimento acerca da matria, no podemos apontar a temtica analisada nesta seo como reforma stricto sensu, uma vez que no h alterao do texto constitucional ou deciso judicial erga omnes que impute regras a respeito do trmite das MPs, havendo to somente uma releitura do texto constitucional em funo de uma Questo de Ordem suscitada. Tal contexto merece ser destacado, na medida em que as eventuais mudanas que se fariam no rito das Medidas Provisrias levaram em considerao justamente a paralisia legislativa decorrente daquele. O grande problema envolvendo a tramitao das Medidas Provisrias, tanto na Cmara dos Deputados, quanto no Senado Federal, decorre do fato de que o texto constitucional pouco especfico quanto ao rito de tramitao

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das MPs, assim, no a toa que as mudanas realizadas principalmente a partir da Emenda Constitucional n 32/2001 tenham se dado no sentido no s de tentar amenizar a paralisia legislativa, mas tambm no de elucidar o texto constitucional. Antes de proceder explicao da alterao promovida pelo atual Vicepresidente do pas e ex-presidente da Cmara dos Deputados, Michel Temer, no que concerne ao trancamento de pautas legislativas em decorrncia das medidas provisrias, convm expor uma breve sntese retrospectiva de como o rito de apreciao tem mudado ao longo dos anos. No perodo anterior Emenda Constitucional n 32/2001, o prazo para apreciao das medidas provisrias era de trinta dias, podendo o Presidente da Repblica reedit-las ilimitadamente. A partir da EC n 32/2001, o prazo anteriormente mencionado foi alterado para sessenta dias, sendo prorrogado automaticamente caso a medida provisria no fosse aprovada pelo Congresso Nacional. Cabe ressaltar, ainda, que, uma vez editada e no apreciada dentro do prazo de 45 dias, a medida provisria passava a entrar em regime de urgncia, trancando a pauta de qualquer das Casas em que estivesse tramitando. A citada reforma, ocorrida em 2009, tomou corpo no resultado de uma Questo de Ordem apresentada Mesa e respondida por Michel Temer poca na qualidade de Presidente da Cmara dos Deputados. Em suma, o disposto na Questo de Ordem n 411/2009 apresenta um entendimento que relativiza o disposto no Art. 64 2, conforme apresentaremos a seguir:
Art. 64 - A discusso e votao dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da Repblica, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores tero incio na Cmara dos Deputados. [...] 2 - Se, no caso do pargrafo anterior, a Cmara dos Deputados e o Senado Federal no se manifestarem, cada qual, sucessivamente, em at quarenta e cinco dias, sobre a proposio, ser esta includa na ordem do dia, sobrestando-se a deliberao quanto aos demais assuntos, para que se ultime a votao. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 32, de 2001). (BRASIL, 1988)

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Na ocasio, o entendimento firmado por Temer acabou por permitir que os trabalhos de cunho extraordinrio fossem mantidos nas duas Casas do Poder Legislativo, isto porque, conforme interpretao deste ilustre jurista, no se pode garantir s Medidas Provisrias o poder de obstar o prosseguimento de matrias legislativas sobre as quais no pode dispor em funo de vedao expressa da Constituio Federal de 1988. Assim, as proposies legislativas que tratem, por exemplo, de Emendas Constitucionais, de matria penal, de questes ditas interna corporis tais como o Regimento Interno da Cmara dos Deputados e suas resolues, no devem ficar sobrestadas em funo da no manifestao por parte do Congresso relativamente s Medidas Provisrias no prazo assinalado. Ocorre que, em funo da baixa clareza do texto constitucional, as Medidas Provisrias poderiam a versar sobre os mais variados temas dentro dos limites temticos estabelecidos na Constituio, assim, no s passaram as Medidas Provisrias a abordar temticas que deveriam ser tratadas por outros tipos de lei que no as leis ordinrias (leis complementares, por exemplo) como tambm, passaram a usurpar o rito de tramitao destinado s leis ordinrias, visando resultados rpidos atravs do sobrestamento das pautas congressuais. Sobre esse assunto, em resposta a duas questes de ordem, Michel Temer argumentou que
[...] diante da inevitabilidade das medidas provisrias ns todos acabamos encarando a medida provisria como se fosse um projeto de lei. E, encarada como projeto de lei essa a cultura poltica que se estabeleceu , ns acabamos colocando nela as mais variadas emendas e emendas da mais variada natureza. Ora, isso, ao longo do tempo, a meu ver e, naturalmente, posso estar errado, mas tenho convico do que estou dizendo , vai reduzindo cada vez mais a capacidade criadora do Poder Legislativo. (TEMER, 2009b, p.1)

Verifica-se acima que a preocupao do ento presidente era de expor aos seus pares que a cultura de deliberao das Medidas Provisrias foi, aos poucos, permeando a prpria atuao dos parlamentares, de modo que eles mesmos passaram a enxergar nelas um meio de viabilizar a atuao legislativa

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ainda que no fosse aquele o caminho mais adequado. Essa preocupao fica ainda mais clara quando Temer ressalta que
[...] pouco a pouco, ns todos a Presidncia, a Mesa da Cmara dos Deputados, com o apoio de todos os Lderes, sem exceo estamos caminhando no sentido de recolocar a medida provisria naquilo que foi o verdadeiro desiderato, o verdadeiro desejo do Constituinte de 1988, ou seja, uma medida excepcional, que s excepcionalmente poderia ser produzida e, excepcionalmente produzida, pautada pelo critrio, portanto, da urgncia e da relevncia. E no h dvida de que, ao longo do tempo, se banalizou a utilizao da medida provisria. (TEMER, 2009b, p.2)

O excesso de medidas provisrias, enviadas pelo Poder Executivo, resultava, assim, em constantes sobrestamentos de pauta do plenrio da Cmara, afetando projetos dos mais variados regimes desde projetos de lei ordinria at projetos de lei complementar, propostas de emendas constituio etc. Diante de tal cenrio, o ex-presidente da Casa, Michel Temer procedeu, ento, deciso de que, uma vez que MPs s podem versar sobre temas relativos a projetos de lei ordinria, o sobrestamento de pautas de plenrio s poderia afetar projetos que tramitassem sobre aquele regime e matria. Na Medida Cautelar em Mandado de Segurana 27.931-1, impetrado pelos deputados Ronaldo Caiado (DEM/GO), Jos Anbal (PSDB/SP) e Fernando Coruja (PPS/SC), justamente poca da deciso tomada por Temer, foi citada a deciso manifestada pelo presidente da Cmara dos Deputados em resposta Questo de Ordem n. 411 do Deputado Regis de Oliveira (PSC/SP):
Responde questo de ordem do Deputado Regis de Oliveira com uma reformulao e ampliao da interpretao sobre quais so as matrias abrangidas pela expresso deliberaes legislativas para os fins de sobrestamento da pauta por medida provisria nos termos da Constituio; entende que, sendo a medida provisria um instrumento que s pode dispor sobre temas atinentes a leis ordinrias, apenas os projetos de lei ordinria que tenham por objeto matria passvel de edio de medida provisria estariam por ela sobrestados; desta forma, considera no estarem sujeitas s regras de sobrestamento, alm das propostas de emenda Constituio, dos projetos de lei complementar, dos decretos legislativos e das resolues - estas objeto inicial da questo de ordem - as matrias elencadas no inciso I do art. 62 da Constituio Federal, as quais tampouco podem ser objeto de medidas provisrias; decide, ainda, que as medidas provisrias continuaro sobrestando as sesses deliberativas ordinrias da Cmara dos Deputados, mas no

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trancaro a pauta das sesses extraordinrias. (TEMER, 2009c, p. 1).

Acerca desta alterao da apreciao acerca das Medidas Provisrias e da expresso deliberaes legislativas, Moreira (2011, p.31) indica que:
As demais proposies sujeitas deliberao do Plenrio tm sido objeto das sesses extraordinrias, desde que o ento Presidente da Cmara dos Deputados, Dep. Michel Temer, em resposta Questo de Ordem n. 41114, suscitada em 11/03/2009, decidiu que as medidas provisrias continuaro sobrestando as sesses deliberativas ordinrias da Cmara dos Deputados, mas no trancaro a pauta das sesses extraordinrias. Observa-se que a maioria dessas proposies figura na Ordem do Dia das sesses plenrias em virtude da aprovao de requerimento de urgncia a chamada urgncia urgentssima.

Fica evidente, portanto, que a deciso tomada por Michel Temer resultou na possibilidade de que as matrias que no fossem objetos de lei ordinria passariam a ser apreciadas em sesso extraordinria, no dependendo, assim, da votao das medidas provisrias que se encontrassem prontas para pauta. A Medida Cautelar impetrada pelos deputados anteriormente mencionados foi relatada pelo Excelentssimo Ministro do Supremo Tribunal Federal, Dr. Celso de Mello, informando, em seu longo voto, entre outras coisas, que:
"A COMPETNCIA EXTRAORDINRIA DE EDITAR MEDIDAS PROVISRIAS NO PODE LEGITIMAR PRTICAS DE CESARISMO GOVERNAMENTAL NEM INIBIR O EXERCCIO, PELO CONGRESSO NACIONAL, DE SUA FUNO PRIMRIA DE LEGISLAR." [...] a deciso em causa teria a virtude de devolver, Cmara dos Deputados, o poder de agenda, que representa prerrogativa institucional das mais relevantes, capaz de permitir, a essa Casa do Parlamento brasileiro, o poder de selecionar e de apreciar, de modo inteiramente autnomo, as matrias que considere revestidas de importncia poltica, social, cultural, econmica e jurdica para a vida do Pas, o que ensejar na viso e na perspectiva do Poder Legislativo (e no nas do Presidente da Repblica) - a formulao e a concretizao, pela instncia parlamentar, de uma pauta temtica prpria, sem prejuzo da observncia do bloqueio procedimental a que se refere o 6 do art. 62 da Constituio, considerada, quanto a essa obstruo ritual, a interpretao que lhe deu o Senhor Presidente da Cmara dos Deputados. Sendo assim, em face das razes expostas, e sem prejuzo de ulterior reexame da controvrsia em questo, indefiro o pedido de medida cautelar. (MS 27931 MC, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, julgado em 27/03/2009, publicado em DJe-062 DIVULG 31/03/2009 PUBLIC 01/04/2009 RTJ VOL-00210-03 PP-01249)

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No pretendemos fazer um juzo de valor sobre a atuao desta citada reforma, mas, temos a certeza que de fato, a mudana promovida por Michel Temer permitiu ao Legislativo tomar um ar e deu incio a uma nova fase de questionamentos sobre as Medidas Provisrias, fase esta que s ser assentada quando da prolao da sentena definitiva nos autos do citado Mandado de Segurana 27.931, ainda em trmite no STF.

3.5. A ATUAO DO STF E A REFORMA TRAZIDA PELA ADI n 4029 No incio deste trabalho apontamos como caracterstica atpica do Poder Judicirio a atuao e influncia no mbito do processo legislativo, incluso aqui o instituto da Medida Provisria, motivo pelo qual as decises tomadas pelo Supremo Tribunal Federal apresentam-se como de suma importncia para este trabalho. Nesta esteira da participao ou interferncia do Supremo Tribunal Federal no mbito das MPs temos como exemplo a j citada ADI n 425-5 Tocantins, que permite a edio de Medida Provisria pelos Governadores de Estados desde que haja previso expressa para tal no mbito da Constituio Estadual e sejam respeitados os requisitos referentes s MPs dispostos na Constituio Federal, alm das decises exaradas nos Mandados de Segurana de n 31.689/DF e n 31.816/DF, entre outras. Diante de tantas decises, ocupa lugar de importante destaque aquela proferida na ADI n 4.029 DF, ao instaurada no intuito de apurar a constante violao do art. 62, caput e 9 da Constituio Federal por parte do Congresso Nacional, cuja deciso acabou por declarar a inconstitucionalidade de trechos de artigos da Resoluo n 1 de 2002 do Congresso Nacional, sendo sua nova redao a seguinte:
Art. 5 A Comisso ter o prazo improrrogvel de 14 (quatorze) dias, contado da publicao da Medida Provisria no Dirio Oficial da

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Unio para emitir parecer nico, manifestando-se sobre a matria, em itens separados, quanto aos aspectos constitucional, inclusive sobre os pressupostos de relevncia e urgncia, de mrito, de adequao financeira e oramentria e sobre o cumprimento da exigncia prevista no 1 do art. 2("Caput" do artigo declarado inconstitucional, em controle concentrado, pelo Supremo Tribunal Federal, pela ADIN n 4.029, publicada no DOU de 16/3/2012) 1 O exame de compatibilidade e adequao oramentria e financeira das Medidas Provisrias abrange a anlise da repercusso sobre a receita ou a despesa pblica da Unio e da implicao quanto ao atendimento das normas oramentrias e financeiras vigentes, em especial a conformidade com a Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, a lei do plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e a lei oramentria da Unio. 2 Ainda que se manifeste pelo no atendimento dos requisitos constitucionais ou pela inadequao financeira ou oramentria, a Comisso dever pronunciar-se sobre o mrito da Medida Provisria. 3 Havendo emenda saneadora da inconstitucionalidade ou injuridicidade e da inadequao ou incompatibilidade oramentria ou financeira, a votao far-se- primeiro sobre ela. 4 Quanto ao mrito, a Comisso poder emitir parecer pela aprovao total ou parcial ou alterao da Medida Provisria ou pela sua rejeio; e, ainda, pela aprovao ou rejeio de emenda a ela apresentada, devendo concluir, quando resolver por qualquer alterao de seu texto: I - pela apresentao de projeto de lei de converso relativo matria; e II - pela apresentao de projeto de decreto legislativo, disciplinando as relaes jurdicas decorrentes da vigncia dos textos suprimidos ou alterados, o qual ter sua tramitao iniciada pela Cmara dos Deputados. 5 Aprovado o parecer, ser este encaminhado Cmara dos Deputados, acompanhado do processo e, se for o caso, do projeto de lei de converso e do projeto de decreto legislativo mencionados no 4. Art. 6 A Cmara dos Deputados far publicar em avulsos e no Dirio da Cmara dos Deputados o parecer da Comisso Mista e, a seguir, dispensado o interstcio de publicao, a Medida Provisria ser examinada por aquela Casa, que, para concluir os seus trabalhos, ter at o 28 (vigsimo oitavo) dia de vigncia da Medida Provisria, contado da sua publicao no Dirio Oficial da Unio. 1 Esgotado o prazo previsto no caput do art. 5, o processo ser encaminhado Cmara dos Deputados, que passar a examinar a Medida Provisria. (Pargrafo declarado inconstitucional, em controle concentrado, pelo Supremo Tribunal Federal, pela ADIN n 4.029, publicada no DOU de 16/3/2012) 2 Na hiptese do 1, a Comisso Mista, se for o caso, proferir, pelo Relator ou Relator Revisor designados, o parecer no Plenrio da Cmara dos Deputados, podendo estes, se necessrio, solicitar para isso prazo at a sesso ordinria seguinte. (Pargrafo declarado

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inconstitucional, em controle concentrado, pelo Supremo Tribunal Federal, pela ADIN n 4.029, publicada no DOU de 16/3/2012) 3 Na hiptese do 2, se o parecer de Plenrio concluir pela apresentao de Projeto de Lei de Converso, poder, mediante requerimento de Lder e independentemente de deliberao do Plenrio, ser concedido prazo at a sesso ordinria seguinte para a votao da matria. (BRASIL, 2002).

A deciso que culminou na alterao dos citados artigos tomou lugar em maro de 2012, quando, no Plenrio do Supremo Tribunal Federal, votou-se inicialmente pela inconstitucionalidade da Lei n 11.516/2007, responsvel pela criao do Instituto Chico Mendes de Conservao e Biodiversidade (ICMBio), com origem na Medida Provisria n 366/2007. Na oportunidade, foi dado ao Congresso um prazo de at dois anos para a apreciao de dispositivo legislativo que permita a continuidade dos trabalhos do Instituto, no entanto, diante do risco de uma onda devastadora de invalidaes de Medidas Provisrias, o STF reviu seu posicionamento, afirmando que as regras deveriam ser observadas daquele momento em diante, desconsiderando os casos passados. A ao, movida pela Associao Nacional dos Servidores do Ibama, no resultou em inconstitucionalidade derivada do no atendimento dos critrios de relevncia e urgncia, que, apesar das crticas suas definies constitucionais vagas (se no inexistentes), persiste e aceita pelo prprio Congresso Nacional que, tal como apontado no corpo deste trabalho, deixou ao Poder Executivo o papel de atividade discricionria na definio da relevncia e urgncia. De fato, apesar de a ao questionar tambm tais aspectos da MP, os ministros da Corte se dividiram ao manifestarem-se sobre ponto. O relator do processo, Min. Luiz Fux, foi veemente ao afirmar a ausncia destes critrios, interpretao tambm aceita pelas Ministras Rosa Weber e Crmem Lcia, tendo os Ministros Ayres Britto e Gilmar Mendes apresentado posio contrria.

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A deciso dos Ministros do Supremo destaca, na verdade, o no cumprimento do rito formal de apreciao, que requer a formao de comisso mista:
Art. 62 - 9 Caber comisso mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisrias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sesso separada, pelo plenrio de cada uma das Casas do Congresso Nacional. (BRASIL, 1988)

Destacam-se trechos do parecer do Ministro Fux neste sentido:


A magnitude das funes das Comisses Mistas no processo de converso de Medidas Provisrias no pode ser amesquinhada. Procurou a Carta Magna assegurar uma reflexo mais detida sobre o ato normativo primrio emanado pelo Executivo, evitando que a apreciao pelo Plenrio seja feita de maneira inopinada. Percebe-se, assim, que o parecer da Comisso Mista, em vez de formalidade desimportante, representa uma garantia de que o Legislativo seja efetivamente o fiscal do exerccio atpico da funo legiferante pelo Executivo. [...] A efetividade do art. 62, 9, da Carta Magna no pode mais ser negada. O Pretrio Excelso no pode ser conivente com o desrespeito Constituio, quanto mais quando a prxis vetusta se revela to nociva democracia e ao correto funcionamento do sistema de equilbrio entre os Poderes da Repblica. (ADIn 4029/DF, Rel. Min. Luiz Fux, julg. 08.03.2012).

A importncia da ADI 4029 tende a se consolidar como foco de anlise no somente por sua influncia sobre o processo legislativo no Congresso e a apreciao de MPs, mas tambm como marco importante nas discusses sobre o papel do judicirio no debate e na ao poltica brasileira, especialmente no que diz respeito a sua relao com outros poderes. Notamos, de fato, que h uma clara mudana tcnica-institucional com potencial para alterar os paradigmas no somente dos trmites, mas como de comportamento parlamentar. A deciso do SFT declarou a inconstitucionalidade incidental do caput do artigo 5 e dos pargrafos 1 e 2 do artigo 6, pertencentes Resoluo do Congresso Nacional n 1/2002, cujo texto previa a possibilidade de indicao e declarao de parecer por relator em Plenrio terminado o prazo regimental de manifestao da Comisso Mista. Dessa forma a Medidas Provisrias agora

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devem, obrigatoriamente, seguir a ordem: (1) Publicao; (2) Indicao de membros da comisso mista (12 Senadores e 12 Deputados, respeitando a proporcionalidade partidria); (3) Designao da Comisso Mista; (4) Instalao da Comisso Mista, eleio de presidente, vice e relatores; (5) Apresentao de emendas; (6) Emisso de Parecer; (7) Incio da tramitao da Cmara dos Deputados. Passado um tempo razovel e sessenta Medidas Provisrias apresentadas pelo Poder Executivo aps a deciso do Supremo, com temticas variando desde a abertura de crdito extraordinrio at alteraes em programas do BNDES, uma anlise inicial j poderia ser sugerida: no parece ter-se repetido o quadro conjuntural quando da edio do Plano Vero, mostrando que o amadurecimento institucional, aliado ao uso to constante do instituto da Medida Provisria serviu para afastar o a deciso poltica, at ento chancelada pelo Poder Executivo e com fins a assegurar mais agilidade ao trmite das MPs, segundo a qual as reunies das Comisses Mistas seria dispensvel. Anacronismos parte, podemos afirmar que o Poder Legislativo consolidou uma estrutura administrativa e institucional para lidar com o trmite das MPs. No entanto, como demonstraremos no captulo seguinte, esta reforma no serviu de barreira para a execuo de Medidas Provisrias de Efeitos Consumados. De fato, a atuao do STF acabou limitando a atuao do Poder Executivo, com resultado quase que dramtico, j que, por ao do Poder Legislativo pautada na Resoluo n1/2002-CN e em artigos considerados inconstitucionais, a deciso do STF invalidaria todas as Medidas Provisrias editadas at o presente, vez que nenhuma delas havia seguido o rito obrigatrio de apreciao por Comisso Mista, assim, nos parece muito acertado o seguinte trecho da citada deciso:
7. A segurana jurdica, clusula ptrea constitucional, impe ao Pretrio Excelso valer-se do comando do art. 27 da Lei 9.868/99 para modular os efeitos de sua deciso, evitando que a sanatria de uma situao de inconstitucionalidade propicie o surgimento de panorama igualmente inconstitucional.

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8. Deveras, a proteo do meio ambiente, direito fundamental de terceira gerao previsto no art. 225 da Constituio, restaria desatendida caso pudessem ser questionados os atos administrativos praticados por uma autarquia em funcionamento desde 2007. Na mesma esteira, em homenagem ao art. 5, caput, da Constituio, seria temerrio admitir que todas as Leis que derivaram de converso de Medida Provisria e no observaram o disposto no art. 62, 9, da Carta Magna, desde a edio da Emenda n 32 de 2001, devem ser expurgadas com efeitos ex tunc. 9. A modulao de efeitos possui variadas modalidades, sendo adequada ao caso sub judice a denominada pure prospectivity, tcnica de superao da jurisprudncia em que o novo entendimento se aplica exclusivamente para o futuro, e no quela deciso que originou a superao da antiga tese (BODART, Bruno Vincius Da Rs. Embargos de declarao como meio processual adequado a suscitar a modulao dos efeitos temporais do controle de constitucionalidade. RePro, vol. 198, p. 389, ago/2011). [...] 11. Ao Direta julgada improcedente, declarando-se incidentalmente a inconstitucionalidade dos artigos 5, caput, e 6, caput e pargrafos 1 e 2, da Resoluo n 1 de 2002 do Congresso Nacional, postergados os efeitos da deciso, nos termos do art. 27 da Lei 9.868/99, para preservar a validade e a eficcia de todas as Medidas Provisrias convertidas em Lei at a presente data, bem como daquelas atualmente em trmite no Legislativo. (ADIn 4029/DF, Rel. Min. Luiz Fux, julg. 08.03.2012).

Sobre esta atuao poltica do STF, no se pode negar que, na medida em que a Corte tomou a deciso de garantir a segurana jurdica do pas, ela tambm resguardou a estabilidade poltica brasileira, ideia reforada pela deciso indita em resposta Questo de Ordem da Ordem dos Advogados do Brasil, cujo resultado aponta que o novo trmite das MPs s deve ser aplicado em relao s que forem editadas aps o acrdo, ou seja, nenhuma das leis que se utilizaram da ttica de apresentao de relatrio em Plenrio, at ento permitida pela Resoluo n 1/2002-CN, seria revogada ou declarada inconstitucional. Aes como esta aprofundam o debate sobre a chamada judiciliazao da poltica e o papel do Judicirio no campo jurdico-poltico. Diante deste cenrio, conclui-se que este novo quadro institucional, resultante da ao direta do Judicirio, representa uma nova camada de complexidade s interaes entre poderes, demonstrando que as tenses entre Legislativo e Executivo no podem ser completamente explicadas pela teoria da

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delegao e que o papel mais ativo do STF e da Justia evidenciam novos pontos de atrito e possveis mudanas de paradigma.

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4. AS MEDIDAS PROVISRIAS DE EFEITOS CONSUMADOS (MPECs) Aps termos devidamente apresentado o que consideramos ser todo o pano de fundo necessrio para a compreenso da ideia central deste trabalho, vamos passar a analisar o que convencionamos chamar de Medidas Provisrias de Efeitos Consumados ou MPECs. No decorrer deste trabalho apresentamos as vrias reformas ocorridas no mbito do processo legislativo das Medidas Provisrias, todas buscando evitar excessos por parte do Poder Executivo, ao mesmo passo que se criava uma padronizao do procedimento. Assim, as reformas vieram tanto do Poder Legislativo quanto do Poder Judicirio, partindo desde questes relativas impossibilidade de reedio de medidas rejeitadas, passando pela questo do trancamento de pauta, terminando na declarao incidental de inconstitucionalidade de trs itens da Resoluo n 01/2002 do Congresso Nacional, buscando, com sua supresso, fazer cumprir o texto constitucional no sentido de que as MPs sejam apreciadas pela Comisso Mista antes de serem encaminhadas ao Plenrio do Congresso. A ideia que definiu o objetivo destra trabalho e est por trs do conceito e definio aqui dados s MPECs surge de uma analise da realidade, mais especificamente, do caso da Medida Provisria n 579 de 11 de setembro de 2012, notadamente em face do art. 11, transcrito abaixo:
Art. 11. As prorrogaes referidas nesta Medida Provisria devero ser requeridas pelo concessionrio, com antecedncia mnima de sessenta meses da data final do respectivo contrato ou ato de outorga, ressalvado o disposto no art. 5. 1 Nos casos em que o prazo remanescente da concesso for inferior a sessenta meses da publicao desta Medida Provisria, o pedido de prorrogao dever ser apresentado em at trinta dias da data do incio de sua vigncia. (grifo nosso) 2 A partir da deciso do poder concedente pela prorrogao, o concessionrio dever assinar o contrato de concesso ou o termo aditivo no prazo de at trinta dias contados da convocao. (grifo nosso)

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3 O descumprimento do prazo de que trata o 2 implicar a impossibilidade da prorrogao da concesso, a qualquer tempo. (grifo nosso) 4 O contrato de concesso ou o termo aditivo contero clusula de renncia a eventuais direitos preexistentes que contrariem o disposto nesta Medida Provisria. (grifo nosso) (BRASIL, 2012d)

Aps analisarmos o artigo acima, dando nfase aos nossos grifos, podemos seguir uma sequncia lgica que permite a apresentao de nossos questionamentos. De acordo com a Medida Provisria citada, conforme disposto em seu 1, ficava estabelecido o prazo de trinta dias para apresentao do pedido de prorrogao das concesses que venceriam em menos de sessenta meses, a contar da publicao da MP; uma vez feito o pedido e o mesmo sendo aprovado, sua consequncia imediata consiste na assinatura do novo contrato de concesso ou do termo aditivo, dentro de novo prazo de trinta dias, ocasio em que o contrato poderia conter clusulas que implicassem em renncia a eventuais direitos preexistentes que fossem contrrios ao disposto na Medida Provisria. Ora, diante deste cenrio nos perguntamos: como ficaria a situao destes contratos de renovao caso a Medida Provisria n 579/2012 fosse rejeitada? Hoje sabemos que a MP foi convertida em lei, mas, poca, a certeza de converso era to grande que era possvel estabelecer prazos to curtos? No caso de rejeio da mesma, os contratos e termos aditivos assinados seriam vlidos? Ou ser que o status quo ante seria retomado? Onde estaria a segurana jurdica ao contratar com a administrao pblica com base em uma norma de carter provisrio? O prazo de trinta dias no seria muito pequeno perto do tempo mdio de tramitao de uma Medida Provisria nos corredores do Congresso? Foram estas perguntas que nortearam nossos estudos e acabaram demonstrando que podemos classificar as Medidas Provisrias em diferentes

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tipos, assim, a princpio, estabelecemos a existncia de duas classes em nvel macro: Medidas Provisrias Comuns e Medidas Provisrias de Efeitos Consumados. As primeiras seriam aquelas que abordam questes realmente gravadas de relevncia e urgncia, sendo estes requisitos to aparentes que no resta dvida acerca da legalidade da utilizao da Medida Provisria como instrumento hbil soluo do problema em questo. Noutro sentido, as segundas as Medidas Provisrias de Efeitos Consumados so aquelas que abordam questes onde no est presente esta certeza de legalidade e necessidade de aplicao da Medida Provisria, assim, o Poder Executivo se vale deste mecanismo e estabelece atravs do texto legal critrios capazes de acelerar a consecuo dos objetivos buscados pela Medida Provisria, deformando o instrumento de forma tal a garantir que, poca de votao, todos seus objetivos tenham sido cumpridos, gerando desta forma quase que uma impossibilidade prtica na rejeio da norma por parte do Congresso Nacional. De maneira resumida e simplificada, podemos afirmar que as MPECs consistem em Medidas Provisrias editadas pelo Poder Executivo com o intuito de tratorar ou suplantar o Legislativo, passando por cima de suas defesas edio de Medidas Provisrias. De fato, a MPEC se configura facilmente, pois, uma vez dotada de valor de lei, o Executivo embute dentro da MP prazos que expiram antes mesmo da apreciao da proposta legislativa por exemplo, vamos supor que o Estatuto do Desarmamento fosse proposto por MP e um dos artigos colocasse o prazo de trinta dias para entrega anistiada das armas, com direito a indenizao etc, como ficaria a situao, para o Congresso, quando o mesmo demora mais de dois meses depois de expirado o prazo, para proceder votao desta MP? Os atos a entrega das armas foram realizados e seus efeitos jurdicos consumados. Diante deste quadro, estaria o Congresso disposto a vetar a MP, com a obrigatoriedade de regular a restituio das armas e devoluo da indenizao?

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Dito isto, notamos que no preciso ser um expert em anlise de polticas pblicas para concluir pela inviabilidade de tal atitude, ou seja, diante deste panorama, ainda que os congressistas fossem contrrios aprovao desta Medida Provisria imaginria, como seus efeitos j foram consumados a rejeio seria ineficaz, no surtindo qualquer efeito.

4.1. CONCEITO Diante da apresentao supra, apresentamos a Medida Provisria de Efeito Consumado como aquela Medida Provisria onde, em razo de dispositivos legais imersos em seu texto, ou ainda, pela matria abordada, seus efeitos so consumados e seu objetivo cumprido antes mesmo da discusso da mesma no dentro do Congresso Nacional. Assim, nos propomos a analisar neste captulo a existncia de casos em que as Medidas Provisrias cumprem seu objetivo principal antes mesmo se ter um tempo hbil para anlise do texto da MP por parte do Congresso Nacional, ensejando geralmente em converso da mesma em Lei, seja para evitar o desgaste poltico ou dada a complexidade que a situao tomou em razo dos efeitos j produzidos durante a vigncia da MP.

4.2. MARCO TERICO / DELIMITAO Estabelecido o conceito, ou seja, o que vem a ser este subtipo ou tipo paralelo de Medida Provisria, seguiremos apresentando o estudo realizado a fim de verificar a ocorrncia das MPECs no mbito das MPs existentes no ordenamento jurdico nacional. Conforme apresentado no decorrer deste trabalho, a utilizao do instituto da Medida Provisria ultrapassa assustadoramente o que seria considerado

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uma quantidade necessria ou razovel, assim, para a consecuo deste trabalho seria invivel a anlise individual de todas as MPs editadas desde a promulgao da Constituio Federal de 1988, motivo pelo qual, escolhemos como marco terico limitador a aprovao da Emenda Constitucional n 32/2001, perfazendo assim o total de 622 Medidas Provisrias para serem analisadas e devidamente categorizadas. Devemos deixar claro que as MPECs podem estar presentes desde o advento da Constituio de 1988, no entanto, a fim de viabilizar este trabalho, estabelecemos como marco terico somente as MPs editadas aps a EC n 32/2001.

4.3. CATEGORIZAO DAS MEDIDAS PROVISRIAS PS-EC N32 Delimitado nosso espectro de estudo, vamos agora apresentar a diviso destas 622 Medidas Provisrias dentro de sete diferentes categorias. De certo que esta tarefa no fcil, uma vez que em funo da tradio legislativa do Congresso, tal como citado anteriormente, as emendas das MPs passaram a abarcar os mais diversos assuntos, criando verdadeiras aberraes legislativas, as vezes pedido do prprio Poder Executivo, a exemplo da Medida Provisria n 472/2009, posteriormente convertida na Lei n 12.249 de 11 de Junho de 2010, cujo texto legal aborda, num mesmo diploma, questes referentes ao fomento da indstria petrolfera, criao de programas sociais de informtica, benefcios fiscais, ampliao do Parque Nacional Mapinguari que sequer aparece na ementa desta Lei ou fazia parte da redao original da citada Medida Provisria , entre outras questes, tal como descrito na ementa a seguir:
Institui o Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento de Infraestrutura da Indstria Petrolfera nas Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste - REPENEC; cria o Programa Um Computador por Aluno - PROUCA e institui o Regime Especial de Aquisio de Computadores para Uso Educacional - RECOMPE; prorroga benefcios fiscais; constitui fonte de recursos adicional aos agentes financeiros do Fundo da Marinha Mercante - FMM para

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financiamentos de projetos aprovados pelo Conselho Diretor do Fundo da Marinha Mercante - CDFMM; institui o Regime Especial para a Indstria Aeronutica Brasileira - RETAERO; dispe sobre a Letra Financeira e o Certificado de Operaes Estruturadas; ajusta o os Programa Minha Casa Minha Vida - PMCMV; altera as Leis n 8.248, de 23 de outubro de 1991, 8.387, de 30 de dezembro de 1991, 11.196, de 21 de novembro de 2005, 10.865, de 30 de abril de 2004, 11.484, de 31 de maio de 2007, 11.488, de 15 de junho de 2007, 9.718, de 27 de novembro de 1998, 9.430, de 27 de dezembro de 1996, 11.948, de 16 de junho de 2009, 11.977, de 7 de julho de 2009, 11.326, de 24 de julho de 2006, 11.941, de 27 de maio de 2009, 5.615, de 13 de outubro de 1970, 9.126, de 10 de novembro de 1995, 11.110, de 25 de abril de 2005, 7.940, de 20 de dezembro de 1989, 9.469, de 10 de julho de 1997, 12.029, de 15 de setembro de 2009, 12.189, de 12 de janeiro de 2010, 11.442, de 5 de janeiro de 2007, os 11.775, de 17 de setembro de 2008, os Decretos-Leis n 9.295, de 27 de maio de 1946, 1.040, de 21 de outubro de 1969, e a Medida o Provisria n 2.158-35, de 24 de agosto de 2001; revoga as Leis os n 7.944, de 20 de dezembro de 1989, 10.829, de 23 de dezembro o de 2003, o Decreto-Lei n 423, de 21 de janeiro de 1969; revoga os dispositivos das Leis n 8.003, de 14 de maro de 1990, 8.981, de 20 de janeiro de 1995, 5.025, de 10 de junho de 1966, 6.704, de 26 de outubro de 1979, 9.503, de 23 de setembro de 1997; e d outras providncias. (BRASIL, 2010a)

Desta sorte, podemos afirmar que a categorizao destas MPs com base na temtica apresentada deve observar certas mitigaes, a mais importante delas, a possibilidade de que uma mesma Medida Provisria esteja enquadrada, ao mesmo tempo, em mais de uma das categorias que sero apresentadas, sob pena de se apresentar impossvel a categorizao. Assim, no intuito de apresentar nossa teoria da melhor forma possvel, criamos sete categorias diferentes, apresentadas com suas respectivas siglas a seguir: Crditos Extraordinrios (CE); Criao de Empresas Pblicas, Cargos Pblicos, rgos e Autarquias (EP); Desonerao Tributria (DES); Matria Tipicamente Tributria e Designao do Valor do Salrio Mnimo exceto casos de Desonerao (TRI); Regulao (REG); Estabelecem ou Regulam Benefcios Pecunirios, Subsdios ou Subvenes (SUB); e por fim, Medidas Provisrias que alteram outras Medidas Provisrias (AMP).

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Apresentadas as categorias existentes, partimos agora para os elementos caracterizadores de cada uma destas, sendo nossa base de classificao o disposto na ementa de cada uma das 622 Medidas Provisrias. a) Crditos Extraordinrios (CE): esta categoria abarca todas as Medidas Provisrias cuja ementa indicava a abertura de crdito extraordinrio. b) Criao de Empresas Pblicas, Cargos Pblicos, rgos e Autarquias (EP): esta categoria compreende todas as MPs que, em sua ementa indiquem a autorizao para a criao de empresas pblicas; convertam estruturas j existentes em empresa pblica; autorizem a participao de empresas pblicas junto a outras empresas ou programas do governo; criem ou transformem cargos de Ministro de Estado e cargos em comisso; estabeleam a contratao por tempo determinado para atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico; criem ou reestruturem carreiras no servio pblico; criao de rgos subsidirios do governo e vinculados ao Poder Executivo e Ministrios; contratao de pessoal; e estabelece a criao de Autarquias. c) Desonerao Tributria (DES): dentro desta categoria se encontram todas as Medidas Provisrias cuja ementa prev a reduo de alquotas ou a iseno de tributos. d) Matria Tipicamente Tributria (TRI): nesta categoria iremos encontrar todas as Medidas Provisrias que, em sua ementa, dispem sobre matria tipicamente tributria ao passo que no abordam apenas a desonerao de tributos e a instituio de benefcios e subvenes; esto inclusas nesta categoria as MPs cuja ementa prev tratamento acerca de crditos, regula questes referentes a operaes de financiamento; distribuio dos royalties e

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da participao especial decorrentes da explorao do petrleo; parcelamento de dbitos da Fazenda Pblica; estabelece medidas de incentivo ao pagamento de dbitos; dispe sobre a assistncia financeira por parte da Unio; altera a alquota ou incidncia de tributos e contribuies; altera legislao tributria; estabelece ou prorroga Regimes Tributrios especiais; dispe sobre a Administrao Tributria Federal; fixa o valor do salrio mnimo. e) Regulao (REG): enquadramos nesta categoria as medidas provisrias que importem em criar, alterar ou suprimir normas de procedimento da Administrao Pblica; estabelece planos de ao, normas, programas ou polticas pblicas; atua transformando sua prpria estrutura; dispe sobre prazos para atuao; regulamenta questo j existente; regulamenta cargos, funes e profisses; prorroga contratos; modifica a data de pagamentos; dispe sobre a organizao e competncias da Presidncia da Repblica, dos Ministrios, Autarquias e Empresas Pblicas; regulamenta lei j existente ou altera a legislao. f) Estabelecem ou Regulam Benefcios Pecunirios, Subsdios ou Subvenes (SUB): nesta categoria se encontram as Medidas Provisrias que estabeleam ou modifiquem auxlio pecunirio aos indivduos; estabeleam programas com fim ltimo de erradicao da pobreza; autuem diretamente nos benefcios pecunirios destinados aos usurios de polticas pblicas; institui gratificaes; reajusta parcelas remuneratrias. g) Medidas Provisrias que alteram outras Medidas Provisrias: esto inclusas nesta categoria todas as MPs que apresentam em sua ementa a modificao de uma outra Medida Provisria pela atualmente analisada, independente da temtica.

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4.4. ANLISE DE DADOS Aps termos devidamente apresentado as categorias e o enquadramento das Medidas Provisrias dentro de cada uma destas, nos parece interessante apresentar um quadro comparativo que demonstra a incidncia das categorias citadas dentro das 622 Medidas Provisrias reforamos que o nmero de ocorrncia de categorias maior do que o nmero de MPs, uma vez que h MPs que se encaixam em mais de uma categoria, tal como fica demonstrado na Figura 2, apresentado na pgina seguinte. Tabela 2 - Ocorrncia das Categorias FREQ % CRDITO EXTRAORDINRIO (CE) 144 15,45% CRIAO DE EMPRESAS PBLICAS / CARGOS (EP) 88 9,44% DESONERAO (DES) 26 2,79% TRIBUTRIO / SALRIO MNIMO (TRI) 229 24,57% REGULAO (REG) 359 38,52% BENEFCIOS, SUBSDIOS E SUBENES (SUB) 66 7,08% MPs QUE ALTERAM OUTRAS MPs (AMP) 20 2,15% 932 100,00% TOTAL
FONTE: Dados da pesquisa. Dados a partir da EC n32 e atualizados at 17/07/2013. Baseado no Quadro Geral de proposies disponvel no site da Presidncia da Repblica http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/MPV/Quadro/_Quadro%20Geral.htm

Informamos que a categorizao apresentada acima no pretende ser totalmente exaustiva e sequer um retrato exato da realidade. Na verdade, o estudo aqui apresentado tem base na anlise de contedo das ementas das Medidas Provisrias, com verificao do texto completo em alguns casos, assim, ressaltamos que esta tabela deve servir apenas como parmetro de pesquisa acerca das temticas abordadas pelas Medidas Provisrias, permitindo ao final indicarmos reas onde mais ocorrem as MPECs, tal como veremos neste captulo.

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Figura 2 - Proporo das MPs em Quantidade de Categorias


1,45% 5,95% 0,16% 33,12%

MPs em apenas 1 Categoria (369) MPs em 2 Categorias Simultneamente (206) MPs em 3 Categorias Simultneamente (37) MPs em 4 Categorias Simultneamente (9) MP em 5 Categorias Simultneamente (1)
59,32%

LEGENDA: Frequncia de Ocorrncia (Nmero de Medidas Provisrias) FONTE: Dados da pesquisa. Dados a partir da EC n32 e atualizados at 17/07/2013. Baseado no Quadro Geral de proposies disponvel no site da Presidncia da Repblica http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/MPV/Quadro/_Quadro%20Geral.htm

Tendo apresentado as classificaes existentes, a frequncia de ocorrncia de cada categoria e a proporo de MPs conforme a quantidade de categorias em que elas se encontram, vamos agora estipular a quantidade provvel de MPs alocadas em cada categoria, aplicando um fator de correo que permita sugerir quantitativos acerca da prevalncia temtica dentro das MPs. Os dados apresentados na tabela a seguir foram obtidos atravs do seguinte clculo de adequao: Nmero Total de Medidas Provisrias, dividido pelo Nmero Total de Classificaes Obtidas, multiplicado pela quantidade de classificaes em cada classe especfica, tal como descrito na frmula: , a primeira parte desta

equao gera uma constante k, assim, , onde o valor da frequncia de ocorrncia referente classe especfica apresentada

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na Tabela 2 e k = 0,668098818. Diante desta explicao, por exemplo, teremos que na Classe CRDITO EXTRAORDINRIO (CE) a funo se d por = , portanto, ( = )0,668098818 144, cujo resultado = 96,20622986. Diante deste resultado, arredondamos para cima valores maiores que 0,50 e para baixo aqueles inferiores a este valor, ou seja, = 96, tal como apresentado na tabela a seguir.

Tabela 3 N MPs/Classe aps Fator de Adequao FREQ % CRDITO EXTRAORDINRIO (CE) 96 15,43% CRIAO DE EMPRESAS PBLICAS / CARGOS (EP) 59 9,49% DESONERAO (DES) 17 2,73% TRIBUTRIO / SALRIO MNIMO (TRI) 153 24,60% REGULAO (REG) 239 38,42% BENEFCIOS, SUBSDIOS E SUBENES (SUB) 44 7,07% MPs QUE ALTERAM OUTRAS MPs (AMP) 14 2,25% TOTAL 622 100,00%
FONTE: Dados da pesquisa. Dados a partir da EC n32 e atualizados at 17/07/2013. Baseado no Quadro Geral de proposies disponvel no site da Presidncia da Repblica http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/MPV/Quadro/_Quadro%20Geral.htm

Diante destes resultados reforamos a proporo apresentada na Tabela 2 os resultados das tabelas apesar de diferentes so muito prximos, sendo a Tabela 3 oriunda da aplicao do fator de adequao, ou seja, de todas as 622 Medidas Provisrias apresentadas aps a EC n 32/2001, aproximadamente extraordinrio. Como veremos a seguir, a categoria das MPs que tratam de sobre a abertura de crdito extraordinrio tm papel central no desenvolvimento dos estudos a respeito da existncia das Medidas Provisrias de Efeitos Consumados, uma vez que quase todas as MPs dentro desta categoria podem ser enquadradas como MPECs, tal como descreveremos a seguir. 15% destas versam sobre abertura de crdito

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4.5. ESTUDO DE CASO A seguir, demonstraremos a existncia de casos especficos de Medidas Provisrias de Efeitos Consumados dentro de cada uma das sete categorias apresentadas.

4.5.1. CRDITO EXTRAORDINRIO (CE)

A. MEDIDA POVISRIA n 508/2010 Escolhemos como caso de estudo dentro da categoria Crdito Extraordinrio a Medida Provisria n 508/2010, submetida com a seguinte ementa:
Abre crdito extraordinrio, em favor da Presidncia da Repblica e dos Ministrios da Educao e da Integrao Nacional, no valor global de R$ 1.287.072.416,00, para os fins que especifica. (BRASIL, 2010c)

Diante deste texto e da presena da expresso crdito extraordinrio temos a confirmao de que esta MP est contida dentro da categoria analisada neste momento. Antes de seguirmos, nos parece interessante apresentarmos o significado de crdito extraordinrio conforme o glossrio do site do Senado Federal:
Modalidade de crdito adicional destinado ao atendimento de despesas urgentes e imprevisveis, como em caso de guerra, comoo interna ou calamidade pblica. autorizado e aberto por medida provisria, podendo ser reaberto no exerccio seguinte, nos limites do seu saldo, se o ato que o autorizou tiver sido promulgado nos ltimos quatro meses do exerccio financeiro. (BRASIL, 2013c)

Atravs de uma anlise mais detida da mesma notamos que sua propositura deu-se em 08 de outubro de 2010, visando a abertura de crdito extraordinrio em favor do Ministrio da Educao. Na verdade, este o texto quase que completo desta MP dotada

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apenas de dois artigos, onde o primeiro estabelece o montante para atender a programao constante do Anexo da MP e o segundo artigo estabelece que esta MP entra em vigor a partir da sua publicao. Sobre a temtica, antes de apresentarmos o andamento da MP, faz-se importante apontar o descrito na Resoluo n 1, de 202-CN a respeito da abertura de crditos extraordinrios:
Art. 2 Nas 48 (quarenta e oito) horas que se seguirem publicao, no Dirio Oficial da Unio, de Medida Provisria adotada pelo Presidente da Repblica, a Presidncia da Mesa do Congresso Nacional far publicar e distribuir avulsos da matria e designar Comisso Mista para emitir parecer sobre ela. [...] 6 Quando se tratar de Medida Provisria que abra crdito extraordinrio lei oramentria anual, conforme os arts. 62 e 167, 3, da Constituio Federal, o exame e o parecer sero realizados pela Comisso Mista prevista no art. 166, 1, da Constituio, observando-se os prazos e o rito estabelecidos nesta Resoluo. (BRASIL, 2002).

Seguindo a anlise, notamos, atravs de pesquisa no site da Cmara dos Deputados, que aps um longo trmite que durou aproximadamente cinco meses, temos em 22 de maro de 2011 a publicao do seguinte:
Ato Declaratrio n 1, de 21 de maro de 2011, do Presidente do Senado Federal, comunicando que, em sesso realizada no dia 17 de maro de 2011, o Senado Federal rejeitou, no mrito, a Medida Provisria n 508, de 8 de outubro de 2010. Dirio Oficial da Unio Seo 1 - 22/03/2011, Pgina 5. (BRASIL, 2010c)

Diante deste cenrio de rejeio, o que fazer com o tempo em que a MP foi vlida? Ora, se a urgncia realmente fosse justificvel, provavelmente o crdito destinado j foi, aps quase cinco meses, utilizado. Assim, caberia por fora do disposto na citada Resoluo n 1/2002-CN, em seu art. 11, a edio de Projeto de Decreto Legislativo a fim de regular o perodo de vigncia da Medida Provisria nestes termos:

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Art. 11. Finalizado o prazo de vigncia da Medida Provisria, inclusive o seu prazo de prorrogao, sem a concluso da votao pelas 2 (duas) Casas do Congresso Nacional, ou aprovado projeto de lei de converso com redao diferente da proposta pela Comisso Mista em seu parecer, ou ainda se a Medida Provisria for rejeitada, a Comisso Mista reunir-se- para elaborar projeto de decreto legislativo que discipline as relaes jurdicas decorrentes da vigncia de Medida Provisria. 1 Caso a Comisso Mista ou o relator designado no apresente projeto de decreto legislativo regulando as relaes jurdicas decorrentes de Medida Provisria no apreciada, modificada ou rejeitada no prazo de 15 (quinze) dias, contado da deciso ou perda de sua vigncia, poder qualquer Deputado ou Senador oferec-lo perante sua Casa respectiva, que o submeter Comisso Mista, para que esta apresente o parecer correspondente. 2 No editado o decreto legislativo at 60 (sessenta) dias aps a rejeio ou a perda de eficcia de Medida Provisria, as relaes jurdicas constitudas e decorrentes de atos praticados durante sua vigncia conservar-se-o por ela regidas. 3 A Comisso Mista somente ser extinta aps a publicao do decreto legislativo ou o transcurso do prazo de que trata o 2. (BRASIL, 2002)

No entanto, ao realizarmos a pesquisa no site do Senado Federal, notamos, conforme apresentado abaixo, descobrimos que no houve a edio de Projeto de Decreto Legislativo:
29/03/2011 Ao: Subsecretaria de Apoio s Comisses Mistas, para atender o disposto no art. 11 da Resoluo n 1, de 2002-CN. 05/04/2011 Ao: Esgotado o prazo regimental, sem a elaborao do Projeto de Decreto Legislativo pela Comisso Mista, matria encaminhada SCLCN para as devidas providncias. 05/04/2011 Ao: Recebido nesta Secretaria em 05-04-2011, aguardando o prazo final para elaborao do PDL. 16/06/2011 Ao: Secretaria de Arquivo 16/06/2011 Ao: PROCESSO ARQUIVADO. (BRASIL, 2010c)

Desta sorte, tal como previsto no citado 2 do art. 11 da Resoluo n 1/2002-CN e no o 11 do art. 62 da Constituio, uma vez no editado o Decreto Legislativo at sessenta dias aps a rejeio ou perda de eficcia de Medida Provisria, as relaes jurdicas constitudas e decorrentes de atos praticados durante sua vigncia conservar-se-o por ela regidas, ou seja, apesar de levar o rtulo de Rejeitada, na prtica, em funo da inrcia do Congresso, caso

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o dinheiro tenha sido gasto os efeitos sero equivalentes aprovao desta Medida Provisria. Assim, diante do raciocnio apresentado acima, no nos restam dvidas acerca do reconhecimento da MP n 508/2010 como uma Medida Provisria de Efeito Consumado.

B. MEDIDA PROVISRIA n 490/2010 Apesar da proposta deste trabalho consistir na apresentao de um exemplo de cada uma das categorias, no nos parece ruim apresentar os fatos relativos MP n 490/2010, publicada em 7 de junho de 2010, tambm enquadrada na categoria Crdito Extraordinrio, tal como previsto em sua ementa:
Abre crdito extraordinrio, em favor da Presidncia da Repblica e dos Ministrios da Educao e da Integrao Nacional, no valor global de R$ 1.287.072.416,00, para os fins que especifica. (BRASIL, 2010b)

Em sua tramitao a MP n 490/2010 foi declarada atravs de Ato do Presidente da Mesa do Congresso Nacional n 45, de 2010, Jos Sarney, sem eficcia em 16 de novembro de 2010, dado que seu prazo de vigncia foi encerrado no dia 18 de outubro de 2010. Neste ponto reside sua especificidade, uma vez que diferente do exemplo anterior, neste caso houve a edio de Projeto de Decreto Legislativo de Medida Provisria, o PDC n 2995/2010, redigido com a seguinte ementa:
Disciplina as relaes jurdicas decorrentes da vigncia da Medida Provisria n 490, de 07 de junho de 2010, que "Abre crdito extraordinrio, em favor da Presidncia da Repblica e dos Ministrios da Educao e da Integrao Nacional, no valor global de R$ 1.287.072.416,00 para os fins que especifica", conforme o disposto no art. 11 da Resoluo n 01-2002-CN. (BRASIL, 2010e)

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No corpo do Projeto de Decreto Legislativo temos que devem ser considerados vlidos e perfeitos, para todos os efeitos legais, os atos administrativos realizados durante a vigncia da Medida Provisria n 490, de 07 de junho de 2010, assim como as relaes jurdicas decorrentes daqueles atos administrativos, inclusos aqui aqueles relativos execuo das dotaes oramentrias. Devemos atentar ao fato de que este PDC, apresentado em trinta de novembro de 2010, conforme disposto no acompanhamento de proposies da Cmara dos Deputados ainda est pendente de apreciao do Plenrio. Na verdade, notamos que mesmo com a edio de um Projeto de Decreto Legislativo esta Medida Provisria consiste em uma Medida Provisria de Efeito Consumado j que no houve oposio aos efeitos decorrentes da mesma, ainda que no tenha havido sua converso em lei.

4.5.2. CRIAO DE EMPRESAS PBLICAS, CARGOS PBLICOS, RGOS E AUTARQUIAS (EP) Nesta seo analisaremos a Medida Provisria n 559/2012, referente emisso de autorizao s Centrais Eltricas Brasileira S.A., conhecida como Eletrobras, a adquirir o controle acionrio da Celg Distribuio S.A., conhecida como Celg D, tal como disposto na ementa:
Autoriza a Centrais Eltricas Brasileiras S.A. - ELETROBRAS a adquirir participao na Celg Distribuio S.A. - CELG D e d outras providncias. (BRASIL, 2012c)

Esta MP tambm tem texto curto, dispondo principalmente sobre a autorizao Eletrobras para adquirir o controle acionrio da Celg D, estabelecendo que a Eletrobras dever adquirir no mnimo 51% das aes ordinrias com direito a voto.

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Neste caso, destacamos a verificao das condies essenciais s Medidas Provisrias de Efeitos Consumados ao analisarmos as consequncias da mesma, tendo por base a constatao apresentada no portal de notcias da Cmara, a seguir:
As condies de prestao do servio pela Celg foram expostas em setembro do ano passado em apresentao do Operador Nacional do Sistema Eltrico. O ONS constatou condies crticas na companhia para o suprimento de energia de Goinia e do norte do estado e destacou a possibilidade de risco deteriorao no atendimento para este ano, devido falta de investimentos pela concessionria, que est inadimplente e sem condies de fazer investimentos. O governo ressalta que o controle acionrio pela Eletrobrs permitir o equacionamento da situao econmico-financeira da Celg D, mediante a regularizao de seus dbitos junto a diversas entidades federais e estaduais. A autorizao legislativa para que a Eletrobras possa ingressar de forma definitiva no negcio de distribuio acarretar, adicionalmente, a ampliao da atividade empresarial, consoante com a diretriz estabelecida para o fortalecimento do Sistema Eletrobras em nveis nacional e internacional, afirma. (BRASIL, 2012a)

Conforme disposto na consulta processual do site do Conselho Administrativo de Defesa Econmica4 (Cade) e no site de notcias Folha.com5, a operao de compra foi realizada em 15 de dezembro de 2011, antes mesmo da publicao da autorizao dada pela Medida Provisria n 559/2012. Desta sorte, a MP veio somente para legitimar a compra, que j havia sido concluda quase trs meses antes da MP e sete meses antes da publicao da Lei n 12.688 de 2012. Diante deste panorama, no restava aos parlamentares outra escolha, seno legitimar aquele ato j consumado em dezembro de 2011. Na verdade, a Eletrobras s informou ao Conselho sobre a operao passados mais de um ano mais especificamente, 444 dias ou seja, diante do cometimento de uma possvel ilegalidade o Poder Executivo editou uma MP permitindo a compra de aes por parte da Eletrobras.
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Consulta ao processo n 08700.002775/2013-67 atravs do campo de pesquisa no site http://www.cade.gov.br/Default.aspx?a8889b6caa60b241d345d069fc 5 Reportagem disponvel em http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2013/05/1275288-cadeaprova-compra-da-celg-pelo-eletrobras-mas-aplica-multa.shtml

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Desta sorte, diante deste quadro, poderamos ter duas consequncias prejudiciais aparentes: a primeira, resultando na rejeio do Cade compra das aes por parte da Eletrobras, contrariando assim norma legal e vlida; a segunda, resultando na aprovao da compra pelo Cade, ainda que intimamente os conselheiros acreditassem que a aquisio das aes importaria em formao de um monoplio. Isto posto, temos outro exemplo em que os supostos objetivos da Medida Provisria publicada foram cumpridos antes mesmo da votao no Congresso Nacional e sua converso em Lei, quase que constrangendo o Legislativo a aprovar esta situao sui generis.

4.5.3. DESONERAO TRIBUTRIA (DES) Analisaremos aqui a Medida Provisria n 609, de 08 de maro de 2013, enquadrada na categoria Desonerao e dotada da seguinte ementa:
Reduz a zero as alquotas da Contribuio para o PIS/PASEP, da COFINS, da Contribuio para o PIS/PASEP-Importao e da COFINS-Importao incidentes sobre a receita decorrente da venda no mercado interno e sobre a importao de produtos que compem a cesta bsica, e d outras providncias.(BRASIL, 2013b)

A problemtica por trs da desonerao de tributos, seja ela atravs da reduo de alquotas ou da excluso de incidncia, reside no fato de a utilizao da Medida Provisria, justamente em funo de sua aplicao imediata, podendo sua vigncia se estender por quase cinco meses sem que haja manifestao por parte do Congresso. Assim, a perda acumulada durante o perodo de vigncia da mesma pode representar a inviabilizao de projetos inteiros e um prejuzo irreparvel aos cofres pblicos.

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A MP em questo, tal como previsto na ementa, reduz para zero as alquotas de diferentes contribuies, alterando a realidade da arrecadao federal de impostos e a realidade do contribuinte. De fato, a MP aqui analisada era necessria, j que a alta dos preos de produtos da cesta bsica estava pressionando a inflao, mas, qual seria o impacto real caso esta MP, por acaso, fosse considerada inconstitucional e fosse rejeitada? Como ficaria a situao do montante no recolhido? Ser que seria editado o Projeto de Decreto Legislativo regulando todo o perodo, prevendo a contribuio retroativa ou algo similar, ou simplesmente aprovaria seu perodo de vigncia? No entanto, ao que tudo indica, apenas ns, agentes externos produo legislativa nos preocupamos com tais questionamentos. De fato, a Medida Provisria em estudo nesta seo apresenta grandes reflexos na economia e por si acaba por vincular a atuao do Congresso. Ora, qual seria a reao do pblico a uma manchete como Congresso rejeita Medida Provisria que diminua o preo da cesta bsica? Na realidade, diante do risco de tomar uma medida impopular, o que observamos foi a atuao do Congresso no sentido de expandir a alquota zero para outros produtos. Diante do exposto, acreditamos que o elemento identificador desta Medida Provisria de Efeito Consumado est no fato de que uma vez reduzida a alquota de determinado tributo atravs de Medida Provisria, tendo sua eficcia aplicao imediata, no podemos prever quais os prejuzos causados aos cofres pblicos caso, na verdade, esta seja uma MP inconstitucional, no podemos sequer obrigar o contribuinte a recolher o imposto que era devido mas foi zerado com a publicao da MP, no podemos transferir ao cidado este nus da incerteza e insegurana jurdica.

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Um expoente interessante desta categoria seria, por exemplo, uma MP que estabelecesse em 23 de dezembro de determinado ano a implementao de alquota zero para uma srie de tributos durante determinado perodo, por exemplo, at 31 de janeiro de 2013. Via de regra, como a data de publicao coincide com o incio do recesso do Congresso, que se estende at o dia 1 de fevereiro, teramos um ms de vigncia livre para esta MP, sem controle por parte do Congresso. Diante desta hiptese, qual o poder de rejeio concedido ao Congresso? A MP foi publicada, teve vigncia, os tributos no foram recolhidos e seu lapso de atuao inclusive j foi superado, e agora, o que resta fazer? Diante deste quadro, tal como j afirmamos anteriormente, a atuao do Congresso no sentido de aprovar ou rejeitar esta MP hipottica no gera efeitos diversos, seus fatos j esto consumados.

4.5.4. MATRIA TIPICAMENTE TRIBUTRIA (TRI) Analisaremos agora duas Medidas Provisrias, duas referentes matria tipicamente tributria com exceo da matria de desonerao, j abordada acima e outra referente fixao do valor do Salrio Mnimo.

A. MEDIDA PROVISRIA n 252/2005 A presente Medida Provisria foi intitulada pelos parlamentares e pela mdia como MP do Bem, sendo sua ementa a seguinte:
Institui o Regime Especial de Tributao para a Plataforma de Exportao de Servios de Tecnologia da Informao - REPES, o Regime Especial de Aquisio de Bens de Capital para Empresas Exportadoras - RECAP e o Programa de Incluso Digital, dispe sobre incentivos fiscais para a inovao tecnolgica e d outras providncias. (BRASIL,2005b)

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O ponto interessante desta MP coincide com o ponto em que temos demonstrado seu pertencimento s Medidas Provisrias de Efeitos Consumados. A temtica central desta MP consiste na instituio de um Regime Especial de Tributao, facilitando a atuao do empresariado na rea de exportao de servios de tecnologia da informao, da aquisio de bens de capital para empresas exportadoras, alm de alterar diversas normas tributrias referentes a contribuies, impostos diversos, incluindo o Imposto de Renda. Ao analisarmos sua trajetria temporal, notamos que esta MP foi apresentada no dia 15/06/2005 e em 14/10/2005 teve sua vigncia encerrada, tal como descreve o andamento da proposio no site da Cmara dos Deputados:
Ato Declaratrio n 38, de 14 de outubro de 2005, do Presidente da Mesa do Congresso Nacional, comunicando que a Medida Provisria n 252, de 15 de junho de 2005, teve seu prazo de vigncia encerrado no dia 13 de outubro do corrente ano. Dirio Oficial da Unio - Seo 1 - 17/10/2005, Pgina 1 (Publicao). (BRASIL,2005b)

No entanto, no podemos deixar de notar que neste interstcio, no dia 01/07/2005, tivemos a publicao da Medida Provisria n 255/2005, cujo texto incorpora a MP do Bem, ou seja, traz os mesmos dispositivos da MP n 252/2005, alm de outros novos. Em seu curso, a MP n 252/2005 foi convertida no Projeto de Lei de Converso (CN), n 23 de 2005, cuja tramitao foi obstada pela falta de deliberao da matria, culminando assim, no Ato Declaratrio n 38 citado acima. No entanto, importante apontarmos que ao analisarmos o andamento deste Projeto de Lei de Converso n 23 de 2005, encontramos o seguinte:

10/11/2005 Ao: Esgotado o prazo regimental, sem a Comisso elaborar o Projeto de Decreto Legislativo, a matria encaminhada SSCLCN para as devidas providncias.

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[...] 27/01/2006 Ao: Esgotado o prazo previsto no art. 11, "caput" e seus pargrafos, da Resoluo 1/2002-CN, sem apresentao do Projeto de Decreto Legislativo, a matria vai ao Arquivo via Protocolo Legislativo. 06/02/2006 Situao: ARQUIVADA; ARQUIVADO. (BRASIL, 2005d) Ao: PROCESSO

Ora, novamente no houve a edio de Projeto de Decreto Legislativo, ou seja, os atos praticados durante a vigncia da Medida Provisria devem ser considerados perfeitos e legais, mas e agora? Retorna-se redao antiga do artigo? Responderemos esta pergunta ao aprofundarmos nosso estudo sobre estas Medidas Provisrias, com a Lei 11.196, de 2005, responsvel conjunta com a Medida Provisria n 252 pela alterao da Lei 9.250 de 26 de dezembro de 1995, como veremos no comparativo entre o texto original, o alterado pela MP e o texto alterado pela lei, a seguir.
Artigo Original Art. 22. Fica isento do imposto de renda o ganho de capital auferido na alienao de bens e direitos de pequeno valor, cujo preo unitrio de alienao, no ms em que esta se realizar, seja igual ou inferior a R$ 20.000,00 (vinte mil reais). (BRASIL, 1995). Alterao pela Medida Provisria n 252/2005 Art. 22. Fica isento do imposto de renda o ganho de capital auferido na alienao de bens e direitos de pequeno valor, cujo preo unitrio de alienao, no ms em que esta se realizar, seja igual ou inferior a: (Redao dada pela Medida Provisria n 252, de 2005) Sem eficcia I - R$ 20.000,00 (vinte mil reais), no caso de alienao de aes negociadas no mercado de balco;(Includo pela Medida Provisria n 252, de 2005) Sem eficcia II - R$ 35.000,00 (trinta e cinco mil reais), nos demais casos.(Includo pela Medida Provisria n 252, de 2005) Sem eficcia. (BRASIL, 2005b) Alterao pela Lei n 11.196/2005 Art. 22. Fica isento do imposto de renda o ganho de capital auferido na alienao de bens e direitos de pequeno valor, cujo preo unitrio

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de alienao, no ms em que esta se realizar, seja igual ou inferior a: (Redao dada pela Lei n 11.196, de 2005). (BRASIL, 2005a) I - R$ 20.000,00 (vinte mil reais), no caso de alienao de aes negociadas no mercado de balco; (Includo pela Lei n 11.196, de 2005) II - R$ 35.000,00 (trinta e cinco mil reais), nos demais casos. (Includo pela Lei n 11.196, de 2005) Pargrafo nico. No caso de alienao de diversos bens ou direitos da mesma natureza, ser considerado, para os efeitos deste artigo, o valor do conjunto dos bens alienados no ms. (BRASIL, 2005a)

No preciso um estudo detalhado dos artigos apresentados acima para notar que na verdade no h qualquer alterao substancial entre o texto alterado pela MP n 252/2005 e aquele inserido pela Lei n 11.196/2005, fato este que corrobora com nossa teoria de que a MP n 252/2005 na verdade uma Medida Provisria de Efeito Consumado e que suas alteraes afetaram uma temtica to importante, complexa e de difcil reverso ao status quo ante que foi preciso reviver estas alteraes quando da perda de eficcia da MP n 252/2005.

B. MEDIDA PROVISRIA n 516/2010 A Medida Provisria desta seo, segundo sua ementa, Dispe sobre o salrio mnimo a partir de 1 de janeiro de 2011. Neste trabalho, consideraremos todas as Medidas Provisrias que tratem da fixao de valor do salrio mnimo como Medida Provisrias de Efeitos Consumados. Tecemos esta considerao porque, apesar do que ocorrido com a Medida Provisria n 516, que, fixou o salrio mnimo a partir de janeiro de 2011 no montante de R$540,00 (quinhentos e quarenta reais) e posteriormente foi prejudicada por ao da Lei 12.382, de 25 de fevereiro de 2011, responsvel por fixar o salrio mnimo a partir daquele ms em R$545,00 (quinhentos e quarenta e cinco reais).

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Ora, porque esta classe consiste ento em Medidas Provisrias de Efeitos Consumados se verificamos sua alterao no exemplo acima? A resposta est na Constituio Federal, em seu art. 7, inciso VI:
Art. 7 So direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, alm de outros que visem melhoria de sua condio social: [...] VI - irredutibilidade do salrio, salvo o disposto em conveno ou acordo coletivo; (BRASIL, 1988)

Assim, a fixao do salrio mediante Medida Provisria, ainda que passvel de alterao, fixa um valor mnimo que no pode ser diminudo, ou seja, aps a fixao do valor do salrio mnimo s poder haver alterao para valores maiores do que aqueles anteriormente dispostos e nunca menores. O resultado desta leitura quase assustador, ao passo que o Poder Executivo detm, de maneira irrestrita, o poder de fixao do valor mnimo do salrio mnimo.

4.5.5. REGULAO (REG) No tocante s MPECs dentro da categoria de Regulao acreditamos que o melhor exemplo consiste na Medida Provisria inspiradora deste trabalho, a MP n 579/2012. Conforme apresentado no decorrer deste trabalho esta MP trata da regulao do setor de energia eltrica e consiste em uma Medida Provisria de Efeito Consumado diante do fato que em seu art. 11 fixa o prazo de trinta dias para que as concessionrias com contrato a vencer em menos de sessenta meses adiram ao novo modelo de contrato, nos moldes do proposto pela Medida Provisria, importando inclusive em renncia de direitos, ou seja, qual seria a consequncia deste ato diante

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de uma possvel rejeio da MP? Assim, justamente em funo da complexidade de se regular todas as relaes decorrentes da MP em questo no resta ao Congresso outra opo seno aprovar sua converso em lei.

4.5.6. BENEFCIOS, SUBSDIOS E SUBENES (SUB) Nesta seo analisaremos a Medida Provisria n 590/2012,

enquadrada na categoria que cria, altera ou dispe sobre Benefcios, Subsdios e Subvenes, tal como identificamos em sua ementa:
Altera a Lei n 10.836, de 9 de janeiro de 2004, para ampliar a idade limite de crianas e adolescentes que compem as unidades familiares beneficirias do Programa Bolsa Famlia elegveis ao recebimento do Benefcio para Superao da Extrema Pobreza, e d outras providncias. (BRASIL, 2012e).

Ao analisarmos o texto original da MP, notamos a existncia de apenas dois artigos, o primeiro alterando cinco pontos da Lei n 10.836 de 09 de janeiro de 2004 e o segundo informando que esta MP entra em vigor na data de sua publicao. Pesquisando sobre a referida MP notamos que a mesma foi aprovada e convertida em lei, dando origem Lei n 12.817 de 5 de junho de 2013. Neste ponto reside a configurao da Medida Provisria de Efeito Consumado, uma vez que o texto da citada lei reproduz o disposto no texto da Medida Provisria, sendo o objetivo da lei apenas garantir status de legalidade alterao dos requisitos estabelecidos no 15 do art. 2, analisado a seguir:

Texto Original Art. 2, 15. O benefcio para superao da extrema pobreza na primeira infncia corresponder ao valor necessrio para que a soma da renda familiar mensal e dos benefcios financeiros supere o valor de R$ 70,00 (setenta reais) per capita e ser calculado por faixas de renda. (Includo pela Lei n 12.722, de 2012)

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Redao dada pela Medida Provisria n 590/2012 Art. 2, 15. O benefcio para superao da extrema pobreza corresponder ao valor necessrio para que a soma da renda familiar mensal e dos benefcios financeiros supere o valor de R$ 70,00 (setenta reais) per capita. (Redao dada pela Medida Provisria n 590, de 2012). (BRASIL, 2012e). Redao dada pela Lei n 12.817/2013 15. O benefcio para superao da extrema pobreza corresponder ao valor necessrio para que a soma da renda familiar mensal e dos benefcios financeiros supere o valor de R$ 70,00 (setenta reais) per capita. (Redao dada pela Lei n 12.817, de 2013). (BRASIL, 2013a)

A diferena entre estas alteraes sutil, mas, seus efeitos so grandes, uma vez que agora o clculo no mais realizado de acordo com faixas de renda, mas sim o valor absoluto, permitindo melhor amplitude do programa de superao da extrema pobreza. Neste mesmo sentido, temos um trecho da exposio de motivos da MP n 590/2012:
Terceiro, optou-se por aperfeioar o mecanismo de clculo dessa espcie de benefcio, eliminando a referncia s faixas de renda utilizadas para a quantificao da renda da famlia beneficiria antes da concesso do benefcio para superao da extrema pobreza. Desta forma, a expresso e ser calculado por faixas de renda, ao final do 15 do art. 2, eliminada. (BRASIL, 2012e).

4.5.7. ALTERAO DE MEDIDA PROVISRIA (AMP) Analisaremos agora um exemplo de Medida Provisria responsvel pela alterao ou revogao de outras Medidas Provisrias, nossa ltima categoria de estudo. Escolhemos como exemplar para apresentarmos a ocorrncia das MPECs a Medida Provisria n 439/2008, responsvel pela revogao da Medida Provisria n 437, de 29 de julho de 2008, que tratava sobre a transformao da Secretaria Especial de Agricultura e Pesca da Presidncia da Repblica em Ministrio da Pesca e Agricultura, alm de criar cargos, funes e gratificaes.

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Qual o cenrio ento? Revogada a Medida Provisria que cria o Ministrio da Pesca e Aquicultura este estaria extinto? Sabemos que a resposta complexa. Ora, durante o perodo de vigncia da MP n 437/2008 existia este Ministrio e um ms depois houve a extino do mesmo? No sabemos mensurar as consequncias deste ato j que no houve edio de Projeto de Decreto Legislativo, ou seja, a priori os efeitos da MP n 437/2008 entre julho e agosto de 2009 continuaram plenos. De fato, o Ministrio da Pesca e Aquicultura, tal como previsto em seu site, veio a ser criado mediante lei somente em 2009, com o advento da Lei n 11.958, de 26 de junho de 2009. Diante do exposto, a caracterizao como Medida Provisria de Efeitos Consumados se justifica pelo fato de que a revogao da Medida Provisria n 437/2008, justamente por ter sido feita atravs de outra Medida Provisria teve efeitos imediatos, fazendo desta categoria a mais perigosa, podendo inclusive servir pura e simplesmente como instrumento de controle de agenda daquelas Medidas Provisrias que o Poder Executivo quer que sejam apreciadas primeiro, valendo-se da revogao daquelas que impeam a apreciao da medida de interesse.

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5. INTERPRETAES E IMPLICAES DO QUADRO ATUAL - UMA NOVA ESPCIE LEGISLATIVA? Os resultados obtidos neste estudo indicam dois cenrios possveis e no excludentes: o primeiro, representado pelo fato de que o instituto da Medida Provisria foi to alterado que na verdade hoje existe apenas uma verso deturpada daquele instrumento inaugurado na Constituio de 1988; o segundo cenrio indica o surgimento de uma nova espcie legislativa, um instrumento normativo que se aproxima mais do Decreto-Lei do que da prpria Medida Provisria, dado que seus efeitos so consumados antes mesmo da apreciao da temtica pelo Poder Legislativo, muitas vezes, pouco importando seu status de rejeitado ou aprovado. Diante deste questionamento tendemos a acreditar que na verdade existe um tipo legislativo novo, de existncia verificvel na prtica, mas sem a devida previso ou permisso legal. Tal como exemplificamos no captulo anterior, a verificao das MPECs pode ser justificada atravs de duas sistemticas principais: (a) a primeira ocasio guarda relao com a matria abordada pela MP, dado que, em funo de sua complexidade, no h qualquer garantia de que a rejeio da Medida Provisria pelo Congresso possa evitar a consecuo dos objetivos previstos no texto legal, ou seja, uma vez editada a MP, independente de ser convertida em lei ou rejeitada, seu objetivo tende a ser alcanado; (b) a segunda sistemtica reside na insero de prazos especficos no corpo do texto da Medida Provisria, de forma tal que o Poder Legislativo no consiga analisar ou colocar em pauta antes da realizao total de seus objetivos o texto da Medida Provisria. Devemos ter em mente que o reconhecimento desta nova espcie legislativa no benfico ao pas, antes pelo contrrio, ao notarmos a presena deste tipo legislativo entre as Medidas Provisrias editadas pelo Poder Executivo acabamos por evidenciar a usurpao de atividade tpica do Poder Legislativo, uma vez que a apreciao sobre a converso em lei ou rejeio da MP

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meramente formal, sabido que, no caso da abertura de crdito extraordinrio, as aes so convalidadas seja por Projeto de Decreto Legislativo, seja pela inrcia do Congresso. Dito isto, vamos apresentar a seguir um caso que na verdade pode na fugir regra aqui proposta acerca das Medidas Provisrias de Efeitos Consumados, tal como veremos na Medida Provisria n 611, de 4 de abril de 2013. A ementa original desta MP traz o seguinte texto: Abre crdito extraordinrio, em favor dos Ministrios das Comunicaes, do Desenvolvimento Agrrio, da Defesa e da Integrao Nacional, no valor de R$ 3.969.200.000,00, para os fins que especifica. No tocante ao texto propriamente dito temos apenas dois artigos, um indicando a abertura do crdito para atender programao constante do Anexo e outro para informar que esta Medida Provisria entra em vigor na data de sua publicao. Entre os diversos programas e projetos apresentados no anexo da MP n 611/2013, carece especial ateno o Projeto Servios de Telecomunicaes para Grandes Eventos, parte do Programa Comunicaes para o Desenvolvimento, a Incluso e a Democracia, de responsabilidade do Ministrio das Comunicaes. Conforme disposto no anexo e na exposio de motivos, para este nico programa foram destinados R$43 milhes, sob a seguinte justificativa:
2. No mbito do MC [Ministrio das Comunicaes], os recursos possibilitaro a contratao de servios de tecnologia da informao e telecomunicaes, incluindo transmisso de vdeo e transporte de dados, para atendimento aos eventos Copa das Confederaes da FIFA 2013 e Copa do Mundo 2014, em cumprimento s obrigaes estabelecidas na Garantia n 11 Telecomunicaes e Tecnologia da Informao, assinada em maio de 2007, e s responsabilidades posteriormente pacificadas e pactuadas no Memorando de Entendimento (MoU), assinado em 9 de janeiro de 2013 entre o rgo e a Fdration Internationale de Football Association FIFA. 3. Segundo a Nota Tcnica n 03/2013/DEBL/STE/MC, de 7 de maro de 2013, a Garantia n 11 Telecomunicaes e Tecnologia da

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Informao foi assinada pelo Ministro de Estado das Comunicaes, em maio de 2007, para formalizar o comprometimento do Pas com as exigncias da FIFA no setor de telecomunicaes para a realizao da Copa do Mundo 2014 e da Copa das Confederaes da FIFA 2013. Nesta, o Governo brasileiro comprometeu-se a garantir, sem custo para a FIFA ou para seus usurios, a disponibilidade de infraestrutura de telecomunicaes, incluindo a totalidade da rede, seus equipamentos e as comunicaes de telefone, dados, udio e vdeo necessrios para as competies e seus eventos auxiliares. 4. Segundo o rgo, aps a assinatura da referida Garantia, houve divergncias sobre se esta contemplava somente a disponibilizao de infraestrutura de telecomunicaes ou se estaria includo o fornecimento, sem nus FIFA, dos servios inerentes a essa infraestrutura. A questo foi pacificada apenas em 9 de janeiro de 2013, quando o rgo e a FIFA firmaram o Memorando de Entendimento, estabelecendo que esses servios ficariam a cargo do Governo brasileiro. (BRASIL, 2013c)

Diante deste panorama no teramos nada de especial, no fosse o caso das manifestaes que tomaram as ruas do Brasil a partir do ms de maro de 2013, culminando em manifestaes simultneas por todo o pas no ms de junho do mesmo ano, abrigando as mais diversas pautas, entre elas a questo da precariedade do transporte pblico, da educao e da sade no pas, em contraponto aos infinitos recursos dispendidos para receber os eventos esportivos da Copa das Confederaes em 2013, da Copa do Mundo FIFA em 2014 e as Olimpadas em 2016. Coincidindo com o pico de movimento das manifestaes a MP n 611/2013 foi discutida e apreciada em Sesso Deliberativa Ordinria do Plenrio da Cmara em 25 de junho de 2013, onde se decidiu pela supresso do Programa Comunicaes para o Desenvolvimento, a Incluso e a Democracia, conforme disposto na pgina de acompanhamento das proposies da Cmara dos Deputados:

Votao do "Programa de Trabalho (Aplicao): 24.722.2025.14WM.6500 - Servio de Telecomunicaes para Grandes Eventos" constante do Anexo da Medida Provisria N 611/2013, objeto do destaque para votao em separado da Bancada do PPS. Encaminharam a Votao: Dep. Sib Machado (PT-AC), Dep. Rubens Bueno (PPS-PR), Dep. Arlindo Chinaglia (PT-SP) e Dep. Anthony Garotinho (PR-RJ). Suprimido o programa. (** Em consequncia, altera-se a ementa e o art. 1 da Medida Provisria n 611/2013). (BRASIL, 2013c)

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Assim, a redao final do texto aprovado no contemplou a verba de R$43 milhes, tal como notamos no valor global da nova redao da ementa: Abre crdito extraordinrio, em favor dos Ministrios do Desenvolvimento Agrrio, da Defesa e da Integrao Nacional, no valor de R$3.926.200.000,00, para os fins que especifica. Consideramos a rejeio deste montante e a supresso do programa uma vitria em si para a poltica nacional, mas, fosse a MP n 611/2013 uma Medida Provisria de Efeitos Consumados esta rejeio de nada adiantaria sem a edio de um Projeto de Decreto Legislativo. Desta sorte, no mpeto de garantir populao uma resposta frente s manifestaes foi editado o Projeto de Decreto Legislativo n 1058/2013, de autoria do Deputado Chico Alencar (PSOL/RJ), reproduzido na ntegra abaixo:
PROJETO DE DECRETO LEGISLATIVO N 1058, de 2013. (do Sr. Chico Alencar) Disciplina as relaes jurdicas decorrentes da rejeio de parte da Medida Provisria n 611, de 04 de abril de 2013. O Congresso Nacional decreta: Art.1 Em decorrncia da rejeio de parte do Anexo da Medida Provisria n 611, de 4 de abril de 2013, que abriu crdito extraordinrio de R$ 43 milhes para Servios de Telecomunicaes para Grandes Eventos, a execuo oramentria referente a esta ao dever ser interrompida imediatamente, e os recursos j gastos devero ser devolvidos ao Tesouro. Art.2 Este Decreto Legislativo entra em vigor na data de sua publicao. JUSTIFICATIVA Diante da presso das ruas, a Cmara e o Senado rejeitaram a concesso de crdito extraordinrio de R$ 43 milhes para Servios de Telecomunicaes para Grandes Eventos, ou seja, a destinao de recursos pblicos para a FIFA organizar a Copa do Mundo. Esta instituio internacional lucrar bilhes com a Copa, e poderia certamente financiar tais gastos, razo pela qual os parlamentares rejeitaram esta parte da Medida Provisria. Portanto, para que seja respeitada a vontade deste Parlamento, apresento o presente Projeto de Decreto Legislativo. Sala das Sesses, em 17 de julho de 2013. Chico Alencar - PSOL/RJ. (BRASIL, 2013c)

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No que pese o fato de que o citado PDC n 1058/2013 ainda carece de aprovao pela Cmara, podemos considerar este um grande freio presena das Medidas Provisrias de Efeitos Consumados, uma vez que, em deciso quase que histrica dispe que a execuo oramentria referente a esta ao dever ser interrompida imediatamente, e os recursos j gastos devero ser devolvidos ao Tesouro. Na verdade, este captulo tem a inteno de apresentar uma crtica verificao destas Medidas Provisrias de Efeitos Consumados, alm de demonstrar a possibilidade de atuar no sentido de tentar anular sua existncia. No caso especfico da MP n 611/2013 e do Programa Comunicaes para o Desenvolvimento, a Incluso e a Democracia, tal como apresentado na exposio de motivos da Medida Provisria, a verba suprimida de R$43 milhes constitui parte da Garantia n11, sendo esta parte integrante do contrato assinado pelo Governo Federal em maio de 2007, no momento em que o Brasil foi definido como pas sede da Copa do Mundo FIFA de 2014. Ora, se o contrato foi firmado em maio de 2007 e a Medida Provisria proposta em abril de 2013, sendo a realizao do evento somente em 2014, neste interstcio entre a assinatura do contrato e a publicao da MP n 611/2013 temos um perodo de quase seis anos, prazo mais do que razovel para que fosse prevista a receita destinada a estes gastos no interior do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias ou da Lei Oramentria Anual.

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6. CONCLUSO Atravs de diversas pesquisas j realizadas pudemos notar que todos os governos, mais precisamente desde 1988, fizeram uso ostensivo das Medidas Provisrias. Neste diapaso, ao longo da histria nacional vimos surgir a possibilidade de reedies infinitas das Medidas Provisrias, situao que s veio a ser corrigida com o advento da Emenda Constitucional n 32 em 2001, alm ainda, do fato de que num passado no distante assistirmos a atuao do governo no sentido de incorporar o texto da MP antiga atravs da propositura da mesma com algumas modificaes, criando uma Medida Nova neste sentido, notamos a existncia de casos em que uma Medida Provisria mais completa editada e em seu corpo h a previso de revogao da medida provisria antiga. Diante deste cenrio e dos dados apresentados neste trabalho, podemos afirmar, com grande certeza, que o instrumento da Medida Provisria no serve mais somente ao objetivo de sua criao, servindo por muitas vezes como instrumento de controle e no de soluo de demandas, podendo inclusive ser utilizado para operar uma ditadura do Poder Executivo sobre o Legislativo. Nosso objetivo aqui no consiste em fazer um juzo de valor acerca da existncia da figura da Medida Provisria, na verdade, reconhecemos sua importncia, assim, pretendemos durante a elaborao deste trabalho apontar os usos controvertidos deste instituto a fim de que a temtica possa ser amplamente discutida e seja elaborada uma proposta de soluo plausvel para o cenrio atual. Devemos deixar claro que no pretendemos abolir a capacidade legislativa por parte do Poder Executivo, mas, cremos, seria importante restringir a utilizao do instituto da Medida Provisria e devendo o Executivo utiliz-la com maior sabedoria. Conforme apresentado no decorrer do trabalho, o uso das Medidas Provisrias com o passar do tempo foi deturpado de tal modo que hoje podemos criar a

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diferenciao entre dois tipos primrios de Medidas Provisrias: as Medidas Provisrias Comuns e as Medidas Provisrias de Efeitos Consumados. A nosso ver, as Medidas Provisrias de Efeitos Consumados ou simplesmente MPECs so uma realidade no ordenamento jurdico nacional, surgindo da relativizao dos critrios de relevncia e urgncia, isto porque, caso estes critrios fossem seguidos conforme nosso entendimento, somente existiriam Medidas Provisrias diante de situaes realmente imprevisveis, situao totalmente diferente da constatada no estudo das Medidas Provisrias analisadas neste trabalho. Neste momento, nada nos parece mais importante do que a necessidade de refletir sobre a existncia deste tipo legislativo, a fim de que sua existncia seja regulamentada, tornando rotina a situao a descrita na Medida Provisria n 611/2013 e no o procedimento verificado nas MPs 252/2005, 439/2008, 490/2010, 508/2010, 516/2010, 559/2012, 579/2012, 590/2012, 609/2013. Dito isto, ressaltamos que preciso rever a atuao dos Poderes de forma a garantir uma regulamentao extensa e detalhada da utilizao de Medidas Provisrias, aliada a uma verificao de cumprimento destas por anlise tanto do Poder Unio para que ento possamos mitigar a tenso constantemente verificada entre o Legislativo e o Executivo e entre estes dois e o Judicirio, ou seja, os Poderes devem atuar de forma a minimizar a utilizao das MPs para fins legislativos no enquadrados pela urgncia e relevncia, com vias a, futuramente, eliminar tal utilizao e dar fim s Medidas Provisrias de Efeitos Consumados. Com fins a solucionar o problema em questo, notadamente acerca da usurpao de funes do Legislativo pelo Executivo, faz-se imperativo atuar no sentido de Legislativo quanto do Poder Judicirio. Somente se seguirmos os passos de limitao do uso desenfreado de Medidas Provisrias veremos o fim das Medidas Provisrias de Efeitos Consumados e evitaremos a tendncia natural de hipertrofia do Poder Executivo e da

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supremacia de suas vontades sobre os demais poderes e sobre a sociedade. O Presidencialismo de Coalizo no pode ser garantido ao custo da liberdade dos demais Poderes constitucionais.

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