La Reforma Fiscal en Mxico: Una Asignatura Pendiente*

Alejandro M. Werner y Jos F. Ursa** I. II. Introduccin....................................................................................241 Diagnstico de la situacin de las finanzas pblicas en Mxico ...242

III. La reforma fiscal ............................................................................264 IV. Problemas de implementacin ......................................................268 V. Conclusiones..................................................................................272

**

En este trabajo se realiza un diagnstico de la situacin de las finanzas pblicas desde las perspectivas macroeconmica y microeconmica. Asimismo, se describen las propuestas ms importantes que se han impulsado, as como los avances que se han logrado en algunos mbitos y se destacan las dificultades que han afrontado las diferentes iniciativas de reforma. Se concluye que la reforma fiscal es un elemento indispensable en la consolidacin de los logros alcanzados en esta materia en los ltimos aos, y una necesidad impostergable frente a las presiones de gasto que debern enfrentarse en el futuro. Clasificacin JEL: E62, H20, H60. ICE, Mxico, marzo-abril 2005, No. 821, pp 31-57. Alejandro M. Werner. Subsecretario de Hacienda. SHCP, Mexico. 2007. Jos F. Ursa. Director de Planeacin y Evaluacin Econmica en la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico en Mxico. 2005.

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La Reforma Fiscal en Mxico: Una Asignatura Pendiente

I. Introduccin Uno de los temas ms debatidos en Mxico durante los ltimos cuatro aos ha sido el de la reforma fiscal. Las finanzas pblicas en Mxico muestran debilidades estructurales que subsisten a pesar de los avances que se han alcanzado en los ltimos aos. Por ejemplo, a pesar de que entre los aos 2001 y 2004 se han registrado incrementos importantes en los ingresos tributarios, la carga fiscal de Mxico todava es muy baja en relacin a estndares internacionales. Asimismo, no obstante que el dficit pblico se ha reducido notablemente en este perodo, existen presiones de gasto que en el futuro podran poner en riesgo la sostenibilidad de las finanzas pblicas. Estos hechos, junto con otros aspectos del sistema fiscal y presupuestario, fundamentan la necesidad de alcanzar acuerdos para llevar a cabo una reforma fiscal integral en Mxico. Las discrepancias en torno a la reforma fiscal no radican tanto en la necesidad de llevarla a cabo como en la forma que debe adoptar. Particularmente, la absorcin de los costos asociados a la misma y el diseo de mecanismos de compensacin para quienes resulten perjudicados, son dos factores que han estado detrs de todas las discusiones. Sin embargo, no puede construirse un sistema fiscal ms moderno, competitivo y eficiente, si no se eliminan las distorsiones que hoy contiene, se diversifican las fuentes de ingresos, o se ampla la base tributaria, entre otras medidas. As, los efectos que cualquier reforma tenga sobre los ingresos de grupos sociales especficos tendrn que compensarse va programas de gasto diseados para este fin. Como se sugiere en los prrafos precedentes, es a travs del anlisis objetivo de las finanzas pblicas que pueden entenderse los motivos que
241

Trimestre Fiscal N 84

sustentan la necesidad de la reforma fiscal y las opciones que existen para lograrla. Este trabajo busca contribuir a ese entendimiento presentando en su primer apartado un diagnstico desde dos frentes: los aspectos macroeconmicos y los aspectos microeconmicos. Con ello se ilustrar claramente el contexto en el que se han impulsado las propuestas de reforma fiscal durante los ltimos aos. Posteriormente, en el segundo apartado se sintetizan algunos de los objetivos hacia los que debe dirigirse la reforma fiscal y se describen algunas de las propuestas ms importantes que se han planteado en aos recientes, haciendo mencin de los cambios tributarios ya aprobados. El tercer apartado trata algunos de los problemas que han enfrentado los diferentes intentos de reforma y al final del trabajo se presentan las conclusiones. II. Diagnstico de la situacin de las finanzas pblicas en Mxico

En los aos recientes se han hecho esfuerzos importantes para sanear la situacin financiera del gobierno y contribuir con ello a lograr la estabilidad macroeconmica. As, el balance econmico del sector pblico en su . WENER Y JOS F. URSA
GRFICO 1 DFICIT TRADICIONAL Y REQUERIMIENTOS DEL SECTOR PBLICO (En % del PIB)
6 5 4 3 2 1 0
19 99 20 00 20 01 20 03 8 2 20 04 19 9 20 0

ue debe adoptar. Particularmente, la abs costos asociados a la misma y el diseo os de compensacin para quienes resuldos, son dos factores que han estado delas discusiones. Sin embargo, no puede n sistema fiscal ms moderno, competitie, si no se eliminan las distorsiones que , se diversifican las fuentes de ingresos, la base tributaria, entre otras medidas. os que cualquier reforma tenga sobre los grupos sociales especficos tendrn que e va programas de gasto diseados para

ugiere en los prrafos precedentes, es a lisis objetivo de las finanzas pblicas que nderse los motivos que sustentan la neceeforma fiscal y las opciones que existen Este trabajo busca contribuir a ese enpresentando en su primer apartado un esde dos frentes: los aspectos macroecos aspectos microeconmicos. Con ello se mente el contexto en el que se han impulpuestas de reforma fiscal durante los ltiosteriormente, en el segundo apartado se unos de los objetivos 242 hacia los que debe orma fiscal y se describen algunas de las ms importantes que se han planteado en es, haciendo mencin de los cambios triprobados. El tercer apartado trata algunos

RFSP

Dficit tradicional

NOTA: El dficit tradicional para 2003 y 2004 excluye el costo PSV (Programa de Separacin Voluntaria) y para 2002 excluye la operacin Financiera Rural. Los RFSP para 2003 y 2004 excluyen el costo PSV y en 2004 el efecto del canje PCCC (Pagars del Programa de Capitalizacin y Compra de Cartera). FUENTE: SHCP.

sector pblico (RFSP)1 han pasado, como porcentaje del PIB, de 1,2 por 100 a 0,2 por 100, y de 5,9 por 100 a 1,7 por 100, respectivamente en los ltimos siete aos (Grfico 1). Estos esfuerzos tambin se han visto reflejados en un supervit primario y unos RFSP primarios

LA REFORMA FISCAL EN MXICO: UNA ASIGNATURA PENDIENTE

La Reforma Fiscal en Mxico: Una Asignatura Pendiente

GRFICO 2 BALANCE PBLICO PRIMARIO Y RFSP PRIMARIOS (En % del PIB)

GRFICO 3 DEUDA PBLICA NETA Y SHRFSP* (En % del PIB)

44

2,4 2,0 1,6 1,2 0,8 0,4 0,0

00 98 99 01 02 03 * 20 19 19 20 20 20 04 20
Deuda pblica

25 20 15 10 5 0
00 98 99 01 02 03 20 19 19 20 20 20 20 04

43 42 41 40 39 38
SHRFSP

Balance primario

RFSP primarios

Interna

Externa

SHRFSP

* Los datos para 2004 no consideran el efecto del canje PCCC (Pagars del Programa de Capitalizacin y Compra de Cartera). FUENTE: SHCP.

* Saldo histrico de los requerimientos financieros del Sector Pblico. FUENTE: SHCP.

ra desfavorablemente en trminos de la carga fiscal y del Asimismo, la deuda pblica tradicional neta y la deu(RFSP)1 han pasado, como porcentaje del PIB, 1,2 por 100 a 0,2 por 100, nivel de gasto delde gobierno. Mientras que en Mxico la carda amplia, como porcentaje del PIB, se han mantenido 3 como porcentaje y de 5,9 por 100 a 1,7 por 100, respectivamente en los ltimos siete aos del PIB es de aproximadamenga fiscal relativamente estables (Grfico 3). De hecho, en 2004 la te 11,4 por 100, el promedio de los en pases la OCDE y deuda externa neta fue la Estos ms baja de los ltimos 32 (Grfico 1). esfuerzos tambin se han visto reflejados unde supervit de Latinoamrica es de 25,9 por 100 y 13,7 por 2 100, resaos. Los niveles de deuda pblica se comparan favoraprimario y unos RFSP primarios relativamente estables (Grfico 2) . pectivamente. Esta fragilidad en los ingresos pblicos imblemente en el contexto internacional, en donde la deupide que el gobierno cumpla con varias de sus funciones a da de Mxico se sita por debajo de los niveles registraAsimismo, la deuda pblica tradicional neta y En la Mxico, deuda como un nivel satisfactorio. losamplia, gastos del gobierno dos por muchas economas desarrolladas y de la mayoporcentaje del PIB, se han mantenido relativamente estables (Grfico 3). central alcanzan aproximadamente un 18 por 100 del PIB, ra de los pases latinoamericanos (Grfico 4). lo que est casi y ms 6 puntos porcentuales PIB por Deque hecho, en 2004 la deuda externa neta fue15 la baja de losdel ltimos No obstante ha habido avances importantes, el sisabajo se de lo que alcanzan favorablemente en promedio los pases de el la tema fiscal32 mexicano encuentra sus principales debilidaaos. Los niveles de deuda pblica comparan en OCDE y Latinoamrica, respectivamente. des en los bajos ingresos que genera, lo que limita la caA continuacin se presentan los puntos centrales que pacidad de gasto del sector pblico, y en la estructura 1 Los RFSP miden las necesidades de financiamiento para alcanzar los objetivos de han rodeado la discusin sobre la reforma fiscal. Para distorsionarte que presenta. Algunas comparaciones internacionales nos permiten dimensionar estas debilidades. las entidades del sector privado Como se observa en los Grficos 5 y 6, Mxico se compa-

medicin tradicional y los requerimientos financieros del sector pblico

las polticas pblicas, tanto de las entidades adscritas al sector pblico como de y social que actan por cuenta del gobierno. Los RFSP agrupan, entre otros, al balance pblico tradicional, al uso de recursos para Incluye impuestos sobre la renta a personas y a empresas, financiar a los sectores privado y social, a los financieros del al Instituto impuestos a larequerimientos nmina y otros impuestos directos, impuesto valor agregado, una impuestos especiales, impuestos alas las ventas, impuestos de Proteccin al Ahorro Bancario (IPAB), vez descontadas transferencias sobre uso de bienes y espectculos, as como otros impuestos deldel Gobierno Federal, los proyectos de inversin por el momento de la publicacin Informe sobre la Situacin a Econmica, indirectos sobre bienes pblica y servicios. financiados No incluye contribuciones a sector la las Finanzas Pblicas yprivado la Deuda Pblica del cuarto trimestre de 2004. seguridad social ni impuestos a la propiedad. (PIDIREGAS) ya los requerimientos financieros del Fideicomiso de Apoyo para el Rescate Autopistas Concesionadas (FARAC). 2 Los datos de finanzas pblicas para 2004 que se presentan a lo largo de este MXICO 33 Marzo-Abril 2005. N. 821 ICE trabajo corresponden a la informacin disponible al momento de la publicacin del Informe sobre la Situacin Econmica, las Finanzas Pblicas y la Deuda Pblica del cuarto trimestre de 2004.
3

243

Trimestre N 84 ALEJANDRO M.Fiscal WENER Y JOS F. URSA

GRFICO 4 DEUDA PBLICA* EN PASES SELECCIONADOS, 2001 (En % del PIB)

120

100

80

60

40

20

NOTAS: * Incluye el saldo bruto total de obligaciones contractuales vigentes del gobierno, internas y externas. El dato para Islandia, Finlandia y Portugal es de 1998. Los datos de Argentina y Brasil son preliminares para 2004 de la deuda total del sector pblico. 1 Saldo Histrico de los Requerimientos Financieros del Sector Pblico. 2 Deuda Bruta Total del Sector Pblico. FUENTE: World Development Indicators 2004, Banco Mundial, EE UU; 2004. Para Argentina y Brasil: Emerging Markets Debt and Fiscal Indicators, JPMorgan, enero 2005; SHCP (los datos para Mxico son de 2004).

contexto donde la deuda de Mxico sita por debajo por lo que aqu se presentan se nicamente algunas obserello se decidi dividir elinternacional, diagnstico en dosen vertientes: de los niveles registrados por muchas economas de en la vaciones relevantes que desarrolladas ilustran la situacin y actual los aspectos macroeconmicos y los aspectos microe4. En el marco terico tradicional, la evaluaesta materia conmicos. mayora de los pases latinoamericanos (Grfico 4). cin de la sostenibilidad fiscal se desprende de la resAspectos macroeconmicos triccin intertemporal del sector pblico, que obliga a No obstante que ha habido avances importantes, el sistema fiscal que el saldo inicial de la deuda pblica sea igual al valor mexicano encuentra sus principales debilidades en los bajos ingresos Los temas de mayor relevancia a tratar en cuanto a los presente descontado de los supervit primarios futuros. que genera, lo que la capacidad de gasto delderivarse sectorun pblico, y en aspectos macroeconmicos son tres: 1) lalimita sostenibilidad de De esa restriccin puede nivel de balance la estructura distorsionarte que presenta. Algunas comparaciones inter las finanzas pblicas; 2) la prociclicidad de la poltica fiscal; primario necesario (BPN) que es aquel que mantiene la y 3) la evolucin y estructura de los ingresos pblicos. razn deuda/PIB constante (ver el desarrollo algebraico nacionales nos permiten dimensionar estas debilidades. Como se observa
La sostenibilidad de las finanzas pblicas

en los Grficos5y6, Mxico se compara desfavorablemente en trminos de la carga fiscal y del nivel de gasto del gobierno. Mientras que en Este tema lo han tratado conde mayor profundidad para el caso de Mxico la carga fiscal3 como porcentaje del PIB es aproximadamente Una evaluacin formal de la sostenibilidad de las fi4

nanzas pblicas excede el objetivo de este diagnstico,

3
34

ICE

MXICO Marzo-ABRIL 2005. N. 821

Incluye impuestos sobre la renta a personas y a empresas, impuestos a la nmina y otros impuestos directos, impuesto al valor agregado, impuestos especiales, impuestos a las ventas, impuestos sobre uso de bienes y espectculos, as como otros impuestos indirectos sobre bienes y servicios. No incluye contribuciones a la seguridad social ni impuestos a la propiedad.

244

Tu rq Po ua rtu g Au al Fi stri nl a an C dia an a M Hu d ed n ia gr O a C Po DE lo Is nia la n N ue E dia va E Ze UU la nd S a Al uiz em a N an R oru ia ep e . C ga h Au ec st a ra lia Ar ge nt in B a M ra ed sil ia AL Pe M r C xi os co ta 1 C Ric ol om a M bia x ic o2 C hi le

Mxico los trabajos de SANTAELLA (2001), SOLS y VILLAGMEZ (1999), y WERNER (1992), entre otros.

La Reforma Fiscal en Mxico: Una Asignatura Pendiente

11,4 por 100, el promedio de los pases de la OCDE y de Latinoamrica es de 25,9 por 100 y 13,7 por 100, respectivamente. Esta fragilidad en los ingresos pblicos impide que el gobierno cumpla con varias de sus funciones a un nivel satisfactorio. En Mxico, los gastos del gobierno central alcanzan aproximadamente un 18 por 100 del PIB, lo que est casi 15 y 6 puntos porcentuales del PIB por abajo de lo que alcanzan en promedio los pases de la OCDE y Latinoamrica, respectivamente. A continuacin se presentan los puntos centrales que han rodeado la discusin sobre la reforma fiscal. Para ello se decidi dividir el diagnstico en dos vertientes: los aspectos macroeconmicos y los aspectos microe conmicos. Aspectos macroeconmicos Los temas de mayor relevancia a tratar en cuanto a los aspectos macroeconmicos son tres: 1) la sostenibilidad de las finanzas pblicas; 2) la prociclicidad de la poltica fiscal; y 3) la evolucin y estructura de los ingresos pblicos. La sostenibilidad de las finanzas pblicas Una evaluacin formal de la sostenibilidad de las finanzas pblicas excede el objetivo de este diagnstico, por lo que aqu se presentan nicamente algunas observaciones relevantes que ilustran la situacin actual en esta materia4. En el marco terico tradicional, la evaluacin de la sostenibilidad fiscal se desprende de la restriccin intertemporal del sector pblico, que obliga a que el saldo inicial de la deuda pblica sea igual al valor presente descontado de los supervit primarios futuros. De esa restriccin puede derivarse un nivel de balance primario necesario (BPN) que es aquel que mantiene la razn deuda/PIB constante (ver el desarrollo algebraico en el Anexo A). La estimacin requiere hacer supuestos sobre la tasa de inters real (r), la tasa de crecimiento real de la economa (g) y el saldo de la deuda inicial. Si bien la sostenibilidad fiscal es un concepto ex ante, es til analizar la trayectoria del balance primario observado con
4 Este tema lo han tratado con mayor profundidad para el caso de Mxico los trabajos de SANTAELLA (2001), SOLS y VILLAGMEZ (1999), y WERNER (1992), entre otros.

245

Trimestre Fiscal N 84

LA REFORMA FISCAL EN MXICO: UNA ASIGNATURA PENDIENTE

GRFICO 5 CARGA FISCAL EN PASES SELECCIONADOS, 2001 (En % del PIB)

45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

FUENTE: Revenue Statistics: 1965-2002, edicin 2003, E.U.; SHCP (el dato para Mxico es de 2004).

45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

FUENTE: International Financial Statistics, FMI, 2004; SHCP (el dato para Mxico es de 2004).

Au lia s Tu tria R ep rqu . C a h N ec R oru a ei no ega D Un in id am o ar Po ca lo n M Es ia ed pa ia O a Al CD em E Au ania st ra C lia an ad EE U C U or ea N ic ar a U gua ru gu a B y M ras ed il ia AL Ve Ch ne ile zu e M la Ar xic ge o nt in a
MXICO Marzo-Abril 2005. N. 821

nc

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in

am

GRFICO 6 GASTOS DEL GOBIERNO CENTRAL, 2001 (En % del PIB)

ICE

35

246

La Reforma Fiscal en Mxico: Una Asignatura Pendiente

respecto a los niveles que, en su momento, hubieran asegurado dicha sostenibilidad. En el Grfico 7 se presentan los RFSP primarios (con y sin ingresos no recurrentes) y la trayectoria de BPN calculada para cada ao5. Asimismo se grafican dos bandas que forman un intervalo de +/-1 desviacin estndar alrededor del BPN6, lo que da una idea del rango en el que puede encontrarse este balance una vez que se incorpora la volatilidad de r y g. El anlisis permite distinguir dos perodos: el primero entre 1991 y 1999, aos en los que los RFSP primarios fluctuaron dentro de los umbrales de sostenibilidad aunque con algunas cadas notorias; el segundo entre 2001 y 2004, en el que se situaron continuamente por arriba o dentro de aqullos. La reduccin que se observa en el BPN a partir de los aos posteriores a la crisis de 1994-1995 es congruente con la creciente consolidacin de la percepcin de solvencia que ha permitido alcanzar menores tasas reales de inters. El hecho de que durante la mayor parte del perodo los RFSP primarios se hayan situado por encima del BPN muestra cmo las autoridades han hecho lo necesario para ajustar el dficit a los niveles necesarios para evitar que la deuda aumente como porcentaje del producto, particularmente en los ltimos aos. No obstante, la trayectoria de los RFSP primarios que excluyen ingresos no recurrentes muestra niveles menos favorables con respecto al BPN. Debido a la propia naturaleza de los ingresos no recurrentes y a la expectativa de que se reduzcan en el futuro, es razonable pensar que el compromiso
5 Para el clculo del BPN en este ejercicio se utilizaron los siguientes supuestos. Para la tasa de inters real r se ponderaron las tasas de los rendimientos reales de la deuda pblica interna y externa segn su participacin en el total para cada ao t. En el primer caso, se utiliz un promedio ponderado de las tasas de rendimiento real de deuda interna segn los montos de emisin en cada instrumento, en el segundo se obtuvo la tasa efectiva a partir del ndice de rendimiento total limpio de cambios en precios del EMBI (1991-1994) y del EMBI+ (1995-2004) de JPMorgan. En cuanto a la tasa de crecimiento real g se utiliz el promedio mvil de 6 aos de la tasa de crecimiento real anual del PIB al ao t. Por ltimo, para la deuda inicial se utiliz el Saldo Histrico de los Requerimientos Financieros del Sector Pblico (SHRFSP) en t-1. Las tasas r y g se expresan en porcentajes, mientras que el SHRFSP se inserta en la frmula como porcentaje del PIB. Las bandas resultan de calcular la varianza para el factor de ajuste que multiplica el nivel de deuda inicial en la derivacin algebraica y que es funcin tanto de la tasa de inters real como de la tasa de crecimiento real de la economa. A su vez, esta medida de dispersin se ajusta cada ao por el nivel de deuda inicial.

247

. WENER

JOS F. URSA

Trimestre Fiscal N 84

). La estimacin requiere hacer supuestos GRFICO 7 de inters real (r), la tasa de crecimiento noma (g) y el saldo de la deuda inicial. Si RFSP PRIMARIOS Y BPN (En % del PIB) nibilidad fiscal es un concepto ex ante, es trayectoria del balance primario observacto a los niveles que, en su momento, hu4 rado dicha sostenibilidad. En el Grfico 7 3 los RFSP primarios (con y sin ingresos no 2 y la trayectoria de BPN calculada para simismo se grafican dos bandas que for1 alo de +/- 1 desviacin estndar alrededor 0 ue da una idea del rango en el que puede este balance una vez que se incorpora la 1 r y g. 2 permite distinguir dos perodos: el primero 1999, aos en los que los RFSP primarios BPN RFSP Primarios ntro de los umbrales de sostenibilidad aunRFSP Primarios sin ingresos no recurrentes nas cadas notorias; el segundo entre 2001 FUENTE: Clculos propios con base en datos de SHCP, INEGI, Banxique se situaron continuamente por arriba o co y JPMorgan. ullos. La reduccin que se observa en el de los aos posteriores a la crisis de s congruente con la creciente consolidacon la sostenibilidad que hasta ahora se ha cumplido enfrentar cmo las fiscal autoridades han hecho lo necesario para ajuscepcin de solvencia que ha permitido alretos importantes en los prximos aos. tar el dficit a los niveles necesarios para evitar que la res tasas reales de inters. El hecho de deuda aumente como porcentaje del producto, particua mayor parte del perodo los RFSP primaen los ltimos aos. del No obstante, trayectoria debido a algunos n situado por encima Por del BPN muestra otro lado, larmente la evolucin futura gastolapblico de los RFSP primarios que excluyen ingresos no recuconceptos que pueden identificarse desde ahora generar presiones rrentes muestra niveles menos favorables con respecto sobre las finanzas pblicas. En primer lugar se encuentra el gasto o del BPN en este ejercicio se utilizaron los siguientes al BPN. Debido a la propia naturaleza de los ingresos no a tasa de inters real r se ponderaron las tasas de los asociado a pensiones y jubilaciones. En 1997 se instrument una reforma recurrentes y a la expectativa de que se reduzcan en el s de la deuda pblica interna y externa segn su total para cada ao t. En el primer caso, se utiliz de un pensiones al sistema de lospensar trabajadores afiliados futuro, es razonable que el compromiso con al la Instituto Mexicano do de las tasas de rendimiento real de deuda interna sostenibilidad fiscal que hasta ahora se ha cumplido del (IMSS), quienes pertenecen al ensector privado, para de emisin en cada instrumento, en elSeguro segundo se Social ctiva a partir del ndice de rendimiento total limpio de frentar retos importantes en los prximos aos. transformarlo en un sistema de capitalizacin de cuentas individua s del EMBI (1991-1994) y del EMBI+ (1995-2004) de Por otro lado, la evolucin futura del gasto pblico deanto a la tasa de crecimiento real g se utiliz el les. Esta reforma no abarc otros sistemas de pensiones vigentes en 6 aos de la tasa de crecimiento real anual del PIB al bido a algunos conceptos que pueden identificarse despara la deuda inicial se utiliz el Saldo Histricocomo de los Mxico, son el del Instituto desobre Seguridad y pbliServicios Sociales de de ahora generar presiones las finanzas nancieros del Sector Pblico (SHRFSP) en t-1. Las del sector paraestatal, resan en porcentajes, mientras los que elTrabajadores SHRFSP se cas. En Estado, primer lugarel se del encuentra el gasto asociado a el de la banca de ula como porcentaje del PIB. pensiones y jubilaciones. En 1997 se instrument una desarrollo, los sistemas estatales de pensiones, y el sistema de reparto sultan de calcular la varianza para el factor de ajuste ivel de deuda inicial en la derivacin algebraica y que reforma alcubre sistema de pensiones de los trabajadores aficomplementario que a los trabajadores del propio IMSS. Si se e la tasa de inters real como de la tasa de liados al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), e la economa. A su vez, esta medida de dispersin se aaden a stos las pensiones en curso de pago correspondientes al or el nivel de deuda inicial. quienes pertenecen al sector privado, para transformar19 19 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 91 92 93 95 19 96 19 19 19 94

esquema anterior a la reforma de 1997, el dficit actuarial de los distintos sistemas de pensiones en su conjunto es cercano al 116 por 100 del PIB7.
7 Ver Primera Convencin Nacional Hacendaria, Conclusiones de la Mesa III, Comisin Tcnica de Pasivos Contingentes (2004). Los datos para obtener el pasivo

CO -ABRIL 2005. N. 821

248

La Reforma Fiscal en Mxico: Una Asignatura Pendiente FISCAL EN MXICO: UNA ASIGNATURA PENDIENTE LA REFORMA

GRFICO 8 GASTO PER CAPITA EN SALUD Y NMERO DE CAMAS DE HOSPITAL (Miles de dlares 2001; camas/1.000 habitantes)
3,0 16

Gasto p.c. en salud (miles dlares 01)

2,5

2,0

12 10

1,5

8 6 4

1,0

0,5 2 0,0 0

FUENTE: World Development Indicators 2004, Banco Mundial, EE UU, 2004.

lo en un sistema de capitalizacin de cuentas individuabio demogrfico, hacer frente a estos pagos se har har no ms apremiante. ejemplo, estima que entre ao 2000 y les. Esta reforma abarc otros sistemas Por de pensioms se apremiante. Por ejemplo, se el estima que entre el nes vigentes en Mxico, como son del Instituto de Se- y ao 2000 y 2005 el costo de las pensiones y jubilacio2005 el costo deellas pensiones jubilaciones en trminos reales habr guridad y aumentado Servicios Sociales de30,8 los Trabajadores nes el enmediano trminos reales habrplazos, aumentado 30,8 en por 100.del Hacia y largo el en gasto Estado, el del sector paraestatal, el de la banca de depor 100. Hacia el mediano y largo plazos, el gasto en en pensiones pasar del 2,1 por 100 del PIB en 2004, al 2,4 por 100 en sarrollo, los sistemas estatales de pensiones, y el sistepensiones pasar del 2,1 por 100 del PIB en 2004, al 2,4 2008, y al 3,2 por 100 en 2012. por 100 en 2008, y al 3,2 por 100 en 2012. ma de reparto complementario que cubre a los trabajadores del propio IMSS. Si se aaden a stos las pensioPor otro lado, los rezagos en materia de infraestructura Porde otro lado, los rezagos en materia infraestructura son importantes en nes en curso pago correspondientes al esquema sonde importantes en Mxico. Entre otros, es indispensable anterior a la reforma de 1997, otros, el dficit es actuarial de los mejorar la infraestructura energtica y de comunicacioMxico. Entre indispensable mejorar la infraestructura energtica distintos sistemas de pensiones en su conjunto es cer-existen nes. Adems otras presiones inerciales que dey de comunicaciones. Adems otrasexisten presiones inerciales que de cano al 116 por 100 del PIB7. Conforme avanza el cambern enfrentarse prximamente, principalmente aqu-

Conforme avanza el cam bio demogrfico, hacer frente a estos pagos se

bern enfrentarse prximamente, principalmente aqullas derivadas de gastos pendientes en materia social por salud y educacin, temas en los que Mxico compara desfavorablemente en el contexto internacional Ver Primera Convencin Nacionalse Hacendaria, Conclusiones de la LyFC, Pemex o Hewitt Associates segn el sistema de pensiones de Mesa III, Comisin Tcnica de Pasivos Contingentes (2004). Los datos (ver Grficos 8 y 9). Como se ver ms adelante, en el perodo 2001-2004 que se trate. para obtener el pasivo total provienen de SHCP, ISSSTE, IMSS, CFE, se ha incrementado el gasto en desarrollo social en forma importante,
7

a B Ve ras ne il zu el a M x ic o C hi le C or U ea ru gu Ar ay ge nt in a N E ue sp va a Ze a la nd a R Ita ei no lia U n Au ido st ra li Fr a an ci a C an a Al d em a D in nia am ar N ca or ue ga Ja p n

qu

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Po

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Gasto per cpita en salud

Nmero de camas de hospital

MXICO Marzo-Abril 2005. N. 821

Camas hosp. (Nm./1.000 habs.)

14

ICE

37

total provienen de SHCP, ISSSTE, IMSS, CFE, LyFC, Pemex o Hewitt Associates segn el sistema de pensiones de que se trate.

249

Trimestre N 84 ALEJANDRO M.Fiscal WENER Y JOS F. URSA

GRFICO 9 AOS PROMEDIO DE ESCOLARIDAD, 2002 (Nmero de aos)

14 13 12 11 10 9 8 7 6

o x M ic Po

FUENTE: Education at a Glance 2004, OECD, Francia, 2004.

llas derivadas gastos pendientes en materia social por nalmente, el Congreso estableci en la con Ley General de lo de que probablemente continuar en el futuro para atender mayor salud y educacin, temas en losreas que Mxico se compara Educacin un objetivo de gasto en educacin del 8 eficacia estas prioritarias. desfavorablemente en el contexto internacional (ver Grpor 100 del PIB que deber alcanzarse en 2006, lo que ficos 8 y 9). Como se ver ms adelante, en el perodo incluye un 1 por 100 que deber destinarse para investiAsimismo, existen nuevas disposiciones legales que presionarn las 2001-2004 se ha incrementado el gasto en desarrollo sogacin cientfica y desarrollo tecnolgico. En resumen, finanzas pblicas en el futuro. En primer lugar aos se las encuentra el gasto cial en forma importante, lo que probablemente continuasi bien en los ltimos finanzas pblicas se han dirigido al programa Seguro que forma parte Programa r en el futuro para atender con mayordel eficacia estas Popular, consolidado y se han respetado losdel criterios de solven8 reas prioritarias. cia, en los prximos aos se enfrentarn retos importanNacional de Salud e inici operaciones en el ao 2002 . Adicionalmente, Asimismo, existen nuevas disposiciones legales que tes en esta materia. el Congreso estableci en la Ley General de Educacin un objetivo de presionarn las finanzas pblicas en el futuro. En primer gasto en educacin del 8 por 100 del PIB que deber alcanzarse en 2006, lugar se encuentra el gasto dirigido al programa del Selo que incluye unPrograma 1 por 100 que deber destinarse para investigacin guro Popular, que forma parte del Nacional recuperacin en la proporcin de sus ingresos, y el resto del costo de su de Salud e inici operaciones en el ao 20028. Adicioatencin mdica es cubierto con el subsidio. Se espera que para el
31 entidades subsidiado federativas. Para por 2005 el se espera que esta cifra se Se trata de un esquema pblico y voluntario, Gobierno Federal, en duplique, lo que representar una variacin real en el gasto programable el que los asegurados contribuyen a las cuotas de recuperacin en la proporcin de Se trata de un esquema pblico y voluntario, subsidiado por el en este rubro de casi 170 por 100, y para 2006 se estableci una meta Gobierno Federal, en elsus que los asegurados y contribuyen a las cuotas de de de 5 atencin millones de familias. ingresos, el resto del costo su mdica es cubierto con el subsidio. Se espera que para el cierre de 2004 se hayan afiliado al esquema 1,5 millones de familias en 31 entidades federativas. Para 2005 se espera que esta cifra se 38 ICE MXICO Marzo-ABRIL 2005. N. 821 duplique, lo que representar una variacin real en el gasto programable en este rubro de casi 170 por 100, y para 2006 se estableci una meta de 5 millones de familias.
8

250

l Ita l Tu ia rq u a N ue Esp a va Ze a la nd a G re ci Fr a an ci a Au M st ed ria ia O C D E Su ec ia C or ea Irl an da E R E ei U no U U ni do Ja p n C an a Au d s D tral in i am a a Al rca em an ia

Mujeres Hombres

rtu

ga

cierre de 2004 se hayan afiliado al esquema 1,5 millones de familias en

La Reforma Fiscal en Mxico: Una Asignatura Pendiente FISCAL EN MXICO : UNA ASIGNATURA PENDIENTE LA REFORMA

GRFICO 10 PIB Y GASTO PROGRAMABLE PAGADO*

GRFICO 11 PIB Y GASTO PROGRAMABLE PAGADO*

25 20
Gasto programable pagado

9 7 5 3 1

1977-2004
5 4 3

10 5 0 5 10 15 20 2001-2004
PIB

2 1 0 1
83 93 89 91 99 85 87 95 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20

1 3 5 7
97 01 03

25 12 8 4 0 PIB NOTA: * Brecha con respecto a nivel potencial, 1977-2004, escala logartmica 100. FUENTE: Clculos propios con base en datos de SHCP e INEGI. 4 8 12

PIB

Gasto programable

NOTA: * Variacin real anual, %, promedio mvil 4 aos. FUENTE: SHCP.

las finanzas La prociclicidad de la polticapblicas fiscal

observar sesgos procclicos de la poltica fiscal por los riables (Grficos 10 y 11) . que el ejercicio del gasto est altamente correlacionado Entre los factores que han permitido expandir el gasto La las prociclicidad de la poltica fiscal con etapas expansivas del ciclo econmico, frecuenen estos aos de bajo crecimiento econmico pueden temente aumentando por encima de lo que crecen los mencionarse, entre otros, la reduccin del gasto no proingresos en los el mismos perodoseconmico y requiriendo ajustes gramable, las mejoras en la administracin y, En contexto latinoamericano es comn observar tributaria sesgos 9. El caso de Mxico no ha drsticos cuando stos caen principalmente, aprovechamiento de ingresos procclicos de la poltica fiscal por los que elel ejercicio del gastopetroleest ros mayores. Debe reconocerse que los factores que sido la excepcin, histricamente se ha observado una altamente correlacionado con las etapas expansivas del ciclo econmico, permitieron suavizar el gasto a lo largo del ciclo econestrecha correlacin entre el gasto programable10 y la frecuentemente aumentando por encima de lo que crecen los ingresos actividad econmica. No obstante, en los ltimos cuatro

cientfica y desarrollo tecnolgico. aos En resumen, sitendencia, bien enlolos aos se ha roto esta queltimos puede constatarse han consolidado y se han respetado los criterios se al analizar la relacin que guardan las brechas entre el gasto y el producto con retos respecto a sus niveles potende solvencia, en los prximos aos se enfrentarn importantes en En el contexto econmico latinoamericano es comn ciales, as como en los crecimientos reales de estas vaesta materia. 11

en los mismos perodos y requiriendo ajustes drsticos cuando stos caen9. El caso de Mxico no ha sido la excepcin, histricamente se Si bien el concepto de gasto programable no es el ms idneo para 10 Ver por ejemplo, GAVIN, M., HAUSMANN, R., PEROTTI, R. y TALVI, describir esta s es el el ms transparente y, para efectos de este ha observado una estrecha correlacinrealidad, entre gasto programable E. (1996) o STEIN, E., TALVI, E. y GRISANTI, A. (1998). trabajo, ilustra claramente el fenmeno descrito. En forma paralela, se El gasto programable comprende erogaciones destinadas al No obstante, y la actividad econmica. los ltimos aos se llev a cabo el en ejercicio con definiciones de cuatro gasto y balance pblico que
11 9 10

cumplimiento de atribuciones del Gobierno consignadas en programas especficos. Excluye costo financiero, participaciones, estmulos y adeudos de ejercicios fiscales anteriores.

responden a una medicin ms apropiada del impacto de estas variables sobre la demanda agregada y se confirmaron los resultados generales presentados aqu.

Ver por ejemplo, GAVIN, M., HAUSMANN, R., PEROTTI, R. y TALVI, E. (1996) o STEIN, E., TALVI, E. y GRISANTI, A. (1998). MXICO 39 Marzo-Abril 2005. N. 821 ICE de 10 El gasto programable comprende erogaciones destinadas al cumplimiento atribuciones del Gobierno consignadas en programas especficos. Excluye costo financiero, participaciones, estmulos y adeudos de ejercicios fiscales anteriores.

251

Gasto programable pagado

15

Trimestre Fiscal N 84

ha roto esta tendencia, lo que puede constatarse al analizar la relacin que guardan las brechas entre el gasto y el producto con respecto a sus niveles potenciales, as como en los crecimientos reales de estas variables (Grficos 10 y 11)11. Entre los factores que han permitido expandir el gasto en estos aos de bajo crecimiento econmico pueden mencionarse, entre otros, la reduccin del gasto no programable, las mejoras en la administracin tributaria y, principalmente, el aprovechamiento de ingresos petroleros mayores. Debe reconocerse que los factores que permitieron suavizar el gasto a lo largo del ciclo econmico en aos recientes al mismo tiempo que se redujo el dficit, dependen en buena medida de factores transitorios que pudieran estar ausentes en el futuro. Por ello resulta apremiante continuar los esfuerzos dirigidos a fortalecer las finanzas pblicas e incrementar su flexibilidad a travs de mecanismos institucionales para adaptarse a circunstancias coyunturales adversas. La evolucin y estructura de los ingresos pblicos Entre 2001 y 2004, los ingresos presupuestarios del sector pblico alcanzaron en promedio 23 por 100 del PIB. De stos aproximadamente 32,4 por 100 son ingresos petroleros y 67,6 por 100 son no petroleros (ver Cuadro 1 para un desglose detallado de los ingresos presupuestarios). Parte de la estrategia de finanzas pblicas de los ltimos aos ha consistido en incrementar los ingresos tributarios del Gobierno Federal a travs de mejoras en la eficiencia administrativa, avances en la simplificacin de los regmenes tributarios, e incrementos en la competitividad tributaria va la reduccin de tasas marginales. Estos esfuerzos lograron que en el perodo 2001-2004, los ingresos tributarios no petroleros alcanzaran en promedio 9,8 por 100 del PIB, un punto porcentual por arriba de lo registrado en el perodo 1995-2000. A su interior, destaca el crecimiento de los ingresos obtenidos por ISR e IVA. De hecho, los ingresos por IVA obtenidos en 2004 son los ms altos que se han registrado en la historia
11 Si bien el concepto de gasto programable no es el ms idneo para describir esta realidad, s es el ms transparente y, para efectos de este trabajo, ilustra claramente el fenmeno descrito. En forma paralela, se llev a cabo el ejercicio con definiciones de gasto y balance pblico que responden a una medicin ms apropiada del impacto de estas variables sobre la demanda agregada y se confirmaron los resultados generales presentados aqu.

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ALEJANDRO M. WENER

JOS F. URSA

La Reforma Fiscal en Mxico: Una Asignatura Pendiente

CUADRO 1 INGRESOS PRESUPUESTARIOS DEL SECTOR PBLICO (En % del PIB)

1990-1994 % PIB Total . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Petroleros . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gobierno Federal . . . . . . . . . . . Derechos y aprovechamientos IEPS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pemex . . . . . . . . . . . . . . . . . . . No petroleros . . . . . . . . . . . . . . . . Gobierno Federal . . . . . . . . . . . Tributarios . . . . . . . . . . . . . . . Impuesto sobre la renta . . . Impuesto al valor agregado . Produccin y servicios . . . . Importaciones . . . . . . . . . . Otros impuestos . . . . . . . . . No tributarios. . . . . . . . . . . . . Organismos y empresas . . . . . . Partidas informativas Recurrentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . No Recurrentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
NOTA: Las sumas pueden no coincidir devido al redondeo. FUENTE: SHCP.

1995-2000 % PIB 22,0 7,2 4,7 3,5 1,3 2,4 14,8 10,5 8,8 4,3 3,1 0,4 0,6 0,4 1,7 4,3 Comp. % 100,0 32,6 21,6 15,9 5,7 11,1 67,4 47,8 40,2 19,7 14,1 1,7 2,7 2,0 7,6 19,5

2001-2204 % PIB 22,9 7,4 5,1 3,7 1,3 2,3 15,5 11,4 9,8 4,9 3,7 0,4 0,4 0,4 1,5 4,1 Comp. % 100,0 32,4 22,2 16,4 5,8 10,2 67,6 49,7 42,9 21,4 16,0 1,8 1,9 1,7 6,8 17,9

2004 % PIB 23,7 8,6 6,0 5,3 0,7 2,6 15,2 11,0 9,6 4,6 3,8 0,4 0,4 0,3 1,4 4,2

Comp. % 100,0 26,2 15,9 11,8 4,1 10,3 73,8 51,9 40,5 19,8 12,1 2,3 4,0 2,4 11,4 21,9

25,0 6,6 4,0 3,0 1,0 2,6 18,4 13,0 10,1 5,0 3,0 0,6 1,0 0,6 2,8 5,5

. . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . .

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. . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . .

23,2 1,8

92,6 7,4

21,3 0,7

97,0 3,0

22,1 0,8

96,6 3,4

23,2 0,6

de este impuesto. La importancia de seguir aumentando los ingresos

petroleros y 67,6 por 100 son no petroleros (ver mico en aos recientes al es mismo tiempo que se redujo tributarios todava ms clara sos a la luz de la reduccin en ingresos Cuadro 1 para un desglose detallado de los ingresos el dficit, dependen en buena medida de factores transiasociados al comercio exterior y los no recurrentes. Entre 1990-1994 y presupuestarios). Parte de la estrategia de finanzas ptorios que pudieran estar ausentes en el futuro. Por ello 2001-2004, stos se redujeron en promedio 0,6 y 1,0 puntos porcentuales blicas de los ltimos aos ha consistido en incrementar resulta apremiante continuar los esfuerzos dirigidos a de PIB, respectivamente. los ingresos tributarios del Gobierno Federal a travs de fortalecer las finanzas pblicas e incrementar su flexibilimejoras en la eficiencia administrativa, avances en la dad a travs de mecanismos institucionales para adapde los tributarios, e incrementarse a circunstancias coyunturales Debe tomarse enadversas. cuenta que lossimplificacin aumentos enregmenes los ingresos tributarios tos en la competitividad tributaria va la reduccin de taque se han alcanzado han enfrentado el impacto de la redefinicin sas marginales. Estos esfuerzos lograron que en el peLa evolucin y estructura de los ingresos pblicos de la estrategia comercial de Mxico sobre las finanzas pblicas. rodo 2001-2004, los ingresos tributarios no petroleros La liberalizacin comercial ha tenido como consecuencia lgica una alcanzaran en promedio 9,8 por 100 del PIB, un punto Entre 2001 y 2004, los ingresos presupuestarios del disminucin los 23 ingresos tributarios de impuestos al porcentual provenientes por arriba de lo registrado en el perodo sector pblico alcanzaron en en promedio por 100 del 1995-2000. su interior, destacaMxico el crecimiento de los PIB. De stos aproximadamente 32,4 por son ingrecomercio. Aunque el 100 proceso inici desdeA1986 cuando entr al

40

Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) con la reduccin de los permisos a importaciones, fue a partir de la firma ICE MXICO Marzo-ABRIL 2005. N. 821 del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) que se profundiz en la eliminacin de las barreras al comercio. Entre otras
253

Trimestre Fiscal N 84

medidas, se redujeron drsticamente los aranceles, lo que trajo como consecuencia la cada en los ingresos tributarios asociados a stos (Grfico 12). En paralelo a la estrategia de apertura comercial, a principios de los noventa se profundiz el impulso de privatizacin de empresas paraestatales. A diferencia de las privatizaciones anteriores, en esta etapa se vendieron menos entidades pero con una importancia mayor12. Esto permiti que tanto en 1991 como en 1992 los ingresos presupuestarios no recurrentes del sector pblico fueran superiores a 3,5 por 100 del PIB. La conclusin de los procesos de privatizacin de empresas pblicas dio lugar a una reduccin sustancial de estos ingresos a partir de entonces. El ligero repunte que se observa entre 2001 y 2004 responde a diversos factores, principalmente ganancias obtenidas por la liberacin del colateral asociado a la sustitucin de los bonos Brady y ganancias por recompra de deuda, as como la venta de algunos activos13. Dado que stos son de naturaleza estrictamente transitoria, se espera que los ingresos no recurrentes experimenten una cada adicional en los prximos aos (Grfico 13). En una comparacin internacional ms detallada de la carga fiscal, se aprecia cmo el atraso de Mxico en este rubro tiene su origen en algunas fuentes tributarias especficas. En el Cuadro 2 se presenta la desagrega cin de la carga fiscal para varios pases ordenados segn su nivel de producto per cpita. Es evidente cmo, en contraste con las naciones ms desarrolladas, Mxico muestra niveles deficientes de recaudacin por ISR personal, que alcanza alrededor de 2,6 por 100 del PIB en tanto que el promedio en los pases de la OECD es cercano a 10 por 100 del PIB. Sin embargo, esta deficiencia es compartida por varios pases latinoamerica nos, entre los que Mxico destaca por alcanzar un nivel superior al promedio. La comparacin en el caso del IVA es menos favorable, pues en Mxico se obtienen ingresos por este impuesto menores tanto a los de pases desarrollados como a los latinoamericanos. Estos hechos ilustran la ventana de posibilidades que existen para ampliar la recaudacin por
12 Por ejemplo, el nmero de entidades paraestatales (empresas de participacin estatal, instituciones nacionales de crdito, fideicomisos pblicos, etctera) se redujo de 1.074 en 1983 a 549 a principios de 1990, a 258 a principios de 1994 y a 210 a principios de 2004. 13 Entre otros, acciones en instituciones bancarias (en Bancomer y Bital) y Aseguradora Hidalgo.

254

Reforma Fiscal en Mxico: Una Asignatura Pendiente LA REFORMA FISCAL EN MXICO: La UNA ASIGNATURA PENDIENTE

os obtenidos por ISR e IVA. De hecho, los ingreGRFICO 12 r IVA obtenidos en 2004 son los ms altos que se gistrado en la historia de este impuesto. La imporINGRESOS TRIBUTARIOS POR IMPUESTOS A LAS IMPORTACIONES de seguir aumentando los ingresos tributarios es Y ARANCEL PROMEDIO a ms clara a la luz de la reduccin en ingresos dos al comercio exterior y los no recurrentes. 1,2 10 1990-1994 y 2001-2004, stos se redujeron en TLCAN 1,1 9 dio 0,6 y 1,0 puntos porcentuales de PIB, respec1,0 8 nte. 0,9 e tomarse en cuenta que los aumentos en los in7 0,8 tributarios que se han alcanzado han enfrentado 6 0,7 acto de la redefinicin de la estrategia comercial 5 0,6 xico sobre las finanzas pblicas. La liberalizacin 4 0,5 cial ha tenido como consecuencia lgica una dis3 0,4 n en los ingresos tributarios provenientes de im0,3 2 s al comercio. Aunque el proceso inici desde cuando Mxico entr al Acuerdo General sobre Ingresos por impuestos a las importaciones eles Aduaneros y Comercio (GATT) con la reducArancel promedio a las importaciones e los permisos a importaciones, fue a partir de la FUENTE: SHCP. el Tratado de Libre Comercio de Amrica del NorCAN) que se profundiz en la eliminacin de las as al comercio. Entre otras medidas, se redujeron de a diversos factores, principalmente ganancias obteamente los aranceles, lo que trajo como consenidas por la liberacin del colateral asociado a la sustitua la cada en los ingresos tributarios asociados a de los bonos Brady y ganancias por recompra de Grfico 12). En paralelo a la estrategia de apertuIVA, en la que elcin atraso es considerable incluso con respecto a pases deuda, as como la venta de algunos activos13. Dado mercial, a principios de los noventa se profundiz con un producto per cpita inferior al de Mxico. que stos son de naturaleza estrictamente transitoria, ulso de privatizacin de empresas paraestatales. se espera que los ingresos no recurrentes experimenten encia de las privatizaciones anteriores, en esta Lapero dependencia en cada los adicional ingresos petroleros es otro 13). de los factores de una en los prximos aos (Grfico se vendieron menos entidades con una imEn una comparacin internacional ms detallada de cia mayor12. Esto permiti naturaleza que tanto en 1991 estructural que requieren mayor atencin. Alrededor de una la carga fiscal, se aprecia cmo el atraso de Mxico en en 1992 los ingresos presupuestarios no recutercera parte de los ingresos del Gobierno Federal provienen de fuentes este rubro tiene su origen en algunas fuentes tributarias s del sector pblico fueran superiores a 3,5 directamente relacionadas con la evolucin del precio del petrleo. especficas. En el Cuadro 2 se presenta la desagrega0 del PIB. La conclusin de los procesos de privaDada la volatilidad que ste exhibe, las finanzas pblicas se encuentran cin de la carga fiscal para varios pases ordenados sen de empresas pblicas dio lugar a una reduccin sujetas a un importante de per vulnerabilidad sus ingresos. Los gn su nivelgrado de producto cpita. Es evidenteen cmo, cial de estos ingresos a partir de entonces. El lien contraste con las naciones ms han desarrolladas, Mxi- que los ingresos en el precio del hidrocarburo provocado epunte que se observa entre movimientos 2001 y 2004 responco muestra niveles deficientes de recaudacin por ISR petroleros registren una desviacin estndar anual cercana a 0,7 puntos
Ingr. Trib. Imp. (% del PIB)

ejemplo, el nmero de entidades paraestatales (empresas de cin estatal, instituciones nacionales de crdito, fideicomisos etctera) se redujo de 1.074 en 1983 a 549 a principios de 258 a principios de 1994 y a 210 a principios de 2004.

porcentuales del PIB en los ltimos quince aos (Grfico 14).

13

Entre otros, acciones en instituciones bancarias (en Bancomer y Aspectos microeconmicos Bital) y Aseguradora Hidalgo.

Entre los aspectos microeconmicos msMXICO relevantes destacan los 41 Marzo-Abril 2005. N. 821 ICE siguientes: 1) competitividad de las tasas impositivas; 2) distorsiones en el esquema tributario; 3) evasin fiscal; y 4) distribucin del gasto.
255

19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03

Arancel promedio (%)

Trimestre N 84 ALEJANDRO M.Fiscal WENER Y JOS F. URSA

GRFICO 13 INGRESOS NO RECURRENTES (En % del PIB)

GRFICO 14 INGRESOS PETROLEROS DEL GOBIERNO FEDERAL* Y PRECIO DE LA MEZCLA MEXICANA DE PETRLEO
6
Ingr. Petr. G.F. (% del PIB)

3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0

92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 90 91 19 19 19

25 20

15 10 5

2
90 19 9 19 1 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 19

Ingresos petroleros

Precio del petrleo

FUENTE: SCHP.

NOTA: * Derechos sobre hidrocarburos, aprovechamientos sobre recursos excedentes de Pemex e IEPS a gasolinas y disel. FUENTE: SHCP.

Competitividad deen las impositivas en tanto que el promedio los tasas pases de la OECD es

personal, que alcanza alrededor de 2,6 por 100 del PIB

en el precio del hidrocarburo han provocado que los ingresos petroleros registren una desviacin estndar cercano a 10 por 100 del PIB. Sin embargo, esta defianual cercanaimpositivas a 0,7 puntos porcentuales del PIB en los ciencia es En compartida por varios pases latinoamericael contexto internacional, las tasas en Mxico son ltimos quince aos (Grfico 14). nos, entre los que Mxico destaca por alcanzar un nivel relativamente altas en el caso del ISR y bajas en el caso del IVA. Como superior al promedio. La comparacin en el caso del IVA puede verse el se Cuadro la tasa mxima de ISR personal en Mxico Aspectos microeconmicos es menos favorable, pues en en Mxico obtienen 3, ingrees superior a la de a Brasil, Espaa sos por este impuesto menores tanto los de pases de- o Canad, y muy cercana a la de pases Entre los aspectos microeconmicos ms relevantes sarrolladoscomo como a Argentina, los latinoamericanos. Estos hechos Venezuela o Colombia. En cuanto a la tasa general del destacan los siguientes: 1) competitividad de las tasas ilustran la IVA, ventana de posibilidades que existen para la de Mxico es baja si se compara con la de pases desarrollados, 2) distorsiones en el esquema tributario; 3) ampliar la recaudacin por IVA, en la que el atraso es e incluso es inferior a la de otrosimpositivas; pases latinoamericanos como Chile, evasin fiscal; y 4) distribucin del gasto. considerable incluso con respecto a pases con un producto per cpita inferior al de Mxico. Competitividad de las tasas impositivas La dependencia en los ingresos petroleros es otro de La evolucin del ISR empresarial en Mxico ha seguido la tendencia los factores de naturaleza estructural que requieren maEn el contexto internacional, las tasas impositivassu en yor atencin. Alrededorhacia de una la tercera parte de los inmundial disminucin de tasas en bsqueda de incrementar son relativamente altas el compara caso del ISR con y bagresos delcompetitividad, Gobierno Federal provienen de fuentes di- a Mxico aparentemente un ritmo moderado si en se jas en el caso del IVA. Como puede verse en el Cuarectamente relacionadas con la evolucin del precio del las reducciones que se han llevado a cabo en otros pases. Por ejemplo, dro 3, la tasa mxima de ISR personal en Mxico es supetrleo. Dada la volatilidad que ste exhibe, las finanentre 1997 y 2004, Mxico redujo la tasa en un punto porcentual, mientras perior a la de Brasil, Espaa o Canad, y muy cercana a zas pblicas se encuentran sujetas a un importante graque Irlanda, la Repblica Checa, Singapur Hungra, lo hicieron la de pases comoy Argentina, Venezuela o Colombia.en En do de vulnerabilidad en sus ingresos. Los movimientos

Argentina, Colombia o Per.

42

23,5, 11,0, 4,0 y 2,0 puntos porcentuales, respectivamente (Cuadro 4). Sin embargo, deben hacerse dos comentarios con respecto al caso de ICE Mxico: 1) adems de la disminucin de esta tasa, en 2002 se elimin la retencin del 5 por 100 sobre los dividendos pagados o utilidades
MXICO Marzo-ABRIL 2005. N. 821

256

Precio petrleo (dlares/barril)

30

La Reforma Fiscal en Mxico: Una Asignatura Pendiente LA REFORMA FISCAL EN MXICO : UNA ASIGNATURA PENDIENTE

CUADRO 2 CARGA FISCAL EN VARIOS PASES, 2001 (En % del PIB)

Pas Irlanda . . . . Canad. . . . Australia . . . Japn . . . . . Italia . . . . . . N. Zelanda . Espaa . . . . Grecia . . . . Portugal . . . Corea . . . . . Rep. Checa. Hungra . . . Argentina . . Chile. . . . . . Mxico . . . . Brasil . . . . . Turqua. . . . Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . PIB p.c. (dlares1) 36.360 29.480 28.260 26.940 26.430 21.740 21.460 18.720 18.280 16.950 15.780 13.400 10.880 9.820 8.970 7.770 6.390 6.370 26.189 5.703 Total2 23,7 26,4 27,4 14,1 27,7 32,0 20,3 23,8 23,3 19,0 20,7 26,8 12,1 16,9 11,4 10,9 28,4 13,2 25,8 12,9 Imp. Directos ISR empr. 3,6 3,5 4,5 3,5 3,6 3,8 2,8 3,4 3,6 3,3 4,2 2,4 2,3 2,5 2,4 1,1 2,4 5,1 3,5 2,3 ISR pers. 8,9 13,0 12,3 5,5 10,9 14,5 6,9 5,4 6,0 3,8 4,8 7,6 1,3 1,9 2,6 4,7 7,7 0,2 10,0 0,8 Otros3 0,0 1,2 1,9 0,0 1,3 1,7 0,2 0,9 0,1 0,5 0,0 1,5 0,3 0,2 0,3 2,7 1,8 0,8 0,7 0,8 IVA 6,9 2,5 3,8 2,4 6,2 8,7 6,0 8,3 8,1 4,7 6,9 8,4 5,7 7,9 3,8 0,0 8,1 5,3 6,7 4,7 Imp. Indirectos IEPS 3,8 3,1 4,4 2,1 3,6 2,5 3,5 4,4 5,1 5,7 4,0 5,0 2,2 2,3 1,7 1,6 5,5 0,6 3,9 2,0 Otros4 0,5 3,1 0,5 0,6 2,1 0,8 0,9 1,4 0,4 1,0 0,8 1,9 0,3 2,1 0,5 0,8 2,9 1,2 1,0 2,3

Promedio OCDE . . . . . . . Promedio AL . . . . . . . . . .

NOTAS: 1 PIB per capita en dlares internacionales ajustados PPP, 2002. 2 No incluye contribuciones a la seguridad social e impuestos a la propiedad. 3 Impuesto a la nmina, otros impuestos directos y otros segn cada pas. 4 Impuestos a las ventas, impuesto sobre uso de bienes y espectculos, otros impuestos sobre bienes y servicios y otros segn cada pas. FUENTE: World Development Indicators 2004, Banco Mundial, Washington, 2004; Revenue Statistics 1965-2002, edicin 2003; SHCP (para Mxico los datos corresponden a 2003).

blica Checa, Singapur y Hungra, lo hicieron en 23,5, cuanto a la tasa general del IVA, la de Mxico es baja si elevaba la tasa efectiva del impuesto al y40 100 (ya querespectivamente para estos 11,0, 4,0 2,0 por puntos porcentuales, se compara con la de pases desarrollados, e incluso es la tasa de ISR empresarial se aument del 34 por 100 dos al 35 por (Cuadro 4). Sin embargo, deben hacerse comentainferior a laaos de otros pases latinoamericanos como Chirios con respecto al caso de Mxico: 1) adems de la le, Argentina, Colombia o Per. 100); y 2) como se ver ms adelante, la reduccin de tasas en Mxico disminucin de esta tasa, en 2002 se elimin la retenLa evolucin del ISR empresarial en Mxico ha seguicontinuar gradualmente en los prximos aos, lo que impulsar una del 5 por 100 sobre los dividendos pagados o utilido la tendencia mundial hacia la disminucin de tasas mayor competitividad. Por ltimo, cin debe destacarse que en la mayora de dades distribuidas por las empresas, que estuvo vigente en bsqueda de incrementar su competitividad, aparenlos pases que han mantenido constantes o han disminuido sus tasas, de 1999 a 2001 y elevaba la tasa efectiva del impuesto temente a un ritmo moderado si se compara con las resiguen inferiores que muestran los pases que al 40 por 100 (ya que para estos aos la tasa como de ISR ducciones stas que se han llevadosiendo a cabo en otros pases.a las empresarial se aument del 34 por 100 al 35 por 100); y Por ejemplo, entre 1997 y 2004, Mxico redujo la tasa Mxico han optado por reducirlas. 2) como se ver ms adelante, la reduccin de tasas en en un punto porcentual, mientras que Irlanda, la Rep-

distribuidas por las empresas, que estuvo vigente de 1999 a 2001 y

Distorsiones en el esquema tributario En el aspecto microeconmico, una de las caractersticas ms nocivas del esquema tributario mexicano es la variedad de distorsiones que
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CUADRO 3 TASAS IMPOSITIVAS DE MXICO Y PASES SELECCIONADOS, 2003 (En %)

Pas Argentina . . Australia . . Brasil. . . . . Canad . . . Chile . . . . . China . . . . Colombia . . Corea . . . . Costa Rica. EE UU . . . . Ecuador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ISR1 35,0 47,0 28,0 29,0 40,0 45,0 35,0 36,0 30,0 39,0 25,0 IVA2 21,0 10,0 15,0 15,0 19,0 17,0 16,0 10,0 13,0 n.a. 12,0 Pas Espaa . . . . Grecia. . . . . Irlanda . . . . Japn . . . . . Mxico . . . . Per . . . . . . Reino Unido Rep. Checa . Singapur . . . Taiwn . . . . Venezuela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ISR1 29 40 42 37 34 30 40 32 22 40 34 IVA2 16,0 18,0 21,0 5,0 15,0 18,0 17,5 22,0 5,0 5,0 14,5

NOTAS: 1 Tasa mxima personas fsicas. 2 Tasa general. FUENTE: Revenue Statistics: 1965-2002, edicin 2003, E.U.; Centro Interamericano de Administraciones Tributarias; Individual Taxes: Worldwide Summaries 2003-2004 and Corporate Taxes: Worldwide Summaries 2003-2004, PWC citado en World Development Indicators 2004, Banco Mundial; Government Finance Statistics, FMI, 1999; pginas de Internet locales; SHCP (los datos para Mxico son de 2003).

Los tratamientos y regmenes especiales mencionaMxico continuar gradualmente en los prximos aos, contiene. La mayora de ellas se origina en regmenes especiales que dos antes, junto con los estmulos fiscales, conllevan lo que impulsar una mayor competitividad. Por ltimo, se han introducido gradualmente, acumulndose en un sistema que hoy una prdida de recaudacin de aproximadamente 5,7 debe destacarse que en la mayora de los pases que resulta complicado y que disminuye sensiblemente la recaudacin con por 100 del PIB segn el presupuesto de gastos fiscales han mantenido constantes o han disminuido sus tasas, respecto a su potencial. Las distorsiones ms provienen de para 2004. De estaimportantes cifra, 3,2 por 100 corresponde a ISR, stas siguen siendo inferiores a las que muestran los 2,0 por 100 a IVA, 0,3 por a impuestos especiales y pases que como Mxico hanespeciales, optado por reducirlas. tratamientos exenciones, deducciones y100 subsidios salariales 0,2 sujetos por 100 a estmulos se muestra enel el en el caso del ISR, y de productos a tasafiscales, cero como o exentos en Cuadro 5. Distorsiones en el esquema tributario

caso del IVA (ver Anexo B para una explicacin ms amplia de cada uno de estos regmenes). Evasin fiscal En el aspecto microeconmico, una de las caractersti-

cas ms nocivas del esquema tributario mexicano es la En adicin a la prdida de recaudacin potencial que variedad de distorsiones que contiene. mayora de especiales Los tratamientos y La regmenes mencionados antes, junto generan las distorsiones contenidas en el esquema triellas se origina en regmenes especiales que se han introcon los estmulos fiscales, conllevan una prdida de recaudacin de butario actual, stas promueven la evasin fiscal al difiducido gradualmente, acumulndose en un sistema que aproximadamente 5,7 por 100 del PIB segn el presupuesto de gastos cultar el control y abrir oportunidades de incumplimienhoy resulta complicado y que disminuye sensiblemente la fiscales para 2004. De esta cifra, 3,2 por 100 corresponde a ISR, 2,0 por to. En el caso del IVA este efecto es particularmente norecaudacin con respecto a su potencial. Las distorsiones 100 a IVA, 0,3 100 a impuestos especiales y 0,2 por 100de a beneficios estmulos torio, y conlleva adems una prdida que ms importantes provienen de por tratamientos especiales, fiscales, como sesalariales muestra en el Cuadro 5. en otras circunstancias podran obtenerse de este imexenciones, deducciones y subsidios en el caso puesto: simplicidad administrativa, neutralidad, cobertudel ISR, y de productos sujetos a tasa cero o exentos en el ra amplia y recaudacin potencial elevada, principalcaso del IVA (ver Anexo B para una explicacin ms amEvasin fiscal mente (ver Panel 1). plia de cada uno de estos regmenes).

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En adicin a la prdida de recaudacin potencial que generan las ICE distorsiones contenidas en el esquema tributario actual, stas promueven la evasin fiscal al dificultar el control y abrir oportunidades de incumplimien
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CUADRO 4 COMPETITIVIDAD DEL ISR EMPRESARIAL

Pases que han: Reducido su tasa Irlanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rep. Checa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Singapur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hungra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Filipinas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Malasia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Corea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vietnam . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mxico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mantenido su tasa Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . China. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Indonesia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nueva Zelanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tailandia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Taiwan. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aumentado su tasa Paquistn. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hong Kong. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30,0 15,0 16,5 35,0 17,0 17,5 5,0 2,0 1,0 16,7 13,3 6,1 25,0 33,0 30,0 33,0 30,0 25,0 25,0 33,0 30,0 33,0 30,0 25,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 36,0 39,0 26,0 18,0 35,0 30,0 30,8 32,0 34,0 12,5 28,0 22,0 16,0 32,0 28,0 29,7 28,0 33,0 23,5 11,0 4,0 2,0 3,0 2,0 1,1 4,0 1,0 65,3 28,2 15,4 11,1 8,6 6,7 3,6 12,5 2,9 1997 (Tasa, %) 2004 (Tasa, %) Variacin absoluta Variacin porcentual

FUENTE: Corporate Taxes 1999-2000, 2001-2002, 2002-2003, 2003-2004, 2003-2004, PWC; SHCP.

PANEL 1 TASAS DE EVASIN DEL IVA, 1996 En % de la recaudacin potencial

Evolucin en Mxico 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 47,66 43,81 38,10 55,93 53,07 36,01 39,02

Holanda Dinamarca Croacia (2000) Alemania Portugal Chile (1999) Blgica Grecia Espaa Mxico (2001) 0 5 10 15 20 25 30 35 40

FUENTE: Datos de Mxico de Hernndez, Fausto y Zamudio, Andrs Evasin Fiscal en Mxico: El caso del IVA, CIDE, SAT, 2004; Datos de comparacin internacional de Measurement of VAT evasin in selected EU countries on the basis of national account data, Chang Woon Nam, Rdiger Parsche, Barbara Schaden; Institute for Economic Research, Germany, 1996; Presentacin del Director del SII de Chile en la Cmara de Diputados, Mxico, D.F., julio 2001; An estimate of tax evasion in Croatia, Sanja Madzarevik-Sujster, Occasional paper 13, Institute of Public Finance, abril 2002.

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CUADRO 5 GASTOS FISCALES, 2004 (En % del PIB)

Impuesto sobre la renta (ISR) . . . . . . . . . . . . . . . . ISR empresarial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tratamientos especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . Facilidades administrativas . . . . . . . . . . . . . . . Deducciones autorizadas . . . . . . . . . . . . . . . . Crdito al Salario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ISR personas fsicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tratamientos especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . Subsidio asalariados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ingresos excentos por salarios . . . . . . . . . . . . Otros ingresos excentos . . . . . . . . . . . . . . . . . Deducciones autorizadas . . . . . . . . . . . . . . . . Impuestos Especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Imp. Especial Prod. y Svcs. (IEPS) . . . . . . . . . . Otros impuestos especiales . . . . . . . . . . . . . . . .
FUENTE: SHCP.

3,204 1,666 0,251 0,066 0,894 0,455 1,537 0,088 0,551 0,749 0,002 0,148 0,3299 0,3267 0,0032

Impuesto al Valor Agregado (IVA) . . . . . . . . . . . Tasa cero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Alimentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medicinas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Libros, peridicos, revistas . . . . . . . . . . . . . Otros rubros tasa cero . . . . . . . . . . . . . . . . Exentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Servicios Mdicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Servicios Enseanza . . . . . . . . . . . . . . . . . Servicios de Transporte Pblico . . . . . . . . . Espectculos Pblicos . . . . . . . . . . . . . . . . Vivienda. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tasa 10 por 100 en regin fronteriza . . . . . . . Estmulos Fiscales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Total . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2,011 1,468 1,226 0,093 0,071 0,078 0,413 0,024 0,163 0,106 0,009 0,111 0,130 0,201 5,746

to. En el Distribucin del gasto

caso del IVA este efecto deben es particularmente notorio, y conlleva hacerse dos observaciones importantes en este sentido: adems una prdida de beneficios que en otras circunstancias podran En primer lugar, ms de la mitad del incremento en El ltimoobtenerse punto a tratar dentro de los aspectos microe- simplicidad de este impuesto: administrativa, neutralidad, gasto corriente corresponde al pago de pensiones, conmicos tiene que ver con la distribucin del gasto del cobertura amplia y recaudacin potencial elevada, principalmente (ver mientras que la otra mitad se explica por una sustitusector pblico y la recomposicin que ha sufrido durante Panel 1). cin de gasto entre los rubros de materiales, suminislos ltimos aos (Cuadro 6). Lo ms notorio es una reDistribucin del gasto la disminucin en el costo financiero del sector pblico ha
tros y servicios (que han disminuido en un 50 por 100), y el rubro subsidios y transferencias (que ha aumentado en ms de cuatro veces lo que tena en 1990). El insobre compensado los aumentos en participaciones diricremento registrado en este ltimo rubro durante los gidas a las entidades federativas. As, su magnitud pas El ltimo punto a tratar dentro de los aspectos microeconmicos tiene que aos recientes responde a una poltica de gasto social de 12,4 por 100 del PIB en 1990 a 6,4 por 100 del PIB en ver con la distribucin del gasto del sector pblico y la recomposicin que activa por la que se han destinado montos crecientes 2004. La mayor parte de esa reduccin en el gasto fue ha sufrido durante los ltimos aos (Cuadro 6). Lo ms notorio es una re del gasto programable al gasto social, especialmente permanente, pero otra fue absorbida por el gasto prograduccin significativa del por gasto no programable, en el que la disminucin en en educacin y salud, que se registran como subsidios mable, el cual pas de 15,3 por 100 a 17,7 100 del y transferencias (Grfico 15). Asimismo, para atender PIB en el mismo perodo. En conjunto, el gasto neto pblico pael costo financiero del sector ha sobre compensado los aumentos con mayor eficacia estas reas prioritarias ha sido negado del sector pblico se redujo de 27,7 por 100 del en participaciones dirigidas aPIB las entidades federativas. As, su magnitud cesario incrementar y reorientar la parte del gasto proen 1990 a 24,0 por 100 en 2004. pas de 12,4 por 100 del PIB en 1990 a 6,4 por 100 del PIB en 2004. gramable destinada al pago de servicios personales Desafortunadamente, las presiones de gasto han obliLa mayor parte de esa reduccin asociados en el gasto fue permanente, pero otra a dichos programas. De hecho, la proporgado a reducir el gasto de capital del sector pblico, aufue absorbida por el gasto programable, el cual pas de personales 15,3 por 100 cin de gasto asignada a servicios con enmentando en su lugar el gasto corriente. Sin embargo, duccin significativa del gasto no programable, en el que

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a 17,7 por 100 del PIB en el mismo perodo. En conjunto, el gasto neto pagado del sector pblico se redujo de 27,7 por 100 del PIB en 1990 a ICE 24,0 por 100 en 2004.
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La Reforma Fiscal en Mxico: Una Asignatura Pendiente

CUADRO 6 GASTO NETO PAGADO DEL SECTOR PBLICO Y GASTO IMPULSADO (En % del PIB)
1990 Gasto neto pagado del sector pbico . . . . . . . . . . . Gasto programable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gobierno Federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Entidades bajo control presupuestario directo . . Gasto corriente del sector pblico . . . . . . . . . . Servicios personales sector pblico. . . . . . . . Pensiones IMSS-ISSSTE1 . . . . . . . . . . . . . . IMSS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ISSSTE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Materiales y suministros del sector pblico . . Servicios generales del sector pblico . . . . . . Otros erogaciones del sector pblico. . . . . . . Subsidios y transferencias del sector pblico . Gasto de capital del sector pblico . . . . . . . . . . Inversin fsica presupuestaria . . . . . . . . . . . Inversin fsica directa . . . . . . . . . . . . . . . . . Inversin fsca indirecta . . . . . . . . . . . . . . . . Inversin financiera y otros . . . . . . . . . . . . . . Gasto no programable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Costo financiero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Intereses, comisiones y gastos . . . . . . . . . . . Apoyos a ahorradores y deudores. . . . . . . . . Participaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Adefas y otros. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gasto impulsado (% del PIB)2 . . . . . Gasto Corriente . . . . . . . . . . . . . . . Inversin Fsica . . . . . . . . . . . . . . . Inversin Financiera . . . . . . . . . . . . Costo Financiero . . . . . . . . . . . . . . Gasto impulsado (Composicin, %) . Gasto Corriente . . . . . . . . . . . . . . . Inversin Fsica . . . . . . . . . . . . . . . Inversin Financiera . . . . . . . . . . . . Costo Financiero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27,66 15,28 7,28 9,48 11,57 4,48 0,00 0,00 0,00 2,94 2,58 0,22 1,35 3,71 3,09 2,64 0,45 0,62 12,39 9,08 9,08 0,00 2,80 0,50 35,75 19,93 4,41 2,15 9,26 100,00 55,76 12,33 6,02 25,89 1994 23,45 17,23 10,39 8,10 13,54 4,01 0,00 0,00 0,00 1,70 3,14 0,07 4,62 3,69 3,36 2,61 0,75 0,32 6,22 2,32 2,32 0,00 2,93 0,97 28,56 19,33 3,93 2,96 2,34 100,00 67,69 13,75 10,38 8,18 2000 22,73 15,68 10,73 6,65 13,01 3,46 1,26 0,94 0,31 1,46 0,97 0,43 5,44 2,67 2,54 1,40 1,13 0,13 7,05 3,66 2,56 1,10 3,24 0,15 26,74 17,44 3,41 0,47 5,42 100,00 65,24 12,75 1,74 20,26 2002 23,34 16,96 11,91 6,91 13,79 3,91 1,42 1,02 0,40 1,33 1,01 0,15 5,97 3,17 2,34 1,18 1,16 0,83 6,38 2,85 2,15 0,70 3,44 0,09 26,23 18,05 3,24 1,31 3,62 100,00 68,82 12,37 5,00 13,81 2004 24,04 17,68 12,44 7,72 14,23 3,72 1,49 1,05 0,44 1,64 1,13 0,11 6,14 3,45 2,83 1,28 1,55 0,62 6,36 2,77 2,17 0,60 3,21 0,38 26,82 18,27 4,30 1,09 3,15 100,00 68,12 16,05 4,07 11,76

NOTAS: 1 Instituto Mexicano del Seguro Social e Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; 2 En esta medida de gasto impulsado se incluye el gasto pagado neto de amortizaciones del sector pblico presupuestario, los organismos y empresas bajo control presupuestario indirecto, banca de desarrollo y fondos y fideicomisos de fomento, inversin financiada (Pidiregas), FARAC, IPAB, programas de apoyo a deudores, y adecuaciones a registros presupuestarios. FUENTE: SHCP.

foque social (educacin, seguridad social, salud, soberana nacional) pas de representar el 55 por 100 de

los servicios personales totales en el ao 2000 a aproximadamente el 75 por 100 en 2004.

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En realidad, debido a que incorpora el sin y a que cubre un espectro mayor d dades pblicas, una medida til para ana GASTO EN DESARROLLO SOCIAL (En % del PIB) perspectiva amplia las erogaciones de en Mxico es precisamente el gasto im gasto total impulsado y el gasto corrie 10 esta medida se han reducido en aproxim 1,7 puntos porcentuales de PIB, respec 8 Por ltimo, debe mencionarse que la gasto enfrenta una restriccin severa en 6 porcin de recursos que pueden ser efe signados en cada ejercicio presupuestal. 4 mable, aquel que realizan las dependen 2 de la Administracin Pblica Federal, lo Unin y los entes autnomos en cump 0 funciones, est en su mayor parte comp temano. Tal es el caso de los servicios Salud y Seguridad Social Otros* Educacin pago de pensiones y jubilaciones, las am proyectos de inversin financiada, los su NOTA: * El rubro otros incluye gasto en abasto y asistencia social, desarrollo regional y urbano, y gasto en desarrollo social con enfoque laboral. pra de medicamentos, las aportaciones FUENTE: SHCP. entidades federativas, el funcionamiento federales, de los sistemas de recaudaci res que el gobierno tiene asignadas por m Desafortunadamente, las presiones de gasto han obligado a reducir el En segundo lugar, a partir de 1997 y en forma crecienque son bsicas para su operacin. As, gasto de capital del sector pblico, aumentando en su lugar el gasto te, una parte importante de la inversin del sector pblifiscal de 2005, se calcula que el 89,7 po co se ha canalizado a travs de los dos proyectos de inverprogramable del sector pblico es de na corriente. Sin embargo, deben hacerse observaciones importantes sin financiada (antes Pidiregas), que se espera hayan ble, lo que muestra la magnitud de las r en este sentido: alcanzado en 2004 un monto estimado de 1,1 por 100 enfrenta el Gobierno en Mxico para redis del PIB. Debe recordarse que la inversin financiada se En primer lugar, ms de la mitad del incremento en gasto corriente contabiliza como parte de los RFSP y no como parte del 3. La reforma fiscal corresponde al pago de pensiones, que la otra mitad se explica gasto programable porque semientras trata de inversiones realipor una sustitucin entredel los rubros decuyo materiales, suministros zadasde congasto financiamiento sector privado imCon el apoyo del diagnstico presenta puede diferirse ejercicios sible comprender la direccin que debe t y servicios (quepacto hanpresupuestario disminuido en un 50 en por 100),fiscay el rubro subsidios y les subsecuentes. De hecho, el gasto impulsado neto fiscal en Mxico. Los aspectos ms re transferencias (que ha aumentado en ms de cuatro veces lo que tena total del que forma parte la inversin financiada ha sufrique debe encargarse la reforma son b en 1990). El incremento registrado en este ltimo rubro durante los aos do una recomposicin importante entre el ao 2000 y el primero, deben incrementarse los ingr recientes responde a una poltica de gasto social activa por la que se 2004, en la que la reduccin de 8,5 puntos porcentuales del Gobierno Federal, y segundo, debe han destinado montos crecientes del gasto programable al gasto social, de la participacin del costo financiero se ha visto refleciencia del sistema tributario. Ello requ especialmente en y salud, que en selaregistran subsidios y jadaeducacin en un incremento de 5,6 puntos de la inver- como acciones en varios frentes, especialm sin (3,3 en 15). la inversin fsica y 2,3para en la financiera) y de de evasin originadas en transferencias (Grfico Asimismo, atender conoportunidades mayor eficacia slo 2,9 puntos en la del gasto corriente (ver Cuadro 6). de tratamientos diferenciados, tanto en

GRFICO 15

estas reas prioritarias ha sido necesario incrementar y reorientar la parte del gasto programable destinada al pago de servicios personales MXICO 48 ICE asociados a dichos programas. Marzo-ABRIL 2005. De N. 821 hecho, la proporcin de gasto asignada a servicios personales con enfoque social (educacin, seguridad social,
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92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04

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salud, soberana nacional) pas de representar el 55 por 100 de los servicios personales totales en el ao 2000 a aproximadamente el 75 por 100 en 2004. En segundo lugar, a partir de 1997 y en forma creciente, una parte importante de la inversin del sector pblico se ha canalizado a travs de los proyectos de inversin financiada (antes Pidiregas), que se espera hayan alcanzado en 2004 un monto estimado de 1,1 por 100 del PIB. Debe recordarse que la inversin financiada se contabiliza como parte de los RFSP y no como parte del gasto programable porque se trata de inversiones realizadas con financiamiento del sector privado cuyo impacto presupuestario puede diferirse en ejercicios fiscales subsecuentes. De hecho, el gasto impulsado neto total del que forma parte la inversin financiada ha sufrido una recomposicin importante entre el ao 2000 y el 2004, en la que la reduccin de 8,5 puntos porcentuales de la participacin del costo financiero se ha visto reflejada en un incremento de 5,6 puntos en la de la inversin (3,3 en la inversin fsica y 2,3 en la financiera) y de slo 2,9 puntos en la del gasto corriente (ver Cuadro 6). En realidad, debido a que incorpora el gasto en inversin y a que cubre un espectro mayor de gasto de entidades pblicas, una medida til para analizar desde una perspectiva amplia las erogaciones del sector pblico en Mxico es precisamente el gasto impulsado. As, el gasto total impulsado y el gasto corriente asociado a esta medida se han reducido en aproximadamente 8,9 y 1,7 puntos porcentuales de PIB, respectivamente. Por ltimo, debe mencionarse que la distribucin del gasto enfrenta una restriccin severa en cuanto a la proporcin de recursos que pueden ser efectivamente reasignados en cada ejercicio presupuestal. El gasto programable, aquel que realizan las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, los poderes de la Unin y los entes autnomos en cumplimiento de sus funciones, est en su mayor parte comprometido de antemano. Tal es el caso de los servicios personales, el pago de pensiones y jubilaciones, las amortizaciones de proyectos de inversin financiada, los subsidios, la compra de medicamentos, las aportaciones federales a las entidades federativas, el funcionamiento de los tribunales federales, de los sistemas de recaudacin, y otras labores que el gobierno tiene asignadas por mandato de ley o que son bsicas
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para su operacin. As, para el ejercicio fiscal de 2005, se calcula que el 89,7 por 100 del gasto programable del sector pblico es de naturaleza ineludible, lo que muestra la magnitud de las restricciones que enfrenta el Gobierno en Mxico para redistribuir el gasto. III. La reforma fiscal Con el apoyo del diagnstico presentado antes es posible comprender la direccin que debe tomar la reforma fiscal en Mxico. Los aspectos ms relevantes de los que debe encargarse la reforma son bsicamente dos: primero, deben incrementarse los ingresos tributarios del Gobierno Federal, y segundo, debe mejorarse la eficiencia del sistema tributario. Ello requiere emprender acciones en varios frentes, especialmente, cerrar las oportunidades de evasin originadas en la multiplicidad de tratamientos diferenciados, tanto en el ISR como en el IVA, as como profundizar en el proceso de reduccin de tasas y simplificacin del esquema fiscal. En los ltimos aos se ha venido posponiendo la aprobacin de la reforma fiscal, y aunque a travs de algunos cambios tributarios se ha avanzado en materia de ISR, en el caso del IVA subsisten an rezagos considerables. El tema de la reforma fiscal no es nuevo en Mxico, desde hace ya varias dcadas se han propuesto modificaciones al esquema tributario con diversos objetivos y grados de xito. La introduccin misma del IVA en 1980 fue producto de un intenso debate y negociacin poltica, lo mismo sucedi con las profundas reformas que ha sufrido el ISR, as como con la aparicin del impuesto al activo y varios impuestos especiales14. La ltima oleada de propuestas se dio a partir del ao 2001, cuando diversos actores reconocieron la necesidad de renovar el impulso reformador orientado a mejorar el sistema tributario y el Gobierno Federal envi al Congreso de la Unin la propuesta de la Nueva Hacienda Pblica Distributiva. La propuesta tuvo como dos de sus principales objetivos adoptar un nuevo marco tributario que fuera ms eficiente, equitativo, moderno y competitivo; y modernizar el proceso presupuestario para garantizar un ejercicio ms eficiente y transparente del gasto pblico.

14 Ver GIL y THIRSK (2000) para una exposicin y evaluacin exhaustivas de las reformas fiscales entre 1970 y 1990.

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Para ello se enviaron al Congreso propuestas de: 1) Una nueva ley del ISR; 2) Una nueva ley del IVA; 3) Reformas al Cdigo Fiscal, a la Ley del IEPS (Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios),yalaLey del ISAN (Impuesto sobre Automviles Nuevos); 4) Reformas a la Ley del SAT (Sistema de Administracin Tributaria); y 5) Reformas a la Constitucin para redefinir el proceso presupuestario15. La agenda de reformas era amplia, pero slo se aprobaron algunos fragmentos en los aos subsecuentes a la presentacin de la iniciativa. El debate sobre la reforma fiscal se mantuvo latente, y se reaviv anualmente con la discusin del programa econmico. Aunque en cada ao a partir de 2002 se han introducido algunos cambios aislados al sistema tributario y presupuestario, la reforma en varios de sus puntos torales no ha sido completada. Las propuestas se han reconfigurado, nutrindose del debate mismo y de nuevas ideas. En diciembre de 2003, se present nuevamente la oportunidad de aprobar un paquete de reforma integral que incorporaba varias de estas ideas. Aunque fue aprobado por la Comisin de Hacienda del Congreso, fue rechazado en el pleno por un pequeo margen16. Como resultado de lo anterior, no hubo ningn cambio significativo en el sistema tributario en 2004 con respecto a 2003. Debido a restricciones de espacio, es imposible hacer aqu un repaso exhaustivo de todas las propuestas relacionadas con la reforma fiscal17. Es por ello que en lo que sigue de esta seccin se describen brevemente las propuestas de reforma que se han planteado, y los cambios ya aprobados, para las dos fuentes tributarias ms importantes: ISR e IVA.

15 Para consultar la propuesta ntegra que fue enviada al Congreso de la Unin ver SHCP (2001). 16 El proyecto de decreto fue rechazado en la Cmara de Diputados con 234 votos en pro, 251 en contra y 4 abstenciones el 11 de diciembre de 2003. 17 Esto incluira, adems de las mencionadas anteriormente, propuestas para racionalizar el gasto pblico, federalismo fiscal, medio ambiente, derechos de los contribuyentes (creacin de un ombudsman fiscal), reforma fiscal y corporativa de varias entidades paraestatales (principalmente Pemex), entre otras. Algunas propuestas de reforma tributaria y presupuestaria pueden verse en FERNNDEZ y TRIGUEROS (2001) o KATZ (2000).

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Impuesto sobre la Renta El ISR es la fuente tributaria sobre la que ms propuestas se han aprobado, desde los primeros intentos de reforma en 2002 hasta los cambios recientemente aprobados para el ejercicio fiscal de 2005. Como se explicar a continuacin, la reduccin de tasas marginales ha sido especialmente importante para hacer ms competitivo el esquema tributario de este impuesto. El costo esperado de la reduccin en tasas se espera que sea compensado con mayores ingresos derivada de una mejora en la eficiencia recaudatoria. Empresas La propuesta original del Ejecutivo contemplaba una reduccin de la tasa de 35 por 100 a 32 por 100. La estrategia estaba dirigida a incentivar el esfuerzo productivo, el ahorro, la inversin, el empleo, y el cumplimiento de las obligaciones fiscales. Asimismo, se propona sustituir el sistema de deducciones anuales, bajo el criterio de vida til y obsolescencia de cada bien, por uno de deducibilidad inmediata, en un solo ejercicio, del valor presente del monto total de la inversin realizada. Adems, se propuso eliminar las limitantes a la deduccin de la participacin en las utilidades pagadas a los trabajadores (PTU) para que pudiera deducirse el monto efectivamente erogado por este concepto. Por ltimo, se propuso crear el rgimen de personas morales transparentes, a travs del cual una empresa encargada de agrupar a diversos contribuyentes podra cumplir por cuenta de stos con sus obligaciones fiscales. Lo que se aprob fue una reduccin gradual de la tasa con la que pasara de 35 por 100 en 2002, a 34 por 100 en 2003, a 33 por 100 en 2004ya32por 100 en 2005. Tambin se aprob para 2002 la deduccin inmediata de las inversiones en bienes nuevos de activo fijo realizadas fuera de las tres zonas conurbadas del Distrito Federal, Guadalajara y Monterrey, o dentro de ellas si se trataba de empresas intensivas en mano de obra, que utilizaran tecnologas limpias y no requirieran el uso de agua en sus procesos productivos. Para 2003 se aprob: 1) establecer una tasa de retencin de 0,5 por 100 sobre el principal para los intereses que pagaran las instituciones financieras a sus inversionistas; y 2) reducir la deduccin de gastos en restaurantes de 50 por 100 a 25 por 100 del monto de la factura y ampliar el lmite de la deduccin de inversiones en automviles de 200.000 a 300.000 pesos.
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En 2005 se renovaron las propuestas tributarias en materia de ISR empresarial a travs de una nueva iniciativa enviada por el Ejecutivo. La propuesta fue aprobada y parte de ella consisti en: i) reducir la tasa a 30 por 100 en 2005, 29 por 100 en 2006 y 28 por 100 a partir de 2007; ii) permitir la deduccin del costo de lo vendido, en lugar de la adquisicin de compras que se encontraba vigente18; iii) permitir que las empresas contribuyentes disminuyan de su utilidad fiscal el monto de la PTU; iv) establecer la deduccin del 100 por 100 de la inversin en maquinaria y equipo para generacin de energa proveniente de fuentes renovables; y v) ampliar las zonas geogrficas en las que se permite la deducibilidad inmediata de inversiones y eliminar el requisito de que se trate de empresas con uso intensivo de mano de obra. Personas fsicas En el caso de las personas fsicas se propuso originalmente estructurar la tarifa en siete tramos y establecer una tasa marginal mxima de 32 por 100. Entre 2002 y 2003 se aprobaron algunos cambios relacionados con la globalizacin de ingresos y la introduccin de nuevas deducciones personales (el monto de intereses reales efectivamente pagados en crditos hipotecarios y las aportaciones voluntarias a las cuentas de ahorro para el retiro). Los cambios ms trascendentes se introdujeron con la aprobacin del paquete econmico para 2005. Bsicamente consistieron en la reduccin de la tarifa mxima para 2005 y, a partir de 2006: a) la aplicacin de una tarifa nica estructurada en dos tramos (el primero a una tasa de 25 por 100, y el excedente a una tasa de 29 por 100 en 2006 y 28 por 100 en 2007), b) una desgravacin general en sustitucin del subsidio y del crdito al salario, y c) la creacin del subsidio al empleo y del subsidio para la nivelacin del ingreso con objeto de no perjudicar a los trabajadores de bajos ingresos.
18 El cambio implica un trato ms justo para los contribuyentes porque empata la deduccin con la obtencin del ingreso. La deduccin de compras se haba establecido como incentivo a las empresas en los perodos de inflacin elevada que ya han sido superados. La transicin se implantar gradualmente a lo largo de hasta doce aos para amortiguar el posible incremento en la carga fiscal que podra causar a los contribuyentes.

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Impuesto al Valor Agregado La reforma al IVA ha sido objeto de un intenso debate que gira en torno a la eliminacin de los tratamientos especiales que se le han incorporado y cuya justificacin desde el punto de vista redistributivo ha sido ampliamen te rebatida. Por ejemplo, cuando se present la primera propuesta de reforma se estim que de la recaudacin que se deja de percibir debido a la existencia del gravamen a tasa cero y las exenciones, el 3,1 por 100 corresponde a los sectores de la poblacin con menores ingresos, mientras que el 50 por 100 corresponde al decil ms rico. As, en las negociaciones se ha debatido la exclusin de algunos productos que ahora gozan de regmenes especiales al tiempo que se ha propuesto reducir la tasa del impuesto. En el paquete econmico para 2005 se propuso reducir la tasa general de 15 por 100 a 12 por 100, y la tasa aplicable a la regin fronteriza de 10 por 100 a 7 por 100. Esto abra el espacio para que las entidades federativas establecieran un impuesto al consumo final de 3 por 100, cuya tasa se compondra de un 2,2 por 100 obligatorio mnimo para evitar distorsiones intraregionales y un 0,8 por 100 de impuesto municipal. A pesar de que ninguna de las propuestas anteriores fue aprobada, se modific la Ley del IVA para abrir la posibilidad de que las entidades federativas establezcan impuestos cedulares, con tasas de entre 2 por 100 y 5 por 100, sobre la misma base del ISR de personas fsicas. Este cambio es parte de un consenso general sobre la necesidad de mejorar la distribucin de los ingresos tributarios entre los rdenes de gobierno: federal, estatal y municipal. Principalmente, se busca compensar la falta de incentivos en el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal vigente para que las entidades federativas logren incrementar sus propios ingresos y disminuyan su dependencia en las transferencias federales19. IV. Problemas de implementacin Existen varios problemas relacionados con las dificultades que ha enfrentado el impulso de la reforma fiscal en Mxico, tres de ellos
19 Un estudio detallado sobre las haciendas pblicas en el federalismo mexicano se encuentra en MERINO (2003). Este desarrollo es el fundamento de la metodologa propuesta por TALVI y VEGH (2000).

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son fundamentales: 1) el problema distributivo y compensatorio; 2) la coyuntura poltica y 3) la evolucin reciente del precio del petrleo. El problema distributivo y compensatorio Algunas de las propuestas descritas anteriormente, sobre todo aquellas relacionadas con la eliminacin de distorsiones en el sistema tributario, tienen implicaciones sobre la distribucin del ingreso. Es por ello que requieren paralelamente del diseo de mecanismos para compensar a algunos de los agentes que pudieran verse perjudicados. Si bien en el agregado la reforma fiscal generara un beneficio social extenso a travs de la mejora en la eficiencia tributaria, la reduccin del peso relativo que ahora sostienen algunos contribuyentes cautivos, o el incremento en los ingresos pblicos que podran destinarse a satisfacer diversas necesidades sociales, es indudable que la correccin de las distorsiones podra afectar a grupos desfavorecidos de la poblacin. En realidad, la eliminacin de diversas exenciones que hoy generan graves distorsiones al sistema tributario traera beneficios que alcanzaran para compensar en forma satisfactoria a los grupos de la poblacin que podran resultar perjudicados. Este fenmeno se observa con toda claridad en el caso de los tratamientos especiales que contiene el IVA. En el Cuadro 7 se muestra la distribucin del gasto en alimentos y medicinas (bienes sujetos a tasa cero), as como en bienes exentos, como proporcin del gasto por decil de ingreso y del gasto nacional total en dichos bienes. Si bien el decil ms pobre de la poblacin destina aproximadamente el 45,8 por 100 de su gasto total a la compra de medicinas y alimentos, y el 12,4 por 100 del mismo a productos exentos, esto representa nicamente el 3,8 por 100 y el 1,2 por 100 del gasto nacional en estos bienes, respectivamente. Para el caso del decil ms rico de la poblacin se observa que, como porcentaje de su gasto total, el gasto en medicinas y alimentos es el 11,7 por 100 y en productos exentos es el 21,7 por 100, pero stos representan el 17,0 por 100 y el 37,2 por 100 del gasto nacional en dichos bienes, en ese orden. Lo que esto muestra es que a pesar de que los tratamientos especiales favorecen proporcionalmente ms a los sectores de menores ingresos (por el elevado porcentaje de su gasto que destinan a este tipo de productos), la parte ms grande del subsidio se destina a los grupos ms ricos de la poblacin (por la alta participacin de su gasto en el total nacional). Es por ello que la eliminacin de dichos
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CUADRO 7 DISTRIBUCIN DEL GASTO DE LOS HOGARES EN RUBROS SUJETOS A RGIMEN ESPECIAL DE IVA SEGN DECIL DE INGRESO (En %)
% del gasto por decil Tasa cero (Alim. y Med.) I II III IV V VI VII VIII IX X 45,8 42,0 38,7 37,1 34,7 31,1 29,2 25,0 20,7 11,7 Productos exentos 12,4 14,5 17,5 18,2 18,2 19,2 19,8 20,7 19,7 21,7 % del gasto nacional Tasa cero (Alim. y Med.) 3,8 6,1 7,2 8,6 9,5 10,3 11,4 12,4 13,6 17,0 Productos exentos 1,2 2,5 3,9 5,0 5,9 7,6 9,2 12,1 15,4 37,2

FUENTE: Elaboracin propia con datos de la ENIGH 2002 y SCNM 2001.

regmenes especiales del pblicos IVA que hoy que abarcan a varios se observa que, como porcentaje de su gasto total, el tratamientos conllevara incrementos en los ingresos podran productos, han ido acompaados de propuestas para gasto en medicinas y alimentos es el 11,7 por 100 y en compensar a los grupos de menores ingresos e incluso incrementar los compensar a los deciles de menores ingresos a travs productos exentos es el 21,7 por 100, pero stos reprebeneficios que hoy reciben a travs de los programas sociales que se de diversos programas sociales que ya estn en operasentan el 17,0 por 100 y el 37,2 por 100 del gasto nacioencuentran en operacin. cin. Adicionalmente, se han propuesto exenciones nal en dichos bienes, en ese orden. Lo que esto muestra muy acotadas para los bienes consumidos por estos es que a pesar de que los tratamientos especiales favosectores. esquemas En general, las de propuestas enen este temahan conrecen proporcionalmente ms a los propuestas sectores de menoEn todo caso, las de nuevos tarifas ISR sisten en sustituir mecanicismos redistributivos defecres ingresos (por el elevado porcentaje de de su gasto que admitido umbrales excepcin para no afectar a los asalariados de tuosos que ahora incorporan varios esquemas tributadestinan a este tipo de productos), la parte ms grande menores ingresos. Asimismo, los planteamientos para eliminar o reducir rios por incrementos en el gasto social cuya eficacia ya del subsidio se destina a los grupos ms ricos de la polos regmenes especiales del IVAha que hoy abarcan a varios productos, sido comprobada. Como es de esperarse, estas problacin (por la alta participacin de su gasto en el total han ido acompaados de propuestas para compensar los pueden deciles puestas que desde el punto de vistaa tcnico renacional). Es por ello que la eliminacin de dichos tratasultar eficientes, son difciles de sociales acordar e implementar mientos conllevara incrementos en los ingresos pbli- de de menores ingresos a travs diversos programas que ya por razones polticas. cos que podran compensar a los grupos Adicionalmente, de menores inestn en operacin. se han propuesto exenciones muy gresos e incluso incrementar los beneficios que hoy reacotadas para los bienes consumidos por estos sectores. En general, La coyuntura poltica ciben a travs de los programas sociales que se las propuestas en este tema consisten en sustituir mecanicismos encuentran en operacin. redistributivos que ahora incorporan varios esquemas En los ltimos aos, el panorama poltico de Mxico En todo caso, las propuestas dedefectuosos nuevos esquemas de tributarios por incrementos en el se gasto social cuya eficacia ya ha ha transformado radicalmente. El proceso desido camtarifas en ISR han admitido umbrales de excepcin para bio poltico gener un nuevo contexto en el que se reno afectar comprobada. a los asalariados deComo menores es ingresos. Aside esperarse, estas propuestas que desde el definieron las relaciones de poder entre el Ejecutivo y mismo, lospunto planteamientos para eliminar o reducir los de vista tcnico pueden resultar eficientes, son difciles de acordar

e implementar por razones polticas.

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ICE

MXICO Marzo-ABRIL 2005. N. 821

270

La Reforma Fiscal en Mxico: Una Asignatura Pendiente LA REFORMA FISCAL EN MXICO : UNA ASIGNATURA PENDIENTE

GRFICO 16 BALANCE DE PODER*

CUADRO 8 INICIATIVAS DE LEY EN LA CMARA DE DIPUTADOS

Participacin porcentual en las iniciativas aprobadas totales 1991-1994 1994-1997 1997-2000 2000-2003

100

80

60

Ejecutivo . PRI . . . . . PAN . . . . PRD . . . . Otros . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

81,9 7,4 2,7 1,3 6,7

76,9 6,5 7,4 2,8 6,5

20,4 10,9 22,6 14,6 31,4

18,2 19,6 23,6 16,4 22,2

40

Porcentaje de iniciativas presentadas que fueron aprobadas 1991-1994 1994-1997 1997-2000 2000-2003

20
88 82 91 85 94 97 00 19 19 19 19 19 19 20 20 03

Gobernadores

Diputados

Senadores

NOTA: * % que pertenece al partido del Presidente segn puesto de eleccin. FUENTE: IV Informe de Gobierno, Presidencia de la Repblica, 2004, y fuentes de gobiernos estatales.

Ejecutivo . PRI . . . . . PAN . . . . PRD . . . . Otros . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

98,4 36,7 15,4 6,3 32,3

98,8 36,8 10,1 6,7 29,2

87,5 17,4 18,5 12,7 26,4

82,0 17,6 24,5 15,3 21,7

NOTA: PRI (Partido Revolucionario Institucional), PAN (Partido Accin Nacional), PRD (Partido de la Revolucin Democrtica). FUENTE: NACIF (2004).

el Legislativo, lo que ha impactado de manera imporLa coyuntura poltica

En este nuevo panorama poltico ha sido difcil lograr tante la forma en que se logran aprobar las iniciativas los consensos necesarios para la aprobacin de la rede ley, incluyendo aqullas de naturaleza tributaria. forma fiscal. La coyuntura poltica se ha convertido reiteEn los aos, el del panorama poltico en de Mxico se ha transformado Este giro poltico es ltimos visible en la reduccin porcenradamente una de las principales dificultades a ventaje de puestos de eleccin popular que pertenecen al cer en este proceso, lo que un sin duda perjudica al pas radicalmente. El proceso de cambio poltico gener nuevo contexto partido del Ejecutivo, que se puede ver en relaciones el porque retrasa la llegada de un esquema fiscal ms en el que secomo redefinieron las de poder entre el Ejecutivo y efiel Grfico 16, ha disminuido de casi 100 por 100 en el ciente, moderno y competitivo. En el futuro, debern haLegislativo, lo que ha impactado de manera importante la forma en que caso de los gobernadores y los senadores, y de aprocerse esfuerzos por convertir la complejidad democrtise logran aprobar las iniciativas de ley, incluyendo aqullas de naturaleza ximadamente un 75 por 100 en el caso de los diputaca que vive Mxico en una oportunidad de consensos tributaria. Este poltico en laimpulsar reduccin del porcentaje dos, a niveles cercanos a 30 porgiro 100 para los treses ca- visible que permitan integralmente las propuestasde de puestos de eleccin popular que al se partido del Ejecutivo, que sos durante los ltimos aos. Esta reconfiguracin de pertenecen reforma fiscal que han planteado. las bases de apoyose poltico se ha traducido en que la como puede ver en el Grfico 16, ha disminuido de casi 100 por 100 participacin del Ejecutivo en las iniciativas aprobaLa evolucin reciente del petrleo en el caso de los gobernadores y los senadores, ydel deprecio aproximadamente das totales se reduzca de 81,9 por 100 en 1991-1994, un 75 por 100 en el caso de los diputados, a niveles cercanos a 30 por a 18,2 por 100 en 2000-2003. Asimismo, el porcentaje En los ltimos aos, el precio del petrleo ha estado 100 para los tres casos durante los ltimos aos. Esta reconfiguracin de iniciativas del Presidente que son aprobadas, se muy por arriba de su nivel de largo plazo. Para el caso de las bases se ha traducido en que participacin del redujo de 98,4 por 100 a 82,0de por apoyo 100 en elpoltico mismo lapde la mezcla mexicana, en el la perodo entre 2003 y 2004 Ejecutivo en las iniciativas aprobadas totales se reduzca 28 dedlares 81,9 por 100 so (Cuadro 8). se situ en aproximadamente por barril,

en 1991-1994, a 18,2 por 100 en 2000-2003. Asimismo, el porcentaje de iniciativas del Presidente que son aprobadas, se redujo de 98,4 por 100 MXICO 53 Marzo-Abril 2005. N. 821 ICE a 82,0 por 100 en el mismo lapso (Cuadro 8).

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Trimestre Fiscal N 84

En este nuevo panorama poltico ha sido difcil lograr los consensos necesarios para la aprobacin de la reforma fiscal. La coyuntura poltica se ha convertido reiteradamente en una de las principales dificultades a vencer en este proceso, lo que sin duda perjudica al pas porque retrasa la llegada de un esquema fiscal ms eficiente, moderno y competitivo. En el futuro, debern hacerse esfuerzos por convertir la complejidad democrtica que vive Mxico en una oportunidad de consensos que permitan impulsar integralmente las propuestas de reforma fiscal que se han planteado. La evolucin reciente del precio del petrleo En los ltimos aos, el precio del petrleo ha estado muy por arriba de su nivel de largo plazo. Para el caso de la mezcla mexicana, en el perodo entre 2003 y 2004 se situ en aproximadamente 28 dlares por barril, mientras que el promedio histrico (1974-2004) fue de casi 19 dlares por barril. Evidentemente, el impacto de esta diferencia sobre las finanzas pblicas ha sido positivo en trminos de la obtencin de mayores ingresos petroleros. Esta circunstancia ha permitido que las discusiones sobre la reforma fiscal hayan perdido el sentido de urgencia que tendran bajo un contexto menos favorable. V. Conclusiones En este trabajo se resaltaron los puntos principales de las finanzas pblicas en Mxico con objeto de contribuir al entendimiento de los factores que motivan y orientan las propuestas de reforma fiscal que se han impulsado en aos recientes. Del diagnstico realizado se concluye que es la propia realidad, analizada objetivamente, la que muestra con claridad hacia dnde debe dirigirse la reforma fiscal y cules son las opciones que permitiran transformar el sistema tributario actual en uno moderno, competitivo y eficiente. En particular, deben incrementarse los ingresos pblicos a travs de una ampliacin de la base de contribuyentes, eliminarse las distorsiones que incentivan la evasin fiscal y que resultan ineficaces como mecanismos redistributivos (especialmente las contenidas en el IVA), y profundizar en los esfuerzos por mejorar la competitividad fiscal en adicin a las reducciones en tasas que se han aprobado recientemente. Dado lo acotado de las posibilidades para redistribuir el gasto pblico, el aumento de los ingresos es indispensable
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La Reforma Fiscal en Mxico: Una Asignatura Pendiente

para enfrentar con xito las presiones que se prevn hacia el futuro derivadas de diversas necesidades sociales, incluyendo el pago de pensiones y la inversin en infraestructura, educacin y salud. Durante los ltimos cuatro aos se ha hecho un esfuerzo sustantivo por mejorar la posicin de las finanzas pblicas en Mxico. Esto se ha visto reflejado en un menor nivel de endeudamiento como porcentaje del producto, una mejora importante del balance fiscal, incrementos en los ingresos tributarios a niveles no observados en el pasado, aumento en el gasto destinado a satisfacer directamente las necesidades de la poblacin, e incluso un rompimiento del sesgo procclico que haba caracterizado la poltica fiscal en episodios anteriores. Es indiscutible la contribucin que este manejo prudente y responsable de las finanzas pblicas ha tenido en la configuracin de un ambiente de estabilidad macroeconmica no visto en Mxico en los ltimos 35 aos. El reto hacia delante consiste en consolidar estos logros y garantizar su permanencia, una tarea en la que la reforma fiscal juega un papel determinante. Referencias bibliogrficas
[1] FERNNDEZ, A. y TRIGUEROS, I. (2001): Anlisis, evaluacin y propuestas para una reforma tributaria, Gaceta de Economa, nmero especial, Una Agenda para las Finanzas Pblicas de Mxico, ITAM, Mxico, D.F. [2] GAVIN, M.; HAUSMANN, R.; PEROTTI, R. y TALVI, E. (1996): Managing Fiscal Policy in Latin America and the Caribbean: Volatility, Procyclicality, and Limited Creditworthiness, Banco Interamericano de Desarrollo, Oficina del Eco nomista en Jefe, Documento de Trabajo, nmero 326, Washington, EE UU. [3] GIL, F. y THIRSK, W. (2000): La prolongada reforma fiscal de Mxico, Gaceta de Economa, suplemento, La Poltica Fiscal en Mxico, ao 5, nmero 9, ITAM, Mxico, D.F. [4] KATZ, I. (2000): Hacia una poltica fiscal de estabilidad: la reforma del marco institucional, Gaceta de Economa, suplemento, La Poltica Fiscal en Mxico, ao 5, nmero 9, ITAM, Mxico, D.F. [5] MERINO, J. (2003): Las haciendas pblicas en el federalismo mexicano, Gaceta de Economa, nmero especial, Cambio Institucional: Agenda Pendiente para las Polticas Pblicas en Mxico, ao 9, ITAM, Mxico, D.F. 273

Trimestre Fiscal N 84

[6] NACIF, B. (2004): Las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo en Mxico tras el fin del presidencialismo, Poltica y Gobierno, volumen XI, nmero 1, CIDE, Mxico, D.F. [7] SANTAELLA, J. (2001): La viabilidad de la poltica fiscal: 2000-2025, Gaceta de Economa, nmero especial, Una Agenda para las Finanzas Pblicas de Mxico, ITAM, Mxico, D.F. [8] SOLS, F. y VILLAGMEZ, A. (1999): La sustentabilidad de la poltica fiscal en Mxico, El Trimestre Econmico, volumen 66, nmero 264, FCE, Mxico, D.F. [9] STEIN, E.; TALVI, E. y GRISANTI, A. (1998): Institucional Arrangements and Fiscal Performance: The Latin American Experience, Banco Interamericano de Desarrollo, Oficina del Economista en Jefe, Documento de Trabajo, nmero 367, Washington, EE UU. [10] TALVI, E. y VEGH, C. (2000):, La viabilidad de la poltica fiscal: un marco bsico, en E. TALVI y C. VEGH (eds.), Cmo armar el rompecabezas fiscal? Nuevos indicadores de sostenibilidad, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, EE UU. [11] SHCP (2001):, Propuesta de Nueva Hacienda Pblica Distributiva, Exposicin de motivos e Iniciativa de Decreto que Establece, Reforma, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales presentadas por el Presidente Vicente Fox Quesada al Congreso de la Unin, 3 de abril, Mxico, D.F. En internet: http:// www.shcp.gob.mx/index01.html (difusin>boletines de prensa>2001>abril). [12] WERNER, M. (1992): La solvencia del sector pblico: El caso de Mxico en 1988, El Trimestre Econmico, volumen 59, nmero 236, FCE, Mxico, D.F.

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ALEJANDRO M. WENER

JOS F. URSA ANEXO A

La Reforma Fiscal en Mxico: Una Asignatura Pendiente

Anlisis de la sostenibilidad de la poltica fiscal*

El marco terico tradicional parte de la restriccin presupuestaria del sector pblico: Bt = Gt Tt + (1+r)*Bt-1, en donde Bt es el saldo de la deuda pblica al final del perodo t; Gt el gasto pblico primario; Tt el ingreso pblico; y r la tasa de inters sobre la deuda pblica, la cual se supone constante. Escribiendo esta restriccin como proporcin del producto real tenemos:
1 r bt bt St 1 g

[1]

donde bt es la deuda pblica y St es el balance primario, ambos como proporcin del producto. A su vez g es la tasa de crecimiento real del producto, que tambin se supone constante. Iterando la ecuacin n veces se obtiene la restriccin intertemporal del sector pblico:
bt 1

St j 1 r 1 r
j 0

1 g

1 g

bt n 1

[2]

En realidad, la restriccin se reduce al primer trmino de la ecuacin, ya que la condicin de transversalidad impuesta por el supuesto de solvencia obliga a que el segundo trmino tienda a cero conforme n crece hacia el infinito. As, el saldo inicial de la deuda pblica deber ser igual al valor presente descontado de los balances primarios futuros. Por lo tanto, una poltica fiscal ser viable si la trayectoria planeada del balance primario desde t hasta el infinito satisface dicha restriccin para ciertos valores de g, r y bt-1. Al indicador de viabilidad que se construye a partir de aqu se le ha llamado balance primario permanente ( St* ): aquel balance constante en el tiempo cuyo valor presente descontado es igual al de la trayectoria del supervit primario planeado, es decir:
* St St j 1 r 1 r j 0 j 0

1 g

1 g

[3]

Despejando St* de la ecuacin [3] y combinndola con la ecuacin [2] se obtiene:

r g St* bt 1 1 r

[4]

Finalmente, se define el indicador de viabilidad fiscal I t* como:

r g * It* bt 1 St 1 r

[5]

Si It* 0, la poltica fiscal planeada ex ante es sostenible. Por el contrario, es insostenible si It* > 0 porque violara la restriccin presupuestaria intertemporal del sector pblico.

* Este desarrollo es el fundamento de la metodologa propuesta por TALVI y VEGH (2000).

56

ICE

MXICO Marzo-ABRIL 2005. N. 821

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Trimestre Fiscal N 84

ANEXO B Gastos fiscales a 2004

ISR empresarial A los contribuyentes del sector de autotransporte, los dedicados a la agricultura, ganadera, Tratamientos espe- pesca o silvicultura, as como a la edicin de libros y a las maquiladoras. Consisten en deduc ciales ciones de compras y gastos, deduccin inmediata de inversiones de activo fijo, deduccin de inversiones en el rgimen intermedio y exenciones parciales del impuesto. Facilidades admiAl sector de autotransporte terrestre y al sector primario, principalmente al permitir la deduc nistrativas cin de ciertos gastos sin requisitos fiscales. Estas incluyen, por ejemplo, compras y gastos, inversiones de activos fijos (deduccin inme Deducciones autodiata), aportaciones a fondos de pensiones, 25 por 100 del consumo en restaurantes, compra rizadas y alquiler de automviles (limitadas), y donativos no onerosos ni remunerativos. Es un subsidio que entrega el empleador al trabajador con cargo a la recaudacin fiscal en un Crdito al salario monto inversamente proporcional a los ingresos de aqul. ISR personal Exencin parcial a contribuyentes dedicados a la agricultura, ganadera, pesca o silvicultura, rgimen de pequeos contribuyentes (personas fsicas que slo enajenan bienes o prestan Tratamientos espe- servicios al pblico en general cuando sus ingresos no superan una cantidad fija), rgimen ciales intermedio (personas fsicas con actividades empresariales e ingresos hasta cierto monto), o retencin de un porcentaje de los ingresos por intereses para personas que no presentan declaracin. Subsidio Fiscal a Asalariados Subsidio contra la carga fiscal que resulte de los ingresos de las personas que reciben un salario o prestan un servicio personal subordinado. Entre otros, los ingresos obtenidos de cajas y fondos de ahorro; subsidios por incapacidad, Ingresos exentos becas, actividades culturales y deportivas; primas vacacionales, de antigedad, o retiro; jubi por salarios laciones y pensiones; reembolso de gastos mdicos, dentales, hospitalarios y funerarios. Por ejemplo la enajenacin de casa habitacin, derechos parcelarios, acciones en bolsa de Otros ingresos valores; intereses por cuentas de cheques o sociedades cooperativas; premios por concur exentos sos; o derechos de autor (limitado). Deducciones perso- Gastos de transporte escolar, honorarios mdicos, gastos hospitalarios y funerarios, donati nales autorizadas vos no onerosos ni remunerativos, primas de seguros de gastos mdicos, entre otros. IVA Se aplica esta tasa cuando se enajenen alimentos (excepto en restaurantes), medicinas, libros, peridicos y revistas; o cuando se presten servicios de suministro de agua potable u hotelera; o para las ventas de exportadores indirectos y maquiladoras. Ya que este rgimen permite la acreditacin del IVA pagado en la compra de insumos, el contribuyente se vuelve un acreedor del fisco. La lista incluye servicios mdicos, de enseanza, transporte pblico terrestre de personas, espectculos pblicos y vivienda. En este caso no se permite la acreditacin de IVA pagado en etapas anteriores de la produccin.

Tasa cero

Exentos

En lugar de la tasa general del 15 por 100, se aplica una tasa del 10 por 100 en las franjas Tasa de 10 por 100 fronterizas y en algunas zonas cercanas a las mismas, siempre que sean sus residentes en regin fronteriza quienes realizan la actividad gravada. Impuestos Especiales IEPS Otros impuestos Especiales Se exenta del pago de este impuesto a los refrescos, el gas licuado de petrleo y alcohol desnaturalizado, entre otros conceptos. En este rubro pueden incluirse exenciones menores como la exencin del Impuesto sobre Automviles Nuevos a vehculos de consumo popular y la importacin de vehculos diplom ticos, as como la tasa reducida del Impuesto sobre el Uso de Vehculos para automviles elctricos.

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