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REVISTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

ISSN 0103-1090

REVISTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Pede-se Permuta * Pidese Canje * Man Bittet um Austauch * We ask for exchange * On demand lechange * S i richiere lo scambio

R. TCU, Braslia, v. 29 , n. 76, abr/jun 1998

Responsabilidade Editorial Instituto Serzedello Corra Servio de Editorao e Publicaes - Sedip SEPN, Av. W3 Norte, Quadra 514, Bl. B, Lote 7 70760-527 Braslia-DF Fone: (061) 340-3215 e 340-3217 Fundador Ministro Iber Gilson Super visor Ministro Humberto Guimares Souto Conselho Editorial Jos Antonio Barreto de Macedo, Walton Alencar Rodrigues, Rosngela Paniago Curado Fleury, Eugenio Lisboa Vilar de Melo, Ricardo de Mello Arajo e Jos Nagel Diviso de Programao, Pesquisa e Publicaes Luiz Felipe Bezerra Almeida Simes Servio de Editorao e Publicaes Francisco Raul Felix de Sousa Ramos Os conceitos e opinies emitidas em trabalhos doutrinrios assinados so de inteira responsabilidade de seus autores Revista do Tribunal de Contas da Unio -- v.1, n.1 (1970Braslia: TCU, 1970). --

Trimestral De 1970 a 1972, periodicidade anual; de 1973 a 1975, quadrimestral; de 1976 a 1988, semestral. ISSN 0103-1090 1. Direito - Peridicos - Brasil. I Tribunal de Contas da Unio. CDU 340.142 (81) (05) CDD 340.605

Tribunal de Contas da Unio


Ministros
Iram de Almeida Saraiva, Presidente Humberto Guimares Souto, Vice-Presidente Adhemar Paladini Ghisi Marcos Vinicios Rodrigues Vilaa Homero Santos Bento Jos Bugarin Valmir Campelo Adylson Motta

Ministros-Substitutos
Jos Antonio Barreto de Macedo Lincoln Magalhes da Rocha Benjamin Zymler

Ministrio Pblico
Walton Alencar Rodrigues, Procurador-Geral Jatir Batista da Cunha, Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado, Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral Maria Alzira Ferreira, Procuradora Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador Ubaldo Alves Caldas, Procurador Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora

APRESENTAO
A Revista do Tribunal de Contas da Unio uma publicao oficial da Corte Superior de Contas. Nela, so apresentadas decises e acrdos do rgo mximo do Pas na fiscalizao dos Poderes da Repblica, bem como trabalhos de colaboradores a respeito de assuntos de interesse do controle externo e da administrao pblica em geral. De periodicidade trimestral, a Revista publica as principais decises tomadas pelo TCU no julgamento das contas dos administradores responsveis por bens e valores pblicos, bem como o resultado de inspees, auditorias, representaes e denncias. Veculo informativo e orientador sobre detalhes da legislao especfica, leitura indispensvel, como fonte de pesquisas, para estudiosos e responsveis pela conduo de rgos dos Governos Federal, Estadual e Municipal. Por fora de seu regulamento, a Revista do TCU supervisionada pelo Ministro-Vice Presidente, com o auxlio do Conselho Editorial, que foi renovado para o exerccio de 1999. Assim, as edies ainda pendentes, referentes aos perodos de abril a junho, julho a setembro e outubro a dezembro do ano de 1998,j foram apreciadas por seu novo Conselho. Nomes expressivos tm colaborado para o xito editorial de nossa publicao, fazendo-se sempre presentes em suas edies. E muito nos honra a grande procura de tantas emritas personalidades do Brasil e do exterior para a divulgao de seus trabalhos. Palestras e trabalhos tcnicos, preferencialmente inditos, que abordem temas sobre os Tribunais de Contas, Controle Externo, Administrao Pblica, Direito Pblico, Finanas e Auditorias no Setor Estatal, podem ser encaminhados ao Servio de Editorao e Publicaes, do Instituto Serzedello Corra, que os submeter ao Conselho Editorial para seleo e publicao. O atual Conselho Editorial espera colaborar, cada vez mais, para o aprimoramento da qualidade e do contedo informativo da Revista, de forma a torn-la um instrumento sempre til e orientador para todos aqueles comprometidos com a gesto de recursos pblicos. Humberto Guimares Souto Vice-Presidente Supervisor da Revista

SUMRIO
DOUTRINA 13
QUESTES DE CONTROLE. CONTROLE DAS FINANAS PBLICAS NO BRASIL: VISO ATUAL E PROSPECTIVA Benjamin Zymler ............................................................................................. 15 O INTERESSE DO MINISTRIO PBLICO PARA RECORRER Jatir Batista da Cunha ...................................................................................... 43 SUBCONTRATAO E CESSO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO Leon Frejda Szklarowsky ................................................................................. 47 O STATUS JURDICO DA CMARA DE CONTAS DA FEDERAO DA RSSIA Norair D. Pogossian ......................................................................................... 61

ACRDOS E DECISES DO TCU

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UFBA - COBRANA DE MULTAS POR ATRASO NO PAGAMENTO DE TARIFAS S CONCESSIONRIAS DE SERVIOS PBLICOS - Consulta Ministro-Relator Valmir Campelo ................................................................... 71 ECT - DESCUMPRIMENTO DE CLUSULA CONSTANTE DE CONTRATO DE FRANQUIA - Recurso de Reconsiderao Ministro-Relator Adhemar Paladini Ghisi ...................................................... 74 BB - EXIGNCIA DE FORNECIMENTO DE DOCUMENTOS NECESSRIOS A AUDITORIA DO TCU - Pedido de Reexame Ministro-Relator Bento Jos Bugarin .............................................................. 99 INSTRUMENTOS FIRMADOS COM ORGANISMOS INTERNACIONAIS PARA A CONTRATAO INDIRETA DE PESSOAL E DE EMPRESAS DE CONSULTORIA - Relatrio de Auditoria Ministro-Relator Lincoln Magalhes da Rocha............................................. 115 SFC - RECURSOS FEDERAIS REPASSADOS, MEDIANTE CONVNIOS, A ORGANISMOS INTERNACIONAIS - Apartado Ministro-Relator Jos Antonio Barreto de Macedo....................................... 138 UNIFAP - INFORMAES SOBRE GESTO DO TITULAR ANTERIOR NO CARGO DE REITOR - Solicitao de Instaurao de Tomada de Contas Especial Ministro-Relator Valmir Campelo ................................................................. 145

ICC - ACUMULAO DE EMPREGO EM SUBSIDIRIA DE EMPRESA DE ECONOMIA MISTA COM CARGO PBLICO EM ADMINISTRAO MUNICIPAL - Denncia Ministro-Relator Carlos tila lvares da Silva .............................................. 149 TCU - ENVIO AOS RGOS COMPETENTES DA RELAO DE NOMES DOS RESPONSVEIS QUE TIVERAM SUAS CONTAS JULGADAS IRREGULARES INELEGIBILIDADE - Projeto de Resoluo Lincoln Magalhes da Rocha ......................................................................... 160 TSE - PAGAMENTO DE HORAS EXTRAS EM EXCESSO - Pedido de Reexame/ Denncia (ostensiva) Ministro-Relator Iram Saraiva ....................................................................... 188 PREFEITURA MUNICIPAL DE VITRIA DO MEARIM/MA - DBITO IMPUTADO A SUCESSORES - Recurso de Reconsiderao Ministro-Relator Marcos Vinicios Vilaa ....................................................... 206 CODOMAR - INCLUSO DE RESPONSVEL EM LISTA DE INELEGVEIS Embargos de Declarao em Prestao de Contas Ministro-Relator Marcos Vinicios Vilaa ....................................................... 216 BBTUR - EXIGNCIA DE CONCURSO PBLICO PARA CONTRATAO DE PESSOAL E APLICABILIDADE DO INSTITUTO DA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL NO MBITO DE SUBSIDIRIA DE SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA - Recurso de Divergncia (art. 234 do RI/TCU) e Recurso de Reconsiderao (Tomada de Contas Especial) Ministro-Relator Carlos tila lvares da Silva .............................................. 231 STJ - LICITANTE INABILITADO EM TOMADA DE PREOS - Representao Ministro-Relator Bento Jos Bugarin ............................................................ 242 CRM/TO - ADMISSES SEM CONCURSO PBLICO - Relatrio de Auditoria Ministro-Relator Jose Antonio Barreto de Macedo....................................... 253

ATOS NORMATIVOS DO TCU

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INSTRUO NORMATIVA TCU N 021, DE 29 DE ABRIL DE 1998 Dispe sobre os procedimentos para a fiscalizao do cumprimento do disposto no art. 212 da Constituio Federal, no art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias-ADCT e nas Leis ns 9.394/96 e 9.424/96 no mbito federal ........................................................................ 261 INSTRUO NORMATIVA TCU N 022, DE 06 DE MAIO DE 1998 Dispe sobre alterao do artigo 27 da Instruo Normativa TCU n16/97 265

DECISO NORMATIVA TCU N 019, DE 24 DE JUNHO DE 1998 Aprova procedimentos destinados viabilizao do ressarcimento ao errio, mediante desconto em folha de pagamento, de dbitos ou multas apurados em Acrdos Condenatrios do Tribunal de Contas da Unio.... 266 RESOLUO TCU N 113, DE 20 DE MAIO DE 1998 Estabelece procedimentos para envio Justia Eleitoral e ao Ministrio Pblico Eleitoral de relao de nomes de responsveis que tiveram suas contas relativas ao exerccio de cargos ou funes pblicas rejeitadas por irregularidade insanvel e por deciso irrecorrvel, e d outras providncias .................................................................................................. 268

DESTAQUE

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DISCURSO DE SAUDAO PROFERIDO PELO MINISTRO ADHEMAR GHISI POR OCASIO DA POSSE DO PROCURADOR GERAL DO MINISTRIO PBLICO JUNTO AO TCU WALTON ALENCAR RODRIGUES ..................... 273 DISCURSO DE POSSE DO PROCURADOR WALTON ALENCAR RODRIGUES NO CARGO DE PROCURADOR GERAL DO MINISTRIO PBLICO JUNTO AO TCU .......................................................................................................... 278

NDICE

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DOUTRINA

QUESTES DE CONTROLE. CONTROLE DAS FINANAS PBLICAS NO BRASIL: VISO ATUAL E PROSPECTIVA1
Benjamin Zymler2
1. Introduo 2. Controle: definio e noes gerais 3. Controle da Administrao Pblica: fundamentos, princpios norteadores e tipologia:"3.1. fundamentos 3.2. princpios norteadores 3.3 - tipologia 4. Controle da Administrao Financeira e Oramentria 5. Modelos de Controle Financeiro no mundo contemporneo 6. Controle Externo no Brasil 7. Dados Gerenciais do TCU 8. O papel do controle interno no processo de controle 9. A reforma do Estado e a questo do controle 9.1. O Plano Diretor da Reforma do Estado 9.2. Organizaes sociais e agncias autnomas 10. Do Controle no Novo Modelo de Aparelho do Estado 11. Concluso

1. Introduo Gostaria de externar, de incio, a emoo em retornar minha cidade natal e particularmente a este aprazvel local - a Praia Vermelha -, onde, entre 1974 e 1978, no prdio ao lado desta renomada Escola de Comando e Estado-Maior do Exrcito - ECEME, no Instituto Militar de Engenharia, tive a honra de complementar minha formao universitria. Quis o destino que, 20 anos depois, o Aspirante a Oficial R/2 da arma de Engenharia pudesse, j como Bacharel em Direito e MinistroSubstituto do Tribunal de Contas da Unio, retornar a este recanto, que evoca as melhores lembranas da juventude. de registrar, inicialmente, o amplo espectro do tema proposto: Questes de Controle conjugado com o objetivo colimado pelo Curso de Poltica, Estratgia e Alta Administrao do Exrcito - processos de gerncia na organizao pblica na atualidade brasileira. Sob pena de abordar to rico assunto de forma perfunctria, ou de delongar-me em aspectos de somenos interesse, impe delimitar o contedo da anlise a ser efetuada. Sabe-se que tanto a Direo (Gerncia) quanto o controle so funes administrativas clssicas, e, portanto, visceralmente correlacionadas. Minha formao profissional, entretanto, ligada ao controle das finanas pblicas, como ex-Analista de Finanas e Controle Externo e Ministro-Substituto do TCU, exige que seja acentuada a questo do controle dos recursos pblicos em detrimento de anlise pormenorizada sobre o aspecto gerencial da Administrao Pblica.

1. 2.

Palestra proferida na Escola Superior do Comando do Estado Maior das Foras Armadas - Rio de Janeiro/RJ, em 09/07/98. Ministro-Substituto do Tribunal de Contas da Unio
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Nesse intuito, comearei por definir, preliminarmente, a funo administrativa de controle, sob a tica da Teoria Geral da Administrao. Na mesma seqncia, sero expostas noes gerais de controle, situando-o no contexto da Administrao Pblica, bem como expondo a tipologia a que se submete na doutrina administrativista. Em seguida, pretendo expor um panorama do sistema de controle financeiro e oramentrio dos recursos pblicos em nosso Pas, conferindo especial nfase atividade de controle externo, levada a cabo pelo Poder Legislativo, com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, apresentando as formas e os momentos em que se exerce a atividade controladora. Como ilustrao, sero apresentados dados quantitativos do controle, extrados do Relatrio Anual de Atividades do TCU, de 1997. O papel do controle interno na atividade fiscalizadora do Estado ser, de igual forma, retratado neste tpico, onde, sucintamente, farei uma breve exposio do inter-relacionamento deste com o controle externo, bem como de sua reestruturao na Administrao Federal. Outra questo merecedora de destaque consiste na Reforma do Estado Brasileiro - da transio do Estado Burocrtico para o Estado Gerencial. Esse novo contexto traz, de forma inexorvel, reflexos nas sistemticas de controle do Poder Pblico, particularmente ao evidenciar as deficincias do Direito Administrativo como ferramenta de controle da nova Administrao Pblica. 2. Controle: definio e noes gerais A Escola Clssica da Teoria Geral da Administrao, capitaneada por Henri Fayol (1841-1925), oferta abordagem conceitual amplamente aceita, que adotarei como regra, segundo a qual caracterizam-se como funes administrativas as atividades de planejar, organizar, dirigir e controlar . Essas funes constituem os elementos da Administrao que integram o chamado processo administrativo. Dito processo verifica-se em qualquer trabalho do administrador em qualquer nvel ou rea de atividade da empresa.3 A seu turno, as funes administrativas integram o elenco das demais funes essenciais da gerncia: funes tcnicas, funes comerciais, funes financeiras, funes contbeis e funes de segurana. No entanto, a magnitude das funes administrativas levam crena de que estas concentram-se na cpula das organizaes, o que, na verdade, no ocorre. Em todos os nveis organizacionais verifica-se a prtica da atividade administrativa e, por via de conseqncia, tem lugar o controle.

3. 4.
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CHIAVENATO, Idalberto. Introduo Teoria Geral da Administrao, 4 a ed., So Paulo, Makron Books do Brasil, 1993, p.104. idem. ob. cit., p. 251

Para Chiavenato, o controle como funo administrativa consiste na definio de padres para medir desempenho, corrigir desvios ou discrepncias e garantir que o planejamento seja realizado. 4 A finalidade do controle, para o citado autor, garantir que a consecuo dos resultados daquilo que foi planejado, organizado e dirigido se ajuste, tanto quanto possvel, aos objetivos estabelecidos. Para tanto, o controle desenvolve-se, via de regra, em quatro fases: estabelecimento de metas, observao do desempenho, comparao do desempenho com as metas estabelecidas e ao corretiva. Nesse sentido, tem-se no controle o instrumental do qual se valem as organizaes para avaliar suas aes e, ao final do processo, propor as medidas que se fizerem necessrias para correo de desvios na consecuo dos objetivos organizacionais. 3. Controle da Administrao Pblica: fundamentos, princpios norteadores e tipologia 3.1. Controle da Administrao Pblica: fundamentos A moldura constitucional dada ao Estado Brasileiro guarda como princpio fundamental a separao dos Poderes do Estado, assentado na forma tripartite consagrada por Montesquieu, em seu Do Esprito das Leis. O art. 2o da Constituio Federal assim reza: Art. 2 o So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. Em evoluo concepo clssica, a tripartio dos Poderes no mais implica a idia de que cada Poder constitudo cinja-se apenas ao desenvolvimento das atividades que lhe sejam precpuas - atividades administrativa, jurisdicional e legislativa atribudas, respectivamente, aos Poderes Executivo, Judicirio e Legislativo, de forma exclusiva. A diviso orgnica dos Poderes, hodiernamente, firma-se em funo de suas competncias predominantes. Sobre o assunto, assevera o constitucionalista Jos Afonso da Silva que atualmente se prefere falar em colaborao de poderes, que caracterstica do parlamentarismo, em que o governo depende da confiana do Parlamento (Cmara dos Deputados), enquanto, no presidencialismo, desenvolveram-se as tcnicas da independncia e harmonia dos poderes.5 Como conseqncia disto tem-se que, a par da diviso organicista de funes entre os rgos dos Poderes da Unio, calcado sobretudo na independncia que lhes reveste, remanesce um contedo hbrido de competncias comuns nas demais esferas de atuao de cada Poder Estatal. Exemplificando, um Tribunal Estadual, 5. SILVA, Jos Afonso da: Curso de Direito Constitucional Positivo, 12a ed., So Paulo, Malheiros Editores, 1996, pp. 110/111.
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rgo integrante do Judicirio, ao editar seu Regimento Interno, exerce, lato sensu, funo legislativa. De igual modo, classifica-se como funo administrativa - tpica, portanto, do Executivo - a organizao de Secretaria, pelo mesmo rgo. Cumpre frisar, todavia, que nem a diviso de funes entre os rgos do poder nem sua independncia so absolutas. Com o fito de evitar a eventual preponderncia de um Poder sobre outro, em detrimento dos governados, engendrou-se no constitucionalismo moderno um sistema classicamente denominado de freios e contrapesos. Mediante essa sistemtica, o texto constitucional delega aos poderes do Estado competncias que, finalisticamente, impedem o exerccio desmedidamente arbitrrio e abusivo do poder. nesse contexto que melhor se visualiza a harmonizao entre os Poderes estatais. Essas consideraes importam na colocao do tema, pois o molde constitucional adotado pelo Estado Brasileiro afigura-se como terreno frtil ao desenvolvimento de mecanismos de controle do Estado, situado no apenas no mbito do prprio aparelho estatal, como tambm no corpo social que o integra, como veremos adiante. Tudo isso dentro de uma viso Republicana do Estado Brasileiro, cuja Constituio elege a prestao de contas dos agentes pblicos, que cuidam da res publica, como princpio sensvel, ou seja, princpio cuja violao enseja a interveno federal ou estadual (art. 34, VII, d, e art. 35, II). A questo do controle prende-se de maneira ontolgica necessidade de transparncia no exerccio do poder do Estado, exercido, hegemonicamente, pela Administrao Pblica, inserida no Poder Executivo. Na medida em que fornecem limites atuao do Estado, faz-se oportuno visualizar os princpios que regem a Administrao Pblica. 3.2. Controle da Administrao Pblica: princpios norteadores Compreendendo-se a Administrao Pblica como instrumento de viabilizao de Governo, desejvel que se imponha aos rgos institudos para desincumbirem-se de seus misteres a submisso aos princpios constitucionais insculpidos no art. 37 da Constituio Federal: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia (este ltimo inserido pela novssima Emenda Constitucional n 19/98), princpios estes basilares no Estado Democrtico de Direito, servindo assim como parmetro atividade de controle. Defluem desses princpios vrios outros, dentre os quais destaco o princpio da razoabilidade e/ou proporcionalidade. Conquanto no expresso no Estatuto Maior, seu afloramento ocorre em vrios dispositivos constitucionais. Quanto a esse princpio, ensina a professora Lcia Valle Figueiredo: ... no h outro meio de se aferir a legalidade de certos atos administrativos, a no ser pelo metro da razoabilidade

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Impende a aferio da pertinncia com a conseqente correlatividade entre o ato emanado e seu pressuposto ftico. Se houver qualquer possibilidade de competncia discricionria, dever esta tambm se submeter ao controle da legalidade. Em outras palavras: determinadas necessidades administrativas, a serem implementadas, fazem com que, inexoravelmente, para controle do ato praticado, tenha-se de inferir a congruncia lgica entre a atuao administrativa e a necessidade invocada.6 Importa, tambm, trazer a lume dois outros princpios retores da Administrao Pblica: 1) o da supremacia do interesse pblico sobre o privado e 2) o da indisponibilidade do interesse pblico. A esses princpios o eminente professor e jurista Celso Antnio Bandeira de Mello atribui a condio de fonte matriz do sistema jurdico-administrativo, pertinente ao corpo de rgos no personalizados que compe a chamada Administrao em sentido orgnico. 7 A esse propsito, pertinente destacar a frico existente entre o instrumental disponibilizado pelo Direito Administrativo, que pressupe, como visto, a existncia de um interesse pblico identificvel objetivamente, e o novo quadro evolutivo pelo qual passa o Estado Brasileiro. Como sabido, o Governo Federal vem implementando reformas tendentes a uma redefinio do papel estatal, mediante uma gradativa reduo de sua participao no processo produtivo e no campo social, seja por intermdio de privatizaes de empresas pblicas, seja mediante transferncia de atribuies a agncias autnomas e a rgos pblicos no-estatais, como o caso das organizaes sociais, institudas pela recente Lei n 9.637/98. A nova Administrao Pblica que se delineia orienta-se, sobretudo, em princpios de eficincia e qualidade na prestao dos servios pblicos que lhe incumbem. Em conseqncia, a descentralizao de servios no-exclusivos do Estado para o particular investe o ente no-estatal na posio de agente. Em vista do dualidade assumida pelo ente privado prestador de servio pblico- que se submete, preponderantemente, a regime jurdico de direito privado e que no se insere no corpo do Estado -, mostra-se difcil, na prtica, a caracterizao do elemento objetivo do interesse pblico. De outro lado, a nova forma de atuao do Poder Pblico, que enfatiza o processo administrativo como mtodo prevalente, dificulta a pressuposio de um interesse pblico a priori. Ao contrrio, o interesse pblico deve-se revelar no caminhar do processo.

6. 7.

FIGUEIREDO, Lcia Valle. Controle da Administrao Pblica, 1 a ed., So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1991, pp. 8/9. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo, 8a ed. , So Paulo, Malheiros Ed., 1996, p. 25.
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Analisemos esta questo mais detidamente. A crescente complexidade do mundo moderno, que vem exigindo a atuao disciplinadora da Administrao Pblica, tem criado srias dificuldades no relacionamento entre Estado e sociedade. Reconhea-se, inicialmente, que o sistema jurdico - nas suas componentes administrativa, jurisdicional e legiferante - no capaz de acompanhar a rapidez das mudanas que se processam na sociedade. Dessa forma, como acentuado por Gunther Teubner,8 ao tratar das alternativas sugeridas por diversos autores para dirimir conflitos entre o Direito e outros subsistemas sociais, tendem os ordenamentos jurdicos, ao revs de buscar regulamentao substantiva detalhada, a contemplar normas principiolgicas mais genricas e abstratas. Em particular, o Direito Administrativo, de forma a mitigar o aumento do nvel de indeterminao do Direito e garantir ao administrado a defesa contra o agigantamento estatal, deve acentuar as normas adjetivas, que modelem a existncia de um processo equilibrado entre a Administrao e os cidados. 3. 3. Controle da Administrao Pblica: tipologia Passo a expor a tipologia dos controles incidentes sobre a Administrao Pblica. Adotarei o critrio do agente controlador para distinguir as espcies e modalidades de controle. Sob esse enfoque, o controle opera-se nas seguintes modalidades: 1 - quanto ao objeto: 1.a. controle de legalidade: Verifica a conformidade do ato administrativo, ou dos demonstrativos contbeis, com as normas que o regem. exercitvel pelos trs Poderes, cabendo apenas assinalar que, ao passo em que exercido de ofcio no Executivo, no Legislativo e no Judicirio condiciona-se, respectivamente, previso constitucional e a propositura da ao pertinente. 1.b. controle de mrito: Afere o atingimento de metas, com base em parmetros de convenincia e oportunidade do ato praticado. Em sentido estrito, concebe-se o mrito do ato administrativo como a convenincia e a oportunidade em que foi praticado. Nesse sentido, o controle do ato privativo da Administrao. de ressaltar que o controle de mrito incide to-somente nos atos administrativos praticados no exerccio da competncia discricionria do agente, porquanto o ato vinculado (aquele praticado em estrita observncia s prescries legais) no comporta a valorao de convenincia ou oportunidade em sua prtica. A lei prescreve quando e como devem ser praticados.

8.
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TEUBNER, Gunther. O Direito como sistema autopoitico, Fundao Calouste Gubenkian, Lisboa, 1989, pp. 220/221.

1.c. controle de gesto: Controle eminentemente finalstico. Tem por objeto verificar a performance da administrao, em termos de produtividade, gesto etc. Em sntese, consiste no controle de resultados. Em regra, praticado pelo Executivo, estando tambm a eficincia da gesto contemplada pelo controle externo, de titularidade do Poder Legislativo. 2 - quanto ao momento em que se realiza: 2.a. controle prvio: Realiza-se antes do aperfeioamento do ato administrativo, como sua condicionante. 2.b. controle concomitante: Efetua-se durante a implementao da medida ou do ato. Tem por objetivo verificar a regularidade de sua formao. 2.c. controle subseqente, ou a posteriori: Tem lugar aps concluda a prtica do ato ou adoo da medida. tambm designado por controle corretivo, uma vez que tem a finalidade de corrigir eventuais defeitos que viciam o ato, podendo levar, inclusive, declarao de sua nulidade. 3 - quanto amplitude: 3.a. controle de ato: Incide sobre atos especficos, tomados isoladamente. 3.b. controle de atividade: Abrange um conjunto de atuaes do rgo controlado. 4. quanto ao modo de desencadear-se: 4.1. controle de ofcio: aquele exercido por iniciativa do prprio agente. 4.2. controle por provocao: realizado em atendimento a solicitaes de pessoas, entidades ou associaes. 5 - quanto ao posicionamento do rgo controlador: 5.1 - Controle Interno: Nesse ponto, faz-se necessrio caracterizar o controle interno como gnero do qual constituem espcies o controle administrativo e o sistema de controle interno estatudo no art. 74 da Constituio Federal. O controle administrativo, tambm denominado controle intra-orgnico, controle intra-administrativo, cujo escopo especfico ser visto adiante, modalidade de controle exercido pela Administrao que tem por finalidade principal, da oportunidade e do mrito do ato administrativo. O controle administrativo tem, ainda, por finalidade estimular a ao dos rgos, verificar a proporo custo-benefcio na realizao das atividades e verificar a eficcia das medidas na soluo de problemas. O poder-dever de autotutela da Administrao sobressai da Smula n 473 do Supremo Tribunal Federal, segundo a qual A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no
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se originam direitos; ou revog-los, por motivos de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial. Do teor da referida Smula, verifica-se que, dentre o instrumental que a Administrao dispe para proceder ao controle interno de sua atuao, encontrase a anulao dos seus atos contrrios legalidade, e a revogao daqueles cuja a anlise do mrito tenha indicado a convenincia em suprim-lo. O Poder Pblico dispe, ainda, de outros meios para exercer o controle interno de seus atos. So eles: a fiscalizao hierrquica, os recursos administrativos, as inspees, as auditorias e as correies, a superviso, os pareceres vinculantes, o ombudsman etc. Quanto ao controle financeiro e oramentrio, a cargo do Sistema de Controle Interno, a ele ser dispensado tratamento pormenorizado logo adiante. 5.2 - Controle externo: o controle exercido por rgos alheios ao Poder Executivo. O controle externo pode ser exercido pelo Poder Judicirio e pelo Poder Legislativo. O controle jurisdicional compreende a apreciao de atos, processos e contratos administrativos, atividades ou operaes materiais e, at mesmo, da omisso da Administrao. A proteo judiciria assegura a incolumidade do princpio da legalidade que orienta a atuao dos poderes pblicos. Quanto ao alcance desse mecanismo controlador, de destacar a crescente tendncia de ampliao do controle jurisdicional, que vem propiciando enfocar a ao administrativa no mais pela tica da legalidade e da constitucionalidade formal apenas. Passam a constituir objeto de apreciao pelo Judicirio os motivos e os fins do ato administrativo, no como consectrios da discricionariedade e mrito, mas sim como elementos integrantes da legalidade. O controle externo exercido pelo Poder Legislativo desdobra-se em duas vertentes: o controle poltico, realizado pelas Casas Legislativas, e o controle tcnico, que abrange a fiscalizao contbil, financeira e oramentria, exercido com auxlio do Tribunal de Contas da Unio. Eis alguns instrumentos dos quais dispe o Congresso Nacional, por suas Casas ou Comisses, para levar a efeito sua funo controladora: pedidos escritos de informao: no mbito federal, podem os parlamentares solicitar informaes por escrito aos Ministros de Estado, a serem encaminhados pela Mesa de cada Casa. O no atendimento a pedidos dessa natureza, no prazo de 30 dias, importa em crime de responsabilidade; convocao para comparecimento: a Constituio Federal obriga o comparecimento de Ministros de Estado s Casas do Congresso, ou a qualquer de suas comisses, para prestar, pessoalmente, informaes previamente solicitadas. De igual sorte, o no-comparecimento configura crime de responsabilidade;

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comisses parlamentares de inqurito: so comisses constitudas para fiscalizao e controle da Administrao, podendo ser integradas por Membros da Cmara, do Senado ou de ambas as Casas; fiscalizao direta a que se refere o inciso X do art. 49 da C.F.: segundo o citado dispositivo constitucional, compete privativamente ao Congresso Nacional fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, includos os da administrao indireta. Saliente-se que, por ser genrico em demasia, esse dispositivo constitucional , na realidade, dotado de pouca eficcia; aprovaes e autorizaes de atos do Executivo: algumas decises do Executivo tm sua eficcia condicionada aprovao do Congresso Nacional; sustao de atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa: instrumento de controle de pouco uso efetivo, adotado nos casos de extrapolao da competncia regulamentar ou de competncia legislativa delegada pelo Congresso Nacional ao Poder Executivo, na forma do art. 68 da Lei Maior.

4. Controle da Administrao Financeira e Oramentria Vimos, at o momento, o vasto instrumental de que se serve o Poder Legislativo para exercitar, de forma geral, o controle externo da Administrao Pblica. Cumpre agora focalizar o controle parlamentar sob o vis constitucional da fiscalizao contbil, financeira e oramentria , tal como capitulada nos arts. 70 a 75 da Carta de 1988. Corolrio do regime democrtico de governo, o controle da Administrao Pblica pelo Poder Legislativo tem preponderado em boa parte dos Estados modernos. Em tese, nos Parlamentos que a democracia representativa aflora como fonte real de poder, na medida em que seus titulares so sufragados como representantes do povo, e em nome dele exercem seus mandatos. a representatividade de interesses de diversos segmentos sociais, verificada nos Parlamentos, em geral, que justifica a legitimidade do controle parlamentar. A reside seu contedo poltico, que de uma forma indireta permite a ao fiscalizadora do povo, por intermdio de seus representantes eleitos. Esta vertente do controle parlamentar, desempenhando a fiscalizao contbil, financeira e oramentria, denomina-se, em sentido estrito, controle externo xterno. Com preciso, o j referido doutrinador Jos Afonso da Silva, citando Alfredo Ceclio Lopes, assevera ser o controle externo coerente com o Estado Democrtico de Direito, como se infere destas palavras de Alfredo Ceclio Lopes: somente

9.

SILVA, Jos Afonso da. ob. cit., p. 684.


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quando vigem os princpios democrticos em todas as suas conseqncias - e entre elas das mais importantes a consagrao da diviso dos poderes - e o oramento votado pelo povo atravs de seus legtimos representantes, que as finanas, de formal, se tornam substancialmente pblicas, e a sua fiscalizao passa a constituir uma irrecusvel prerrogativa da soberania popular . 9 A meu ver, a se situa um dos aspectos de maior relevncia na atribuio do controle externo da administrao financeira e oramentria do Legislativo: ser este o Poder autorizador das despesas pblicas, por meio da aprovao da Lei Oramentria. A esse propsito, trago as palavras de Charles Debbasch (in Science Administrative - Administration Publique, apud Eduardo Lobo Botelho Gualazzi):
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A execuo do oramento pelos servios administrativos deve ser objeto de controle constante. Em primeiro lugar, porque as despesas e as receitas somente existem na medida em que hajam sido autorizadas pelo oramento. (...). O controle deve, ento, permitir assegurar-se o respeito s prerrogativas parlamentares. Deve igualmente velar no sentido de evitar-se a dilapidao do dinheiro pblico, pois autorizado pela representao nacional para prover s necessidades de interesse geral. Importa verificar que no sejam desviados para fins particulares. Trata-se, enfim, de assegurar-se que a execuo das despesas e das receitas se encontrem em harmonia com a poltica econmica da Nao (Grifei). Nesse ponto, permito-me abrir um parnteses para situar o controle da execuo oramentria no rol de garantias dos direitos fundamentais. Os direitos fundamentais dos cidados encontram-se plasmados, em enumerao no exaustiva, nos arts. 5o, 7 e 14 da Constituio Federal, que abrangem eles no apenas os direitos individuais, sociais e polticos, mas tambm os direitos coletivos, os transindividuais e os difusos, imanentes s pessoas ligadas por interesse comum ou circunstncias de fato. O professor Ricardo Lobo Torres, em sua densa obra O Oramento na Constituio 11 preleciona que os direitos fundamentais encontram-se intimamente ligados s finanas pblicas, dependendo, inclusive, para sua integridade e defesa, da higidez e do equilbrio das finanas pblicas. Para o citado mestre, os dispndios com os servios pblicos voltam-se inteiramente para os direitos humanos, neles encontrando seu fundamento e validade. Em relao aos direitos individuais, basta mencionar a contraposio existente entre o Estado instituidor de tributos e a liberdade do cidado, tomada em acepo material. Alm disso, em relao aos direitos sociais, a mera garantia do mnimo existencial, por parte do Estado, externada por meio das prestaes no campo da educao, 10. GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Regime Jurdico dos Tribunais de Contas, 1a ed. , So Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1992, pp. 28/29.
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sade e assistncia social, bem como a tutela a direitos difusos, tais como meioambiente e patrimnio cultural, exigem substancial aporte de recursos pblicos. Na medida em que o Tribunal de Contas da Unio exerce a fiscalizao contbil, financeira, oramentria e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, assume ele relevante papel no controle da segurana dos direitos fundamentais. Assim diz o professor Ricardo Lobo Torres, a respeito do assunto: O Tribunal de Contas uma das garantias institucionais da liberdade no Estado Liberal. Juntamente com outros rgos, como o Banco Central, garante os direitos fundamentais merc de sua posio singular no quadro institucional do Pas. O rgido sistema de separao de poderes j no serve para lhe explicar a independncia e a responsabilidade. Mesmo sem aderir ao extremismo das doutrinas que o consideram um 4o Poder, o certo que desborda ele os limites estreitos da separao dos poderes, para se situar simultaneamente como rgo auxiliar do Legislativo, da Administrao e do Judicirio.12 5. Modelos de controle financeiro no direito comparado Ensina o professor Gualazzi que o controle externo legislativo ou parlamentar corporifica-se em cinco tipos principais, a saber: anglo-saxnico, latino, germnico, escandinavo e latino-americano. O modelo anglo-saxnico, utilizado na Gr-Bretanha, nos Estados Unidos, na Irlanda, em Israel e em outros Estados anglfonos da frica e sia, compe-se de um rgo monocrtico (controlador geral), auxiliado por um ofcio revisional, que a ele se subordina hierarquicamente. Este rgo indicado pelo Parlamento, devendo a ele reportar-se em relao aos resultados de sua atuao. O modelo latino compe-se de um rgo colegiado incumbido de funes de controle e funes jurisdicionais. Em regra, exerce apenas o controle de legitimidade. o modelo adotado na Itlia, Frana, Blgica, Romnia e vrios Estados francfonos africanos. Aqui, princpio extremado da tripartio dos poderes, tpica do constitucionalismo francs, impede que haja uma conexo direta entre o rgo de controle do Poder Executivo e o Poder Legislativo. Nas Repblica Federal da Alemanha e ustria, encontra-se o modelo germnico. Neste modelo, o rgo de controle possui estrutura colegiada, com garantias de independncia judiciria asseguradas aos seus integrantes. Exerce apenas atribuies de controle e algumas de natureza consultiva, em relao ao Parlamento e ao Governo. No modelo escandinavo, o controle exerce-se por meio de uma srie de rgos, entre os quais os revisores parlamentares e o ofcio de reviso. Os primeiros detm funes de controle sobre a execuo do oramento e so nomeados, normalmente em nmero de cinco, a cada legislatura. O ofcio de reviso tem competncia exclusiva para verificar a eficcia administrativa e 11. Torres, Ricardo Lobo. O Oramento na Constituio, 1a ed., So Paulo, Editora Renovar, 1995. 25 12. Idem. ob. cit., p. 279.

propor medidas corretivas dos problemas apontados. Destaca-se, ainda, na Sucia, a figura do ombudsman, que eleito em nome do Parlamento para supervisionar o modo pelo qual todos os agentes pblicos aplicam a lei, incluindo-se os juzes e altos funcionrios, representando contra os que agem de modo ilegal ou que negligenciem seus deveres. Em toda a Amrica Latina difundiu-se o modelo latino-americano, em que o controle externo exercido pelas Controladorias Gerais ou pelos Tribunais de Contas, como o caso do Brasil. Distintamente do modelo latino, em que o contencioso administrativo proposto perante corpo de magistrados no integrantes do Poder Judicirio, que dizem o direito com fora de coisa julgada, os Tribunais de Contas e as Controladorias no tm competncias jurisdicionais, e esto situadas dentro da rbita do Poder Legislativo. A razo por que predominam modelos segundo os quais o controle externo centra-se no Poder Legislativo, amparado, geralmente, por rgo tcnico auxiliar, de fcil compreenso. cedio que a representatividade poltica traz implcita a contraposio de uma mirade de interesses, de grupos ou corporaes. Um controle eminentemente poltico da execuo oramentria traria os mesmos efeitos do embate das foras representadas na arena poltica, do qual deve resultar sempre a vitria de uma maioria, que impe os rumos polticos do pas. de observar, quanto a isto, que a democracia no consiste apenas no governo da maioria, mas sim no governo da maioria, respeitados os direitos das minorias. Posto isto, resulta claro que o controle da Administrao Pblica no se deve revestir apenas de cunho poltico. O contrrio poderia resultar na inexistncia de padres objetivos de controle e, em conseqncia, na atenuao dos critrios de fiscalizao dos recursos pblicos geridos por responsveis politicamente afinados com a maioria, ou repassados para regies que estejam submetidas esfera de influncia dos partidos majoritrios. Assentada essa premissa, mostra-se necessrio o estabelecimento de um ncleo tcnico que propicie ao Legislativo apoio no exerccio do controle externo, dotado de competncias para operacionalizar a fiscalizao contbil, financeira e oramentria. Nesse contexto, no ordenamento jurdico ptrio, insere-se o papel coadjuvante do Tribunal de Contas da Unio, no cenrio do controle externo exercido pelo Congresso Nacional. 6. Controle externo no Brasil O controle externo exercido pelo Congresso Nacional sobre a administrao financeira e oramentria assenta suas bases no art. 70 da Constituio Federal, cujo texto, j com a redao dada pela Emenda Constitucional n 19, assim prescreve: Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes
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e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie, ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria. A Constituio Federal consagrou a expresso controle externo em referncia quele efetuado pelo Congresso Nacional, com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, a teor do art. 71 do Texto Maior, in verbis: Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio... As competncias constitucionais do TCU dividem-se em parajudiciais e fiscalizadoras. A funo parajudicial desempenhada quando o Tribunal julga as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos, nos processos de tomada e prestao de contas anual ou tomada de contas especial, bem assim quando aprecia a legalidade dos atos de admisso de pessoal e de concesso de aposentadorias, reformas e penses civis e militares, para fins de registro. As demais competncias constitucionais do TCU, de natureza fiscalizadora, assim se resumem: fiscalizar as aplicaes de subvenes e a renncia de receitas. realizar inspees e auditorias por iniciativa prpria ou por solicitao do Congresso Nacional; fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais; fiscalizar a aplicao de recursos da Unio repassados a Estados, ao Distrito Federal ou a Municpios; prestar informaes ao Congresso Nacional sobre fiscalizaes realizadas; aplicar sanes e determinar as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; apurar denncias apresentadas por qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato sobre irregularidades ou ilegalidades; fixar os coeficientes dos fundos de participao dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios e fiscalizar a entrega dos recursos aos governos estaduais e s prefeituras. Dentre as misses institucionais que a Constituio confere ao Tribunal, de mencionar aquelas de cunho tcnico-opinativo, das quais destacam-se: a apreciao e emisso de parecer prvio sobre as contas anuais do Presidente da
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Repblica e a emisso de pronunciamento conclusivo, por solicitao da Comisso Mista Permanente de Senadores e Deputados, sobre despesas no autorizadas. Esta comisso, mencionada no 1o do art. 166 da Lei Maior, tem como atribuies examinar e emitir parecer sobre os projetos de leis oramentrias e sobre as contas prestadas pelo Presidente da Repblica, alm de exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria. Alm desse rol, a legislao infraconstitucional atribui ao TCU outras competncias extravagantes, seno vejamos: a Lei n 8.031/90, revogada pela Lei n 9.491/97, que instituiu o Programa Nacional de Desestatizao incumbiu o TCU do acompanhamento dos processos de privatizaes e de concesses de servios pblicos; o Estatuto Jurdico das Licitaes e contratos administrativos - Lei n 8.666/ 93, possibilitou a representao ao TCU de qualquer irregularidade na sua aplicao; a Lei n 8.730/93 atribuiu ao Tribunal a competncia de verificar a legalidade e legitimidade da evoluo patrimonial constante nas declaraes de bens e rendas a ele apresentadas pelos ocupantes de cargos, empregos ou funes nos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio; a Lei n 9.452/97, que determinou a obrigatoriedade de que sejam notificadas as cmaras municipais, quando houverem sido liberados recursos federais para os respectivos municpios, facultou s referidas cmaras representarem ao TCU sobre o descumprimento da citada Lei. O TCU tem sede no Distrito Federal e compe-se de nove ministros, nomeados pelo Presidente da Repblica, dos quais indica um tero, mediante aprovao do Senado Federal, e dois teros indicados pelo Congresso Nacional. Em seus impedimentos e afastamentos, so os Ministros do TCU substitudos por Auditores do Tribunal, que so em nmero de trs, sendo nomeados pelo Presidente da Repblica, aps aprovados em concurso de provas e ttulos. Junto ao Tribunal funciona um Ministrio Pblico especializado, composto por um Procurador-Geral, trs Subprocuradores-Gerais e quatro Procuradores. O apoio tcnico e administrativo do Tribunal de Contas da Unio incumbe sua Secretaria, que se compe de cinco unidades bsicas: Secretaria-Geral de Controle Externo, Secretaria-Geral das Sesses, Secretaria-Geral de Administrao, Secretaria de Controle Interno e Instituto Serzedello Corra, este encarregado da seleo e treinamento de servidores. Vinculadas Secretaria-Geral de Controle Externo esto trinta e seis Secretarias de Controle Externo, sendo dez situadas em Braslia e as demais nas capitais dos estados.

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7. Dados gerenciais do TCU: A seguir sero apresentados alguns dados gerenciais extrados do Relatrio Anual das Atividades do TCU que permitem visualizar a atuao do Tribunal no exerccio de 1997. - Sesses realizadas: o Tribunal funciona de 17 de janeiro a 16 de dezembro, reunindo-se em sesses ordinrias e, quando necessrio, em extraordinrias, sempre com a presena do representante do Ministrio Pblico junto ao Tribunal. Em 1997, o Tribunal realizou 187 sesses, sendo 120 ordinrias e 67 extraordinrias, como demonstrado no Quadro n 1:

QUADRO No 1
Sesses Realizadas

COLEGIADO Plenrio 1a Cmara 2a Cmara TOTAL

ORDINRIA 44 41 35 120

TIPO DE SESSO EXTRAORDINRIA Pblica Reservada 10 48 2 1 4 2 16 51

TOTAL 102 44 41 187

- Deliberaes aprovadas ou expedidas: em sua funo judicante, o Tribunal expede acrdos - quando se tratar de deciso definitiva em processos de tomadas ou prestaes de contas e ainda de deciso que resulte na imposio de multa em processos de fiscalizao - e decises - nos demais casos. No exerccio de 1997, o total de deliberaes aprovadas encontra-se no Quadro n 2:

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QUADRO No 2
Acrdos e Decises Aprovados

COLEGIADO Plenrio 1a Cmara 2a Cmara TOTAL

ACRDOS 282 593 757 1.632

DECISES 905 344 365 1.614

- Processos julgados ou apreciados: o Quadro n 3 apresenta, por classe de assunto, as quantidades de processos julgados ou apreciados em 1997.

QUADRO N o 3
Processos Julgados ou Apreciados

CLASSE DE ASSUNTO Levantamentos, Inspees e Auditorias Tomadas e Prestaes de Contas Anuais Tomadas de Contas Especiais Admisses de Pessoal Aposentadorias Penses Civis Penses Militares Reformas Denncias Consultas Recursos Representaes Administrativos Outros Assuntos TOTAL

1997 460 3.164 2.979 2.521 2.963 630 64 63 179 25 416 329 491 365 14.649

O grfico n 1 ilustra a distribuio dos processos julgados ou apreciados no perodo, agrupados pelas principais classes de assuntos.
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GRFICO No 1
Distribuio dos Processos Julgados e Apreciados

Admisses 17%

Outros Assuntos 12% Tomadas e Prestaes de Contas 22%

Concesses 26% Auditorias, Inspees e Levantamentos 3% Tomadas de Contas Especiais 20%

- Condenao de responsveis: dentre as competncias institucionais do TCU, inclui-se a aplicao de penalidades aos responsveis por ilegalidades ou irregularidades nos atos de gesto. As sanes previstas nas normas constitucionais, legais e regimentais incluem desde a aplicao de multa e devoluo do dbito apurado, at afastamento provisrio do cargo, solicitao do arresto da declarao de indisponibilidade dos bens de responsveis julgados em dbito, declarao de inidoneidade de licitantes e a inabilitao para o exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana no mbito da administrao pblica federal. Mencionese, ainda, a possibilidade da Justia Eleitoral declarar inelegvel, na forma da Lei Eleitoral, candidato que tenha suas contas rejeitadas pelo TCU nos 5 anos que antecedem o pleito. de salientar que a cominao das referidas penalidades no excluem a aplicao das sanes penais e administrativas pelas autoridades competentes, em virtude da independncia das instncias administrativas e judiciais. No exerccio de 1997, o TCU apreciou 14.649 processos, dentre os quais 6.143 referem-se a tomadas e prestaes de contas e tomadas de contas especiais. Deste total, 1.071 foram julgadas irregulares, que condenaram os respectivos responsveis ao recolhimento de dbitos ou pagamentos de multas. As contas julgadas irregulares, bem como as demais condenaes pecunirias, distribuem-se como mostrado no quadro n o 4.
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QUADRO N o 4 Con denao de Responsveis CONTAS IRREGULAR ES/ ORIGEM DOS RECURSOS Convnios, Acordos e Ajustes Subvenes, Auxlios e Contribuies Royalties do Petrleo e Fundo Especial Outros TOTAL DE CONT AS IRREGUL ARES Outras condenaes Processos arquivados por economia processual TOTAL GERAL QUANTID ADE Processos 697 56 113 205 1.071 47 6 1.124 Respons veis 779 60 113 302 1.254 91 8 1.353

- Apreciao de denncias, consultas e representaes: em 1997, o TCU apurou 179 denncias, das quais 35 (19%) foram consideradas improcedentes ou no-acolhidas e 144 (81%) ensejaram determinaes aos responsveis ou s unidades tcnicas do prprio Tribunal, para a adoo de providncias em suas respectivas esferas de atuao. - Solicitaes do Congresso Nacional: o inciso VII do art. 71 da Constituio Federal dispe que compete ao TCU prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comisses, sobre a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial e sobre auditorias e inspees realizadas. Em 1997, foram acolhidas pelo Tribunal 70 solicitaes oriundas do Congresso Nacional, dentre as quais 31 referentes a informaes sobre trabalhos e 39 referentes a pedidos de realizao de auditorias e de fornecimento de cpias de relatrios e informaes diversas. - Contas do Presidente da Repblica: dentre as competncias do TCU, uma de grande magnitude a prevista no inciso I do art. 71 da Constituio Federal: apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento. O julgamento das contas do Presidente da Repblica efetuado pelo Congresso Nacional, nos termos do art. 49, inciso IX da Constituio Federal. O TCU limita-se emisso de parecer prvio, o qual dever ser conclusivo quanto regularidade dos documentos que retratam a gesto do Governo Federal e quanto legalidade das operaes contbeis decorrentes da execuo dos programas e projetos. - Auditorias e inspees: Mediante consulta aos Ministros Relatores das Listas de Unidades Jurisdicionadas, o Tribunal elabora planos especficos de audi32

torias, os Planos Semestrais de Auditoria, que, em seguida, so apreciados pelo Plenrio em sesses extraordinrias de carter reservado. Em 1997, foram planejadas 577 auditorias, sendo 358 aprovadas para o 1o semestre e 219 para o 2o. Por iniciativa do Plenrio, das Cmaras ou dos prprios Relatores, pode, independentemente de programao, ser determinada a realizao de inspees para suprir omisses e lacunas de informaes, esclarecer dvidas ou apurar denncias quanto legalidade e legitimidade de fatos e atos administrativos. Tambm podem ser determinadas pelos Colegiados auditorias adicionais. No exerccio de 1997, o TCU realizou 855 fiscalizaes, das quais 462 constantes dos Planos Semestrais, 384 extraplanos e 9 realizadas em rgos e unidades situadas no exterior. O Quadro n 5 apresenta as fiscalizaes iniciadas em 1997, discriminadas por modalidades.

GRFICO No 2 Distribuio das Fiscalizaes Iniciadas


Inspeo 29,1% Auditoria Operacional 6,0% Auditoria via Sistema Informatizado 1,3% Acompanhamento 1,8% Auditoria de Sistemas 0,3%

Auditoria 61,5%

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QUADRO No 5
Fiscalizaes Iniciadas no E xerccio de 1997

MODALIDADE Plano Acompanhamento Auditoria Auditoria de Sistemas Auditoria Operacional Auditoria via Sistema Informatizado Inspeo TOTAL 403 3 45 11 462

INICIADAS Extraplano Exterior 15 114 9 6 249 384 9

TOTAL 15 526 3 51 11 249 855

O grfico n 2 representa em percentuais a distribuio das fiscalizaes discriminadas no quadro anterior. Sensvel emergncia de nova gerao de direitos tutelados pela Constituio de 1988, o Tribunal incluiu em seu rol de atividades fiscalizadoras a auditoria ambiental. Essa nova vertente do controle tem por escopo principal o desenvolvimento de trabalhos de auditorias em entidades e rgos pblicos cuja atuao possa causar impacto no meio ambiente. Encontra-se em fase de desenvolvimento, sob responsabilidade da Secretaria de Auditorias e Inspees do Tribunal - SAUDI -, projeto que dar incio atuao do TCU na rea de controle da gesto ambiental de responsabilidade do Governo Federal. Outra nova rea na qual vm desenvolvendo-se tcnicas e metodologias possibilitadoras do alargamento do espectro do controle externo a avaliao de programas governamentais. As tcnicas de avaliao de programas buscam fornecer informaes sistmicas sobre as aes do governo, tecendo uma matriz entre os meios disponibilizados, os fins propostos e os resultados obtidos. Esse nova modalidade de auditoria encontra-se em fase de operacionalizao por intermdio de sete projetos-pilotos nas reas de sade, educao, meio ambiente, defesa infraestrutura e receita. Trs dos referidos projetos fazem parte do Plano de Metas Brasil em Ao. - Atos sujeitos a registros: como j vimos, o TCU tem a competncia constitucional de apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de afmisso de pessoal e de concesso de aposentadorias, reformas e penses das administraes direta e indireta, inclusive das fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico. O Quadro n 9 discrimina a quantidade de atos apreciados ao longo de 1997.

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QUADRO No 9
Atos de Admisso e de Concesso Apreciados

SISTEMA

REGISTRO

ADMIS- APOSENTADORIAS SES E REFORMAS 2.311 50 2.361 5.069 22 5.091 7.452

PENSES CIVIS E MILITARES 570 7 577 1.467 1 1.468 2.045

TOTAL 2.881 57 2.938 25.645 27 25.672 28.610

CONCEDIDO CONVENCIONAL DENEGADO SUBTOTAL CONCEDIDO INFORMATIZADO DENEGADO SUBTOTAL TOTAL

19.109 4 19.113 19.113

- Acompanhamento de privatizaes e de concesses e permisses de servios pblicos: a Lei n 9.491/97, que substituiu a Lei n 8.031/90, ao regular o Programa Nacional de Desestatizao - PND, atribui ao TCU a incumbncia de acompanhar os processos de privatizaes, mediante o exame da documentao enviada pelo gestor do Fundo Nacional de Desestatizao- o BNDES -, fiscalizando-os sob a tica da legalidade, legitimidade e economicidade. Afigura, tambm, no rol de atribuies do Tribunal, o acompanhamento de processos de concesses de servios pblicos e de obras pblicas e de permisses de servios pblicos. No ano de 1997, o TCU acompanjou os processos de privatizao, no todo ou em apenas alguns estgios ainda, das seguintes entidades: - Companhia Vale do Rio Doce - CVRD; - Minerao Caraba Ltda.; - Indstria Carboqumica Catarinense S.A; - Companhia Petroqumica do Nordeste S.A - COPENE; - Companhia Siderrgica Nacional - CSN; - Petroflex - Indstria e Comrcio S.A; - Banco Meridional do Brasil S.A; - Ao Minas Gerais S.A - Aominas; Foram apreciados os processos relativos outorga da Concesso do Servio Mvel Celular - Banda B, referente rea 7, e liquidao da Companhia Lloyd Brasileiro - Lloydbrs. O TCU acompanhou, tambm, os procedimentos legais que antecedem a privatizao de Furnas Centrais Eltricas, Eletrobrs e Eletrosul, bem como realizou auditoria na Eletrobrs para verificar os estudos de modelagem do setor eltrico, executados por empresas de consultoria, sob superviso do Ministrio das Minas
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e Energia. Outrossim, foi dado incio ao acompanhamento dos processos de privatizao dos portos. - Fiscalizao de atos, contratos, convnios e similares: a fiscalizao da aplicao de recursos repassados pela Unio, mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a estados, ao Distrito Federal e a municpios, incumbe ao TCU, ante o que dispe o art. 71, inciso VI da Constituio. Procede-se a esta fiscalizao de forma eventual, atravs do exame das prestaes de contas dos rgos repassadores dos recursos, cujos processos, na hiptese de irregularidades, so encaminhados ao Tribunal pelos rgos setoriais de controle interno, a quem compete a fiscalizao sistmica desta espcie de transferncia de recursos federais. Em casos de denncias ou se constatados indcios"de irregularidades, so realizadas auditorias e inspees. Verificada a omisso no dever de prestar contas ou a no comprovao da aplicao dos recursos, compete ao rgo setorial de controle interno a instaurao de tomada de contas especial para apurao dos fatos, identificao dos responsveis e quantificao do dano, encaminhando o processo ao Tribunal para julgamento. 8. O papel do controle interno no processo de controle Deflui do Texto Constitucional que a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, ser exercida mediante controle externo, pelo Congresso Nacional, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Diferentemente das constituies passadas, a Carta Poltica de 1988 estatui que os trs Poderes da Unio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno dentro de suas respectivas estruturas administrativas. Com isso, foi conferida maior autonomia aos Poderes Legislativo e Judicirio, acentuando as caractersticas de harmonia e independncia entre os Poderes. Alm do apoio ao controle externo, a Lei Maior estabelece como finalidades do controle interno a avaliao das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio; a comprovao da legalidade e avaliao dos resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal; o exerccio do controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio; o controle do endividamento federal e a elaborao da programao financeira do Tesouro Nacional. Conquanto autnomo, inegvel a funo preparatria que, em alguns casos, o controle interno exerce em relao ao controle externo. Nesse sentido, saliente-se que nos normativos pertinentes aos processos de contas, so elencados dentre os elementos necessrios ao exame das tomada e prestaes de contas, o relatrio e o certificado de auditoria emitidos pelo controle interno setorial. Ademais, a organizao desses processos cumpre s CISETs, que, aps analis-los
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e sobre eles se manifestarem, encaminham-nos ao TCU. Repise-se, ainda, que diante da constatao de qualquer irregularidade ou ilegalidade, impe-se aos responsveis pelo controle interno dar imediata cincia ao Tribunal, sob pena de solidariedade. Como visto, o controle interno no se restringe ao controle da legalidade, da verificao da conformidade da realizao da despesa e da receita e s normas vigentes. Desenvolve-se, tambm, sob o prisma da eficcia e da eficincia da gesto financeira, oramentria e patrimonial, exercendo o controle da economicidade, representado pelo equilbrio entre o mnimo de custo e o mximo de benefcio. de ressaltar, por oportuno, a existncia de sobreposio de funes de controle entre os sistemas de controle interno e externo. Tal se d sobretudo em razo da falta de normativos que enfoquem globalmente o processo de controle. O que se tem, na prtica, so procedimentos estanques que, muitas vezes, pela sua desarmonia, dificultam e postergam as aes fiscalizatrias. 9. Reforma do Estado e controle 9. 1 - O Plano Diretor da Reforma do Estado A abordagem do tema controle, ao meu ver, no poderia prescindir da anlise dos novos moldes institucionais trazidas pelas recentes reformas rrocedidas no mbito da Administrao Pblica Federal. A reforma do aparelho estatal vem sendo implementada de acordo com o Plano Diretor da Reforma do Estado, elaborado pelo Ministrio da Administrao e Reforma do Estado - MARE, aprovado pela Cmara da Reforma do Estado, na reunio de 21 de setembro de 1995. O Plano foi elaborado por determinao do Presidente da Repblica para definir objetivos e estabelecer diretrizes para a reforma da Administrao Pblica Brasileira, reorganizando as estruturas da Administrao com nfase na qualidade e produtividade do setor pblico. Pretendeu-se criar condies para o desenvolvimento de uma Administrao Pblica calcada em conceitos de administrao e eficincia, orientada para o controle de resultados. Essa nova Administrao teria o cidado como cliente privilegiado dos servios pblicos prestados pelo Estado, atendendo-o por intermdio de uma atuao mais descentralizada, atravs de parcerias com entidades noestatais. Sob a tica do controle, importa-nos os objetivos gerais colimados com a implementao da Reforma, considerados dentro do novo quadro institucional que se delineia. Faz-se necessrio, entretanto, sejam postos alguns conceitos firmados no citado Plano Diretor, concernentes estrutura do aparelho estatal, bem assim forma de propriedade pblica no-estatal, seno vejamos: a) Ncleo Estratgico: o setor onde as decises estratgicas so tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao Ministrio Pblico e,
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no Poder Executivo, ao Presidente da Repblica, aos ministros de Estado e seus auxiliares e assessores diretos, responsveis pelo planejamento e formulao de polticas pblicas. o Governo, propriamente dito. b) Atividades Exclusivas: Compem-se dos servios que s o Estado pode realizar, que decorrem dos poderes de fiscalizar, regulamentar e fomentar. Tem-se como exemplo: a cobrana e fiscalizao dos impostos, a previdncia social bsica, o subsdio educao bsica etc. Sero executados pelas chamadas agncias autnomas. c) Servios no-exclusivos: Setor em que o Estado atua concomitantemente com outras organizaes no-estatais, prestando servios concernentes a direitos humanos fundamentais, como sade e educao. As instituies estatais atuantes neste setor no tem o poder de Estado. o caso de universidades, hospitais, museus etc. Tais servios seriam prestados pelas organizaes sociais d) Produo de bens e servios para o mercado: rea das atividades econmicas empresariais, voltadas para o lucro, mas que ainda permanecem no Estado. e) Propriedade pblica no-estatal: Trata-se de um tertium genus agregado dicotomia clssica entre propriedade privada e propriedade estatal. constituda pelo patrimnio das organizaes sociais sem fins lucrativos, voltadas diretamente ao atendimento do interesse pblico, cuja propriedade no pertence a indivduo ou grupo algum. Cabe salientar que as formas de propriedade tm adequao diferida para cada setor do aparelho estatal. f) Contrato de gesto: o meio pelo qual o ncleo estratgico e as entidades que no executam as atividades e os servios no-exclusivos do Estado estabelecero as metas, quantitativas e qualitativas, e os meios de atingimento destas. instrumento de educao, controle e sano dos entes descentralizados e auxiliares do Estado. Nessa ordem de idias, destaco as seguintes metas perquiridas no Plano Diretor: aumento de governabilidade do Estado, orientando suas aes para o atendimento e satisfao dos cidados-clientes ; limitao da ao estatal quelas funes que lhe sejam prprias, preordenando os servios no-exclusivos para a propriedade pblica noestatal, e a produo de bens e servios para a iniciativa privada; transferncia para estados e municpios das aes de carter local, remanescendo Unio somente as aes de carter emergencial; transferncia das aes de carter regional para os estados, de maneira a proporcionar uma maior parceria entre os estados e a Unio.
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9.2 - Organizaes sociais e agncias autnomas A moldura institucional na qual teria lugar a Reforma j viceja entre ns, com a edio da Lei n 9.637, de 15 de maio ltimo, e do Decreto n 2.487, de 2 de fevereiro do ano em curso. Estes diplomas legais dispe, respectivamente, sobre a qualificao de entidades como organizaes sociais, criando o Programa Nacional de Publicizao, e sobre a qualificao de autarquias e fundaes como agncias executivas, estabelecendo critrios e procedimentos para a elaborao, acompanhamento e avaliao dos contratos de gesto. O ineditismo destas formas organizacionais marca uma nova fase no panorama institucional no Brasil, inaugurada pelo Programa Nacional de Desestatizao - PND -, que vem logrando reduzir a participao do Estado na produo voltada para o mercado. Por intermdio desta nova tipologia de entidades, garantir-se- significativa reduo nas componentes burocrticas verificadas no setor de atividades exclusivas do Estado, bem como a macia diminuio da presena estatal na prestao de servios no-exclusivos, tudo dentro de uma nova perspectiva de eficincia e aferio de resultados. Como sabido, o Estado Social no tem condies de atender satisfatoriamente aos mltiplos servios pblicos de interesse coletivo que lhe incumbem. A idia de publicizao decorre da possibilidade desses servios serem executados por entes pblicos no-estatais, como associaes ou consrcios de usurios, fundaes e organizaes no governamentais sem fins lucrativos, sempre sob a fiscalizao e superviso imediata do Estado. No se deve pensar em retorno ao antigo Estado Liberal. Ao contrrio, tem-se um novo Estado Social que chama a sociedade, por intermdio das organizaes privadas, a colaborar na consecuo dos fins sociais do Estado. O Programa Nacional de Publicizao tem por escopo a qualificao como organizaes sociais (OS), de pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade (art. 1 o, caput, da Lei n 9.637/98). A organizao assim qualificada absorver atividades e servios prestados por instituies ou rgos pblicos federais, que sero extintos para esse fim. A organizao social poder incorporar o patrimnio e o acervo do rgo extinto. O rgo deliberativo mximo das OS ser o Conselho de Administrao, cuja composio deve observar o disposto na Lei, de forma que 20 a 40% de membros natos sejam representantes do Poder Pblico, 20 a 30% de membros natos sejam representantes da sociedade civil, definidos pelo estatuto, 10 a 30% de membros eleitos pelos demais integrantes do Conselho, dentre pessoas de notria capacidade profissional e reconhecida idoneidade moral, at 10% de membros indicados ou eleitos na forma do estatuto, e, no caso de associao civil, at 10% eleito dentre os membros ou associados.
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A Lei n 9.637/98 dispe, expressamente, que, juntamente com o programa de trabalho, devero estar explcitas no contrato de gesto, as metas a serem atingidas e os critrios objetivos de avaliao de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de desempenho. A qualificao de autarquia ou fundao pblica como agncia executiva, tal como preconizada no Decreto n 2.487/98, condiciona-se celebrao de um contrato de gesto e a elaborao de planejamento estratgico de reestruturao e de desenvolvimento institucional, voltado para a melhoria da qualidade da gesto e para a reduo de custos (art. 1o, 1o, a e b). A adoo desse modelo viabiliza a atribuio de maior liberdade para administrar recursos humanos, materiais e financeiros colocados disposio da entidade, com vistas consecuo das metas quantitativas e qualitativas previamente estabelecidas no contrato de gesto. A descentralizao relativa conferida s agncias autnomas propicia a substituio da Administrao Pblica burocrtica, pautada pela rigidez e controles a priori dos processos, pela Administrao Pblica gerencial, calcada no controle a posteriori dos resultados. Com sua atuao voltada para a satisfao do cidado-cliente, as agncias autnomas tendem a engendrar mecanismos de participao popular na elaborao e avaliao de polticas pblicas. Veja-se as recentes medidas adotadas pela agncia reguladora do setor de energia eltrica - ANEEL, que, a partir da crise de abastecimento de energia eltrica no Rio de Janeiro, vem exigindo dos concessionrios presteza e rapidez no atendimento dos pleitos dos consumidores. No entanto, a consolidao dessa transio traz implcita a necessidade de uma evoluo institucional-legal, de maneira a remover os constrangimentos existentes que impedem a adoo de uma administrao gil e com maior grau de autonomia, capaz de enfrentar os desafios do Estado moderno. o que se verifica no projeto das agncias executivas que, sem embargo de j se encontrarem disciplinadas pelo Decreto n 2.487/98, demandam, ainda, profundas reformas no sistema jurdico, de sorte a livr-las da rigidez imposta pelo atual regime de direito pblico, que se lhes impe. de mencionar, entretanto, a recentssima edio da Emenda Constitucional n 19/98, que cria condies institucionais prvias para a flexibilizao das relaes jurdicas no mbito do Poder Pblico, alm de prescrever meios de exerccio do controle social sobre a prestao de servios pblicos, como se verifica do teor de seu art. 3o, in verbis: Art. 3 O caput, os incisos I, II, V, VII, X, XI, XIII, XIV, XV, XVI, XVII e XIX e o 3 do art. 37 da Constituio Federal passam a vigorar com a seguinte redao, acrescendo-se ao artigo os 7 a 9: ................................................................................................................ 3 A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando especialmente:
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I - as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios; ................................................................................................................. 8 A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre: I - o prazo de durao do contrato; II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes; III - a remunerao do pessoal. 10. Do controle no novo modelo de aparelho do Estado Do breve perfil traado acerca do que sejam as organizaes sociais e agncias executivas, percebe-se que suas concepes apresentam-se indissociveis da idia de controle de resultados. Ademais, encontram-se as OS vinculadas a um regime normativo que lhes impe maiores restries e amplia o espectro de controle do Estado, se comparado ao atual regime jurdico aplicvel s entidades privadas de utilidade pblica. Nessa ordem de idias, foroso convir que o mero deslocamento de atividades ou servios, dos rgos ou entidades da administrao federal para as OS, promove, por si s, um ambiente de competio regulado pelo Estado que estimula o controle social, exercido pelo cidado-consumidor, sobre a oferta de bens e servios de interesse coletivo custeada pelo Estado e promove a melhoria da eficincia e da qualidade da prestao dos servios de interesse pblico. Paralelamente, outro controle social se faz sentir na administrao das OS, em razo da composio pluralista e da obrigatoriedade de renovao dos membros do conselho de administrao, que equilibram eventuais interesses corporativos que possam sobressair. Tanto as organizaes sociais quanto as agncias executivas sujeitam-se a controle externo de resultados, peridicos e a posteriori, tendo por fim a verificao do cumprimento do contrato de gesto. Em regra, tal controle ser exercido pelo Ministro titular da Pasta super visora, no caso das agncias autnomas, e pelo rgo ou entidade supervisora da rea de atuao correspondente atividade fomentada, no caso de organizaes sociais. A seu turno, o Controle Externo, a cargo do Poder Legislativo, dever se adequar a essa nova realidade. Para tanto, deve considerar, prioritariamente, a
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substancial reduo do espectro normativo a que se submetem os entes estatais, tendncia insofismvel no modelo proposto. Como j vimos anteriormente, o deslocamento da prestao de servios pblicos para entes no-estatais vem marcado pela no-submisso destes ao regime jurdico de direito pblico. A flexibilizao que da advm possibilita a adoo de um sistema de Administrao Pblica gerencial, livre das amarras da burocracia e do exagerado normativismo inerente ao regime jurdico de direito pblico. Em conseqncia disto, deve o sistema jurdico limitar-se ao estabelecimento de normas de carter principiolgico e procedimental, permitindo com isso maior dinamismo e diversidade nas relaes jurdicas infraestatais e nas estabelecidas entre o Estado e a sociedade. Nesse contexto, o controle da legalidade cede espao ao controle teleolgico ou finalstico. A aferio de resultados e, sobretudo, a satisfao do usurio sero a tnica da atividade controladora dos setores externos ao ncleo burocrtico do Estado. Essa orientao para os resultados se pautar em parmetros concretos, objetivados no contrato de gesto. O padro avaliador a ser utilizado pelo Controle Externo passa a ser o contedo e o fiel cumprimento do contrato de gesto, pois nele devem estar fixados adequadamente os objetivos e metas da entidade, bem como os critrios e parmetros de avaliao quantitativa e qualitativa (indicadores de desempenho). Em suma, cumpre ao controle externo fiscalizar concomitantemente as aes de superviso e direo do ncleo estratgico e a gesto da agncias executivas e das organizaes sociais. 11. Concluso Tivemos a oportunidade de rapidamente descrever os mecanismos de controle da Administrao Pblica nos Estados Constitucionais contemporneos e, particularmente, no Brasil. Em especial, mencionamos o controle financeiro e oramentrio implantado em nosso Pas, especificamente o controle externo titularizado pelo Congresso Nacional e exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio. O sistema de controle externo, tal como concebido no Brasil e na maioria dos pases, deriva da necessidade de conjugar a legitimidade democrtica do Parlamento com a imparcialidade de rgo tcnico, que exerce competncia fiscalizatria a partir de padres objetivos de cunho tcnico-jurdico. de reconhecer a multiplicidade das formas de controle exercidos sobre os atos de gesto financeira dos recursos pblicos no Brasil. Alm do controle jurisdicional, devem ser mencionados os sistemas de controle interno e externo, alm do controle social exercido diretamente pelos cidados e pelas sociedades civis. Tal diversidade deve exigir a busca de racionalizao das aes de controle, no sentido de evitar a sobreposio de funes e permite a sincronizao dos diversos esforos de fiscalizao. 42 De forma prospectiva, buscou-se definir os pilares do controle de contas pblicas que advir do novo Estado que emerge da Reforma implementada pelo Poder Executivo e pelo Poder Legislativo.

O INTERESSE DO MINISTRIO PBLICO PARA RECORRER


Jatir Batista da Cunha1
De acordo com a mais abalizada doutrina, so pressupostos recursais intrnsecos subjetivos: a legitimidade e o interesse. A legitimidade referente titularidade ativa e passiva da ao. A cada pessoa no permitido propor aes sobre todas as lides que ocorrem no mundo. Cada um deve propor as aes relativas aos seus direitos. De igual modo, nem todos podem interpor recursos nos processos em andamento. Somente as partes, os terceiros interessados e o Ministrio Pblico. Enrico Tullio Liebman define a legitimidade da seguinte forma (in : Manual de direito processual civil. v. 1. 4 ed. Traduo e notas: DINAMARCO, Cndido Rangel. Rio de Janeiro: Forense, 1984. p. 155): A legitimao para agir pois, em resumo, a pertinncia subjetiva da ao ao, isto , a identidade entre quem a props e aquele que, relativamente leso de um direito prprio (que afirma existente), poder pretender para si o provimento de tutela jurisdicional pedido com referncia quele que foi chamado em juzo. O interesse a relao de utilidade entre a afirmada leso de um direito e o provimento de tutela jurisdicional pedido. Assim, na fase recursal, para configurar o interesse, em regra, a parte deve demonstrar que o recurso h de lhe ter proveito de ordem prtica. Consoante ensina Liebman (idem, ibidem): O interesse de agir decorre da necessidade de obter atravs do processo a proteo do interesse substancial. Pressupe, por isso, a assertiva de leso desse interesse e a aptido do provimento pedido a proteg-lo e satisfazlo. A legitimidade do Ministrio Pblico para a interposio de recursos decorre da lei. Especificamente, com relao ao MP/TCU, a legitimidade para interpor Recurso de Reconsiderao e Recurso de Reviso est estabelecida nos artigos 33 e 35 da Lei n. 8.443/92, respectivamente. A legitimidade para opor Embargos de Declarao est expressa no artigo 34, pargrafo nico, da mesma lei. No caso de Pedido de Reexame, a legitimidade foi atribuda pelo artigo 33 da citada lei, aplicvel hiptese por fora do disposto no pargrafo nico do seu artigo 48. Tais disposies espelham-se no artigo 499, caput e 2, do Cdigo de Processo Civil - CPC, a seguir transcrito. Ressalta-se que o CPC, consoante o 1. Subprocurador-Geral do Ministrio Pblico Junto ao TCU.
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Enunciado n. 103 da Smula de Jurisprudncia do TCU, aplica-se, anloga e subsidiariamente, ao processo administrativo deste Tribunal. Art. 499. O recurso pode ser interposto pela parte vencida, pelo terceiro prejudicado e pelo Ministrio Pblico. .............................................................................................. 2 O Ministrio Pblico tem legitimidade para recorrer assim no processo em que parte, como naqueles em que oficiou como fiscal da lei. Nas palavras de Nelson Nery Junior: A Lei legitimou o Ministrio Pblico para recorrer, quer haja sido parte quer funcionado no processo como custos legis. Naturalmente, no h necessidade de o Ministrio Pblico haver efetivamente funcionado nos autos como fiscal da lei para que se legitime a recorrer, como a primeira leitura do texto poderia sugerir, mas basta ter havido a possibilidade de faz-lo (in : Teoria geral dos recursos; princpios fundamentais. 3 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1996. p. 255). No mesmo sentido, assevera Jos Carlos Barbosa Moreira (in: Comentrios ao Cdigo de Processo Civil, v. 5. 3 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1978. p. 299): (...) o Ministrio Pblico, ainda quando no tenha legitimidade para propor a ao, funcionando no processo unicamente como custos legis, sempre a tem, contudo, para recorrer (art. 499, 2 o) - destaque nosso. Relativamente ao segundo pressuposto recursal subjetivo, entendimento pacfico na doutrina e na jurisprudncia que o interesse do Ministrio Pblico para recorrer decorre da legitimidade, consoante demonstram os slidos in ensinamentos de Nelson Nery Junior, transcritos a seguir (in in: Ob. cit. p. 267269):

Com relao ao interesse processual, que no procedimento recursal corresponde em certa medida ao interesse em recorrer, h uma peculiaridade repeitantemente ao Ministrio Pblico. O poder que a parte privada tem de exigir a tutela jurisdicional um posterius em relao ao interesse. Isto quer significar que o poder deriva do interesse processual, da necessidade de ingresso em juzo. No que pertine ao Ministrio Pblico, o interesse processual deriva do poder (legitimidade) que o legislador lhe outorgou para o exerccio da ao civil. Em outras palavras, o interesse est pressuposto (in re ipsa) na prpria outorga da legitimao: foi ele identificado previamente pelo prprio legislador, o qual, por isso mesmo, conferiu a legitimao.
A razo de ser da participao do Ministrio Pblico no processo civil, quer como autor da ao civil pblica (art. 81, CPC), quer como custos legis (art.
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82, CPC), sempre o interesse pblico, do qual ele , no Brasil, o tutor natural. Da decorre a conseqncia de afirmar-se, com absoluto acerto, que o interesse recursal no se constitui para ele em pressuposto de admissibilidade do recurso. Ao ingressar no processo, quer na funo de parte, quer na de fiscal da lei, o Ministrio Pblico est atuando na defesa do interesse pblico. Conforme referido acima, ao lhe ser outorgada legitimao para agir ou intervir em determinado processo, j se lhe reconheceu previamente o interesse. porque h interesse que o Ministrio Pblico est legitimado a recorrer (art. 499, CPC). Interessa sempre sociedade, que a deciso da causa onde haja interesse pblico, seja tomada de modo mais aproximado possvel da justia ideal, sem vcio de procedimento ou de juzo (destacamos). E conclui o eminente processualista (idem, p. 269): por isso que o Ministrio Pblico no precisa demonstrar em que consistiria a utilidade prtica que adviria para ele do provimento do recurso (destacamos). Dessa forma, no h para o Ministrio Pblico a obrigao de demonstrar expressamente o interesse na interposio do recurso. Infere-se, por conseguinte, que a prpria pretenso, em razo da relevncia do tema, por si s, j justificaria o interesse do Ministrio Pblico em recorrer, diante da sua nobre misso de custos legis. Outra questo que merece ser comentada, por pertinente ao tema, a ausncia, na legislao especfica do TCU, de um recurso assemelhado aos embargos infringentes. Dispe o artigo 530 do Cdigo de Processo Civil, in limine: Art. 530. Cabem embargos infringentes quando no for unnime o julgado proferido em apelao e em ao rescisria. Para Nelson Nery Junior (Ob. cit., p. 369), o objetivo dos embargos infringentes fazer com que prevalea o voto vencido, na medida da divergncia entre os julgadores. Assim, pela interposio dos embargos infringentes fica devolvido o conhecimento de toda a matria objeto da divergncia para o rgo ad quem (idem, ibidem). Dessarte, tendo havido voto vencido, natural que a parte ou o Ministrio Pblico queira ver a matria novamente apreciada, possivelmente com maior profundidade, ainda que pelo mesmo rgo julgador. De se ressaltar que a utilizao, pelo Ministrio Pblico, do Recurso de Reconsiderao, do Recurso de Reviso ou do Pedido de Reexame com tal finalidade encontra amparo em um princpio maior, o duplo grau de jurisdio, que, no dizer de Perrot (apud NERY JUNIOR, Nelson. Ob. cit. p. 35), constitui garantia fundamental de boa justia.
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E complementa, com propriedade, Nelson Nery Junior.(Ob. cit. p. 36): E, no Brasil, a prpria constituio que d a tnica, os contornos e os limites do duplo grau de jurisdio. No que concerne s razes recursais, de fato e de direito, deve-se salientar que tem sido praxe nos tribunais judicirios, quando da oposio de embargos infringentes, o recorrente adotar a fundamentao do voto vencido. Ora, o fato de o voto ser vencido no implica dizer que no seja vlido, por seus fundamentos. Tal se justifica, freqentemente, luz dos robustos e judiciosos argumentos muitas vezes apresentados pelo Relator, ao prolatar o seu voto, mesmo que no acolhido pela maioria. Nesse contexto, apenas a pretenso do Ministrio Pblico de ver a questo novamente examinada, ainda que pela mesma Corte julgadora, por si s, justificaria a interposio do recurso. Merece comentrios, por fim, a questo atinente aos efeitos em que deve ser recebido o recurso interposto pelo Ministrio Pblico. Nesse particular, cabe ponderar novamente com os ensinamentos do processualista Nelson Nery Junior (Ob. cit. , p. 385): Como o regime dos recursos matria de direito processual, normalmente as regras sobre os efeitos em que deve ser recebido o recurso so de ordem pblica, no podendo as partes sobre elas dispor (destacamos). Verifica-se, pois, que a regra no absoluta. Logo, atuando como fiscal da lei, na condio de legtimo tutor do interesse pblico, conforme anteriormente afirmado, entendemos que pode o Ministrio Pblico, em determinadas e especficas situaes e em carter excepcional, solicitar o recebimento do recurso com o efeito meramente devolutivo ou com ambos os efeitos. Tal se justificaria pela necessidade de atribuio ao recurso do efeito que melhor atendesse finalidade pblica, em razo das circunstncias, da eficcia da medida ou da prudncia necessria naquele momento, tendo-se em vista a natureza da matria discutida no processo. Foram esses os pontos que julgamos relevante ponderar, de forma a contribuir para o debate respeito de tema atual e momentoso, no mbito desta Corte de Contas.

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SUBCONTRATAO E CESSO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO


Leon Frejda Szklarowsky1
A Lei de Licitaes e Contratos - Lei 8666, de 21 de junho de 1993, e suas alteraes posteriores, regula a matria, objeto do questionamento, nos artigos 72 e 78, inciso VI. O artigo 72 dispe que: O contratado, na execuo do contrato, sem prejuzo das responsabilidades contratuais e legais, poder subcontratar partes de obra, servio ou fornecimento, at o limite admitido, em cada caso, pela Administrao. O artigo 78 comanda: Constituem motivo para resciso do contrato: VI - a subcontratao total ou parcial do seu objeto, a associao do contratado com outrem, a cesso ou transferncia, total ou parcial, bem como a fuso, ciso ou incorporao, no admitidas no edital e no contrato;... Doutrina O contrato o assentimento de duas ou mais pessoas sobre o mesmo objeto, na expresso genial de Ulpiano, e tanto Aristteles, quanto Kant e, modernamente, a escola de Kelsen, consideram o contrato uma norma criada por particulares, mas, na precisa conceituao de Clovis Bevilaqua, o acordo de vontades para o fim de adquirir, resguardar, modificar ou extinguir direitos. a associao de duas ou mais vontades, o acordo de duas ou mais pessoas, tendo em vista determinado objeto, e sua validade pressupe necessariamente a pessoa capaz, objeto lcito e forma prescrita e no proibida por lei. Neste sentido, Washington de Barros Monteiro. No direito contratual pblico, o conceito de contrato no difere substancialmente, a no ser pela s presena da Administrao Pblica, que derroga normas de direito privado, conforme as lies de Hely Lopes Meirelles e da doutrina proeminente. A formalidade, contudo, essencial e no pode ser negligenciada. Dada a supremacia de poder, a contratante adquire certas prerrogativas, em vista do interesse pblico, respeitados os direitos da contratada, que pode ser a pessoa fsica ou jurdica signatria de contrato com a Administrao Pblica, abrangendo esta a administrao direta e a indireta, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal 1. Professor e Subprocurador - Geral da Fazenda Nacional aposentado.
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e dos Municpios, incluindo todas as entidades com personalidade jurdica de direito privado, sob controle do poder pblico e das fundaes por ele institudas ou mantidas (artigo 6, incisos XIV e XV, da Lei 8666/93). O contrato administrativo , em regra, por sua natureza, pessoal, da por que, cumprindo preceito constitucional, atravs da licitao, a Administrao Pblica examina a capacidade e a idoneidade da contratada, cabendo-lhe executar pessoalmente o objeto do contrato, sem transferir as responsabilidades ou subcontratar, a no ser que haja autorizao da contratante. Suas clusulas e as normas de direito pblico regem-no diretamente, aplicando-se-lhe, supletivamente, os princpios da teoria geral dos contratos e as disposies de direito privado, numa perfeita miscigenao e sincronia. Contrato pessoal, contudo, no significa necessariamente personalssimo. A instabilidade, na execuo do contrato, advm do interesse pblico, da por que, no discurso do Ministro Jos Augusto Delgado, no se pode conceber contrato administrativo sem ser condicionado ao interesse pblico, Este no se apresenta imutvel (cf. Revista de Direito Publico 62/123 e segs.). Observa ainda o autor que, na execuo do contrato administrativo, a responsabilidade da prpria pessoa com quem se contratou, todavia essa regra admite excees e, fundado, no magistrio de Marcelo Caetano, indica, com tranquilidade, que: a execuo do contrato pode prosseguir por pessoa diferente daquela com quem inicialmente foi estipulado quando as prestaes no tiverem por objeto servios de carter pessoal e a Administrao consinta na substituio, tendo em conta as exigncias legais relacionadas com a capacidade e a idoneidade do concessionrio ou do sucessor (cf. op. e p. cits.). Tambm Carlos Roberto Pellegrino, escudado na melhor doutrina, inclinase por esse entendimento (cf. Revista de Direito Pblico, 92/139). Eis aqui nascendo a verdadeira simbiose entre o direito pblico e privado, que Guillermo Andrs Muoz descreve, com muita sensibilidade, e rechaa a diviso esotrica entre o direito pblico e privado, porque tais dogmas sofrem, na atualidade, violenta crise e conclui que muito difcil sustentar a romana contraposio entre o direito pblico e privado, calcada na idia de um Estado regulado por princpios especiais e opostos aos do direito privado (cf. Revista de Direito Pblico, 91/19-27). Deste pensar tambm o procurador e escritor Marcos Juruena Villela Souto, quando escreve que o contrato administrativo vai abeberar-se na fonte do direito privado, mais precisamente na teoria geral dos contratos, para captar seus elementos essenciais aos quais vais justapor suas prerrogativas que lhe marcam

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as caractersticas (cf. Licitaes & Contratos Administrativos, ADCOAS, Esplanada, 2 edio, I/170). Hely Lopes Meirelles confirma que o contrato administrativo realizado intuitu personae, porquanto visa sempre a pessoa jurdica ou fsica do contratado, mas nada impede que o contratado confira partes da obra e certos servios tcnicos a artfices ou a empresas especializadas, porque, aduz, se o contrato pessoal, nem sempre personalssimo, visto que: Modernamente, a complexidade das grandes obras e a diversificao de instalaes e equipamentos dos servios pblicos exigem a participao de diferentes tcnicos e especialistas, o que fica subentendido nos contratos desse tipo (cf. Licitao e Contrato, 11 edio atualizada por Eurico Andrade Azevedo e Clia Marisa Prendes, Malheiros, 1996, p. 189). O direito brasileiro bastante incisivo, permitindo o artigo 72 do diploma legal, sob comento, a subcontratao de partes da obra, servio e fornecimento, at o limite admitido em cada caso pela Administrao. A dvida crucial, que se antepe ao intrprete, , exatamente, com relao expresso partes, todavia, este dispositivo deve ser interpretado em comunho com o inciso VI do artigo 78. princpio assente de hermenutica que o dispositivo a ser interpretado deve ser comparado com outros do mesmo repositrio ou de leis diferentes, porm tendo o mesmo objeto. Leciona Carlos Maximiliano, alicerado na melhor doutrina (Coelho da Rocha, Borges Carneiro, Trigo de Loureiro e Carlos de Carvalho): Cada preceito, portanto, membro de um grande todo; por isso do exame em conjunto resulta bastante luz para o caso em apreo. O entrelaamento de um princpio com outros de fundamental importncia, ou, como informa o Ministro Luiz Vicente Cernicchiaro, o Direito, como sistema uno. No admite contradio lgica. As normas harmonizam-se (cf. Direito & Justia, Correio Braziliense Braziliense, Braslia, 14.4.97). Desde Celso, em Roma, emitir parecer ou julgar a lei, separadamente, ao invs de faz-lo em conjunto, extremamente condenvel, porque contrrio ao direito. Sabe-se, com Saredo, que no se presumem dispositivos contraditrios, devendo as palavras harmonizarem-se entre si (cf. Hermenutica e Aplicao do Direito, de Carlos Maximiliano, Livraria Freitas Bastos, 6 edio, 1957, pp. 164 e 172). Subcontratao primeira vista, a lei somente permitiria a subcontratao de algumas partes do objeto do contrato (e no a totalidade), se interpretado isoladamente o artigo 72, friamente, sem o auxlio do inciso VI do citado artigo 78. No obstante,

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ambos os preceitos entrelaam-se, intimamente, e no podem ser analisados, isoladamente. Se a contratada, na execuo do contrato, sem prejuzo das responsabilidades contratuais e legais, pode subcontratar partes, at o limite admitido em cada caso, pela Administrao (artigo 72) e o inciso VI do citado artigo 78 cataloga como motivo para resciso do contrato a subcontratao total ou parcial do seu objeto, no admitida no edital e no contrato, curial que a subcontratao total consentida. Do contrrio, este inciso no estaria fazendo referncia subcontratao total, visto que a lei no contm palavras inteis, tendo estas sempre algum significado. H que se descobrir, portanto, o porqu de sua permanncia no texto. A concluso insofismvel de que a lei realmente no obsta a subcontratao total da execuo do contrato, nem tampouco a cesso (transferncia) total ou parcial, com o que est de acordo Digenes Gasparini, ao avisar que: o Estatuto Federal Licitatrio vai mais alm e admite a subcontratao total (toda a execuo do contrato passa para um terceiro sem que o subcontratante se desvincule do contrato) do objeto e a cesso (transferncia total ou parcial dos direitos decorrentes do contrato a terceiro, com o cedente desvinculando-se no todo ou em parte do contrato cujos direitos foram cedidos), se essas operaes estiverem previstas e reguladas no edital. Observe-se que o Estatuto Federal Licitatrio s considera motivo de resciso contratual a subcontratao, total ou parcial, e a cesso e a transferncia, total ou parcial, se no previstas no edital e no contrato. Consignadas no instrumento convocatrio, essas operaes so vlidas, desvinculando-se ou no, em parte ou por completo, o contratado do contratante. No cabe, assim, falar-se em fraude licitao, ainda que algum no selecionado por esse procedimento, acabe por relacionar-se contratualmente com a Administrao Publica(cf. Direito Administrativo, Saraiva, 4 edio, 1995, pp. 396/7). Adilson Abreu Dallari, ao tratar de contrato de obra pblica, estuda, com profundidade, esta tormentosa questo, ainda que sob o regime jurdico do Decreto 73.140, de 9.11.73, que no difere basicamente do direito atual, e conclui: desde que haja prvia aquiescncia da Administrao, no h por que impedir-se a transferncia de contrato realizado com esta, mesmo que com dispensa de licitao, pois, in casu, nem se prope a questo da licitao (cf. Cadernos Fundap, publicao da Fundao do Desenvolvimento Administrativo, n 11, de julho de 1985, pp. 27 a 38). O inciso VI do artigo 78 bastante rico em contedo, porque, ao contrrio do artigo 72, arrola outras hipteses, alm da subcontratao, que se no confunde com aquelas. E, mais, pressupe que no edital e no contrato a Administrao j preveja esta faculdade.
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Portanto, duas so as condies substantivas: admisso do quantum e previso no edital e no contrato. J o artigo 72 mais singelo e ficar vazio, se no se fizer a estreita comunho com aquele preceito. A doutrina, em unssono, autoriza a subcontratao da execuo do objeto do contrato, conquanto alguns autores o faam com restrio, no permitindo a subcontratao total, seno apenas parcial, desde que prevista obrigatoriamente no edital e no contrato, com o apoio da mais Alta Corte de Contas da Unio e do Estado de So Paulo. Sem dvida, o contrato administrativo pessoal, sem ser personalssimo, e a lei permite que, excepcionalmente, a contratada transfira ou ceda a terceiros, a execuo do objeto, dada a concentrao, racionalizao e especializao de atividades. A subcontratao ou o cometimento a terceiros de partes da execuo do objeto e de suas obrigaes contratuais , pois, perfeitamente lcita, desde que haja previso desta faculdade no edital e no contrato, at o quantitativo admitido pela contratante. A contratada responde perante a contratante pela execuo total do objeto contratado e no h qualquer relao entre a contratante e a subcontratada, de modo que, tambm, pelos atos ou omisses desta, ela plenamente responsvel. A responsabilidade da contratante plena, legal e contratual. Nada impede que haja subcontrataes sucessivas ou simultneas, como por exemplo, a subcontratao concomitante da parte hidrulica e da parte de alvenaria e da parte eltrica ou das fundaes. E o que ocorre com frequncia. O saudoso tratadista Hely Lopes Meirelles, interpretando a lei vigente, consente que a contratada defira, sob sua inteira responsabilidade, a execuo de alguns servios tcnicos e especializados a terceiros ou a consrcios de pessoas jurdicas ou fsicas, conquanto possam ser solidariamente responsveis, pela parte executada, na forma avenada (cf. Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros Editores, 20 edio, 1995, p.p. 211/2122, e Licitao e Contrato Administrativo, cit.). Maral Justen apregoa que a Administrao, caso a caso, faa uma avaliao da convenincia de propiciar a subcontratao, segundo os limites prefixados (cf. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, AID Editora, 4 edio, 1996, p. 416). Carlos Pinto Coelho Motta adverte que o tema, efetivamente, polmico, quanto ao quantitativo (cf. Eficcia nas Licitaes e Contratos, Del Rey, 1994, pp. 230/1). Caio Tcito assegura que, por ser contrato realizado, intuitu personae , a subcontratao deve estar prevista no contrato ou no termo aditivo e no caderno de encargos ou instruo de servio, recebendo total aprovao de Toshio Mukai (cf. O Novo Estatuto Jurdico das Licitaes e Contratos Pblicos, Editora Revista dos Tribunais, 1993, p. 78). Jess Torres Pereira Jnior, em alentado comentrio ao artigo 72, deduz que proibida a subcontratao total do contrato, mas admite a subcontratao parcial, desde que previsto no edital e no contrato (cf. Comentrios Lei das
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Licitaes e Contrataes da Administrao Pblica, Renovar, Rio, 1995, 3 edio, pp. 450 a 453). Nem outro o pensamento de Roberto Ribeiro Basilli, ao afirmar que a contratada poder subcontratar partes da obra, servio ou fornecimento, mediante prvia aquiescncia da Administrao, e segundo os limites fixados, remanescendo sua responsabilidade legal e contratual, perante esta, inclusive no que tange subcontratao (cf. Contratos Administrativos, Malheiros Editores, 1996, p.p. 103/104), destacando-se, ainda, autores do porte de Srgio Ferraz e Lcia Valle Figueiredo, que comungam da mesma opinio. Floriano Azevedo Marques Neto ilustra, com muita propriedade, a hiptese de a Administrao contratar uma empresa, para executar uma ponte, e afiana que no se est pretendendo que ela execute, por si prpria, todos os servios que compem tal obra, o que seria absolutamente invivel, no importando, pois, se as fundaes se fizerem por subcontratada, empresa especializada, porque a contratada responder por vcios que advierem e a relao da Administrao ser sempre com esta, diretamente (cf. parecer, in Boletim de Licitaes e Contratos, Editora NDJ de So Paulo, nmero 2, de fevereiro de 1996, Outra regra de ouro, diz respeito preciso e clareza, com que devam ser descritas as condies para a execuo dos contratos, consubstanciadas nas clusulas que definam os direitos, obrigaes e responsabilidades, tudo em consonncia com os termos da licitao e da proposta a que ficam vinculados. Mesmo os contratos, que tiveram a dispensa ou a inexigibilidade declaradas, ficam sujeitos aos termos do ato que os autorizou e da proposta. Nada escapa ao seu controle. Assim, o artigo 66 traa um mandamento essencial, mandando as partes cumprir as clusulas convencionadas e as normas desta lei, porque o contrato lei entre as partes, respondendo cada qual pelas consequncias de seu descumprimento, total ou parcial. O diploma legal, sob comento, no artigo 78, VI, traz colao, alm da subcontratao, outros institutos, como a associao do contratado com outrem, a cesso ou transferncia, a fuso, ciso ou incorporao, que se no confundem entre si, porque totalmente distintos. Faz-se necessrio um exame, ainda que ligeiro, dessa clusula legal. A fuso, a incorporao e a ciso, em face da legislao vigente, podem operar-se entre sociedades de tipos iguais ou diferentes, no discrepando do projeto de alterao da lei das sociedades annimas, enviado sano do Presidente da Repblica (cf. redao final do Projeto de Lei da Cmara n 106, de 1996 (n 622, de 1995, na Casa de origem). A incorporao ocorre, conforme a Lei 6404, de 1976, quando uma ou mais sociedades so absorvidas por outra, que lhe sucede em todos os seus direitos e obrigaes. uma espcie do gnero fuso, conquanto seja tratada pelo direito ptrio, de forma singular. Leciona Ricardo Barreto Silva que na transformao h a presena de uma s pessoa jurdica e naquela h a participao de pelo menos duas ou mais pessoas jurdicas, no importando o tipo de sociedade (cf. Comentrios a Lei das Sociedades
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por Aes, co-edio Instituto dos Advogados de So Paulo - Editora Resenha Tributria, 1986, volume 5, p. 378). A fuso caracteriza-se pela comunho de duas ou mais sociedades, para a formao de uma nova, que lhes suceder em todos os seus direitos e obrigaes. Na ciso, uma companhia transfere parcela de seu patrimnio para uma ou mais sociedades, constitudas para esse fim ou j existentes, de sorte que a sociedade cindida se extingue, se houver verso total de seu patrimnio, ou dividese o seu capital, se a verso for parcial. A sociedade que absorver parcela do patrimnio da companhia cindida sucede a esta nos direitos e obrigaes que se referem ao ato da ciso, mas, se ocorrer a extino, no caso da ciso, as sociedades que absorverem parcelas do patrimnio da companhia cindida, sucedero a esta, na proporo dos patrimnios lquidos transferidos, nos direitos e obrigaes no relacionados. Wilson de Souza Campos Batalha alerta que, nas simples transferncias de parcelas do ativo, mediante pagamento do preo, vista ou a prazo, as sociedades existentes ou constitudas ad hoc, no se caracteriza a ciso (cf. Direto Processual Societrio, Forense, 1986, p. 250). J a sub-rogao resulta da lei ou da conveno (artigos 985 a 990 do Cdigo Civil). Sub-rogar colocar uma coisa em lugar de outra ou uma pessoa substituindo outra, numa relao jurdica e Washington De Barros Monteiro recorda que, na sub-rogao pessoal, pessoa sub-rogada ficam garantidos os mesmos direitos e aes que cabiam quela (cf. ainda Clovis Bevilaqua, Cdigo Civil dos Estados Unidos Comentado, Livraria Francisco Alves, 1955, volume IV/115-119). Arnoldo Wald sustenta tambm que a sub-rogao pode ser legal e convencional, conforme o caso (cf. Parecer, publicado nos Cadernos de Direito Tributrio e Finanas Pblicas, da Editora dos Tribunais 17/57. Cesso do contrato A cesso opera-se pela transferncia ou substituio da contratada por outra. O cessionrio coloca-se na posio da contratada, assumindo sua postura. A pessoa do contratado substitui-se para todos os efeitos, sub-rogando-se o cessionrio em todos os seus direitos e obrigaes, ou, como ensina o douto Carlos Pinto Coelho Motta, citando o escritor Eduardo Garcia de Enterria, o direito espanhol distingue entre cesso e subcontratao, de sorte que a legislao especfica o admite, tanto em matria de obras, quanto em matria de servios. Cesso deriva do latim cessio , com o significado de ceder, traspassar, e Plcido e Silva conceitua-a, segundo a boa tcnica jurdica, como: o contrato, a ttulo oneroso ou gratuito, pelo qual a pessoa titular de crditos ou de direitos, transfere a outra esses mesmos crditos ou esses mesmos direitos, com abstrao das coisas sobre que recaem. Quer isto significar que, em regra, a cesso no se mostra um contrato especial, isto , no se indica uma obrigao, mas, particularmente, o cumprimento dela, em vista
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do que se motiva e se autoriza a conveno, que vem garantir ao credor do cedente (salvo o caso de cesso gratuita) a existncia jurdica e vlida de seu crdito (cf. Vocabulrio Jurdico, Forense, Rio, 1982, I/419). E Jos Naufel define-a como : o ato pelo qual uma pessoa transfere para outrem um ou mais direitos de quem titular (cf. Novo Dicionrio Jurdico Brasileiro, Jos Konfino - Editor, Rio, 1959, 2a edio, I/ 316-317). O advogado mineiro Alcy Taylor Da Costa, examinando a cesso do contrato com a Administrao, para o Departamento de Obras Pblicas do Estado de Minas Gerais DEOP - MG, ratifica o pensamento dominante de que esse tipo de contrato pessoal mas nem sempre personalssimo, dado que: Nos dias atuais, a complexidade e o gigantismo de algumas obras estatais, a velocidade a elas imprimida para atendimento do interesse pblico impem uma relao dinmica entre as partes permitindo essa participao (cf. parecer indito aprovado pelo seu diretor - geral, engenheiro Rodrigo Octavio Coutinho Filho, em 8 de maro de 1996, e recebeu o placet do tratadista Carlos Pinto Coelho Motta). A advogada Maria Elizabeth Martins Costa do Amaral, neste mesmo parecer, arrimada nas prelees de Slvio Rodrigues e Silva Pacheco, conclui com inteira segurana, que : a cesso de contrato instituto de direito com existncia jurdica amplamente aceita; que existe previso legal para a mesma, conforme demonstram os citados art. 78, inciso VI, da Lei 8666/93 e art. 27 da Lei 8987/95; posio doutrinria favorvel, e consuetudinria prtica por parte das Administraes na aplicao deste instituto do Direito Privado nos Contratos Pblicos; concluo ser perfeitamente cabvel a sua utilizao, na certeza de que nenhum impedimento ou objeo quanto a sua legalidade poder ser questionada por parte de terceiros se efetivada na forma prescrita legal e doutrinria (cf. Parecer DEOP - MG cit.). Com pacincia de verdadeira ourivesaria, Jayme Rigueira, chefe da Procuradoria daquele rgo, infere que: a cesso, via de regra, se processa aps algum tempo e por consequncia do surgimento de fatos supervenientes e que deixam claro, de certa forma, a impossibilidade material do prosseguimento da obra com o contratante original. No longo caminho que temos perlustrado, na pesquisa diuturna do direito e suas nuances, no nos deparamos com um s dispositivo legal que impusesse normas impeditivas ao instituto da cesso do contato administrativo, nos limites consagrados na lei. (cf. parecer cit.).

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Floriano P. Azevedo Neto, discorre, com extremada sensibilidade, acerca da possibilidade jurdica de sub-rogao, nos direitos advindos de parcela de contrato de execuo de obra pblica, sem que se caracterize burla ao artigo 37 da Constituio Federal. E o estudo da cesso do contrato tambm no fica sem um ampla apreciao. Como exceo trata da sub-rogao, da transferncia e da cesso de contrato administrativo, traando ampla distino entre esses institutos. Com Planiol e Silvio Rodrigues, infere referir-se a primeira mais especificamente cesso de crdito a partir do pagamento de dvida por terceiro (cf. Consulta, in Cadernos de Direito Tributrio e Finanas Pblicas, da Revista dos Tribunais, 13/191-213). Este autor, citando vasta doutrina e alicerado na monografia de Dimas de Oliveira Csar, aceita o conceito de substituio de um sujeito por outro, como titular da relao contratual e no descarta poder a contratada proceder a cesso do contrato, desde que, com expressa anuncia da Administrao contratante, isto por que, para que o impedimento ocorra, mister se faz que clusula proibitiva esteja inserida no contrato. Mas acrescenta Floriano Azevedo, mesmo que possvel a cesso, por no estar configurada a obrigao personalssima, a Administrao s h de concordar se tiver certeza de que a cessionria est forrada das condies tcnicas, financeiras, jurdicas e econmicas (cf. consulta cit.). A autorizao depender sempre das circunstncias e de cada caso, em particular. Maral Justen apresenta um exemplo, realmente, digno de considerao, ao afirmar que, numa locao, a cesso do contrato, no produzir qualquer prejuzo para a contratante (cf. op. cit., p. 433). Pode-se acrescentar, sem qualquer temor, que a cesso, se feita com anuncia e prevista no edital e no contrato, efetivamente nenhum prejuzo trar. Destarte, juridicamente, no h impedimento, conforme deflui da cristalina seta indicativa do inciso VI do artigo 78 do vigente diploma legal, que erige como transgresso administrativa a cesso ou transferncia total ou parcial, no admitidas no edital e no contato. A contrario sensu, nenhum bice existe, guardado o quantitativo previsto no edital e no contrato. Assim, a obrigao intuitu personae, que caracteriza quase todos contratos administrativos, no se confunde com a obrigao personalssima, prpria de apenas alguns contratos, como por exemplo, um contrato referente a uma obra de arte, uma narrao evocativa de um feito, contratada com um escritor de talento indiscutvel e especializado em determinado assunto e a realizao de uma pintura, por um pintor renomado. Nestes casos, obviamente, proibida estar a cesso, vez que o talento e o prprio eu do artista devero estar presentes. E no se transmitem.

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Direito Comparado No Direito Comparado, os autores, em unssono, conferem ao contrato com a Administrao caractersticas singulares, agasalhadas com prerrogativas, advindas das clusulas extravagantes e fixam o carter pessoal, na execuo do contrato. Entretanto, nem por isso deixam de traar algumas excees, que cabem perfeitamente. Marienhoff, com o apoio de Bielsa, Jze, Vase e Laubadre, defende as limitaes que lhe so impostas, no obstante, permite a cesso e a subcontratao, se a Administrao consentir expressamente (cf.. Tratado de Derecho Administrativo, 3 edicion acatualizada, Abeledo - Perot, Buenos Aires, III - A/316-317). Jos Roberto Dromi registra que, em princpio, esses contratos devem ser executados pessoalmente pela contratada, mas consente na cesso e na subcontratao ou contrao derivada, se a Administrao autorizar, expressamente (cf.. La Licitacin Pblica, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1985, p.p. 54/55), em harmonia com o pensamento de Manuel Maria Diez (cf. Manual de Derecho Administrativo, com a colaborao de Toms Hutchinson, Editorial Plus Ultra, 4 edio, Buenos Aires, I/353) e de Beraitz. Este renomado autor mostra que esses contratos, em regra, no podem ser transferidos, contudo no se ope subcontratao parcial, se houver autorizao da Administrao, a qual at pode ser til a esta e indispensvel contratante, o que se faz correntemente (cf. Teora General de los Contratos Administrativos, Depalma, 1980, pp. 354/355). Jurisprudncia As Cortes Superiores de Contas tm-se pronunciado, com muita nfase, acerca destes temas, de significativa importncia, no se omitindo na sua prerrogativa constitucional de zelar pela coisa pblica. O Tribunal de Contas da Unio tem pautado sua jurisprudncia, no sentido de que a subcontratao parcial lcita, se prevista no edital e no contrato. O Relator, Ministro Paulo Affonso Martins de Oliveira, com a aquiescncia do Pleno, determinou que o contrato fosse firmado nos exatos termos do artigo 72 da Lei 8666//93, vale dizer, concordou com a subcontratao, desde que observados a norma legal e os termos contratuais, ainda que realizada aps a licitao (cf. Deciso 128/94, Ata 8/94, Processo TC 012262/93-5, in DOU de 28.3.94, p. 4515). Na deciso 305/96, o Pleno convenceu-se da tese esposada pelo Ministro Paulo Affonso Martins de Oliveira, no admitindo a subcontratao, porque no prevista no edital e no respectivo contrato. Neste havia proibio peremptria de subcontratao (cf. Ata 14/96, Processo TC 018257/95, data da Sesso: 29.5.96, in DOU de 17.6.96). Ex contrario, permite-se. O Ministro-Relator, Lincoln Magalhes da Rocha, citando as lies de Hely Lopes Meirelles, teve seu voto aprovado pelo Plenrio, ao assentar que a subcontratao somente possvel, se for prevista no edital e no contrato, e desde
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que trate de partes da obra e referentes a certos servios tcnicos realizados por empresas especializadas, sob a responsabilidade integral do contratado (cf. Deciso sigilosa 207/96, Ata 15/96, Processo TC 014318-95-4 e TC 750014-96-2 (Representao), in DOU de 29.4.96, p. 7321). Ainda o Ministro Lincoln Magalhes da Rocha, em deciso adotada pelo Plenrio, insurgiu-se contra a subcontratao, porque realizada sem a anuncia da contratada (cf. Acrdo sigiloso 165/95, Ata 54/95, Processo 013245/93-7, in DOU de 15.12.95, p. 21196), o que corrobora a tese de que lcita a subcontratao, se resguardada pela previso no edital e no contrato, como quer a lei. O Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, pela Primeira Cmara, considerou legal o contrato, visto que a subcontratao fora prevista, em clusula contratual e autorizada pela Fepasa e pelo Banco Mundial, por meio de aditamento. Conquanto regido pelo Decreto - lei 2300/86, dada a similitude com a atual lei, este acrdo tem plena atualidade (cf. ata da 34 sesso ordinria de 27.9.93, DOE de 5.10.93, pp. 38-41, Relator Substituto de Conselheiro Luiz Olavo de Macedo Costa e Conselheiro Cludio Ferraz de Alvarenga), assim tambm o aditivo e a despesa foram julgados legais (cf. DOE de 8.11.94, p.55 e 4.11.95, p. 56). Esse mesmo Tribunal, pelo Pleno da Segunda Cmara, em acrdo relatado, pelo Substituto de Conselheiro, Carlos Borges de Castro e com a presena dos Conselheiros, Renato Martins Costa e Edgard Camargo Rodrigues, julgou ilegal a subcontratao de ser vios, porque esta ocorreu antes da adjudicao do objeto vencedora do certame e porque no houve prvia autorizao da Prefeitura - contratante, contrariando o item 16.2 do edital, bem como a clusula 8, pargrafo nico do contrato e ainda em face das publicaes extemporneas, pois a recorrente no apresentou a data real da assinatura do ajuste da subempreitada ou outra prova conclusiva, prejudicando, assim, a credibilidade das afirmaes feitas a respeito. No se ops, portanto, subcontratao, desde que se conforme com a lei e, ipso facto, com o contrato e com o edital. O Conselheiro Renato Martins Costa deixou claro em seu lcido voto que a ilegalidade do certame ficou evidenciada porque essa subcontratao se dera 36 dias antes da adjudicao empresa vendedora (cf. TC1464/006/92, DOE de 23.5.96, pp. 21/22, republicado em 24 seguinte, pp. 43/44). Tambm aqui ficou evidenciado que a oposio se deu to somente porque no se conformou com as exigncias da lei. O Relator, Substituto de Conselheiro, Carlos Alberto de Campos, em seu precioso pronunciamento, relatando o processo TC 5239/026/91, na Primeira Cmara, teve o aval unnime de seus pares, julgando legais a concorrncia, o termo de sub-rogao, transferindo o contrato firmado mediante o sub-rogao, e as despesas deles decorrentes. Trata-se de contrato de construo entre a Secretaria da Sade e a Mendes Jnior, transferido Construtora Estoril (deciso publicada no DOE de 23.6.93, p.p. 59-60, acrdo publicado no DOE de14.7.93, p. 35). O Pretrio Paulista julgou legais o termo de cesso contratual com subrogao em direitos e obrigaes transferindo todos os direitos e obrigaes de57

correntes do contrato e seus eventuais aditivos e as despesas dele decorrentes. Trata-se, in casu, de contrato de construo de prdio de delegacia (deciso publicada no DOE de 24.5.95, p. p. 21 a 23, e acrdo publicado no DOE de 15.6.95, p. 34, ata da sesso extraordinria da Primeira Cmara, realizada em 16.5.95 - TC 56480/033/88, Relator: Cludio Ferraz de Alvarenga, acompanhado dos Conselheiros Edgard Camargo Rodrigues e Carlos Alberto de Campos). Na sesso ordinria do Tribunal Pleno, realizada em 22..3.95, o Plenrio, por votao unnime, presentes os Conselheiros Cludio Ferraz de Alvarenga, Relator, Antonio Roque Citadini, Edgard Bittencourt Carvalho, Edgard Camargo Rodrigues, Fulvio Julio Biazzi e Renato Martins Costa, conheceu do recurso ordinrio e, considerando as razes apresentadas pela origem, esclarecendo que o anexo V do edital (minuta do contrato) na sua clusula VI, permitia expressamente a cesso do contrato, desde que com o consentimento da contratante, exigncia que foi cumprida, deu-lhe provimento para o fim de, reformando o v. acrdo recorrido, julgar legais a tomada de preos, o contrato, o termo de cesso e transferncia, os termos de aditamento de folhas 179 e 195 e as despesas decorrentes (cf. deciso publicada no DOE de 23.5.95, p.p. 17-20, republicada no DOE do dia seguinte, p.p. 13-15; acrdo publicado no DOE de 11.10.94, p. 33, TC 23495/ 026/92). No Processo TC 67764/033/88 - DOP 6689387, a Corte de So Paulo, ensinou ser nulo o contrato verbal com a Administrao, alicerado no artigo 51 , 1., do Decreto - lei 2300/86 (idntico ao atual diploma legal - cf. artigo 86 do mencionado decreto - lei c/c o artigo 31 da lei paulista 6544/89). Entrementes, no contrato de construo de prdio da delegacia de Monte Alto, a Primeira Cmara, na sesso ordinria realizada em 12.9.95, pelos votos dos Conselheiros, Cludio Alvarenga, relator, Flvio Julio Biazzi, presidente, e Edgard Camargo Rodrigues, decidiu julgar legais o termo de cesso contratual com sub-rogao em direitos e obrigaes, os termos de aditamento, o termo de recebimento definitivo etc. (acrdo publicado no DOE de 27.9.95, p. 19). Este Tribunal Maior de Contas do Estado, sem dvida. contemplou a subcontratao, a sub-rogao e a cesso do contrato, com sustentao na lei federal (nacional, no que diz respeito aos princpios gerais) e na lei paulista. O Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, por unanimidade, chancelou a validade da sub-rogao de contrato, desde que prevista no ordenamento convocatrio, (cf.Consulta n. 108746-1/93. Sesso de 26.8.93, Relator Luiz Baccarini, in Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, ano XI, n. 3, p.223).

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Concluso O contrato com a Administrao Pblica centra-se primacialmente na Lei n 8666, de 1993 e suas alteraes posteriores, aplicando-se-lhe, supletivamente, as disposies de direito privado (Cdigo Civil, Cdigo Comercial, Lei das Sociedades por Aes, Lei de Locao de Imveis Urbanos etc.) e a teoria geral dos contratos, e rege-se, basicamente, pelas suas clusulas e pelas normas de direito pblico. O contrato, essencialmente formal, vincula-se obrigatoriamente ao edital ou ao instrumento convocatrio e dever espelhar com preciso as condies, direitos e obrigaes das partes contratantes. escrito e submete-se s rgidas regras desta lei, permitindo-se excepcionalmente o contrato verbal, se de pequenas compras, de pronto pagamento, feitas em regime de adiantamento, e que no ultrapasse o limite previsto no artigo 23, II, a, desse diploma. O contrato com a Administrao Pblica , em regra, pessoal, no obstante, a lei comentada permite, que, na execuo do contrato, a contratada subcontrate ou ceda (transfira) partes da obra, servios ou fornecimento, at o limite admitido, em cada caso. A lei paulista mais generosa e faculta, sem prejuzo das responsabilidades legais e contratuais, a subcontratao de parte da obra, servio ou fornecimento, na forma do pactuado na clusula prpria, ou independentemente dessa previso, nos limites fixados, caso a caso, pela Administrao (artigo 69 da Lei de 22 de novembro de 1989). A contratada, apesar da subcontratao consentida, legal e contratualmente, at os limites previstos, continua com total responsabilidade legal e contratual. A cesso e a sub-rogao no foram rejeitadas, porque encontram sustentao no direito posistivo. Interpretando a lei vigente, a doutrina no se tem furtado de marcar sua posio, com relao a este tema, que no novo. A lei anterior, o Decreto - lei n 2300, de 1986, continha normas idnticas. Tambm a lei que rege as concesses e permisses, de obras e servios pblicos - Lei 8987, de 13 de fevereiro de 1995, consagra o mesmo princpio. Alguns autores admitem, a subcontratao total, sem qualquer restrio, conquanto exijam esteja, expressamente, prevista esta faculdade no edital e no contrato. A aquiescncia da contratada , pois, condio sine qua non . Entretanto, predomina o entendimento doutrinrio, de que a subcontratao pode fazer-se, mas apenas de partes do objeto (no a totalidade, somente at o quantitativo descrito no edital e no contrato), desde que admitida, no edital e no contrato. As outras modalidades tambm so autorizadas, mas sempre com vistas ao edital e ao contrato. A regra vigente - artigo 72 - permite a subcontratao at o limite admitido, em cada caso, isto , devero o edital e o contrato descrever o limite autorizado

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para a subcontratao, sem prejuzo da responsabilidade da contratada, que remanesce inclume. O inciso VI do artigo 78 distingue as hipteses de transgresso, e impe a exigncia da previso no edital e no contrato, corroborando o artigo 72, e no rejeita, antes coonesta a cesso e as outras modalidades ali previstas, desde que inseridas no edital e no contrato, segundo o quantitativo neles previsto. O Tribunal Maior de Contas da Unio admite a subcontratao de parte, no de todo o objeto, desde que haja previso no edital e no contrato, at o limite nele estipulado. A seu turno, a cesso e a sub-rogao do contrato no defesa, segundo as prelees de abalizados doutrinadores, se prevista no edital e no contrato, contando com a autorizao da contratante. Esta tambm a orientao dos Tribunais Paulista e Mineiro, que admitem expressamente a cesso e a sub-rogao. Concluindo: Subcontratao, na linguagem da Lei de Licitaes e Contratos - Lei 8666, de 21 de junho de 1993, e suas alteraes posteriores, o cometimento a terceiros de partes da execuo do objeto do contrato. A subcontratao no se confunde com a associao da contratada com outrem, nem com a cesso, transferncia, fuso, ciso ou incorporao. A subcontratao est submetida regncia da Lei 8666, de 21 de junho de 1993, e alteraes posteriores, bem como s disposies do direito privado, subsidiariamente. A subcontratao de um contrato de obra, servio ou fornecimento perfeitamente lc A subcontratao permitida, desde que esteja prevista expressamente no edital e no contrato, at o limite ali consignado e a responsabilidade originria da contratada permanece inalterada. A cesso do contrato administrativo lcita e conforma-se com a melhor doutrina e com o direito vigente. A interpretao do inciso VI do artigo 78 da Lei 8666/93 conduz, insofismavelmente, a essa concluso. A cesso poder ocorrer, desde que prevista no edital e no contrato, de conformidade com o quantitativo ali consignado, cessando a responsabilidade da contratada. A sub-rogao pode ocorrer, nas mesmas condies da cesso. A jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio tem-se pautado, no sentido de proibir a subcontratao total e, ipso facto, aquiescer na subcontratao de partes (no a globalidade) do objeto do contrato, exigindo a sua previso no edital e no contrato, at o limite consignado. Alguns tribunais estaduais tm manifestado, iterativa e torrencialmente, sua plena aquiescncia subcontratao, sub-rogao e cesso do contrato. O contrato entre a contratada e a subcontratada faz-se diretamente entre estas, conquanto fiquem mantidos os vnculos entre a contratante e a contratada e total responsabilidade desta.
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O STATUS JURDICO DA CMARA DE CONTAS DA FEDERAO DA RSSIA1


Norair D. Pogossian2
A implantao na prtica do princpio de diviso dos poderes levou a uma mudana radical no status jurdico da maioria dos rgos do poder estatal. Isso refletiu-se em maior grau na situao do Parlamento - a Assemblia Federal. Sem nos entregarmos a uma anlise geral da situao jurdica desse rgo representativo do poder, que j foi objeto da ateno de muitos cientistas da Rssia 3, nos deteremos com mais detalhe em apenas um de seus aspectos, a existncia de poderes de controle no Parlamento. Anteriormente, nas condies de domnio do sistema administrativoimpositivo de gesto do pas e da teoria de plenos poderes dos Sovietes (como eram denominadas as duas casas do Parlamento, nota do tradutor), a questo da necessidade de se entregar aos rgos representativos de poder os poderes diretos de controle sequer era aventada. Por s s se supunha que essas funes pertenciam aos comits executivos e Conselhos de Ministros, formados respectivamente pelos Sovietes e aos mesmos subordinados. A introduo do princpio de diviso de poderes privou os rgos representativos de poder at mesmo do direito que lhes pertencia formalmente de controlar os rgos do poder executivo. Tal possibilidade foi mantida no Parlamento Federal apenas de uma forma indireta atravs do mecanismo de aceitao, pela cmara baixa da Assemblia Federal, da candidatura do Presidente do Governo (Primeiro-Ministro, N. do T), pela introduo da chamada hora do governo nas reunies plenrias da Duma de Estado e pela aprovao do oramento na forma de Lei Federal. Sobre esse ltimo ponto devemos nos deter em particular. Como se sabe, o oramento federal uma forma, estabelecida por Lei Federal, de criao e dispndio de recursos financeiros com a finalidade de garantir a realizao das tarefas e funes estatais da Federao da Rssia 4. Na realidade, por detrs dessa formulao abstrata escondem-se os impostos, pagos pelos 1. Artigo publicado na revista Iurist, n 10, outubro/1997, especialmente traduzido do russo para o Tribunal de Contas da Unio pelo professor Roberto W. S. Ferreira, Braslia, maro de 1998). Inspetor-Chefe da Cmara de Contas da Federao da Rssia, Mestre em Cincias Jurdicas, Docente. Kozlova E.l. e Kutafin O.E., Direito Constitucional da Rssia, Moscou, 1995; Baglay M.V. e Gabritchidze B.N., Direito Constitucional da Federao da Rssia, Moscou, 1966; Direito Constitucional da Federao da Rssia, sob a redao de O.E.Kutafin, Moscou, 1966; e outros. Projeto de Cdigo Oramentrio da Federao da Rssia (artigo 6).
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2. 3.

4.

cidados e pessoas jurdicas, os salrio dos professores e mdicos, o financiamento de programas sociais, o desenvolvimento da cultura e muitas outras coisas sem as quais no pode existir o Estado moderno. natural que a maioria dos cidados da Rssia no fique indiferente quanto formao e, principalmente, o destino dos recursos do oramento federal. A nica forma de sua atuao nesse processo a atividade oramentria do Parlamento. No por acaso que a aprovao do oramento, a cada ano, se transforme num agudo embate entre o governo e ambas as casas do Parlamento. Com isso nenhuma das partes tenta negar a importantssima funo social do oramento, mas cada qual o aprecia de sua maneira. Mas muito pouco aprovar um bom oramento. Muito mais importante controlar para onde foram efetivamente destinados seus recursos e quo eficien,a temente eles foram empregados. A complexa estrutura do oramento federal, grandiosidade dos recursos que nele circulam e o carter multi-finalstico de sua utilizao transformam o controle efetivo da utilizao dos recursos oramentrios em uma tarefa sria, capaz de ser conduzida apenas por profissionais de alta classe. Alm disso, a execuo das funes de controle por uma parcela de deputados do Parlamento levaria a um afastamento dos mesmos de sua atividade principal - a atividade legislativa. Foram essas as concepes tomadas pelos autores da atual Constituio da Federao da Rssia, ao introduzir nela o instituto do rgo superior de controle financeiro, amplamente empregado pela jurisprudncia estrangeira e at ento desconhecido pela cincia e prtica nacionais5. Todavia, o surgimento de um novo rgo exige a definio de seu papel na realizao de funes do Estado e de seu lugar no sistema dos outros rgos do poder estatal. De acordo com a Constituio, a Cmara de Contas um rgo formado pelas Cmaras do Parlamento em bases paritrias (artigos 102 e 103). Pelo mecanismo de formao a Cmara de Contas lembra as comisses de concrdia formadas pelas Cmaras do Parlamento, com a nica diferena de que dela fazem parte no deputados, e sim especialistas independentes, os auditores (Ministros, na acepo do TCU. N. do T.). O artigo 1 da Lei Federal Sobre a Cmara de Contas da Federao da Rssia complementa essa caracterstica com a meno subordinao da Cmara de Contas Assemblia Federal6 , diferentemente do Plenipotencirio para os Direitos Humanos na Federao da Rssia, que tambm designado e dispensado da funo pela Duma de Estado, mas no se subordina a nenhum rgo do Estado ou autoridade7. primeira vista parece que a Cmara de Contas um rgo de controle do Parlamento Federal. Todavia, o pargrafo 2 do artigo 1 da Lei em anlise rechaa 5. 6. 7.
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Pogossian N.D., Jurisdio dos rgos Superiores de Controle Financeiro (a experincia estrangeira), revista Direito e Vida, 1977, No 11. Coletnea de Legislao da Federao da Rssia, 1995, N 3, artigo 167. Lei Constitucional Federal Sobre o Plenipotencirio para os Direitos Humanos na Federao da Rssia (artigo 2), Coletnea de Legislao da Federao da Rssia, N 9, artigo 1011.

essa pressuposio com a indicao da independncia organizacional e funcional da Cmara de Contas. O artigo 10 refora essa situao, ao definir que a Cmara de Contas estrutura o seu trabalho com base em planos e programas anuais e correntes, os quais so formulados a partir da necessidade de garantir um amplo e sistemtico controle do cumprimento do oramento federal considerando todos os tipos e vertentes da atividade da Cmara de Contas. As vertentes dessa atividade esto definidas no artigo 2 da Lei e a ela se relacionam: a organizao e realizao de controle sobre o oportuno cumprimento dos artigos do oramento federal e do oramento federal dos fundos supraoramentrios; a determinao da eficincia e coerncia dos dispndios de recursos pblicos e da utilizao de propriedade federal; a avaliao da fundamentao dos projetos do oramento federal e dos oramentos federais dos fundos supra-oramentrios; peritagem financeira dos projetos de leis federais e de outros atos jurdiconormativos que prevejam dispndios de recursos oramentrios; anlise dos desvios dos ndices estabelecidos do oramento federal e dos oramentos federais supra-oramentrios; controle da legalidade e oportunidade da movimentao dos recursos do oramento federal e dos fundos federais supra-oramentrios e de instituies de crdito da Federao da Rssia; e fornecimento regular ao Conselho da Federao e Duma de Estado de informaes sobre o andamento da execuo do oramento federal.

evidente que a implementao da lista completa das tarefas citadas garante um controle complexo do andamento da execuo do oramento da Federao da Rssia. Todavia, aquele mesmo artigo 10 da Lei Federal estabelece um mecanismo de contagem de determinaes e solicitaes Cmara de Contas de diferentes rgos do poder estatal. Com isso devem ser includos como de execuo obrigatria nos planos e programas de trabalho da Cmara de Contas as determinaes do Conselho da Federao e as da Duma de Estado, alm das solicitaes de ao menos a quinta parte do total de deputados (membros) de cada uma das Cmaras do Parlamento. Quanto s determinaes do Presidente da Repblica, dos comits e comisses das Cmaras da Assemblia Federal, dos deputados (membros) do Parlamento individualmente, do Governo e dos rgos do poder estatal dos entes da Federao, elas so de exame obrigatrio na formulao de planos e programas de trabalho da Cmara de Contas. Uma deciso favorvel questo de incluso delas no plano depende do Colegiado da Cmara de Contas.

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Assim, durante o ano de 1995 foram realizadas pela Cmara de Contas 294 medidas de controle, a includas 69 (cerca de do total) por incumbncia e determinao das Cmaras da Assemblia Federal e de outros rgos do poder estatal. O volume apurado dos danos atingiu 6.153 bilhes de rublos (cerca de 8,5% do oramento federal de 1995). Em 1996 foram realizadas pela Cmara de Contas 429 medidas de controle (quase vez e meia a mais do que no ano anterior), a includas 110 (mais de 1/4 do total e vez e meia a mais do que no ano precedente). O volume apurado dos danos j atingiu 9.073 bilhes de rublos (2% do oramento federal de 1996, mas em valores absolutos quase uma vez e meia maior do que em 1995). Tambm os nmeros comprovam o trabalho da Cmara de Contas: com base nos fatos apurados de violao da disciplina oramentria em 1996 foram realizadas 240 representaes (contra 191 em 1995) e 280 pareceres conclusivos (contra 228) para as estruturas interessadas8. Se por um lado esses indicadores so testemunhas da alta eficincia da atividade da Cmara de Contas, por outro a realizao de tarefas concretas e solicitaes dos rgos do poder afasta os auditores da Cmara de Contas da realizao de um controle amplo e complexo do andamento da execuo do oramento federal. E, finalmente, nem todas as violaes da disciplina financeirooramentria apuradas foram oportunamente eliminadas e os culpados punidos. A questo consiste em que, na condio de rgo controlador, a Cmara de Contas no apenas est privada da possibilidade de eliminar as violaes apuradas e de punir os culpados atravs de seus prprios meios, como tambm no possui em absoluto um sistema eficiente de atuao sobre os rgos e autoridades sob controle. A nica coisa que ela pode fazer encaminhar aos rgos do poder na Federao da Rssia, aos dirigentes das empresas, instituies e organizaes fiscalizadas representaes e prescries para a adoo de medidas visando eliminar as violaes apuradas, a indenizao do dano causado ao Estado e a responsabilizao das autoridades culpadas de violao da legislao da Federao da Rssia e por m administrao (artigo 23 da Lei). No que o autor esteja conclamando modificao do sistema vigente dos rgos judiciais apenas pelas fiscalizaes realizadas pelos auditores da Cmara de Contas. Todavia, ainda de acordo com o artigo 23 da Lei, no caso de apurao durante a fiscalizao ou inspeo - de peculato ou outros abusos, a Cmara de Contas obrigada a enviar imediatamente o material sobre eles aos rgos judiciais. Trata-se de uma outra coisa: ao dispender somas to colossais como os recursos do oramento federal surge com freqncia o problema no de um roubo direto (embora, indubitavelmente, seja necessrio combater isso), mas o da ineficincia de sua utilizao. A prtica demonstrou que a simples transferncia de muitas empresas estatais deficitrias para outra forma de propriedade (via de 8.
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As cifras foram lanadas com base no relatrio oficial da Cmara de Contas da Federao da Rssia dos anos citados.

regra, a iniciativa privada) levou a um profundo aumento da eficincia em sua atividade e sua transformao no s em rentvel, mas em altamente lucrativa. A experincia de trabalho dos rgos superiores de controle financeiro fora da Rssia mostra que o fundamento de sua atividade no tanto o combate aos crimes, mas sim o trabalho metdico voltado para a elevao da eficincia do financiamento oramentrio. Isso se realiza no apenas nos limites da execuo dos oramentos concretos, mas tambm na atividade de criao legislativa, na qual a Cmara de Contas no tem direito de participar. Quanto ao contedo da prpria atividade de controle da Cmara de Contas, este provoca uma srie de indagaes. Em primeiro lugar, se a Cmara de Contas um rgo de controle da Assemblia Federal, ento sua atividade deve ser plena e amplamente subordinada a essa funo e se concentrar apenas no controle do oramento federal e dos fundos supra-oramentrios. Se a Cmara de Contas um rgo controlador do andamento da execuo do oramento por incumbncia de todos os participantes do processo oramentrio - Parlamento, Presidncia e Governo -, ento por que estes no dispem de poderes idnticos com relao s atribuies Cmara de Contas? E se partirmos da necessidade de um controle amplo e complexo dos dispndios dos recursos oramentrios, ento nenhum dos rgos mencionados deve ter o direito de dar incumbncias obrigatrias Cmara de Contas. Ou ser necessrio dividir esse rgo em dois: um servio de inspeo e controle junto ao Parlamento (ou Presidente), que realize o controle externo da e xecuo do oramento por determinao dos rgos acima mencionados; e uma subdiviso de controle e inspeo do Ministrio das Finanas ou do Banco Central, que garanta o controle interno da execuo objetiva e oportuna de todos os artigos de receita e despesa do oramento. Permanece tambm problemtica a questo de relacionar a Cmara de Contas a qualquer dos ramos existentes do poder estatal. Se a estrutura administrativa da Rssia propusesse a separao do poder de controle na forma de um ramo independente, ento no existiria o problema com a incluso da Cmara de Contas nos rgos que a formam. Todavia, como se sabe, o poder estatal na Federao da Rssia se divide, conforme o artigo 10 da Constituio, em trs ramos: o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. Ressaltamos mais uma vez que a existncia da Cmara de Contas junto a qualquer rgo do poder que seja (Parlamento, Presidncia ou Governo) tambm retiraria o citado problema, uma vez que o Presidente - at mesmo a despeito de no fazer parte de nenhum dos ramos do poder estatal - o portador do poder estatal na Rssia de conformidade com o artigo 11 da Constituio. A aspirao identificao da Cmara de Contas com um dos ramos do poder estatal tem um sentido no apenas terico-cientfico, mas tambm prtico. A questo que, na opinio do autor, a Cmara de Contas da Federao da Rssia, juntamente com as Cmaras de Contas dos entes da Federao -onde essas foram criadas - deve ser no somente um rgo do Estado, como decorre do sentido da
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Lei Federal em vigor, mas um rgo do poder estatal, ou seja, dispor de poder especfico com relao aos rgos e autoridades a eles sujeitos. Para dar um maior peso s decises da Cmara de Contas e elevar a eficincia geral de sua atividade necessrio, a nosso ver, dot-la do direito de interromper a execuo daquelas decises sobre as quais foi dada por ela uma prescrio at que tenha sido recebida uma resposta motivada mesma. natural que essas decises da Cmara devam estar submetidas a reviso por via judicial. A bem da justia necessrio ressaltar que tal fora jurdica seja destinada apenas s prescries da Cmara de Contas que tenham sido tomadas por esta em comum acordo com a Duma de Estado, no caso de serem apurados no objeto de verificao violaes atividade administrativa, financeira, comercial ou outra, causadoras de dano direto e imediato ao Estado, ou no caso de reiterado descumprimento ou de cumprimento indevido das prescries editadas a esse propsito pela Cmara de Contas (artigo 24 da Lei). Esse artigo da Lei provoca uma srie de questes. Em primeiro lugar, no fica claro como a independncia organizacional e funcional da Cmara de Contas se liga com a necessidade de obrigatrio entendimento com a Duma de Estado quanto deciso de interromper todas as operaes da empresa objeto da fiscalizao. Em segundo lugar, por que semelhante entendimento pode ser realizado apenas com uma das Cmaras da Assemblia Federal, se a prpria Cmara de Contas formada pelas duas casas do Parlamento em bases paritrias? Em terceiro lugar, patente a ampla explanao pela Lei dos poderes da Duma de Estado, estabelecidos pela Constituio, o que coloca em dvida a prpria constitucionalidade da Lei examinada. Alm disso, do texto da Lei no fica claro de que forma deve ocorrer o entendimento dessa deciso com a Duma de Estado. A prpria Constituio prev apenas uma forma - a adoo de resolues da Duma de Estado por maioria de votos do efetivo total dos deputados. O Regimento Provisrio da Cmara de Contas da Federao da Rssia, assim como o Regimento da Duma de Estado de nenhum modo determinam a forma de adoo dessa deciso pela Duma. Mas parece bastante incuo o procedimento de suspenso de todas as operaes financeiras do rgo administrativo em concreto exclusivamente pelo acordo com a maioria dos deputados da Cmara baixa do Parlamento Federal. Surge ao mesmo tempo a questo da objetividade de semelhante deciso. Em quarto lugar amplamente sabido que a Duma de Estado no possui o status de pessoa jurdica. Isso significa que a deciso acordada com ela sobre a suspenso das operaes financeiras no pode ser questionada por via judicial, o que contradiz a norma da Lei em exame. Alm disso, no se pode excluir a possibilidade de utilizao por inescrupulosos auditores individuais da Cmara de Contas desse poder com a finalidade de punir os rgos administrativos insubordinados, alm do mais nas condies em que essa deciso no esteja sujeita a recursos. A anlise da experincia do trabalho se rgos semelhantes nos Estados estrangeiros mostra que a lei deve definir de forma bastante precisa a pertinncia
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do rgo superior de controle financeiro a este ou quele ramo do poder estatal, Legislativo, Executivo ou Judicirio. Sendo que a favor da ligao da Cmara de Contas da Federao da Rssia a um dos ramos mencionados do poder estatal podem ser lanados argumento tanto a favor como contra. Com referncia realidade da Rssia, parece-nos que a Cmara de Contas deva continuar como rgo de controle do Parlamento. No apenas em funo do status representativo desse ltimo, mas com a finalidade de reforar sua posio no conjunto por via da ampliao do volume de poderes de controle. Com isso a Cmara de Contas, pela forma de sua atividade, deve ser aproximada a um rgo judicante para a elevao do nvel de independncia, objetividade e transparncia de seu trabalho. Pensa-se, em resumo, que isso trar um grande efeito a toda sua atividade, o que no pode deixar de se refletir positivamente sobre todo o estado da economia da Rssia, o reforo da disciplina oramentria e o desenvolvimento de relaes de mercado.

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ACRDOS E DECISES DO TCU

UFBA - COBRANA DE MULTAS POR ATRASO NO PAGAMENTO DE TARIFAS S CONCESSIONRIAS DE SERVIOS PBLICOS Consulta
Ministro-Relator Valmir Campelo
Grupo II - Classe III - Plenrio TC-015.170/97-7 (c/ 01 volume) Natureza: Consulta Entidade: Universidade Federal da Bahia - UFBA Interessado: Reitor da Universidade Federal da Bahia Ementa: Consulta formulada pelo Reitor da Universidade Federal da Bahia sobre cobrana de multas por atraso no pagamento de tarifas s concessionria de servios pblicos. No conhecer da presente consulta, ante a ausncia dos requisitos legais e regulamentares para sua admissibilidade (art. 1, XVII, Lei n 8.443/92 e arts. 216 e 217 do RI/TCU). Dar cincia ao consulente do inteiro teor da Deciso a ser adotada pelo Tribunal, bem como do Relatrio e Voto que a fundamentam. Arquivar o presente processo.

RELATRIO
Examina-se no presente processo consulta formulada pelo Magnfico Reitor da Universidade Federal da Bahia, Sr. Luiz Felipe Perret Serpa, relativa cobrana de multas por atraso no pagamento de tarifas s concessionrias de servios pblicos, no caso para fornecimento de energia eltrica. 02. A SECEX/BA, instruindo o feito, esclarece que: "... a autoridade consulente, ameaada pela Companhia de Eletricidade da Bahia - COELBA, de corte de energia eltrica nas unidades administrativas da Universidade, por dbitos decorrentes de acrscimos moratrios por atraso de pagamento (fl. 5), solicita desta Corte de Contas parecer a respeito, pois entende 'ser absolutamente incabvel tal cobrana, por juridicamente desassistida'. A UFBA, inclusive, ingressou em juzo com Ao Cautelar contra a COELBA, no intuito de impedir a suspenso do fornecimento de energia, tendo sido
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deferido seu pedido, como demonstrado pela documentao anexa s fls. 63/75. Parece-nos, entretanto, que a consulta no atenda aos requisitos de admissibilidade estabelecidos pelo Regimento Interno, pois a autoridade consulente no se inclui entre aquelas previstas nos incisos I a IV do art. 216 da citada legislao, e versa sobre caso concreto, em desacordo com o art. 217 do mesmo Regimento, devendo o processo ser arquivado aps comunicao ao Sr. Luiz Felipe Perret Serpa. Porm, se a Egrgia Corte entender que esta preliminar posa ser superada, submetemos o assunto considerao superior propondo que se responda ao Magnfico Reitor da Universidade Federal da Bahia que a orientao predominante do TCU pelo no cabimento do recolhimento de multas por atraso no pagamento de tarifas das concessionrias de servios pblicos, por falta de norma legal que autorize tal procedimento, a exemplo das Decises proferidas nos TC's 275.394/88-3, 015.644/90-1, 005.791/91-0, 007.087/93-4 e 004.142/94-2". 03. O Sr Secretrio de Controle Externo da SECEX/BA manifestou-se de acordo com as concluses da instruo. o Relatrio.

VOTO
04. Como se observa do Relatrio que acabo de apresentar, a autoridade consulente no se inclui entre aquelas previstas nos incisos I a IV do art. 216 do Regimento Interno e a consulta versa sobre caso concreto. 05. Nesse sentido, ante o disposto no art. 217 da referida norma regimental, entendo que o Tribunal est impedido de conhecer da consulta, devendo, portanto, o processo ser arquivado aps comunicao ao consulente. 06. Entretanto, considerando que o Tribunal j se manifestou sobre a matria em vrias oportunidades, sou de opinio, ainda, que, a ttulo de colaborao com o Magnfico Reitor, deva-se encaminhar-lhe cpia da Deliberao a ser adotada, bem como de seus fundamentos. Ante todo o exposto, Voto no sentido de que o Tribunal adote a Deciso que ora submeto a este Colendo Plenrio.

DECISO N 187/98-TCU- PLENRIO1


1. Processo n TC- 015.170/97-7

1.
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Publicada no DOU de 05/05/98.

2. Classe de Assunto: (III)- Consulta formulada pelo Reitor da Universidade Federal da Bahia sobre cobrana de multas por atraso no pagamento de tarifas s concessionrias de servios pblicos. 3. Interessado: Reitor da Universidade Federal da Bahia 4.Entidade: Universidade Federal da Bahia - UFBA 5. Relator: Ministro Valmir Campelo 6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou 7. Unidade Tcnica: SECEX/BA 8. DECISO: O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator, DECIDE: 8.1 - no conhecer da presente consulta, ante a ausncia dos requisitos legais e regulamentares previstos para sua admissibilidade (art. 1, inciso XVII, da Lei n 8.443/92 e arts. 216 e 217 do Regimento Interno do TCU); 8.2 - levar ao conhecimento do interessado o inteiro teor desta Deciso, bem como do Relatrio e Voto que a fundamentam; 8.3 - arquivar o presente processo. 9. Ata n 13/98 - Plenrio. 10. Data da Sesso: 22/04/1998 - Ordinria. 11. Especificao do quorum: 11.1. Ministros presentes: Homero dos Santos (Presidente), Adhemar Paladini Ghisi, Carlos tila lvares da Silva, Marcos Vinicios Rodrigues Vilaa, Iram Saraiva, Bento Jos Bugarin, Valmir Campelo (Relator) e os MinistrosSubstitutos Jos Antonio Barreto de Macedo e Benjamin Zymler. 11.2. Ministro com voto vencido: Bento Jos Bugarin. Homero Santos Presidente Valmir Campelo Ministro-Relator

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ECT - DESCUMPRIMENTO DE CLUSULA CONSTANTE DE CONTRATO DE FRANQUIA Recurso de Reconsiderao


Ministro-Relator Adhemar Paladini Ghisi
Grupo II - Classe VI - Plenrio TC-006.706/96-7 Natureza: Recurso de Reconsiderao Responsveis: Walter Bezerra de S Neto e Orlando Figueiredo Filho Entidade: Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos Ementa: Recurso de Reconsiderao interposto em processo de Tomada de Contas Especial instaurada pelo descumprimento de clusula constante de contrato de franquia assinado com a Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos. Consideraes acerca da natureza jurdica da avena. Assunto no inserido na competncia do Tribunal de Contas da Unio, uma vez que no cabe a esta Corte apreciar processos que tratem exclusivamente de dbitos decorrentes do descumprimento de clusulas contratuais acordadas sob o manto do direito privado, assim entendidas tambm aquelas inerentes aos contratos de franquias celebrados pela Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos. Conhecimento do recurso, provimento e insubsistncia da TCE.

RELATRIO
Adoto como Relatrio a minudente instruo de lavra do AFCE Elson Rodrigues da Silva Junior, endossada pelos Sr. Diretor de Diviso e Sr. Secretrio da 10 SECEX: Versa a espcie sobre Recurso de Reconsiderao interposto pelos Srs. Walter Bezerra de S Neto e Orlando Figueiredo Filho contra o Acrdo n 217/97 da 2 Cmara, com vistas a modificar aquele decisum, com base nos fatos e fundamentos expostos na pea recursal de fls.01/08 do volume I dos autos. I - Histrico 2. Os recorrentes so scios-gerentes da empresa Quick Express Servios Postais LTDA, que, por meio do instrumento colacionado s fls. 30/45 do
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volume principal dos autos, celebrou contrato de franquia empresarial com a Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos. 3. A ECT, entendendo que a empresa franqueada atrasou e se omitiu no acerto de contas relativo ao perodo de 15.04.96 a 16.05.96, instaurou a tomada de contas especial, que consiste no presente feito. 4. O Acrdo n 217/97 da 2 Cmara julgou irregulares as contas dos recorrentes e imputou-lhes a multa prevista no art.58, I, da Lei 8.443/92, no valor de R$ 1.500,00. O voto do eminente Ministro Fernando Gonalves, que embasou sobredito Acrdo, fundamentou-se na alnea c do inciso III do art.16 da Lei n 8.443/92. II - Admissibilidade 5. O documento de fls. 120 comprova que o Sr. Walter Bezerra de S Neto fora cientificado da deciso no dia 13.06.97. Quanto ao segundo recorrente, embora no haja nos autos comprovao efetiva da data em que tomou cincia do decisum , de presumir a tempestividade do recurso, eis que o documento de fls. 119 comprova ter sido enviada para endereo equivocado a comunicao processual que o cientificava da deciso. Dessa forma, tendo sido o recurso interposto em 26.06.97, de reconhecer a sua tempestividade para ambos os recorrentes. 6. No obstante tenham os recorrentes nominado a pea impugnatria como recurso de reviso, parece-nos de melhor alvitre que seja recebida como recurso de reconsiderao, haja vista que o primeiro recurso interposto contra o Acrdo n 217/97 da 2 Cmara e que tambm remdio jurdico adequado impugnao de deciso proferida nesta espcie de processo. Ademais, se conhecido como recurso de reviso, haveria, no futuro, impossibilidade de interposio dessa modalidade recursal, ainda que venha a ser constatada alguma das hipteses previstas nos incisos do art. 35 da Lei n 8.443/92, eis que estaria precluso aquele direito. III - Mrito 7. Irresignados com o Acrdo 217/97 da 2 Cmara, que lhes imputou a multa do art.58, I, da Lei 8.443/92, no valor de R$1.500,00, os recorrentes alegam, em suma, que: 7.1 a franquia de correios da ACF Samambaia II, desde o incio de vigncia do contrato, revelou-se negcio antieconmico e de difcil administrao; 7.2 os acertos de contas eram feitos semanalmente, postergando-se, quando absolutamente invivel, o repasse do saldo disponvel em favor da ECT; 7.3 sempre que ocorria esse atraso, a franqueada pagava o nus do atraso;
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7.4 em 29.04.95, o saldo a favor da ECT atingiu R$ 3.823,39, no podendo ser repassado em sua totalidade, o que gerou o dbito objeto deste feito; 7.5 a reao da ECT foi a suspenso do fornecimento de material, o que retirou toda a possibilidade de equilbrio financeiro da franqueada; 7.6 os balancetes insertos s fls. 22/29 dos autos retratam fielmente a situao financeira mencionada; 7.7 o relatrio dos tomadores de contas no aponta outro fato alm da existncia de dbito que, referindo-se impropriamente omisso na prestao de contas no perodo de 15.04.95 a 16.05.95, em verdade resultou de diferenas entre os valores que deveriam ter sido repassados e os que efetivamente o foram; 7.8 os documentos de fls. 09/130 do volume I dos autos comprovam que no houve omisso de prestao de contas; 7.9 o fechamento sbito da agncia e as decises que a precederam, tomadas pela ECT, produziram impacto nocivo situao da franqueada, obrigandoa a novos encargos, como os trabalhistas decorrentes das rescises das relaes de emprego; 7.10 por absoluta falta de meios, a dvida corrigida elevou-se a R$ 5.597,12; 7.11 a dvida foi paga em 04.11.96, o que se comprova pelo documento de fls.90; 7.12 os documentos de fls.163/164 atestam que os negcios de franquia eram antieconmicos; 7.13 a ECT, por ocasio da resciso contratual, no restituiu franqueada a quantia depositada a ttulo de taxa de garantia, no valor de R$ 2.000,00; 7.14 espera ver reconhecido o seu direito de reaver tal quantia; 7.15 provado que os recorrentes deixaram de repassar ECT, no prazo prescrito, importncias devidas, sem, contudo, ter agido por m-f, eis que no o fizeram em proveito prprio, mas premidos por circunstncias resultantes do prprio negcio, esperam a reforma do julgado; e 7.16 por fim, requerem seja dada cincia do que for decidido ao Departamento de Polcia Federal, com vistas a instruir processo que l tramita. III.1 - Da natureza jurdica do contrato celebrado 8. O nico vnculo existente entre a empresa franqueada e o Poder Pblico, representado pela ECT, consiste no contrato de franquia celebrado. Assim, para que se verifique haver possibilidade de o TCU aplicar multa
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franqueada, impende que se busque identificar a natureza jurdica da avena celebrada entre as partes. 9. A Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos, embora por definio legal seja empresa pblica, tem personalidade jurdica de direito privado. Hely Lopes Meirelles assim dispe ao estudar as empresas pblicas, in verbis: Vale-se to-somente dos meios da iniciativa privada para atingir seus fins de interesse pblico; e quando explorar atividade econmica, dever operar sob as normas aplicveis s empresas privadas, sem privilgios estatais... (Cf. Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 18 Ed., Malheiros - 1993, p.326/328) 10. Dos textos acima transcritos, constata-se que a empresa pblica deve, em regra, utilizar na consecuo do interesse pblico especfico para o qual foi criada os instrumentos de direito privado. 11. O ordenamento positivo no assegura vantagens s empresas pblicas em detrimento das privadas. Se assim no fosse, no haveria razo nem justia em atribuir-lhes personalidade de direito privado. 12. A dvida que fica nos autos refere-se a ser o contrato tpico de concesso, ou se esse reveste-se de caractersticas que lhe confiram natureza mais prxima da esfera do direito privado. 13. O voto do Relator reproduziu parte do voto do eminente Ministro Paulo Affonso Martins de Oliveira exarado no processo TC - 013.889/94-0 Relatrio de Auditoria Operacional realizada na ECT com o objetivo de avaliar seu sistema de franquias -, que a seguir transcrevemos, in verbis: ... contrato de franquia celebrado entre a ECT e terceiros representa verdadeiro ato administrativo que aquela Empresa Pblica firma na condio de outorgada de servio pblico. Situao esta que sob a tica do disposto no art. 175 da Carta Magna deve efetivar-se por meio de concesso ou permisso... 14. Cabe esclarecer que o contrato de franquia no pode ser entendido como ato administrativo tpico ou unilateral. Na definio do Mestre Hely Lopes Meirelles, ato administrativo : toda manifestao unilateral de vontade da Administrao Pblica que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigaes aos administrados ou a si prpria (Cf. Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 18 Ed., Malheiros - 1993, p.133)
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15. O autor explicita que essa definio restrita ao ato administrativo tpico. Ainda segundo Hely Lopes Meirelles, os atos administrativos bilaterais so os contratos administrativos. 16. Dessa forma, o ato administrativo a que se refere o ilustre Ministro Paulo Affonso no pode ser outro, seno o ato bilateral - contrato -, no se caracterizando como ato administrativo tpico ou em sentido estrito. At mesmo, porque a concesso, segundo o ordenamento positivo, se d, em regra, por contrato. 17. Assim, parece claro que o contrato de franquia objeto do feito representa verdadeira manifestao bilateral de vontades. Importa, portanto, saber qual era a inteno das partes quando da celebrao do contrato, em especial qual era o posicionamento que a franqueada entendia ter naquele momento. 18. Com efeito, valendo tanto para os ajustes administrativos quanto para os de direito privado, a interpretao dos contratos no pode prescindir dos aspectos objetivo e subjetivo. Deve-se examinar tanto o ato negocial e suas clusulas quanto a inteno das partes. Assim, o ato de exegese do contrato no deve limitar-se anlise literal de seus termos. Impende que se busque a manifestao volitiva das partes para dar-lhe efeitos jurdicos. 19. Quanto interpretao de contratos, Maria Helena Diniz assevera que: O contrato, por ser originrio de declarao de vontade, requer, como a lei, uma interpretao, dada a possibilidade de conter clusula duvidosa ou qualquer ponto obscuro ou controvertido. A interpretao do contrato indiscutivelmente similar da lei, podendo-se at afirmar que h certa coincidncia entre as duas. Aplicam-se, por isso, hermenutica do contrato princpios concernentes interpretao da lei, embora a tarefa do intrprete do contrato encontre certas dificuldades que o hermeneuta da lei no ter de enfrentar, pois, enquanto a hermenutica assume feio objetiva por ter de eliminar dvidas e ambigidades que afetam a lei, a interpretao exerce, concomitantemente, funo objetiva e subjetiva, j que alm de analisar o contrato e suas clusulas, dever examinar a inteno comum das partes contratantes. (Cf. Maria Helena Diniz, Curso de Direito Civil Brasileiro, 3 Volume, Saraiva, 1995, p.56) 20. Nesse sentir, o que se verifica que a franqueada entendia estar diante de um contrato regido pelas normas de direito privado, haja vista que, da interpretao do contrato, o que exsurge que no h como enquadrar o ajuste firmado como concesso de servio pblico. 21. O contrato de concesso de servio pblico deve, obrigatoriamente, conter clusulas que disponham sobre interveno, reverso e encampao.
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No caso sob exame, essas clusulas no se fazem presentes no contrato. lcito presumir que se no h possibilidade de encampao, porque no h concesso. No parece cabvel admitir concesso de servio pblico em que o Poder Pblico no possa afastar o concessionrio e assumir a prestao dos servios utilizando-se, inclusive, dos bens pertencentes ao concessionrio. 23. Da anlise do contrato celebrado, verifica-se que foi cobrada taxa de franquia e taxa de publicidade. Isso descaracteriza a concesso e aproxima o pacto do direito privado. Nos contratos de concesso no h possibilidade de o Poder Pblico instituir taxa, a ser paga pelo concessionrio, pelo simples uso do nome. A taxa de franquia nada mais do que um pagamento a ser feito para que se possa utilizar um nome comercial ou uma marca. No caso concreto o nome comercial e a marca CORREIOS. 24. Outro relevante aspecto se funda no fato de que foi exigida uma cauo do franqueado. Tal exigncia revela a essncia puramente mercantil da avena. Se o contrato fosse de concesso de servio pblico, talvez no houvesse necessidade de cauo, pois as relaes comerciais se estabeleceriam apenas entre a franqueada e os usurios do servio pblico, o que afastaria, de forma geral, a possibilidade de prejuzo ao Errio e, por via de conseqncia, a necessidade inafastvel de cauo. 25. Nas concesses de servio pblico, no h vnculo comercial entre o poder concedente e o concessionrio. No caso do contrato de franquia celebrado, o vnculo, ao reverso, estritamente comercial. Tanto assim que havia pagamentos efetuados pela franqueada ECT em decorrncia dos servios prestados aos usurios. 26. A previso contratual de multa, no valor de 10%, em caso de atraso no repasse das verbas devidas outro ponto que demonstra a natureza comercial do pacto. Em contratos de concesso no h previso de multa por atraso no repasse de verbas, porque, simplesmente, no h verbas a serem repassadas. 27. De um modo geral, o sistema de franquia parece no se coadunar com a exigncia de modicidade das tarifas que deve nortear as concesses de servios pblicos. Quando o Poder Pblico defere a particular, por meio de concesso, a explorao de servio pblico, a tarifa a ser fixada deve buscar a modicidade. Na franquia, a tarifa deixa de ser mdica, pois, alm de cobrir os custos em que incorre o concessionrio para a prestao do servio, abriga os custos referentes ao pagamento pela utilizao de uma marca. 28. No podemos esquecer que o contrato celebrado um contrato de franquia empresarial, cujo objeto precpuo se constitui na cesso do direito de uso da marca CORREIOS. Ressalte-se que os contratos de franquia empre79

sarial so regidos, atualmente, pela Lei n 8.955, de 15.12.94, que norma eminentemente de direito privado. Embora tenha sido o contrato celebrado no curso da vacatio legis da Lei n 8.955/94, de entender que o ordenamento jurdico, ao reconhecer a necessidade de regulamentao desse tipo de pacto, o tratou como sendo de direito privado. 29. A afirmao de que o contrato fora celebrado durante a vacncia da Lei n 8.955/94 se faz necessria porque, ainda que a assinatura do contrato tenha se dado em 20.12.94 e que a publicao do texto legal date de 15.12.94, essa somente entrou em vigor, por disposio expressa de seu texto, 60 dias aps a publicao. 30. Outro ponto que corrobora o entendimento de que se deve analisar o ajuste por um ngulo bem prximo das normas de direito privado a publicao da Lei n 8.987/95, ocorrida logo aps a celebrao do contrato. 31. Assim estabelece o art. 25 do mencionado diploma legal, in verbis: Art. 25. Incumbe concessionria a execuo do servio concedido, cabendo-lhe responder por todos os prejuzos causados ao poder concedente, aos usurios ou a terceiros, sem que a fiscalizao exercida pelo rgo competente exclua ou atenue essa responsabilidade. 1 Sem prejuzo da responsabilidade a que se refere este artigo, a concessionria poder contratar com terceiros o desenvolvimento de atividades inerentes, acessrias ou complementares ao servio concedido, bem como implementao de projetos associados. 2 Os contratos celebrados entre a concessionria e os terceiros a que se refere o pargrafo anterior reger-se-o pelo direito privado, no se estabelecendo qualquer relao jurdica entre os terceiros e o poder concedente. 3 omissis ......................................................... (grifos nossos) 32. Sem embargo de reconhecer que essa Lei tambm no integrava o ordenamento positivo poca da celebrao do contrato, de cristalino entendimento que houve esforo legislativo no sentido de reconhecer que relaes jurdicas como a que ora se analisa devem ser interpretadas com base no direito privado. 33. A ECT , em ltima anlise, concessionria de servio pblico. O contrato foi, indubitavelmente, firmado para o desenvolvimento de atividades inerentes ao servio concedido. Nesse caso, como bem afirma o 2 acima transcrito, os contratos celebrados entre a concessionria e terceiros - entre a ECT e a empresa franqueada -, devem reger-se pelas normas de direito
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privado, no se estabelecendo nenhuma relao jurdica entre os terceiros e o poder concedente - entre a empresa franqueada e a Unio. 34. O mencionado diploma legal - Lei n 8.987/95 - disciplinou de formas distintas a prestao de atividades inerentes ao servio concedido e o instituto da concesso ou da subconcesso. 35. Os 2 e 3 do art. 25 trataram da prestao de atividades inerentes ao servio concedido. Por sua vez, o art. 26 abordou a subconcesso. Assim dispe o art. 26 da Lei n 8.987/95, in verbis : art. 26 - admitida a subconcesso, nos termos previstos no contrato de concesso, desde que expressamente autorizada pelo poder concedente. 1 - A outorga de subconcesso ser sempre precedida de concorrncia. 2 - o subconcessionrio se sub-rogar todos os direitos e obrigaes da subconcedente dentro dos limites da subconcesso. 36. Note-se que a lei estabeleceu distino entre a prestao de atividades inerentes e a subconcesso. Destarte, possvel haver prestao de atividades inerentes ao prprio servio pblico sem que, contudo, fique caracterizada a subconcesso. O intrprete no pode tratar de forma igual aquilo que a lei diferenciou. 37. Portanto, impende delimitar aquilo que, segundo a lei, seria desenvolvimento de atividade inerente ao servio concedido e aquilo que seria subconcesso de servio pblico. 38. Comecemos pela subconcesso. Nesse instituto, a prestao da totalidade dos servios subconcedidos fica a cargo exclusivo da subconcessionria. O 2 do art. 26 da Lei n 8.987/95 afirma que a subconcessionria se sub-rogar em todas as obrigaes da subconcedente dentro dos limites da subconcesso. Trazendo o exame do texto legal para o caso sob exame, para que ficasse caracterizada a subconcesso, necessrio seria que a franqueada prestasse, dentro dos limites da subconcesso, a totalidade dos servios. No poderia haver participao da ECT na prestao dos servios subconcedidos. 39. foroso reconhecer que a empresa franqueada no prestava toda a gama de servios oferecidos pela ECT. Muito menos realizava todas as tarefas necessrias completa execuo da poro dos servios que oferecia. Como exemplo, a franqueada recebia as correspondncias postadas, mas no efetuava as entregas aos destinatrios, que era servio prestado exclusivamente pela ECT.

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40. A ECT permaneceu, por todo o tempo da execuo do contrato, vinculada prestao dos servios que foram, em parte, repassados franqueada. No houve independncia da franqueada na prestao dos servios. Estava, na prestao dos servios aos usurios, sempre vinculada ECT. Tanto que usava a marca CORREIOS. Logo, o contrato celebrado no se trata de subconcesso. 41. O prprio instituto da franquia parece ser incoerente com a concesso de servios pblicos. Como j mencionado, a franquia prpria do direito privado. No contrato de concesso, a concessionria opera por conta prpria. No contrato de franquia, como se sabe, a operao do negcio por parte do franqueado totalmente vinculada ao franqueador. 42. No h como negar que a lei admitiu o desenvolvimento de atividades inerentes ao prprio servio concedido por meio de contratos com terceiros. O caso sob exame encaixa-se perfeitamente nessa hiptese. 43. No se pode afastar a interpretao literal da palavra inerente. Segundo o famoso dicionrio de Aurlio Buarque de Holanda, inerente o que est por natureza inseparavelmente ligado a alguma coisa . Assim, quando a lei valeu-se daquela palavra, queria mesmo admitir a prestao de parcela do servio concedido por terceiros, sem que, com isso, ficasse caracterizada a subconcesso. 44. O recebimento da correspondncia e o desenvolvimento das outras atividades acometidas franqueada no caracterizam subconcesso, eis que so apenas parcelas de um todo, que corresponde totalidade do servio pblico concedido ECT. 45. A contratao para o desenvolvimento de atividades inerentes ao servio pblico concedido caracteriza-se pelo fato de que a contratada permanece vinculada contratante durante a execuo do contrato. Esse vnculo no apenas jurdico, mas contempla o aspecto ftico da execuo dos servios. As duas empresas realizam os servios lado a lado, como, alis, tpico dos contratos de franquia. 46. Dessa anlise, resulta a concluso de que uma das diferenas marcantes entre a subconcesso e o contrato com terceiros para o desenvolvimento de atividades inerentes ao prprio servio concedido se verifica na execuo dos servios. Na primeira, a subconcessionria presta os servios de forma autnoma, monta a sua estrutura da forma que melhor lhe aprouver, obviamente, desde que garanta a qualidade dos servios, e executa os servios de forma independente. Na segunda, os servios so prestados de forma totalmente vinculada ao que estabelece a empresa contratante, que tem ingerncia direta sobre a forma pela qual a contratada ir operacionalizar as suas atividades.
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47. Como se sabe, as franqueadas pela ECT no entregam correspondncia, no transmitem telegramas - apenas recebem - e no realizam uma srie de tarefas que so necessrias ao cumprimento da parcela da prestao do servio pblico que realizam conjuntamente com a ECT. 48. Como ltimo aspecto a demonstrar que o contrato celebrado no pode ser considerado como sendo de concesso ou subconcesso, mencione-se o tratamento que se deve dar s tarifas nesses tipos de contrato e o que ocorreu no caso sob exame. 49. Nas concesses, a tarifa fixada com base nos custos em que incorre o concessionrio, de forma a assegurar-lhe pequena margem de lucro, observada a modicidade dos preos a serem pagos pelos usurios. Se o contrato sob exame fosse de concesso ou subconcesso, as tarifas deveriam ter sido fixadas com base nos custos em que incorria a franqueada. Todavia, isso no ocorreu. A franqueada cobrava dos usurios o preo estabelecido pela ECT. Note-se que esse preo nada mais era do que a prpria tarifa fixada para a ECT, ou seja, era calculado com base nos custos da ECT e no da franqueada. Assim, o que havia, como forma de remunerar a franqueada, nada mais era do que um percentual da tarifa da ECT, que no guardava nenhuma correlao com os custos daquela. Refora-se, pois, a tese de que o contrato era mesmo comercial, no se caracterizando concesso ou subconcesso, haja vista que no houve fixao de tarifas com base nos custos da empresa franqueada. 50. Por todo o exposto, parece-nos que o contrato celebrado no , de fato, concesso ou subconcesso de servio pblico, sendo que sua natureza jurdica aproxima-se daquela tpica dos acordos comerciais regidos pelas normas de direito privado. III.2 - Da possibilidade de o tcu aplicar multa franqueada 51. Determinada a natureza jurdica do contrato, importa saber se a empresa franqueada ou se seus scios-gerentes encontram-se adstritos competncia do Tribunal de Contas da Unio. 52. Considerando a natureza eminentemente privada do contrato de franquia celebrado, no se faz, s.m.j, possvel que o TCU aplique multa ou mesmo fiscalize a atividade econmica da franqueada. A razo bastante singela. O franqueado no se encontrava na gesto da res pblica. A empresa contratada tinha como nico vnculo com o Poder Pblico o contrato de natureza privada. Somente para melhor elucidar a questo, a ingerncia do TCU nos negcios da franqueada, com a conseqente aplicao de multa, equivale, com as devidas ressalvas, a aplicar multa a uma empresa contratada para vender um veculo ECT e que deixa de entregar o bem. A atuao do TCU em casos dessa natureza deve, s.m.j, limitar-se a compelir a Empresa
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Pblica - in casu , a ECT - a adotar as medidas cabveis para o cumprimento do pactuado. 53. As contas foram julgadas irregulares e a multa foi aplicada, segundo o voto do Relator, com supedneo na alnea c do inciso III do art. 16 da Lei n 8.443/92, que assim estabelece, in verbis : c) dano ao errio decorrente de ato de gesto ilegtimo ou antieconmico 54. Se a empresa Quick Express Servios Postais LTDA no geria a coisa pblica, no poderia sequer ter instaurada contra si tomada de contas especial. Exceo deve ser feita para eventual prejuzo causado ao Errio, que, no caso sob exame, no se concretizou, pois o dinheiro somente passava a ser pblico quando de sua entrega ECT, haja vista que a franqueada no operava por meio de concesso pblica. 55. Quando da celebrao do contrato, dada sua natureza de direito privado, a franqueada se havia em uma relao de coordenao com a ECT. O Estado, ao instituir a ECT com personalidade jurdica de direito privado e ao permitir que essa empresa celebrasse contratos de natureza comercial, abriu mo, de certa forma, da superioridade em relao ao particular, que lhe imanente. Nesse diapaso, no parece haver propriedade na instaurao da tomada de contas especial, tambm, por demonstrar uma retomada unilateral de prerrogativa, que foi, inicialmente, desconsiderada, com vistas a atrair o particular celebrao de acordo que interessava ao Poder Pblico. 56. Ainda que admissvel a tomada de contas especial, a multa tambm ficaria descaracterizada. Como j dito se no havia gesto de coisa pblica, no h falar em ato de gesto - obviamente pblico - antieconmico ou ilegtimo. III.3 - Do no cabimento da multa ainda que se admita estar a franqueada sujeita fiscalizao do TCU

57. Admitindo, por hiptese e tambm porque esse pode ser o entendimento do Tribunal, que a empresa franqueada esteja gerindo coisa pblica e que, portanto, esteja sob a esfera de atuao do TCU, cabe verificar se h propriedade na aplicao da multa cominada aos recorrentes. At mesmo porque, nessa possibilidade centra-se a tese impugnatria do decisum.
58. Quando se estabelece um negcio, deve-se ter por inerente o risco de insucesso da atividade empresarial. Assim, a ECT, quando da celebrao do ajuste, tinha pleno conhecimento de que haveria a possibilidade de fracasso, o que, inevitavelmente, conduziria ao atraso no recebimento daquilo que lhe era devido.
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59. Os documentos colacionados pelos recorrentes s fls. 09 usque 130 do volume I dos autos comprovam a veracidade de suas afirmaes no sentido de que no houve omisso na prestao de contas no perodo em questo. O que se deu foi o repasse a menor das verbas devidas ECT, fato esse que incontroverso nos autos. 60. Reconhecendo a dvida para com a ECT, a franqueada quitou suas obrigaes pecunirias, com os devidos consectrios, no dia 04.11.96 (fls. 90). 61. O insucesso econmico e financeiro do negcio est sobejamente comprovado na documentao trazida aos autos pelos recorrentes, em especial comprova-se, ainda, pelos documentos de fls. 22/29, que j integravam a tomada de contas especial. 62. Diante desse insucesso, a franqueada no teve como saldar tempestivamente suas obrigaes. Como se sabe, uma empresa tem, alm dos dbitos a quitar com seus fornecedores, diversos encargos, como salrios, tributos, contribuio previdenciria, FGTS e outros. 63. O empresrio que se depara com esse tipo de situao ter, lamentavelmente, que descumprir algumas de suas obrigaes pecunirias. No caso sob exame, no houve reteno dolosa dos valores a serem repassados ECT. Simplesmente a franqueada, em face de seus diversos encargos, no foi capaz de honrar tempestivamente esse repasse. 64. Sendo o insucesso da atividade empresarial admissvel desde a celebrao do contrato de franquia, parece, data maxima venia , medida de extremo rigor aplicar multa aos responsveis que, por motivos alheios sua vontade, deixaram de saldar em dia seus compromissos. Sobretudo, porque pagaram tambm a multa contratual relativa a atraso nos repasses. 65. A aplicao de multa pelo TCU neste processo reveste-se de elementos que lhe conferem o aspecto de constrangimento indireto a que a empresa franqueada, diante de insucesso econmico, salde as obrigaes para com a ECT antes mesmo de quitar seus dbitos trabalhistas e tributrios. Alm de arcar com a multa contratual decorrente do atraso, suportar o pagamento da multa imputada pelo TCU. Se poder estar, por via indireta, obrigando o empresrio, fracassado em seu negcio, a privar seus empregados de verba de natureza alimentar. 66. No se quer aqui dizer que a franqueada estivesse desobrigada de pagar o que deve. At mesmo porque, segundo o contrato, o risco da atividade empresarial era somente seu. O que se afirma que a obrigao se resolveria com o pagamento dos valores atrasados com os seus devidos consectrios contratuais, o que j foi feito.

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67. A tudo soma-se o fato de que para que seja aplicada qualquer penalidade, e a multa aplicada pelo TCU indubitavelmente apenao, necessrio se faz a demonstrao de dolo ou de pelo menos culpa por parte do agente. 68. Se entendermos que os responsveis geriam a coisa pblica, eles seriam agentes pblicos. A responsabilidade do agente pblico sempre subjetiva. Como tal, para que se verifique, importa estarem presentes os quatro elementos caracterizadores desse tipo de responsabilidade, que so: o ato danoso; o dano; a relao nexo-causal entre o ato e o dano; e culpa em sentido amplo - dolo ou culpa em sentido estrito. 69. O ato danoso est presente - no repassou os valores -, o dano tambm - a ECT teve prejuzo -, a relao nexo-causal entre o ato e o dano evidente. Todavia, no h culpa nem dolo devidamente demonstrados nos autos. Como se depreende dos autos, e note-se fato incontroverso, a falta de pagamento se deu por conta do insucesso empresarial, que no se pode atribuir imprudncia, impercia, negligncia ou m-f, pelo simples fato de no haver nos autos nenhuma prova nesse sentido. Ausente, pois, a culpabilidade, no se pode apenar os responsveis, ainda que se entenda estarem aqueles gerindo coisa pblica. 70. A aplicao de multa ficaria incoerente. Se no geriu coisa pblica, no est sob a jurisdio do TCU. Logo, no pode ser multado. Se geriu coisa pblica, agente pblico. Logo, para que haja multa, necessria se faz a demonstrao da culpabilidade. Como no foi demonstrada, no pode ser multado. 71. Ademais a aplicao de multa pelo TCU configura verdadeiro bis in idem . Os responsveis foram duplamente multados. Pagaram a multa contratual pelo atraso no pagamento ECT e esto instados a pagar a multa imposta por esta Casa. III.4 Da devoluo da taxa de garantia franqueada 72. Quanto ao pedido formulado no sentido de que a ECT devolva franqueda a taxa de garantia, o TCU no o foro adequado ao atendimento do pedido, razo pela qual no se h que pronunciar nesse sentido. Devem, pois, os recorrentes buscar o foro competente, com vistas a ver satisfeita sua pretenso. III.5 Do pedido para que seja cientificada Polcia Federal do teor do que vier a ser decidido 73. No que tange ao pedido para que seja dada cincia Polcia Federal do que vier a ser decidido nessa fase recursal, no cabe atend-lo. No h dever de ofcio para o TCU no sentido de informar quele rgo o teor de
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suas decises. Se os recorrentes entendem pertinente que o aqui decidido venha a constar de inqurito que l tramita, devem diligenciar, por conta prpria, no sentido de convencer a autoridade policial competente a que solicite ao TCU as informaes que julgar necessrias. Concluso Ex positis, submeto os autos considerao superior, propondo: I) que seja conhecida a pea impugnatria de fls. 01/08 do volume I dos autos como recurso de reconsiderao, por preenchidos os requisitos legais e regulamentares de admissibilidade aplicveis espcie; II) que, no mrito, lhe seja dado provimento, para tornar insubsistente a tomada de contas especial instaurada contra os Srs. Walter Bezerra de S Neto e Orlando Figueiredo Filho; III) sucessivamente, entendendo o Tribunal que a empresa franqueada e seus scios-gerentes geriam a coisa pblica e que, portanto, esto sujeitos jurisdio desta Corte, que, no mrito, seja o recurso provido, para julgar regulares com ressalva as contas dos responsveis e excluir a multa que lhes fora aplicada, dando-se-lhes quitao; e IV) a sua remessa, via Ministrio Pblico/TCU, ao eminente Ministro Adhemar Paladini Ghisi, Relator do feito. 2. O Ministrio Pblico, representado nos autos pelo Dr. Jatir Batista da Cunha, assim opinou quanto ao essencial: A respeito da competncia deste Egrgio Tribunal para apreciar Tomada de Contas Especial instaurada em razo de irregularidades incorridas por celebrante de contrato com a ECT visando a prestao de servios postais e telemticos mediante o sistema de franquia, transcrevemos, por oportuno, o seguinte trecho do Voto do eminente Ministro Fernando Gonalves, exarado nos autos do TC-010.050/95-7: Da que no se est a tratar de mero repasse de recursos, mas antes de situao em que particular investese, por conta de delegao estatal, na funo de prestador de servios pblicos, passando a utilizar, guardar e administrar dinheiros, bens e valores igualmente pblicos, e, de conseguinte, obrigando-se a deles prestar contas (Constituio Federal, art. 70, pargrafo nico), Acrdo n 095/96-TCUPlenrio, Ata n 25/96. 3. Arrimado exclusivamente nesse entendimento, o Parquet dissentiu da proposta apresentada pela 10 SECEX, propondo o conhecimento da pea apresentada como recurso de reconsiderao, opinando, no mrito, pelo seu no provimento, mantendo-se os termos do Acrdo condenatrio. o Relatrio.
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VOTO
As alegaes produzidas pelos recorrentes fundam-se, basicamente, no fato de que os atrasos nos pagamentos por ele efetuados em favor da Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos decorreu da precria situao econmico-financeira vivenciada pela franqueada, no existindo m-f ou outro fato que pudesse conduzir irregularidade de suas contas, mxime aps a quitao da dvida que detinham com aquela empresa pblica, ainda que essa tenha ocorrido a destempo. 2. Reconheo que as alegaes me levaram a refletir acerca da possibilidade de terem esses Senhores suas contas julgadas irregulares, exclusivamente pelos fatos constantes dos autos. As ponderaes trazidas pela 10 SECEX me levaram ao aprofundamento do assunto, sobretudo no que tange s questes preliminares, que passo a discutir. 3. Inicialmente, incumbe-me esclarecer um ponto que considero de fundamental importncia para a perfeita compreenso do recurso a ser apreciado por este Colegiado: a presente Tomada de Contas Especial foi instaurada pela Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos pelos constantes atrasos e omisso na prestao de contas da Agncia Franqueada Quick Express Servios Postais Ltda - Samambaia II, causando um prejuzo ECT no valor de R$ 3.698,26. Tal afirmao, no entanto, enganosa: as prestaes de contas foram apresentadas tempestivamente pela franqueada. Ocorre, entretanto, que as importncias por ela devidas ECT, discriminadas nas prestaes de contas, no foram repassadas ao tempo certo, em face de seus freqentes prejuzos operacionais, devidamente demonstrados nos balancetes integrantes da prestao de contas. Feita essa breve observao, passo anlise dos fatos. I . Do Contrato 4. O denominado Contrato de Franquia Empresarial celebrado entre a Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos - ECT (franqueadora) e a Quick Express Servios Postais Ltda (franqueada) tinha por objeto ceder franqueada o direito de uso da Marca Correios, na Agncia de Correio Franqueada, para prestar exclusivamente atendimento e comercializao de servios e produtos prestados ou vendidos pela franqueadora (...). 5. O item 5.7 da Clusula Quinta estipulava que os produtos, formulrios e materiais necessrios execuo dos servios seriam supridos franqueada pela ECT. 6. Nos termos da Clusula Sexta do Contrato de Franquia Empresarial (itens 6.1 e 6.2), o acerto de contas seria efetuado semanalmente, consistindo tal acerto no fechamento do demonstrativo semanal da arrecadao da ACF, com repasse desta arrecadao franqueadora, sendo a franqueada comissionada de acordo com os percentuais previstos na Clusula Stima daquele Contrato.

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7. O item 6.1.4. da mencionada Clusula Sexta (Do Acerto de Contas), previa que na hiptese de no haver o repasse da arrecadao, parcial ou total, de quaisquer quantias a favor da Franqueadora, nos termos deste Contrato, inclusive por erro de informao nos demonstrativos, nas datas previstas, a Franqueada pagar a referida quantia Franqueadora, corrigida pela variao da Taxa Referencial (TR) ou, na falta desta e nesta ordem pelo IGP/M ou pelo ndice oficial que vier a substitu-la, ocorrido entre a data do vencimento da obrigao e a data do seu efetivo pagamento, acrescida de juros de mora de 1% ao ms, alm de multa de 10% calculada sobre o valor corrigido. 8. Por seu turno, a Clusula Nona (Da Resciso), previa, em seu item 9.3, que a reincidncia no descumprimento pela franqueada de qualquer das clusulas contratuais autorizava a aplicao de multas sucessivas e progressivas, de 10%, 20% e 30% da comisso da franqueada, alm de implicar no descredenciamento da franqueada e na resciso do contrato. 9. A anlise das mencionadas clusulas contratuais demonstra no apenas a natureza mercantil da avena, mas tambm a antecipada previsibilidade de uma eventual ocorrncia de atrasos nos repasses devidos pela franqueada franqueadora. A ECT sabia, desde o incio, que havia a possibilidade de ocorrerem atrasos nos repasses que lhe eram devidos, tanto assim que previu, contratualmente, a aplicao de multas e outras formas de punio usualmente utilizadas nos pactos da espcie. 10. Resta claro, portanto, que a Quick Express, ao deixar de repassar os valores devidos ECT, incorreu no descumprimento de clusula contratual, sujeitando-se exclusivamente aplicao das penalidades antecipadamente previstas e acordadas. II - Dos motivos que conduziram ao atraso no cumprimento das obrigaes acordadas 11. Conforme foi trazido ao conhecimento deste Tribunal quando da realizao de auditoria operacional levada a efeito na ECT com o intuito de verificar a implantao do sistema de franquias (TC-013.889/94-0, Deciso n 601/94Plenrio), a Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos, sentindo a necessidade de ampliar sua rede de atendimento sem que incorresse em novos custos, optou pela adoo do sistema de franchising, atualmente bastante utilizado na comercializao de produtos diversos. No entanto, o fez de forma aodada, consoante se demonstra pelos excertos que a seguir transcrevo, do Relatrio que antecedeu ao Voto proferido pelo Relator daqueles autos, Exmo. Sr. Ministro Paulo Affonso Martins de Oliveira: Em pouco mais de trs anos foram instaladas 1.737 agncias franqueadas, em todas as Unidades de Federao, nas capitais e no interior. Assim, a ECT ampliou em 32,5% a sua rede de atendimento e se tornou a maior franqueadora do Brasil. Da forma emprica e
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desordenada como foi efetuada essa implantao, no se pode afirmar que as agncias foram criadas nos locais onde havia demanda ou se foram instaladas em lugares prximos a agncias existentes, proporcionando concorrncia com a prpria ECT (h casos comprovados). ..................................................................................................................................................... O sistema de franchising foi implantado sem qualquer estudo prvio de custos, que determinasse a sua viabilidade econmica. ..................................................................................................................................................... A tabela de remunerao das Agncias de Correio Franqueadas foi elaborada de maneira totalmente emprica, no tendo sido considerado o principal fator: o custo dos servios prestados pelos terceiros. 12. De tudo isso, se extrai que a Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos - ECT, contrariamente a outras empresas franqueadoras, consentiu na abertura de franquias que tinham pouca ou nenhuma possibilidade de sucesso financeiro. Tal fato foi, em grande parte, responsvel pela existncia de diversos dos processos de tomadas de contas especiais que vem sendo protocolizados nesta Casa, envolvendo agncias franqueadas. 13. Especificamente quanto ao presente caso, est devidamente evidenciado que a ausncia de repasses por parte da Quick Express foi motivada pela insolvncia que atingia a firma, conforme demonstram os diversos formulrios de prestao de contas mensais acostados aos autos, em que o somatrio das despesas diversas (aluguel, luz, telefone, salrios e encargos sociais, etc.) superava a receita de servios. Assim, a ausncia de repasse no constituiu uma atitude imotivada por parte dos administradores da Quick Express; no houve a deliberada inteno de burla aos Correios, mas a impossibilidade ftica de serem efetuados os pagamentos devidos. Para que fossem efetuados em dia os pagamentos ECT, teriam que ser relegadas a um segundo plano despesas essenciais ao funcionamento da firma, a exemplo dos pagamentos de gua, luz, aluguel e salrios, o que conduziria ao encerramento das atividades da franqueada e sua falncia, situao que, em tese, no interessava a nenhuma das partes - franqueada e franqueadora. III. Da natureza jurdica da franquia concedida pela ECT 14. Nos termos de Jorge Pereira Andrade, franquia o contrato pelo qual uma empresa industrial, comercial ou de servios, detentora de uma atividade mercadolgica vitoriosa, com marca ou nome comercial notrios (franqueadora), permite a uma pessoa fsica ou jurdica (franqueada), por tempo e rea geogrfica exclusivas e determinadas, o uso de sua marca, para venda ou fabricao de seus produtos e/ou servios, mediante uma taxa inicial e porcentagem mensal sobre o movimento de vendas. (in Contratos de Franquia e Leasing, 1 ed., pp. 22).
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15. Carlos Alberto Bittar salientou que a franquia comercial tem o mesmo carter associativo da concesso mercantil, possuindo, tambm, vnculo meramente contratual ( in Contratos Comerciais, 1 ed. Pp. 223). Afirmou, mais, que a ratio , ou a causa, na franquia a utilizao econmica autorizada, sob remunerao prpria e assistncia tcnica, de bem intelectual integrante do aviamento de outrem, empresrio comercial disposto a expandir seus negcios, com a aproveitamento da expresso e do potencial por ele adquirido publicamente. 16. Ainda valendo-nos da doutrina, Maria Helena Diniz, em seu Tratado Terico e Prtico dos Contratos, caracteriza a franquia como um contrato bilateral, consensual, oneroso, de execuo continuada e atpico. Ensina-nos, ainda, que a franquia, por no estar regulada em lei, reger-se- por normas estipuladas em clusulas contratuais de tipos variados, de acordo com a natureza, a importncia dos produtos e os interesses das partes. 17. A atenta leitura da doutrina especializada demonstra de forma clara que as franquias esto a constituir modalidade prpria de contrato, atpico, posto no dispor de regulamentao especfica, mas que possui caractersticas especficas que as distinguem das demais espcies contratuais. No h que se confundir o contrato de franquia empresarial com outras modalidades de negcios jurdicos, em especial com o contrato de concesso de servio pblico, data maxima venia daqueles que j defenderam posicionamento diferente nesta Corte. 18. No contrato de concesso de servio pblico, a Administrao transfere integralmente a terceiros a execuo dos servios; o Estado delega o encargo de fazer funcionar o servio pblico a outrem, que ser remunerado exclusivamente pelos usurios, mediante o pagamento de tarifas. Tal, entretanto, no ocorre com as agncias franqueadas: so remuneradas pela ECT (e no pelos usurios), a partir de percentuais incidentes sobre os servios, consoante tabelas previamente acordadas; atuam especificamente em determinado segmento e no realizam, por si s, a totalidade das tarefas (no caso concreto, a Quick Express recebia as correspondncias postadas, mas no efetuava as entregas, que continuavam a cargo da ECT). 19. Outra diferena marcante entre os dois institutos (contratos de franquia e contratos de concesso de servio pblico) diz respeito independncia na forma de atuao da prestadora dos servios: enquanto o contrato de franquia impe franqueada condies at certo ponto inflexveis, que vo desde a forma de apresentao dos empregados (utilizao de uniformes) padronizao do produto final, com verificaes peridicas de qualidade e a exigncia de prestaes de contas em intervalos bastante curtos (no caso em exame, semanais), os contratos de concesso deixam ao alvedrio do concessionrio a forma de execuo dos servios, desde que o servio pblico concedido seja realizado a contento. No pacto ora examinado, a Quick Express seguia a regras rgidas, no dispondo de flexibilizao para executar as tarefas rotineiras. 20. Mais ainda: consoante destacado pela Instruo, a ECT cobrou da Quick Express valores a ttulo de taxa de franquia e taxa de publicidade, nus inexistentes
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nos contratos de concesso. Alis, tais taxas foram cobradas somente pela utilizao do nome Correios; nas concesses no existe a utilizao, por parte da concessionria, do nome de terceiros. Ao contrrio, a utilizao de um nome ou marca uma das caractersticas dos contratos tpicos de franquia. Tal diferena ntida quando se aplica a um exemplo prtico: veja-se que na rea de telefonia, que agora comea a ser descentralizada mediante a abertura de novos contratos de concesso, as empresas concessionrias utilizam seus prprios nomes, sendo grande seu interesse em uma maior divulgao de sua empresa (p.e., na Regio Centro-Oeste a empresa concessionria a Americel, que faz propaganda prpria). 21. Finalmente, valendo-me do bom exemplo utilizado pela 10 SECEX, vale lembrar que as tarifas, nos casos de concesso de servios pblicos, so fixadas com base nos custos incorridos pelas concessionrias, de forma a assegurar-lhe pequena margem de lucro. Tal, contudo, no ocorreu neste caso, uma vez que o prprio Tribunal, ao apreciar os autos do processo TC-013.889/94-0 (mencionado no item 9 deste Voto), destacou que as tarifas pagas s franqueadas foram fixadas com base nos custos incorridos pela prpria ECT, e no naqueles inerentes s efetivas prestadoras dos servios, motivo que, alis, levou diversas franqueadas a fecharem suas portas (como o caso presente). 22. Assim, em face de todo o exposto, claro me parece que nesse caso somente se possa definir como concessionria de servio pblico a prpria Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos: ela a responsvel pela execuo dos servios postais e telemticos, remunerando-se diretamente a partir dos beneficirios dos servios, pelas tarifas que arrecada, fixadas em funo de seus custos operacionais. 23. Espero, assim, ter podido reforar os lcidos argumentos trazidos aos autos pela 10 SECEX e demonstrar o equvoco cometido em situaes pretritas, quando se pretendeu dar aos contratos de franquia celebrados pela ECT tratamento idntico quele dispensado aos casos de concesso de servios pblicos, deixando assente que aqueles so contratos que esto a constituir modalidade especfica e complexa em nosso direito comercial, regendo-se exclusivamente pelas clusulas neles insertas. 24. Alis, pode-se mesmo afirmar que as avenas celebradas entre a ECT e as empresas franqueadas caracterizam os chamados contratos de direito privado da administrao que, segundo leciona Celso Antnio Bandeira de Melo, regemse quanto ao contedo e efeitos pelo direito privado, no caracterizando, in casu , um contrato administrativo tpico (in Elementos de Direito Administrativo, 2 ed., pp. 202/4). IV. Da competncia do Tribunal de Contas da Unio 25. Creio que chegado esse ponto de nosso Voto, est pacfico que o nico motivo que levou instaurao desta tomada de contas especial foi o inadimplemento de exigncia contratual, ou em outras palavras, o descumprimento de um contrato. Resta saber se o simples descumprimento de
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um contrato submeteria o franqueado jurisdio deste Tribunal ou se, contrariamente, como defende a 10 SECEX, o TCU no teria competncia para aplicar ao responsvel multa, como o fez no Acrdo n 217/97-2 Cmara, ora recorrido. 26. O art. 71, ao estabelecer as competncias deste Tribunal, discriminou, em seu inciso II: II - julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas"as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo poder pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico. 27. A atenta anlise do dispositivo constitucional revela a existncia, no mesmo comando, de duas situaes distintas: a) julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo poder pblico federal..., situao indiscutivelmente aplicada com exclusividade aos denominados gestores pblicos que tm a obrigao de apresentar, anualmente, suas contas ao Tribunal: so as chamadas tomadas e prestaes de contas ordinrias; b) ...e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico. este o comando que possibilita que terceiros, desvinculados da Administrao Pblica, estejam sujeitos jurisdio do Tribunal. Faamos, pois, um exame mais detalhado de sua construo: ...perda, extravio ou outra irregularidade .... 28. Ora, claro est que o legislador constituinte no jurisdicionou ao Tribunal qualquer pessoa que traga prejuzo ao errio, mas apenas aqueles que o faam mediante o cometimento de irregularidade . E nem pode ser outra a interpretao do referido dispositivo, uma vez que, se no existe irregularidade, somente ser cabvel a reparao civil do dano, tarefa afeta justia comum. Ao Tribunal somente cabe a apreciao das situaes em que, alm da reparao civil, exista a possibilidade de que sejam atribudas ao responsvel sanes de outra natureza, especificadas em nossa Lei Orgnica, a exemplo da aplicao de multas e da declarao de inidoneidade do licitante fraudador. 29. Imaginar diferente pretender que sejam encaminhadas ao Tribunal, na forma de Tomadas de Contas Especiais, todas as situaes em que o errio, de alguma forma, sofra prejuzo, o que seria, alm de desprovida de propsito, operacionalmente invivel. Veja-se, por exemplo, que o errio sofre prejuzo por todo e qualquer aluguel devido e no pago, em funo da ocupao, por terceiros, de imveis da Unio e de suas entidades integrantes da Administrao Indireta; por todos os emprstimos bancrios no honrados (ainda que no haja qualquer
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fraude em sua concesso); por cheques especiais no cobertos ou com limite ultrapassado; pela coliso, provocada por terceiros, em veculos de sua frota. Ora, tais prejuzos no decorrem de irregularidade; no podem, portanto, sujeitar-se apreciao desta Casa. 30. J tive a oportunidade de defender nesta Corte, em mais de uma oportunidade, a tese de que no configura hiptese para instaurao de tomada de contas especial o descumprimento de clusula contratual legitimamente acordada, exceto quando verificado ato ilcito decorrente de ao ou omisso de agente pblico, ocasies em que fui acompanhado pelo Colegiado (TC-249.071/94-0, Dec. 97/96 - 2 Cmara e TC-625.024/97-4, Dec. 031/98, Plenrio). Creio que tal soluo deva ser aplicada, tambm, ao caso concreto que agora se examina, sendo, nessa linha, insubsistente a presente TCE, por ausncia de pressupostos de constituio. V - Do mrito das contas 31. Deixando assente meu entendimento de que a questo em tela no deve ser apreciada por esta Corte, pelos argumentos que j explicitei neste Voto, passo ao exame de mrito do recurso, caso rejeitada a preliminar de incompetncia. 32. As contas dos responsveis foram julgadas irregulares, tendo-se-lhes aplicado, na ocasio, multa, com fulcro no art. 58, I, da Lei n 8.443/92. Dentre os Consideranda do Acrdo condenatrio, afirma-se que o recolhimento tempestivo do dbito s tem o condo de sanar os autos caso seja reconhecida a boa f do responsvel e no tenha sido constatada nenhuma outra irregularidade nas contas. Ora, consoante bem explicitado pela 10 SECEX, a ACF Quick Express no praticou qualquer irregularidade; a intempestividade no repasse das quantias devidas ECT decorreu de seu insucesso econmico, conforme comprovado nos autos e j mencionado neste Voto (itens 11/13). No se pode dizer que agiu de mf aquele que deixa de recolher determinada quantia em virtude da impossibilidade econmica de faz-lo. 33. Mais ainda, no creio que seja medida de justia punir-se, com a aplicao de multa e a pecha de irregularidade, queles cuja nica culpa foi a de ingressar em empreitada mal-sucedida (e assim o foi pela inpcia da ECT na implantao do sistema de franquias), presumindo ento que se encontravam sob a gide do direito privado e que responderiam por suas obrigaes nos termos do contrato pactuado, com as penalidades ali previstas, como de fato o fizeram ao quitar a dvida mediante o pagamento dos valores atrasados acrescidos dos consectrios contratuais. 34. Nessa linha de raciocnio, ainda assim o recurso deveria ser provido, para serem as contas julgadas regulares com ressalvas, hiptese, entretanto, que deixo de consignar no Acrdo que submeto considerao do Colegiado em face do acolhimento da preliminar.

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Ante o exposto, com as devidas vnias por dissentir do Ministrio Pblico, entendo procedentes as preliminares suscitadas pela 10 SECEX e VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberao que ora submeto ao Colegiado.

DECLARAO DE VOTO Ministro Bento Jos Bugarin


Conforme sobejamente demonstrado tanto no Relatrio como no Voto do Relator, Ministro Adhemar Paladini Ghisi, trata-se de relaes reguladas por disposies contratuais quanto a direitos, obrigaes e tambm penalidades. Nesse sentido, entendo que compete ao TCU verificar se a ECT est aplicando as devidas punies quando o caso requer. 2. Portanto, da mesma forma que o Relator, acolho a preliminar suscitada. 3. Preocupa-me, porm, o mrito deste processo, pois, conforme se depreende da Declarao de Voto apresentada pelo Ministro Jos Antonio Barreto de Macedo, entende S. Exa. que "o fato de os responsveis haverem recolhido as importncias devidas no tem, por si s, o condo de regularizar as contas (cf. art. 153, 4 e 5, do Regimento Interno do TCU)". 4. "Concessa venia", no consigo ver como imputar responsabilidade pelo insucesso de uma atividade empresarial, que, conforme comprovado por esta Corte nos autos de Relatrio de Auditoria, foi incentivada pela ECT, sem qualquer planejamento nem estudos de viabilidade econmica. No raros so os casos em que a franqueada faz concorrncia com a franqueadora, por existirem agncias muito prximas, o que demonstra a forma desordenada com que foi implantado o sistema de franquias da ECT. 5. No desejo com essas afirmaes excluir a possibilidade de ocorrncia de irregularidades. Ressalto, no entanto, que no processo ora em exame, segundo consta do Relatrio e do Voto do Relator, no se constataram irregularidades, mas to-somente a inviabilidade econmica do empreendimento, o que implicou o inadimplemento do franqueado em relao s suas obrigaes contratuais. 6. Diante disso, de se perguntar qual a irregularidade cometida pelo responsvel para justificar medida to rigorosa desta Casa, aplicando-lhe a multa do art. 58 da Lei Orgnica. 7. O fundamento para a multa aplicada foi a alnea "c" do inciso III do art. 16 da LOTCU. 8. No entanto, no consta do Relatrio apresentado pelo Relator nem da Declarao de Voto do Ministro-Redator meno ao ato de gesto antieconmico ou ilegtimo praticado pelo franqueado. 9. Ora, todas as Decises devem ser fundamentadas no apenas nos dispositivos legais mas tambm e principalmente nos fatos motivadores do Acrdo. Pelo que se depreende do que se discute neste processo, posso concluir pela ausncia da descrio do fato antieconmico.
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10. Assim afirmo porque aceitar o inadimplemento contratual, nos moldes em que ocorreu, como irregularidades soa-me imprprio, pois se tratava de atividade empresarial que recebeu a anuncia da ECT e que obviamente apresentava os riscos a ela inerentes. 11. Se algum praticou ato antieconmico, inclino-me a aceitar que foi a prpria ECT, ao implantar um amplo sistema de franquia sem planejamento nem estudo de viabilidade econmica, o que, lembre-se, procedimento obrigatrio para todo e qualquer franqueador, pois ao franqueado cabe usar a marca do franqueador, motivo pelo qual cumpre a este se preocupar com a viabilidade do negcio daquele a fim de evitar que a quebra do franqueado atinja a imagem ou a sade financeira do franqueador. 12. Portanto, entendo que independentemente da preliminar suscitada - a qual, conforme j afirmado, acolho, seguindo o Voto do Relator -, o Acrdo recorrido merece ser reformado, a fim de tornar insubsistente o julgamento pela irregularidade e tambm a multa aplicada. Ante o exposto, VOTO por que seja adotado o Acrdo submetido a este Plenrio pelo Relator, Ministro Adhemar Paladini Ghisi. Todavia, caso rejeitada a preliminar, VOTO por que seja reformado o Acrdo recorrido, tornando insubsistentes o julgamento pela irregularidade e a multa aplicada, e por que seja a presente Tomada de Contas Especial julgada regular com ressalva.

PARECER DO MINISTRIO PBLICO JUNTO AO TCU Subprocurador-Geral Jatir Batista da Cunha


Trata-se de recurso interposto pelos Srs. Walter Bezerra de S Neto e Orlando Figueiredo Filho relativamente deciso contida no Acrdo n 217/97 - TCU - 2 Cmara. A pea instrutiva, aps minudente inquirio acerca da natureza jurdica do termo celebrado entre a Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos - ECT e os indigitados, opina pelo conhecimento da pea impugnatria como recurso de reconsiderao, e, no mrito, que este Tribunal torne insubsistente a Tomada de Contas Especial instaurada contra os responsveis, caso reconhecida a natureza eminentemente privada do contrato de franquia celebrado. Alternativamente, sugere que se o Tribunal entender que a empresa franqueada e seus scios-gerentes geriam a coisa pblica e que, portanto, esto sujeitos jurisdio desta Corte, seja o recurso provido, para julgar regulares com ressalva as contas dos responsveis e excluir a multa que lhes fora aplicada, dando-se-lhes quitao (fls. 123 a 137). O Sr. Diretor da 1 Diviso Tcnica e o Sr. Secretrio da 10 SECEX manifestaram-se de acordo com essas proposies. A respeito da competncia deste Egrgio Tribunal para apreciar Tomada de Contas Especial instaurada em razo de irregularidades incorridas por celebrante de contrato com a ECT visando a prestao de servios postais e telemticos me96

diante o sistema de franquia, transcrevemos, por oportuno, o seguinte trecho do Voto do eminente Ministro FERNANDO GONALVES, exarado nos autos do TC-010.050/95-7: Da que no se est a tratar de mero repasse de recursos, mas antes de situao em que particular investe-se, por conta de delegao estatal, na funo de prestador de servios pblicos, passando a utilizar, guardar e administrar dinheiros, bens e valores igualmente pblicos, e, de conseguinte, obrigando-se a deles prestar contas (Constituio Federal, art. 70, pargrafo nico), Acrdo n 095/96 - TCU - Plenrio, Ata n 25/96. Parece-nos inconteste a obrigatoriedade desses particulares, celebrantes de avena com a citada empresa pblica, de prestar contas dos recursos geridos, consoante estabelecido na Magna Carta (cf. art. 70, pargrafo nico) e na prpria Lei Orgnica deste Tribunal (cf. art. 8), sujeitando-os, desse modo, ao fiscalizadora desta Egrgia Corte, bem como, s sanes cabveis pela malversao na gerncia desses recursos. No que pertine aos argumentos apresentados (fls. 01 a 08 do volume 1), obser va-se que os recorrentes insistem em afirmar que a suspenso do fornecimento de material pela ECT foi fator decisivo para o desequilbrio financeiro do empreendimento, impossibilitando a liquidao do seu dbito para com a franqueadora, quando, na verdade, esta TCE originou-se de dbito referente ao produto de venda dos materiais que j se encontravam em poder dos responsveis, anteriormente suspenso levada a efeito pela citada empresa pblica. Assim sendo, o mero recolhimento do dbito no tem o condo de afastar a irregularidade praticada pelos responsveis, que consistiu na ausncia da prestao de contas, caracterizando a reteno indevida de numerrio, sanada to-somente aps a instaurao de inqurito na Polcia Federal, conforme evidenciam os documentos acostados s fls. 88 a 90 e 93 a 96. Posto isso, e com as vnias de praxe proposio da Unidade Tcnica, manifestamo-nos pelo conhecimento do presente Recurso de Reconsiderao, na forma do disposto nos artigos 32, inciso I, pargrafo nico; e 33, ambos da Lei n 8.443/92, para, no mrito, negar-lhe provimento, devendo, portanto, ser mantidos os termos do V. Acrdo condenatrio. Quanto s solicitaes contidas nos itens 31 e 32 da petio apresentada (fls. 01 a 08 do volume I), manifestamos nossa anuncia s proposies formuladas pelo Sr. Analista insertas s fls. 136 (itens 72 e 73).

ACRDO N 59/98-TCU - PLENRIO1


1. Processo TC-006.706/96-7 2. Classe de Assunto: VI - Matria remetida pela Cmara 3. Responsvel: Walter Bezerra de S Neto e Orlando Figueiredo Filho 4. Entidade: Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos 1. Publicado no DOU de 11/05/98.
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Vinculao: Ministrio das Comunicaes 5. Relator: Ministro Adhemar Paladini Ghisi. 6. Representante do Ministrio Pblico: Dr. Jatir Batista da Cunha 7. Unidade Tcnica: 10 SECEX 8. Acrdo: VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de recurso de reconsiderao interposto contra o Acrdo n 21/97-TCU-2 Cmara, prolatado em processo de tomada de contas especial instaurada pela Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos pelos constantes atrasos e omisso na prestao de contas da Agncia Franqueada Quick Express Servios Postais Ltda. - Samambaia II. Considerando as questes preliminares suscitadas pela 10 SECEX, no que tange natureza da avena e competncia deste Tribunal; Considerando que a relao mantida entre a AFC Quick Express Servios Postais Ltda. e a Empresa Brasileira decorria de contrato de franquia empresarial; Considerando que as obrigaes assumidas em decorrncia desse contrato regem-se exclusivamente pelas normas do direito privado; Considerando que no configura hiptese para instaurao de tomada de contas especial o descumprimento de clusula contratual legitimamente acordada, exceto quando verificado ato ilcito decorrente de ao ou omisso de agente pblico; Considerando que no presente caso no existiu ato ilcito, mas to-somente o descumprimento de clusula contratual; Considerando que a jurisdio do Tribunal de Contas da Unio no alcana todo e qualquer prejuzo causado ao errio, mas somente aqueles prejuzos decorrentes do cometimento de irregularidade, ex vi do item II do art. 71 da Constituio Federal, ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso Plenria, com fulcro no art. 33 da Lei n 8.443/92, em: a) conhecer do presente recurso de reconsiderao para, no mrito, consider-lo procedente, tornando insubsistente o Acrdo n 217/97-TCU-2 Cmara; b) arquivar o presente processo, nos termos do art. 163 do Regimento Interno, por ausncia de pressuposto de constituio. 9. Ata n 15/98 - Plenrio. 10. Data da Sesso: 29/04/1998 - Ordinria. 11. Especificao do quorum: 11.1. Ministros presentes: Homero Santos (Presidente), Adhemar Paladini Ghisi (Relator), Iram Saraiva, Bento Jos Bugarin, Valmir Campelo e os MinistrosSubstitutos Jos Antonio Barreto de Macedo, Lincoln Magalhes da Rocha e Benjamin Zynler. 11.2. Ministro que alegou impedimento: Benjamin Zymler. 11.3. Ministro que votou com ressalva: Jos Antonio Barreto de Macedo
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Homero Santos Presidente Fui presente:

Adhemar Paladini Ghisi Ministro-Relator

BB - EXIGNCIA DE FORNECIMENTO DE DOCUMENTOS NECESSRIOS A AUDITORIA DO TCU Pedido de Reexame


Ministro-Relator Bento Jos Bugarin
Grupo I - Classe - I - Plenrio TC-625.524/96-9. Natureza: Pedido de Reexame. Entidade: Banco do Brasil S/A. Interessado: Paulo Csar Ximenes Alves Ferreira, Presidente. Ementa: Pedido de Reexame da Deciso n 016/97-Plenrio, que fixou prazo para fornecimento de documentos necessrios auditoria em curso. Preliminares de ilegitimidade passiva do responsvel e de violao dos direitos de ampla defesa e contraditrio superadas ante as competncias legais e estatutrias do responsvel e ante a observncia do devido processo legal. Alegaes de sigilo bancrio e comercial, de desconexo entre o material solicitado e a atuao do Tribunal e de carncia de valor probatrio dos documentos solicitados. Conhecimento. Provimento"negado frente pertinncia da solicitao, que encontra amparo na Constituio Federal e na Lei Orgnica do TCU. Fixao de novo prazo para atendimento. Comunicao ao interessado.

RELATRIO
Adoto como parte do relatrio a informao da 10 SECEX, endossada pelo Secretrio de Controle Externo, que abaixo transcrevo: Trata-se de Pedido de Reexame (fls. 01/19) interposto em 27.02.97 pelo Sr. Paulo Csar Ximenes Alves Ferreira, Presidente do Banco do Brasil S/A, mediante seu procurador (fl. 02), Sr. Orival Grahl, em face da Deciso Plenria n 016/97, de 29.01.97, em especial na determinao contida no subitem 8.1 (verbis ): 1 - fixar prazo de 15 (quinze) dias, com fundamento no 1 do art. 42 da Lei n. 8.443/92 c/c o 1 do art. 208 do Regimento Interno desta Corte de Contas, para que o Presidente do Banco do Brasil S/A, sob pena de aplicao da multa de que trata o inciso IV do art. 58 da citada Lei, adote providncias com vistas a que sejam colocados disposio dos funcionrios deste Tribunal, incumbidos de realizar auditoria no Banco:
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a) os relatrios de auditoria relativos aos exerccios de 1995 e 1996 elaborados pelos Ncleos de Auditoria de Porto Alegre, Santa Maria e Passo Fundo; b) a complementao aos documentos fornecidos pelo Banco do Brasil em resposta solicitao de documentao n. 03, na forma do subitem 8.1, h, da Deciso 465/96 - Plenrio, de 31.07.96, Ata n. 30, de 31 de julho de 1996, DOU de 19.08.1996, pg 15819; c) cpias dos normativos internos relativos criao dos NURECs e posteriores alteraes na estrutura desse novo rgo no fornecidas a equipe, determinao esta oriunda de representao da Equipe de Auditoria deste Tribunal designada pela Portaria-TCU-SECEX/RS n. 69 , de 16.10.96, para realizao de Auditoria no Banco do Brasil S/A. 2. Histrico Mediante representao (fls. 01/18 do volume principal), a equipe de auditoria informa que os relatrios referentes aos trabalhos de auditoria, na rea de financiamentos (fl. 06), promovidos pelos ncleos de Auditoria Interna do Banco do Brasil S/A, em Porto Alegre, Santa Maria e Passo Fundo, foram-lhes negados (fls. 07/10), sob o argumento de que os referidos documentos ...exprimem juzo de valor, subjetivo, de interesse exclusivo do Banco, estando, assim, protegidos pelo sigilo comercial e bancrio (art. 38 e pargrafos da Lei Complementar Constituio da Repblica n. 4595/ 64). Ditos relatrios conteriam subsdios fundamentais para o desenvolvimento dos trabalhos de auditoria, haja vista as informaes, l constantes, das situaes de inadimplncia vivenciadas pelas agncias bancrias. Alm disso, a equipe promoveria verificao de conformidade, no que tange formalizao dos respectivos dossis. A partir do exerccio de 1995, o Banco do Brasil S/A (BB) criou os Ncleos de Recuperao de Crdito (NURECs), com o fito de descentralizar a cobrana de dvidas vencidas, antes centralizadas na Superintendncia Estadual do Rio Grande do Sul. A equipe requereu, mediante "a Solicitao de Documentao n. 03/96 (fl. 11), os dossis relativos aos 25 (vinte e cinco) maiores devedores inscritos na Superintendncia Estadual do BB no RS, consoante o relatrio do Programa Global de Recuperao de Crditos, de 08.10.96. Examinados esses e outros dossis, constatou-se que : a) os autos estavam desorganizados (sem numerao, fora da ordem cronolgica, sem protocolo), infringindo-se a determinao constante da Deciso Plenria n. 456/
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96 - Ata 30/96; b) foram entregues cpias xerogrficas e incompletas de dossis em sete amostras; c) havia indcios de censura prvia aos documentos repassados equipe; d) a resposta s solicitaes eram morosas e, em alguns casos, havia negativa, como as informaes referentes aos normativos internos relativos criao dos NURECs e posteriores alteraes nas suas estruturas. Haja vista estas constataes, a equipe props as providncias sugeridas fl. 05 do volume principal. O processo foi encaminhado ao pleno deste Tribunal, por proposta do Ministro-Relator, ante sua relevncia (fl. 19 do volume principal), o que originou a Deciso 016/97, ora recorrida. 3. Admissibilidade A data constante no Aviso de Recebimento (AR) n. RR 714928032 (fl. 29 do volume principal) - referente ao Ofcio TCU-SECEX-RS n. 44/97, que comunicou ao recorrente da Deciso Plenria n. 016/97 - a de 07 de fevereiro de 1997. A interposio do presente recurso (fl. 01) data de 27 de fevereiro de 1997. A assinatura no AR em questo no do recorrente ou de qualquer de seus procuradores. Assim, o termo inicial para o cmputo legal de admissibilidade recursal deve ser o da publicao no DOU da deciso recorrida, com fulcro no inciso III do art. 30 da Lei 8.443/92, qual seja 12 de fevereiro de 1997, segundo dados constantes do JURIS/TCU. Dessa forma, o presente Pedido de Reexame tempestivo, por estar dentro do prazo legal de 15 *quinze) dias. Finalmente, o recurso foi interposto pela primeira vez, e sua matria diz respeito Seo IV do Captulo II do Ttulo II da Lei 8.443/92, o que atende ao disposto no art. 48 da Lei 8.443/92. Est presente nos autos o instrumento de mandato (fl. 02), que legitima a participao do procurador no processo em epgrafe, conforme o art. 13 da Resoluo TCU n 36/95. Devemos, pois, acolher o presente recurso e prosseguir anlise de mrito. 4. Do Pedido de Reexame 4.1 - Preliminarmenve, o recorrente argumenta que h ilegitimidade passiva para a efetivao das determinaes constantes na deciso recorrida e que houve inobservncia aos princpios do contraditrio e da ampla defesa no feito. A ilegitimidade decorreria do fato de que a Auditoria Interna do Banco do Brasil (AUDIT/BB) , por disposio estatutria expressa, unidade vinculada ao Conselho de Administrao do banco. Por sua vez, as deliberaes do
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conselho so por maioria de votos. O recorrente ocupa, to-somente, a vice-presidncia do referido conselho. Dessa forma, a situao supracitada ensejaria a nulidade da deciso recorrida, por ineficaz, haja vista que a determinao referente disponibilizao dos relavrios da auditoria interna dever-se-ia dirigir ao Presidente do Conselho de Administrao do Banco do Brasil S/A e no ao recorrente. Com relao inobservncia aos princpios do contraditrio e da cmpla defesa, alega o recorrente que a nica oportunidade que foi dada ao BB de se pronunciar nos autos foi no momento de resposta SOLICITAO DE DOCU MENTOS , requisitada com base em dispositivo legal que no se aplica ao caso. No houve, tambm, a devida justificativa para a utilizao dos trabalhos de auditoria interna, uma vez que o raio de atuao de uma e outra auditoria se diferem. 4.2 - No mrito, o recorrente alega uma srie de questionamentos referentes interpretao das normas sobre sigilo em face do mbito de atuao institucional deste Tribunal e das determinaes emanadas da deciso recorrida. Primeiramente, afirma que os relatrios de auditoria interna no dizem respeito gesto contbil, financeira, oramentria, operacional ou patrimonial do banco. Alm disso, as informaes l constantes no refletiriam os atos de gesto do banco e que os mesmos seriam elementos"de auxlio ao administrador, desprovidos de fora probatria e com contedos subjetivos, incidindo,"pois, sobre eles a proteo legal e constitucional da inviolabilidade e do sigilo. Os referidos relatrios assemelhar-se-iam s fichas cadastrais de clientes de banco. Nesse diapaso, o recorrente excerta do Parecer AGU/PRO-04/96 o entendimento do prprio Supremo Tribunal Federal (MS n 2.574-MG, RTJ, 2/249) sobre as fichas cadastrais, assentando que: ...No h lei que obrigue um banco a exibir o seu fichrio cadastral de natureza sigilar e de seu uso privado. Assim ilegal e pode ser anulada por mandado de segurana a ordem judicial de exibio. Reforando a negativa de disponibilizao dos relatrios da AUDIT/BB, cita o art. 213 do CPP, que veda a manifestao de apreciaes pessoais, na produo de prova testemunhal, e o art. 363, IV, do CPC, que permite a escusa de exibio de documentos, se desta acarretar divulgao de fatos daquele que tenha o dever de guardar segredo. Em adendo aos argumentos retrocitados, o recorrente ressalva que ...embora no se possa considerar o problema do sigilo bancrio e comercial como o cerne da questo...as manifestaes encontradas nos relatrios de auditoria giram em torno de situaes que envolvem sigilo bancrio e
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comercial da instituio. A Lei 4.595/64 (art. 38) tem status de norma complementar, e esta se sobrepe Lei Orgnica do TCU (art. 42). Finalmente, com relao aos dossis na rea de financiamentos, referentes deciso"recorrida, alega que tal matria est ... muito distante dos aspectos Constitucionais que habilitam essa Corte a fiscalizar... e, ainda, que trata de ...matria de cunho eminentemente administrativo, inserida nos manuais de servio da instituio. 5. Do Exame de Mrito 5.1. As preliminares argidas, reiteradas nos presentes autos sob os mesmos fundamentos, j foram objeto de anlise no mbito dos TCs ns. 019.186/ 96-7 e 015.699/96; este ltimo j foi, inclusive, julgado por este Tribunal (Feciso Plenria n. 538/97, Sesso de 27/08/97, Ata n. 33/97) que no as acatou. Segue-se uma sntese das concluses l exaradas e que se contrapem s alegaes do recorrente: 5.1.1. no houve ofensa ao princpio do contraditrio : a) a equipe de auditoria, ante a recusa de apresentao dos documentos necessrios ao prosseguimento dos trabalhos de auditoria, agiu vinculadamente, em estrita observncia lei e s normas de auditoria aplicvel. O contraditrio se materializou na prpria Solicitao de Informaes requeridas pela equipe ao Banco do Brasil S/A; b) por outro lado, o procedimento de auditoria realizado por Unidade Tcnica competente deste Tribunal, sob a tica processual, tem caracterstica semelhante fase inquisitria no processo penal. Neste contexto, citamos o disposto na ementa do Agravo Regimental em Inqurito n. 897, de 23.11.94, do Supremo Tribunal Federal (verbis ) : INQURITO. AGRAVO REGIMENTAL. SIGILO BANCRIO. QUEBRA. AFRONTA AO ARTIGO 5, X E XII, DA CF: INEXISTNCIA. INVESTIGAO CRIMINAL. CONTRADITRIO. NO PREVALECE. I - A quebra do sigilo bancrio no afronta o artigo 5, X e XII, da Constituio Federal (Precedente: PET.577). II - O princpio do contraditrio no prevalece na fase inquisitria (HHCC 55.447 E 69.372; RE 136.239, inter alia). Agravo regimental no provido.; Semelhantemente, os trabalhos de auditoria buscam, tambm, a verdade real dos atos de gesto praticados pelos administradores pblicos, fatos estes materializados no Relatrio de Auditoria, que o instrumento que ir subsidiar esta Corte de Contas a emitir um juzo de valor no mbito de sua jurisdio administrativa constitucional. Ora, se tanto em um"como em outro procedimento, ambos de natureza administrativa, verifica-se o levantamento de dados necessrios a um posterior juzo de valor, h
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plausibilidade, por analogia, no entendimento de que o princpio do contraditrio no deve prevalecer em fase de auditoria realizada pelos rgos de controle. 5.1.2 tambm no houve ofensa ao princpio da ampla defesa : a) constata-se dos autos que as solicitaes de informaes da equipe de auditoria foram regularmente encaminhadas, contendo, inclusive, referncia expressa ao art. 42 da Lei 8.443/92; b) houve a constituio de advogado, como procurador, para atuar no processo em defesa do recorrente; c) o recorrente foi regularmente notificado, tendo exercido, inclusive, o direito previsto no art. 08 da Resoluo-TCU N 36/95 (verbis ): Art. 8. As partes podero requerer vista do processo, cpia de peas dos autos e juntada de documentos, mediante expediente dirigido ao Relator, obedecidos os procedimentos previstos neste Captulo, conforme se depreende s fls. 30/34 do volume principal; d) finalmente, o presente Pedido de Reexame prova material de que este Tribunal est a zelar pela observncia ao princpio constitucional da ampla defesa. 5.1.3 - Relativamente ilegitimidade passiva do recorrente para atuar no feito, reiteramos as consideraes aduzidas no mbito do TC n. 019.186/ 96-7, no sentido de que H LEGITIMIDADE PASSIVA DO RECORRENTE, pois: a) o Diretor-Presidente do Banco do Brasil S/A tem poder de V- nomear, remover, promover, comissionar, punir e demitir empregados, ..., conforme o inciso V do art. 26 do Estatuto do BB, compete-lhe, pois, determinar aos administradores do BB no Estado do Rio Grande do Sul a apresentao das informaes requeridas pela equipe de auditoria com amparo no princpio hierrquico da administrao pblica, ante as normas vigentes que obrigam a disponibilizao das referidas informaes; b) reza o art. 144, caput, da Lei 6.404/76 ( verbis) : Art.144 - No silncio do estatuto e inexistindo deliberao do conselho de administrao (art.142, II e pargrafo nico), competiro a qualquer diretor a representao da companhia e a prtica dos atos necessrios ao seu funcionamento regular. No se tem notcia, e o recorrente no trouxe aos autos, de qualquer deliberao do Conselho Administrativo do BB no sentido de se vedar acesso a este Tribunal aos relatrios da AUDIT/BB. O estatuto, como vimos, omisso frente questo, e a norma supra legitima o recorrente a figurar no plo passivo.
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Acresce-se aos argumentos retro o percuciente despacho exarado pelo Secretrio da 10 SECEX/TCU, Sr. Benjamin Zymler, acerca da ilegitimidade passiva alegada pelo recorrente em outro pedido de reexame, o qual tomamos a liberdade de transcrever : PROCESSO: 019.186/97-7 RECORRENTE: Banco do Brasil S.A. NATUREZA: Pedido de Reexame DECISO RECORRIDA: Deciso n 15/97 - Plenrio Concordamos com as concluses do Sr. Analista (instruo de fls. 38/ 48), corroboradas pelo Sr. Diretor, em substituio, da 1 Diviso Tcnica (fl. 39). Entendemos pertinente, apenas, tecer alguns comentrios a respeito da alegao de ilegitimidade passiva do Presidente do Banco do Brasil para atender determinao deste Tribunal, tendo em vista que a AUDIT/BB, rgo responsvel pelo relatrio requerido, est vinculada diretamente ao Conselho Administrativo da Instituio. 2. de ressaltar que o comando contido no subitem 8.1 da deciso recorrida endereado Presidncia do Banco do Brasil S.A., rgo superior da Instituio. Para este Tribunal de menor importncia a exata definio do rgo interno competente para dar consecuo determinao alvitrada. Isso, porque, conforme bem salientou a instruo, a ordem emanada do Tribunal, para a remessa dos documentos imprescindveis para o desenvolvimento regular da auditoria, deriva do exerccio de competncia haurida de fonte legal art. 42 da Lei n 8.443/92 -, que no pode ser obstada por normas infralegais. 3. Destarte, parece razovel que o comando seja dirigido ao Presidente do Banco, conhecedor, presume-se, da estrutura interna da Instituio e que, portanto, ter maior facilidade para providenciar os meios necessrios ao atendimento da solicitao. 4. Na hiptese de o Presidente do Banco do Brasil demonstrar que outro rgo da estrutura da empresa obstruiu a consecuo da determinao oriunda desta Casa, caber ao TCU, afastada a responsabilidade do recorrente, adotar as medidas cabveis. 5. No caso concreto, solicitou-se um documento que, eventualmente, foi produzido pela AUDIT, como poderia ter sido elaborado por qualquer outro rgo do Banco do Brasil. No se est exigindo do Presidente que, violando a estrutura de comando da Entidade, determine ao rgo de auditoria a atuao desta ou daquela forma. A ordem emanada do TCU circunscreve-se disponibilizao de cpia dos trabalhos efetuados na
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Agncia do Banco em Santiago do Chile. Portanto, no se vislumbra a necessidade de ouvir-se o Conselho de Administrao a respeito, porquanto no se requer o uso de especfica competncia funcional interna. 6. Ad argumentandum tantum, se entendssemos fosse indispensvel o pronunciamento do referido rgo, ainda assim, no se tem notcia nos autos de medidas adotadas pelo dirigente, no sentido de providenciar a convocao extraordinria do Conselho para se manifestar sobre o pedido desta Corte, nos termos de sua atribuio estatutria (art. 18, II, do Estatuto do Banco do Brasil S.A.). 7. Reafirme-se que no interessa ao Tribunal, quando requisita documentos de seus jurisdicionados, qual o rgo interno que detm as informaes solicitadas. Importa, sim, que estas lhe sejam remetidas, dentro do prazo estipulado para o cumprimento da Deciso... Diante de todo o anterior exposto, a argio de ilegitimidade passiva do recorrente no feito carece de fundamento. 5.2. Relativamente ao mrito da questo (subitem 4.2), somos pela insuficincia dos argumentos trazidos aos autos pelo recorrente. Constata-se que no h qualquer elemento novo capaz de reformar a deciso recorrida, mas mera repetio das alegaes aduzidas no bojo do pedido de reexame referente ao TC n. 019.186/96-7. O recorrente se equivoca ao alegar que as informaes constantes dos relatrios da AUDIT/BB no contm elementos que dizem respeito gesto contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial do rgo. O exame dos controles internos de qualquer entidade jurisdicionada a este Tribunal um dos itens de verificao de qualquer trabalho de auditoria. O fito do exame reside no fato de que a atuao da AUDIT/BB deve visar: a) proteo aos ativos do banco; b) garantia da fidedignidade e integralidade dos lanamentos contbeis; e c) promoo e avaliao da eficcia, eficincia e economicidade de todas as atividades do banco. Ressalte-se que ditos relatrios no tm qualquer semelhana com as fichas cadastrais de clientes de banco. Estas dizem respeito aos clientes do banco: aquelas, s atividade do Banco do Brasil S/A. Com relao ao dever de sigilo que recai sobre as informaes dos relatrios de auditoria interna, aos servidores deste Tribunal lhes recai o mesmo dever, conforme o disposto no art. 86, IV, da Lei 8.443/92. J em relao ao sigilo bancrio e comercial que recaem sobre algumas informaes dos mesmos relatrios, o prprio recorrente reconhece no ser este o cerne da questo, mas j assente nesta Corte de Contas que o sigilo bancrio de que trata o art. 38 da Lei n. 4.595/64 no se aplica s aes de fiscalizaes
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do Tribunal de Contas da Unio, sendo, portanto, inadmissvel a sonegao de quaisquer processos, documentos ou informaes solicitados no exerccio das diversas espcies de inspees ou auditorias realizadas pelo TCU, em face das normas constitucionais e legais em vigor (art. 70, caput, e 71, incisos e pargrafos, da Constituio Federal e art. 42 da Lei n. 8.443/ 92), sob pena das sanes previstas em lei ( 1 e 2 do art. 42 da Lei n. 8.443/92 c/c o art. 58, inciso IV da mesma Lei), mantendo-se o referido sigilo - precedentes - Decises ns. 015/97 (Ata n. 03 - Plenrio), 016/97 (Ata n. 03 - Plenrio), 021/96 (Ata n. 04 - 2 Cmara), 0154/96 (Ata n. 18 2 Cmara), 650/97 (Ata n. 49 - Plenrio), 224/97 (Ata n. 12 - Plenrio) e a Deciso 670/96 (Plenrio). Finalmente, com relao aos dossis que foram sonegados equipe de auditoria, na rea de financiamentos, a sim temos a plena eficcia dos dispositivos constitucionais esculpidos no pargrafo nico do art. 70 c/c inciso II do art. 71 da CF. Ora, de que forma se pode averiguar se os administradores do Banco do Brasil, nas agncias de Porto Alegre, Santa Maria e Passo Fundo, esto agindo com o zelo inerente ao exerccio de um emprego pblico, na persecuo aos haveres emprestados pelo banco a terceiros inadimplentes? Como se verifica se os referidos dossis contm as peas que lhe so inerentes e se esto devidamente autuados? Enfim, o Banco do Brasil est cumprindo determinao disposta na alnea h da Deciso 465/96- Plenrio de 31.07.96 ? 5.3. Relativamente alnea c da deciso recorrida, constatamos que no houve alegao alguma. Ressalte-se, tambm, que a AUDIT/BB, conforme o art. 37 do estatuto do BB, ... tem atribuies e encargos definidos na legislao...; neste diapaso temos, alm do art. 42 da Lei 8.443/92, o seguinte : a) os sistemas de controle internos dos trs poderes tm dever de apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional, conforme o inciso IV do art. 74 da Constituio Federal c/c inciso IV do art. 49 da Lei 8.443/92. O art. 9 da Medida Provisria n. 1499, sucessivamente reeditada, que organiza e disciplina os sistemas de controle interno do Poder Executivo, reza que: Art. 9 - Caber Secretaria Federal de Controle, no desempenho das atribuies previstas no art. 2 desta Medida Provisria: ... VI - avaliar o desempenho e os resultados dos trabalhos de auditoria das entidades da administrao indireta;...

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Indaga-se, de que forma a Secretaria Federal de Controle poderia avaliar o desempenho e os resultados da AUDIT/BB em inspees in loco, se, para cada seu documento produzido e em cada agncia, houvesse a necessidade de se suspender os trabalhos para que fosse solicitado ao Conselho de Administrao a autorizao de apresentao dos documentos ? b) neste mesmo sentido o Decreto-lei n 200/67 reza em seu art. 75: Art. 75 - Os rgos da administrao federal prestaro ao Tribunal de Contas, ou suas delegaes, os informes relativos administrao dos crditos oramentrios e facilitaro a realizao das inspees de controle externo dos rgos de administrao financeira, contabilidade e auditorias. So dispositivos legais que os administradores do Banco do Brasil devem observar para facilitar os trabalhos de auditoria deste Tribunal, sob pena de se configurar a irregularidade prevista na alnea b do inciso III do art. 16 da Lei Orgnica do TCU. 5.4. Verifica-se que o presente pedido de reexame totaliza, recentemente, trs recursos advindos de representaes de equipes de auditoria deste Tribunal, em que o Banco do Brasil, na pessoa de seus administradores, vem invocando o instituto do sigilo bancrio para no disponibilizar documentos necessrios aos trabalhos de auditoria. H temeridade no referido posicionamento tendo em vista que o Banco do Brasil e os demais entes da administrao pblica que detm informaes sigilares referentes a operaes bancrias possam, desde j ou futuramente, usar de artifcios para sonegar quaisquer documentos que possam conter irregularidades, sob a alegao de que aquele documento contm dado sigiloso e que, por isso, no ser franqueado a este Tribunal. Isso, nada mais que o auditado se sobrepujar ao auditor, restringindo-lhe o campo de atuao, o que constitui grave ameaa harmonia dos poderes constitudos, vez que o Congresso Nacional, com o auxlio deste Tribunal, ficar impossibilitado de fiscalizar os demais poderes constitudos. 6. Concluso Considerando que o recorrente no trouxe aos autos elementos novos capazes de alterar a Deciso Plenria n 016/97 deste Tribunal (item 5), PROPOMOS : I - conhecer o presente Pedido de Reexame para, no mrito, negar-lhe provimento, com fulcro no pargrafo nico do art. 32, art. 33, no art. 42, 1 e 2, e art. 48 da Lei 8.443/92, mantendo-se o mesmo teor da Deciso recorrida;
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II - conceder novo e improrrogvel prazo ao Presidente do Banco do Brasil S/A, para que atenda determinao contida no subitem 8.1 da Deciso Plenria n 016/97; III - encaminhar os presentes autos ao Ministrio Pblico/TCU, para sua interveno regimental; IV - dar cincia ao Sr. Paulo Csar Ximenes Alves Ferreira da deciso supra.

PARECER DO MINISTRIO PBLICO


O Ministrio Pblico junto ao Tribunal, em parecer da lavra do Subprocurador-Geral Walton Alencar Rodrigues, manifesta-se da seguinte forma: Trata-se de Pedido de Reexame interposto pelo Presidente do Banco do Brasil/S/A, contra a Deciso n 16/97 - Plenrio, que fixou prazo para o fornecimento de relatrios de auditoria e outros documentos necessrios realizao de fiscalizao naquela entidade. Em preliminar, o responsvel alega, primeiramente, sua ilegitimidade passiva para atender determinao, haja vista que, conforme o estatuto da entidade, a unidade de auditoria interna est vinculada ao Conselho de Administrao. Ocorre que essa vinculao visa, exclusivamente, a garantir a necessria independncia da unidade de auditoria interna, para examinar a regularidade das operaes e a contabilidade das informaes, no podendo ser elastecida de molde que impossibilite ao Presidente, que detm o poder hierrquico e de gesto, resolver questes administrativas, como a que ora se apresenta. Somente poderia ser admitida a alegao de impossibilidade de atendimento se houvesse expressa deliberao em contrrio do conselho de administrao. Como tal no ocorreu, nada obsta a que o Presidente cumpra a determinao, conforme possibilita o artigo 144 da Lei n 6.404/76. Ainda em sede preliminar, argi o recorrente a ofensa aos princpios do contraditrio e da ampla defesa, por ausncia de prvia manifestao do Banco do Brasil. Todavia, essa alegao no merece prosperar, pois verifica-se que, no decorrer da auditoria, o responsvel pelo setor foi instado a apresentar os documentos exigidos e se recusou a atender solicitao, configurando, assim, a oportunidade do contraditrio. Ademais, a prpria interposio do presente Pedido de Reexame demonstra o exerccio, por parte do recorrente, do direito de ampla defesa e o respeito ao devido processo legal.
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Vale ressaltar, ainda, que a deciso adotada, de fixar prazo para colocar disposio documentos essenciais aos trabalhos de auditoria, representa medida coercitiva de que dispe este Tribunal para poder desincumbir-se do mister constitucional de realizar auditorias, insculpido no art. 70, inciso IV, da Carta Magna. No mrito, observa-se que o recorrente fundamenta seu inconformismo em trs diferentes razes: - as informaes contidas nos relatrios de auditoria estariam resguardadas pelo sigilo bancrio; - as informaes contidas nos relatrios de auditoria tm carter privativo e reservado, servindo para orientar a gesto interna do Banco, no estando compreendidas no mbito de atuao do Tribunal; e - os relatrios de auditoria tm contedo subjetivo e, portanto, no tm fora vinculante nem probatria. Quanto primeira alegao, de mister frisar, inicialmente, que sigilo bancrio instituto criado para preservar a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, no podendo os agentes pblicos albergar-se sob o manto do sigilo para evadir-se do dever constitucional de prestar contas do regular uso do dinheiro pblico. Nesse sentido, esta Corte tem reiteradamente asseverado que no se aplica s aes de fiscalizao do Tribunal de Contas o sigilo bancrio de que trata o art. 38 da Lei n 4.595/ 64, sendo inadmissvel a sonegao de quaisquer processos, documentos ou informaes solicitados no exerccio das diversas espcies de inspees ou auditorias realizadas pelo TCU, em face das normas constitucionais e legais em vigor, sob pena das sanes previstas em lei (vide Decises ns. 650/97, 224/97, 15/97e 670/96, todas do Plenrio). Conquanto existam decises, em carter provisrio, que suspenderam o acesso deste Tribunal a informaes protegidas pelos sigilos bancrio fiscal, o recorrente, em nenhum momento, logrou demonstrar que esses relatrios requeridos pela equipe de auditoria continham informaes bancrias de clientes. Portanto, no merece prosperar a tese de que o sigilo bancrio impede o fornecimento das informaes requeridas, pois o sigilo bancrio deve ceder em face do principio constitucional de prestao de contas da administrao pblica, direta e indireta (vide art. 34, VII, d, da CF/88). Ademais, mesmo se se vier entender que esta Corte no pode ter acesso a tais dados, o recorrente no demonstrou que essas informaes sigilosas estariam presentes nos relatrios de auditoria solicitados.

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No tocante ao segundo argumento, cedio que o exame e avaliao dos controles internos da entidade so tarefas afeitas e imprescindveis ao controle externo. De outra parte, no h falar-se em carter privativo e reservado em face do Tribunal de Contas, que o rgo constitucionalmente encarregado de julgar todos os atos de gesto dos administradores e responsveis por bens e valores pblicos. De igual modo, a alegao de que os relatrios de auditoria tm contedo subjetivo, sem fora vinculante nem probatria (terceiro motivo), no interfere no fato de que eles possam servir de subsdio s auditorias deste Tribunal. Por fim, vale notar que, se porventura viesse a ser acatada a pretenso do recorrente, estaria sendo subvertida a ordem natural do processo, pois o fiscalizado que estaria ditando quais documentos seriam de interesse para o rgo fiscalizador. Assim, entende o Ministrio Pblico que os argumentos apresentados pelo recorrente no so bastantes para modificar a Deciso n 16/97 - Plenrio. Ante o exposto, o Ministrio Pblico perfilha a proposta uniforme da 10 SECEX (fls. 33/4), no sentido de o Pedido de Reexame ser conhecido para, no mrito, negar-lhe provimento. Acrescento que o recorrente alegou que os atos de gesto interna esto ao abrigo do direito privacidade que engloba o direito de no emitir pensamento, na esteira da garantia constitucional moldada no inciso X, do art. 5, da Carta Poltica. o Relatrio.

VOTO
Considerando a tempestividade da apresentao do recurso e que o mesmo foi subscrito por procurador devidamente credenciado pelo representante legal da Instituio recorrente, considero deva ser conhecido o presente pedido de reexame, com fulcro no disposto no art. 48 da Lei n 8.443/92. Quanto s questes preliminares levantadas, tenho-as por descabidas, pelo motivos j apresentados pela 10 SECEX e pela Procuradoria. Acrescento s ponderaes apresentadas que o poder de representar o Banco do Brasil atributo de seu Presidente e dos Diretores, de acordo com o disposto no pargrafo nico do art. 25 do Estatuto do Banco do Brasil. O Conselho de Administrao tem natureza deliberativa e no executiva, tanto que compete ao Presidente cumprir e fazer cumprir as decises do Conselho de Administrao (art. 26, II, do Estatuto do Banco do Brasil). Este fato, por si s, demonstra o equvoco que constituiria o envio de determinao quele Conselho, como pretende o recorrente, j que as funes executivas do Banco so atribudas ao Presidente e
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Diretores. Desse modo, a via adequada para o endereamento ao Banco do Brasil das determinaes que esta Corte entenda necessrias , de fato, a autoridade executiva mxima da Instituio, o seu Presidente. Relativamente ao mrito, observo que este Tribunal depara-se, outra vez, com negativa de fornecimento de documentos solicitados por ocasio da realizao de auditoria. Para o exerccio regular de suas competncias, o TCU v-se obrigado a rechaar bices ao conhecimento de documentos e informaes necessrios formao de juzo acerca de atos praticados no mbito da administrao pblica, objetos de sua fiscalizao. A conhecida alegao de sigilo bancrio volta pauta, desta feita acompanhada de argumentos ainda menos razoveis e de todo inaceitveis. A 10 SECEX e o Ministrio Pblico, tambm no exame de mrito do recurso, houveram-se bem ao demonstrar que a pretenso do recorrente de permanecer se esquivando de fornecer ao Tribunal documentos necessrios auditoria em curso despropositada. Fao notar, em complementao bem elaborada argumentao j apresentada, que a solicitao de relatrios de auditoria interna usual e perfeitamente pertinente, pois pode trazer importantes contribuies aos trabalhos auditoriais. No caso presente, os relatrios revestem-se de especial importncia, uma vez que serviro de paradigma para a verificao do grau de confiabilidade de dossis entregues equipe de auditoria do Tribunal com indcios de adulterao. Ademais, lembro que o exame da atuao dos sistemas de controle interno das entidades auditadas, o que inclui as unidades de auditoria interna, h muito constitui tcnica bsica de auditoria descrita em todos os manuais do ramo. Tal prtica constitua, j em 1972, Norma Geral de Auditoria editada pelo Banco Central do Brasil. As Normas Relativas ao Trabalho do Auditor aprovadas pelo Instituto dos Auditores Internos do Brasil igualmente incluem o estudo e avaliao do sistema de controle interno dentre as normas de auditoria geralmente aceitas. Fao notar, ainda, que o Manual de Auditoria do Tribunal de Contas da Unio, aprovado pela Portaria n 63, de 27/02/96, prescreve o exame de trabalhos do controle interno como tcnica de auditoria. Faz-se oportuna referncia ao fato de os relatrios de auditoria no terem valor probante. De fato, sabido que as concluses dos relatrios de auditoria, de per si, no constituem prova. O mesmo se aplica s concluses das equipes de auditoria do Tribunal. O Plenrio decidir sempre com base nas provas objetivas juntadas ao autos, cuja seleo competir ao Tribunal e no ao ente fiscalizado. Urge, tambm, rebater com mais veemncia a afirmao de que os trabalhos de auditoria interna referem-se a circunstncias no sujeitas ao controle desta Corte. Obviamente os relatrios de auditoria interna devem, necessariamente, dizer respeito, justamente, gesto contbil, financeira, oramentria e patrimonial do Banco do Brasil. Se assim no fosse, a ao da unidade certamente estaria de todo irregular, mas tambm neste caso os documentos deveriam ser
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entregues ao Tribunal por fora de dispositivos constitucionais e da Lei n 8.443/ 92, a qual expressamente dispe: Art. 42. Nenhum processo, documento ou informao poder ser sonegado ao Tribunal em suas inspees ou auditorias, sob qualquer pretexto. 1 No caso de sonegao, o Tribunal assinar prazo para apresentao dos documentos, informaes e esclarecimentos julgados necessrios, comunicando o fato ao Ministro de Estado supervisor da rea ou autoridade de nvel hierrquico equivalente, para as medidas cabveis. 2 Vencido o prazo e no cumprida a exigncia, o Tribunal aplicar as sanes previstas no inciso VI do art. 58 desta Lei. vista da invocao do direito privacidade feita pelo recorrente, acrescente-se que s pessoas jurdicas integrantes da administrao pblica no assiste tal direito. Muito ao contrrio, a Constituio Federal impe-lhes a observncia do Princpio da Publicidade (art. 37, caput), o que acarreta, para o administrador, o dever de transparncia, a cujo cumprimento se nega o recorrente ao denegar ao Tribunal o fornecimento de documentos teis ao controle externo. Por fim, desejo reafirmar que a prerrogativa desta Corte de acessar informaes relativas s unidades sujeitas ao controle externo no advm somente do disposto no art. 42 da Lei n 8.443/92. Decorre, principalmente, do dever de prestar contas (art. 34, VII, d, da Constituio Federal) e das competncias desta Corte, definidas no art. 71 da Carta Poltica, motivo pelo qual no se admite seja limitada pelos dispositivos infraconstitucionais invocados pelo recorrente. Ante o exposto, acolhendo os pareceres uniformes lanados nos autos, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a Deciso que ora submeto apreciao deste Plenrio.

DECISO N 207/98 - TCU - PLENRIO1


1. Processo TC-625.524/96-9 2. Classe de Assunto: I - Pedido de Reexame. 3. Interessado: Paulo Csar Ximenes Alves Ferreira, Presidente. 4. Entidade: Banco do Brasil S/A . 5. Relator: Ministro Bento Jos Bugarin. 6. Representante do Ministrio Pblico: Procurador-Geral, em exerccio, Walton Alencar Rodrigues. 7. Unidade Tcnica: 10 SECEX. 8. Deciso: O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator, DECIDE:

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Publicada no DOU de 11/05/98.


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8.1. conhecer do presente pedido de reexame, com fulcro no art. 48 da Lei n 8.443/92, para, no mrito, negar-lhe provimento; 8.2. conceder novo e improrrogvel prazo de 30 (trinta) dias, a contar da cincia, para que o Presidente do Banco do Brasil S/A atenda determinao contida no subitem 8.1 da Deciso n 016/97-TCU-Plenrio, de 29/01/97; 8.3. dar cincia ao recorrente da Deciso ora adotada. 9. Ata n15/98 Plenrio. 10.DatadaSesso: 29/04/1998Ordinria. 11. Especificao do quorum: 11.1. Ministros presentes: Homero Santos (Presidente), Adhemar Paladini Ghisi, Marcos Vinicios Rodrigues Vilaa, Iram Saraiva, Bento Jos Bugarin (Relator), Valmir Campelo e os Ministros-Substitutos Jos Antonio Barreto de Macedo, Lincoln Magalhes da Rocha e Benjamin Zymler. 11.2. Ministros que alegaram impedimento: Marcos Vinicios Rodrigues Vilaa e Benjamin Zymler. Homero Santos Presidente Bento Jos Bugarin Ministro-Relator

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INSTRUMENTOS FIRMADOS COM ORGANISMOS INTERNACIONAIS PARA A CONTRATAO INDIRETA DE PESSOAL E DE EMPRESAS DE CONSULTORIA Relatrio de Auditoria
Ministro-Relator Lincoln Magalhes da Rocha
Grupo I - Classe V - Plenrio TC-010.642/96-0 (com 03 volumes). Natureza: Relatrio de Auditoria. Unidades Jurisdicionadas: vinculadas ao: - Ministrio da Educao e do Desporto: Secretaria de Ensino Superior - SESU; Secretaria de Educao Mdia e Tecnolgica -SEMTEC; Secretaria de Educao Fundamental - SEF; Secretaria de Educao Especial - SEESP; Secretaria de Projetos Educacionais Especiais - SEPESPE (em extino); - Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal: Secretaria de Recursos Hdricos - SRH. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis ( IBAMA). - Secretaria de Coordenao de Assuntos do Meio Ambiente. Ementa: Relatrio de Auditoria. Exame de instrumentos firmados com organismos internacionais voltado para a contratao indireta de pessoal e de empresas de consultoria. Cumprimento das Decises Plenrias nos 066/95 e 109/96. Realizao de diligncias endereadas aos entes auditados. Juntada de novos documentos ao processo seguida do exame correspondente. Consideraes sobre o tratamento que o assunto vem merecendo no mbito deste Tribunal. Demonstrao sobre a necessidade de elaborao de normas disciplinadoras pertinentes. Determinao endereada ao Ministrio da Administrao e Reforma do Estado. Encaminhamento de cpia do Relatrio, Voto e Deciso.

RELATRIO
Cuidam os autos de Relatrio de Auditoria realizada nas entidades indicadas no cabealho acima, em cumprimento s Decises Plenrias nos 066/95 (TC-007.291/
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92-2, Ata n 08/95, Sesso de 22/02/95) e 109/96 (TC-008.440/94-8, Ata n 09/96, Sesso de 13/03/96), com vistas ao exame de convnios/acordos firmados com organismos internacionais, ento em vigor, com nfase nas questes relativas contratao de consultores e empresas de consultoria, bem como contratao indireta de pessoal para servios de apoio administrativo por esses mesmos organismos. 2. Em decorrncia do despacho exarado pelo eminente Ministro Homero Santos (Relator dos processos acima mencionados), no TC-018.026/92-3, os trabalhos de auditoria foram estendidos ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA e ao Programa Nacional do Meio Ambiente, coordenado pela Secretaria de Coordenao de Assuntos do Meio Ambiente, do Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal. 3. As apuraes concernentes auditoria em apreo, a cargo da zelosa 6 SECEX, encontram-se consubstanciadas no minudente Relatrio (fls. 03 at 60) elaborado pelos Analistas Vera Lcia de Pinho Borges, na qualidade de Coordenadora, Maria Amlia G. Alves de Almeida e Rogrio Assis Carmo, cujo documento apresenta de forma proficiente os resultados dos exames procedidos nos contratos de cooperao com a Organizao das Naes Unidas para a Educao Cincia e Cultura - UNESCO, Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento - PNUD, Organizao dos Estados Americanos - OEA, Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura - IICA, Bureau of Reclamation - BUREC e Banco Interamericano para Reconstruo e Desenvolvimento - BIRD. 4. Do judicioso documento subscrito pela competente Equipe de Auditoria, permito-me extrair, das fartas informaes ali consignadas, trechos de substancial relevncia, os quais passam a fazer parte integrante deste Relatrio, verbis: 3. Breve Histrico 3.1. A assistncia tcnica prestada pelos organismos internacionais integrantes do sistema das Naes Unidas tem por fundamento o Acordo Bsico de Assistncia Tcnica entre o Governo dos Estados Unidos do Brasil e a Organizao das Naes Unidas, promulgado pelo Decreto n 59.308, de 23/09/66, e a Conveno sobre Privilgios e Imunidades das Agncias Especializadas das Naes Unidas, promulgada pelo Decreto n 52.288, de 24/07/63 (fls. 01/15, Anexo I). 3.2. O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento - PNUD, a Organizao das Naes Unidas para a Educao Cincia e Cultura - UNESCO e o Banco Interamericano para Reconstruo e o Desenvolvimento so organismos oficiais do sistema das Naes Unidas, o primeiro na qualidade de Organismo Semi-Autnomo e os outros dois como Agncias Especializadas. A diferena entre os dois tipos de organismos consiste em que as Agncias Especializadas tm suas aes de cooperao internacional
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estabelecidas em acordos adicionais queles pactuados diretamente com a ONU. 3.3. Na Conveno sobre Privilgios e Imunidades estabelecido que os organismos internacionais, includas as Agencias Especializadas, possuem personalidade jurdica prpria, a qual situa-se no campo do direito internacional. A esses organismos atribuda inviolabilidade de suas instalaes, arquivos e documentos. So isentos de impostos diretos e direitos alfandegrios. Em matria de comunicaes oficiais o tratamento a eles destinados deve ser o mesmo dispensado s misses diplomticas dos governos estrangeiros. Os funcionrios destas Agncias gozam de iseno de impostos quanto aos salrios e vencimentos dela recebidos. 3.4. No Acordo Bsico de Assistncia Tcnica entre o Brasil e a ONU, consta que a prestao de assistncia tcnica condiciona-se existncia de fundos e baseia-se em pedidos apresentados pelo Governo e aprovados pelos organismos. Prev o Acordo que a assistncia tcnica poder incluir servios de peritos e qualquer outra forma de assistncia tcnica que venha a ser acordada entre o pas e os organismos. Para os fins do Acordo a expresso perito compreende qualquer pessoal de assistncia tcnica designado pelos organismos. 3.5. O Banco Interamericano para a Reconstruo e o Desenvolvimento BIRD ou Banco Mundial foi criado em 27/12/45, com base na Conferncia de Bretton Woods em julho de 1944. O BIRD, enquanto agncia financiadora do desenvolvimento, concede aos pases membros emprstimos destinados ao aprimoramento da economia. 3.6. O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento - PNUD tem por objetivo principal auxiliar os pases de baixo rendimento a adquirirem conhecimentos tcnicos cientficos, contribuindo assim para a utilizao, cada vez mais eficaz, dos elementos do crescimento econmico (capitais, mo-de-obra, tecnologia, etc.). A cooperao do PNUD, normalmente, fornecida a pedido dos governos e de acordo com a urgncia de suas necessidades. 3.7. A Organizao das Naes Unidas para a Educao Cincia e Cultura UNESCO, criada em 04/11/1946, tem por misso contribuir para a manuteno da paz e da segurana internacional, promovendo, atravs da educao, da cincia, da cultura e da comunicao, a colaborao entre as naes assegurarando o respeito universal da justia e da lei, assim como dos direitos e liberdades fundamentais do homem. 3.7.1. O Acordo de Cooperao Tcnica em Matria Educacional, Cientfica e Tcnica entre o Brasil e a Unesco foi assinado em Paris, em 29/01/81, aprovado pelo Decreto Legislativo n 13, de 31/03/82, e promulgado pelo
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Decreto n 87.522, de 25/08/82. Inicialmente a durao do Acordo estava prevista por quatro anos podendo ser prorrogada por tcita reconduo. A este Acordo aplicam-se as disposies da Conveno sobre Privilgios e Imunidades das Agncias Especializadas, promulgada pelo Decreto n 52.288, de 24/07/63. 3.7.2. Considerado o mbito de atuao da UNESCO, os objetivos do Acordo so : a) prestar ao MEC cooperao para o desenvolvimento de atividades consideradas prioritrias pelo Governo; b) aperfeioamento de pessoal; c) estudos de desenvolvimento tcnico; realizao de pesquisas, informaes e planejamento; d) reforar e estreitar a cooperao entre o Brasil e a UNESCO; e) desenvolver intercmbio de informaes com pases em desenvolvimento. 3.8. Quanto ao Bureau of Reclamation - BUREC, Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura - IICA e a Organizao dos Estados Americanos - OEA, embora no pertenam esfera das Naes Unidas, so tambm dotados de personalidade jurdica de direito internacional e gozam de status, privilgios e imunidades equiparadas s j descritas no subitem 3.3. retro. 3.10. A atuao do IICA junto ao Governo Brasileiro tem respaldo legal no Acordo Bsico entre o Governo da Repblica Federativa do Brasil e o Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura sobre Privilgios e Imunidades e Relaes Institucionais, de 17/07/84, aprovado pelo Congresso Nacional, por meio do Decreto Legislativo n 216, de 27 de novembro de 1991 e promulgado pelo Decreto 361 de 10/12/91 (D.O.U. de 11/12/91), anexado s fls. 24/35 do Anexo I. 3.11. As imunidades e privilgios dispensados OEA em suas relaes com o Brasil tm amparo no Acordo firmado em 23 de fevereiro de 1988. Especificamente para cooperao na rea de agricultura irrigada aplica-se o Acordo para Cooperao Tcnica entre o Governo da Repblica Federativa do Brasil e a Secretaria-Geral da Organizao dos Estados Americanos para Execuo de um Programa de Desenvolvimento de Agricultura Irrigada, celebrado em 15 de dezembro de 1988. 5. Adiante os analistas discorrem sobre os procedimentos praticados pelos organismos internacionais para a contratao de servios de consultoria, abor-

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dando a matria didaticamente, com destaque individual para os critrios utilizados pelos rgos a que se refere o item 3 supra, in fine (fls. 07/ 17). 6. As apuraes procedidas junto aos rgos auditados mereceram os pormenorizados registros de fls. 17 (item 5), at 55 (subitem 11.20), com destaque para as verificaes nos projetos geridos, conforme retrata a Sntese das Ocorrncias Verificadas, reproduzida textualmente a seguir (fls. 55/58):

12.1 As questes reportadas neste Relatrio ratificam a oportunidade dos trabalhos desenvolvidos, na medida em que se constata que a utilizao dos acordos internacionais pelos rgos da Administrao Pblica tem se constitudo em um meio de se contratar pessoal para o desempenho de tarefas tpicas das Unidades/Entidades, sem necessidade da realizao de concurso pblico, exigncia essa prevista na nossa Carta Magna. 12.1.1A justificativa freqente para a realizao dos acordos de cooperao tcnica tem sido a necessidade de acesso a consultorias especializadas, com padres de qualidade mais elevados, no disponveis no servio pblico. 12.1.2Todavia, tais argumentos ficam desprovidos de qualquer consistncia, visto que, alm das contrataes no se restringirem a especialistas, so raros os consultores estrangeiros contratados, e os nacionais, em sua maioria, so oriundos de instituies pblicas das diversas esferas, ou aposentados pela prpria Administrao Pblica que retornam, muitas vezes, aos seus rgos de origem por intermdio das agncias externas. 12.1.3Conforme j demonstrado, cada rgo internacional dispe de normas e procedimentos que regulam essas contrataes, no havendo, portanto, uniformidade nos critrios utilizados, o que de certa forma, contribui para a inobservncia dessas disposies por parte dos rgos executores (Administrao), que contam, inclusive, com a anuncia dos prprios organismos. 12.1.4A ausncia de padronizao desses procedimentos revela a necessidade de se estabelecer critrios mais claros e objetivos para orientar a ao de Diretores e Coordenadores, dando-se, inclusive, maior publicidade quando da seleo de pessoal necessrio execuo desses projetos, conciliando, claro, as regras estabelecidas pelos organismos internacionais com as normas internas do Pas. 12.2.5O assunto em pauta foi abordado nas Sesses de 22.02.95 e 13.03.96 (Decises ns 066/95 e 109/96), bem como no relatrio sobre as Contas do Governo, relativas ao exerccio de 1995, aprovado na Sesso Plenria de 30.05.96, ocasio em que foi formulada recomendao no sentido de que fossem aprovadas normas disciplinadoras em relao a celebrao de convnios com organismos internacionais, tais como PNUD, IICA, OEA,
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PAO, CEPAL, UNICEF, OIT, BIRD e BID, no tocante contratao de consultores. 12.1.6Conforme ressaltado no subitem 12.1 retro, releva notar que o aproveitamento do pessoal contratado para atuar em determinado projeto nas atividades do rgo executor, via organismo internacional, alm de se constituir, em muitos casos, em alternativa para suprir a carncia de recursos humanos, dispensando-se as exigncias e restries impostas Administrao Pblica pela Constituio Federal (concurso pblico), resulta na contratao de profissionais com salrios muitas vezes acima do mercado e no pagamento de Taxa de Administrao sobre esses honorrios. 12.1.7Essa situao ficou mais evidente na Secretaria de Recursos Hdricos, dado o reduzido nmero de servidores pblicos, tendo aquela Secretaria comunicado suas dificuldades e carncia de pessoal ao Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal, por intermdio do Memo. n 220/GAB/96, de 20.05.96. 12.1.8A insuficincia de recursos humanos torna-se mais relevante, quando se percebe que, no caso da Secretaria, a continuidade de suas atividades depende dessa fora de trabalho, sendo, portanto, desaconselhvel, no momento, uma proposta de determinao mais rigorosa, tal como a resciso desses contratos. 12.1.9No obstante, h uma necessidade de maior conscientizao, por parte dos rgos de governo, de que a situao se agrava e se torna mais preocupante, quando se sabe que essa prtica vem sendo adotada pela Administrao Pblica, de forma generalizada, privilegiando a contratao de profissionais, mediante Acordos Internacionais, selecionados com critrios mais flexveis e salrios mais elevados, em detrimento da classe de servidores pblicos, na acepo exata da palavra (concursados). 12.1.10 Assim, a contratao de pessoal, atravs de organismos internacionais, s se justifica na medida em que os mesmos desempenharem atividades ligadas diretamente aos objetivos acordados, nelas no se enquadrando o exerccio de atividades tpicas da Administrao, por se tratarem de contratao de mo-de-obra indireta, em desacordo com o art. 37, inciso II, da Constituio Federal. 12.1.11 Dessa forma, entendemos oportuno e necessrio que se d conhecimento no s ao Exmo. Sr. Ministro da Administrao Federal e da Reforma do Estado, como tambm, aos demais rgos que compem a cpula do governo das ocorrncias apontadas neste Relatrio para que, no mbito de suas competncias, adotem as providncias que o assunto est a exigir.
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13 Outro ponto merecedor de alguns comentrios adicionais a percepo por servidores pblicos de remunerao por servios prestados atravs de convnios/acordos/ajustes firmados com esses organismos internacionais. 13.1A Lei n 9.082, de 25.07.95, que versa sobre as diretrizes para a elaborao da Lei Oramentria de 1996, em seu art. 12, inciso VIII, dispe expressamente :
Art.12. No podero ser destinados recursos para atender despesas com: .............................................................................................................. VIII - pagamento a qualquer ttulo a servidor da administrao pblica por servios de consultoria ou assistncia tcnica custeadas com recursos provenientes de convnios, acordos, ajustes ou instrumento congneres, firmados com rgos ou entidades de direito pblico ou privado, nacionais ou internacionais. 13.1.1Depreende-se do dispositivo supratranscrito que o legislador, ao vedar aludidos pagamentos, no excepcionando qualquer categoria, limitou as possibilidades de a Administrao promover a execuo desses projetos, especialmente, daqueles ligados diretamente rea de educao, quando se sabe que os profissionais qualificados e experientes esto, em regra, afetos a instituies de ensino governamentais. 13.1.2No entanto, entendemos, s.m.j., no alcanados por essa vedao os servidores pblicos aposentados, considerando que a estes pode-se aplicar, de forma anloga, o mesmo entendimento dispensado aos ocupantes de cargos comissionados, uma vez que no existe, at o momento, qualquer bice ao exerccio dos referidos cargos por ex-servidores da Administrao.

13.1.3A propsito, cabe consignar que o Supremo Tribunal Federal - STF, nos autos do RE 163.204-6/SP, ao se pronunciar quanto impossibilidade de acumulao de proventos com vencimentos de cargos efetivos, isto , cargos de carreira, o Relator do mencionado Recurso, Exmo. Sr. Ministro Carlos Velloso, ressalta ...no estendo a afirmativa em termos radicais, acumulao de proventos com vencimentos de cargo em comisso, declarados em lei de livre nomeao e exonerao, dado que, com relao a estes, a sistemtica diferente. Esta questo, entretanto, no objeto da presente ao, de modo que a sua discusso, no caso, no pertinente.
13.1.4Registre-se que a analogia buscada para o caso em comento, deve-se justamente ao fato de que essas contrataes so temporrias, logo a remunerao percebida pelos servidores aposentados no originria de cargos efetivos.
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13.2Quanto contratao de servidores pertencentes aos quadros do servio pblico, estes se revestem de maior complexidade dada a natureza dos prprios servios. 13.2.1 No que se refere aos contratos de servio permanente e por produto definido, dada a oportunidade, trazemos colao o art. 37, inciso XVI, da nossa Lei Maior que, ao vedar a acumulao remunerada de cargos, excetuou, desde que havendo compatibilidade de horrio, os casos de dois cargos de professor, um cargo de professor com outro tcnico ou cientfico ou dois cargos privativos de mdico. 13.2.2A exigncia dessa compatibilidade , justamente, evitar que os servios do rgo fiquem prejudicados, e uma vez admitida, sem dvida alguma, os servidores contratados para esse tipo de servio no estariam alcanados pela vedao contida na Lei de Diretrizes Oramentrias. 13.2.3Como os trabalhos da equipe se restringiram aos rgos sediados em Braslia, e considerando que os rgos de origem no estavam includos no objeto desta Auditoria, no foi possvel fazer a verificao da compatibilidade de horrios dos contratados. 13.2.4Conforme descrito nos itens 7.3.3.1 e 7.3.8.1 deste relatrio, tais contratos, por vezes, estabelecem perodo de trabalho superior a 8 horas dirias ou possuem nimo permanente, no obstante estarem descritos como contrato por produto. A definio da compatibilidade deve ser feita para cada caso individual, confrontando-se o perodo de trabalho no servio pblico com a efetiva carga horria dos contratos de consultoria. 13.2.5Ainda que comprovada a compatibilidade da carga horria, no se pode garantir, em alguns casos, que o servio contratado tenha sido ou est sendo executado sem prejuzos para as atividades do rgo, isto , fora do seu perodo de trabalho. 13.2.6Diante das questes acima expendidas, fica evidente que para se emprestar ao caso em exame, por analogia, as disposies contidas no art. 37, inciso XVI, da Constituio Federal, indispensvel uma anlise apurada que permita definir com objetividade cada situao. 13.2.7Assim, considerando que a Lei de Diretrizes Oramentrias, ao vedar despesas dessa natureza, no excepcionou qualquer situao, entendemos que se deva solicitar a manifestao das Unidades/Entidades responsveis por tais contrataes. 7. Em termos conclusivos, props a Equipe de Auditoria as medidas preliminares a seguir dispostas, as quais foram recepcionadas pelo escalo dirigente da Unidade Tcnica (fls. 58/60):

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1) seja solicitada a manifestao das unidades/entidades abaixo descritas sobre a contratao de servidores pblicos atravs de organismos internacionais, tendo em vista a vedao contida no art. 12, inciso VIII, da Lei n 9.082/95: a) Secretaria de Educao Fundamental do Ministrio da Educao e do Desporto quanto contratao de : Maria Tereza Perez Soares, Ktia Lomba Braklin, Maria Ceclia Cortez C. de Souza, Ives de La Taille, Suely ngelo Furlan, Marta Rosa Amoroso, Rosely Fishmann, Cristina Filomeno Bastos Cabral, Marina Marcos Valado, Irene de Arajo Machado, Maria Ambile Mansutti e Iara Sayo pelos projetos Parmetros Curriculares Bsicos e BRA/95/014/B/01/99; Claudia Neiva de Matos, Aldir Santos de Paula, Marilda do Couto Cavalcanti e Terezinha Jesus Machado Matos pelo Projeto BRA/ 95/014/B/01/99; b) Secretaria de Educao Especial do Ministrio da Educao e do Desporto quanto contratao de : Jurema Lucy Venturini e Jos Erasmo Campelo pelos projetos Diretrizes Gerais para o Atendimento Educacional aos Portadores de Grandes Potencialidades e Perfil do Financiamento e das Despesas em Educao Especial no Brasil; c) Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal quanto contratao de : Oscar de Moraes Cordeiro Neto pelo projeto Fortalecimento Institucional SRH; d) Secretaria de Coordenao de Assuntos do Meio Ambiente, do Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal quanto contratao de : Alusio Guimares, Cludio Zamprogno, Daniel Duarte Pereira, Luiz Gonzaga da Silva Costa e Ubiratan Porto dos Santos pelo projeto Suporte para a Implantao e Avaliao do Programa Nacional para Desenvolvimento do Meio Ambiente (BRA/90/010/G/01/99). 2) seja solicitado o pronuciamento da Secretaria de Educao Fundamental, no que se refere ao Projeto Nordeste (BRA/95/013), quanto: a) ao pagamento aos contratados de acrscimo de percentual de 17% sobre os valores previstos na Tabela de Remunerao do PNUD e da hora trabalhada, a ttulo de encargos sociais, em discordncia com o estabelecido no item 33 do documento de Assistncia Preparatria; b) duplicidade na emisso de passagens e pagamento de dirias, no perodo de 18 a 22.12.95, contratada Maria Marluce Farias de Oliveira, conforme se verifica nas Solicitaes de Viagens Domsticas ns 411394 e 412716. 3) seja requerido Secretaria de Recursos Hdricos que se manifeste acerca dos valores pagos aos contratados Dinair Gimenes Ramos (G5-2), Clio Ara123

jo Rocha (PL1-1), Henrique Marinho Chaves (PL4-3) e Juan Carlos Canon (G7-4), tendo em vista que so superiores queles referentes aos nveis de classificao da Tabela Remuneratria do IICA, constantes de seus contratos de trabalho. 8. Acostados aos autos os elementos requeridos junto aos entes auditados (fls. 61/150), o Sr. Analista Marco Aurlio de Souza procedeu a meticuloso exame, merecendo transcrever o que segue: 2. Uma questo comum s diligncias formuladas refere-se contratao de servidores pblicos conta de acordos firmados com organismos internacionais, tendo em vista a vedao contida no art. 12, inciso VIII, da Lei n 9.082/95 (LDO/96), mantida no art.11, inciso VIII, da Lei n 9.293, de 15.07.96, que dispe sobre as diretrizes para a elaborao da lei oramentria para o exerccio de 1997 (LDO/97). 2.1 Sobre o assunto, as Unidades apresentaram os seguintes esclarecimentos, em defesa dos procedimentos adotados: 2.1.1 A Secretaria de Educao Fundamental do MEC, s fls. 128/130, expe, inicialmente, a importncia dos projetos desenvolvidos com os organismos internacionais. Em seguida, esclarece que, por sua especificidade, a execuo de servios na rea pedaggica depende da conjugao do trabalho de pesquisadores e especialistas, em conjunto com docentes, que vivenciam os problemas do tratamento metodolgico do que ensinam e como ensinar. Aduz, ainda, que dada a singularidade desses servios na rea pedaggica, aliada carncia de especialistas no quadro permanente daquela Pasta, torna-se imprescindvel o assessoramento de profissionais que detm conhecimento nessa rea. Registra, ainda, que a questo envolve duas situaes: a vedao legal mencionada no ofcio de diligncia e a autorizao expressa dos acordos de cooperao firmados, que em seu bojo trazem a previso de contratao de consultores. Finalizou afirmando esperar que fosse considerada a excepcionalidade da contratao procedida pelos organismos internacionais, por se tratar de questo de interesse e necessidade administrativa, realando que o desenvolvimento de atividades prioritrias na rea educacional depende da colaborao de especialistas, sob pena daquela Pasta ficar impedida de cumprir sua misso. 2.1.2 A Secretaria de Recursos Hdricos do MMARHAL registra, fl. 77, que de acordo com o Parecer n 199/96, anexo, emitido por solicitao da Administrao do IICA no Brasil, a contratao do consultor mencionado no ofcio de diligncia legal. O referido Parecer (fl. 79), aps analisar a situao do nominado consultor - que havia firmado contrato por prazo determinado com a Fundao Universidade de Braslia (fls. 83/85) para executar servios de docncia universitria, com jornada de 20 horas semanais, contrato esse j encerrado - conclui que tratando a espcie do exerccio de cargo de
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professor e sendo compatveis os horrios de trabalho com as atividades do cargo tcnico, entendo que a contratao realizada pelo IICA absolutamente legal em face do artigo 37,XVI, letra b, da Constituio Federal . 2.1.3 A Secretaria de Educao Especial do MEC inicia seu arrazoado (fl.142) afirmando que a contratao de profissionais com formao e/ou experincia em educao para os portadores de necessidades educativas especiais se deve ao fato, dentre outros, dessa modalidade educativa contar com pouqussimos profissionais habilitados no quadro efetivo do MEC. Em seguida, passa a evidenciar a adequao dos perfis profissionais dos contratados aos objetivos dos projetos desenvolvidos, realando a contribuio das referidas contrataes para a consecuo do Plano de Trabalho daquela Secretaria. Finaliza ressaltando que o art. 37, inciso XVI, alnea b, da Constituio excetua a acumulao remunerada de cargos pblicos para professores; assim, a seu ver, a vedao contida no art. 12, inciso VIII, da Lei n 9.082/95 no alcana tais profissionais. 2.1.4 A Secretaria de Coordenao de Assuntos do Meio Ambiente do MMARHAL informa, fl. 65, que para efetivar qualquer modalidade de contratao so exigidos os seguintes documentos: a) declarao de prprio punho do candidato, informando que no mantm vnculo empregatcio com o servio pblico federal, estadual ou municipal; e b) no caso de funcionrios acadmicos, documento da universidade de origem do candidato autorizando-o a executar os servios propostos. 2.1.4.1 Informou, ainda, que esses documentos fazem parte do processo de contratao dos consultores, bem como encaminhou cpia das declaraes por eles apresentadas, suficientes, segundo o signatrio, para eximir o Projeto desenvolvido por aquela Secretaria de quaisquer penalidades constantes do art. 12, inciso VIII, da Lei n 9.082/95. (...) 3. A SEF/MEC foi ainda diligenciada a respeito do acrscimo de 17%, a ttulo de encargos sociais, sobre os valores da hora trabalhada previstos na tabela de remunerao do PNUD, em discordncia com o estabelecido no item 32 do documento de Assistncia Preparatria (alnea b do ofcio de fl. 61). Essa questo foi inicialmente abordada nos itens 7.3.9 a 7.3.11 do Relatrio de Auditoria, s fls. 34/35. 3.1 Sobre o assunto, o Sr. Diretor-Geral do Projeto Nordeste esclareceu, s fls. 131/133 que, de acordo com a Lei n 8.212/91, alterada pela Lei n 8.540/ 92, os consultores contratados por organismos internacionais so
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considerados autnomos perante a lei brasileira, o que no os isenta do recolhimento dos encargos sociais ( a propsito, ver o art. 10, inciso V, alnea d, do Decreto n 2.173, de 05.03.97, que estabelece, como equiparado a trabalhador autnomo, o empregado de organismo oficial internacional ou estrangeiro em funcionamento no Brasil, salvo quando coberto por regime prprio de previdncia social). 3.2 O signatrio esclareceu, ainda, que, na construo da tabela de remunerao do PNUD, com o objetivo de evitar uma srie de questionamentos por parte dos contratados, e tendo em vista que a mesma tabela aplicada nas contrataes efetuadas pelas Secretarias de Educao dos Estados, optou-se por reduzir, a ttulo de encargos sociais, o percentual considerado adequado. Assim, que, segundo o signatrio, o valor mximo mdio da hora/consultoria praticado pelos organismos internacionais foi reduzido de US$ 37.50 para US$ 32.00. Quando do pagamento ao consultor, ao valor lquido acrescido a ttulo de encargo social 17%. Dessa forma, segundo o informante, manteve-se o mesmo preo praticado pelos organismos internacionais, uniformizaram-se os procedimentos e evitou-se a celeuma com os contratados. 3.3 Assim, considerando as razes expendidas pelo Sr. Diretor-Geral do Projeto Nordeste, entendemos esclarecida a questo, sem necessidade de comentrios adicionais. 4. O ltimo item da diligncia formulada SEF/MEC (alnea c do ofcio de fl. 61) diz respeito duplicidade na emisso de passagens e dirias, conforme evidenciado nos itens 7.3.13 e 7.3.14 do Relatrio de Auditoria, fl. 35. 4.1 Tambm respondendo essa questo, o Sr. Diretor-Geral do Projeto Nordeste apontou as razes que permitiram a ocorrncia do fato (fls. 133/ 134), afirmando que realmente houve a duplicidade de pagamento em relao s dirias, mas no em relao ao bilhete areo, que no chegou a ser emitido. O signatrio informou que pelas razes que aponta fl. 134, de novembro de 1995 a maio de 1996, o Projeto foi conduzido com pessoal administrativo insuficiente e um inadequado sistema de controle, mas que, atualmente, a equipe est adequadamente formada e um sistema informatizado, embora ainda provisrio, controla pagamentos e viagens, reduzindo fortemente a possibilidade do fato vir novamente a ocorrer (fl. 135). 4.2 Quanto ao pagamento ocorrido, acrescentou o signatrio que to logo recebida a diligncia do Tribunal, foi analisada a documentao pertinente e solicitada contratada a devoluo das dirias indevidamente recebidas. A devoluo foi efetuada por meio de cheque cuja cpia foi anexada fl. 140.
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4.3 Assim, tendo em vista as justificativas apresentadas pelo signatrio, o recolhimento dos valores pagos em duplicidade e as providncias adotadas com vistas a evitar a repetio do fato, entendemos possvel dar por superada a questo. 5. Outro ponto alvo de diligncia, desta feita Secretaria de Recursos Hdricos do MMARHAL, diz respeito aos valores pagos aos contratados nominados na alnea b do ofcio de fl. 62, tendo em vista serem superiores queles referentes aos nveis de classificao da Tabela Remuneratria do IICA, constantes de seus contratos de trabalho, conforme evidenciado nos itens 10.8.9 a 10.8.11 do Relatrio de Auditoria, fl. 47. 5.1 Os esclarecimentos apresentados por aquela Secretaria foram no sentido de que a divergncia apontada se deve ao fato de os contratados terem sofrido reclassificaes por mudana de cargo e funes (fl. 78). Acrescentou que essa reclassificao resultado do sistema de avaliao de desempenho do IICA, efetuada a cada ano para a categoria de pessoal de servios gerais e a cada dois anos para a categoria de pessoal profissional local. Esclareceu, tambm, que essas avaliaes possibilitam ao funcionrio um incremento de classificao de 1 ou 2 passos. O signatrio encaminhou, ainda, os contratos de trabalho dos funcionrios, acompanhados das Aes de Pessoal, documento interno do IICA que oficializa e aprova as alteraes contratuais (fls. 87/127). 5.2 Com esses esclarecimentos entendemos superada a questo, uma vez que a divergncia entre os valores inicialmente contratados e os atualmente pagos deveu-se a alteraes contratuais supervenientes, devidamente oficializadas e aprovadas. 9. No que se refere s propostas de encaminhamento, o Sr. Analista propugna pelas concluses de fls. 158/160, vazadas nos seguintes termos: I - seja encaminhada cpia da Deciso que vier a ser adotada, bem como do Relatrio e Voto que a fundamentarem, ao Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, para que adote, na qualidade de coordenador e supervisor dos sistemas de pessoal civil, providncias com vistas a: 1) estabelecer normas disciplinadoras da contratao de pessoal conta de acordos firmados pela Administrao com organismos internacionais, que levem em considerao, dentre outros, os seguintes aspectos: a) na contratao de servios tcnicos especializados: definir com objetividade e clareza que o servio a ser executado deve apresentar peculiaridades tais que somente profissional especialmente qualificado, no disponvel nos quadros da Administrao, possa desempenh-lo satisfatoriamente, evitando-se a contratao, sob esse fundamento, da pres127

tao de servios que, mesmo tcnicos, sejam rotineiros e comuns (item 2.4.2); b) na contratao de servios de apoio, quando prevista nos acordos firmados: b.1) o pessoal contratado deve ser vinculado a atividades direta e exclusivamente ligadas aos projetos contratantes, no sendo permitido o desvio desse pessoal para o exerccio de atividades outras que, mesmo necessrias ou indiretamente relacionadas aos projetos, sejam, na essncia, institucionais, evitando-se, assim, a configurao de contratao indireta de mo-de-obra, constitucionalmente vedada; b.2) deve ser observado o carter de excepcionalidade de tais contrataes, medida extrema a ser usada apenas quando no se puder suprir, por outros meios, as demandas de pessoal existentes e quando, dado o carter de temporalidade dos projetos e por no se vislumbrar a possibilidade de realocao de pessoal para outros projetos ou atividades da Administrao, no se mostrar vivel, por razes de ordem tcnica, econmica ou administrativa, a criao de cargos ou funes de natureza permanente para o atendimento dessas demandas; b.3) atentar para o fato de que o nmero de profissionais contratados deve guardar coerncia com a excepcionalidade dessa medida, no se efetuando contratao de pessoal de apoio seno em carter supletivo, atendo-se s reais necessidades dos projetos acordados (item 2.5.5.3); c) na seleo de pessoal efetuada pela direo dos projetos: observar a necessidade de se dar ampla publicidade aos respectivos atos, de forma a garantir maior e mais competitivo afluxo de candidatos e dar trasparncia a essa atuao administrativa, em respeito ao princpio constitucional da impessoalidade (itens 10.6.14, fl. 44; 10.8.6, fl 47; e 12.1.4, fl. 56). 2) promover estudos objetivando conciliar a vedao contida no art. 11, inciso VIII, da Lei n 9.293/96 (LDO/97) com a necessidade de se contar com a qualificao e experincia de profissionais pertencentes aos Quadros do Servio Pblico na execuo de projetos decorrentes de acordos firmados com organismos internacionais (itens 13.1.1, fl. 57 e 2.6.7 desta instruo). 3) dotar os rgos e entidades da Administrao Pblica do pessoal de que necessitam para o cumprimento de suas atribuies, dispensando especial ateno Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal, tendo em vista que o nmero de servidores pblicos daquela Secretaria corresponde a apenas 34% de sua fora de trabalho, sendo os demais 66% supridos por meio de pessoal
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contratado conta de acordos firmados com organismos internacionais (item 2.5.6). II - seja determinado aos rgos/Entidades abrangidos pela presente Auditoria que, desde logo, passem a considerar, em futuras contrataes de pessoal conta de acordos firmados pela Administrao com organismos internacionais, os aspectos elencados no item I.1 retro, se acolhidos, encaminhando-lhes cpia da Deciso que vier a ser adotada, bem como do Relatrio e Voto que a fundamentarem. 10. A Sr Diretora da 1 Diviso, bem como o Titular da Unidade Instrutiva, em cota singela, manifestam-se favoravelmente s sugestes imprimidas espcie (fl. 160). vista da inexistncia de imperativo regimental pertinente e de solicitao deste Relator, o douto Ministrio Pblico -sempre pronto a emprestar seu valioso e abalizado pronunciamento sobre as questes que lhe so submetidas - no oficiou nos autos.

VOTO
Fui designado Relator dos presentes autos em decorrncia de sorteio eletrnico realizado com fulcro no disposto no art. 25, caput, da Resoluo n 64/ 96-TCU e no art. 18 da Portaria n 519/96, alterado pelo art. 1 da Portaria n 171/ 97, tendo em vista que a Auditoria em epgrafe abrangeu entidades integrantes das Listas de Unidades Jurisdicionadas a mim atribudas e ao insigne Ministro Marcos Vincios Rodrigues Vilaa (fl. 163). 2. A matria de que se ocupa o presente processo relevante e h muito tem merecido especial ateno no mbito desta Corte de Contas, merecendo destacar algumas deliberaes alusivas ao tema. 3. Em Sesso Extraordinria de carter reservado, de 25/05/94, ao apreciar Denncia acerca de contrataes efetuadas mediante convnios firmados entre rgos pblicos e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento - PNUD, resolveu o Tribunal (Deciso n 339/94, TC-018.026/92-3): 8.2 - autorizar a 6 SECEX e a SAUDI a realizarem Inspeo Extraordinria no IBAMA, objetivando apurar os fatos denunciados; 8.3 - autorizar, ainda, a adoo das providncias necessrias, pela SecretariaGeral de Controle Externo, para que as verificaes se estendam aos demais rgos e Entidades da Administrao Pblica Federal; 8.4 - solicitar, em consequncia, do rgo Central de Controle Interno do Poder Executivo, todas as informaes e elementos relacionados com as atividades de auditoria que j tenham sido realizadas em decorrncia de acordo com o PNUD;
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4. Diante de Denncia sobre irregularidades na administrao de recursos financeiros repassados pelo Governo Federal ao Instituto Interamericano de Cooperao para Agricultura - IICA, o Tribunal determinou CISET/MARA que desse cincia, a esta Corte, dos resultados dos trabalhos de auditoria realizados no mencionado rgo, adotando as providncias necessrias fiscalizao dos acordos e convnios firmados entre o Ministrio da Agricultura e Reforma Agrria (Deciso n 491/94 - Plenrio, TC-006.348/94-7, Sesso sigilosa de 27/07/94). 5. Contudo, por meio da Deciso n 642/97-Plenrio, o Tribunal, em Sesso sigilosa de 29/09/97, considerou improcedente a mencionada Denncia, firmando orientao sobre o assunto (Ata n 37/97-Plenrio). 6. O TC-014.852/95-0 versa igualmente sobre outra Denncia, desta feita acerca da contratao de pessoal para servios de consultoria e apoio por rgos executores de projetos financiados por organismos internacionais, havendo o Tribunal, aps conhecer da pea vestibular por preencher os requisitos de admissibilidade, determinado sua juntada ao TC-018.026/92-3, nos termos da Deciso n 523/95 - Plenrio (Sesso de 11/10/95, Ata n 46/95). 7. As Decises nos 066/95 (Sesso de 22/02/95, Ata n 08/95) e 109/96 (Sesso de 13/03/96, Ata n 09/96), que desencadearam os trabalhos em relevo, foram precedidas, ainda, pela Deciso n 496/94 (TC-008.440/94-8, Sesso de 03/08/94), oportunidade em que esta Corte de Contas, atenta ao assunto, resolveu acolher, nos termos dos arts. 178 e 179 do Regimento Interno, o pedido formulado pela Cmara dos Deputados e determinar a realizao de Auditoria via SIAFI nos rgos Governamentais repassadores de recursos aos Organismos Internacionais, acima relacionados (item 4), com vistas identificao dos convnios firmados nos ltimos trs anos, com a Administrao Federal (direta, autrquica e fundacional) e do volume financeiro envolvido, objetivando a definio do objeto, a amplitude e o prazo de durao dos trabalhos, bem como a avaliao da convenincia e oportunidade da incluso das unidades acima indicadas no Plano de Auditoria e Inspees, deste Tribunal. 8. Portanto, diversos questionamentos j foram levados a efeito no mbito desta Corte de Contas relativamente contratao de pessoal para servios de apoio administrativo, contratao de consultores e de empresas de consultoria conta dos acordos de que se fala. 9. No entanto, as informaes levantadas pela Unidade Tcnica que apresento nesta oportunidade, ex-vi da Auditoria determinada pelo Colegiado, estabelecem um diagnstico sobre a matria, merecendo consignar as apropriadas consideraes expendidas no segundo momento pelo Sr. analista Marco Aurlio de Souza, ipsis litteris (fls. 152/156): 2.2 Previamente analise da questo da contratao de servidores pblicos propriamente ditos, entendemos necessrio verificar, preliminarmente, a prpria viabilidade da contratao de pessoal conta de acordos mantidos pela Administrao com organismos internacionais. A principal questo a analisar se tal mecanismo constitui forma de contratao indireta de mo130

de-obra, vedada constitucionalmente. Se assim o for, torna-se indiferente o fato de o contratado ser ou no servidor pblico, pois qualquer contratao estar obstada. 2.3 O problema apresenta caractersticas diferenciadas, caso se trate da contratao de consultores, para a prestao de servios tcnicos especializados, ou de pessoal administrativo, para a prestao de servios de apoio. essa, pois, a primeira distino que fazemos para analisar o assunto. 2.4 A contratao de consultores tcnicos 2.4.1 sabido que a Administrao Pblica nem sempre dispe, em seus Quadros, de profissionais com a habilitao, o nvel de conhecimento e a aptido tcnica necessrios a atender, concretamente, s especificidades dos projetos a serem desenvolvidos. Assim, h casos em que se torna imprescindvel o assessoramento de profissionais que detm o conhecimento numa rea especfica. Nesses casos, nos afigura possvel a contratao, posto que, por seus prprios meios, a Administrao no teria possibilidades concretas de se desincumbir da misso a ela conferida. esse, inclusive, o sentido da permisso expressa no inciso II do art. 25 da Lei n 8.666/93. 2.4.2 Isso, porm, no d Administrao o direito de, sob esse fundamento, contratar, indiscriminadamente, qualquer profissional , a seu arbtrio, para o exerccio de servios que, mesmo tcnicos, sejam rotineiros e comuns. preciso que o servio apresente peculiaridades tais que somente profissionais especialmente qualificados, no disponveis em seus Quadros, o possam desempenhar satisfatoriamente. Tambm necessrio, obviamente, que o contratado tenha, de fato, a especial qualificao exigida pelas singularidades do servio. 2.4.3 Observados esses pressupostos, no vemos bice a que se proceda a tais contrataes. O que no se pode admitir, todavia, que esse procedimento seja adotado como meio de agilizar procedimentos burocrticos presentes na Administrao Pblica, segundo informado nos prprios documentos de projeto (cf. itens 6.10.2,fl. 26, e 7.2.6, fl. 31). Isso sim se configuraria contratao indireta de mo de obra, vedada constitucionalmente, posto que os contratos se efetivam no pelas especificidades dos servios, mas como alternativa de burla s disposies legais vigentes. (...) 2.5 A contratao de pessoal de apoio

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2.5.1 Questo que suscita maior polmica a da contratao de pessoal de apoio conta dos acordos firmados com organismos internacionais. O argumento que se pe que as tarefas executadas, como servios de secretrias, motoristas, operadores de computador, etc, so tpicas dos cargos previstos nos Planos de Classificao de Cargos das unidades/ entidades, no apresentando os trabalhos nenhuma especificidade que no possa ser suprida por pessoal dos prprios quadros da Administrao, ficando, assim, mais facilmente evidenciada a contratao indireta de pessoal, com infringncia s disposies constitucionais que regem o acesso ao servio pblico. (...) 2.5.4 Essa segunda situao nos parece ponto pacfico. Sua prtica deve ser coibida, posto que contrria s normas constitucionais que regulam o ingresso no servio pblico. Apesar disso, conforme mencionado no item 12.1.9 do Relatrio de Auditoria (fl. 56), bem como evidenciado em seus itens 10.4.6 a 10.4.9 (fls. 41/42) e 11.13 (fl 53), a situao se agrava e se torna mais preocupante, quando se sabe que essa prtica vem sendo adotada pela Administrao Pblica, de forma generalizada... . Tal procedimento no pode ser considerado aceitvel, j que carece de amparo legal, razo por que entendemos oportuna a proposta constante no item 2.5.6.3, a, a ser comentada posteriormente. 2.5.5 Situao diferente, todavia, a que diz respeito aos contratados que, embora exercendo atividades de apoio, o fazem de forma nica e exclusivamente destinada aos projetos acordados. A questo que se pe : tal procedimento tambm configuraria contratao indireta de mo-de-obra, sendo, portanto, vedado? 2.5.5.1 Na anlise dessa questo, dois aspectos nos parecem importantes. O primeiro diz respeito temporalidade dos projetos, que tm existncia determinada, no se constituindo em atividades permanentes, a serem desenvolvidas num lapso temporal indefinido. Nessas condies, no deixa de ser vantajoso Administrao que os profissionais responsveis por desenvolver essas funes certas e finitas no passem a integrar, ad perpetuum, os Quadros da Administrao, mesmo quando, concludos os projetos, no mais sejam necessrios. esse, alis, uma das razes que vemos para a contratao temporria de pessoal prevista no art. 37, inciso IX, da Constituio Federal, disciplinada em leis especficas, tal como a Lei n 8.745, de 09.12.93, que, embora a nosso ver no aplicvel ao tipo de contratao sob exame, reala no inciso III de seu art. 2 justamente esse aspecto da temporalidade. 2.5.5.2 Um outro aspecto a se considerar o carter excepcional dessas contrataes conta dos acordos firmados com organismos internacionais,
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que deve ser uma medida extrema, a ser usada somente quando os rgos/ Entidades responsveis pela execuo dos acordos forem incapazes de suprir, por outros meios, as demandas existentes. 2.5.5.3 Com esses aspectos em vista, no vemos bice a que se proceda contratao de pessoal de apoio, quando devidamente prevista nos acordos firmados, desde que efetivamente asseguradas as necessidades de: a) vincular o pessoal contratado a atividades direta e exclusivamente ligadas aos projetos contratantes, no sendo permitido o desvio de pessoal para o exerccio de atividades outras que, mesmo necessrias ou indiretamente relacionadas aos projetos, sejam, na essncia, institucionais, evitando-se, assim, a configurao de contratao indireta de mo-de-obra, vedada constitucionalmente; b) observar o carter de excepcionalidade de tais contrataes, medida extrema a ser usada apenas quando no se puder suprir, por outros meios, as demandas de pessoal existente e quando, dado o carter de temporalidade dos projetos e por no se vislumbrar a possibilidade de realocao de pessoal para outros projetos ou atividades da Administrao, no se mostrar vivel, por razes de ordem tcnica, econmica ou administrativa, a criao de cargos ou funes de natureza permanente para o atendimento dessas demandas; c) atentar para o fato de que o nmero de profissionais contratados deve guardar coerncia com a excepcionalidade dessa medida, no se efetuando contratao de pessoal de apoio seno em carter supletivo, atendo-se s reais necessidades dos projetos acordados. 2.5.6 a inobservncia desses requisitos que vem fazendo com que as prprias contrataes sejam questionadas, quando, na verdade, a problemtica descrita decorre do mal uso que delas se tem feito. A exemplo veja-se: a sucessiva renovao de contratos, que faz as contrataes perderem o carter de temporalidade que as justificavam (itens 11.11, fl. 52 e 10.4.12, fl. 42); o desvio de contratados para o exerccio de atividades institucionais (item 11.13, fl. 53); e a incoerncia entre o nmero de contratados e a excepcionalidade de que se deve revestir essa medida, quando se v, por exemplo, que na SRH/MMARHAL o nmero de servidores pblicos de apenas 34% da fora de trabalho daquela Secretaria, sendo os outros 66% contratados por intermdio de organismos internacionais (item 10.12, fl 49). pois esse desvirtuamento de finalidade que deve ser coibido, o que nos leva a fazer, ao final, propostas nesse sentido, inclusive abordando de forma especfica essa situao existente na SRH/MMARHAL. 2.6 A contratao de servidores pblicos conta dos acordos

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2.6.1 Assim, definidos os casos e limites em que a contratao de pessoal conta de acordos mantidos pela Administrao com organismos internacionais se mostra possvel, resta finalmente a analisar a questo que motivou as diligncias formuladas, qual seja, a contratao de servidor pblico em afronta vedao contida no art. 12, inciso VIII, da Lei n 9.082/95 (LDO/ 96), mantida no art. 11, inciso VIII, da Lei n 9.293/96 (LDO/97). Alis, notase que tal procedimento sempre esteve expressamente vedado pelas LDO anteriores, como se v nos arts. 17, inciso VIII, da Lei n 8.447/92; 20, inciso VIII, da Lei n 8.694/93; e 19, inciso IX, da Lei n 8.931/94. 2.6.2 Essa questo guarda muitas similaridades com a da acumulao de cargos pblicos. Nesse caso, embora no se tendo a ocupao de dois cargos, h a percepo de valores provenientes de duas fontes custeadas, em ltima anlise, pelo Errio. A situao ftica tambm similar: tanto inegvel serem muitas vezes racionais, necessrias e inevitveis as acumulaes que a prpria Constituio, ao estabelecer a regra geral da vedao de acumular, tambm estabeleceu excees a essa regra, apontando casos em que considerou a acumulao faculdade permitida e necessria. 2.6.3 Assim, a aplicao incondicional da disposio mencionada da LDO levaria a um fato de certo modo paradoxal: um servidor pblico, exercendo, por exemplo, as funes de magistrio, poderia perfeitamente, pela Constituio, ter acesso a um outro cargo efetivo no servio pblico, de natureza tcnica ou cientfica, desde que o ocupasse em carter permanente (porque efetivo), mas no poderia sob nenhuma hiptese, dada a vedao da LDO, ser contratado em carter temporrio, quando sua experincia e conhecimento fossem imprescindveis apenas realizao de um trabalho especfico, no se justificando, por razes de ordem econmica, tcnica ou administrativa, a criao de cargo ou funo de natureza permanente para sua execuo. 2.6.4 E esse fato no reflete a realidade prtica da Administrao. Como colocado nas respostas s diligncias formuladas, e salientado no item 13.1.1 da fl. 57, ... o legislador, ao vedar aludidos pagamentos, no excepcionando qualquer categoria, limitou as possibilidades de a Administrao promover a execuo desses projetos, especialmente, daqueles ligados diretamente rea de educao, quando se sabe que os profissionais qualificados e experientes esto, em regra, afetos a instituies de ensino governamentais. 2.6.5 bem verdade que esses projetos tm caractersticas peculiares. Como se v no item 7.3.8.1 da fl. 34, em alguns casos o tempo de trabalho fixado para as atividades afetas a um consultor em mdia 9 horas dirias, por todo o perodo laboral. Nessas condies, uma pessoa contratada dessa forma no poder executar a contento um outro cargo pblico. Mas esse um problema que no se resolve simplesmente vedando essas contrataes.
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A soluo deve ser buscada por meio de outros mecanismos. Um deles o da compatibilidade de horrios, exigncia constitucional para a acumulao de cargos. Sem horrios compatveis e efetivamente cumpridos, seria at mesmo uma violao ao princpio da moralidade admitir-se a dupla remunerao. Essa questo da compatibilidade, alis, no pode, a nosso ver, limitar-se quele rigor que se imprime quando do exame prvio do atendimento dos pressupostos legais. preciso que o efetivo exerccio das atribuies seja constantemente verificado pelos rgos de pessoal da Administrao, inclusive fazendo-se cumprir os horrios na forma da lei. Essa tarefa dos responsveis pelo pessoal, da qual no podem se eximir, sob pena de faltarem com o cumprimento de dever funcional. 2.6.6 Mas observadas essas nuances, somos levados a considerar que a vedao contida na LDO, ao invs de contribuir para a soluo dos problemas enfrentados, tem dificultado a execuo desses projetos, posto que obstou uma prtica que, devidamente normatizada e com limites bem definidos, seria at mesmo de interesse e necessidade dos rgos executores dos acordos firmados. Em alguns casos, como mencionado nas respostas s diligncias efetuadas, o tipo de contratao procedido seria mesmo o nico meio de obter, para o servio pblico, a concorrncia de profissionais de reconhecido mrito e experincia. No ser obstando essa possibilidade que tornar a Administrao mais eficiente, mais capaz de produzir os resultados que dela se exigem. 10. De igual forma, a Lei n 9.473/97, de 22/07/97, ao dispor sobre as diretrizes para a elaborao da Lei Oramentria de 1998, em seu art. 18, inciso IX, impede que sejam destinados recursos para atender despesas com pagamento, a qualquer ttulo, a servidor da administrao pblica ou empregado de empresa pblica ou de sociedade de economia mista, por servios de consultoria ou assistncia tcnica custeados com recursos provenientes de convnios, acordos, ajustes ou intrumentos congneres, firmados com rgos ou entidades de direito pblico ou privado, nacionais ou internacionais (DOU de 23/07/97, pg 15.801). 11. Conforme assevera o Sr. Analista, no que se refere s contrataes da espcie, percebe-se a inexistncia de atos normativos de forma a contribuir para o atual quadro existente na Administrao Pblica, apontado no Relatrio de Auditoria precedente, na medida em que, no existindo normas e critrios claros e objetivos para orientar a ao e limitar o poder de discricionariedade dos gestores pblicos,

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abre-se espao para um grau excessivo de subjetivismo, capaz de desviar referidas contrataes dos princpios que deveriam reg-las. 12. Consoante bem demonstram as informaes consignadas nos autos, a questo complexa, envolvendo diversos aspectos. Tal fato no retira, entretanto, o nus do esforo gerencial, por parte dos formuladores de polticas pblicas relacionadas matria, de estabelecer, com a urgncia que o caso requer, normas disciplinadoras da contratao de pessoal conta de acordos firmados pela Administrao com organismos internacionais, de modo a uniformizar os procedimentos, ficando claramente estabelecidos os casos e limites em que tais contrataes seriam admissveis. Finalizando, uma vez cumpridas as Decises Plenrias nos 066/95 e 109/96, ao acolher parcialmente as sugestes preconizadas pela 6 SECEX, louvando a abrangncia e a qualidade dos trabalhos levados a termo, Voto por que o Tribunal adote a deliberao que ora submeto ao descortino deste Colegiado.

DECISO N 213/98 - TCU - PLENRIO1


1. Processo TC-010.642/96-0. 2. Classe de Assunto: V - Relatrio de Auditoria realizada nos convnios/ acordos firmados com organismos internacionais, ento em vigor, com nfase nas questes relativas contratao de consultores e empresas de consultoria, bem como contratao indireta de pessoal para servios de apoio administrativo por esses mesmos organismos. 3. Interessado: Tribunal de Contas da Unio. 4. Unidades Jurisdicionadas: Secretaria de Ensino Superior - SESU; Secretaria de Educao Mdia e Tecnolgica -SEMTEC; Secretaria de Educao Fundamental - SEF; Secretaria de Educao Especial - SEESP; Secretaria de Projetos Educacionais Especiais - SEPESPE (vinculadas ao Ministrio da Educao e do Desporto); Secretaria de Recursos Hdricos - SRH; Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA; Secretaria de Coordenao de Assuntos do Meio Ambiente (vinculadas ao Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal). 5. Relator: Ministro-Substituto Lincoln Magalhes da Rocha. 6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou. 7. Unidade Tcnica: 6 SECEX. 8. Deciso: O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator, DECIDE: 8.1 - determinar ao Ministrio da Administrao e Reforma do Estado MARE a adoo de providncias no sentido de: 8.1.1 - estabelecer normas relativas contratao de pessoal conta de acordos firmados pela Administrao Pblica com organismos internacionais, observando-se, nos casos a seguir especificados, os seguintes aspectos: 1.
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Publicado no DOU de 11/05/98.

I - na contratao de servios tcnicos especializados, definir com objetividade e clareza que o trabalho a ser executado deve apresentar peculiaridades tais que somente profissional especialmente qualificado, sem vnculo com a Administrao Pblica, possa desempenh-lo satisfatoriamente, evitando-se a contratao, sob esse fundamento, da prestao de servios rotineiros e comuns; II - na contratao de servios de apoio, quando prevista nos acordos ento celebrados: a) obrigatoriedade quanto vinculao do pessoal contratado s atividades direta e exclusivamente ligadas aos projetos contratantes, sendo vedado o desvio desse pessoal para o exerccio de atividades outras que, mesmo necessrias ou indiretamente relacionadas aos projetos, sejam, na essncia, institucionais, evitando-se, assim, a configurao de contratao indireta de mo-de-obra; b) observncia quanto ao carter de excepcionalidade de tais contrataes, medida extrema a ser utilizada somente quando no se puder suprir, por outros meios, as demandas de pessoal existentes e quando, dado o carter de temporalidade dos projetos e por no se vislumbrar a possibilidade de realocao de pessoal para outros projetos ou atividades da Administrao Pblica, no se mostrar vivel, por razes de ordem tcnica, econmica ou administrativa, a criao de cargos ou funes de natureza permanente para o atendimento dessas demandas; c) observncia no sentido de que o nmero de profissionais contratados deve guardar coerncia com a excepcionalidade da medida, evitando a contratao de pessoal de apoio seno em carter supletivo, atendo-se s reais necessidades dos projetos acordados; III - na seleo de pessoal efetuada pela direo dos projetos, obrigatoriedade no sentido de conferir ampla publicidade dos respectivos atos, de forma a garantir maior afluxo de candidatos, dotando-se o respectivo ato de total transparncia administrativa, em respeito ao princpio constitucional da impessoalidade; 8.1.2 - dotar os rgos e entidades da Administrao Pblica do pessoal de que realmente necessitam para o cumprimento de suas atribuies, dispensando especial ateno Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal, tendo em vista a inferioridade do nmero de servidores daquela Secretaria em relao ao pessoal contratado conta de acordos firmados com organismos internacionais; 8.2 - encaminhar cpia desta Deciso, bem como do Relatrio e do Voto que a fundamentam ao Ministrio da Administrao e Reforma do Estado - MARE e ao Ministrio das Relaes Exteriores - MRE. 9. Ata n 15/98 - Plenrio 10. Data da Sesso: 29/04/1998 - Ordinria. 11. Especificao de quorum: 11.1. Ministros presentes: Homero Santos (Presidente), Adhemar Paladini Ghisi, Marcos Vinicios Rodrigues Vilaa, Iram Saraiva, Bento Jos Bugarin, Valmir Campelo e os Ministros-Substitutos Jos Antonio Barreto de Macedo, Lincoln Magalhes da Rocha (Relator) e Benjamin Zymler.
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Homero Santos Presidente

Lincoln Magalhes da Rocha Ministro-Relator

SFC - RECURSOS FEDERAIS REPASSADOS, MEDIANTE CONVNIOS, A ORGANISMOS INTERNACIONAIS Apartado


Ministro-Relator Jos Antonio Barreto de Macedo
Grupo I - Classe VII - Plenrio TC-003.286/96-7 (c/ 01 Volume Anexo) Natureza: Apartado. Responsveis: Alton Barcelos Fernandes, Secretrio-Executivo, e outros. rgo/Entidade: Ministrio da Agricultura, do Abastecimento e da Reforma Agrria/MAARA (extinto) e Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria INCRA. Ementa: Apartado constitudo em cumprimento ao item 8.2 da Dein Ata n. 09/96 - Plenrio). Relatrio da Auditoria ciso Plenria n. 109/96 (in realizada pela Secretaria Federal de Controle nos recursos federais repassados, mediante convnios, a organismos internacionais, analisado por Unidades Tcnicas deste Tribunal. Apurao de falhas/irregularidades. Determinaes.

RELATRIO
O Tribunal, ao apreciar o TC n. 008.440/94-8 - referente a Relatrio da Auditoria realizada pela Secretaria Federal de Controle nos recursos federais repassados a organismos internacionais, sintetizado por equipe de servidores da SAUDI, 40 e 60 SECEX s - decidiu, entre outras providncias (Deciso Plenria n. 109/96, na Sesso de 13.03.96, in Ata n. 09/96, fls. 140/147): 8.2. autorizar a formao de processos apartados a serem remetidos a cada Secretaria de Controle Externo, de acordo com suas clientelas, para que seja dado prosseguimento ao exame dos fatos apontados pela Secretaria de Auditoria e Inspees SAUDI. 2. O presente processo foi constitudo para fins de anlise das ocorrncias verificadas em convnios celebrados entre o antigo Ministrio da Agricultura, do Abastecimento e da Reforma Agrria/MAARA e diversos organismos internacionais, entre eles FAO, ONU e IICA, em especial o que diz respeito s contrataes consideradas irregulares de servidores daquele Ministrio pelos referidos Organismos.
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3. Instruindo o feito, a 40 SECEX promoveu diligncias junto ento CISET/ MAARA, Secretaria Executiva daquele Ministrio e antiga Secretaria de Desenvolvimento Rural do rgo (fls. 154/160), bem assim audincia dos Srs. Celso Luiz Claro de Oliveira e lio Jos Wolff, ex-Diretores do DENACOOP/MAARA, Osvaldo Russo de Azevedo e Marcos Correia Lins, ex-Presidentes do INCRA (fls. 162/168). 4. Aps detalhado exame dos esclarecimentos encaminhados (fls. 179, 232/ 475) e razes de justificativa apresentadas (fls. 229/231, 252, 262, 356/359), aquela Unidade Tcnica, tendo em vista a existncia de 04 Tomada de Contas sobrestadas naquela Unidade aguardando, entre outras decises, a que for adotada nestes autos (TCs n. 009.427/93-7, 010.018/94-8, 010.108/94-7 e 005.821/95-9), prope (fls. 500/503): I seja este processo arquivado nesta SECEX para subsidiar o exame das tomadas de contas supracitadas, alm da prestao de contas do INCRA, exerccio de 1995, TC-005.227/96-8, anexando-se queles autos cpia da documentao constante deste processo, relativa quelas Unidades/ Entidades referentes aos respectivos exerccios; II determinar Secretaria de Desenvolvimento Rural SDR, que: a) apresente justificativas e esclarecimentos em face da recomendao feita pela CISET no item 39 do Relatrio de Auditoria de Convnio n. 134/94 (fl. 130 do vol. I), devendo tais justificativas serem apreciadas na Tomada de Contas da SDR, exerccio de 1994, TC-005.821/95-9; b) promova uma melhor e mais eficaz fiscalizao nos convnios e/ou acordos firmados com os Organismos Internacionais (fls. 120); c) solicite somente o servio ou produto de acordo com os objetivos do convnio firmado com os Organismos Internacionais, no caso IICA, a quem cabe a contratao, cuja despesa dever ser aprovada pela Secretaria (fls. 121); d) adote providncias no sentido de que a FAO preste contas dos recursos federais a ela repassados de forma a comprovar a legitimidade, propriedade, legalidade e economicidade de sua gerncia (fls. 129); III determinar ao Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria INCRA para que: a) tome providncias no sentido de que seja instaurada, nos termos do art. 8 da Lei n. 8.443/92, a Tomada de Contas Especial contra o Sr. MARCOS OTVIO BEZERRA, CPF n. 851.208.637-87, servidor ativo da Universidade Federal Fluminense, pela simultnea percepo de remunerao pela UFF e pelo IICA (Contrato n. 171/94), nos meses de novembro e dezembro de 1994 (Demonstrativo de Dbito s fls. 486);

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b) tome providncias no sentido de que seja instaurada, nos termos do art. 8 da Lei n. 8.443/92, a Tomada de Contas Especial contra a Sra. SEVY DE BARROS MADUREIRA FERREIRA, pela percepo de remunerao pela Fundao Joaquim Nabuco e pelo PNUD, no perodo de 17 e 19.10.1994, cujos recursos so provenientes do Acordo de Cooperao Tcnica firmado entre o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD e o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria INCRA (Demonstrativo de Dbito s fls. 487). IV determinar Secretaria Executiva do Ministrio da Agricultura e do Abastecimento que tome providncias no sentido de que sejam instauradas, nos termos do disposto no art. 8, da Lei n. 8.443/92, as Tomadas de Contas Especiais contra os seguintes servidores: MILCADES MRIO S FREIRE DE SOUZA, MARGARETH BRAGA MARLIERE BARBOSA e JLIO CSAR DE TOLEDO PIZA JNIOR, pela percepo de pagamentos efetuados pelo IICA conta de convnios celebrados com o Ministrio, a ttulo de prestao de servio, quando os mesmos eram ocupantes de cargo em comisso no MAARA (Demonstrativo de Dbito s fls. 480/485). VI determinar Secretaria de Controle Interno do Ministrio da Agricultura e do Abastecimento CISET, que: a) se pronuncie nas contas da SDR sobre a efetivao ou no da eficaz fiscalizao nos convnios e/ou acordos firmados com os Organismos Internacionais; b) adote as medidas necessrias visando assegurar o cumprimento das determinaes para instaurao das Tomadas de Contas Especiais de que tratam o inciso III, letras a e b, bem como inciso IV, ambos desta instruo, manifestando-se oportunamente, tendo em vista o disposto na IN/TCU n. 13/96, art. 3. 5. A Procuradoria, instada a se pronunciar a pedido deste Relator (fls. 504), manifesta-se de acordo com tais proposies, sugerindo, porm, que seja a 40 SECEX orientada a acompanhar, na prestao de contas de 1995 do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Incra, a continuidade do ressarcimento procedido por Francisco Clesson Dias Monte, como indicado no subitem 10.6.4 do parecer instrutrio (fls. 499), bem como seja a mesma Unidade Tcnica incumbida de verificar, quando do exame das contas de 1992 e 1993, sobrestadas, do DENACOOP e da Secretaria de Desenvolvimento Rural, a aplicabilidade da medida preconizada no subitem 10.1.4 (fls. 495) e 10.5.4 (fls. 498) da instruo tcnica. 6. Importa esclarecer que a medida aludida na instruo tcnica e referida no Parecer do douto Ministrio Pblico diz respeito ao possvel reflexo, nas contas acima mencionadas, das ocorrncias apuradas nestes autos, quais sejam, a realizao de despesas sem a devida dotao oramentria, bem assim o desvio de
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funo de diversas pessoas contratadas pelos Organismos Internacionais para o desempenho de atividades inerentes s categorias funcionais do quadro de pessoal do ex-MAARA, sem vnculo com os objetivos dos projetos inicialmente ajustados. 7. o relatrio.

VOTO
Em diversas ocasies, este Tribunal manifestou preocupao com a atuao dos organismos internacionais, no mbito da Administrao Pblica, tendo em vista que a contratao de servidores pblicos por esses organismos, para a execuo de atividades concernentes a convnios celebrados com os rgos federais, tem sido prtica comum. 2. No Relatrio sobre as Contas do Governo, relativas ao exerccio de 1995 (in Ata n. 21/96 - Plenrio), foi formulada a seguinte recomendao, entre outras: d) sejam aprovadas normas disciplinadoras em relao celebrao de convnios com organismos internacionais, tais como PNUD, IICA, OEA, FAO, CEPAL, UNICEF, OIT, BIRD e BID, no tocante contratao de consultores. 3. Em Sesso de 17.09.97, o Plenrio apreciou o TC n. 005.240/96-4, processo apartado constitudo, a exemplo destes autos, em decorrncia do decidido na Sesso Plenria de 13.03.96 (Deciso n. 109/96). No referido apartado, verificouse, entre vrias ocorrncias envolvendo a Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica - SAE/PR, aquela referente contratao de servidores para prestarem servios tcnicos especializados e de consultoria junto a Projetos desenvolvidos pelo PNUD - Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento. 4. Na oportunidade, o Relator daqueles autos, Ministro Paulo Affonso Martins de Oliveira, ressaltou a relevncia de Projetos dessa espcie para o Brasil, bem assim a necessidade de se conhecer as dificuldades enfrentadas para encontrar pessoas realmente preparadas para desempenhar, a contento, tarefas dessa natureza, que demandam, muitas vezes conhecimentos especficos e de grande responsabilidade (v. itens 20 e 21 do Voto de Ministro-Relator, fls. 164, in Ata n. 36/97). 5. No aludido processo, o Tribunal decidiu (Deciso n. 601/97), com respeito acumulao de remunerao em que ficou comprovada a compatibilidade de horrios e disponibilidade de tempo dos servidores envolvidos, determinar Diretoria de Administrao Geral da Casa Militar da Presidncia da Repblica a observncia rigorosa das disposies das Leis de Diretrizes Oramentrias, que probem a realizao de despesas com o pagamento de servidores da Administrao Pblica, ou empregados de empresas pblicas ou de sociedades de economia mista, por servios de consultoria ou assistncia tcnica, custeados com recursos provenientes de convnios, acordos, ajustes, ou outros instrumentos congneres,

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firmados com rgos ou entidades de direito pblico ou privado, nacionais ou internacionais. 6. No presente caso, relativamente percepo cumulativa de remunerao por parte dos Srs. Milcades Mrio S Freire de Souza e Jlio Csar de Toledo Piza Jnior e Sra. Margareth Braga Marliere Barbosa, alm de no haver sido devidamente comprovada a compatibilidade de horrios entre as atividades desempenhadas no Ministrio da Agricultura e do Abastecimento - MA e no Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura - IICA, tais servidores exerciam cargos em comisso naquele Ministrio, estando, portanto, submetidos ao regime de integral dedicao ao servio, de conformidade com o disposto no 1 do art. 19 da Lei n. 8.112/90. 7. Quanto ao Prof. Marcos Otavio Bezerra, releva assinalar que, de conformidade com as Consideraes Gerais do Contrato de Prestao de Servios Profissionais de Consultoria firmado com o IICA, o Consultor no poderia exercer cargo pblico remunerado, figurando no rodap do mencionado instrumento, declarao neste sentido, por ele assinada (fls. 457/459). Ademais, tambm neste caso, no restou devidamente comprovada a compatibilidade de horrios entre o cargo pblico de professor e o exerccio de consultoria, requisito estabelecido no art. 37, inciso XVI, da Constituio Federal, para a licitude da acumulao. 8. Assim sendo, considero pertinentes as propostas da 4 SECEX no sentido de serem instauradas as respectivas Tomadas de Contas Especiais. 9. Por outro lado, no tocante Sra. Sevy de Barros Madureira Ferreira, tendo em vista que a importncia percebida indevidamente, acrescida da correo monetria e dos encargos legais pertinentes, corresponde a 648,32 UFIRs, conforme demonstrativo s fls. 506, encontrando-se, pois, abaixo do limite fixado na IN/ TCU n. 18/97 para o corrente exerccio (3.000 UFIRs), entendo aplicvel o art. 6, caput, da IN/TCU n. 13/96. Ante o exposto, acolho, no essencial, o parecer da 4 Secretaria de Controle Externo, com os acrscimos oferecidos pelo Ministrio Pblico e, pois, voto por que seja adotada a deciso que ora submeto apreciao deste E. Plenrio.

DECISO N 243/98 - TCU - PLENRIO1


1. Processo TC-003.286/96-7 (c/ 01 Volume Anexo). 2. Classe de Assunto: Apartado constitudo em cumprimento ao item 8.2 da Deciso Plenria n. 109/96. 3. Responsveis: Celso Luiz Claro de Oliveira, lio Jos Wolff, Osvaldo Russo de Azevedo e Marcos Correia Lins. 4. rgo/Entidade: Ministrio da Agricultura, do Abastecimento e da Reforma Agrria/MAARA (extinto) e Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - INCRA. 5. Relator: Ministro Jos Antonio Barreto de Macedo. 6. Representante do Ministrio Pblico: Marinus Eduardo De Vries Marsico. 1. Publicada no DOU de 20/05/98.
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7. Unidade Tcnica: 4 SECEX. 8. Deciso: O Tribunal, diante das razes expostas pelo Relator, DECIDE determinar: 8.1 - Secretaria de Desenvolvimento Rural SDR do Ministrio da Agricultura e do Abastecimento, que: 8.1.1 - apresente justificativas e esclarecimentos relativamente s ocorrncias envolvendo ajustes com a Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e Agricultura FAO, as quais foram objeto das ressalvas feitas pela CISET/MAARA no item 39 do Relatrio de Auditoria de Convnios n. 134/94; 8.1.2 - abstenha-se de solicitar servio ou produto que no se coadune com os objetivos de convnio firmado com os Organismos Internacionais; 8.1.3 - adote providncias no sentido de exigir que a FAO preste contas de recursos federais recebidos, por meio de convnios ou instrumentos similares, de forma a comprovar a legalidade, legitimidade e economicidade de sua aplicao; 8.2 - ao Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - INCRA que, com fulcro no art. 8 da Lei n. 8.443/92, promova a instaurao de tomadas de contas especiais para apurao da responsabilidade: 8.2.1 - do Sr. Marcos Otvio Bezerra, CPF n. 851.208.637-87, servidor ativo da Universidade Federal Fluminense, pelo dbito decorrente da percepo simultnea de remuneraes pagas pela UFF e pelo IICA (Contrato n. 171/94), nos meses de novembro e dezembro de 1994; 8.2.2 - da Sra. Sevy de Barros Madureira Ferreira, com observncia do disposto no art. 6, caput, da IN/TCU n. 13/96, em decorrncia do recebimento indevido de remunerao, no perodo de 17 a 19/10/94, com recursos provenientes do Acordo de Cooperao Tcnica firmado entre o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - INCRA e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento - PNUD; 8.3 - Secretaria Executiva do Ministrio da Agricultura e do Abastecimento que tome providncias no sentido de que sejam instauradas, nos termos do disposto no art. 8 da Lei n. 8.443/92, as tomadas de contas especiais contra os seguintes servidores: Milcades Mrio S Freire de Souza, Jlio Csar de Toledo Piza Jnior e Margareth Braga Marliere Barbosa, pelo dbito decorrente da simultnea percepo de remunerao paga pelo antigo Ministrio da Agricultura, do Abastecimento e da Reforma Agrria - MAARA e pelo Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura - IICA, nos perodos de maio/92, dezembro/91 e maio/julho-92, respectivamente; 8.4 Secretaria de Controle Interno do Ministrio da Agricultura e do Abastecimento CISET/MA, que se pronuncie nas prximas contas da Secretaria de Desenvolvimento Rural daquele Ministrio sobre a fiscalizao nos convnios e/ou acordos firmados com os Organismos Internacionais. 8.5 - 4 SECEX que: 8.5.1 - acompanhe, na Prestao de Contas do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria INCRA, relativa ao exerccio de 1995, a continuidade
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do ressarcimento procedido por Francisco Clesson Dias Monte, bem como o reflexo das ocorrncias objeto destes autos nas contas sobrestadas do DENACOOP (exerccios de 1992 e 1993 TCs n. 009.427/93-7 e 010.018/94-8, respectivamente) e da Secretaria de Desenvolvimento Rural do MAA (exerccios de 1993 e 1994 TCs n. 010.108/94-7 e 005.821/95-9); 8.5.2 encaminhe Secretaria de Desenvolvimento Rural cpia do Relatrio de Auditoria de Convnios n. 134/94 (fls. 124/135 do Vol. An. I), com vistas ao atendimento da determinao objeto do subitem 8.1.1 supra; 9. Ata n. 16/98 Plenrio. 10. Data da Sesso: 06/05/1998 Ordinria. 11. Especificao do quorum: 11.1. Ministros presentes: Homero Santos (Presidente), Adhemar Paladini Ghisi, Carlos tila lvares da Silva, Marcos Vinicios Rodrigues Vilaa, Iram Saraiva, Humberto Guimares Souto, Valmir Campelo e o Ministro-Substituto Jos Antonio Barreto de Macedo (Relator). Homero Santos Presidente Jos Antonio Barreto de Macedo Ministro-Relator

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UNIFAP - INFORMAES SOBRE GESTO DO TITULAR ANTERIOR NO CARGO DE REITOR Solicitao de Instaurao de Tomada de Contas Especial
Ministro-Relator Valmir Campelo
Grupo I - Classe VII - Plenrio TC-775.175/97-8 Natureza: Solicitao de instaurao de TCE Responsvel: Joo Renr Ferreira de Carvalho (Reitor) Entidade: Fundao Universidade Federal do Amap UNIFAP Vinculao: Ministrio da Educao Ementa: Solicitao de instaurao, pelo TCU, de Tomada de Contas Especial nos setores financeiros e administrativos da Universidade para produzir subsdios a relatrio do Reitor ao MEC em relao gesto de seu antecessor. Instruo da Unidade instrutiva demonstra ausncia de fundamentos legais para a admissibilidade do pedido. Com base no art. 6, c/c art. 5 da Lei n 8.443/92, o Tribunal decide no conhecer do pleito por falta de base legal sua admissibilidade. Cincia ao interessado. Anexao dos autos ao TC-775.025/98-4 que encapa relatrio de auditoria realizada na Entidade. Trata-se de solicitao do Reitor da Fundao Universidade Federal do Amap UNIFAP para o TCU instaurar Tomada de Contas Especial em todos os setores financeiros e administrativos daquela Universidade. Tal pedido est justificado, pelo solicitante, no fato de ter assumido o cargo de Reitor sem transmisso de cargo pelo titular anterior e por no dispor de elementos suficientes para fazer um relatrio circunstanciado ao MEC a respeito da gesto do Prof. (...) que dirigiu a UNIFAP por mais de quatro anos. 2. A SECEX-AP analisou os elementos que subsidiam a solicitao, elaborando a instruo de fls. 2/3 dos autos, da qual fao destaque: a) Por fora de norma constitucional (Art. 71, Inciso II), o Tribunal de Contas da Unio tem a competncia de julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos das administrao direta e indireta, includas as fundaes .... b) A mesma competncia est inscrita no Inciso I, art. 1 da Lei n 8.443/92 (Lei Orgnica do TCU).

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c) O art. 3 da citada Lei prescreve que o TCU, no mbito de sua competncia e jurisdio, tem o poder regulamentar, podendo expedir atos e instrues normativas sobre matria de suas atribuies. d) Relativamente Prestao de Contas (no caso da UNIFAP prestao de contas), o art. 2 da Instruo Normativa n 12/96-TCU determina que a prestao de contas das entidades da administrao indireta devem ser encaminhadas ao Tribunal no prazo mximo de 150 dias aps o encerramento do exerccio. Infere-se, assim, que a prestao de contas deve ser apresentada anualmente e que a sua elaborao competncia do Responsvel e no desta Corte de Contas. e) No que se refere Tomada de Contas Especial, o art. 8 da Lei n 8.443/ 92 define os casos cuja ocorrncia demandariam a instalao de tomada de contas especial. Os casos so: Omisso no dever de prestar contas; no comprovao da aplicao dos valores pblicos e prtica de qualquer ato ilegal, ilegtimo ou antieconmico de que resulte dano ao Errio. A razo apresentada pelo Reitor para solicitar a tomada de contas especial a falta de transmisso de cargo. Ora, como demonstrado, tal fato no motivo suficiente para a instaurao de uma tomada de contas especial. f) O mesmo artigo citado no item acima, in fine, determina que a autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidria, dever imediatamente adotar providncias com vistas instaurao da tomada de contas especial para apurao dos fatos, identificao dos responsveis e quantificao do dano. g) Ainda no uso do seu poder regulamentar, o TCU emitiu a Instruo Normativa n 13, de 4.12.96. O pargrafo nico do art. 1 desta Instruo informa que a tomada de contas especial medida de exceo, somente devendo ser instaurada aps esgotadas as providncias administrativas internas com vistas recomposio do Errio. No entendimento do analista, o Reitor, ao tomar conhecimento da prtica de ato ilegal, ilegtimo ou antieconmico, deve proceder instalao de comisso de sindicncia, inqurito administrativo ou processo administrativo disciplinar, com o objetivo de apurar os fatos, identificar os responsveis e quantificar o dano. Esgotadas, na rea administrativa, as providncias com vistas recomposio do dbito, o Gestor deve solicitar do Controle Interno a instaurao de tomada de contas especial. Aps a apurao dos fatos pelo Controle Interno, a tomada de contas especial encaminhada ao TCU. Ainda no entendimento do analista, a SECEX-AP no pode, tambm, proceder a inspeo na Entidade, posto que a solicitao no encontra amparo
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legal no que dispe o artigo 205 do Regimento Interno do TCU, uma vez que inexistem na petio dados suficientes para fundamentar a sua realizao. Informe-se, no entanto, que a Entidade em tela est sendo auditada por esta SECEX-AP, no perodo de 19.02 a 09.03.98, com respaldo no Plano de Auditoria do 1 semestre/98, registrado no SPA sob o n030024/ 1998-1, 00003, conforme Portaria SECEX-AP n 3, de 16.02.98. Pelo exposto acima, o analista encaminha os autos considerao superior, com a proposta de indeferimento do pleito do Magnfico Reitor da Universidade Federal do Amap, posto que no existem fundamentos legais para a sua admissibilidade, dando conhecimento ao interessado do inteiro teor da Deciso que vier a ser proferida. o Relatrio.

VOTO
3. Est evidenciado, nos elementos que reproduzi no Relatrio, que se trata de solicitao indevida para que esta Corte instaure Tomada de Contas Especial na Universidade Federal do Amap, a fim de gerar elementos para que o atual Reitor utilize-os politicamente contra o seu antecessor. 4. A bem lanada instruo da SECEX-AP demonstra a improcedncia do pedido, que no se compatibiliza s finalidades constitucionais desta Corte. Ademais, carece de base legal a sua admissibilidade. Por isso, tomando por referncia o disposto nos arts. 6 e 5 da Lei Orgnica desta Corte, acolho a proposta daquela Unidade no sentido do no conhecimento do solicitado por falta de fundamento legal para a sua admissibilidade, dando-se conhecimento ao interessado da deliberao que vier a ser adotada. 5. Ressalvo que entendo pertinente remeter ao interessado, alm de cpia da deliberao que for adotada, cpia do Relatrio e Voto que a fundamentam, por conterem elementos elucidativos alta administrao da Universidade em causa, bem como determinar a juntada destes autos ao TC-775.025/98-4, que encampa elementos de auditoria realizada naquela entidade e ainda em fase de instruo. Assim, VOTO por que o Tribunal adote a Deciso, cujo teor submeto elevada apreciao deste Colegiado.

DECISO N 242/98-TCU - PLENRIO1


1.ProcessoTC-775.175/97-8 2.ClassedeAssunto:(VII) Solicitao de instaurao de TCE 3.Interessado: Joo Renr Ferreira de Carvalho 4. Entidade: Fundao Universidade Federal do Amap UNIFAP Vinculao: Ministrio da Educao 1. Publicada no DOU de 20/05/98.
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5.Relator:Ministro Valmir Campelo 6.RepresentantedoMinistrioPblico: no atuou 7.Unidade Tcnica: SECEX-AP 8.Deciso: Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator e com base no art. 6, combinado com o art. 5, da Lei n 8.443;92, DECIDE: 8.1. no conhecer da solicitao do Sr. Joo Renr Ferreira de Carvalho, Reitor da Fundao Universidade Federal do Amap, para que este Tribunal instaure Tomada de Contas Especial naquela instituio, por ausncia de fundamento legal que ampare a admissibilidade do pleito; 8.2 determinar a remessa de cpia desta deliberao, bem como do Relatrio e Voto que a fundamentam, ao interessado e a juntada dos autos ao TC-775.025/98-4. 9. Ata n16/98 Plenrio. 10.DatadaSesso: 06/05/1998- Ordinria. 11. Especificao do quorum: 11.1. Ministros presentes: Homero dos Santos (Presidente), Adhemar Paladini Ghisi, Carlos tila lvares da Silva, Marcos Vinicios Rodrigues Vilaa, Iram Saraiva, Valmir Campelo (Relator) e o Ministro-Substituto Jos Antonio Barreto de Macedo. Homero Santos Presidente Valmir Campelo Ministro-Relator

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ICC - ACUMULAO DE EMPREGO EM SUBSIDIRIA DE EMPRESA DE ECONOMIA MISTA COM CARGO PBLICO EM ADMINISTRAO MUNICIPAL Denncia
Ministro-Relator Carlos tila lvares da Silva
Grupo II - Classe VII - Plenrio TC-018.855/96-2 (sigiloso) Natureza: Denncia Entidade: Indstria Carboqumica Catarinense S.A. - ICC Interessados: Identidade preservada (art. 55, 1 , da Lei n 8.443/92 c/c o art. 35, 4 , inciso II, da Resoluo TCU n 77/96) Ementa: Denncia. Acumulao ilcita de emprego em subsidiria de empresa de economia mista com cargo pblico em administrao municipal. Diligncia in loco. Procedncia. Audincia. Acolhimento das razes de justificativa. Cancelamento do sigilo. Arquivamento.

RELATRIO
Trata-se de denncia formulada ao Tribunal acerca de possvel ilegalidade na acumulao de emprego pblico exercido na Indstria Carboqumica Catarinense S.A. com os cargos de Assessor Jurdico da Cmara Municipal de Imbituba/SC e de Procurador Jurdico daquele Municpio (fls. 3/5). Ouvido em audincia (fl. 73), o denunciado apresentou razes de justificativa (fls. 78/82) que, em sntese, dizem o seguinte: a Indstria Carboqumica Catarinense S.A., sociedade controlada por empresa de economia mista (Petrobrs Fertilizantes S.A. - Petrofrtil), no se enquadra no rol das espcies societrias definidas nos incisos XVI e XVII do art. 37 da Constituio Federal, no havendo ilegalidade no exerccio concomitante de um emprego naquela empresa e o cargo de assessor jurdico em rgo municipal; atuou como Assessor Jurdico da Cmara Municipal de Imbituba/SC e como Procurador Jurdico do Prefeito do mesmo Municpio; em ambas as situaes foi nomeado por portaria, ocorrendo o exerccio dessas funes fora do horrio normal de expediente, sem prejuzo s suas atividades na ICC; e
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no recebeu qualquer remunerao pelas funes exercidas na Cmara e Prefeitura Municipal de Imbituba/SC.

A Secex/SC, ao analisar os esclarecimentos, por entender que a ICC, nos termos do inciso III do art. 5 do Decreto-lei n 200/67, uma sociedade de economia mista e que por isso seus empregados esto sujeitos vedao constitucional de acumulao remunerada de cargos, funes ou empregos (art. 37, XVII, CF), prope, em pareceres uniformes (fls. 113/114): ...determinao Indstria Carboqumica Catarinense S.A. - ICC, em liquidao, no sentido de serem adotadas as medidas cabveis para a apurao da gravidade da falta cometida pelo empregado Milton Chukster, que diz respeito acumulao ilcita de emprego e cargos remunerados na Administrao Pblica, com o fim da aplicao das sanes previstas na Lei, inclusive daquela constante no art. 482, b da Consolidao das Leis do Trabalho-CLT, se for o caso, comunicando-se esta Corte de Contas sobre as providncias levadas a efeito. O Ministrio Pblico, em parecer de lavra do Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado, manifesta-se nos seguintes termos (fls. 116/118): .......................................................................................................... Realizada diligncia in loco pela SECEX/SC, verificou-se efetivamente a acumulao (fls. 19/22), tendo sido determinada e promovida a audincia prvia dos responsveis (fls. 61/75), que apresentaram razes de justificativa (fls. 76/111). Apreciando-as, a Unidade Tcnica conclui pela irregularidade da aludida acumulao e sugere determinao Indstria Carboqumica Catarinense no sentido da adoo das medidas cabveis para apurao da falta cometida pelo empregado, com vistas a aplicao de sano (fl. 113). Honra este Ministrio Pblico a audincia solicitada por V. Ex (fl. 115). De incio, concordamos com a Unidade Tcnica sobre a eliso da responsabilidade dos dirigentes e ex-dirigentes da ICC, uma vez que alegaram o desconhecimento da referida acumulao (fls. 76, 105, 106, 107, 108, 109, 110/111). Quanto ao Sr. MILTON CHUKSTER, alega que houve iliceidade no pr-julgamento realizado pelo Tribunal; que a Indstria Carboqumica Catarinense, desde a edio da Lei n 6.524, de 11.4.78, j no sociedade de economia mista, mas to-s sociedade annima, controlada da Petrobrs Fertilizantes S.A.-Petrofrtil, de modo que seus empregados no so alcanados pela vedao constitucional de acumulao de cargos e empregos pblicos; que, quando assessor da Prefeitura e da Cmara Municipal de Imbituba/SC, atuava fora do horrio de expediente e sem prejuzo das suas atividades na
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ICC; que sua nomeao e exonerao nos cargos municipais deram-se por portaria, no se configurando, portanto, relao de emprego com o Municpio (fls. 78/82). No que concerne ao pr-julgamento alegado, este de maneira nenhuma ocorreu, tendo sido verificada apenas, em inspeo in loco loco, pela Unidade Tcnica deste Tribunal, a ocupao simultnea de cargo e emprego pblico, objeto da audincia prvia que lhe foi concedida, em respeito aos princpios constitucionais do contraditrio e da ampla defesa. Tais medidas antecedem a deciso desta Corte sobre a matria, que est por vir, estritamente dentro do processo regular, previsto na Lei n 8.443/92. Sobre sua atuao, no cargo municipal, fora do horrio de expediente da ICC, apesar da alegao, no trouxe aos autos as provas que lhe cabe. Quanto no-configurao do vnculo empregatcio com o Municpio, no se v como acolh-la. Primeiro, porque no se sabe se o regime escolhido pelo Municpio para os seus servidores o celetista ou o estatutrio; segundo, porque as portarias (fls. 23 e 30) so de extrema clareza, indicando a ocupao pelo responsvel do cargo pblico municipal, concomitantemente ao emprego na ICC. No que atina ICC no ser uma sociedade de economia mista, exsurgem dos autos duas questes. Primeira, seriam os empregados das empresas estatais controladas direta ou indiretamente pelo Poder Pblico, que no se enquadram no conceito legal de sociedade de economia mista, alcanados pela vedao constitucional de acumulao de cargos, funes ou empregos pblicos? Segunda, na hiptese de resposta afirmativa ao primeiro quesito, seria o empregado faltoso, no caso em tela, passvel de apenao e qual a pena cabvel? A resposta primeira pergunta , segundo pensamos, afirmativa. A norma estabelecendo a vedao constitucional (art. 37, incisos XVI e XVII). Conquanto essa norma no estenda expressamente a vedao s empresas estatais controladas direta ou indiretamente pelo Poder Pblico, no se pode concluir, com base nas definies de empresa pblica e de sociedade de economia mista previstas no Decreto-Lei n 200/67, que os empregados de tais empresas no seriam atingidos por essa vedao. O equvoco est em se pretender interpretar a Constituio luz das normas que lhe so inferiores, quando a regra de hermenutica justamente oposta, no sentido de que estas normas infraconstitucionais que devem ser lidas tendo aquela com paradigma. A Constituio ao referir-se, no art. 37, XVII, a autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes mantidas pelo poder pblico
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pretendeu abranger todas as entidades criadas ou assumidas pelo Estado como instrumento de sua ao. que a vedao de acumulao de cargos, empregos e funes pblicas a regra insculpida na Constituio, de maneira que qualquer exceo a essa regra deve ser expressa na prpria Constituio, como bem esclareceu o Ministro CARLOS VELLOSO, em seu voto proferido no RE n 163.204-6/SP, de 9.11.94, ao tratar da matria de acumulao entre proventos e vencimentos, in verbis: No procede a afirmativa de que a Constituio apenas veda a acumulao de cargos pblicos. Que a Constituio expressa no estabelecer tal acumulao, no h dvida. Partir dessa proibio para a afirmativa no sentido de que a Constituio permitiria a acumulao de proventos com vencimentos, ir longe demais. O que deve ficar esclarecido que deveria ser expressa a permisso excepcional, a acumulao de proventos com vencimentos, dado que a proibio est implcita na vedao expressa. que os proventos decorrem, sempre, de um cargo exercido na atividade. Se a regra a proibio da acumulao, a . (grifoupermisso, que exceo, h de ser expressa, h de ser escrita. se). Ademais, a admissibilidade da acumulao pretendida pelo responsvel fere o esprito, a finalidade, da norma constitucional entelada. A inobservncia da finalidade da norma fulmina-a em sua essncia. Nesse sentido, manifestou-se CARLOS ARI SUNDFELD (Inadmissibilidade da Acumulao de Cargo Pblico em Empresa Estatal, Boletim de Direito Administrativo, ano X, n 4, abril/94, p. 223), in verbis : Como j se viu, o esprito da regra evitar o risco de que atividades de relevncia pblica sejam mal executadas, e de que o Poder Pblico remunere, direta ou indiretamente, mais de uma vez o trabalho de algum, em prejuzo evidente para os cofres estatais. bvio que o incmodo que a proibio de acumular pretende impedir independe da natureza jurdica ou da estrutura organizacional da entidade empregadora; tanto existe em relao a pessoas de direito pblico quanto com referncia a pessoas de direito privado, seja qual for o rtulo que a legislao lhes imprima. Se no bastassem esses argumentos para justificar a impossibilidade da acumulao de cargo pblico na administrao direta com emprego em sociedade annima controlada, direta ou indiretamente, pelo Estado, acrescente-se que, neste Tribunal, o entendimento de que tal emprego pblico, cuja ocupao submete-se a prvio concurso pblico. Sendo o emprego pblico, incide sobre ele o Direito Pblico, ratificando a inafastabilidade da proibio constitucional de acumular.
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Esse entendimento est cristalizado no Enunciado n 231 da Smula desta Corte, vejamos: A exigncia de concurso pblico para admisso de pessoal se estende a toda a Administrao Indireta, nela compreendidas as Autarquias, as Fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, as Sociedades de Economia Mista, as Empresas Pblicas e, ainda, as demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, mesmo que visem a objetivos estritamente econmicos, em regime de competitividade com . (grifou-se). a iniciativa privada. Diante dessas ponderaes, portanto, de concluir que o Sr. MILTON CHUKSTER efetivamente acumulou indevidamente emprego e cargo pblico. No se tem dvida que a violao da norma constitucional ampara a eventual apenao do responsvel. No entanto, que penalidades seriam cabveis, in concreto? Quanto aplicao das sanes previstas na CLT, so de competncia da Indstria Carboqumica Catarinense, cabendo a ela discricionariamente decidir sobre a matria, de modo que, para esse fim, convm a comunicao a essa empresa da deciso que vier a ser proferida no caso. No que pertine hiptese de restituio pelo responsvel dos valores que percebeu em duplicidade, cabem ponderaes mais longas. de considerar a alegao do responsvel, embora sem comprov-la, de que prestou os servios ao Municpio, fora do horrio de expediente, sem prejuzo de sua atuao na ICC. que, embora lhe caiba o nus da prova, no se encontra, nos autos, contraprova cabal da superposio de horrios, de modo que a devoluo dos recursos poderia configurar o enriquecimento sem causa do Estado, se efetivamente os servios tiverem sido prestados em horrios distintos. Supondo-se, ainda, a aplicao da pena de devoluo de recursos, quais valores deveriam ser restitudos, os percebidos dos cofres municipais ou aqueles recebidos da empresa estatal? Qual o critrio a ser utilizado a balizar a devoluo, deve-se, por exemplo, restituir o ente estatal que sofreu prejuzo ou, favorecendo o empregado, deve ser ressarcido o ente que pagou os menores valores? No temos respostas a estas perguntas. No sabemos se houve efetivamente prejuzo patrimonial de um dos entes estatais, pois que o responsvel alega a prestao de servios em horrios distintos. Por outro lado, refoge a competncia desta Corte determinar a devoluo de recursos aos cofres Muni-

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cipais, que foram percebidos em valores menores, conforme comparao entre as planilhas de fls. 107 e 33/59. Outrossim, de ver que a acumulao ilegtima no atual, pois que cessou em 31.12.96. Assim, diante dessa situao, pensamos que melhor se afigura a aplicao de multa ao responsvel. Ante o exposto, em face da violao da norma constitucional que veda a acumulao de cargos e empregos pblicos, opina este representante do Ministrio Pblico no sentido de que no sejam acolhidas as razes de justificativa apresentadas pelo Sr. MILTON CHUKSTER, aplicando-se-lhe a multa prevista no art. 58, II, da Lei n 8.443/92, com fundamento no art. 43, pargrafo nico, da referida Lei. Outrossim, sugere-se o encaminhamento da deciso que vier a ser proferida por esta e. Corte ao liquidante da Indstria Carboqumica Catarinense, para adoo das medidas de sua competncia que entender cabveis. o Relatrio.

VOTO
Por preencher os requisitos de admissibilidade previstos no art. 213 do Regimento Interno deste Tribunal a presente denncia pode ser conhecida. No mrito, restou comprovada a acumulao ilcita de emprego em subsidiria de empresa de economia mista e de cargo pblico em administrao municipal, que, entretanto, cessou em 27/12/1996, quando o interessado foi exonerado do cargo de confiana que ocupava na Prefeitura Municipal de Imbituba/SC. A Unidade Tcnica prope determinao Indstria Carboqumica Catarinense S.A. - ICC para a apurao da falta cometida pelo empregado Milton Chukster. J o Ministrio Pblico, ante as ponderaes por ele expendidas, sugere a aplicao da multa prevista no art. 58, II, da Lei n 8.443/92, ao prprio empregado, ante a violao da norma constitucional que veda a acumulao de cargos e empregos pblicos. A meu ver, entretanto, a multa prevista no dispositivo legal indicado s aplicvel aos responsveis, assim conceituadas aquelas pessoas que se enquadrem no pargrafo nico do art. 70 da Constituio Federal, como prev o inciso VIII do art. 71, tambm da CF. Essa penalidade especfica para ato de gesto censurvel. A acumulao ilcita de cargo e emprego pblico no pode ser classificada como ato de gesto. Logo, quem a pratica no est sujeito s cominaes a que se refere o art. 58 da citada Lei n 8.443/92. Por esse motivo, com vnias ao Ministrio Pblico, deixo de acolher a sugesto de aplicao da multa ao empregado da ICC S.A.
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Alm disso, como est demonstrado no Relatrio precedente, o exerccio do cargo pblico na administrao municipal, embora ilegal, no causou prejuzo atuao do empregado na ICC. As declaraes do Presidente daquela Estatal (fl. 105) e do Chefe do Setor da Pessoal (fl. 103) confirmam que o Sr. Milton Chukster exerceu, efetivamente, suas atividades laborais naquela Companhia durante o perodo em que ocorreu a acumulao. Por isso, como assinala o Ministrio Pblico, a devoluo dos recursos configuraria o enriquecimento sem causa do Estado. De outra parte, refoge, tambm, a este Tribunal, a competncia para determinar a devoluo dos recursos de que tratam estes autos aos cofres Municipais. Por isso, e considerando que a acumulao cessou em dezembro de 1996 e, ainda, que as contas da ICC, relativas aos exerccios em que ocorreram as acumulaes em tela (1993: TC-674.043/94-4; 1994: TC-650.165/95-0; 1995: 650.205/96-0; e 1996: 650.173/97-0), j foram julgadas, sendo as duas primeiras regulares com ressalvas e as duas ltimas regulares com quitao plena, entendo que o encaminhamento adequado para esta denncia o arquivamento. Assim, VOTO por que o Tribunal adote a DECISO que ora submeto apreciao deste Plenrio.

PARECER DO MINISTRIO PBLICO JUNTO AO TCU Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado


Excelentssimo Senhor Ministro-Relator. Trata-se de denncia formulada pelo Sr. JOS LUIZ C. FLAVERCHEN, acerca da acumulao ilegtima de emprego e cargo pblico, este na Prefeitura e na Cmara do Municpio de Imbituba/SC, aquele na Indstria Carboqumica Catarinense S/A, pelo Sr. MILTON CHUKSTER (fls. 3/18). Realizada diligncia in loco pela SECEX/SC, verificou-se efetivamente a acumulao (fls. 19/22), tendo sido determinada e promovida a audincia prvia dos responsveis (fls. 61/75), que apresentaram razes de justificativa (fls. 76/111). Apreciando-as, a Unidade Tcnica conclui pela irregularidade da aludida acumulao e sugere determinao Indstria Carboqumica Catarinense no sentido da adoo das medidas cabveis para apurao da falta cometida pelo empregado, com vistas a aplicao de sano (fl. 113). Honra este Ministrio Pblico a audincia solicitada por V. Exa. (fl. 115). De incio, concordamos com a Unidade Tcnica sobre a eliso da responsabilidade dos dirigentes e ex-dirigentes da ICC, uma vez que alegaram o desconhecimento da referida acumulao (fls. 76, 105, 106, 107, 108, 109, 110/111). Quanto ao Sr. MILTON CHUKSTER, alega que houve iliceidade no pr-julgamento realizado pelo Tribunal; que a Indstria Carboqumica Catarinense, desde a edio da Lei n. 6.524, de 11.4.78, j no sociedade de economia mista, mas to-s sociedade annima, controlada da Petrobrs Fertilizantes S.A.-Petrofrtil, de modo que seus empregados no so alcanados pela vedao constitucional de
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acumulao de cargos e empregos pblicos; que, quando assessor da Prefeitura e da Cmara Municipal de Imbituba/SC, atuava fora do horrio de expediente e sem prejuzo das suas atividades na ICC; que sua nomeao e exonerao nos cargos municipais deram-se por portaria, no se configurando, portanto, relao de emprego com o Municpio (fls. 78/82). No que concerne ao pr-julgamento alegado, este de maneira nenhuma ocorreu, tendo sido verificada apenas, em inspeo in loco, pela Unidade Tcnica deste Tribunal, a ocupao simultnea de cargo e emprego pblico, objeto da audincia prvia que lhe foi concedida, em respeito aos princpios constitucionais do contraditrio e da ampla defesa. Tais medidas antecedem a deciso desta Corte sobre a matria, que est por vir, estritamente dentro do processo regular , previsto na Lei n. 8.443/92. Sobre sua atuao, no cargo municipal, fora do horrio de expediente da ICC, apesar da alegao, no trouxe aos autos as provas que lhe cabe. Quanto no-configurao do vnculo empregatcio com o Municpio, no se v como acolh-la. Primeiro, porque no se sabe se o regime escolhido pelo Municpio para os seus servidores o celetista ou o estatutrio; segundo, porque as portarias (fls. 23 e 30) so de extrema clareza, indicando a ocupao pelo responsvel do cargo pblico municipal, concomitantemente ao emprego na ICC. No que atina ICC no ser uma sociedade de economia mista, exsurge dos autos duas questes. Primeira, seriam os empregados das empresas estatais controladas direta ou indiretamente pelo Poder Pblico, que no se enquadram no conceito legal de sociedade de economia mista, alcanados pela vedao constitucional de acumulao de cargos, funes ou empregos pblicos? Segunda, na hiptese de resposta afirmativa ao primeiro quesito, seria o empregado faltoso, no caso em tela, passvel de apenao e qual a pena cabvel? A resposta primeira pergunta , segundo pensamos, afirmativa. A norma estabelecendo a vedao constitucional (art. 37, incisos XVI e XVII). Conquanto essa norma no estenda expressamente a vedao s empresas estatais controladas direta ou indiretamente pelo Poder Pblico, no se pode concluir, com base nas definies de empresa pblica e de sociedade de economia mista previstas no Decreto-Lei n. 200/67, que os empregados de tais empresas no seriam atingidos por essa vedao. O equvoco est em se pretender interpretar a Constituio luz das normas que lhe so inferiores, quando a regra de hermenutica justamente oposta, no sentido de que estas normas infraconstitucionais que devem ser lidas tendo aquela com paradigma. A Constituio ao referir-se, no art. 37, XVII, a autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes mantidas pelo poder pblico pretendeu abranger todas as entidades criadas ou assumidas pelo Estado como instrumento de sua ao. que a vedao de acumulao de cargos, empregos e funes pblicas a regra insculpida na Constituio, de maneira que qualquer exceo a essa regra
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deve ser expressa na prpria Constituio, como bem esclareceu o Ministro CARLOS VELLOSO, em seu voto proferido no RE n. 163.204-6/SP, de 9.11.94, ao tratar da matria de acumulao entre proventos e vencimentos, in verbis: No procede a afirmativa de que a constituio apenas veda a acumulao de cargos pblicos. Que a constituio expressa no estabelecer tal acumulao, no h dvida. Partir dessa proibio para a afirmativa no sentido de que a Constituio permitiria a acumulao de proventos com vencimentos, ir longe demais. O que deve ficar esclarecido que deveria ser expressa a permisso excepcional, a acumulao de proventos com vencimentos, dado que a proibio est implcita na vedao expressa. que os proventos decorrem, sempre, de um cargo exercido na atividade. Se a regra a proibio da acumulao, a permisso, que exceo, h de ser expressa, h de ser escrita. (grifou-se). Ademais, a admissibilidade da acumulao pretendida pelo responsvel fere o esprito, a finalidade, da norma constitucional entelada. A inobservncia da finalidade da norma fulmina-a em sua essncia. Nesse sentido, manifestou-se CARLOS ARI SUNDFELD (Inadmissibilidade da Acumulao de Cargo Pblico em Empresa Estatal, Boletim de Direito Administrativo, ano X, n. 4, abril/94, p. 223), in verbis : Como j se viu, o esprito da regra evitar o risco de que atividades de relevncia pblica sejam mal executadas, e de que o Poder Pblico remunere, direta ou indiretamente, mais de uma vez o trabalho de algum, em prejuzo evidente para os cofres estatais. bvio que o incmodo que a proibio de acumular pretende impedir independe da natureza jurdica ou da estrutura organizacional da entidade empregadora; tanto existe em relao a pessoas de direito pblico quanto com referncia a pessoas de direito privado, seja qual for o rtulo que a legislao lhes imprima. Se no bastassem esses argumentos para justificar a impossibilidade da acumulao de cargo pblico na administrao direta com emprego em sociedade annima controlada, direta ou indiretamente, pelo Estado, acrescente-se que, neste Tribunal, o entendimento de que tal emprego pblico, cuja ocupao submetese a prvio concurso pblico. Sendo o emprego pblico, incide sobre ele o Direito Pblico, ratificando a inafastabilidade da proibio constitucional de acumular. Esse entendimento est cristalizado no Enunciado n. 231 da Smula desta Corte, vejamos: A exigncia de concurso pblico para admisso de pessoal se estende a toda a Administrao Indireta, nela compreendidas as Autarquias, as Fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, as Sociedades de Economia Mista, as Empresas Pblicas e, ainda, as demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, mesmo que visem a
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objetivos estritamente econmicos, em regime de competitividade com a iniciativa privada (grifou-se). Diante dessas ponderaes, portanto, de concluir que o Sr. MILTON CHUKSTER efetivamente acumulou indevidamente emprego e cargo pblico. No se tem dvida que a violao da norma constitucional ampara a eventual apenao do responsvel. No entanto, que penalidades seriam cabveis, in concreto? Quanto aplicao das sanes previstas na CLT, so de competncia da Indstria Carboqumica Catarinense, cabendo a ela discricionariamente decidir sobre a matria, de modo que, para esse fim, convm a comunicao a essa empresa da deciso que vier a ser proferida no caso. No que pertine hiptese de restituio pelo responsvel dos valores que percebeu em duplicidade, cabem ponderaes mais longas. de considerar a alegao do responsvel, embora sem comprov-la, de que prestou os servios ao Municpio, fora do horrio de expediente, sem prejuzo de sua atuao na ICC. que, embora lhe caiba o nus da prova, no se encontra, nos autos, contra-prova cabal da superposio de horrios, de modo que a devoluo dos recursos poderia configurar o enriquecimento sem causa do Estado, se efetivamente os servios tiverem sido prestados em horrios distintos. Supondo-se, ainda, a aplicao da pena de devoluo de recursos, quais valores deveriam ser restitudos, os percebidos dos cofres municipais ou aqueles recebidos da empresa estatal? Qual o critrio a ser utilizado a balizar a devoluo, deve-se, por exemplo, restituir o ente estatal que sofreu prejuzo ou, favorecendo o empregado, deve ser ressarcido o ente que pagou os menores valores? No temos respostas a estas perguntas. No sabemos se houve efetivamente prejuzo patrimonial de um dos entes estatais, pois que o responsvel alega a prestao de servios em horrios distintos. Por outro lado, refoge a competncia desta Corte determinar a devoluo de recursos aos cofres Municipais, que foram percebidos em valores menores, conforme comparao entre as planilhas de fls. 107 e 33/59. Outrossim, de ver que a acumulao ilegtima no atual, pois que cessou em 31.12.96. Assim, diante dessa situao, pensamos que melhor se afigura a aplicao de multa ao responsvel. Ante o exposto, em face da violao da norma constitucional que veda a acumulao de cargos e empregos pblicos, opina este representante do Ministrio Pblico no sentido de que no sejam acolhidas as razes de justificativa apresentadas pelo Sr. MILTON CHUKSTER, aplicando-se-lhe a multa prevista no art. 58, II, da Lei n. 8.443/92, com fundamento no art. 43, pargrafo nico, da referida Lei. Outrossim, sugere-se o encaminhamento da deciso que vier a ser proferida por esta e. Corte ao liquidante da Indstria Carboqumica Catarinense, para adoo das medidas de sua competncia que entender cabveis.
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DECISO N 278/98 - TCU - PLENRIO1


1. Processo TC-018.855/96-2 (sigiloso) 2. Classe de Assunto: VII - Denncia. 3. Interessado: identidade preservada (art. 55, 1, da Lei n 8.443/92 c/c o art. 35, 4, inciso II, da Resoluo TCU n 77/96). 4. Entidade: Indstria Carboqumica Catarinense S.A. - ICC (em liquidao). 5. Relator: Ministro Carlos tila lvares da Silva. 6. Representante do Ministrio Pblico: Dr. Lucas R ocha Furtado, Subprocurador-Geral. 7. Unidade Tcnica: Secex/SC. 8. Deciso: O Tribunal Pleno, ante as razes expostas pelo Relator e com fundamento nos arts. 53 e 55, 1, da Lei n 8.443/92, DECIDE: 8.1. conhecer da denncia em pauta, por atender aos requisitos previstos no caput do art. 213 do Regimento Interno, para consider-la procedente; 8.2. acolher as razes de justificativa apresentadas e arquivar esta denncia; 8.3. encaminhar cpia desta Deciso, bem como dos Relatrio e Voto que a fundamentam, ao denunciante e ao liquidante da Indstria Carboqumica Catarinense S.A.; e 8.4. retirar a chancela de sigiloso dos presentes autos. 9. Ata n 18/98-Plenrio 10. Data da Sesso: 13/05/98-Extraordinria de carter reservado 11. Especificao do quorum: 11.1. Ministros presentes: Iram Saraiva (na Presidncia), Carlos tila lvares da Silva (Relator), Marcos Vinicios Rodrigues Vilaa, Valmir Campelo e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhes da Rocha e Benjamin Zymler. Iram Saraiva na Presidncia Carlos tila lvares da Silva Ministro-Relator

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Publicada no DOU de 26/05/98.


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TCU - ENVIO AOS RGOS COMPETENTES DA RELAO DE NOMES DOS RESPONSVEIS QUE TIVERAM SUAS CONTAS JULGADAS IRREGULARES - INELEGIBILIDADE Projeto de Resoluo
Lincoln Magalhes da Rocha
Grupo II - Classe VII - Plenrio TC-001.802/98-4 - Administrativo Natureza: Projeto de Resoluo. Unidade: Secretaria de Contas do Governo e Transferncias Constitucionais - SECON. Interessado: Tribunal de Contas da Unio. Ementa: Projeto de Resoluo. Iniciativa da SECON mediante elaborao do documento correspondente, sob a forma de Anteprojeto, encaminhado por meio de Representao. Envio pelo Tribunal, aos rgos competentes, da relao de nomes dos responsveis que tiveram suas contas julgadas irregulares. Inelegibilidade. Ponderaes formuladas pela SEGECEX, com destaque para a questo relativa ao Recurso de Reviso. Inexistncia de emendas. Apresentao de Substitutivo pelo Relator preconizando modificao nos arts. 1, 2, 2, 3 e 4, 1, do Projeto. Alterao de entendimento prevalecente no Tribunal. Estudos com vistas alterao da Lei n 8.443/92. Aprovao do Projeto e deliberao complementar.

RELATRIO
Em exame Projeto de Resoluo que estabelece procedimentos para envio Justia Eleitoral e ao Ministrio Pblico Eleitoral de relao de nomes de responsveis que tiveram suas contas relativas ao exerccio de cargos ou funes pblicas rejeitadas por irregularidade insanvel e por deciso irrecorrvel e d outras providncias. 2. O ato normativo proposto acompanha a judiciosa pea proemial, endereada ao Excelentssimo Senhor Presidente deste Tribunal (Representao n 001/98 SECON, de 02/04/98), da lavra do ilustre Titular da Secretaria de Contas do Governo e Transferncias Constitucionais, Dr. Carlos Nivan Maia, que consigna, com propriedade, as justificativas abaixo reproduzidas (fls. 01/02): A Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990, publicada no Dirio Oficial da Unio-DOU de 21 seguinte, que estabelece, de acordo com o art.
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14, 9, da Constituio Federal, casos de inelegibilidade, prazos de cessao e determina outras providncias, estatui em seu art. 1, I, g, verbis: Art. 1 - So inelegveis: I para qualquer cargo: ...................................................................................................................................... g) os que tiverem suas contas relativas ao exerccio de cargos ou funes pblicas rejeitadas por irregularidade insanvel e por deciso irrecorrvel do rgo competente, salvo se a questo houver sido ou estiver sendo submetida apreciao do Poder Judicirio, para as eleies que se realizarem nos 5 (cinco) anos seguintes, contados a partir da data da deciso; A Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio (Lei n 8.443/92) determina em seu art. 91 que: Para a finalidade prevista no art. 1, inciso I, alnea g e no art. 3, ambos da Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990, o Tribunal enviar ao Ministrio Pblico Eleitoral, em tempo hbil, o nome dos responsveis cujas contas houverem sido julgadas irregulares nos cinco anos imediatamente anteriores realizao de cada eleio. Como se sabe, o art. 242 do Regimento Interno repete o dispositivo acima com a mesma redao. Em conformidade com esses preceitos, o Tribunal tem encaminhado ao Senhor Procurador-Geral Eleitoral e aos Senhores Procuradores-Regionais Eleitorais, antes do prazo de registro de candidaturas, em cada eleio, relao contendo o nome dos responsveis com contas julgadas irregulares, remetendo tambm, at a vspera do pleito, relaes aditivas e modificativas. De sua vez, a Lei n 9.504, de 30 de setembro de 1997, publicada no Dirio Oficial da Unio de 1 de outubro de 1997, que estabelece normas para eleies, dispe em seu artigo 11, caput e 5 que: Art. 11. Os partidos e coligaes solicitaro Justia Eleitoral o registro de seus candidatos at as dezenove horas do dia 5 de julho do ano em que se realizarem as eleies. 5 At a data a que se refere este artigo, os Tribunais e Conselhos de Contas devero tornar disponveis Justia Eleitoral relao dos que tiveram suas contas relativas ao exerccio de cargos ou funes pblicas rejeitadas por irregularidade insanvel e por deciso irrecorrvel do rgo competente, ressalvados os casos em que a questo estiver sendo submetida apreciao do Poder Judicirio, ou que haja sentena judicial favorvel ao interessado. Ora, nos termos do art. 118 da Carta Magna, so rgos da Justia Eleitoral:
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I o Tribunal Superior Eleitoral; II os Tribunais Regionais Eleitorais; III os Juzes Eleitorais; IV as Juntas Eleitorais. Em razo disso, o Tribunal de Contas da Unio dever obrigatoriamente, em poca prpria, ao julgar contas irregulares, depois de transitar em julgado a sua deciso, enviar relao contendo os nomes dos responsveis por essas contas Justia Eleitoral, sem descurar da remessa dessa mesma Relao ao Ministrio Pblico Eleitoral, face s disposies da Lei Complementar n 64/90 (art. 3) e da Lei n 8.443/92 (art. 91). 3. Assevera o Sr. Secretrio que, tendo em vista as disposies da Lei Complementar n 64/90 e das Leis ns 8.443/92 e 9.504/97, aquela Unidade Tcnica elaborou o ento Anteprojeto de Resoluo buscando estabelecer no mbito desta Corte de Contas, em primeiro lugar, os procedimentos para envio Justia Eleitoral e ao Ministrio Pblico Eleitoral da multicitada relao, em harmonia com as disposies das leis que menciona e, em segundo lugar, procurando fixar sob a mesma gide, a sistemtica para atualizao do Cadastro que contm os nomes dos responsveis cujas contas tenham sido julgadas irregulares, que est sob a responsabilidade da SECON. 4. A regulamentao procedimental ora preconizada, sob a forma de Resoluo, substituindo assim as Portarias disciplinadoras da espcie at ento em vigor, encontra-se vazada nos exatos termos de fls. 04/06, verbo ad verbum:

ANTEPROJETO DE RESOLUO N /98


Estabelece procedimentos para envio Justia Eleitoral e ao Ministrio Pblico Eleitoral de relao de nomes de responsveis que tiveram suas contas relativas ao exerccio de cargos ou funes pblicas rejeitadas por irregularidade insanvel e por deciso irrecorrvel, e d outras providncias. O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, no uso de suas atribuies legais e regimentais, resolve: Art. 1 Para a finalidade prevista no art. 1, inciso I, alnea g e no art. 3, ambos da Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990, e no art. 11, caput e 5, da Lei n 9.504, de 30 de setembro de 1997, o Tribunal enviar Justia Eleitoral e ao Ministrio Pblico Eleitoral o nome dos responsveis
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cujas contas houverem sido julgadas irregulares nos cinco anos imediatamente anteriores realizao de cada eleio. 1 Para os efeitos deste artigo, o Tribunal organizar e manter atualizado Cadastro que contenha o nome dos responsveis por contas julgadas irregulares. 2 A relao dos nomes contidos no Cadastro a que se refere o 1 ser enviada pelo Presidente do Tribunal Justia Eleitoral e ao Ministrio Pblico Eleitoral no primeiro dia til do ms de julho do ano em que se realizarem as eleies. 3 Cpia da relao prevista no 2 ser encaminhada, na mesma data, ao Senado Federal e Cmara dos Deputados. Art. 2 No caso de eleies para Presidente e Vice-Presidente da Repblica, Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal, Senador, Deputado Federal, Deputado Estadual e Deputado Distrital, a relao de que trata o 2 do art. 1, no tocante Justia Eleitoral, dever ser encaminhada ao Tribunal Superior Eleitoral e aos Tribunais Regionais Eleitorais. Art. 3 No caso de eleies para Prefeito, Vice-Prefeito e Vereador, alm dos rgos mencionados no art. 2, a relao de que trata o 2 do art. 1 dever ser encaminhada, quando expressamente solicitada, aos Juzes Eleitorais e s Juntas Eleitorais. Art. 4 No mbito do Tribunal, compete Secretaria de Contas do Governo e Transferncias Constitucionais (SECON) organizar e manter permanentemente atualizado o Cadastro a que se refere o 1 do art. 1. 1 As Secretarias de Controle Externo remetero SECON, no prazo de trinta dias, os processos de tomada ou prestao de contas julgadas irregulares, aps transitada em julgado a Deciso, sem que o interessado tenha recorrido. 2 Compete Secretaria de Controle Externo que instruiu o processo mencionado no pargrafo anterior: I - atestar sobre a inexistncia de erros materiais; II - juntar ficha(s) de qualificao do(s) responsvel(eis), inclusive os solidrios; III - informar se no momento da ocorrncia das irregularidades o(s) responsvel(eis) exercia(m) cargo(s) ou funo(es) pblica(s). 3 A SECON registrar nos autos a que se refere o 1 deste artigo o vencimento dos prazos recursais com efeitos suspensivos nos termos dos arts. 33 e 34, 2, da Lei n 8.443/92, e o carter definitivo da deciso,
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comunicando o fato, em poca prpria, Justia Eleitoral e ao Ministrio Pblico Eleitoral, nos termos do previsto no art. 1 desta Resoluo. 4 Aps o recebimento dos referidos processos e feita a atualizao do Cadastro previsto no caput deste artigo, a SECON organizar o competente processo de cobrana executiva, quando cabvel, e restituir os autos Unidade Tcnica de origem para arquivamento. 5 Aplica-se aos processos com deciso pelo arquivamento na forma do art. 93 da Lei n 8.443/92 e do art. 248 do Regimento Interno o disposto no 1 deste artigo. Art. 5 Caber SECON o registro atualizado sobre a interposio dos recursos definidos na Lei n 8.443/92 e no Regimento Interno do Tribunal. 1 As Secretarias de Controle Externo daro conhecimento dos recursos recebidos, em carter de urgncia, SECON, que aguardar o julgamento do recurso para atualizar os registros devidos. 2 A informao de que trata o pargrafo anterior conter os seguintes elementos: I - nome(s) do(s) responsvel(veis); II - tipo de Recurso (art. 32 da Lei n 8.443/92 e art. 234 do Regimento Interno); III - o nmero do Acrdo recorrido, da Ata que contm a Deciso e do processo. Art. 6 Autorizado o recolhimento parcelado da dvida no acrdo condenatrio, sem que o interessado recorra do mrito da deciso, no prazo previsto na notificao, a Secretaria de Controle Externo, aps o pagamento da primeira parcela, enviar o processo SECON que, por sua vez, aplicar o disposto no 3 do art. 4 e devolver os autos unidade tcnica remetente, que acompanhar o recolhimento das demais parcelas. Art. 7 Caso o responsvel solicite parcelamento da dvida ou efetue o recolhimento do dbito ou multa, dentro do prazo previsto na notificao, sem recorrer do mrito da deciso, a Secretaria de Controle Externo instruir o processo e o encaminhar SECON que, aps as anotaes de praxe, remeter os autos ao Relator do feito. Art. 8 Verificada a existncia de inexatido material no acrdo condenatrio, a Unidade Tcnica Executiva providenciar as correes necessrias, comunicando o fato SECON para fins de controle. Art. 9 As informaes contidas no banco de dados previsto no art. 1, caput caput, so de carter pblico.
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Art. 10. Os casos omissos sero decididos pelo Presidente do Tribunal. Art. 11. Esta Resoluo entra em vigor na data de sua publicao. Art. 12. Revogam-se as Portarias ns 195, de 17 de junho de 1994 e 62, de 27 de fevereiro de 1996, e as demais disposies em contrrio. 5. Em complemento pea vestibular que subscreve, o zeloso Dirigente da SECON evidencia os aspectos de realce no documento acima reproduzido, na forma ora transposta, ipsis litteris: O art. 1 contm a determinao essencial do estabelecido pela Lei Complementar n 64/90 e Leis ns 8.443/92 e 9.504/97, no que tange competncia do Tribunal de Contas da Unio para disponibilizar as informaes pertinentes tanto ao Ministrio Pblico Eleitoral como Justia Eleitoral. O 2 deste artigo estabelece o envio, por Vossa Excelncia, da Relao dos nomes contidos no referido Cadastro, para a finalidade prevista no art. 1, I, g, da Lei Complementar n 64/90 c/c o art. 11, caput e 5, da Lei n 9.504/97, Justia Eleitoral e ao Ministrio Pblico Eleitoral, ante o disposto nas Leis ns 8.443/92 (art. 91) e 9.504/97, no primeiro dia til do ms de julho do ano em que se realizarem as eleies. Todavia, como de praxe o envio da Relao ao Senado Federal e Cmara dos Deputados, mesmo no existindo obrigatoriedade nas normas reguladoras da matria, o 3 do Anteprojeto vem pois oficializar esta deferncia da Corte, possibilitando o acesso das informaes aos senhores parlamentares. Por seu turno, o art. 2 restringe o envio obrigatrio da Relao, no que tange Justia Eleitoral, ao Tribunal Superior Eleitoral e aos Tribunais Regionais Eleitorais, no caso de eleies para Presidente e Vice-Presidente da Repblica, Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal, Senador, Deputado Federal, Deputado Estadual e Deputado Distrital. Tal limitao decorrente do grande nmero de Juzes Eleitorais e respectivas Juntas, inviabilizando o envio da Relao a todos, devido aos altos custos de confeco e remessa da mesma. Note-se que a determinao legal estar atendida com o encaminhamento da Relao aos rgos de hierarquia superior da Justia Eleitoral. No caso de eleies para Prefeito, Vice-Prefeito e Vereador, o art. 3 prev a remessa aos rgos mencionados no art. 2, alm de determinar o envio aos Juzes Eleitorais e s Juntas Eleitorais, quando expressamente solicitado. O art. 4, em seu caput, mantm na SECON a responsabilidade de organizar e manter atualizado o Cadastro que contenha os nomes dos responsveis
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por contas julgadas irregulares pelo Tribunal. Vale dizer que o mencionado Cadastro vem sendo, permanentemente, atualizado pela Unidade Tcnica referida. Os demais dispositivos reproduzem os preceitos da Portaria n 62, de 27 de fevereiro de 1996, com os seguintes aperfeioamentos: A redao do 1 do art. 4, que trata da remessa SECON, pelas SECEXs, dos processos de tomada ou prestao de contas julgadas irregulares, manteve o prazo de envio dos autos em trinta dias, tendo em vista que a remessa intempestiva de processos SECON poder acarretar a no incluso do nome do responsvel no Cadastro e conseqentemente da Relao a ser encaminhada Justia Eleitoral e ao Ministrio Pblico Eleitoral, podendo ocasionar tambm a emisso de Certides inexatas; incluiu-se no inciso II do 2 do art. 4 obrigatoriedade da SECEX juntar aos autos ficha(s) de qualificao do(s) responsvel(eis), inclusive dos solidrios, evitando-se assim, possibilidades de entraves cobrana judicial; incluiu-se na redao do 3 do art. 4, em relao redao anterior, o termo Justia Eleitoral, explicitando-se que o vencimento dos prazos recursais referem-se queles recursos com efeitos suspensivos nos termos dos arts. 33 e 34, 2, da Lei Orgnica do TCU; o 2 do art. 5 discrimina os elementos que devero constar da informao relativa a recurso recebido o nome(s) do(s) responsvel(veis), o tipo de Recurso e o nmero do Acrdo recorrido, da Ata que contm a Deciso e do processo; o art. 10 remete a soluo dos casos omissos ao Presidente do Tribunal. Tal dispositivo ter fundamental importncia quando do exame de pedidos de cpia da Relao de responsveis, prevista no 2 do art. 1, por terceiros no contemplados expressamente neste Anteprojeto de Resoluo. 6. Ao submeter a aludida Representao ao alvedrio da I. Presidncia, a Unidade Tcnica o faz por intermdio da Secretaria-Geral de Controle Externo, ocasio em que a SEGECEX, representada pelo seu Dirigente mximo, Dr. Jos Nagel, em tempo oportuno, assinala quatro questes subjacentes, a saber, verbis (fl. 92): 1) a natureza do normativo a ser adotado na espcie - portaria (conforme estabelecido anteriormente) ou resoluo (como est sendo agora proposto); 2) o tratamento a ser dado aos recursos recebidos contra os acrdos condenatrios do prprio Tribunal;
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3) a necessidade ou no do envio Justia Eleitoral, por fora da edio da Lei n 9.504, de 30 de setembro de 1997 (pargrafo 5 do art. 11), da relao dos que tiveram suas contas rejeitadas por irregularidade insanvel; e 4) a convenincia de se regulamentar a remessa da mencionada relao tambm ao Congresso Nacional (Senado Federal e Cmara dos Deputados). 7. Aduz o Sr. Secretrio que a proposta suscitaria ainda outros questionamentos, os quais estariam relacionados a aspectos meramente formais, notadamente quanto possvel delegao de competncia SECON, em certas hipteses, para o encaminhamento da relao; a utilizao de dados do sistema de sorteio eletrnico de processos para fins de atualizao dos registros, em vez de se obter esses dados via SECEXs; e a remessa dos prprios autos SECON, ao invs das informaes serem prestadas pelas SECEXs. 8. Adiante, o Titular da SEGECEX tece consideraes sobre as questes enumeradas inicialmente, cujo texto, elaborado com lucidez e proficincia, passo a incorporar a este Relatrio (fls. 92/3): Primeira Questo Efetivamente, a matria em foco, prima facie, poderia ser objeto de regulamentao pelo instrumento normativo proposto pela SECON (no caso, Resoluo), consoante expressa o art. 80, inciso II, do RITCU: Art. 80. As deliberaes do Plenrio e, no que couber, das Cmaras, tero a forma de: ................................................................................................................ II - Resoluo, quando se tratar de: a) aprovao do Regimento Interno, de ato definidor da estrutura, atribuies e funcionamento do Tribunal, de suas Unidades Tcnicas e demais servios auxiliares; b) outras matrias de natureza administrativa interna que, a critrio do Tribunal, devam revestir-se dessa forma. No entanto, a prtica adotada pelo TCU tem sido a da edio de simples portaria sobre o assunto aqui tratado pelo Presidente do Tribunal (cf. Portaria ns 268, de 24/11/93; 195, de 17/6/94 e 062, de 27/2/96), as quais, justamente, considerando o disposto no art. 91 da Lei n 8.443/92 e no art. 242 do Regimento Interno do TCU, estabeleceram, nas respectivas abrangncias, procedimentos para o envio, ao Ministrio Pblico Eleitoral, da relao de nome de responsveis. Da mesma forma, penso, s.m.j., que tal disciplinamento, porque restrito a atribuies afetas s Unidades Tcnicas da Secretaria do Tribunal, notadamente a SECON e a SEINF, poderia continuar conservando o citado
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nvel hierrquico de portaria, inclusive para reduzir o grau de produo normativa que vem sendo requerido ultimamente da parte do Plenrio, sobre os mais diversos assuntos e matrias. Assim, no particular, uma vez submetidos os autos apreciao do Plenrio, poderia ser, simplesmente, depois de deliberadas outras questes suscitadas nos autos, autorizada a Presidncia editar ato normativo prprio, dispondo sobre a elaborao e incluso em lista especfica, a ser remetida ao Ministrio Pblico Eleitoral, do nome do administrador pblico que teve suas contas rejeitadas pelo Tribunal de Contas da Unio, na forma estabelecida no art. 91 da Lei n 8.443/92 e no art. 242 do Regimento Interno, para os fins previstos no art. 1, inciso I, alnea g e no art. 3 fa Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990 (INELEGIBILIDADE). Segunda Questo Dentre os diversos aspectos que o tema suscita, sobressai a compreenso de que a inelegibilidade no constitui pena, e que, por resultar de delito, embora de natureza eleitoral, seu enquadramento (tipificao) sujeita-se a recurso da parte interessada e ao juzo de valor formulado pela Justia Eleitoral, no tocante aos fatos, pressupostos e fundamentos configuradores ou no da prpria inelegibilidade. No caso especfico da rejeio de contas por vcio insanvel, o ordenamento jurdico admite a suspenso da inelegibilidade pela interposio de recurso e se a questo houver sido ou estiver sendo submetida apreciao do Poder Judicirio. Nesse sentido, a regulamentao proposta deixa antever, como regra, os desdobramentos na hiptese de interposio de recurso contra o acrdo condenatrio. Deixa, entretanto, de ressaltar a situao peculiar do RECURSO DE REVISO, no contexto da processualstica do TCU. 9. E, nesse tpico, traz a lume o Sr. Secretrio-Geral, exemplificativamente, a jurisprudncia do Egrgio Tribunal Superior Eleitoral, afirmada em diversos pronunciamentos, no sentido de que o Recurso de Reviso - sem efeito suspensivo e de natureza distinta dos demais recursos no afasta a inelegibilidade (fl. 94). 10. Em termos conclusivos, o Sr. Dirigente consigna as ponderaes de fls. 95/6, as quais permito-me expor a seguir, ipsis verbis: Terceira e Quarta Questes Quanto aos dois ltimos itens, suponho, data venia, que a exata interpretao do art. 91 da Lei n 8.443/92 acarreta conseqncias considerveis e
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altera substancialmente o enfoque anunciado no expediente apresentado pela SECON. Dispe o mencionado art. 91 da Lei Orgnica do TCU: Art. 91. Para a finalidade prevista no art. 1, inciso I, alnea g e no art. 3, ambos da Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990, o Tribunal enviar ao Ministrio Pblico Eleitoral, em tempo hbil, o nome dos responsveis cujas contas houverem sido julgadas irregulares nos cinco anos imediatamente anteriores realizao de cada eleio. Por sua vez, diferentemente do que consigna a SECON, o art. 242 do Regimento Interno acrescenta um pouco mais ao citado comando: Art. 242. Para os fins previstos no art. 1, inciso I, alnea g e no art. 3 da Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990, o Tribunal, com a devida antecedncia ou quando solicitado, enviar ao Ministrio Pblico Eleitoral, em tempo hbil, o nome dos responsveis cujas contas houverem sido julgadas irregulares, por deciso irrecorrvel, nos cinco anos imediatamente anteriores poca em que forem realizadas eleies no mbito da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. (grifei). Est, portanto, expressamente exigido o envio apenas ao Ministrio Pblico Eleitoral, do nome dos responsveis. certo, porm, que nada impede, e at se justifica, a remessa Justia Eleitoral e ao Congresso Nacional, no s pela argumentao oferecida pela SECON, como tambm pela permanente possibilidade de solicitao ao Tribunal de informaes e dados, inclusive listas existentes, pelas autoridades e rgos legitimados. Acontece, e no se pode perder de vista esta particularidade, que o Tribunal no elabora lista de inelegveis. Na verdade, a argio de inelegibilidade, decorrente da aplicao da Lei Complementar n 64/90, matria restrita ao mbito exclusivo da Justia Eleitoral, conforme disposto no art. 2 do citado diploma legal: Art. 2 Compete Justia Eleitoral conhecer e decidir as arguies de inelegibilidade. (grifei). Alis, a incluso dos nomes dos responsveis, cujas contas houverem sido julgadas irregulares nos cinco anos imediatamente anteriores realizao de cada eleio, constitui ato meramente declaratrio, ou seja: a competncia do TCU se exaure na elaborao do banco de dados contendo a relao completa dos nomes de responsveis passsveis de incluso na listagem especfica e o envio desta ao Ministrio Pblico Eleitoral, por fora do art. 91 da Lei n 8.443/92 e do art. 242 do Regimento Interno do TCU.
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Significa dizer, com isso, que, legal e regimentalmente, a remessa da listagem especfica, regular e obrigatria, deve ser feita apenas ao Ministrio Pblico Eleitoral, sem prejuzo de torn-la disponvel aos rgos legitimados que venham a promover a devida solicitao. A expresso posta no art. 11, 5, da Lei n 9.504/97 - ... os Tribunais e Conselhos de Contas devero tornar disponveis Justia Eleitoral ... conduz, s.m.j., a essa mesma concluso, isto : TORNAR DISPONVEL quer dizer estabelecer estrutura de dados que possam ser gerados a qualquer momento, com antecedncia ou quando solicitado. 11. Por determinao da nclita Presidncia, em consonncia com o procedimento regimental insculpido no art. 258, o presente processo foi submetido a sorteio eletrnico, processado no dia 22 de abril ltimo, cabendo a este Relator a conduo da matria (fls. 97/8). 12. Na primeira Sesso Plenria realizada aps o aludido sorteio (29/04/ 98), proferi comunicao pertinente, e, pedindo vnia para acolher a sugesto inicial diante do entendimento firmado pela SEGECEX de que a natureza do normativo a ser adotado no caso vertente, ao invs de Resoluo, poderia ser Portaria, solicitei fosse providenciada a elaborao do respectivo cronograma, vista do rito exigido para a espcie (RI, arts. 260, 261 e 264), bem como a distribuio de cpia do Projeto em destaque aos ilustres Pares e aos membros do Ministrio Pblico com vistas aos fins indicados no art. 262 do Regimento Interno (fl. 99). 13. O prazo para apresentao de emendas por parte dos Senhores Ministros e de sugestes dos Senhores Auditores e Procurador-Geral transcorreu in albis no dia 07 de maio atual.

PARECER
A relatoria dos presentes autos inaugura, no mbito do meu Gabinete, as novas atribuies conferidas aos Auditores, uma vez que, por sugesto do eminente Ministro Iram de Almeida Saraiva, ao relatar o TC-004.175/97-2, que resultou na edio da Resoluo n 108/98-TCU, passamos a ser includos nos sorteios especficos de que tratam os arts. 13, 14 e 15 da Resoluo n 064/96, que versam sobre recursos e processos administrativos, oportunidade em que, consoante proposta por mim oferecida preliminarmente e consignada nas concluses do Relator supramencionado, determinou, ainda, o Tribunal que os Auditores passassem a concorrer a sorteios referentes s auditorias realizadas em rgos ou entidades localizadas no exterior (Sesso Plenria de carter reservado, de 25/03/98, BTCU n 20/98, Anexo III, fls. 01/06). 2. De todo pertinente, pela convenincia e senso de oportunidade, a iniciativa da laboriosa Secretaria de Contas do Governo e Transferncias Constitucionais, pela elaborao do ento Anteprojeto de Resoluo, como forma de regulamentar, no mbito deste Tribunal - desta feita por intermdio de ato
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normativo de superior nvel hierrquico - preceitos da Lei n 8.443/92, Lei Complementar n 64/90 e da Lei n 9.504/97, relativamente questo associada inelegibilidade. 3. A Lei Complementar n 64/90, alterada pela LC n 81/91, estabelece casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessao, sendo seu objetivo primacial, segundo o autor de seu projeto, Senador Jarbas Passarinho, o estabelecimento de limites ticos de elegibilidade, especialmente no que diz respeito ao exerccio de poder; a influncia do comando sobre os comandados; o poder de imprio dos controladores do dinheiro pblico; ao uso dos meios de comunicao de massa; e aos efeitos esprios do poder econmico por parte dos que postulam funes eletivas e o exerccio da Administrao Pblica. 4. Por fora do art. 91 da Lei n 8.443/92, bem como do art. 242 do Regimento Interno, ficou este Tribunal jungido obrigao de enviar ao Ministrio Pblico Eleitoral, em tempo hbil, o nome dos responsveis por contas julgadas irregulares nos cinco anos imediatamente anteriores realizao de cada eleio, procedimento este que suscitou, no mbito desta Corte de Contas, discusses acaloradas, culminando com diversas deliberaes pertinentes matria, as quais, sucintamente, passo a historiar. 5. Em Sesso Plenria de 27/04/94, diante de Representao formulada pela SECON, o Tribunal, acolhendo as concluses do Relator, eminente Ministro Homero Santos, firmou entendimento de que a remessa do nome do responsvel ao Ministrio Pblico no constitui penalidade (TC-007.445/94-6 - Administrativo, Deciso n 249/94, Ata n 13/94 - Plenrio). 6. Naquela assentada, entendeu, ainda, este rgo de Controle, que a Lei Complementar n 64/90, em seu art. 1, inciso I, alnea g, ao tipificar como inelegveis os que tiverem suas contas relativas ao exerccio de cargos ou funes pblicas rejeitadas por irregularidade insanvel e por deciso irrecorrvel do rgo competente, salvo se a questo houver sido ou estiver sendo submetida apreciao do Poder Judicirio, para as eleies que se realizarem nos 5 (cinco) anos seguintes, contados a partir da data da deciso, delimitou o alcance temporal da inelegibilidade deciso que rejeitou as contas e no data da ocorrncia dos atos de gesto ezaminados no processo. 7. De igual modo, concluiu o Tribunal, na mesma oportunidade, que a determinao no Acrdo para a insero do nome do responsvel na Lista Especfica, a que alude o art. 91 da Lei n 8.443/92, meramente declaratria e sua supresso ou omisso no exclui a obrigatoriedade da comunicao ao Ministrio Pblico Eleitoral. 8. Adiante, em Sesso de 20/07/94, o Tribunal Pleno fixou entendimento de que a incluso do nome do responsvel em Lista Especfica para fins da remessa de que se fala s deveria ocorrer quando as contas julgadas irregulares fossem relativas ao exerccio de cargos ou funes pblicas, conforme estatui a alnea g do inciso I do art. 1 da multicitada Lei Complementar n 64/90 (TC-018.559/93-0, Deciso n 464/94 - Plenrio, Relator Ministro Adhemar Ghisi, Ata n 34/94).
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9. Ressalte-se que, at ento, o Tribunal fazia consignar em seus acrdos condenatrios item exclusivo referente insero do nome do responsvel na referida Lista, contudo, diante de estudos relativos ao reexame da matria, oportunidade em que a ilustre Consultora-Geral, Dr Teresinha de Jesus Carvalho, em minucioso arrazoado, abordou o assunto em profundidade, o TCU resolveu abolir o referido procedimento, acolhendo as concluses do Relator, eminente Ministro Paulo Affonso Martins de Oliveira, que, colacionando entendimento reiterado do Tribunal Superior Eleitoral, estabeleceu plena distino entre delitos de natureza eleitoral e delitos de natureza penal, os quais, conforme afirmou, so julgados em jurisdies diversas (TC-013.965/94-8 - Administrativo, Sesso de 26/10/94, Deciso n 663/94 - Plenrio, Ata n 41/94). 10. Portanto, entende o Tribunal que a supresso ou omisso do nome do responsvel no respectivo aresto no exclui a obrigatoriedade da comunicao ao rgo competente na poca adequada. 11. Assim, muitas so as referncias nos julgados produzidos nesta Casa, no sentido de que os registros em Listas Especficas representam atos meramente declaratrios, merecendo destaque a afirmao do Senhor Procurador deste MP/ TCU, no TC-013.965/94-8: A argio de inelegibilidade decorrente da aplicao da Lei Complementar n 64/90 matria de competncia especfica da Justia Eleitoral, sendo defeso a esta Corte adentrar o mrito desse tipo de demanda, devendo, portanto, restringir-se aos termos do art. 91 da Lei n 8.443/92.... 12. E, para concluir o breve panorama ora exposto, impende dizer que referido entendimento, adotado de forma reiterada pelo Colegiado, encontra-se em perfeita sintonia com a Deciso prolatada pelo Supremo Tribunal Federal, no sentido de que Justia Eleitoral compete formular juzo de valor a respeito das irregularidades apontadas pelo Tribunal de Contas, vale dizer, se as irregularidades configuram ou no inelegibilidade (MS n 22.087-2, Relator Ministro Carlos Velloso). 13. O assunto de que se ocupa o presente processo encontra-se atualmente disciplinado pela Portaria/TCU n 195/94, que estabelece o modus operandi em relao ao envio ao Ministrio Pblico Eleitoral da relao de nomes de responsveis (fls. 09/10), e pela Portaria/TCU n 062/96, que dispe sobre procedimentos para atualizao da base de dados que contm os nomes dos administradores em causa (fls. 11/12). 14. Desse modo, em obedincia a esses normativos, o Tribunal tem cumprido o disposto no art. 91 de sua Lei Orgnica, sendo que nas pocas oportunas (realizao de eleio), a partir do encaminhamento da primeira relao nominal, seguem-se as chamadas Listas Aditivas e Listas Modificadas, medida em que novos casos vo sendo apreciados pelo Colegiado, excetuando-se, quando do encaminhamento, o nome dos Administradores cujas contas ainda persistam sob apreciao em grau de recurso, de qualquer natureza, no mbito desta Corte de Contas.
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15. A iniciativa do diligente Titular da SECON, no que toca feitura do instrumento regulamentar sub judice, deveu-se edio da Lei n 9.504, de 30/ 09/97 (DOU de 01/10/97, fls. 20/41), que estabelece, em carter geral, normas para as eleies, retratando, assim, os desdobramentos dos novos mandamentos constitucionais assentados na Carta Magna, ex-vi da Emenda Constitucional n 16/97 (DOU de 05/06/97). 16. Ocorre que, fazendo aluso primeira questo suscitada pela SEGECEX, no que se refere natureza do ato normativo (fl. 92), os pleitos eleitorais ento verificados sempre foram precedidos de diplomas legais especficos, como exemplifica a Lei n 9.100, de 29/09/95 (DOU de 02/10/95), que estabeleceu, com exclusividade, normas para a realizao das eleies municipais de 03 de outubro de 1996 e d outras providncias. 17. Com o advento do novel diploma legal, que doravante passou a disciplinar as eleies para todos cargos pblicos, entendo que, referendando a preocupao da SECON, a Resoluo seria a forma de deliberao mais apropriada para a normatizao ora reclamada, data venia do posicionamento do nobre Dirigente da SEGECEX, com o supedneo, inclusive, nas exatas disposies do art. 80 do Regimento Interno. 18. Afinal, como bem salientou o signatrio do documento preambular (fls. 01/03), o instrumento que se busca se prestaria regulamentao, nada menos, de trs dispositivos legais, quais sejam, art. 1, inciso I, alnea g, da Lei Complementar n 64/90, art. 91 da Lei Orgnica do Tribunal e art. 11, 5, da Lei n 9.504/ 97, exigindo, segundo penso, a hierarquia alvitrada pelo proponente. 19. No que se refere a outras ponderaes contrapostas pela SecretariaGeral, referindo-se agora quelas elencadas nos itens 3 e 4 de fl. 92 (necessidade ou no de envio da relao Justia Eleitoral e convenincia de se regulamentar o encaminhamento ao Congresso Nacional), estaria propenso, de igual forma, com as vnias de estilo, a acompanhar a proposta inicial, vista da argumentao constante da pea vestibular. 20. A Lei Orgnica do Tribunal foi elaborada j na vigncia da Lei Complementar n 64/90, da que incorporou em seu texto, a competncia a que se refere o art. 91. 21. J o diploma que estabelece normas para as eleies (Lei n 9.504/97) recente e, a prevalecer o disciplinamento na forma ora oferecida, o Tribunal, ao invs de extrapolar sua competncia regimental, data venia, estaria sim, dando cumprimento ao novo instrumento legal. 22. Quanto regulamentao da remessa da Lista ao Congresso Nacional, penso que o comando constitucional insculpido no art. 71, caput, d conformidade bastante proposio aventada. 23. Consoante informaes prestadas pela SECON, no constitui fato incomum a solicitao da relao nominal em apreo, por parte dos senhores parlamentares, individualmente.
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24. O sempre volumoso documento (na primeira listagem encaminhada por ocasio das ltimas eleies - 1996 - constavam 1930 nomes dispostos em mais de 700 pginas), pode ser enviado s Mesas do Senado Federal e da Cmara dos Deputados, demonstrando deferncia e preservando o salutar relacionamento com o Poder Legislativo, comportando s respectivas Casas, a partir de ento, contemplar as eventuais demandas dos Parlamentares acerca do assunto. 25. Afinal, sempre pugnei pela transparncia e divulgao das deliberaes prolatadas pelo Tribunal de Contas e pelo conseqente e merecido enobrecimento do exerccio das competncias a ele cometidas. 26. Dentre as questes destacadas pela SEGECEX, exsurge a afirmao, ressaltada bastante oportunamente, de que a regulamentao proposta no contempla a situao peculiar do Recurso de Reviso, no contexto da processualstica do Tribunal (fl. 93, in fine ), tema sobre o qual impe-se sejam feitas algumas consideraes, dada a sua relevncia nestas circunstncias. 27. Em Sesso Plenria de carter reservado, realizada em 04/05/94, ao regulamentar a remessa da listagem a que se refere o art. 91 da Lei n 8.443/92, o Tribunal Pleno, alterando a Deciso n 249/94 - Plenrio, excepcionou o nome daqueles responsveis cujas contas ainda persistam sob apreciao em grau de recurso, de qualquer natureza, no mbito desta Corte, incluindo-se, portanto, o Recurso de Reviso de que trata a Lei n 8.443/92, em seu art. 35 (Deciso n 279/ 94-Plenrio, TC-007.445/94-6 - Administrativo, Ata n 14/94). 28. Para o pleito eleitoral seguinte (1996), a mesma orientao foi observada, ou seja, o Tribunal no incluiu na listagem o nome dos responsveis pelas contas com recursos, inclusive de Reviso, pendentes de apreciao. 29. Entretanto, conforme oportunamente colacionou o Sr. Dirigente da SEGECEX, de conformidade com a jurisprudncia predominante no TSE, o Recurso de Reviso, por ser uma ao sui generis, no impede a inelegibilidade, merecendo reproduzir, na ntegra, as deliberaes daquela Corte Superior buscadas pela Secretaria-Geral (fl. 94): RECURSO N 12.007 -Classe 4 - Relator: Ministro CARLOS VELLOSO Sesso de 15 /08/94: ELEITORAL - PROCESSUAL - REGISTRO DE CANDIDATO INELEGIBILIDADE - REJEIO DE CONTAS - RECURSO DE REVISO EMBARGOS DE DECLARAO: REITERAO. I - O chamado recurso de reviso, referido no art. 35 da Lei n 8.443/92, visualizado sob o ponto de vista da teoria geral dos recursos e da teoria geral do processo, no tem natureza de recurso, mas, sim, de medida capaz de desconstituir uma deciso definitiva, passada em julgado, tal como ocorre no processo civil, com a ao rescisria, e no processo penal, com a reviso criminal. (grifei).

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RECURSO N 12.192 -Classe 4 - Relator: Ministro MARCO AURLIO (Relator designado: Ministro FLAQUER SCARTEZZINI) - Sesso de 10/08/94: INELEGIBILIDADE. REJEIO DE CONTAS PELO TCU. RECURSO DE REVISO. REGISTRO DE CANDIDATO. INDEFERIMENTO. LC N 64/90, ART 1, I, g. LEI ORGNICA DO TCU. I - O recurso de reviso previsto no art. 35, da lei n 8.443/92, diferentemente do recurso de reconsiderao elencado no art. 33 do citado diploma legal, que tem efeito suspensivo, ainda que ajuizado antes da impugnao da candidatura, no afasta a inelegibilidade inscrita no art. 1, I, g da LC n 64/90 (precedentes: Rec. N 12.007 e Rec. n 12.132, de 3 e 6.8.94). (grifei). RECURSO N 12.132 - Classe 4 - Relator: Ministro FLAQUER SCARTEZZINI - Sesso de 06/08/94: Registro de candidato. Inelegibilidade. Tomada de Contas Especial. TCU. Deciso. Recurso de reconsiderao. Lei n 8.443/92, art. 33. LC n 64/90, art 1, I, g. Inaplicabilidade. 1 - O recurso de reconsiderao previsto no art. 33 da Lei n 8.443/92, por ser dotado de efeito suspensivo, afasta a incidncia da inelegibilidde do art. 1, I, g, da LC n 64/90. (grifei). RECURSO N 12.111 - Classe 4 - Relator: Ministro TORQUATO JARDIM Sesso de 10/08/94: INELEGIBILIDADE (LC n 64/90, art. 1, inciso I, alnea g). 2. Ressarcimento posterior deciso do Tribunal de Contas da Unio e constituio do dbito. 3. O recurso de reviso (Lei Org. TCU, art. 35) no tem efeito suspensivo(precedentes: Rec 12.007, Min. Andrada e Rec. 12.132, Min. Scartezzini, sesses de 3 e 6 de agosto de 1994). 4. Recurso provido para declarar inelegvel o recorrido. (grifei). 30. Nesse sentido, merecem ser ressaltados, ainda, pronunciamentos pertinentes matria, verificados no mbito do mesmo Tribunal, os quais, alm de corroborar os decisuns supramencionados, associam o apelo recursal em destaque figura da Ao Rescisria, comungando com o mesmo pensamento deste Relator, verbis : ... a reviso ataca deciso irrecorrvel. Ento, na verdade, no se trata de recurso, e, assim, como estamos diante de uma decisso irrecorrvel do Tribunal de Contas, incide a regra consubstanciada na primeira parte da legra g, inciso I, do art. 1 da LC n 64/90. (Rec. n 12.192-MA, Ministro Antonio de Pdua Ribeiro, fl. 62).
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... o recurso de reviso, na jurisprudncia desta Corte, tem natureza da ao rescisria ou da reviso criminal, certo que ambas so aforadas aps o trnsito em julgado da deciso. (Rec. n 12.192-MA, Ministro Carlos Velloso, fl. 64). O Parquet opina pelo improvimento, estando assim ementado o seu entendimento: o instrumento de reviso previsto pelo artigo 35 da Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio, embora relacionado na seo dos recursos e denominado como tal, no , pela sua natureza mesma, um recurso no sentido processual do termo, mas um mecanismo que, semelhana da ao rescisria no processo civil e da reviso criminal no processo penal, permite ao interessado, na rbita administrativa do TCU, e desde que se verifique quaisquer das hipteses previstas pelo legislador para a sua admissibilidade, desconstituir as decises finais proferidas em processos de tomada ou de prestao de contas (Rec. n 12.007-PA, Ministro Diniz de Andrada, fl. 69). O recurso a que se refere o recorrente nada mais se trata do que um instrumento de reviso de deciso definitiva. O pressuposto para o ajuizamento do chamado recurso pelo recorrente - recurso previsto no art. 35 da Lei Orgnica do Tribunal de Contas, Lei n 8.443 - a existncia de deciso definitiva, o que nos leva concluso de que a natureza desse recurso idncia a de uma ao rescisria, um procedimento rescisrio administrativo, e no um recurso propriamente dito; o pressuposto de que essa resciso seja definitiva. Recurso da deciso do Tribunal de Contas da Unio o chamado pedido de reconsiderao, previsto no art. 33. Embora arrolado no elenco dos recursos, o instrumento previsto no art. 35, ao ver do Ministrio Pblico Eleitoral, nada mais do que um pedido de resciso da deciso definitiva. E a interpretao que o recorrente busca, na verdade, levaria ao absurdo, porque o prazo para essa reviso de cinco anos. Ao prevalecer tal entendimento, prolatada a deciso pelo Tribunal de Contas da Unio, rejeitando as contas, aguardar-se-ia o prazo de cinco anos, que o prazo previsto para essa reviso, para, s ento, tornar-se eficaz a referida deciso e gerar a inelegibilidade prevista na legra g, inciso I, art. 1 da Lei Complementar n 64/90. Grifei. (Rec. n 12.007-PA, Ministro Antonio Fernando Barros e Silva de Souza, fl. 75). O Poder Judicirio pode rever suas decises transitadas em julgado em ao rescisria ou em reviso criminal. Ns temos que examinar a questo sobre o ponto de vista da teoria geral dos recursos, da teoriga geral do processo. A natureza do ato rotulado de recurso, no art. 35 da Lei n 8.443/ 92, de ao rescisria do processo civil, ou de reviso criminal. Noutras palavras, de rescisria, nos moldes inscritos no Cdigo de Processo Civil,
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ou de reviso, nos moldes do processo penal. Expresso est na lei que se tem deciso definitiva e que se pode interpor reviso no prazo de 5 anos. No h recurso com prazo de cinco anos para interposio. Grifei. (Rec. n 12.007-PA, Ministro Carlos Velloso, fl. 81). O aspecto bsico est em que os recursos, segundo bem salientou o Ministro Carlos Velloso, tm prazos curtos para interposio. No h recurso com prazo de cinco anos. O dispositivo lido, consubstanciado na letra g, do inciso I do art. 1 da Lei Complementar n 64/90 fala em deciso irrecorrvel. Creio que no se pode considerar reviso como sendo recurso para tornar o julgado do Tribunal de Contas no definitivo, por pendente de uma nova deciso (Rec. n 12.007-PA, Ministro Antonio de Pdua Ribeiro, fl. 84). 31. Portanto, trazida a jurisprudncia predominante no mbito do E. Tribunal Superior Eleitoral, no sentido de que o Recurso de Reviso, pelas suas caractersticas peculiares, no impede a inelegibilidade, poder-se-ia passar a encaminhar, tambm, aos rgos competentes, os nomes dos responsveis que se valessem de tal instrumento para a reformulao dos respectivos julgados, uma vez presente a falta de previsibilidade do efeito suspensivo, dotando-se o 2 do art. 1 da Resoluo sub judice da seguinte redao: Art. 1. omissis 1. omissis 2 A relao dos nomes contidos no Cadastro a que se refere o 1 ser enviada pelo Presidente do Tribunal Justia Eleitoral e ao Ministrio Pblico Eleitoral no primeiro dia til do ms de julho do ano em que se realizarem as eleies, excetuando, quando do encaminhamento, os nomes dos responsveis cujas contas ainda persistam sob apreciao, no mbito deste Tribunal, em decorrncia da interposio dos recursos a que se refere o art. 32, incisos I e II, da Lei n 8.443/92. 32. Neste ponto, no posso deixar de fazer referncia ao magistral Voto proferido pelo Senhor Ministro Carlos tila, onde, diante de um misto de desnimo e de indignao pela lamentvel impunidade que compromete a efetividade dos resultados do trabalho fiscalizador desta Casa, com notvel brilhantismo, associa o fato Sua Excelncia insuficincia dos preceitos normativos vigentes na Lei Maior e legislao processual ptria, verbis (TC-004.831/90-0 e TC-013.262/94-7, Deciso 747/94-Plenrio, Ata n 57/94, Sesso de 07/12/94): (...) Os bons resultados obtidos com tal tipo de estmulo puderam ser observados aps a sano da Lei Complementar n 64/90, que estipulou a pena de inelegibilidade temporria dos responsveis cujas contas sejam julgadas irregulares nos cinco anos anteriores eleio. A pena criada pela referida Lei teve efeito salutar, no sentido de incitar os interessados a atentar para
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a gravidade das conseqncias das falhas cometidas na gesto dos recursos pblicos. Basta observar o aumento na quantidade de recursos autuados nesta Corte neste ano eleitoral. E, sobretudo, levou inmeros responsveis a, aps a notificao e cincia da incluso dos respectivos nomes em lista especfica a ser encaminhada ao Ministrio Pblico Eleitoral, apressar-se a comprovar a quitao dos dbitos que lhes foram imputados. A Lei Complementar n 64/90, entretanto, infelizmente j se demonstra tambm ineficaz, em matria de punio dos administradores mprobos. que a pena de inelegibilidade s se aplica queles cujas contas tiverem sido julgadas irregulares, por deciso irrecorrvel do TCU, adotada nos ltimos cinco anos anteriores eleio de que se trate. Ora, como o prazo para interpor o recurso de reviso de contas de cinco anos aps a deciso, segue-se que a pena inaplicvel. Quando a deciso se torna irrecorrvel, j no se enquadra no prazo previsto na Lei Complementar n 64/90 (grifos acrescidos). necessrio por isso rever as condies de imposio de tal punio. Alm disso, preciso instituir tambm fatores de presso, de ordem patrimonial, que induzam o administrador faltoso a quitar logo o dbito para com o errio. Tanto a inelegibilidade quanto esses outros fatores coercitivos devem ter, a meu ver, carter de mandamento constitucional, para que no se pretenda atribuir-lhes pecha de inconstitucionalidade. Convencido de que esta orientao fortaleceria o controle, propus Presidncia do Tribunal, no ano passado, que fosse sugerida ao Relator da Reviso Constitucional, ento em curso, a adoo de emenda aditiva ao 3 do art. 71 da Constituio, que passaria a ter a seguinte redao (em negrito a adio que sugeri): 3. As decises do Tribunal de que resulte imputao de dbito ou de multa tero eficcia de ttulo executivo, ficando o respectivo responsvel inelegvel e inabilitado para praticar atos de natureza patrimonial, enquanto no comprovar perante o Tribunal o ressarcimento do dbito e o pagamento da multa. Com o apoio da eminente Ministra Presidente lvia Lordello Castello Branco, apresentamos a idia ao Relator do processo revisor, Deputado Nelson Jobim, e ao ento Sub-relator, ilustre Senador e hoje Ministro - nosso colega nesta Corte - Iram Saraiva, obtendo de ambos inteira aquiescncia proposio. A fundamentao da proposta se assenta, essencialmente, na demonstrao de que o dispositivo constitucional assim reformulado conferiria s decises do TCU a desejada e ainda no alcanada eficcia. De fato: se adotada essa nova redao do 3, art. 71, da CF quando o responsvel ondenado no pagar seu dbito, e esgotados os prazos para recursos com efeito suspensivo, este Tribunal comunicaria,
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simultaneamente ao incio da ao de cobrana e xecutiva, sua inelegibilidade Justia Eleitoral e promoveria, em articulao com a Procuradoria da Fazenda Nacional e demais rgos competentes na matria, sua inabilitao para contratar com rgos pblicos nos trs nveis da Federao; para movimentar contas bancrias ou negociar com bancos oficiais e particulares; para transacionar com imveis e veculos nos cartrios e departamentos de trnsito ou em bolsas, etc. Dessa forma, o faltoso ficaria sob verdadeiro cerco patrimonial, o que o compeliria a quitar o dbito, para ressarcir o prejuzo causado ao errio, e a pagar a multa que lhe tiver sido aplicada. E, no obstante, estaria plenamente preservado o disposto no art. 5, inciso XXXV, da Constituio pois o dbito estaria sendo cobrado na Justia. Trata-se de dispositivo que conferiria carter fulminante aos acrdos do TCU e seguramente reduziria o grau de impunidade que hoje provoca tanta indignao na sociedade brasileira, evitando a ocorrncia de fatos similares a estes que hoje submeto apreciao deste Colegiado. 33. E, suscitado o tema quanto falta de efetividade das decises do TCU, exemplificada como vimos, e dado os atributos exticos que permeiam o Recurso de Reviso, conferindo a ele aspectos particularizados da Ao Rescisria, permitome trazer a baila breves conceitos doutrinrios sobre a ltima, para, ao final, propor a adoo de providncias no sentido de promover sua insero na Lei Orgnica do Tribunal, em substituio ao apelo recursal inscrito no art. 35 do mencionado diploma legal. 34. Na Revista de Processo n 65, 1992, pg. 255, l-se que segundo Nelson Nery Junior, recurso o meio processual que a lei coloca disposio das partes, do Ministrio Pblico e de um terceiro, a viabilizar, dentro da mesma relao jurdica processual, a anulao, a reforma, a integrao ou o aclaramento da deciso judicial impugnada. (...) Dentre as aes autnomas de impugnao, p. ex. tem-se a rescisria, cujo pressuposto bsico uma deciso de mrito transitada em julgado - pressuposto esse bem diferente daqueles exigidos para os recursos que cabem justamente de decises onde no se formou ainda a coisa julgada! A ao rescisria vem prevista no art. 485 do CPC, que lhe aponta as hipteses de cabimento. Trata-se de ao diretamente dirigida aos Tribunais, de natureza constitutiva negativa uma vez que, atravs dela, busca-se a desconstituio de deciso trnsita em julgado, com eventual rejulgamento, a seguir, da matria nela julgada.

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35. Conforme Carlos Coqueijo Torreo da Costa, in Arquivos do Ministrio da Justia, n 144, pg. 66, pela rescisria se pede a desconstituio de setena trnsita em julgado, com eventual rejulgamento, a seguir, da matria nela julgada (J. C. BARBOSA MOREIRA, Comentrios ao CPC, Forense, V, pgina 95). o ataque coisa julgada, formada em qualquer grau de jurisdio, irrecorrvel at extraordinariamente, enquanto recurso o ataque desciso que ainda no transitou em julgado. Portanto, ao e como tal est prevista constitucionalmente (artigos 119, I, m e 122, I, a). O que importa que haja coisa julgada formal: a ao rescisria ataca-a (PONTES DE MIRANDA, Comentrios, v. VI, p. 215, 1975). Mesmo o que perdeu o prazo do recurso pode pedir resciso (idem, p. 222). 36. Ensina Fbio Guedes de Paula Machado que a denominada AR aquela que tem como objeto a desconstituio de um julgado, seja de primeiro grau de jurisdio, seja de segundo grau de jursidio, sendo pois, condio bsica que o referido julgado tenha transitado em julgado, de forma ento a no ser possvel a interposio de qualquer outro recurso, visto que, pelo nosso ordenamento jurdico, para se combater decises judiciais, se encontram previstos os recursos e a ao rescisria (Revista Jurdca n 197, maro de 1994, pg 21). 37. Ao escrever sobre a Ao Rescisria e o Problema da Supervenincia do Julgamento da Questo Constitucional, Humberto Theodoro Jnior anota (Revista de Processo, n 79, 1995, pg. 159): H no direito processual brasileiro duas vias de ataque s decises judiciais: os recursos e as aes autnomas de impugnao, como a rescisria e a querella mullitatis . O que caracteriza o recurso ser, na lio de Pontes de Miranda, uma impugnativa dentro da mesma relao jurdica processual da resoluo judicial que se impugna (Tratado das Aes, S. Paulo. Ed. RT. 1974, t. IV, p. 527). Por isso, os recursos atingem as decises ainda no definitivas, as que ainda no fizeram coisa julgada. Operada esta, as partes no podem mais questionar a soluo judicial dentro do processo que se findou, fazendo com que a setena se tornasse imutvel e indiscutvel entre aqueles perante os quais foi pronunciada (CPC, art. 476). Mas como ato jurdico que , a sentena mesma trnsita em julgado pode conter vcios ou defeitos que a tornem nula ou anulvel. Seria iniquidade privar o prejudicado de remdio para sanar o grave prejuzo acarretado pela sentena, em tais casos. Por isso, tanto para a sentena nula como para a anulvel, h meios impugnativos disponveis, mesmo aps a coisa julgada. Cabe, ento, a ao comum declaratria de nulidade, se o caso for de sentena nula ipso iure ou inexistente (Humberto Theodoro Jr., Curso de Direito Processual Civil, 16 ed., Rio, Forense, 1995, v. I, n. 623, p. 648), e cabe a ao rescisria, se a sentena, vlida como ato processual, tiver incorrido numa das hipteses que a tornam desconstituvel, segundo a previso do art. 485 do CPC.
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38. Convencido que estou de que a Ao Rescisria deve passar a integrar a Lei 8.443/92 para os fins que se presta, em substituio ao Recurso de Reviso, penso que o assunto mereceria o encaminhamento adequado a partir de aprofundados estudos a serem empreendidos nesta Casa. 39. Abordadas as chamadas questes subjacentes suscitadas pela SEGECEX, no poderia tambm deixar de discorrer sobre os trs outros aspectos levantados por aquela Unidade (fl. 92), iniciando pela possvel delegao de competncia SECON, em certas hipteses, para o envio da relao nominal. 40. No caso do encaminhamento aos Juzes Eleitorais e s Juntas Eleitorais entendo que a relao poder ser enviada diretamente pela SECON, mediante delegao de competncia, conforme ventilado pela SEGECEX, dotando-se, para tanto, o art. 3 da Resoluo em comento da seguinte redao: Art. 3 No caso de eleies para Prefeito, Vice-Prefeito e Vereador, alm dos rgos mencionados no art. 2, a relao de que trata o 2 do art. 1 dever ser encaminhada, quando expressamente solicitada, aos Juzes Eleitorais e s Juntas Eleitorais, bem como aos membros do Ministrio Pblico que atuam junto a esses rgos, hiptese em que o atendimento poder ser efetuado pela Unidade Tcnica a que se refere o art. 4, mediante delegao de competncia. 41. Note-se que, no pargrafo anterior, inseri, ainda, os termos bem como aos membros do Ministrio Pblico que atuam junto a esses rgos, cabendo, de igual modo, acrescentar ao final do art. 2, bem como ao Procurador Geral Eleitoral e aos Procuradores Gerais da Justia que atuam junto Justia Estadual, uma vez que, conforme consignado, atuam junto Justia Eleitoral. 42. No que se refere utilizao de dados do sistema de sorteio eletrnico de processos para fins de atualizao dos registros, ao invs de se obter esses dados via SECEXs, parece-me que a sugesto refere-se ao controle exercido quanto aos recursos previstos na Lei Orgnica e interpostos pelos interessados junto ao Tribunal. importante salientar, no entanto, que nem todos os recursos so objeto de sorteio, como por exemplo os Embargos de Declarao. 43. Pela prpria dinmica de que se revestem as informaes constantes do banco de dados que gera a relao em tela, importante que a SECON, para evitar incluso ou excluso indevida, possua o registro dos recursos interpostos pelos responsveis em tempo hbil. Isto somente possvel com o recebimento dessas informaes diretamente das Secretarias de Controle Externo, hoje mediante memorando, e, no futuro, atravs de lanamento informatizado em Sistema prprio. 44. Quanto remessa dos prprios autos SECON, ao invs de as informaes serem prestadas pelas SECEXs, importante frisar que todos os processos com contas julgadas irregulares pelo Tribunal tramitam pela SECON para o registro do carter definitivo da deciso, nos termos dos artigos 152, 2, 229, 231 e 236 do Regimento Interno, ocasio em que so extrados os dados e informaes dos
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responsveis, inclusive no caso de solidariedade. A rigor, esse procedimento, moroso e burocratizado, poderia ser prontamente simplificado com o desenvolvimento de Sistema informatizado especfico a ser alimentado pela SECON e pelas SECEXs, tornando desnecessrio o envio dos processos Secretaria de Contas do Governo e Transferncias Constitucionais para extrao dos dados pertinentes, providncia que poderia ser implementada pela Secretaria de Informtica-SEINF, em carter prioritrio. 45. Finalmente, visando conferir maior objetividade ao texto e em face dos termos acrescentados ao 2 do artigo 1, proponho que a redao ao art. 4, em seu pargrafo 1, passe a ser, verbis : Art. 4. omissis 1. Aps transitada em julgado a Deciso, sem que o interessado tenha recorrido na forma a que se refere o 2 do artigo 1, in fine, desta Resoluo, as Secretarias de Controle Externo remetero SECON, no prazo de trinta dias, os processos de tomada ou prestao de contas julgadas irregulares. Ex positis, abroquelado nas consideraes acima expendidas, submeto a matria aprovao do E. Plenrio na forma do Substitutivo em anexo, nos termos do art. 264 do Regimento Interno, e da Deciso ora proposta.

DECISO ADMINISTRATIVA N 296/98 - TCU - PLENRIO1


1. Processo n: TC-001.802/98-4. 2. Classe de Assunto: VII - Projeto de Resoluo que estabelece procedimentos para envio Justia Eleitoral e ao Ministrio Pblico Eleitoral de relao de nomes de responsveis que tiveram suas contas relativas ao exerccio de cargos ou funes pblicas rejeitadas por irregularidade insanvel e por deciso irrecorrvel e d outras providncias. 3. Interessado: Tribunal de Contas da Unio. 4. rgo: Tribunal de Contas da Unio. 5. Relator: Ministro-Substituto Lincoln Magalhes da Rocha. 6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou. 7. Unidade: Secretaria de Contas do Governo e Transferncias Constitucionais - SECON. 8. Deciso: O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator, DECIDE: 8.1 - sugerir Presidncia desta Corte que constitua Comisso com vistas a desenvolver estudos, e, se for o caso, elaborar, desde logo, Projeto de Lei a ser submetido oportunamente ao Plenrio, introduzindo na Lei Orgnica deste Tribunal a Ao Rescisria, nos termos da jurisprudncia predominante no mbito do Tribunal Superior Eleitoral; e 8.2 - determinar Secretaria de Informtica - SEINF que promova o desenvolvimento de sistema informatizado especfico, a ser alimentado pela Secretaria 1. Publicada no BTCU n 34/98.
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de Contas do Governo e Transferncias Constitucionais e pelas SECEX, de forma a tornar desnecessria a tramitao dos processos para a SECON para a extrao dos dados pertinentes. 9. Ata n 19/98 - Plenrio. 10. Data da Sesso: 20/05/98 - Extraordinria de carter reservado. 11. Especificao do quorum: 11.1. Ministros presentes: Lincoln Magalhes da Rocha Ministro-Substituto

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PARECER DO SECRETRIO GERAL DE CONTROLE EXTERNO Inelegibilidade e o Recurso de Reviso de contas julgadas irregulares Jos Nagel
Apresenta-se na Representao formulada pela Secretaria de Contas do Governo e Transferncias Constitucionais - SECON, dirigida ao Exmo. Sr. Presidente do Tribunal, via SEGECEX, quatro questes subjacentes: 1) a natureza do normativo a ser adotado na espcie - portaria (conforme estabelecido anteriormente) ou resoluo (como est sendo agora proposto); 2) o tratamento a ser dado aos recursos recebidos contra os acrdos condenatrios do prprio Tribunal; 3) a necessidade ou no do envio Justia Eleitoral, por fora da edio da Lei n 9.504, de 30 de setembro de 1997 (pargrafo 5 do art. 11), da relao dos que tiveram suas contas rejeitadas por irregularidade insanvel; e 4) a convenincia de se regulamentar a remessa da mencionada relao tambm ao Congresso Nacional (Senado Federal e Cmara dos Deputados). Os vrios outros questionamentos que suscitaria a proposta estariam relacionados a aspectos meramente formais, notadamente quanto: 1) a possvel delegao de competncia SECON, em certas hipteses, para o encaminhamento da relao; 2) a utilizao de dados do sistema de sorteio eletrnico de processos para fins de atualizao dos registros, em vez de se obter esses dados via SECEXs; 3) a remessa dos prprios autos SECON, ao invs das informaes serem prestadas pelas SECEXs; etc. Passo, a seguir, a comentar as quatro questes fundamentais acima enumeradas. Primeira questo Efetivamente, a matria em foco, prima facie, poderia ser objeto de regulamentao pelo instrumento normativo proposto pela SECON (no caso, Resoluo), consoante expressa o art. 80, inciso II, do RITCU: Art. 80. As deliberaes do Plenrio e, no que couber, das Cmaras, tero a forma de: .................................................................................................................................. II - Resoluo, quando se tratar de:

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a) aprovao do Regimento Interno, de ato definidor da estrutura, atribuies e funcionamento do Tribunal, de suas Unidades Tcnicas e demais servios auxiliares; b) outras matrias de natureza administrativa interna que, a critrio do Tribunal, devam revestir-se dessa forma. No entanto, a prtica adotada pelo TCU tem sido a da edio de simples portaria sobre o assunto aqui tratado pelo Presidente do Tribunal (cf. Portaria ns 268, de 24/11/93; 195, de 17/6/94 e 062, de 27/2/96), as quais, justamente, considerando o disposto no art. 91 da Lei n 8.443/92 e no art. 242 do Regimento Interno do TCU, estabeleceram, nas respectivas abrangncias, procedimentos para o envio, ao Ministrio Pblico Eleitoral, da relao de nome de responsveis. Da mesma forma, penso, s.m.j., que tal disciplinamento, porque restrito a atribuies afetas s Unidades Tcnicas da Secretaria do Tribunal, notadamente a SECON e a SEINF, poderia continuar conservando o citado nvel hierrquico de portaria, inclusive para reduzir o grau de produo normativa que vem sendo requerido ultimamente da parte do Plenrio, sobre os mais diversos assuntos e matrias. Assim, no particular, uma vez submetidos os autos apreciao do Plenrio, poderia ser, simplesmente, depois de deliberadas outras questes suscitadas nos autos, autorizada a Presidncia editar ato normativo prprio, dispondo sobre a elaborao e incluso em lista especfica, a ser remetida ao Ministrio Pblico Eleitoral, do nome do administrador pblico que teve suas contas rejeitadas pelo Tribunal de Contas da Unio, na forma estabelecida no art. 91 da Lei n 8.443/92 e no art. 242 do Regimento Interno, para os fins previstos no art. 1, inciso I, alnea g e no art. 3 da Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990 (INELEGIBILIDADE). Segunda questo Dentre os diversos aspectos que o tema suscita, sobressai a compreenso de que a inelegibilidade no constitui pena e que, por resultar de delito, embora de natureza eleitoral, seu enquadramento (tipificao) sujeita-se a recurso da parte interessada e ao juzo de valor formulado pela Justia Eleitoral, no tocante aos fatos, pressupostos e fundamentos configuradores ou no da prpria inelegibilidade. No caso especfico da rejeio de contas por vcio insanvel, o ordenamento jurdico admite a suspenso da inelegibilidade pela interposio de recurso e se a questo houver sido ou estiver sendo submetida apreciao do Poder Judicirio. Nesse sentido, a regulamentao proposta deixa antever, como regra, os desdobramentos na hiptese de interposio de recurso contra o acrdo condenatrio.

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Deixa, entretanto, de ressaltar a situao peculiar do RECURSO DE REVISO, no contexto da processualistica do TCU. E, nesse tpico, vale lembrar a jurisprudncia do Egrgio Tribunal Superior Eleitoral, firmada em diversos pronunciamentos, no sentido de que: RECURSO N 12.007 - Classe 4 - Relator: Ministro CARLOS VELLOSO Sesso de 15/08/94: ELEITORAL - PROCESSUAL - REGISTRO DE CANDIDATO INELEGIBILIDADE -REJIEIO DE CONTAS -RECURSO DE REVISO EMBARGOS DE DECLARAO: REITERAO. I - O chamado recurso de reviso, referido no art. 35 da Lei no 8.443/ 92, visualizado sob o ponto de vista da teoria geral dos recursos e da teoria geral do processo, no tem natureza de recurso, mas, sim, de medida capaz de desconstituir uma deciso definitiva, passada em julgado, tal como ocorre no processo civil, com a ao rescisria, e no processo penal, com a reviso criminal. (grifei). RECURSO N 12.192 - Classe 4 - Relator: Ministro MARCO AURLIO (Relator designado: Ministro FLAQUER SCARTEZZINI) - Sesso de 10/08/94: INELEGIBILIDADE. REJEIO DE CONTAS PELO TCU. RECURSO DE REVISO. REGISTRO DE CANDIDATO. INDEFERIMENTO. LC N 64/90, ART 1, I, g. LEI ORGNICA DO TCU I - O recurso de reviso previsto no art. 35, da lei n 8.443/92, diferentemente do recurso de reconsiderao elencado no art. 33 do citado diploma legal, que tem efeito suspensivo, ainda que ajuizado antes da impugnao da candidatura, no afasta a inelegibilidade inscrita no art. 1, I, g da LC n 64/90 (precedentes: Rec. n 12.007 e Rec. N 12.132, de 3 e 6.8.94). (grifei). RECURSO N 12.132 - Classe 4 - Relator: Ministro FLAQUER SCARTEZZINI - Sesso de 06/08/94: Registro de candidato. Inelegibilidade. Tomada de Contas Especial. TCU Deciso. Recurso de reconsiderao. Lei n 8.4433/92, art. 33. LC n 64/ 90, art. 1, I, g. Inaplicabilidade. 1 - O recurso de reconsiderao previsto no art. 33 da Lei n 8.443/92, por ser dotado de efeito suspensivo, afasta a incidncia da inelegibilidade do art. 1, I, g, da LC n 64/90. (grifei). RECURSO N 12.111 - Classe 4 Relator: Ministro TORQUATO JARDIM -Sesso de 10/08/94: INELEGIBILIDADE (LC no 64/90, art. 1, inciso 1, alnea g).
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2. Ressarcimento posterior deciso do Tribunal de Contas da Unio e constituio do dbito. 3. O recurso de reviso (Lei Org. TCU, art. 35) no tem efeito suspensivo (precedentes: Rec. 12.007, Min. Andrada e Rec. 12.132, Min. Scartezzini, sesses de 3 e 6 de agosto de 1994). 4. Recurso provido para declarar inelegvel o recorrido. (grifei). Terceira e quarta questes Quanto aos dois ltimos itens, suponho, data venia, que a exata interpretao do art. 91 da Lei n 8.443/92 acarreta conseqncias considerveis e altera substancialmente o enfoque anunciado no expediente apresentado pela SECON. Dispe o mencionado art. 91 da Lei Orgnica do TCU: Art. 91. Para a finalidade Prevista no art. 1, inciso I, alnea g e no art. 3, ambos da Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990, o Tribunal enviar ao Ministrio Pblico Eleitoral, em tempo hbil, o nome dos responsveis cujas contas houverem sido julgadas irregulares nos cinco anos imediatamente anteriores realizao de cada eleio. Por sua vez, diferentemente do que consigna a SECON, o art. 242 do Regimento Interno acrescenta um pouco mais ao citado comando: Art. 242. Para os fins previstos no art. 1, inciso I, alnea g e no art. 3 da Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990, o Tribunal, com a devida , enviar ao Ministrio Pblico Eleitoantecedncia ou quando solicitado, ral, em tempo hbil o nome dos responsveis cujas contas houverem sido julgadas irregulares, por deciso irrecorrvel, nos cinco anos imediatamen, te anteriores poca em que forem realizadas eleies no mbito da Unio, . (grifei). dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Est, portanto, expressamente exigido o envio apenas ao Ministrio Pblico Eleitoral, do nome dos responsveis. certo, porm, que nada impede, e at se justifica, a remessa Justia Eleitoral e ao Congresso Nacional, no s pela argumentao oferecida pela SECON, como tambm pela permanente possibilidade de solicitao ao Tribunal de informaes e dados, inclusive listas existentes, pelas autoridades e rgos legitimados. Acontece, e no se pode perder de vista esta particularidade, que o Tribunal no elabora lista de inelegveis. Na verdade, a argio de inelegibilidade, decorrente da aplicao da Lei Complementar n 64/90, matria restrita ao mbito exclusivo da Justia Eleitoral, conforme disposto no art. 2 do citado diploma legal: Art. 2 Compete Justia Eleitoral conhecer e decidir as argies de inelegibilidade. (grifei). Alis, a incluso dos nomes dos responsveis, cujas contas houverem sido 187 julgadas irregulares nos cinco anos imediatamente anteriores realizao de cada eleio, constitui ato meramente declaratrio, ou seja: a competncia do TCU se exaure na elaborao do banco de dados contendo a relao completa dos nomes

TSE - PAGAMENTO DE HORAS EXTRAS EM EXCESSO Pedido de Reexame/ Denncia (ostensiva)


Ministro-Relator Iram Saraiva
Grupo I - CLasse I - Plenrio Processo-TC 006.905/95-1 (c/Volume I) Natureza: Pedido de Reexame/Denncia (ostensiva) Recorrente: Tribunal Superior Eleitoral Unidade de Instruo: 10 SECEX Ementa: Pedido de Reexame da Deciso n. 028/97 TCU Plenrio, que tratou de denncia formuladc pelo SINDJUS/DF (tornada ostensiva), sobre"pagamento de horas extras em excesso. Conhecimento. Provimento parcial. Determinaes.

RELATRIO
Tratam os autos agora do Pedido de Reexame formulado pelo Tribunal Superior Eleitoral, contra a Deciso n. 028/97 ( item 8.2.1), prolatada pelo E. Plenrio, em Sesso reservada de 29-01-1997. 2. Naquela oportunidade, este Tribunal, ao considerar procedente em parte a Denncia formulada pelo SINDJUS/DF, determinou, entre outros aspectos, que o Tribunal Superior Eleitoral observasse, doravante, o limite legal para o pagamento de servio extraordinrio, nos termos do disposto no art. 74 da Lei n. 8.112/90. 3. A 10 SECEX demonstra inicialmente que o pedido ora em exame foi interposto em 10-03-97, portanto fora do prazo legal, considerando que a citada Deciso foi publicada em 12-02-97. Contudo, prope o recebimento da pea recursal, pelo Tribunal, tendo em vista a relevncia da matria. 4. A respeito da questionada determinao contida no item 8.2.1., da Deciso n. 028/97, a instruo dos autos, a cargo da AFCE Maria Amlia Gomes Alves Almeida, ao destacar as justificativas apresentadas pelo rgo recorrente, tece as seguintes ponderaes: ..................................................................................................................................................................... DO MRITO DO RECURSO 03. Argumenta o recorrente que compete privativamente ao TSE, de acordo com o art. 23, inc. XVIII do Cdigo Eleitoral - Lei n 4.737/65 -, tomar quaisquer providncias que julgar convenientes execuo da legislao eleitoral. Em razo das Leis n 8.713/93 e 9.100/95, que estabelecem normas para a
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realizao das eleies de 1994 e 1996, e da Lei Complementar n 64, de 18/5/90, que estabelece prazo para os procedimentos de impugnao de candidaturas e declarao de inelegibilidade de candidatos, entende o recorrente que os feitos eleitorais no podem sofrer soluo de continuidade, o que justificaria a regulamentao dada pelo TSE, por meio da Resoluo proferida no Processo n 14.421-DF, relativa aos pagamentos por servios extraordinrios prestados no perodo de 90 dias que antecede as eleies, e posterior, at a proclamao final. 03.1Cita, o recorrente, o art. 16 da Lei Complementar n 64/90, que dispe que os prazos nela estatudos so peremptrios e contnuos, no se suspendendo aos sbados, domingos e feriados. Tambm se refere ao artigo 11 da Lei n 8.713/93 e artigos 66 e 81 da Lei n 9.100/95, que se referem a prazos atribudos a procedimentos processuais e prioridade dada a soluo de feitos eleitorais, nos perodos prximos s eleies. Tem-se a normas processuais, que no se referem organizao das Secretarias do rgo, ou regime de trabalho de seus servidores. 03.2 Dos dispositivos enfocados, todavia, bem como da anlise do Regimento Interno do TSE, nada aponta em sentido contrrio ao art. 184 do Cdigo de Processo Civil, onde estabelecido que os prazos que se vencem em feriado ou em dias em que no h expediente forense se prorrogam at o primeiro dia til subsequente. Ressalte-se que o Regimento Interno do TSE esclarece que seus prazos obedecem as regras do Processo Civil, conforme se pode verificar do art. 92, verbis : Art. 92. No cmputo dos prazos referidos neste Regimento observar-se-o as regras de direito comum, iniciando-se o seu curso da publicao no Dirio da Justia, salvo disposio em contrrio. 03.3 Da, no se tem como obrigatrio o funcionamento dos Tribunais em fins de semana e feriados em razo de normatizao legal, apenas em razo do cumprimento de seus servios, que se avoluma na vizinhana dos pleitos eleitorais. 04. Nos perodos de eleio, entende necessrio o elastecimento da jornada de trabalho, em razo das peculiaridades da Justia Eleitoral, como a realizao das sesses daquele Tribunal, que se iniciam s 18 horas e 30 minutos, s se encerrando com o esgotamento da pauta. A seu ver, como a Lei n 8.112/90 no incluiu a excepcionalidade da Justia Eleitoral na realizao de servios extraordinrios, poderia aquele Tribunal definir o assunto. 04.1Claro que a Constituio Federal atribuiu aos Tribunais a competncia para organizar suas secretarias e servios auxiliares (art. 96, I, b). Dessa forma, o estabelecimento dos horrios de funcionamento de suas secretarias prerrogativa do recorrente, no interesse do servio pblico e em atendi189

mento aos prazos legais estabelecidos para a prestao jurisdicional naquela Justia Especializada. Isso no significa dizer que, no tocante a seus servidores, tenham os Tribunais a competncia para excepcion-los do chamado Regime Jurdico nico que rege a todos os servidores pblicos civis da Unio. 04.2Oportuno ressaltar que, embora o recorrente manifeste seu inconformismo quanto ao nmero de horas extras permitidas pela lei, disposio interna anterior daquele rgo - Resoluo TSE n 18.311, de 25/06/ 92 -, ao disciplinar o Calendrio Eleitoral de 1992, j limitava em sessenta horas mensais a prestao de servios extraordinrios nos rgos da Justia Eleitoral, no perodo compreendido entre 90 dias antes e depois das eleies de 3 de outubro/92. 05. Na defesa do livre disciplinamento de seus servios extraordinrios, o recorrente colaciona trecho do Parecer n AGU/PRO-01/94, onde externado o entendimento que os regimentos autorizados pela prpria Constituio Federal, pelo menos em seu prprio campo, na matria que lhes dado regular, tem fora capaz de derrogar lei , bem como a ementa da ADIn n 1105-7/DF, prolatada em 03.08.94, da qual se destaca: O regimento interno dos Tribunais lei material. Na taxinomia das normas jurdicas o regimento interno dos Tribunais se equipara lei. A prevalncia de uma ou de outro depende da matria regulada, pois so normas de igual categoria. Em matria processual prevalece a lei, no que tange ao funcionamento dos Tribunais o regimento interno prepondera. 05.1 de se observar que, na primeira citao admitido que a norma contida em certos regimentos internos derrogue lei apenas na matria que lhes dado regular. No segundo trecho, o STF se posiciona pela preponderncia do regimento interno no tocante ao funcionamento dos Tribunais. Nenhum dos entendimentos aponta para a possibilidade de alterao do regime jurdico dos serventurios da Justia. 05.2 Reconhecendo-se ao Regimento Interno do TSE mesma hierarquia que as leis federais, para que se desse a prevalncia daquele sobre estas dever-seia nele constar dispositivo que excepcionasse a matria disposta na lei de forma geral, e que o disciplinamento por ele dado estivesse no mbito de sua competncia. A Resoluo TSE n 4.510, de fevereiro de 1965, que aprovou o Regimento Interno do TSE, bem como suas alteraes posteriores (at a Portaria n 145, de 2/08/93), no contm nenhuma disposio acerca de seus serventurios. 05.3 O regime jurdico dos servidores pblicos da Administrao direta, autrquica e fundacional assegura a eles igualdade de direitos e obrigaes. A Lei 8.112/90, em seu art. 74, ao estabelecer o limite mximo de duas horas por jornada para o servio extraordinrio, em situaes excepcionais e temporrias, visou coi-

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bir abusos na prestao de horas extras, em nome da moralidade administrativa, dando tratamento isonmico a todos os servidores pblicos por ela regidos. 06. ................................................................................................................................ Concluso Ex positis, submeto os presentes autos considerao superior, propondo que seja conhecido o recurso de reconsiderao de fls. 01/38, para, no mrito, negar-lhe provimento, mantendo-se em seus exatos termos a Deciso n 028/97-TCU-Plenrio. ..................................................................................................................................................................... 5. O Sr. Diretor da 1 Diviso Tcnica, Cristiano Rondon Prado de Albuquerque, opina inicialmente pelo no conhecimento do recurso, porque intempestivo. Quanto ao mrito, sugere na mesma linha da instruo, no sentido de o Tribunal conhecer do presente Pedido de Reexame, mas para negar-lhe provimento (fls. 43/46). 6. O Sr. Secretrio de Controle Externo, Benjamin Zymler, divergindo em parte dos pareceres acima, manifesta-se nestes termos: ..................................................................................................................................................................... I - Limite do art. 74 da Lei n1 8.112/90 A Sra. Analista e o Sr. Diretor da 10 Diviso Tcnica divergiram quanto admissibilidade do presente pedido de reexame (vide item 02 de fls. 43 e despacho de fls. 46 deste vol. I). Conforme ficou registrado, o presente recurso foi interposto fora do prazo de 15 dias previsto na Lei n1 8.443/92 (pargrafo nico do art. 48, c/c o art.. 33). Embora seja intempestivo, entendo que a necessidade de uniformizao de determinaes do TCU aos rgos da Justia Eleitoral justifique seja superada essa preliminar. Devo destacar, a propsito, que, em recente despacho (TC n1 625.238/95, recorrente: Presidente do TRE/RS), ofereci proposta de encaminhamento que conflita com a Deciso n1 028/97 - TCU - Plenrio ora atacada. Com intuito de evitar indesejveis incongruncias, proponho seja o presente recurso conhecido. 2. Quanto ao mrito, concordo parcialmente com o posicionamento da Sr0. Analista, ratificado pelo Sr. Diretor da 10 Diviso Tcnica. Entenderam que o limite para prestao de horas extraordinrias por seus servidores aquele estabelecido no art. 74 da Lei n1 8.112/90. Por isso, concluram pela manuteno da determinao ora atacada e, em conseqncia, pelo no provimento do presente recurso. Embora deva-se buscar sempre obedecer a esse comando legal, as circunstncias verificadas em perodos eleitorais podem justificar a extrapolao dos limites para prestao de servios
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extraordinrios expressos no art. 74 da Lei n1 8.112/90 (mximo de 2 horas extras por jornada) e tambm no inciso XV do art. 71, combinado com o 21 do art. 39 da Constituio (repouso semanal remunerado). 3. Em pocas de eleies, pode surgir aparente conflito entre princpios e normas de natureza constitucional e infraconstitucional. De um lado, a garantia constitucional do repouso semanal remunerado e tambm a restrio contida no art. 74 da Lei n1 8.112/90. Do outro, o princpio republicano e o regime democrtico, estampados no caput do art. 11 da Constituio Federal e em seu pargrafo nico. Em situao extrema, como deve se portar o gestor pblico? Obedecer ao limite constitucional que veda o trabalho em repouso semanal remunerado e tambm ao limite legal de 2 horas extras por jornada? Utilizar toda a fora de trabalho disponvel, mesmo desrespeitando tais limites, e garantir que os pleitos eleitorais se realizem de forma satisfatria, confivel? 4. Por meio de interpretao sistemtica, busco responder s questes seguintes: os limites estabelecidos pelo inciso XV do art. 71, c/c o 21 do art. 39 da CF e pelo art. 74 da Lei n1 8.112/90 so intransponveis ? Podem sobrepr-se aos princpios do art. 11 da CF? Parece-me que no. Exatamente porque deve o gestor pblico envidar todos os esforos para garantir a realizao de eleies bem organizadas, confiveis. No dizer de Jos Afonso da Silva (Curso de Direito Constitucional Positivo, SP. - 1993, 90 edio, p.95), a forma republicana implica a necessidade de legitimidade popular do Presidente da Repblica, Governadores de Estado e Prefeitos (...), a existncia de assemblias e cmaras populares nas trs rbitas de governo da Repblica e eleies peridicas por tempo limitado .... Tem-se, inclusive, que o voto direto, secreto, universal e peridico (inciso II, 41, art. 60 da CF) clusula ptrea na atual CF. 5. Em prncipio, portanto, deve todo administrador pblico respeitar os limites expressos na Constituio e na Lei n1 8.112/90 para a prestao de servio extraordinrio. No deve admitir que haja trabalho durante o repouso semanal remunerado, nem que sejam extrapoladas as 2 horas excedentes por jornada de que trata o art. 74 da referida Lei. Mesmo a Justia Eleitoral estaria sujeita a obedecer a tais restries, devendo buscar respeit-las dentro do possvel. Caso entretanto, em razo de intransponveis contingncias e exclusivamente em perodos de eleies, poder a autoridade administrativa da Justia Eleitoral conceber a prestao de servios extraordinrios nos mencionados perodos. Ressalvo, porm, que deva sempre motivar os respectivos atos, quando for invivel observar as restries constitucional e legal (art. 71, XV, c/c 21 do art. 39 da CF e art. 74 da Lei n1 8.112/90).

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II - Valor das Horas Extras em Sbados, Domingos e Feriados 6. No se discute, no presente processo, a forma de remunerao de horas extraordinrias prestadas. Entretanto, tal questo foi examinada recentemente por esta 100 SECEX, no TC n1 625.238/95-8. Na ocasio pronuncieime por que se considerasse antijurdica estipulao, por meio de ato normativo infralegal, de percentuais devidos por horas extras trabalhadas. Embora no pretenda inovar neste processo, a ponto de propor seja considerada ilegal a estipulao do valor de remunerao por meio de Resoluo do TSE (n1 14.421, de 16.06.94), entendo que o TCU deva adotar medidas para estender aos Tribunais da Justia Eleitoral soluo idntica tambm a respeito dessa matria. Apresento, em seguida, apenas a ttulo de informao, as consideraes que efetuei naquele outro processo. 16. Inicio ressaltando que a forma de remunerao de horas extraordinrias prestadas matria reservada lei. Ocorre que, ao se cotejarem os arts. 73 e 74 da Lei n1 8.112/90, possvel concluir que apenas as horas que excedem s da jornada normal de trabalho devem ser remuneradas com 50% de acrscimo. Nada h sobre qual deva ser a remunerao das horas extras prestadas em dias em que no h jornada de trabalho. Essa omisso, registro, no faculta Justia Eleitoral constituir o direito por meio do estabelecimento de regras inovadoras, consubstanciadas em Resoluo do TSE. A despeito disso, conforme consta do recurso ora examinado, regulamentou-se que as horas extras trabalhadas em sbados so remuneradas com acrscimo de 80% e as em domingos e feriados com acrscimo de 100% em relao s horas normais de trabalho (fls. 9 e 10 deste vol. I). 17. Uma vez que a lei no contm regra especfica para soluo da presente questo, s h um caminho a ser percorrido : utilizar a forma de integrao de lacunas que o prprio direito positivo elegeu. Consoante o art. 41 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil, Quando a lei for omissa, o juiz decidir o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princpios gerais de direito. Essa norma no est restrita matria de natureza cvel. Fornece meio de integrao para os diversos ramos do Direito. Certo que, em certas reas do direito, vedada a analogia. Em matria penal no se admite a condenao de ru por meio da analogia. O mesmo pode ser dito, em relao ao Direito Tributrio, sobre a criao de impostos. Essas reas so permeadas pela reserva absoluta da lei (lei formal). 18. Em relao ao direito administrativo, importa transcrever a lio de Alberto Xavier, em Os Princpios da Legalidade e da Tipicidade da Tributao, S.P., Ed. RT, 1978, p.29 a 31, quando discorre sobre os princpios da legalidade no Direito Tributrio: Como atrs j se
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sustentou, o Direito Administrativo brasileiro exige uma reserva da lei no que respeita criao de deveres - de contedo positivo ou negativo, isto , obrigao de fazer ou deixar de fazer alguma coisa a que se refere o 21 do art. 153 da Constituio (inciso II do art. 51 da atual Constituio). De tal modo que a atividade administrativa que no consista na criao de limites liberdade pessoal ou patrimonial dos sditos apenas se encontra submetida regra da preeminncia da lei.E prossegue: O rigor do princpio da legalidade administrativa no Direito brasileiro no vai, porm, s suas ltimas conseqncias, que s atingem o campo do (..) Direito Tributrio. (...) no Direito Administrativo a reserva (...) apenas uma reserva relativa. 19. Assim sendo, no h nada que impea buscar na analogia a definio do valor das horas extras a serem pagas aos servidores do TRE/RS em domingos e feriados. Poder-se-ia optar por recorrer ao prprio art. 73 da Lei n1 8.112/90, para concluir que essas horas deveriam ser remuneradas com 50% de acrscimo em relao hora normal de trabalho. Parece-me, porm, que o Direito do Trabalho, em normas positivadas e enunciados de Jurisprudncia, oferece alternativa mais adequada. Fornece soluo que considera as peculiaridades da prestao de trabalho em dias de repouso remunerado ou em dias a eles equiparados. Recorrer-se-, logo a seguir, analogia iuris, que se estriba num conjunto de normas, para extrair elementos que possibilitem sua aplicabilidade ao caso concreto no contemplado, mas similar (Maria Helena Diniz - Lei de Introduo ao Cdigo Civil Brasileiro Interpretada, Saraiva, 1996, SP, 20 edio, p. 111 e 112). 20. A Lei n1 605, de 05.01.49, dispe em seu art. 11 que Todo empregado tem direito ao repouso semanal remunerado, de 24 (vinte e quatro) horas consecutivas, preferentemente aos domingos e, nos limites das exigncias tcnicas das empresas, nos feriados civis e religiosos, de acordo com a tradio local. O art. 91 da mesma Lei prescreve que Nas atividades em que no for possvel, em virtude das exigncias tcnicas das empresas, a suspenso do trabalho, nos dias feriados civis e religiosos, a remunerao ser paga em dobro, salvo se o empregador determinar outro dia de folga. Ante a existncia dessas normas e o impedimento de se suprimir o repouso semanal remunerado, o STF sumulou o entendimento de que (Smula n1 461), a ttulo de indenizao, duplo, e no triplo, o pagamento de salrio nos dias destinados a descanso. 21. fcil notar que esses preceitos normativos e o comando jurisprudencial referem-se a situaes fticas bastante similares que ora se examina. Por isso, possvel deles extrair soluo adequada ao presente caso (definio do valor a ser pago por hora extra em domingos
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e feriados), para o qual deixou a lei de fornecer soluo especfica. Nisso, a propsito, consiste a analogia: aplicar, a um caso no contemplado de modo direto ou especfico por uma norma jurdica, uma norma prevista para uma hiptese distinta, mas semelhante ao caso no contemplado, consoante Maria Helena Diniz, na mesma obra citada no item 19 supra (p.108). Dessa forma, possivel concluir que os servidores da Justia Eleitoral, ocupantes ou no de cargo em comisso, fazem jus ao recebimento de horas extras remuneradas em dobro, em relao hora normal de trabalho. 22. A remunerao das horas extras trabalhadas nos sbados merece outro tratamento. Em razo do que prev o inciso XV do art. 71 da Constituio e devido ausncia de norma especfica que estipule dia diverso como sendo de repouso semanal remunerado, considero que esse dia seja o domingo. Sbado, portanto, no pode ser tambm considerado como tal. Caso contrrio estar-se-ia admitinto a existncia de dois dias de descanso remunerado por semana, o que contrariaria o citado dispositivo constitucional. Assim sendo, embora no haja rotineiramente expediente aos sbados nos Tribunais Judicirios, pareceme correto considerar que as horas extras prestadas nesse dia devam ser remuneradas como as horas extras prestadas em dias normais de trabalho. Com 50% de acrscimo, em relao remunerao da hora normal de trabalho, nos termos do art. 73 da Lei n1 8.112/90. 23. possvel, devo dizer, questionar-se a recorrncia a esse dispositivo legal para solucionar a questo em tela, a partir de exame conjunto dos arts. 73 e 74 da Lei n1 8.112/90. Poder-se-ia, em interpretao restritiva, entender que o adicional de 50% mencionado no art. 73 refere-se to-s s horas que extrapolam a jornada normal de trabalho a que se refere o art. 74. Nessa hiptese e por no haver nos Tribunais, em regra, jornada de trabalho no sbado, poder-se-ia concluir que imprprio recorrer regra contida no primeiro desses artigos. Da resultaria a necessidade de buscar, no Direito do Trabalho, novamente por analogia, soluo mais adequada. O debate acerca de qual dessas teses deve prevalecer, todavia, se revelaria incuo, visto que ambas forneceriam o mesmo resultado final. Tanto o Direito do Trabalho (conforme 11 do art. 59 da CLT e ante a ausncia de norma legal que preveja o valor da hora extraordinria) como a Lei n1 8.112/90 (art. 73 ) conduzem concluso de que a hora extra em sbados deva sofrer 50% de acrscimo sobre a remunerao da hora normal. III - Auditoria Operacional - Controle da Remunerao das Horas Extras 7. O presente recurso revela a atuao do TCU exercendo sua competncia constitucional de controlar a legalidade e economicidade dos atos dos
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gestores pblicos. Examinou-se denncia do SINDIJUS-DF, em que acusava recebimento por servidores ocupantes de DAS de vultosos salrios pelo pagamento de at 211 horas extras mensais. Devo destacar que se debateu exaustivamente, na recente Deciso Administrativa n1 534/97 - TCU Plenrio, de 20.08.97 - BTCU n1 52/97, a possibilidade de pagamento de hora extra a servidores ocupantes de cargo em comisso. Decidiu-se que determinado servidor do TCU no faz jus ao recebimento de horas extras por ter excedido sua jornada normal de trabalho em Comisso Parlamentar de Inqurito. No presente processo, as contingncias das eleies justificaram tratamento diferenciado a respeito de pagamento de horas extras a servidores ocupantes de cargo em comisso pelo TSE (vide especialmente itens 3 e 5 do Voto de fl. 322). 8. Entendo, tambm, ser possvel a extrapolao dos limites constitucional e legal (inciso XV do art. 71, c/c o 21 do art. 39 da CF e art. 74 da Lei n1 8.112/97), para ocupantes de cargo em comisso ou funo comissionada e tambm para servidores de cargo efetivo - em perodos prximos de eleies (vide itens 1 a 5). Isso, contudo, no exonera os gestores da Justia Eleitoral, sem prejuzo para o processo eleitoral, de otimizar a utilizao de seus recursos humanos. Nessa linha de raciocnio e da mesma forma que propus nos autos do TC n1 625.238/95-8, com suporte no inciso IV do art. 71 da CF, seria conveniente a realizao de auditoria com intuito de verificar a eficcia e eficincia dos controles formais na prestao de servios extraordinrios, nos Tribunais da Justia Eleitoral - em especial no TSE-, nos perodos de eleio. Nessa oportunidade, dever-se-ia buscar uniformizar as determinaes, sobre essa matria, aos rgos da Justia Eleitoral. IV - Proposta de Encaminhamento 9. Em face do exposto, proponho que: I - seja o presente pedido de reexame conhecido; II - no mrito, lhe seja dado provimento parcial para: a) tornar sem efeito a determinao atacada (item 8.2.1 da Deciso n1 028/ 97 - TCU - Plenrio - fl. 323); b) determinar ao TSE: b.1) que envide esforos para no extrapolar o limite de 2 horas extras por jornada, estipulado pelo art. 74 da Lei n1 8.112/90, e para assegurar o gozo do repouso semanal remunerado de que trata o inciso XV do art. 71 da CF; b.2) que, ante a impossibilidade de observncia das restries a que se faz referncia no item anterior, o Presidente do Tribunal motive seu ato admi-

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nistrativo, evidenciando as razes que o impedem de cumprir os preceitos contidos nas normas constitucional e legal; III - o Tribunal, conforme j proposto nos autos do TC n1 625.238/95-8, avalie a convenincia e oportunidade de incluir, em sua programao, auditoria nos rgos da Justia Eleitoral - em especial no TSE - para: a) avaliar a eficincia e eficcia dos sistemas de controle da prestao e pagamento de horas extras; b) garantir uniformidade na interpretao dos normativos que regulam a prestao de horas extras nesses perodos. ..................................................................................................................................................................... 7. O Sr. Representante do Ministrio Pblico junto a este Tribunal, Dr. Ubaldo Alves Caldas, por sua vez, acompanha a proposio da 1 Diviso Tcnica da 10 SECEX. Transcrevemos a seguir o parecer de fls.53/54, do MP/TCU: ..................................................................................................................................................................... Aprecia-se Pedido de Reexame, interposto pelo Tribunal Superior Eleitoral, contra a Deciso n 28/97-Plenrio. Nessa assentada, o Plenrio desta E. Corte, entre outras deliberaes, determinou a observncia do disposto no art. 74 da Lei n 8.112/90, in verbis: Somente ser permitido servio extraordinrio para atender a situaes excepcionais e temporrios, respeitado o limite mximo de 2 (duas) horas de jornada. O processo administrativo no exige as formalidades solenes e sacramentais previstas para o processo judicial. Concordam na Instruo, o Sr. Diretor de Diviso e o Sr. Secretrio de Controle Externo, quanto incidncia do art. 74 da Lei n 8.112/90 ao caso, regulando a prestao de servio extraordinrio por servidores do TSE, sejam ou no detentores de cargos em comisso. De acordo, no h como admitirmos que as normas regimentais do rgo possam suspender a eficcia do mencionado dispositivo da Lei n 8.112/90. O Sr. Secretrio de Controle Externo, contudo, defende a tese de que o princpio republicano e o regime democrtico gravados no caput do art. 1 da Constituio Federal exigem que os pleitos eleitorais se realizem de forma satisfatria, o que, in casu, justifica a extrapolao do limite fixado pelo art. 74 da Lei n 8.112/90. Apesar dos argumentos do Sr. Secretrio de Controle Externo terem relativo fundamento lgico, ainda assim no h como admitirmos que a situao pincelada pelos recorrentes, qual seja, o aumento do volume dos servios nos dias prximos ao das eleies, seja suficiente para justificar a transgresso da Lei n 8.112/90.
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Se observarmos a rotina da Administrao Pblica Federal, constataremos que muitas so as situaes que poderiam justificar a concesso de horas extras em nmero superior ao fixado em Lei. Assim como o TSE apresenta como argumento a majorao dos servios nas imediaes do dia das eleies, seria justificvel, por exemplo, a extrapolao do limite legal para servidores do Congresso Nacional em poca de sucessivas e numerosas votaes ou em poca de funcionamento de Comisses Parlamentares de Inqurito. Tambm pleiteariam a extrapolao do limite legal, por exemplo, os servidores do Ministrio do Planejamento e Oramento que cuidam de Oramento, nos meses que antecedem sua finalizao. E assim por diante. Entendemos que uma Deciso desta Corte no sentido do provimento do recurso, alm de permissiva quanto infringncia da Lei n 8.112/90, poderia servir de justificativa para que muitos rgos da Administrao Pblica Federal fizessem o mesmo. Ademais, no cabe aos rgos tentar impor restries incidncia de normas legais que regulam seu funcionamento, pois estariam como que a legislar, a incluir pargrafos nos artigos da Lei que no lhe so convenientes. O legislador no incluiu restries ao comando insculpido no art. 74 da Lei n 8.112/90 certamente porque entendeu que a abertura de excees essa regra poderia torn-la inoperante. Ainda assim, o caminho correto para que a Justia Eleitoral possa ser tratada de modo especial quanto ao assunto, o trilhado pelo legislador, seja ele parlamentar, seja ele o Presidente da Repblica (quando da edio de medidas provisrias). Por fim, cabe-nos ressaltar que a concesso de horas extras em nmero superior ao limite fixado pela Lei n 8.112/90 quebranta o Princpio da Legalidade, agasalhado pela Constituio Federal (art. 37, caput), que reza que Administrao Pblica s pode fazer o que a lei permite. Como ensina Maria Silva Zanella di Pietro (Direito Administrativo, 5 edio, pg.61, Ed. Atlas), no Princpio da Legalidade que melhor se enquadra aquela idia de que, na relao administrativa, a vontade da Administrao a que decorre da lei. Destacamos citao inserta na pea recursal (fl. 14), que busca justificar o ato questionado pela existncia da chamada autonomia administrativa. Trata-se de texto de Marcelo Caetano (Princpios Fundamentais do Direito Administrativo, Forense, 1977, pg. 88): Uma entidade autnoma administrativamente aquela que possui poderes para tomar decises executrias sem ter de acatar ordens superiores nem estar sujeita superintendncia, e disciplina de outra entidade administrativa. Ora, o jurista sustenta que
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o rgo autnomo no deve estar sujeito disciplina de outra entidade administrativa, mas com certeza no defende que no deve estar sujeito aos ditames da Lei. Lembremos: o que realmente se discute in casu a infringncia de uma norma legal. A propsito, a discricionariedade dos atos administrativos s admissvel nas lacunas deixadas pela Lei. Note-se que exatamente para esses espaos que podem atuar as normas regulamentadoras (resolues, no mbito do Judicirio). Sobre o assunto, Maria Silva Zanella di Pietro esclarece: A fonte da discricionariedade a prpria lei; aquela s existe nos espaos deixados por esta. Nesses espaos a atuao livre da Administrao previamente legitimada pelo legislador. Normalmente essa discricionariedade existe: (...) b) quando a lei omissa, porque no lhe possvel prever todas as situaes supervenientes ao momento de sua promulgao, hiptese em que a autoridade dever decidir de acordo com princpios extrados do ordenamento jurdico. (Direito Administrativo, 5 edio, pg. 177, Ed. Atlas). Neste caso, obviamente, a Lei no foi omissa, no cabendo ao TSE, como fez por meio de Resoluo proferida no Processo n 14.421-DF, regulamentar o servio extraordinrio de modo diverso ao estabelecido legalmente. Considerando o que dispe o art. 74 da Lei n 8.112/90; considerando que os atos administrativos devem estar sujeitos ao Princpio da Legalidade a que alude o art. 37, caput, da Constituio Federal; considerando as possveis conseqncias que poderiam advir de uma Deciso deste E. Tribunal no sentido de admitir exceo regra fixada pelo mencionado dispositivo legal; este representante do Ministrio Pblico manifesta-se por que seja conhecido o recurso de reconsiderao interposto pelo Tribunal Superior Eleitoral para, no mrito, negar-lhe provimento, mantendo-se em seu exatos termos a Deciso n 28/97-TCU-Plenrio. ..................................................................................................................................................................... o relatrio.

VOTO
Tratam os autos, neste ensejo, do Pedido de Reexame formulado pelo Tribunal Superior Eleitoral, contra a Deciso n. 028/97 (item 8.2.1), prolatada em Sesso reservada de 29-01-1997. Naquela assentada, esta Corte de Contas, ao
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considerar procedente em parte a Denncia formulada pelo SINDJUS/DF, determinou, entre outros aspectos, que o Tribunal Superior Eleitoral observasse, doravante, o limite legal para o pagamento de servio extraordinrio, nos termos do disposto no art. 74 da Lei n. 8.112/90.

II
2. Em sntese, justifica o recorrente que compete privativamente ao TSE, de acordo com o art. 23, inc. XVIII do Cdigo Eleitoral - Lei n 4.737/65 -, tomar quaisquer providncias que julgar convenientes execuo da legislao eleitoral. Acrescenta ainda que, em razo das Leis n 8.713/93 e 9.100/95, que estabelecem normas para a realizao das eleies de 1994 e 1996, e da Lei Complementar n 64, de 18-05-90, que estabelece prazo para os procedimentos de impugnao de candidaturas e declarao de inelegibilidade de candidatos, os feitos eleitorais no podem sofrer soluo de continuidade, o que justificaria a regulamentao dada pelo TSE, por meio da Resoluo proferida no Processo n 14.421-DF, relativa aos pagamentos por servios extraordinrios prestados no perodo de 90 dias que antecede as eleies, e posterior, at a proclamao final. 3. Esclarece tambm o TSE que a Lei Complementar n 64/90, em seu art. 16, estabelece que os prazos nela estatudos so peremptrios e contnuos, no se suspendendo aos sbados, domingos e feriados. Tambm menciona o artigo 11 da Lei n 8.713/93 e artigos 66 e 81 da Lei n 9.100/95, que se referem a prazos atribudos a procedimentos processuais e prioridade dada a soluo de feitos eleitorais, nos perodos prximos s eleies. A recente Lei n. 9.504, de 30-09-97, ao regulamentar a matria dispe: Art. 94. Os feitos eleitorais, no perodo entre o registro das candidaturas at cinco dias aps a realizao do segundo turno das eleies, tero prioridade para a participao do Ministrio Pblico e dos Juzes de todas as Justias e instncias, ressalvados os processo de habeas corpus e mandado de segurana. 1 defeso s autoridades mencionadas neste artigo deixar de cumprir qualquer prazo desta Lei, em razo do exerccio das funes regulares. 2 O descumprimento do disposto neste artigo constitui crime de responsabilidade e ser objeto de anotao funcional para efeito de promoo na carreira. 4. Argi ainda o Recorrente que, nos perodos de eleio, faz-se necessrio o elastecimento da jornada de trabalho, em razo das peculiaridades da Justia Eleitoral, como a realizao das sesses daquele Tribunal, que se iniciam s 18 horas e 30 minutos, s se encerrando com o esgotamento da pauta. A seu ver, como a Lei n 8.112/90 no incluiu a excepcionalidade da Justia Eleitoral na realizao de servios extraordinrios, poderia aquele Tribunal definir o assunto.
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5. Cumpre, entretanto, lembrar que disposio interna anterior daquele rgo - Resoluo TSE n 18.311, de 25/06/92 -, ao disciplinar o Calendrio Eleitoral de 1992, limitou em sessenta horas mensais a prestao de servios extraordinrios nos rgos da Justia Eleitoral, no perodo compreendido entre 90 dias antes e depois das eleies de 3 de outubro/92.

III
6. A respeito do pressuposto de admissibilidade do recurso, como sustenta o ento Secretrio de Controle Externo da 10 SECEX, Dr. Benjamin Zymler, hoje dignificando este Colegiado, no exerccio das funes de Auditor e Ministro-Substituto, entende este Relator que, embora intempestivo, pode o Tribunal conhecer do presente Pedido de Reexame da Deciso n. 028/97, e ensejar nesta oportunidade a uniformizao de determinaes do TCU aos rgos da Justia Eleitoral, sobre a matria.

IV
7. No que tange determinao em questo, releva notar que os pareceres constantes dos autos concordam inicialmente com o entendimento defendido pela instruo, no sentido de que o limite para prestao de horas extraordinrias pelos servidores do TSE aquele expresso no art. 74 da Lei n1 8.112/90 (mximo de 2 horas extras por jornada) e tambm no inciso XV do art. 71, combinado com o 21 do art. 39 da Constituio (repouso semanal remunerado). Ressalte-se, entretanto, que a imprensa j veicula notcia sobre o esquema de planto a que est sujeita a Justia Eleitoral, a partir de 6 de julho, funcionando inclusive aos sbados e domingos, e com sesses extraordinrias, nas segundas e sextas, para apreciar, entre outras conflitos, processos referentes a propaganda eleitoral fora de poca. 8. O Sr. Titular da Unidade Tcnica, divergindo em parte fa instruo, observa que em pocas de eleies, pode surgir aparente conflito entre princpios e normas de natureza constitucional e infraconstitucional. Dando seguimento ao seu estudo, que acompanho, anota o Sr. Secretrio que convivem nesse momento: De um lado, a garantia constitucional do repouso semanal remunerado e tambm a restrio contida no art. 74 da Lei n1 8.112/90. Do outro, o princpio republicano e o regime democrtico, estampados no caput do art. 11 da Constituio Federal e em seu pargrafo nico. Em situao extrema, como deve se portar o gestor pblico? Obedecer ao limite constitucional que veda o trabalho em repouso semanal remunerado e tambm ao limite legal de 2 horas extras por jornada? Utilizar toda a fora de trabalho disponvel, mesmo desrespeitando tais limites, e garantir que os pleitos eleitorais se realizem de forma satisfatria, confivel?
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4. Por meio de interpretao sistemtica, busco responder s questes seguintes: os limites estabelecidos pelo inciso XV do art. 71, c/c o 21 do art. 39 da CF e pelo art. 74 da Lei n1 8.112/90 so intransponveis ? Podem sobrepr-se aos princpios do art. 11 da CF? Parece-me que no. Exatamente porque deve o gestor pblico envidar todos os esforos para garantir a realizao de eleies bem organizadas, confiveis. No dizer de Jos Afonso da Silva (Curso de Direito Constitucional Positivo, SP. - 1993, 90 edio, p.95), a forma republicana implica a necessidade de legitimidade popular do Presidente da Repblica, Governadores de Estado e Prefeitos (...), a existncia de assemblias e cmaras populares nas trs rbitas de governo da Repblica e eleies peridicas por tempo limitado .... Tem-se, inclusive, que o voto direto, secreto, universal e peridico (inciso II, 41, art. 60 da CF) clusula ptrea na atual CF. 5. Em prncipio, portanto, deve todo administrador pblico respeitar os limites expressos na Constituio e na Lei n1 8.112/90 para a prestao de servio extraordinrio. No deve admitir que haja trabalho durante o repouso semanal remunerado, nem que sejam extrapoladas as 2 horas excedentes por jornada de que trata o art. 74 da referida Lei. Mesmo a Justia Eleitoral estaria sujeita a obedecer a tais restries, devendo buscar respeit-las dentro do possvel. Caso entretanto, em razo de intransponveis contingncias e exclusivamente em perodos de eleies, poder a autoridade administrativa da Justia Eleitoral conceber a prestao de servios extraordinrios nos mencionados perodos. Ressalvo, porm, que deva sempre motivar os respectivos atos, quando for invivel observar as restries constitucional e legal (art. 71, XV, c/c 21 do art. 39 da CF e art. 74 da Lei n1 8.112/90). Em face do exposto, com a devida vnia do MP/TCU, acolho o parecer Sr. Secretrio de Controle Externo da 10 SECEX. Voto por que o Tribunal adote a DECISO que ora submeto considerao deste E.Plenrio.

PARECER DO MINISTRIO PBLICO JUNTO AO TCU Procurador Ubaldo Alves Caldas


Aprecia-se Pedido de Reexame, interposto pelo Tribunal Superior Eleitoral, contra a Deciso n 28/97-Plenrio. Nessa assentada, o Plenrio desta E. Corte, entre outras deliberaes, determinou a observncia do disposto no art. 74 da Lei n 8.112/90, in verbis: Somente ser permitido servio extraordinrio para atender a situaes excepcionais e temporrios, respeitado o limite mximo de 2 (duas) horas de jornada. O processo administrativo no exige as formalidades solenes e sacramentais previstas para o processo judicial.
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Concordam na Instruo, o Sr. Diretor de Diviso e o Sr. Secretrio de Controle Externo, quanto incidncia do art. 74 da Lei n 8.112/90 ao caso, regulando a prestao de servio extraordinrio por servidores do TSE, sejam ou no detentores de cargos em comisso. De acordo, no h como admitirmos que as normas regimentais do rgo possam suspender a eficcia do mencionado dispositivo da Lei n 8.112/90. O Sr. Secretrio de Controle Externo, contudo, defende a tese de que o princpio republicano e o regime democrtico gravados no caput do art. 1 da Constituio Federal exigem que os pleitos eleitorais se realizem de forma satisfatria, o que, in casu, justifica a extrapolao do limite fixado pelo art. 74 da Lei n 8.112/90. Apesar dos argumentos do Sr. Secretrio de Controle Externo terem relativo fundamento lgico, ainda assim no h como admitirmos que a situao pincelada pelos recorrentes, qual seja, o aumento do volume dos servios nos dias prximos ao das eleies, seja suficiente para justificar a transgresso da Lei n 8.112/90. Se observarmos a rotina da Administrao Pblica Federal, constataremos que muitas so as situaes que poderiam justificar a concesso de horas extras em nmero superior ao fixado em Lei. Assim como o TSE apresenta como argumento a majorao do servios nas imediaes do dia das eleies, seria justificvel, por exemplo, a extrapolao do limite legal para servidores do Congresso Nacional em poca de sucessivas e numerosas votaes ou em poca de funcionamento de Comisses Parlamentares de Inqurito. Tambm pleiteariam a extrapolao do limite legal, por exemplo, os servidores do Ministrio do Planejamento e Oramento que cuidam de Oramento, nos meses que antecedem sua finalizao. E assim por diante. Entendemos que uma Deciso desta Corte no sentido do provimento do recurso, alm de permissiva quanto infringncia da Lei n 8.112/90, poderia servir de justificativa para que muitos rgos da Administrao Pblica Federal fizessem o mesmo. Ademais, no cabe aos rgos tentar impor restries incidncia de normas legais que regulam seu funcionamento, pois estariam como que a legislar, a incluir pargrafos nos artigos da Lei que no lhe so convenientes. O legislador no incluiu restries ao comando insculpido no art. 74 da Lei n 8.112/90 certamente porque entendeu que a abertura de excees essa regra poderia torn-la inoperante. Ainda assim, o caminho correto para que a Justia Eleitoral possa ser tratada de modo especial quanto ao assunto, o trilhado pelo legislador, seja ele parlamentar, seja ele o Presidente da Repblica (quando da edio de medidas provisrias). Por fim, cabe-nos ressaltar que a concesso de horas extras em nmero superior ao limite fixado pela Lei n 8.112/90 quebranta o Princpio da Legalidade, agasalhado pela Constituio Federal (art. 37, caput ), que reza que Administrao Pblica s pode fazer o que a lei permite. Como ensina Maria Silva Zanella di Pietro (Direito Administrativo, 5 edio, pg.61, Ed. Atlas), no Princpio da
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Legalidade que melhor se enquadra aquela idia de que, na relao administrativa, a vontade da Administrao a que decorre da lei. Destacamos citao inserta na pea recursal (fl. 14), que busca justificar o ato questionado pela existncia da chamada autonomia administrativa. Trata-se de texto de Marcelo Caetano (Princpios Fundamentais do Direito Administrativo, Forense, 1977, pg. 88):Uma entidade autnoma administrativamente aquela que possui poderes para tomar decises executrias sem ter de acatar ordens superiores nem estar sujeita superintendncia, e disciplina de outra entidade administrativa. Ora, o jurista sustenta que o rgo autnomo no deve estar sujeito disciplina de outra entidade administrativa, mas com certeza no defende que no deve estar sujeito aos ditames da Lei. Lembremos: o que realmente se discute in casu a infringncia de uma norma legal. A propsito, a discricionariedade dos atos administrativos s admissvel nas lacunas deixadas pela Lei. Note-se que exatamente para esses espaos que podem atuar as normas regulamentadoras (resolues, no mbito do Judicirio). Sobre o assunto, Maria Silva Zanella di Pietro esclarece: A fonte da discricionariedade a prpria lei; aquela s existe nos espaos deixados por esta. Nesses espaos a atuao livre da Administrao previamente legitimada pelo legislador. Normalmente essa discricionariedade existe: (...) b) quando a lei omissa, porque no lhe possvel prever todas as situaes supervenientes ao momento de sua promulgao, hiptese em que a autoridade dever decidir de acordo com princpios extrados do ordenamento jurdico. (Direito Administrativo, 5 edio, pg. 177, Ed. Atlas). Neste caso, obviamente, a Lei no foi omissa, no cabendo ao TSE, como fez por meio de Resoluo proferida no Processo n 14.421-DF, regulamentar o servio extraordinrio de modo diverso ao estabelecido legalmente. Considerando o que dispe o art. 74 da Lei n 8.112/90; considerando que os atos administrativos devem estar sujeitos ao Princpio da Legalidade a que alude o art. 37, caput, da Constituio Federal; considerando as possveis conseqncias que poderiam advir de uma Deciso deste E. Tribunal no sentido de admitir exceo regra fixada pelo mencionado dispositivo legal; este representante do Ministrio Pblico manifesta-se por que seja conhecido o recurso de reconsiderao interposto pelo Tribunal Superior Eleitoral para, no mrito, negar-lhe provimento, mantendo-se em seu exatos termos a Deciso n 28/97TCU-Plenrio.

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Publicada no DOU de 09/06/98.

DECISO N. 305/98 - TCU - PLENRIO1


1. Processo n. TC 006.905/95-1 (c/Volume I) 2. Classe de Assunto: I Pedido de Reexame da Deciso n. 028/97 TCU Plenrio, que tratou de denncia formulada pelo SINDJUS/DF (tornada ostensiva), sobre pagamento de horas extras em excesso. Conhecimento. Provimento parcial. Determinaes. 3. rgo: Tribunal Superior Eleitoral 4. Recorrente: Tribunal Superior Eleitoral 5. Relator: MINISTRO IRAM SARAIVA 6. Representante do Ministrio Pblico: Procurador, Dr. Ubaldo Alves Caldas. 7. Unidade Tcnica: 10 SECEX 8. Deciso: O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator, e com fundamento nos arts. 19, inc. II , e 233 do RITCU, DECIDE: 8.1. - conhecer do presente pedido de reexame, para, no mrito, dar-lhe provimento parcial; 8.2 - tornar sem efeito a determinao contida no item 8.2.1 da Deciso n1 028/97 - TCU Plenrio, prolatada em Sesso de 29-01-1997; 8.3. - determinar ao Tribunal Superior Eleitoral: 8.3.1. que envide esforos para no extrapolar o limite de 2 horas extras por jornada, fixado pelo art. 74 da Lei n1 8.112/90, e para assegurar o gozo do repouso semanal remunerado de que trata o inciso XV do art. 71 da CF; 8.3.2. que o Presidente do Tribunal, ante a impossibilidade de observncia das restries a que se faz referncia no item anterior, motive seu ato administrativo, evidenciando as razes que o impedem de cumprir os preceitos contidos nas normas constitucional e legal; 8.4. - autorizar que sejam incluidas, em sua programao, as auditorias a serem realizadas nos rgos da Justia Eleitoral, em especial no Tribunal Superior Eleitoral e nos Tribunais Regionais Eleitorais, para serem avaliadas a eficincia e eficcia dos sistemas de controle da prestao e pagamento de horas extras, bem como para garantir uniformidade na interpretao dos normativos que regulam a prestao de horas extras, nos perodos de 90 dias que antecede a eleio e, no posterior, inclusive em havendo segundo turno, at a proclamao final. 9. Ata n. 19/98 - Plenrio 10. Data da Sesso: 27/05/1998 - Ordinria. 11. Especificao do quorum: 11.1 Ministros Presentes: Homero Santos (Presidente), Carlos tila lvares da Silva, Marcos Vinicios Rodrigues Vilaa, Iram Saraiva (Relator), Humberto Guimares Souto, Bento Jos Bugarin, Valmir Campelo e o Ministro-Substituto Benjamin Zymler. 11.2. Ministro que alegou impedimento: Benjamin Zymler. Homero Santos Presidente Iram Saraiva Ministro-Relator

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PREFEITURA MUNICIPAL DE VITRIA DO MEARIM/MA DBITO IMPUTADO A SUCESSORES Recurso de Reconsiderao


Ministro-Relator Marcos Vinicios Vilaa
Grupo II- Classe I - 1 Cmara TC-374.009/94-5 Natureza: Recurso de Reconsiderao Entidade: Prefeitura Municipal de Vitria do Mearim/MA Recorrente: Darcy Ferreira Rocha da Silva, representante legal de Jorge Moyses da Silva, ex-Prefeito Municipal (falecido). Ementa: Recurso de Reconsiderao do Acrdo n 115/97 1 Cmara, de 22.04.97, que julgou irregulares as contas do ex-Prefeito, imputando dbito a seus sucessores em virtude de impropriedades detectadas na execuo de convnio. Conhecimento. Provimento parcial do recurso. Alterao do Acrdo para retirar o nome da recorrente da relao dos herdeiros do responsvel, mantendo-se seus demais termos. Cientificao interessada.

RELATRIO
Cuida o presente processo de tomada de contas especial TCE instaurada pela Delegacia Regional do Tesouro Nacional DRTN/DF, de responsabilidade de Jorge Moyses da Silva (falecido), ex-Prefeito Municipal de Vitria do Mearim/MA, em decorrncia, inicialmente, da omisso no dever de prestar contas de recursos recebidos do extinto Ministrio do Interior, a ttulo de convnio, tendo por objeto a perfurao e o revestimento de um poo a cu aberto no povoado de Jacara, examinando-se, no momento, Recurso de Reconsiderao de Acrdo exarado pela Primeira Cmara 2. Tendo-se constatado que o falecimento do responsvel se dera antes mesmo da instaurao da TCE, a SECEX/MA procedeu citao da viva, Sra. Darcy Ferreira Rocha da Silva, considerada sucessora do de cujus pela Unidade sic Tcnica. Posteriormente, comprovada a existncia de outros herdeiros (sic sic) e de bens a inventariar deixados pelo gestor, foram esses citados como responsveis solidrios. 3. As alegaes de defesa prestadas pela viva, bem como as oferecidas pelos herdeiros, consistentes na prestao de contas apresentada pelo prefeito
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poca (fls. 141/58), que no foi aprovada pela CISET/MPO (fls. 165/75), foram rejeitadas pelo Tribunal (Deciso n 122/96-TCU-1 Cmara). 4. Inconformada, a viva do responsvel apresentou, em 04.11.96, recurso contra a supramencionada deciso (fls. 196/203), que foi acolhido como elementos adicionais de defesa ex vi do 2 do art. 23 da Resoluo TCU n 036/95. 5. Em Sesso de 22.04.97, a Primeira Cmara, considerando que a nova documentao, por no comprovar a boa e regular aplicao dos recursos federais transferidos, insuficiente para modificar o entendimento que levou o Tribunal a rejeitar a defesa anteriormente apresentada pela viva do responsvel, por meio do Acrdo n 115/97, julgou irregulares as contas do Sr. Jorge Moyses da Silva (falecido), com base no art. 16, inciso III, alnea c, da Lei n 8.443/92, condenando seus herdeiros ao pagamento de dbito, no valor original de NCz$ 50.000,00 (cinqenta mil cruzados novos), a preos de 26.10.89, ante a nocomprovao da aplicao dos recursos, recebidos pela Municipalidade, no objeto do Convnio n 709/GM/89, firmado com o referido rgo federal. 6. Contra esse Acrdo, insurgiu-se a recorrente, apresentando os elementos de fls. 1/14 do presente volume, a ttulo de Recurso de Reconsiderao, que ora me cabe relatar, em decorrncia de sorteio realizado pela Presidncia da Casa (fl. 18, Vol. I).

PARECER DA UNIDADE TCNICA


7. Por meio do despacho de fl. 19, determinei a instruo do processo pela 10 SECEX, que se manifestou s fls. 20/7, no seguinte sentido ( verbis): Admissibilidade 2. Quanto adequao, verifica-se o devido enquadramento do recurso como de reconsiderao, em conformidade com o disposto no art. 32, I, da Lei n 8.443/92. Igualmente, observada a legitimidade do interessado, com base no art. 33 do mesmo diploma legal. 3. No tocante tempestividade, constata-se no ter sido atendida a condio estipulada no art. 33 da Lei n 8.443/92, mediante o confronto entre as datas de cincia do responsvel constante do documento de notificao do acrdo (fl. 220), 10/06/97, e de apresentao do recurso junto ao Tribunal (fl. 01 do volume I), 03/07/97. No entanto, a restrio temporal h de ser superada, em face da apresentao de documentos novos, em conformidade com o que dispe o art. 32, pargrafo nico, da Lei n 8.443/92. 4. Atendidas as condies de admissibilidade, de conhecer o presente recurso de reconsiderao. .....................................................................................................................................................

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Mrito Elementos Oferecidos pelo Recorrente 10. Irresignado com o teor do Acrdo n 115/97-TCU-1 Cmara, a suplicante interps recurso de reconsiderao (fls. 01/14 do volume I) que contm os seguintes pedidos sucessivos: -[que o Tribunal julgue] incontinenti procedentes e regulares a Prestao de Contas constante nos autos, relativa aplicao dos recursos em obras no municpio constatando-se o desvio de finalidade, mas nunca o desvio dos recursos, declarando por derradeiro o ex-Prefeito JORGE MOYSES DA SILVA adimplente em suas contas atinentes ao convnio celebrado entre a Prefeitura Municipal de Vitria do Mearim e o extinto Ministrio do Interior; ou -[arquive] o processo pela ausncia de seu desenvolvimento regular caracterizado na Vinculao Processual do de cujus pelo levantamento de sua TCE com expedio de ofcios contra a sua prpria pessoa (fls. 81, 82 e 83) e, ainda, a Vinculao Processual caracterizando a Ilegitimidade Passiva na Pessoa dos Herdeiros, que foram citados a responder por recursos os quais no tiveram qualquer participao administrativa junto Prefeitura Municipal, entidade beneficiada dos recursos. 11. Para sustentar sua tese, em suma, alega a recorrente o que se segue: 12. H equvoco nas citaes da sua pessoa, a todo momento nominada como herdeira e sucessora, quando a correta nominao seria representante legal do esplio do seu falecido esposo, conforme fundamentao das mais acertadas e lcidas trazidas pelo ex-Secretrio de Controle Externo no Estado do Maranho assente nesses autos. 13. A TCE, procedida quase dois anos aps o falecimento do ex-Prefeito, negou-lhe o atendimento ao disposto no artigo 5, inciso LV, da Constituio Federal. 14. A viva e herdeiros do Sr. Jorge Moyses da Silva nunca exerceram qualquer cargo no Executivo Municipal, mormente durante a administrao do de cujus. O atendimento citao do TCU decorreu do af de manter o bom e respeitvel nome poltico do falecido, o que oportunizou fosse apresentado por pessoas habilitadas, mas inexperientes, prestao de contas contendo erros primrios de natureza tcnica. 15. Ao contrrio do que sustenta o relatrio do emitente relator, baseado na instruo do Analista, o teor do Ofcio n 407/95-GS/PAPP, que posiciona sobre a construo de apenas trs poos no municpio de Vitria do Mearim,
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no permite inteleco de que no existiria o poo na localidade de Tirirical construdo com os recursos do convnio em apreo. Aquele expediente to-somente revela que, em Tirirical, no teria sido realizada a construo de poo, por intermdio do Projeto Nordeste (PAPP), que gere recursos do Banco Mundial, cujos convnios no so de responsabilidade da Prefeitura Municipal. 16. Os recursos de que tratam o Convnio n 709/GM/89 foram aplicados efetivamente na construo de um poo a cu aberto na localidade de Tirirical, caracterizando to-somente o desvio de finalidade para atender situao emergencial e de maior carncia de falta dgua, mas nunca desvio de recursos. 17. A prpria comunidade beneficiada com a aplicao dos recursos pode comprovar a supramencionada construo do poo. Neste mister, junta-se defesa declarao da Associao dos Moradores do Povoado Tirirical, cpia autenticada da ata de fundao e aprovao dos estatutos da entidade, carto de CGC, bem como fotos do respectivo poo (documentao de fls. 06/14 do volume I), o que poder ser constatado in loco pelo Tribunal, caso ainda pairem dvidas quanto veracidade das informaes. Anlise 18. A recorrente, em vez de trazer aos autos elementos materiais (provas judiciais) que elucidem a sua prpria situao jurdica e a de seus filhos em relao sucesso do de cujus, nos diferentes momentos em que ocorreram as citaes, optou por apenas afirmar que seria a representante legal do esplio. 19. Ainda que considere a existncia de falha na citao inicial, efetivamente no comprovada pela suplicante, fora ressaltar que a suposta inadequao no trouxe qualquer prejuzo aos interessados para ofertarem as suas defesas. No caso da Sra. Darcy Ferreira Rocha da Silva, o fato de a citao ter sido dirigida a sua pessoa, na qualidade de viva e herdeira, ao invs de, conforme alegado, na qualidade de viva e representante legal do esplio, no se vislumbra qualquer prejuzo validade processual do feito, pois o fato, por si s, no a impediu de apresentar as defesas que exerceu ao longo de todo o processo. 20. No prosperam, igualmente, os argumentos de que a instaurao da TCE posterior ao falecimento do responsvel, por no proporcionarem a oportunidade de contraditrio e ampla defesa ao prprio gestor dos recursos, padece de nulidade. Neste mister, bom lembrar que no h falar em prescrio ou decadncia na matria sob exame.

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21. Ademais, quando identificado nos autos o falecimento do Sr. Jorge Moyses da Silva, foi suprida a deficincia inicial, mediante o chamamento aos autos dos interessados, sucessores do de cujus , para efetivarem o exerccio do contraditrio e da ampla defesa, em conformidade com o art. 5, inciso LV, da Constituio Federal, tendo em vista o inadimplemento, por parte do falecido gestor, do dever precpuo de prestar contas dos recursos federais recebidos. 22. Quanto ao Ofcio n 407/95-GS/PAPP, com efeito, assiste razo interessada. As informaes ali prestadas referem-se nica e exclusivamente construo de poos conta de recursos originrios do Projeto Nordeste (PAPP), conforme se certifica fl. 135. Logo, aquele documento no constitui prova de que a Prefeitura sequer chegou a construir poo na localidade Tirirical, conforme consignou o rgo de controle interno (fl. 167) e a Unidade Tcnica (fls. 178 e 206). 23. As declaraes da Associao dos Moradores (fls. 06/08 do volume I) e as fotos constantes dos autos (fl. 156 e 14, esta do volume I) do conta de que presumivelmente existe um poo a cu aberto construdo na localidade Tirirical e, provavelmente, na gesto do Sr. Jorge Moyses da Silva. 24. No entanto, no se comprovou at o momento quando e com quais recursos foi levada a efeito a respectiva construo. Conforme alega a prpria recorrente nesta oportunidade, as sucessivas tentativas de Prestar Contas oportunizaram a ocorrncia de erros de natureza tcnica, porquanto realizadas por pessoas habilitadas, embora inexperientes, conforme se verifica a primariedade dos enganos. 25. Os enganos a que se refere a recorrente so as gravssimas irregularidades presentes na prestao de contas apresentada, em 28/09/ 95, pelo ento Prefeito de Vitria do Mearim, Sr. Reginaldo Rios Pearce, j registradas na Informao/ASS/CAPC/COF/Ex-MBES/n 1067 (fls. 168 e 169), posteriormente destacadas pela SECEX/MA (FL. 178), pelo MPTCU (fl. 181) e pelo eminente Relator original no relatrio que subsidiou a emisso da Deciso n 122/96-TCU-1 Cmara, que rejeitou as alegaes de defesa apresentadas. No se tratam de falhas formais apenas, mas de vcios que inclusive caracterizam a existncia de robustos indcios de fraude, a exemplo das contidas no suposto Termo Adjudicatrio de Licitao (fl. 151) data rasurada e assinatura incompatvel e no Contrato de Empreitada (fl. 152) formulrio pr-impresso, onde utilizado o padro monetrio R$ - REAL, que somente passou a vigorar em 01/07/94. 26. Assim como aquela prestao de contas, registre-se no apresentada pela suplicante, no permite, em face do conjunto das irregularidades, a aprovao da presente prestao de contas, carecem os elementos presentes da indeclinvel verdade material de que o poo a cu aberto construdo na
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localidade de Tirirical refere-se aos recursos do Convnio n 709/GM/89, firmado entre o extinto Ministrio do Interior e a Prefeitura Municipal de Vitria do Mearim, tendo como responsvel pela aplicao dos recursos e pela prestao de contas o Sr. Jorge Moyses da Silva. 27. Destarte, de se concluir que no se encontra afastada a irregularidade das contas de que trata a presente TCE, permanecendo em dbito os sucessores do responsvel, Sr. Jorge Moyses da Silva. 8. Concluiu a instruo, aquele informante, propondo, com as anuncias da Diretora da 2 DT e da Titular da Unidade Tcnica, que o Tribunal conhea do presente recurso de reconsiderao para, no mrito, negar-lhe provimento, sugerindo, ainda, o envio do processo ao Ministrio Pblico para o seu pronunciamento regimental. Parecer do Ministrio Pblico 10. O ento Subprocurador-Geral Walton Alencar Rodrigues manifestouse de acordo com a 10 SECEX (fl. 27v). o Relatrio .

VOTO
A anlise da 10 SECEX estaria perfeita se o processo no incorresse, desde sua primeira citao, em erro fundamental, que compromete a prpria competncia desta Corte para julgar em dbito a viva do responsvel, ora recorrente, seno vejamos: 2. A Lei Orgnica do TCU assim dispe, quanto sua jurisdio: ................................................. Art. 5. A jurisdio do Tribunal abrange: .................................................. VIII os sucessores dos administradores e responsveis a que se refere este artigo, at o limite do valor do patrimnio transferido, nos termos do inciso XLV do art. 5 da Constituio Federal; ................................................... (grifei). 3. Ora, pacfico em nosso ordenamento jurdico que o cnjuge sobrevivente somente se torna herdeiro legtimo e, portanto, sucessor, na inexistncia de descendentes e de ascendentes do de cujus, conforme interpretao literal dos artigos 1.603 e 1.611 do Cdigo Civil, a seguir transcritos: Art. 1.603. A sucesso legtima defere-se na ordem seguinte: IAos descendentes. IIAos ascendentes.
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IIIAo cnjuge sobrevivente. IVAos colaterais. VAos Municpios, ao Distrito Federal ou Unio. ....................................................................................................................................................... Art. 1.606. No havendo herdeiros da classe dos descendentes, so chamados sucesso os ascendentes. ....................................................................................................................................................... Art. 1.611. falta de descendentes ou ascendentes ser deferida a sucesso ao cnjuge sobrevivente, se, ao tempo da morte do outro, no estava dissolvida a sociedade conjugal. 5. No presente caso, dada a existncia de descendentes, filhos do casal, citados e comparecentes ao processo, so esses os exclusivos herdeiros legtimos do falecido ex-Prefeito. 6. certo que a sucesso pode-se dar, tambm, sob a modalidade testamentria, que, na existncia de herdeiros necessrios (descendentes ou ascendentes), por disposio de ltima vontade do testador, poder abranger at a metade de seu patrimnio (artigos 1.572, 1576, 1.721 e 1.722 do Cdigo Civil). 7. Nesse caso, qualquer pessoa, inclusive o cnjuge sobrevivente, poderia vir a ser sucessora do de cujus. Tal hiptese, entretanto, especialmente no caso em tela, por implicar condenao em dbito, no passvel de presuno, devendo estar devidamente comprovada nos autos, o que no ocorre na presente situao. 8. No significa isso que nosso ordenamento jurdico deixou desprotegida a pessoa do cnjuge sobrevivente. A existncia de direitos patrimoniais do(a) vivo(a) de entendimento pacfico, entre nossos doutrinadores, bem representados no excerto a seguir transcrito da obra de Orlando Gomes.1 ..................... Natureza do direito do cnjuge O direito atribudo ao cnjuge suprstite na sucesso do consorte varia conforme as condies em que se verifique. Sucede em propriedade, usufruto e habitao. Adquire a herana, como proprietrio dos bens, na sua totalidade, quando chamado em falta de descendentes e ascendentes. O principal pressuposto dessa aquisio plena a falta, ou a ineficcia de testamento, visto que, no sendo o cnjuge herdeiro necessrio, pode o outro consorte dispor, em ato de ltima vontade, de todos os seus bens.
1

Gomes, Orlando. Sucesses. Forense. Rio de Janeiro, 1973. p 85.

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Toda a herana lhe devolvida, em plena propriedade, sempre que suceda por ttulo legal. O direito do cnjuge sobrevivente atribui-se-lhe, nestas condies, seja qual for o regime matrimonial, comunitrio, ou no, de separao pactuada, ou obrigatria. Bem claro que, tendo sido casado pelo regime da comunho, recolhe hereditariamente metade do acervo comum, porquanto lhe pertence a outra metade, denominada meao, e conservada indivisa at a abertura da sucesso. .......................(grifei) 9. Assim, por ser considerado meeiro na sociedade conjugal, mormente nos casamentos em comunho parcial ou universal de bens, a ele cabe, em caso de dissoluo da sociedade ou de falecimento do outro cnjuge, metade do patrimnio do casal, no por sucesso, mas por mero reconhecimento do direito pr-existente, decorrente do regime de bens adotado quando do casamento. 10. No sendo a recorrente sucessora legal do responsvel, tem-se por inexistente a jurisdio do Tribunal sobre essa, a contrario sensu do que dispe o inciso VIII do art. 5 da Lei n 8.443/92. 11. Acrescente-se a isso o disposto nos artigos 263, inciso VI, e 270, inciso II, ambos do Cdigo Civil, segundo os quais so excludos da comunho, total ou parcial, as obrigaes provenientes de atos ilcitos, como a de que trata o presente processo, em que o Tribunal, mediante o Acrdo recorrido, julgou irregulares as contas do responsvel e em dbito seus sucessores, com base no cometimento de ilcito administrativo (art. 16, III, c, da Lei n 8.443/92). Assim j entendeu o Tribunal, em outra ocasio, ao acatar o Voto do Ministro Bento Bugarin, Relator do TC-279.065/91-4 (Acrdo n 346/96 1 Cmara). 12. Embora o pedido ora sob exame no verse objetivamente sobre os pontos acima tratados, entendo que o princpio da busca da verdade material que deve nortear as aes desta Corte torna foroso o reconhecimento da ausncia de jurisdio do Tribunal sobre a recorrente, implicando a necessidade de conhecimento e reforma do Acrdo recorrido, a fim de excluir a viva do exPrefeito da responsabilidade pelo pagamento da dvida. 13. Tal convico, entretanto, em nada afetar a responsabilidade dos herdeiros mencionados na mesma deciso, j que o presente recurso no logrou elidir as irregularidades anteriormente constatadas, conforme bem demonstrado no parecer da 10 SECEX, corroborado pelo Ministrio Pblico. 14. Ante o exposto, com vnias por dissentir parcialmente dos pareceres da Unidade Tcnica e do Ministrio Pblico, Voto por que o Tribunal adote o Acrdo que ora submeto Primeira Cmara.

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ACRDO N 267/98 TCU 1 CMARA2


1. Processo n TC-374.009/94-5 2. Classe de Assunto: I Recurso de Reconsiderao. 3. Recorrente: Darcy Ferreira Rocha da Silva (viva do ex-Prefeito). 4. Unidade: Prefeitura Municipal de Vitria do Mearim/MA 5. Relator: Ministro Marcos Vinicios Vilaa 6. Representante do Ministrio Pblico: Dr. Walton Alencar Rodrigues 7. Unidade Tcnica: 10 SECEX. 8. Acrdo: VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial TCE instaurada pela Delegacia Regional do Tesouro Nacional DRTN/DF, de responsabilidade de Jorge Moyses da Silva (falecido), ex-Prefeito Municipal de Vitria do Mearim/MA, em decorrncia, inicialmente, da omisso no dever de prestar contas de recursos recebidos do extinto Ministrio do Interior, a ttulo de convnio, tendo por objeto a perfurao e o revestimento de um poo a cu aberto no povoado de Jacara, examinando-se, no momento, Recurso de Reconsiderao de Acrdo exarado pela Primeira Cmara. Considerando que, em Sesso de 22.04.97, a Primeira Cmara do TCU prolatou o Acrdo n 115/97, que julgou irregulares as contas do Sr. Jorge Moyses da Silva (falecido), condenando-o na pessoa de seus herdeiros ao pagamento do valor originrio de NCz$ 50.000,00 (cinqenta mil cruzados novos), atualizado monetariamente e acrescido dos encargos legais calculados a partir de 26.10.89, e autorizando a cobrana judicial da dvida, caso no atendidas as notificaes; Considerando os documentos novos apresentados pela recorrente; Considerando que os argumentos apresentados pela recorrente no lograram elidir as impropriedades apontadas nos autos, que embasaram o julgamento pela irregularidade das contas do responsvel, com dbito para seus herdeiros; Considerando, entretanto, haver restado demonstrado, no Voto do Relator, que a recorrente, Sra. Darcy Ferreira Rocha da Silva (viva do ex-Prefeito), no sucessora do responsvel, por no ser herdeira legtima, tampouco se podendo presumir que seja herdeira testamentria do de cujus , no estando, portanto, alcanada pela jurisdio do TCU, ex vi do art. 5, inciso VIII, da Lei n 8.443/92; Considerando o princpio da busca da verdade material que deve reger a atuao desta Corte; ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso da Primeira Cmara, ante as razes expostas pelo Relator e, com fulcro no art. 32, inciso I e pargrafo nico, c/c o art. 5, inciso VIII, da Lei n 8.443/92, em: 8.1.conhecer, excepcionalmente, do Recurso de Reconsiderao interposto pela Sra. Darcy Ferreira Rocha da Silva, viva do ex-Prefeito Municipal de Vitria do Mearim/MA Jorge Moyses da Silva, relevando sua intempestividade, ante a apresentao de documentos novos; 2.
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Publicado no DOU de 15/06/98.

8.2.dar provimento parcial ao recurso, alterando o Acrdo n 115/97 1 Cmara, para retirar o nome da recorrente da relao dos herdeiros do responsvel, eximindo-a do pagamento do dbito ali fixado; 8.3.manter os exatos termos dos demais dispositivos do Acrdo recorrido; e 8.4.determinar o envio de cpia do presente Acrdo, bem como do Relatrio e Voto que o fundamentam, recorrente, para cincia. 9. Ata n 17/98 1 Cmara 10. Data da Sesso: 02/06/1998 Ordinria 11. Especificao do quorum: 11.1. Ministros presentes: Carlos tila lvares da Silva (na Presidncia), Marcos Vinicios Rodrigues Vilaa (Relator) e Humberto Guimares Souto. Carlos tila lvares da Silva na Presidncia Fui Presente: Walton Alencar Rodrigues Rep. do Ministrio Pblico Marcos Vinicios Rodrigues Vilaa Ministro Relator

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CODOMAR - INCLUSO DE RESPONSVEL EM LISTA DE INELEGVEIS Embargos de Declarao em Prestao de Contas


Ministro-Relator Marcos Vinicios Vilaa
Grupo II - Classe I - Plenrio. TC-374.106/92-4, c/ 3 volumes TC-020.452/94-2 - juntado Natureza: Embargos de Declarao em Prestao de Contas, exerccio de

1991

Entidade: Companhia Docas do Maranho - CODOMAR Embargante: Antnio Nlson de Oliveira Neto, ex-Administrador do Porto de Manaus Interessados: Roberval Teixeira Ruiz, Superintendente da Administrao das Hidrovias da Amaznia Ocidental, e Washington de Oliveira Vigas, DiretorPresidente da CODOMAR. Ementa: Embargos de Declarao interpostos contra o Acrdo n 089/96-TCU-Plenrio, subitem 8.2., em razo de alegada contradio, no parecer do Ministrio Pblico junto a este Tribunal. Ausncia de requisito intrnseco de admissibilidade recursal, qual seja, o interesse de recorrer. No conhecimento. Comunicao ao embargante. Solicitao de expedio de quitao e excluso de lista de inelegveis efetuada pelo Sr. Roberval Teixeira Ruiz. Quitao, em face do recolhimento integral da dvida. No excluso do nome do responsvel da lista encaminhada ao Ministrio Pblico Eleitoral, por decorrer do julgamento pela irregularidade das contas. Solicitao de esclarecimentos por parte do Diretor-Presidente da CODOMAR. Atendimento.

RELATRIO
Adoto como Relatrio a instruo da Analista Vera Lcia Pereira dos Santos (fls. 941/48), cujas concluses mereceram a anuncia do Senhor Secretrio de Controle Externo Interino da 10 SECEX (fl. 949). Transcrevo, portanto, a manifestao da Unidade Tcnica.

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PARECER DA UNIDADE TCNICA


2. Trata-se de Embargos de Declarao interpostos pelo Sr. Antnio Nelson de Oliveira Neto, com fulcro nos artigos 235 c/c o 1 e 237, item III, do Regimento Interno do TCU, objetivando reformar o Acrdo n 089/96TCU-Plenrio, item 8, subitem 8.2 (fls. 918/924). Histrico 2. O presente processo teve origem na prestao de contas referente ao exerccio de 1991, da Companhia Docas do Maranho (CODOMAR) e entidades sob sua jurisdio. 2.1 Em Sesso Plenria de 14.09.94, foi proferido o Acrdo n 106/94, fls. 689/692, julgando irregulares as contas do ex-administrador do Porto de Manaus, Sr. Antnio Nelson de Oliveira Neto e do Superintendente da Administrao das Hidrovias da Amaznia Ocidental, Sr. Roberval Teixeira Ruiz, aplicando-lhes, individualmente, multa de R$ 700,00; e regulares com ressalvas as contas dos demais responsveis, dando-lhes quitao (fls.689/ 692) . 2.2 Ciente da multa em 04.11.94, o Sr. Antnio Nelson de Oliveira Neto procedeu ao recolhimento em 23.11.94, conforme DARF cuja cpia encontrase em volume anexo a este processo (anexo n 2). 2.2.1 O Sr. Roberval Teixeira Ruiz, ao tomar cincia do Acrdo atravs do ofcio SECEX/MA n 748/94, em 18.11.94, solicitou em 23.11.94, o parcelamento da multa em at dez vezes, com base no art. 26 da Lei n 8.443/92 c/c o art. 162, 1 e 2 do RI/TCU (fl. 779). 2.3 Foram feitas, tambm, vrias determinaes Companhia Docas do Maranho - CODOMAR, item 8.5, Administrao do Porto de Manaus APM, item 8.6 e Administrao das Hidrovias da Amaznia Ocidental AHIMOC, item 8.7 e, em seu item 8.8, foi fixado o prazo de 120 dias para que fosse dada cincia a este Tribunal das providncias adotadas para implementao de tais determinaes. 2.4 Inconformados, os interessados relacionados fl. 781 opuseram Embargos de Declarao que foram analisados e julgados na Sesso Plenria de 08.02.95 (fls. 781/787). 2.4.1 Alm dos Embargos de Declarao acima mencionados foram interpostos os Recursos de Reconsiderao de fls. 799/811 e TC-020.452/94-2, pelos Sr. Manoel Osman de Oliveira e Antnio Nelson de Oliveira Neto, respectivamente, que, aps apreciados, resultaram no Acrdo n. 089/96 -TCU-Plenrio, ora embargado.
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Anlise do expediente de fls. 918/924 (Embargos de Declarao) I - Admissibilidade 3. Comunicado do Acrdo acima, por intermdio do Ofcio n 646-SECEX/ MA, de 10.07.96 (fl. 899 do vol. principal), o Sr. Antnio Nelson de Oliveira Neto interps Embargos de Declarao com relao ao item 8, subitem 8.2. do Acrdo, que foi protocolado pela Unidade Tcnica do Maranho em 19.07.96, nove dias aps a expedio do ofcio de notificao, podendo, portanto, ser considerado tempestivo. 3.1 Como os embargos foram opostos por escrito e pelo responsvel, depreende-se que esto presentes todos os pressupostos de admissibilidade. II - Mrito 4. Os argumentos trazidos pelo recorrente se baseiam nos pontos abaixo resumidos (fl. 922): 4.1 Inicialmente o recorrente apresenta um breve histrico a respeito do Recurso de Reconsiderao por ele interposto, atacando os subitens 8.6.9, 8.6.15 e 8.3, do Acrdo n 106/94 - TCU - Plenrio, cujo julgamento originou o Acrdo n 089/96-TCU, no qual foram consideradas procedentes as justificativas quanto aos subitens 8.6.9 e 8.6.15, sendo mantido, entretanto, o contido no subitem 8.3. 4.2 Transcreve nos subitens 2.1, 2.2, 2.3 e 2.4, parte das argumentaes tecidas pelo Ministro-Relator e pelo representante do Ministrio Pblico que fundamentaram o Relatrio e Voto condutor do Acrdo retrocitado. 4.3 No entanto, o recorrente sedimenta as razes dos Embargos no fato de considerar que a Deciso de manter os termos contidos no subitem 8.3 do Acrdo recorrido contraditrio com o parecer do Ministrio Pblico, por ter este se manifestado no sentido de que o subitem 8.3 do Acrdo recorrido era equivocado, uma vez que no se tratava de deciso definitiva, visto ser recorrvel por meio de recurso de reconsiderao. 4.4 Mais adiante acrescenta que o Douto representante do Ministrio Pblico, em cota opinativa inserida nos autos do Acrdo, se pronunciou seguindo estritamente a linha do Exmo Sr. Ministro Fernando Gonalves, negando provimento ao recurso de reconsiderao, na parte que se refere ao subitem 8.3, visto que o provimento proposto no modificaria o julgamento de mrito, pela irregularidade das contas, mas apenas alteraria os termos do Acrdo n 106/94- Plenrio (fls. 689/692), no tocante aos itens recorridos.
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5.2.1 Afirmou, ainda, que o representante do Ministrio Pblico acrescentou em seu parecer que: na Administrao do Porto de Manaus, exerccio de 1991, foram verificados diversos fatos que comprometeram a gesto e mesmo no havendo dbito quantificado nos autos, causaram danos ao Errio. O art. 91 da Lei Orgnica do TCU determina o envio ao Ministrio Pblico Eleitoral do nome dos responsveis cujas contas houverem sido julgadas irregulares. Assim, no h necessidade de que conste dos Acrdos condenatrios a determinao para que se inclua o nome do responsvel na aludida lista, porquanto se trata de providncia administrativa, determinada por lei, dispensando manifestao positiva da Corte. De fato, o item 8.3 do Acrdo recorrido era equivocado, uma vez que a faculdade recursal j foi exercida, e como o juzo de mrito que se prope ainda o da irregularidade das contas, evidencia-se desnecessria e incua a correo do item 8.3. No h, portanto, nenhuma razo para que seja alterada a redao do item 8.3 da deciso recorrida. 5.3 Conclui transcrevendo os pargrafos 1, 2 e 3 , do art. 235 do RI/TCU, informando que demonstrou ter havido a contradio capitulada neste artigo e requereu a total procedncia dos embargos, como forma mais ldima de direito. 6. A pea recursal em questo, j foi analisada pela Unidade Tcnica do Maranho s fls. 925/934, tendo sido despachada pelo Titular daquela Unidade Tcnica fl. 934/935, opinando complementarmente que fossem adotadas as seguintes providncias, face documentao juntada pelos responsveis: a)quitao ao Sr. Roberval Teixeira Ruiz, pelo recolhimento da multa, conforme documentos de fls. 912/917 (item 8.3 do Acrdo n 089/96 TCU-Plenrio); b) encaminhamento dos Embargos de Declarao opostos pelo Sr. Antnio Nelson de Oliveira Neto (providncias desta SECEX, conforme inciso I do pargrafo 1 do art. 31 da Resoluo n 036/95);.... 7. Ante todo o exposto acima, cabe afirmar, por oportuno, que existe antinomia entre o disposto no art. 91 da Lei Orgnica do TCU, Lei n 8.443/ 92, que assim dispe: Art. 91 - Para a finalidade prevista no art. 1, inciso I, alnea g e no art. 3, ambos da Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990, o Tribunal enviar ao Ministrio Ministrio Pblico Eleitoral, em tempo hbil, o nome dos responsveis cujas contas houverem sido julgadas irregulares nos cinco anos imediatamente anteriores realizao de cada eleio. (grifou-se)
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e o contido no art. 1, inciso I, alnea g e no art. 3, ambos da Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990, que assim dispe: art. 1 - So inelegveis: I - para qualquer cargo: a a f - Omissis................................................................. g- Os que tiverem suas contas relativas ao exerccio de cargos ou funes pblicas rejeitadas por irregularidade insanvel e por deciso irrecorrvel do rgo competente, salvo se a questo houver sido ou estiver sendo submetida apreciao do poder judicirio, para as eleies que se realizarem nos 5 (cinco) anos seguintes, contados a partir da data da deciso. 7.1 E a antinomia acima demonstrada faz crer que poca em que impetrou o Recurso de Reconsiderao de fls. 799/811 cabia razo ao recorrente quanto impossibilidade de, naquele momento, o Tribunal determinar o envio do seu nome ao Ministrio Pblico Eleitoral, em razo de ainda existir para a parte a possibilidade de recorrer do feito, ou seja, naquela ocasio poderia esta Corte ter dado provimento ao recurso, excluindo a determinao contida no item 8.3 do Acrdo 106/94-TCU-Plenrio, em razo de ter havido errores in procedendo. 7.2 Recorrendo-se aos termos do Acrdo embargado, quer nos consideranda, quer no Relatrio e Voto que o fundamentaram, configura-se a omisso em relao anlise realizada pelo Ministrio Pblico em relao ao item 8.3 do Acrdo n 106/94 - TCU - Plenrio, cuja reviso constitura pedido explcito do recurso de reconsiderao interposto pelo ora embargante, conforme se observa fl. 04 do TC 020.452/94-2. Entende-se, assim, preenchidas as condies para constituio do feito sob exame em Embargos de Declarao. 7.3 Entretanto, conforme j alertava o representante do Ministrio Pblico no seu parecer acostado s fls. 883 do vol. principal, o julgamento do presente embargo exaure a faculdade recursal da parte, restando apenas o recurso de reviso que no considerado um recurso stricto sensu, e como o juzo de mrito no vai ser alterado, cabe esclarecer ao recorrente que, mesmo tendo havido o reconhecimento de que de fato houve contradio na manuteno da determinao constante do item 8.3, com o esgotamento da faculdade recursal, cabe, agora, o envio do seu nome ao Ministrio Pblico Eleitoral, em cumprimento ao que determina o art. 1, inciso I, alnea g da Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990. 7.4 Cabe ressaltar, por oportuno, que em conformidade com o art. 34 da Lei n 8.443/92 e com a linha jurisprudencial deste Tribunal, os embargos de declarao devem ater-se correo de obscuridade, omisso ou contradio da
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deciso recorrida, no ensejando o reexame do mrito das contas ou qualquer mudana no Acrdo embargado que no seja para correo de obscuridade, omisso ou contradio ocorrida no mesmo. 7.4.1 No entanto, ante o que dispe o art. 169 do RI/TCU, entende-se conveniente expedir quitao ao Sr. Roberval Teixeira Ruiz, tendo em vista a comprovao do recolhimento da multa a ele aplicada no item 8.3 do Acrdo 089/96 - TCU - Plenrio (documentos s fls. 912/917). 8. Anlise do ofcio C/DP - n 579/96, do diretor da Codomar 8.1 O ofcio em questo, datado de 03.06.96, foi endereado ao Secretrio de Controle Externo do Estado do Maranho, solicitando que este se manifestasse sobre o parecer da Assessoria Jurdica da Administrao do Porto de Manaus, que firmou entendimento a respeito do cumprimento das determinaes contidas no Acrdo n 106/94 - TCU - Plenrio, afirmando que: nada temos a fazer no mbito interno, enquanto no for prolatada a deciso definitiva e irrecorrvel daquela Corte de Contas, inclusive se as pessoas atingidas no recorrerem ao Poder Judicirio para reapreciar a matria, pois, como sabemos, as decises proferidas pelo TCU esto sujeitas ao exame dos rgos judicirios competentes. 8.2 A Unidade Tcnica do Maranho elaborou a instruo acostada s fls. 926/934, tecendo comentrios laboriosos a respeito da natureza jurdica das deliberaes do Tribunal de Contas da Unio, mostrando que se pode atribuir natureza jurisdicional Strictu Sensu s decises deste Tribunal, porm deixando claro que somente esta Corte de Contas possui competncia para apreciar a regularidade das contas dos administradores, inclusive trazendo a informao de que o prprio Supremo Tribunal Federal, rgo competente para julgar mandados de segurana contra decises desta corte, tem entendido que, salvo nulidade decorrente de irregularidade formal grave ou manifesta ilegalidade, do Tribunal de Contas a competncia exclusiva para o julgamento de contas dos responsveis por haveres pblicos. 8.2.1 Aps tecer vrios comentrios a respeito da possibilidade de se recorrer prpria Corte de Contas visando reviso das suas decises, e a respeito da competncia constitucional (jurisdicional em matria financeira e oramentria) do TCU, trazendo para fundamentar o Parecer n AGU/ WM-01/95, da lavra do Consultor da Unio Wilson Teles de Macedo (fls. 928/929) e vrias opinies doutrinrias pertinentes funo do TCU, conforme transcrito s fls. 930/933, conclui a Unidade Tcnica: I -que as deliberaes do Tribunal exigem cumprimento imediato, nos prazos determinados, sob pena de adoo das sanes legais aplicveis, suspendendo-se os prazos somente nos casos em que os responsveis
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apresentem os recursos legais previstos, desde que tempestivos e, ainda assim, valendo apenas para os itens recorridos; e II -que no compete ao Poder Judicirio reapreciar as deliberaes do Tribunal de Contas da Unio, sendo o Supremo Tribunal Federal competente para julgar mandados de segurana contra decises da Corte de Contas, cabendo-lhe apenas examinar se foi respeitado o devido processo legal na formao de deciso ou ferido qualquer direito individual. 8.3 A concluso acima transcrita foi referendada pelo Secretrio de Controle Externo do Maranho, que sugeriu que tais concluses fossem informadas Companhia Docas do Maranho - CODOMAR (fl.935). Preliminar 9. Tendo em vista a solicitao do Ministrio Pblico para que esta Secretaria se pronuncie quanto questo suscitada s fls. 903/904, particularmente no que diz respeito eficcia, suspenso ou insubsistncia das determinaes do Acrdo n 106/94-TCU-Plenrio, em decorrncia da sucesso de recursos e de outros Acrdos, cabe inicialmente lembrar que o ofcio da diretoria da CODOMAR solicitando esclarecimentos data de 03.06.96, e at possvel que a Empresa j tenha dado cumprimento s determinaes deste Tribunal. 9.1 Mas, dando incio anlise, cabe salientar que o expediente possui as caractersticas de consulta que regulamentada nos arts. 216 e 217 do Regimento Interno do TCU. 9.2 O exame preliminar do expediente aponta 2 (dois) aspectos impeditivos do seu conhecimento: a) O Diretor-Presidente da CODOMAR no est relacionado entre as autoridades competentes para formular consulta a este Tribunal (art. 216 RI/ TCU). b) O objeto versa sobre caso concreto (art. 217 ). 9.3 Superada a preliminar, entende-se conveniente aduzir alguns comentrios pertinentes ao mrito da questo. 9.4 Inicialmente, perfilhando o entendimento contido na instruo de fl. 934, referendada pelo titular da Unidade Tcnica do Maranho, de fato as deliberaes do Tribunal exigem cumprimento imediato, nos prazos determinados, sob pena de adoo das sanes legais aplicveis, suspendendose os prazos somente nos casos em que os responsveis apresentem os recursos legais previstos, desde que tempestivos e, ainda assim, valendo apenas para os itens recorridos.
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9.5 No entanto, no que concerne proposta referente ao item II da instruo, onde a Unidade Tcnica sugere que seja informado CODOMAR que no compete ao Poder Judicirio reapreciar as deliberaes do Tribunal de Contas da Unio, sendo o Supremo Tribunal Federal competente para julgar mandados de segurana contra decises da Corte de Contas, cabendolhe apenas examinar se foi respeitado o devido processo legal na formao de deciso ou ferido qualquer direito individual, depreende-se que a mesma no procede tendo em vista que os julgados desta Corte, por serem de natureza tcnico-administrativas (ato administrativo), esto sempre sujeitos apreciao judicial. 9.6 Cumpre finalmente salientar que mesmo estando as decises deste tribunal sujeitas apreciao judicial, no existe impedimento para que tenham aplicao imediata, mesmo que exista matria correlata tramitando na esfera judicial, tendo em vista o princpio consagrado da independncia das instncias administrativa e judicial. 9.6.1 Cabe ressalvar que, evidentemente, o princpio acima apregoado no absoluto, encontrando limitaes dentro do prprio ordenamento positivo. Assim que no poder o Tribunal de Contas da Unio ignorar decises judiciais transitadas em julgado, pois estas revestem-se de fora de lei entre as partes. 10. Como se observa, a manifestao desta Corte era esperada pela consulente para que possibilitasse a adoo das providncias visando ao cumprimento das determinaes contidas no Acrdo n 106/94-TCUPlenrio, razo pela qual, mesmo intempestivamente, sugere-se que, caso o Tribunal resolva conhecer da consulta, que apresente os esclarecimentos contidos nos itens acima. 11. Caso contrrio este Tribunal entender que a consulta no deva ser conhecida por faltar-lhe os pressupostos de admissibilidade, mas queira adstringir-se contribuio informal, poder remeter consulente cpia da Deciso a ser adotada, acompanhada do Relatrio e Voto que a fundamentarem, conduta bastante adotada pelo Plenrio desta Corte de Contas. Concluso 12. Ante todo exposto, submete-se o presente processo considerao superior com as seguintes propostas: I) Considerando que os Embargos de Declarao preenchem as condies para serem recebidos como tal: - que o Exmo. Sr. Ministro-Relator, conhea dos presentes Embargos de Declarao, para dando-lhe provimento, em parte, esclarecer ao recorrente
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que mesmo tendo havido o reconhecimento de que de fato houve contradio na manuteno da determinao constante do item 8.3 do Acrdo n 106/94-TCU- Plenrio, com o esgotamento da faculdade recursal, cabe, agora, o envio do seu nome ao Ministrio Pblico Eleitoral, em cumprimento ao que determina o art. 1, inciso I, alnea g da Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990; - ante o que dispe o art. 169 do RI/TCU, seja expedida quitao ao Sr. Roberval Teixeira Ruiz, tendo em vista a comprovao do recolhimento da multa a ele aplicada no item 8.3 do Acrdo 089/96 - TCU - Plenrio. II) E quanto petio contida no Ofcio C/DP - n 579/96, da Diretoria da CODOMAR, que sejam adotadas as seguintes propostas sucessivamente: a) no se conhea da consulta, em razo do no atendimento do requisito referente competncia para formulao de consultas constante no art. 216 do Regimento Interno e referir-se a caso concreto; b) d cincia ao consulente do inteiro teor do Relatrio e Voto e Deciso que vierem a ser proferidos. III) Caso o Ministro-Relator entenda conveniente aceitar a Consulta, que seja informado CODOMAR: a) que as deliberaes do Tribunal exigem cumprimento imediato, nos prazos determinados, sob pena de adoo das sanes legais aplicveis, suspendendo-se os prazos somente nos casos em que os responsveis apresentem os recursos legais previstos, desde que tempestivos e, ainda assim, valendo apenas para os itens recorridos; e b) que ao judicial em andamento no altera a aplicabilidade imediata das determinaes deste Tribunal, ante o princpio da independncia das instncias judicial e administrativa, porm decises judiciais transitadas em julgado com deciso contrria s adotadas por esta Corte no sero ignoradas, pois estas revestem-se de fora de lei entre as partes.

PARECER DO MINISTRIO PBLICO


3. O Ministrio Pblico junto a este Tribunal, ao manifestar-se quanto ao presente recurso, assim se pronunciou (fl. 950): Saliente-se que interpretamos a petio de fls. 903/904 no como consulta, mas como pedido de esclarecimento sobre a necessidade do cumprimento, naquela oportunidade, das determinaes contidas no Acrdo n 106/94Plenrio. de ver que na data em que foi exarado o parecer s fls. 906/907 (15.1.96) e na data do pedido de esclarecimento s fls. 903/904 (3.6.96) o mencionado
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Acrdo estava com seus efeitos suspensos, uma vez que ainda no havia sido julgado o Recurso de Reconsiderao contra ele interposto, o que ocorreu posteriormente em 19.6.96, fl. 895. Assim, naquela ocasio no havia ainda deciso definitiva a ser cumprida, estando correto, a nosso ver, o aludido parecer da Assessoria Jurdica, quando opinou no sentido de que se aguardasse a deciso definitiva deste Tribunal antes do cumprimento das determinaes dirigidas CODOMAR. No mais, concordamos com a anlise procedida pela 10 SECEX. Isto posto, manifesta-se este representante do Ministrio Pblico de acordo com a proposta oferecida pela 10 SECEX, consignada nos itens I e III s fls. 947/948. o relatrio.

VOTO
Preliminarmente, devo consignar que relato o presente recurso em virtude do sorteio de fl. 937, efetuado por motivo de afastamento justificado do Ministro Fernando Gonalves, relator original do feito. 2. No que concerne admissibilidade, ouso discordar dos posicionamentos da Unidade Tcnica e do Ministrio Pblico junto ao Tribunal, por entender ausente o requisito intrnseco do interesse de recorrer, em razo de inexistncia de um de seus elementos constitutivos, qual seja a utilidade do recurso, como procurarei demonstrar, em seguida. 3. Com efeito, a utilidade do recurso, como ensina a melhor doutrina, est intimamente associada sucumbncia, gravame ou prejuzo sofrido por uma das partes da relao processual, decorrente da deciso proferida. 4. Ensina Nlson Nery Jnior que h sucumbncia quando o contedo da parte dispositiva da deciso judicial diverge do que foi requerido pela parte no processo (sucumbncia formal) ou quando, independentemente das pretenses deduzidas pelas partes no processo, a deciso judicial colocar a parte ou o terceiro em situao jurdica pior do que aquela que tinha antes do processo, isto , quando a deciso produzir efeitos desfavorveis parte ou ao terceiro (sucumbncia material), ou, ainda, quando a parte no obteve no processo tudo aquilo que poderia dele ter obtido (in Princpios Fundamentais Teoria Geral dos Recursos, 4 ed., p. 261). 5. Necessrio esclarecer que, no caso de embargos de declarao, o gravame tambm deve estar presente na deciso, sendo, inclusive, um dos elementos que os caracterizam como recurso, conforme a lio de Frederico Marques e Moacir Amaral dos Santos. 6. Defende Frederico Marques que a sentena ou acrdo que se embarga objeto desse remedium juris por conter um gravame contra o embargante. No
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fosse isso o interesse lhe faltaria para provocar as emendas do julgado. E como os embargos de declarao constituem o meio e o instrumento para obter declarao, constituem o meio e o instrumento para obter a reparao do gravame, indiscutvel o seu carter de recurso (in Dos embargos de declarao, 2 ed., p. 64). 7. Salienta, por seu turno, o Prof. Moacyr Amaral dos Santos que os embargos so o recurso destinado a pedir ao juiz prolator da sentena que elimine obscuridade, esclarea dvida, supra omisso, elimine contradio nela existente. Da sentena recorre o prejudicado com o gravame que lhe causa a obscuridade, a dvida, a contradio ou a omisso de que a mesma se ressente (in ob. cit. , p. 64). 8. No vislumbro a ocorrncia de sucumbncia ao recorrente no ponto em que o Acrdo n 089/96-TCU-Plenrio restou impugnado em razo de possvel contradio, qual seja a manuteno da determinao consubstanciada no item 8.3. do Acrdo n 106/94 Plenrio (incluso dos responsveis nominados em lista especfica a ser enviada ao Ministrio Pblico Eleitoral, para os fins previstos na Lei n 8.443/92 e na Lei Complementar n 64/90). 9. Ademais, como assevera o acima mencionado processualista Nlson Nery Jnior o recorrente deve, portanto, pretender alcanar algum proveito, do ponto de vista prtico, com a interposio do recurso, sem o que no ter ele interesse em recorrer (in Princpios Fundamentais Teoria Geral dos Recursos, 4 ed., p. 262). 10. Da anlise dos embargos declaratrios ora interpostos, no vislumbro qualquer possibilidade de proveito prtico para o recorrente, haja vista a inviabilidade de modificao do mrito das presente contas, fator determinante para incluso de seu nome em lista de inelegveis. 11. Como bem lembrou o Ministrio Pblico s fls. 882/883, a incluso do nome do gestor na referida lista no sano aplicada a juzo do Tribunal, mas conseqncia imediata e inafastvel, emanada diretamente do texto da lei, decorrente do julgamento definitivo pela irregularidade das contas. 12. Em boa verdade, tal incluso consiste em simples medida administrativa decorrente do julgamento pela irregularidade das contas, sendo irrelevante a sua incluso ou no em Acrdo deste Tribunal, j que decorre de previso legal, na qual no h espao para qualquer discricionariedade por parte do julgador. Assim, o presente recurso no pode ser conhecido por este Tribunal. 13. Nada obstante , observo que o Sr. Antnio Nlson de Oliveira Neto buscou demonstrar, por intermdio dos embargos de declarao, a existncia de contradio no posicionamento do Ministrio Pblico junto ao Tribunal, quando da anlise do recurso de reconsiderao interposto por este responsvel, especificamente no que concerne manuteno da determinao mencionada no item 6, supra, deste voto. No apontou, no entanto, o recorrente de forma clara e objetiva o ponto controvertido. 14. Compulsando a pea recursal (fls. 918/924), concluo que o recorrente, de maneira assistemtica e confusa, procurou evidenciar antinomia no parecer
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do representante do Ministrio Pblico (fls. 882/883), pois apontou o parquet especializado equvoco na incluso da determinao referida no item anterior no Acrdo n 106/94, mas, por outro lado, entendeu desnecessria e incua a sua correo, por se tratar, naquela oportunidade, de julgamento definitivo das contas. Portanto, segundo o recorrente, a contradio no posicionamento do MP/TCU estaria em considerar equivocada a incluso da aludida determinao em deciso no definitiva e propor a sua manuteno em deciso, que, igualmente, no definitiva, pois sujeita a embargos. 15. A Unidade Tcnica, alertando para o fato de que tal questo no foi abordada quer nos consideranda, quer no relatrio e voto que resultaram no Acrdo n 89/96-TCU-Plenrio, concluiu pela existncia de omisso com relao a este ponto, j que constitura pedido explcito no recurso de reconsiderao. 16. Necessrio observar, no entanto, que o recorrente fundamentou os embargos de declarao em possvel contradio na manifestao do MP/TCU e no na existncia de omisso na deciso, sendo esta ltima levantada apenas pela Unidade Tcnica. Assim, em ateno ao princpio dispositivo, devo me ater exclusivamente, na anlise do presente recurso, ao pedido do recorrente, e este est circunscrito existncia de contradio, o que no ocorre no presente caso, seno vejamos. 17. Dispe o art. 34 da Lei Orgnica do TCU, verbis : Art. 34. Cabem embargos de declarao para corrigir obscuridade, omisso ou contradio da deciso recorrida. (grifo meu) 18. Assim, por se direcionarem os embargos possvel antinomia no parecer do Ministrio Pblico, que no faz parte da deciso proferida por esta Corte, pois no mencionado quer nos consideranda , quer no relatrio e voto que resultaram no Acrdo n 89/96-TCU-Plenrio, que foi omisso com relao questo embargada, h que ser negado provimento ao recurso. 19. Admitindo-se, por absurdo, que o recurso fosse provido, mesmo assim no haveria qualquer alterao na situao do embargante, pois permaneceria seu nome na lista de inelegveis. 20. Quanto possibilidade de incluso da determinao impugnada no Acrdo de julgamento do processo, entendo ser plausvel, j que a deciso deve explicitar todas as cominaes impostas e medidas a serem adotadas pela unidades jurisdicionadas e rgos internos do Tribunal, como se definitiva fora, haja vista que a interposio de recurso mera faculdade da parte. 20. Imagine-se, por hiptese, que tal determinao fosse imprescindvel (o que no ocorre, na realidade) e no constasse, de incio, do Acrdo de julgamento das contas, por no ser este deciso definitiva. Caso no houvesse qualquer impugnao, necessria seria a expedio de novo Acrdo para a explicitao de tal medida. Por este simples exemplo, j se verifica o absurdo do entendimento que defende a sua no-incluso em Acrdo ainda sujeito a recurso.

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21. Necessrio afirmar, ainda, que no h prejuzo aos responsveis, pois, enquanto sujeita a recurso, ou seja, no transitada em julgado, o que a torna, ento, definitiva, a deciso deste Tribunal no pode ser executada, ou seja, no presente caso, a determinao visando incluso do nome dos responsveis na lista de inelegveis no pode ser efetivada. 22. No posso deixar de observar que o presente apelo se me afigura eminentemente protelatrio, pois a questo embargada (determinao para incluso em lista de inelegveis) simples medida administrativa decorrente de julgamento pela irregularidade das contas, conforme explicitado acima. 23. Aproveito para sugerir aos meus pares o estudo da possibilidade de se adotarem mecanismos mais rigorosos, assemelhados aos previstos no Cdigo de Processo Civil, aplicados aos litigantes de m-f, em especial, o contido no art. 538 do CPC (cominao de multa), objetivando-se coibir a interposio de recursos eminentemente protelatrios, que s visam a perpetuao do processo, obstruindo, por conseqncia, a efetividade do controle, mister constitucional a cargo desta Corte de Contas. 24. Com relao aos pedidos efetuados pelo Sr. Roberval Teixeira Ruiz (expedio da quitao e excluso do nome da lista de inelegveis fls. 912/917), entendo que o primeiro pode ser atendido, por estar devidamente comprovado o recolhimento do dbito a que fora condenado. No que se refere ao segundo, impossvel se mostra o seu atendimento, pois a incluso do seu nome em lista de inelegveis decorreu do julgamento pela irregularidade das contas, no alterando tal posicionamento o pagamento da dvida. E mais, conforme disciplinado no pargrafo nico do art. 169 do Regimento Interno TCU, o recolhimento integral de multa no importa em modificao do julgamento pela irregularidade das contas. 25. Finalmente, quanto solicitao de esclarecimentos efetuada pelo Diretor-Presidente da CODOMAR (fls. 872/880), acolho, por seus fundamentos, o posicionamento do Ministrio Pblico junto ao Tribunal. Ante o exposto, dissentindo do posicionamento da Unidade Tcnica e do Ministrio Pblico, com relao aos embargos de declarao interpostos pelo Sr. Antnio Nlson de Oliveira Neto, e acolhendo-os, com as observaes efetuadas pela parquet especializado, no que concerne s demais questes, VOTO por que seja adotado o Acrdo que ora submeto apreciao deste Plenrio.

ACRDO N 078/98 TCU - PLENRIO1


1. Processos: TC-374.106/92-4, c/ 3 volumes, e TC-020.452/94-2 (juntado) 2. Classe de Assunto: I Embargos de Declarao 3. Embargante: Antnio Nlson de Oliveira Neto, ex-Administrador do Porto de Manaus 1.
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Publicado no DOU de 16/06/98.

4. Interessados: Roberval Teixeira Ruiz, Superintendente da Administrao das Hidrovias da Amaznia Ocidental, e Washington de Oliveira Vigas, DiretorPresidente da CODOMAR 5. Entidade: Companhia Docas do Maranho - CODOMAR 6. Relator: Ministro Marcos Vinicios Vilaa 7. Representante do Ministrio Pblico: Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado 8. Unidade Tcnica: 10 Secretaria de Controle Externo 10 SECEX 9. Acrdo: Vistos, relatados e discutidos estes autos de Prestao de Contas, em que se examinam Embargos de Declarao interpostos contra o Acrdo n 089/96TCU-Plenrio, item 8, subitem 8.2; Considerando que restou comprovada a ausncia de pressuposto intrnseco de admissibilidade do recurso, consubstanciado no interesse de recorrer, em razo de inexistncia de um de seus elementos constitutivos, qual seja a utilidade do recurso; Considerando que a incluso dos nomes dos responsveis cujas contas houverem sido julgadas irregulares em lista a ser encaminhada ao Ministrio Pblico Eleitoral consiste em simples medida administrativa, sendo irrelevante a sua previso expressa em Acrdo deste Tribunal, j que decorre tal medida de previso legal, na qual no h espao para qualquer discricionariedade por parte do julgador; Considerando a impossibilidade de proveito prtico para o recorrente, em razo da inviabilidade de modificao do mrito das presente contas, fator determinante para incluso de seu nome em lista de inelegveis; Considerando que o Sr. Roberval Teixeira Ruiz logrou comprovar o recolhimento integral do dbito a que fora condenado, mediante o item 8.3 do Acrdo n 089/96 - TCU Plenrio; Considerando que a incluso dos nomes dos exercentes de cargo ou funo pblica em lista de inelegveis decorre de julgamento pela irregularidade de suas contas, no alterando tal posicionamento o recolhimento do dbito ou da multa cominada; Considerando a possibilidade de atendimento dos esclarecimentos solicitados pela administrao da Companhia Docas do Maranho CODOMAR. ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso Plenria, ante as razes expostas pelo Relator, em: 9.1. no conhecer dos presentes Embargos de Declarao interpostos contra o Acrdo n 089/96-TCU-Plenrio, subitem 8.2., por ausncia de requisito intrnseco de admissibilidade recursal, qual seja, o interesse de recorrer; 9.2. com fundamento no art. 27 da Lei n 8.443/92 c/c o art. 169 do RI/TCU, dar quitao ao Sr. Roberval Teixeira Ruiz, tendo em vista o recolhimento da multa a ele aplicada no item 8.3 do Acrdo n 089/96 - TCU Plenrio;
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9.3. com fundamento no pargrafo nico do art. 169 do Regimento Interno TCU, indeferir o pedido do Sr. Roberval Teixeira Ruiz, visando excluso de seu nome da lista a ser encaminhada ao Ministrio Pblico Eleitoral (art. 91 da Lei n 8.443/92), tendo em vista que o recolhimento integral de multa no importa em modificao do julgamento pela irregularidade das contas; 9.4. informar CODOMAR, que: 9.4.1. as deliberaes do Tribunal exigem cumprimento nos prazos determinados, sob pena de adoo das sanes legais aplicveis, suspendendo-se os prazos somente nos casos em que os responsveis apresentem os recursos legais previstos, desde que tempestivos e, ainda assim, valendo apenas para os itens recorridos; 9.4.2. a ao judicial em andamento no altera a aplicabilidade imediata das determinaes deste Tribunal, ante o princpio da independncia das instncias judicial e administrativa; e 9.5. determinar o envio de cpia do presente Acrdo, bem como do Relatrio e Voto que o fundamentaram ao embargante e aos interessados, para cincia. 10. Ata n 20/98 - Plenrio 11. Data da Sesso: 03/06/98 Ordinria 12. Especificao do quorum: 12.1. Ministros Presentes: Carlos tila lvares da Silva (na Presidncia) Marcos Vinicios Rodrigues Vilaa (Relator), Iram Saraiva, Humberto Guimares Souto, Valmir Campelo e o Ministro-Substituto Benjamin Zymler. Carlos ltila lvares da Silva na Presidncia Fui Presente: Paulo Soares Bugarin Rep. do Ministrio Pblico Marcos Vinicios Vilaa Ministro-Relator

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BBTUR - EXIGNCIA DE CONCURSO PBLICO PARA CONTRATAO DE PESSOAL E APLICABILIDADE DO INSTITUTO DA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL NO MBITO DE SUBSIDIRIA DE SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA Recurso de Divergncia (art. 234 do RI/TCU) e Recurso de Reconsiderao (Tomada de Contas Especial)
Ministro-Relator Carlos tila lvares da Silva
Grupo II - Classe I - Plenrio TC-625.230/95-7 (c/ trs volumes) Natureza: Recurso de Divergncia (art. 234 do RI/TCU) e Recurso de Reconsiderao (Tomada de Contas Especial) Entidade: BBTUR Viagens e Turismo Ltda. Interessado: Sidney Anuar Atti, Diretor-Presidente Ementa: Recurso de Divergncia (art. 234 do RI/TCU) e Recurso de Reconsiderao contra a Deciso n 653/96-TCU-Plenrio. Exigncia de concurso pblico para contratao de pessoal e aplicabilidade do instituto da tomada de contas especial no mbito de subsidiria de sociedade de economia mista. Conhecimento. Negativa de provimento, ante os entendimentos vigentes no TCU e os dispositivos da Lei n 8.443/92. Cincia ao interessado.

RELATRIO
Do Recurso de Divergncia (fls. 138/148) Em 26/11/1996 a BBTUR ops embargos de declarao (fls. 138/148) ao item 8.2 da Deciso n 653/96-TCU - Plenrio (fls. 133/135), fundados em contradio entre a deciso embargada e deciso anterior desta Corte, prolatada em julgamento, por relao, do TC-000.300/93-6. Nos termos da Deciso n 29/97-TCU - Plenrio (fl. 155), este Tribunal resolveu no conhecer dos embargos e decidiu acolher os documentos encaminhados como o recurso de que trata o art. 234 do Regimento Interno. Referido recurso tem por objeto combater o subitem 8.2 da Deciso n 653/ 96-TCU - Plenrio, que determinou fossem adotadas as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, consistente na anulao dos atos de admisso de
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pessoal efetivados a partir de 06/06/90 (...) sem observncia da exigncia da aprovao prvia em concurso pblico, por estarem em desacordo com as disposies do art. 37, inciso II, da Constituio Federal e do Enunciado n 231 da Smula da Jurisprudncia predominante desta Casa (fl. 141). Analisados pela 10 Secex (fls. 216/222), os argumentos apresentados foram rejeitados pelas seguintes razes: - a BBTUR subsidiria integral de empresa de economia mista (Banco do Brasil S.A.) e est sujeita a todas as normas de direito pblico aplicveis Administrao Indireta; - a deciso paradigma est fundada no Ofcio n 153/89-CISE (fls. 172 e 183), que apenas comunica que aquele Conselho no mais controlar o quadro de pessoal da BBTUR, mas no afirmou ser desnecessria a realizao de concurso pblico para contratao de pessoal; - a complexidade e competitividade do mercado onde atua e a velocidade e maleabilidade operacionais necessrias no so exclusividade da BBTUR, estando tambm presente, por exemplo, no mercado financeiro onde atua sua Controladora indireta; e - as reiteradas decises deste Tribunal, consolidadas na Smula n 231 de sua jurisprudncia, no deixam margem a dvidas de que a exigncia da realizao de concurso pblico se estende a toda Administrao Indireta, mesmo quelas entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio que visem a objetivos estritamente econmicos, em regime de competitividade com a iniciativa privada. Por essas razes, sugere que no se d provimento ao Recurso de Divergncia interposto pela BBTUR, mantendo-se inalterada a determinao contida no item 8.2 da Deciso recorrida. Do Recurso de Reconsiderao (fls. 161/182) Por esse recurso, o interessado manifesta sua contrariedade s determinaes constantes do item 8.1 e subitens 8.3.4., 8.3.5, 8.3.6, 8.3.8, 8.3.10 e 8.3.16 da Deciso n 653/96-TCU - Plenrio (fls. 133/135). As alegaes, abaixo mencionadas no essencial, foram analisadas pela 10 Secex na instruo s fls. 222/233 conforme se segue: Item 8.1 - instaurao de tomada de contas especial a) argumento: no est a BBTUR sujeita instaurao do procedimento de Tomada de Contas Especial TCE, mas sim imposio, pelos tribunais, da legislao trabalhista privada, e, sendo pessoa jurdica de direito privado, seus empregados no tm o dever de prestar contas a este Tribunal;
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a .1) instruo da 10 Secex: considera indevida a assertiva quanto a esse item por considerar que a eventual obrigao de instaurar TCE no se vincula, nesse caso, obrigao de prestar contas, mas sim ocorrncia de prejuzo ao Errio; b) argumento: danos provocados a BBTUR no significam danos provocados ao Errio, pela distino de personalidades jurdicas; b.1) instruo da 10 Secex: d razo ao recorrente quanto a essa assertiva, pois apesar de j ter sido analisada nas Decises TCU-Plenrio nos 106/95 (de 15/ 03/1995 - TC-027.582/91-4) e Sigilosa n 457/94 (de 14/07/1994 - TC-009.416/93-5Sigiloso), sem, contudo, haver posio definitiva do Tribunal a respeito pode-se observar que os danos provocados a empresas estatais no so suficientes para configurar, em todos os casos, prejuzo ao Errio, requisito necessrio instaurao de TCE, uma vez que o vnculo advindo do prejuzo patrimonial no guarda relao com o controle societrio, mas sim com a participao no capital da sociedade, sendo que a participao da Unio representa apenas uma parcela do capital das sociedades de economia mista; c) argumento: a sistemtica de tomada de contas especial incompatvel com o regime CLT e com o Direito Trabalhista; c.1) instruo da 10 Secex: concorda com o recorrente tambm nessa questo, uma vez que as presunes, no procedimento de instaurao de TCE, correm a favor do Estado, e, portanto, do empregador, enquanto nos procedimentos adotados conforme a Consolidao das Leis do Trabalho-CLT as presunes correm a favor do empregado, dada a sua posio de inferioridade econmica perante o empregador. Portanto, a sistemtica de instaurao da TCE, conforme hoje normatizada, no se coaduna com o regime CLT, sendo que o seu uso acarretaria to profundas mudanas na relao trabalhista que desvirtuariam o uso da TCE, desaconselhando sua implementao; d) argumento: a subordinao da BBTUR ao Tribunal d-se exclusivamente quanto sua fiscalizao, e no quanto sua administrao; alm disso, vista da atividade econmica que explora, o regime jurdico do recorrente no poderia ser o administrativo, e sim aquele prprio das empresas privadas; d.1) instruo da 10 Secex: tal argumento do recorrente expressamente contestado pelo texto dos incisos II e IV do art. 71 da Constituio Federal, que prevem a competncia do Tribunal para julgar as contas dos administradores e realizar inspees e auditorias em entidades da administrao indireta, qual se vincula a BBTUR como subsidiria de sociedade de economia mista; e e) argumento: o reajuste concedido empresa Realce Organizaes Ltda. no se refere a pagamento de correo monetria sobre os valores contratados, sendo decorrncia de clusula contratual que estipulava aumento anual no prevista no respectivo edital; e.1) instruo da 10 Secex: a Lei n 8.666/93 determina total vinculao do contrato ao edital e por isso a no previso de reajuste torna ilegal sua posterior concesso. Prope a determinao de adoo de medidas administrativas e/ou
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judiciais necessrias obteno do ressarcimentos do valores pagos a maior, e a anlise da conduta do administrador responsvel pela contratao, objetivando determinar eventual ocorrncia de dolo ou culpa graves. Essas medidas seriam acompanhadas por este Tribunal nas contas anuais da BBTUR. Subitem 8.3.4 - implantao de Plano de Classificao de Cargos e Salrios (PCS) e da submisso ao Comit de Coordenao das Empresas Estatais (CCE) e ao Decretolei n 2.355/87 a) argumento: por no estar sujeita jurisdio do CCE, tambm no se encontra obrigada a encaminhar o PCS para aprovao; a.1) instruo da 10 Secex: em que pese ter o CISE efetivamente autorizado a BBTUR a administrar seu respectivo quadro de pessoal (fls. 17, vol. I) e determinado a excluso da BBTUR do controle do CISE (fl. 18, vol. I), isso no significa ter sido a BBTUR excluda do controle estatal. O Ofcio 048/CE (fl. 13, vol I) e a Resoluo CCE 38 (fl.39, vol. I) demonstram claramente que esse rgo, o CCE, continua a analisar questes relativas recorrente, e, portanto, ainda exercendo controle. Mantm a determinao. Subitem 8.3.5 - alterao da tabela de salrios e funes gratificadas sem aprovao do CCE a) argumento: os empregados da BBTUR no so funcionrios pblicos, fato comprovvel pela dispensa, pelo TCU, de necessidade de realizao de concurso pblico para sua admisso, pelo que seus salrios no seriam controlveis pelo CCE (fls. 173 e 174, itens 35 e 36); a.1) instruo da 10 Secex: como j se concluiu que a BBTUR integra a Administrao Indireta, ela est sujeita a todas as normas de direito pblico aplicveis s empresas integrantes dessa rbita administrativa e, por isso, o salrio de seu pessoal deve estar sob controle do rgo competente do Estado, haja vista no ser prevista em lei qualquer exceo. Subitem 8.3.6 - concesso de benefcios vedados pelo Decreto-lei n 2.355/87 a) argumento: a BBTUR no uma empresa pblica e por isso no est sujeita ao Decreto-lei n 2.355/87 (fls. 174/175, itens 38/41); a.1) instruo da 10 Secex: da mesma forma como no item anterior, no restam dvidas de que a BBTUR integra a Administrao Indireta, no se podendo dar razo ao recurso nesse ponto.

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Subitem 8.3.8 - da contratao indireta de mo-de-obra por meio de prestadora de servios a) argumento: as atividades exercidas pela mo-de-obra contratada no guardam correlao com as atividades-fim da BBTUR, sendo prova disso o fato de a maioria das agncias de viagem no trabalharem com salas VIP prprias (fl. 176, itens 43/44); a.1) instruo da 10 Secex: as salas VIP so utilizadas para prestar um servio diferenciado aos clientes e so uma extenso do negcio principal, da mesma forma que o atendimento nelas realizado , tambm, uma extenso do atendimento bsico. Mantm-se a determinao. Subitem 8.3.10 - da necessidade de caracterizao do objeto de despesa conforme a Lei n 8.666/93 a) argumento: a empresa aplica os procedimentos licitatrios legalmente previstos mas, por no ser empresa pblica e no integrar o Oramento da Unio, no tem como fazer a classificao oramentria da despesa realizada (fl. 177); a.1) instruo da 10 Secex: as entidades da administrao indireta devero proceder s adaptaes cabveis para o cumprimento do art. 14 da Lei n 8.666/93 e, por ser empresa integrante do Grupo Banco do Brasil, dever seguir risca o regulamento de licitaes aprovado para esse Grupo. Sugere modificao da redao da determinao alvitrada. Subitem 8.3.16 - do parcelamento da despesa a) argumento: as compras de uniformes para os empregados da BBTUR, referidas como sendo parceladas, no podem ser feitas antecipadamente porque no possvel saber a quantidade e nem o manequim dos novos contratos, como, tambm, a manuteno de pequeno estoque atende a um princpio gerencial moderno (fls. 177/178, itens 51/54); a.1) instruo da 10 Secex: justificativas de ordem prtica no so suficientes para o descumprimento de dispositivo legal, at porque a aquisio de uniformes se amolda perfeitamente ao procedimento licitatrio podendo, por exemplo, com base no histrico de consumo, ser licitada uma quantidade estimada para as necessidades de um ano, que poder sofrer variao de 25 % para maior ou para menor, conforme permitido em lei. Da sugesto de privatizao da BBTUR a) argumento: ilgica a sugesto formulada pela equipe de auditoria sobre a avaliao da convenincia de incluso da BBTUR no Plano Nacional de Desestatizao porque se trata de uma empresa genuinamente privada, no tendo o que privatizar (fls. 178/182, itens 55/58);
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a.1) instruo da 10 Secex: como a BBTUR uma subsidiria integral do Banco do Brasil S.A., no h dvidas de que tecnicamente cabvel a privatizao, a depender da orientao governamental e de convenincia e oportunidade a sua incluso no PND. Por conseguinte, prope a instruo (fls. 232/233): a) que o Ministro-Relator sorteado para o primeiro recurso - fundado no art. 234, do RITCU - tambm anasile o segundo - Recurso de Reconsiderao -, com base na conexo existente entre ambos e por motivos de economia e celeridade processuais; b) seja o Recurso de Divergncia (art. 234 do RITCU) conhecido, para, no mrito, negar-lhe provimento, mantendo-se a determinao recorrida (item 8.2 da Deciso 653/96-TCU-Plenrio) em seus exatos termos; c) seja o Recurso de Reconsiderao conhecido e parcialmente provido, em vista do que sejam modificados: c.1) os termos do item 8.1 da Deciso 653/96-TCU-Plenrio, determinandose: c.1.1) sejam apuradas as responsabilidades pela falha detectada, e, se for o caso, adotadas as punies cabveis, conforme preconizado pela CLT e demais normas internas aplicveis matria; c.1.2) sejam adotadas as medidas administrativas e judiciais cabveis no sentido de obter ressarcimento do prejuzo provocado BBTUR; c.1.3) seja a questo remetida s contas ordinrias para apreciao (tanto da irregularidade quanto da apurao) em conjunto e em confronto com os demais atos de gesto ento praticados; c.2) os termos do item 8.3.10 da Deciso recorrida, determinando-se BBTUR que cumpra todas as etapas de autorizao de despesa, conforme regulamentao existente no Grupo Banco do Brasil, alm, claro, de perfeitamente caracterizar o objeto da despesa, em todos os processos licitatrios; d) seja dado conhecimento dessa Deciso ao Recorrente. Tais proposies so corroboradas pelo Secretrio da 10 Secex (fls. 234/239), segundo o qual a questo da aplicabilidade da sistemtica de Tomada de Contas Especial s empresas estatais foi objeto de anlise no TC-012.432/94-6, oportunidade em que se manifestou no sentido de que parece correto concluir que, na espcie, deva ser preservado em sua integridade o regime jurdico trabalhista, que, consoante demonstrado, repele a utilizao, pela entidade estatal, de institutos jurdicos nsitos ao regime de direito pblico [no caso, a instaurao de Tomada de Contas Especial].

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Assevera, ainda, o Sr. Secretrio, que, ainda que no sejam alterados os termos do subitem 8.1 da deciso impugnada, deve ser suprimida a meno contida no item 8.1, in fine, porque, no seu entender, pode-se acolher as alegaes do recorrente acerca da inaplicabilidade, in casu, do art. 28, 1, da Lei n 9.069/95, que, a seu ver, diz respeito, to-s, clusula de correo monetria explicitada no termo de contrato, enquanto que os fatos narrados no processo permitem concluir que o objeto da repactuao foi a busca do reequilbrio econmico-financeiro inicial do ajuste (fl. 239). O Ministrio Pblico alinha-se s consideraes expendidas pela Unidade Tcnica, com exceo da proposio da inaplicabilidade do instituto da Tomada de Contas Especial s empresas estatais (fls. 240/242), manifestando-se nos seguintes termos: ............................................................................................... Entende o Ministrio Pblico que o processo de Tomada de Contas Especial tem o seu mbito de abrangncia definido, pelo art. 71, II, da CF, do modo mais amplo possvel, limitado to-somente por sua natureza intrnseca de voltar-se para a atividade administrativa do Estado. A limitao de ordem ontolgica da TCE e do prprio Tribunal de Contas da Unio. Com efeito, no qualquer dano causado ao Errio suficiente para ocasionar a instaurao de uma TCE. Por exemplo: o particular, sem qualquer vnculo com a administrao, que abalroa culposamente, ou mesmo dolosamente, um veculo oficial, sofrer as sanes cveis e penais compatveis, sem sujeitar-se, entretanto, a ter suas contas julgadas pelo eg. TCU. Interpretao contrria importaria alargar ao extremo a competncia do TCU, desvirtuando sua prpria razo de ser, sua natureza institucional, criando mecanismo administrativo de exceo para sancionar qualquer pessoa que provoque dano ao Errio. No se pode olvidar que o julgamento pela irregularidade das contas implica outras sanes que no a mera reposio patrimonial. Subjacente questo patrimonial, procede-se na TCE a uma avaliao da conduta do responsvel com eventuais reflexos de ordem poltico-administrativa, tais como a imposio de multa de at cem por cento do valor do dbito, a inabilitao para o exerccio de funo pblica, inelegibilidade etc. Manifesta seria, na hiptese acima, a desigualdade entre o Estado e o cidado em relao aos meios de que disporiam para a defesa de seus interesses. Assim, caso fosse o veculo oficial a causar dano ao particular, a este restaria to-s a justia federal comum para recompor seu patrimnio. Demonstra-se, assim, que no obstante a amplitude do comando constitucional, a jurisdio do TCU e a conseqente competncia para instaurar TCE no abrange todo o universo de possibilidades de dano ao Errio. limitada pela natureza da instituio como rgo de controle externo, voltado para o controle e fiscalizao da atividade administrativa da Unio, em todas as suas formas de expresso, seja na administrao direta, seja na indireta.
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Nesse sentido, no podem prosperar os argumentos que pretendem excluir a possibilidade de o TCU instaurar e julgar TCEs de empregados de empresas pblicas e sociedades de economia mista por suposta incompatibilidade com o regime contratual estabelecido pela CLT, ao qual esto sujeitos esses empregados. ...................................................................................................... o Relatrio.

VOTO
A princpio, cumpre esclarecer que as peties podem ser conhecidas como Recurso de Divergncia (art. n 234 do RI/TCU) e Recurso de Reconsiderao. O primeiro em relao ao item 8.2 da Deciso n 653/96-TCU - Plenrio e o segundo em relao aos demais itens recorridos dessa mesma deciso, por ser essa a forma adequada, uma vez que o presente processo foi transformado em tomada de contas especial (item 8.1 da Deciso n 653/96-TCU - Plenrio - fl. 133). Sobre relatar ambos os recursos, penso que essa possibilidade se amolda ao previsto no art. 16 da Resoluo n 64/96-TCU. De observar que a questo da aplicabilidade do instituto da tomada de contas especial no mbito das sociedades de economia mista foi objeto de anlise, em recente deciso, de minha relatoria, proferida na Sesso Extraordinria, de caracter reservado, de 27/05/1998, no TC-013.389/95-5 (Deciso n 324/98-TCU Plenrio), na qual foi negado provimento ao pedido de reexame interposto pelo Presidente do Banco do Brasil S.A. contra a Deciso Sigilosa n 081/97-TCU - Plenrio (Sesso Extraordinria de carter reservado de 05/03/1997, Ata n 06/97), que transformou aqueles autos em tomada de contas especial. Pretendia o interessado naquele processo demonstrar ser incabvel o instituto da tomada de contas especial, a que se refere o art. 8 da Lei n 8.443/92, s empresas de economia mista. Sua argumentao, no entanto, foi insuficiente para modificar a deciso recorrida, tendo o Plenrio deste Tribunal confirmado que as empresas estatais esto, sem exceo, sujeitas ao instituto da tomada de contas especial. A mesma questo tambm objeto do processo TC-024.010/91-0 (Prestao de Contas do Banco do Brasil relativa ao exerccio de 1990), o qual se encontra sobrestado em razo do processo TC-029.041/91-0 (Relatrio de Inspeo na rea de pessoal da mesma entidade), conforme informaes oriundas do Sistema de Acompanhamento de Processos. Da leitura dos precedentes mesmo inconclusos mencionados pela 10 Secex, aos quais tambm me referi no voto que proferi no TC-013.389/95-5 supracitado - destaco os seguintes pontos, guisa de retrospecto sobre o assunto: a) TC-009.416/93-5-Sigiloso Deciso Sigilosa n 457/94-TCU-Plenrio, Ata n 33/94:

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a.1) parecer do Ministrio Pblico junto ao Tribunal: invocando o alcance limitado do art. 84 do Decreto-lei n 200/67 e passando pela Lei n 4.320/64, sustenta a tese de que cabe ao Tribunal, e no entidade, promover a tomada de contas especial, concordando que o assunto deve ser repensado ante a consulta formulada pelo Banco do Brasil Ofcio Presi 02/1355, apensado ao TC-024.010/ 91-0 questionando a instaurao de tal procedimento por aquele Banco; a.2) voto do Ministro Relator: apesar de o Tribunal geralmente determinar que os rgos responsveis instaurem a TCE, por intermdio da Secretaria de Controle Interno competente, dispensa tal determinao no caso apreciado, vista das providncias adotadas pela holding e pela diretoria da entidade; b) TC-027.582/91-4 - Deciso n 106/95-TCU-Plenrio, Ata n 10/95: b.1) parecer do Ministrio Pblico junto ao Tribunal: - teve acolhida a proposta de retirada da determinao de instaurao de TCE, ante as medidas adotadas pelo Ministro de Estado dos Transportes, suficientes para punir disciplinarmente os empregados faltosos e obter o ressarcimento aos cofres da entidade, e vista da no apreciao da consulta formulada pelo Banco do Brasil; - recorda que, anteriormente Lei n 8.443/92, era limitado o alcance da norma contida no art. 84 do Decreto-lei n 200/67 (instaurao de tomada de contas especial) por cingir-se a regular os procedimentos administrativos de apurao de desfalques, omisso de prestao de contas e desvio de bens no mbito da Administrao Federal direta, autrquica e fundacional, ou seja, dos rgos e entidades submetidos ao imprio do direito administrativo e s normas de direito financeiro preconizadas na Lei n 4.320/64, de todo incongruentes com o regime de direito privado adotado pelas sociedades de economia mista; - com a edio da Lei n 8.443/92, argumenta que tal limitao deve ser repensada vista do art. 8 que impe autoridade competente, diante da omisso no dever de prestar contas, da no comprovao da aplicao dos recursos repassados pela Unio, da ocorrncia de desfalques e desvios de dinheiros, bens e valores pblicos, o dever de adotar as providncias necessrias instaurao de tomada de contas especial combinado com o art. 6 da mesma Seo da Lei, deixando claro que todas as pessoas indicadas nos incisos I a VI do art. 5 esto sujeitas tomada de contas; - finaliza afirmando que, destarte, vista do disposto no inciso I do art. 5 da Lei n 8.443/92, parece no restar qualquer brecha para se eximirem os dirigentes de empresas estatais do dever de instaurar, nos casos previstos em lei, a devida tomada de contas especial; b.2) voto do Ministro Relator (vencido em parte, relativamente aplicao de multa):
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- no que concerne controvrsia entre a Ciset/MF e o Banco do Brasil sobre a legalidade da utilizao da TCE como instrumento de apurao de responsabilidades pelas empresas estatais, tal questo foi esclarecida no Parecer PGFN n 423/92, da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, de 30/04/1992, ao concluir que razo assiste Ciset quanto necessidade de o Banco do Brasil proceder instaurao da Tomada de Contas Especial, eis que houve irregularidades de que resultou prejuzo ao interesse pblico (fls. 588/598 do TC-024.010/91-0); - alm do mais, este Tribunal, ao regulamentar a instaurao e organizao de processos de tomada de contas especial, por meio da Instruo Normativa n 1, de 09/12/1993, no deixa dvidas que este o instrumento legal para identificar os responsveis e quantificar os prejuzos sofridos pelo Errio, independentemente da natureza jurdica da organizao responsvel. Pelo acima exposto, verifica-se que, nos casos apreciados, a instaurao das TCEs foi dispensada devido s providncias ento tomadas pelas prprias entidades ou pelas autoridades supervisoras das mesmas, tidas como suficientes pelos Ministros Relatores. Mas o principal motivo de ter dado destaque a tais pontos foi ressaltar a argumentao do Ministrio Pblico de que, anteriormente Lei n 8.443/92 sendo limitado o alcance do art. 84 do Decreto-lei n 200/67 e vista das normas contidas na Lei n 4.320/64 , poder-se-ia ter como controversa a instaurao de TCE por sociedades de economia mista. Contudo, aps a edio da Lei Orgnica deste Tribunal, tal controvrsia se desfez, ante o disposto em seu art. 8, combinado com os artigos 5, inciso I, e 6 dessa lei. Tal argumentao coerente com o posicionamento do Ministrio Pblico no presente processo, com o qual, data venia da 10 Secex, inclino-me a concordar. Ressalto mais uma vez que tambm esse o entendimento do Tribunal, aps adotar, na Sesso Extraordinria de 27/05/1998, a mencionada Deciso n 324/98 Plenrio. Por outro lado, acompanho as demais proposies uniformes da Unidade Tcnica e do Ministrio Pblico, inclusive a supresso da parte final do item 8.1 da deciso recorrida, sugerida pelo Secretrio da 10 Secex, em razo da consistente anlise por ele produzida (fl. 239, item 17). Assim, com essas consideraes, acolhendo, em parte, as proposies da Unidade Tcnica e, na ntegra, o parecer da Procuradoria, pelos motivos mencionados, VOTO por que o Tribunal adote a DECISO que ora submeto apreciao deste Plenrio.

DECISO N 332/98 - TCU - PLENRIO1


1. Processo TC-625.230/95-7 (c/ 3 volumes) 1.
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Publicada no DOU de 16/06/98.

2. Classe de Assunto: I - Recurso de Divergncia (art. n 234 do RI/TCU) e Recurso de Reconsiderao. 3. Interessado: Sidney Anuar Atti, Diretor-Presidente. 4. Entidade: BBTUR Viagens e Turismo Ltda. 5. Relator: Ministro Carlos tila lvares da Silva. 6. Representante do Ministrio Pblico: Dr. Walton Alencar Rodrigues, Subprocurador-Geral. 7. Unidade Tcnica: 10 Secex. 8. Deciso: O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator e com fundamento nos arts. 32, I, e 33 da Lei n 8.443/92 e nos arts. 229, I, 233 e 234 do Regimento Interno, DECIDE: 8.1. conhecer do Recurso de Divergncia (art. 234 do RITCU) interposto pelo Sr. Sidney Anuar Atti, para, no mrito, negar-lhe provimento, mantendo-se a determinao recorrida (item 8.2 da Deciso 653/96-TCU-Plenrio) em seus exatos termos; 8.2. conhecer do Recurso de Reconsiderao interposto pelo Sr. Sidney Anuar Atti, para, no mrito, negar-lhe provimento; 8.3. atribuir a seguinte redao ao item 8.1 da deciso recorrida: 8.1. nos termos do art. 197 do Regimento Interno, converter estes autos em Tomada de Contas Especial para que sejam apurados os responsveis e quantificados os prejuzos resultantes do pagamento de reajuste contratual empresa Realce Organizaes de Eventos Ltda., a partir do ms de maro de 1995, em decorrncia da incluso, no contrato firmado em 29/09/1994, de clusula no prevista no edital de licitao e na minuta do contrato;; 8.4. atribuir a seguinte redao ao subitem 8.3.10 da deciso recorrida: 8.3.10. cumpra todas as etapas de autorizao de despesa, conforme regulamentao existente no Grupo Banco do Brasil, alm de perfeitamente caracterizar o objeto da despesa em todos os processos licitatrios;; e 8.5. dar conhecimento desta Deciso, bem como do Relatrio e Voto que a fundamentam, ao interessado. 9. Ata n 20/98 Plenrio. 10. Data da Sesso: 03/06/1998 Ordinria. 11. Especificao do quorum: 11.1. Ministros presentes: Iram Saraiva (Presidente em exerccio), Carlos tila lvares da Silva (Relator), Marcos Vinicios Rodrigues Vilaa, Humberto Guimares Souto, Valmir Campelo e o Ministro-Substituto Benjamin Zymler. 11.2. Ministro que alegou impedimento: Benjamin Zymler. Iram Saraiva Presidente em exerccio Carlos tila lvares da Silva Ministro Relator

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STJ - LICITANTE INABILITADO EM TOMADA DE PREOS Representao


Ministro-Relator Bento Jos Bugarin
Grupo II - ClasseVII - Plenrio TC-017.801/95-8 Natureza: Representao. rgo: Superior Tribunal de Justia - STJ. Interessada: Eleservice do Brasil - Componentes Eletrnicos Ltda. Ementa: Representao formulada por licitante com fulcro no 1 do art. 113 da Lei n 8.666/93. Licitante inabilitado em Tomada de Preos, em razo do no fornecimento de atestado de capacidade tcnica nos moldes exigidos pelo edital e tambm por ter sido punido por outro rgo da Administrao Pblica, integrante de esfera de Governo distinta, com a penalidade de suspenso temporria do direito de licitar (art. 87, inciso III, da Lei n 8.666/93). Apresentao de justificativas pelo rgo promotor da licitao. Procedncia em parte. Empresa corretamente inabilitada por no ter apresentado o referido Atestado, cuja exigncia encontra respaldo na mencionada Lei. Incluso no edital de clsula impeditiva de participar na licitao de interessado apenado por outro rgo ou entidade da Administrao Pblica ou que tenha tido contrato de prestao de servio rescindido com fulcro nos incisos I a IV do art. 78 da Lei n 8.666/93. Infringncia ao princpio da legalidade. Consideraes sobre a matria. Determinao ao rgo promotor da licitao. Remessa de cpia da Deciso do Tribunal ao Representante e ao Representado. Arquivamento do processo.

RELATRIO
Trata-se de Representao formulada pela empresa Eleservice do Brasil Componentes Eletrnicos Ltda., com fulcro no art. 113, 1, da Lei 8.666/93, contra o Superior Tribunal de Justia, tendo em vista a sua inabilitao na Tomada de Preos de n 23/95, destinada contratao de empresa especializada em manuteno e assistncia tcnica de elevadores, em razo do descumprimento dos itens 2.2 e 4.1.3-II do edital, que considera ilegais pelos motivos que adiante sero expostos. 2. As clusulas questionadas tm a seguinte redao:

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2.2. No ser permitida a participao de firma em consrcio ou em processo de falncia ou concordata ou que se encontre incursa em penalidade prevista no art. 87, incisos III e IV da Lei n 8.666/93, imposta por qualquer entidade da Administrao Pblica ou ainda que haja tido contrato de prestao de servio rescindido por motivos inclusos no art. 78, incisos I a IV daquele diploma legal. 4.1.3 Devero ser apresentados no envelope 1, para que a licitante seja habilitada, os documentos a seguir relacionados: (omissis) II.Um atestado de capacidade tcnica, registrado ou visado pelo CREA/DF, emitido por entidade pblica e/ou empresa privada que comprove ter prestado servios de manuteno preventiva, corretiva e assistncia tcnica de caractersticas tcnicas, porte e complexidade equivalente ou superior ao objeto ora licitado, nas parcelas mais relevantes, conforme relacionadas a seguir: a) dispositivo automtico para funcionamento com fora de emergncia (DAFFE); b) operao de emergncia em caso de incndio. 3. Quanto ao subitem 2.2 do edital, a Representante informa ter interposto inpugnao junto ao STJ, que foi indeferida por este rgo. Mesmo assim compareceu na data marcada para a abertura do certame e apresentou a documentao de habilitao. Como o edital no sofreu qualquer alterao, foi a empresa inabilitada. Interps recurso dessa deciso, o qual, entretanto, foi indeferido pela Comisso de Licitao (CPL-STJ). 4. A inabilitao da empresa, com base no mencionado subitem 2.2 do edital, foi motivada pelo fato de ter sido ela anteriormente punida pela Secretaria de Administrao Geral do Ministrio da Indstria, Comrcio e Turismo - SAG/ MICT com a pena de suspenso, pelo prazo de dois anos, do direito de licitar e contratar com aquele rgo, com fulcro no art. 87, inciso III, da Lei 8.666/93, consoante Aviso de Penalidade publicado no D.O.U. do dia 23/11/95. 5. O subitem 2.2 do edital ilegal, segundo a Representante, pelo fato de no permitir que empresas apenadas com base no inciso III do art. 87 da Lei 8.666/93 participassem da licitao. Argumenta a interessada que a punio ali prevista deveria ficar adstrita ao rgo que a aplicou, no caso o MICT, pois somente empresas declaradas inidneas esto impedidas de licitar. Acrescenta que o dispositivo (art. 87, III) se refere suspenso temporria para licitar com a Administrao, entendvel como sendo o rgo especfico de que fala o art. 6, XII, da referida Lei, enquanto que somente a declarao de inidoneidade alcana toda a Administrao Pblica, nos termos do art. 87, inciso IV. Informa a interessada, a esse respeito, que mesmo depois da punio do MICT, que
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denominou de absurda, foi vencedora em (nove) licitaes, assinou os respectivos contratos ou os renovou, o que demonstra, segundo a empresa, a ilegalidade da clusula editalcia em comento (fls. 5). Clusulas semelhantes, segundo a empresa, tambm foram inseridas em editais publicados por outros rgos pblicos, as quais, entretanto, aps interpostas impugnaes aos respectivos editais, foram alteradas de forma a no permitir a participao nos certames apenas de empresas declaradas inidneas, consoante comprovam documentos juntados aos autos (fls. 64/84). 6. Esses foram, em sntese, os argumentos utilizados pela Representante tcmbm junto CPL-STJ, por ocasio da impugnao ao edital, os quais entretanto no mereceram acolhimento por parte daquele rgo, que assim concluiu, in verbis: Diante do exposto, no poderia a Administrao contrariando princpio constitucional igualar os desiguais, deixando uma firma j punida com suspenso (inciso III do art. 87 da Lei 8.666/93) concorrer em igualdade de condies com outra sem nenhuma sano, razo pela qual julgo improcedente a impugnao recebida. (fls. 3). 7. Quanto ao subitem 4.1.3-II do edital, a Representante alega que ele afronta o art. 30 da Lei n 8.666/93, uma vez que o atestado exigido estava alm, muito alm, do objeto licitado (fls. 3). Em sua impugnao ao edital, a empresa argumentou ainda que os servios de manuteno de elevadores so distintos dos de manuteno da fora de emergncia, o que exigiria, por isso, licitaes tambm distintas. O atestado a ser exigido seria, segundo a empresa, apenas o referente manuteno preventiva e corretiva de elevadores (fls. 38). J no recurso que interps junto CPL-STJ, aduziu a ento recorrente que"os muitos atestados por ela apresentados eram compatveis com o objeto da licitao e demonstravam a sua capacidade em execut-lo (fls. 51/54). 8. No entanto, a CPL indeferiu tanto a impugnao quanto o recurso ento interpostos. Quanto impugnao, a CPL baseou-se em parecer do setor tcnico daquele rgo, no qual se esclarecia (fls. 32) que qualquer sistema que desempenhe as funes preconizadas pelo Dispositivo Automtico para funcionamento com Fora de Emergncia, independentemente do nome e/ou sigla atende o edital. J o indeferimento do recurso foi fundamentado no fato de que o atestado apresentado pela recorrente no atendia exatamente ao exigido no edital, posto que no permitia avaliar se a licitante tinha condies de operar dispositivos automticos que visem a manter os elevadores em funcionamento quando da falta de energia eltrica (fls. 55). 9. Mediante despacho de fls. 99 determinei a audincia do responsvel pela homologao da Tomada de Preos de n 23/95 para que apresentasse justificativas quanto aos fatos narrados na Representao ora sob exame. Em resposta, vieram aos autos os documentos de fls. 105/272, contendo as justificativas do ento Diretor-Geral do STJ, responsvel pela homologao do certame, e da

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Presidente da CPL-STJ. Em sntese, foram apresentados os seguintes esclarecimentos: a) o subitem 4.1.3-II do edital tem respaldo na lei que prev a comprovao de experincia anterior na execuo de servios similares, que envolvam riscos, especialidades e domnio da tcnica. Assim indispensvel essa comprovao, com o objetivo de se evitarem prejuzos no s materiais e comprometimento de vidas humanas, o que no foi feito pela Eleservice; b) o subitem 2.2 do edital no frusta o carter competitivo da licitao e decorre da preocupao da Administrao com a segurana das pessoas e com o interesse pblico, pois no se poderia admitir no certame empresas que pudessem eventualmente no vir a cumprir o contrato. Por outro lado, a palavra Administrao que a lei se refere no art. 87, inciso III, na sua abrangncia no alcana somente a Administrao que expediu o ato de suspenso. Afinal, todas as conseqncias de um servio mal executado no repercutem s naquele mbito, mas em um universo maior.

PARECER DA 3 SECEX
10. Na primeira instruo do processo, s fls. 88/92, a 3 SECEX j havia se posicionado com relao aos fatos narrados na denncia. Assim, com relao ao subitem 2.2 do edital, o Analista-Informante entendeu que so procedentes as alegaes da Eleservice, porque essa empresa estava impedida de licitar ou contratar apenas com o MICT e no com outros rgos; o prprio aviso de penalidade publicado no D.O.U. deixava bem claro que a suspenso de licitar se referia a esta Administrao (MICT). Lembra o Analista que outros rgos da Administrao Pblica corrigiram seus editais de forma a que somente empresas declaradas inidneas no pudessem participar das licitaes por eles promovidas. Menciona ainda a respeito do assunto o seguinte ensinamento do Professor Toshio Mukai ( in Novo Estatuto Jurdico das Licitaes e Contratos Pblicos, 2 Edio, pag. 84): A sano prevista no inciso III valer para o mbito do rgo que o decretar, e esta ser justificada, regra geral, nos casos em que o infrator prejudicar o procedimento licitatrio ou a execuo do contrato por fatos de gravidade relativa. 11. Quanto ao subitem 4.1.3-II do edital, entendeu o Analista-Informante que cabe razo CPL-STJ ao inabilitar a empresa Eleservice. Isto porque, segundo aquele tcnico, a exigncia contida no mencionado item, no cumprida pela empresa, est de acordo com o preceituado no inciso I do 1 do art. 30 da Lei n 8.666/93. Entendeu o Analista tambm que no procede a alegao da Representante de que os servios de manuteno de elevadores seriam de natureza distinta dos relativos operao de dispositivos para funcionamento dos elevadores com fora de emergncia, pois ambos os servios esto intimamente relacionados.
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12. Aps as justificativas apresentadas pelo STJ, a 3 SECEX, instruindo novamente os autos (fls. 273/276), chegou mesma concluso acima relatada. Em acrscimo aos argumentos utilizados anteriormente, o Analista-Informante apresentou as seguintes novas razes: a) O STJ deu uma interpretao extensiva punio imposta pelo MICT, que indubitavelmente restringiu-se ao mbito daquele rgo, contrariando o princpio da reserva legal, premissa informativa das searas administrativa e penal; o STJ, ao adotar tal exigncia [subitem 2.2 do edital], restringiu o carter competitivo da licitao, como de fato ocorreu na TP 23/95, pois a nica empresa habilitada foi a Indstrias Villares (fls. 262). No entanto, o STJ adotou providncias no sentido de resguardar o interesse pblico quanto aos preos praticados, como pode se constatar pelo expediente fl. 266. b) Se a firma Eleservice estivesse apta tecnicamente prestao dos servios relacionados nos itens 1.1.d 1.2.c do Anexo II do Edital (exame dos dispositivos de segurana e reguladores com a eliminao dos defeitos mecnicos e o acionamento do sistema de segurana, com os ajustes das velocidades de desarme), poderia ter requerido um atestado de algum cliente, vis-lo no CREA e apresent-lo ao rgo licitante. Se assim no fez porque provavelmente no se encontrava em condies de realizar o servio. 13. Com essas consideraes, prope o Analista-Informante que: a) seja parcialmente acolhida a presente Representao, tendo em vista que o subitem 2.2 do edital da TP n 23/95 restringiu indevidamente a competitividade do processo licitatrio; b) seja determinado ao STJ que no mais inclua nos editais de licitao clusula que inabilite empresa por ter sido apenada por outro rgo com a sano prevista no art. 87, inciso III, da Lei n 8.666/93, tendo em vista que o procedimento afronta o princpio constitucional da isonomia, bem como o art. 3, 1, da mencionada Lei; c) sejam acatadas as razes de justificativas apresentadas pelo STJ quanto legalidade do subitem 4.1.3-II do edital; d) seja encaminhada interessada cpia da deciso a ser adotada, bem como do Relatrio e do Voto que a fundamentarem. 14. Os dirigentes do rgo tcnico manifestam-se de acordo (fls. 276).

PARECER DO MINISTRIO PBLICO


15. No essencial, o Ministrio Pblico assim se pronunciou (fls. 92/98): Entendemos correta a linha interpretativa adotada pela empresa, bem como pela 3 SECEX, com relao aos termos Administrao e Administrao
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Pblica constantes dos incisos III e IV, respectivamente, do art. 87 da Lei n 8.666/93. A palavra Administrao (inciso III) referir-se-ia, nica e exclusivamente, entidade que aplicou a sano, enquanto que a expresso Administrao Pblica (inciso IV), diz respeito a todo o universo de entidades da administrao pblica. Para tal concluso, fazem referncia aos conceitos estabelecidos no art. 6, incisos XI e XII, da Lei n 8.666/93, in verbis: XI - Administrao Pblica - a administrao direta e indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, abrangendo inclusive as entidades com personalidade jurdica de direito privado sob controle do poder pblico e das fundaes por ele institudas ou mantidas; XII - Administrao - rgo, entidade ou unidade administrativa pela qual a Administrao Pblica opera e atua concretamente; Entretanto, tal interpretao no afasta o poder discricionrio dos rgos e entidades da Administrao Pblica em estabelecer os critrios especficos de idoneidade para suas licitaes, por envolver a habilitao aspectos subjetivos ( dizer, da pessoa dos ofertantes). A finalidade da fase habilitatria eliminar os interessados que, vista de suas condies subjetivas, no possam oferecer o integral, fiel e eficiente cumprimento do contrato que vier a ser celebrado. Do exposto, e entendendo que a pena de suspenso aplicada pelo Ministrio da Indstria, do Comrcio e do Turismo - MICT pode ser estendida a outras entidades ou rgos da Unio, em razo da gravidade da sano, opinamos pelo arquivamento da Representao. (grifos do original). o Relatrio.

VOTO
A empresa Eleservice foi considerada inabilitada na Tomada de Preos n 23/95 em razo do disposto nos subitens 2.2 e 4.1.3-II do respectivo edital. Consoante a percuciente anlise realizada pela Unidade Tcnica, a CPL-STJ agiu corretamente ao inabilitar a empresa por no ter apresentado o atestado de capacidade tcnica nos moldes exigidos pelo ltimo subitem mencionado, o qual, conforme ficou demonstrado, est de acordo com o que preceitua o inciso I do 1 do art. 30 da Lei n 8.666/93. 2. No entanto, no que se refere ao subitem 2.2 do edital, divergem os pareceres da Unidade Tcnica e do Ministrio Pblico. A soluo da divergncia reside em saber se a sano prevista no art. 87, inciso III, da Lei n 8.666/93 - suspenso temporria de participao em licitao - abrange to-somente o rgo que a aplicou ou, por outro lado, se extensvel a toda a Administrao Pblica. 3. Sobre o tema, compartilho da opinio da SECEX de que a sano de que se trata est adstrita ao rgo que a aplicou, pelas seguintes razes.
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3.1. O art. 87 da Lei n 8.666/93 estabelece em seus quatro incisos, dispostos em uma escala gradativa, as sanes que pode a Administrao aplicar ao contratado pela inexecuo total ou parcial do contrato. O inciso III prev a suspenso temporria de participao em licitao e impedimento de contratar com a Administrao, por prazo no superior a 2 (dois) anos. J o inciso IV possibilita a aplicao de sano ainda mais grave, qual seja: a declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pblica enquanto perdurarem os motivos determinantes da punio ou at que seja promovida a reabilitao perante a prpria autoridade que aplicou a penalidade.... 3.2. De imediato, observa-se que o legislador faz distino entre Administrao e Administrao Pblica quando se refere abrangncia das respectivas sanes. Desta forma, segundo os referidos dispositivos, o impedimento temporrio de participar de procedimentos licitatrios est adstrito Administrao, assim entendida, pela definio constante do inciso XI do art. 6 do diploma legal em comento, como sendo o rgo, entidade ou unidade administrativa pela qual a Administrao Pblica opera e atua concretamente. Por outro lado, a declarao de inidoneidade, por ser de natureza mais grave, estende-se a toda a Administrao Pblica, definida como sendo o universo de rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (art. 6, inciso XI). Caso desejasse que a punio de suspenso temporria do direito de licitar fosse estendida a toda a Administrao Pblica, certamente o legislador teria expressamente a ela se referido no texto legal. Como no o fez, e tratando-se de matria de natureza penal (em sentido amplo), deve-se interpretar o comando normativo de forma restritiva. Desse modo, Administrao, conforme definido no art. 6, inciso XII, da Lei n 8.666/93, deve ser entendida como sendo apenas o rgo ou entidade contratante que aplicou a penalidade, sob pena de, em se ampliando esse conceito, criar-se hiptese no prevista na lei. 3.3 No entanto, essa interpretao no pacfica entre os autores que debatem o tema. Maral Justen Filho, por exemplo, considera que, enquanto no houver regramento mais detalhado, no tem sentido circunscreverem-se os efeitos da suspenso de participao em licitao a apenas um rgo especfico, a menos que lei posterior atribua contornos distintos figura do inciso III (in Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, 4 edio, pg. 476). 3.4 Data maxima venia, na falta de regramento mais detalhado para o dispositivo legal, deveria o intrprete restringir e no ampliar o seu espectro, pois como j dito trata-se de norma que restringe direitos dos potenciais licitantes. Sobre a interpretao de disposies cominadoras de penas, lembro, em proveito do caso que se examina, o seguinte ensinamento de Carlos Maximiliano: ... Interpreta-se a lei penal, como outra qualquer, segundo os vrios processos de Hermenutica. S compreende, porm, os casos que especifica. No se permite estend-la, por analogia ou paridade, para qualificar faltas reprimveis, ou lhes aplicar penas. (...) Estritamente se interpretam as disposies que restringem a liberdade humana, ou afetam a propriedade;
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conseqentemente, com igual reserva se aplicam os preceitos tendentes a agravar qualquer penalidade. (...) Parecem intuitivas as razes pelas quais se reclama exegese rigorosa, estrita, de disposies cominadoras de penas. (...) Escritores de prestgio excluem a exegese extensiva das leis penais, por serem estas excepcionais, isto , derrogatrias do Direito comum (...) Pode haver, no simples impropriedade de termos ou obscuridade de linguagem, mas tambm engano, lapso, na redao. Este no se presume; de rigor seja demonstrado cabalmente ( in Hermenutica e Aplicao do Direito, Forense,15 edio, 1995, pgs. 320/328). 3.5 Justifica-se a abrangncia maior da declarao de inidoneidade, em termos meramente lgicos, pela constatao da impossibilidade de algum ser inidneo para fins federais e no o ser para fins estaduais ou municipais. Entretanto, mesmo esta interpretao encontra posies divergentes entre os tratadistas. Carlos Ari Sundfeld, por exemplo, entende que a declarao de inidoneidade firmada em determinada esfera de Governo no se estende a outra, porque a lei, neste caso, deve ser interpretada restritivamente, e a adoo de posio inversa significaria obrigar algum a deixar de fazer algo sem lei especfica que o determine, em confronto com o princpio da legalidade... ( in Licitao e Contrato Administrativo, de acordo com as Leis ns 8.666/93 e 8.883/94, Malheiros Editores, 1994). No mesmo sentido assim posicionou-se o Prof. Toshio Mukai: A sano prevista no inc. III valer para o mbito do rgo que a decretar e ser justificada, regra geral, nos casos em que o infrator prejudicar o procedimento licitatrio ou a execuo do contrato por fatos de gravidade relativa. J aquela prevista no inc. IV valer para o mbito geral, abrangendo a entidade poltica que a aplicou, e ser justificada se o infrator age com dolo ou se a infrao de natureza grave, dentro do procedimento licitatrio ou na execuo do contrato (in Novo Estatuto Jurdico das Licitaes e Contratos Administrativos, So Paulo, 2 edio, pg. 84). 3.6 Se defensvel que algum considerado inidneo em determinada esfera administrativa no o seja em outra, muito mais razovel admitir-se que a suspenso temporria do direito de licitar seja vlida apenas no mbito do rgo ou entidade que aplicou a penalidade, no apenas por raciocnio lgico, mas principalmente em ateno ao princpio da legalidade, que deve nortear toda a atividade da Administrao Pblica. Acrescente-se que, se ambas as penalidades, aplicadas por determinado rgo ou entidade, fossem extensveis a toda a Administrao Pblica, como entendem alguns autores, no haveria praticamente distino entre elas, exceto quanto ao prazo de durao: enquanto a inidoneidade perdura no mnimo por dois anos, podendo o apenado, aps esse prazo, ser reabilitado, a suspenso temporria de participao em licitao tem o seu prazo mximo fixado em dois anos. Desta forma, se prevalessesse tal entendimento, no haveria a
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necessidade de distino entre as duas penalidades, baseada na gravidade da falta, como consta do texto legal, pois ambas implicariam o impedimento do apenado em licitar e contratar com toda a Administrao Pblica e no apenas com o rgo apenador - no caso da suspenso temporria - ou com os rgos e entidades integrantes da esfera de Governo na qual foi declarada a inidoneidade (admitindo-se, nesta ltima hiptese, apenas a ttulo ilustrativo, as interpretaes de Carlos Ari Sundfeld e Toshio Mukai). Em melhores letras, o Prof. Floriano Azevedo Marques Neto, assim abordou essa questo: 3.7 ...E aqui reside justamente o eixo do argumento: entendessemos ns que a suspenso e a inidoneidade, ambas, tm o mesmo mbito de conseqncias, e chegaramos ao absurdo de tornar as duas penalidades indiferenciadas. Sim, porque ambas possuem uma conseqncia comum: impedem que o apenado participe de licitao ou firme contrato administrativo. Se desconsiderarmos as diferenas de extenso que ora sustentamos, perderia o sentido existirem duas penalidades distintas. Afinal ambas teriam a mesma finalidade, a mesma conseqncia e o mesmo mbito de abrangncia. Estaramos diante de interpretao que leva ao absurdo (Extenso das sanes administrativas de suspenso e declarao de inidoneidade, in Boletim de Licitaes e Contratos, maro/95, pgs. 130/134). 3.8 Registre-se, ainda, que a Lei 8.666/93 no prev penalidade a quem permitir licitar ou contratar com algum apenado com a suspenso temporria de que fala o art. 87, inciso III. No entanto, considera crime admitir licitao ou celebrar contrato com empresa ou profissional declarado inidneo, para o qual prescreve as penas de deteno, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa (art. 97). Essa constatao ratifica o entendimento de que o impedimento de licitar ou contratar com algum apenado com a sano do art. 87, inciso III, restringe-se ao rgo ou entidade que aplicou a sano, j que no h quaisquer bices a que outros rgos venham a faz-lo. 3.9 H ainda um outro argumento, igualmente forte, a balisar essa tese: como a Lei 8.666/93, ao menos de forma expressa, no delegou competncia para que o agente pblico, de determinado rgo ou entidade, agisse em nome dos demais, os efeitos jurdicos do ato daquele agente, que presumivelmente deve ser a autoridade mxima do rgo ou entidade, j que a lei omissa a respeito (no caso do art. 87, inciso III), esto limitados sua competncia administrativa, valendo dizer, aplicam-se aos que lhe forem subordinados. Toshio Mukai, no mesmo sentido, assim se pronunciou: ...Assim, tambm no mbito do Tribunal de .... a autoridade mxima de um rgo dever ser competente para aplicar aquela penalidade. Ao exercitar essa competncia, evidentemente, o Presidente do Tribunal, salvo delegao, estar expedindo um ato administrativo sancionatrio cujo mbito de validade, de efeitos jurdicos, h de se cingir ao mbito da competncia administrativa do Presidente referido, e que se esgota no mbito do Tribunal por ele presidido.
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No pode em hiptese alguma a expresso Administrao, no caso empregada no despacho sancionatrio, ser interpretada em termos genricos. H que se visualizar ali a Administrao como sendo a Secretaria Geral do Tribunal, posto que os efeitos do ato sancionatrio esgotam-se no mbito da competncia (atribuies) do Presidente do Tribunal. De modo algum pode-se entender que aquela sano possa ter o condo de ter validade perante qualquer rgo ou entidade pblica que promova licitao. que os efeitos jurdicos da sano aplicada esto indissoluvelmente atrelados, sendo mesmo produtos dela, competncia do agente que aplica a sano (Pena de Suspenso do Direito de Participar de Licitao, imposta pelo Estado, in Boletim de Licitaes e Contratos, dezembro de 1994, pgs. 569/574). Pelos mesmos motivos expostos, considero tambm infringente ao princpio da legalidade a incluso, no subitem 2.2 do edital da TP n 23/95 do STJ, de disposio tendente a impedir a participao no processo licitatrio de firma que haja tido contrato de prestao de servio rescindido por motivos inclusos no art. 78, incisos I a IV, da Lei 8.666/93, exceto se a resciso contratual tenha ocorrido no mbito daquele Tribunal. Ante todo o exposto, com as vnias de praxe por dissentir do Ministrio pblico, VOTO, acolhendo os pareceres da 3 SECEX, por que o Tribunal adote a Deciso que ora submeto a este Plenrio.

DECISO N 352/98 - TCU - PLENRIO1


1. Processo TC-017.801/95-8 2. Classe de Assunto: VII - Representao. 3. Interessada: Eleservice do Brasil Componentes Eletrnicos Ltda. 4. rgo: Superior Tribunal de Justia - STJ. 5. Relator: Ministro Bento Jos Bugarin. 6. Representante do Ministrio Pblico: Procuradora Maria Alzira Ferreira. 7. Unidade Tcnica: 3 SECEX. 8. Deciso: O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator, DE-

CIDE:

8.1. conhecer da presente Representao para, no mrito, consider-la parcialmente procedente; 8.2. determinar ao Superior Tribunal de Justia que, em observncia ao princpio da legalidade, no mais inclua nos seus editais de licitao clusula impeditiva de participao, no respectivo certame, de interessados eventualmente apenados por outro rgo ou entidade da Administrao Pblica (art. 6, inciso XI, da Lei n 8.666/93), com a sano prevista no art. 87, inciso III, desse diploma 1. Publicada no DOU de 22/06/98.
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legal, ou ainda que tenham tido seus contratos, firmados com os mencionados rgos e entidades, rescindidos com fulcro nos incisos I a IV do art. 78 da referida Lei; 8.3. encaminhar cpia desta Deciso, bem como do Relatrio e do Voto que a fundamentam, interessada e ao STJ; 8.4. determinar o arquivamento do presente processo. 9. Ata n 21/98 - Plenrio. 10. Data da Sesso: 10/06/1998 Extraordinria pblica. 11. Especificao do quorum: 11.1. Ministros presentes: Homero dos Santos (Presidente), Carlos tila lvares da Silva, Iram Saraiva, Humberto Guimares Souto, Bento Jos Bugarin (Relator), Valmir Campelo e os Ministros-Substitutos Jos Antonio Barreto de Macedo e Benjamin Zymler. 11.2. Ministro com voto vencido: Jos Antonio Barreto de Macedo. Homero Santos Presidente Bento Jos Bugarin Ministro-Relator

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CRM/TO - ADMISSES SEM CONCURSO PBLICO Relatrio de Auditoria


Ministro-Relator Jose Antonio Barreto de Macedo
Grupo I - Classe V - Plenrio TC-725.037/97-0 Natureza: Relatrio de Auditoria. Entidade: Conselho Regional de Medicina do Tocantins - CRM/TO. Responsvel: Neuza Gonalves Pedroza, Presidente. Ementa: Relatrio de Auditoria realizada nas reas de contratos, licitaes e pessoal. Admisses sem concurso pblico. Ocorrncia de outras falhas atinentes ao descumprimento de dispositivos legais. Inoportunidade de determinar-se a dispensa de pessoal do CRM/TO, ante a possibilidade de vir a prevalecer entendimento diverso sobre a matria (Acrdo 50/98 TCU/2 Cmara - in Ata n. 04/98 e Acrdo 151/98 - TCU/2 Cmara - in Ata n. 12/98). Fixao de prazo para a adoo de medidas saneadoras. Determinao.

RELATRIO
Trata-se do Relatrio da Auditoria realizada pela SECEX/TO no Conselho Regional de Medicina do Tocantins - CRM/TO, no perodo de 20.03 a 04.04.97, com a finalidade de examinar os atos e fatos administrativos concernentes execuo oramentria e financeira, contratos, licitaes, pessoal e outros. 2. Em decorrncia do que resultou apurado (fls. 03), a responsvel foi ouvido em audincia (fls. 05/08). A SECEX/TO, aps examinar as razes de justificativa por ele apresentadas, formula proposta no sentido de que (fls. 29/30): a) seja fixado prazo para que o CRM/TO anule as admisses sem concurso pblico, por contrariarem o disposto no art. 37, II, da CF e a Smula 231, de jurisprudncia deste Tribunal, observando, doravante a regra constitucional do concurso pblico nas admisses de pessoal; b) interrompa a concesso de adiantamento a funcionrios, por ferir o disposto no inciso IV, Art. 6 do Decreto-lei 2.355/87; c) suspenda o contrato firmado com a firma Ticket Servios Com. e Adm. Ltda., por contrariar os arts. 2, 3 e 57 3 da Lei 8.666/93 e passe a cumprir tal benefcio em pecnia como determina a Medida Provisria 1.573-9 de 03 de julho de 1997;
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d) inclua no contrato, celebrado com a Assessora Jurdica Rosana Medeiros Ferreira, a clusula prevista no item V do Art. 55 da Lei 8.666/93; e) seja fixado prazo para que o CRM/TO cancele o contrato firmado com a empresa de vigilncia e jardinagem, por contrariar os artigos 2 e 3 da Lei 8.666/93, e promova licitao, obedecendo rigorosamente as determinaes da referida Lei. 3. Importa esclarecer, a propsito, que: 3.1 - o inciso IV do art. 6 do Decreto-Lei n 2.355/87 probe emprstimos sob qualquer modalidade e adiantamentos de qualquer tipo; 3.2 - o contrato com a empresa Ticket Servios Com. e Adm. Ltda. foi firmado sem licitao, contrariando o disposto no art. 2 e 3 da Lei n 8.666/93, bem como o 3 do art. 57 da mencionada lei, que estabelece vedao para que a Administrao Pblica firme contrato com prazo de vigncia indeterminado; 3.3 - o art. 55, inciso V, da supramencionada Lei n 8.666/93 inclui entre as clusulas necessrias em todo o contrato a que estabelea o crdito pelo qual correr a despesa, com a indicao da classificao funcional programtica e da categoria econmica; 3.4 - o contrato firmado com a empresa de vigilncia e jardinagem tambm precindiu de procedimento licitatrio. 4. Na Sesso de 22/10/97, o Tribunal Pleno decidiu sobrestar o julgamento do presente processo at que se deliberasse sobre os estudos determinados SEGECEX, ante a edio da Medida Provisria n. 1.549-35, de 09.10.97, conforme Comunicao da Presidncia, na Sesso Plenria de 15.10.97 (Deciso n. 708/97 in Ata n. 42/97 - fls. 36). 5. Considerando que na Sesso da 2 Cmara de 29/01/98, restou assente o entendimento de que o Tribunal deve dar continuidade ao exame dos processo referentes aos conselhos de fiscalizao de profisses liberais (Deciso n. 06/98 in Ata n. 01/98), a SECEX/TO reinstruiu o feito, propondo que o Tribunal delibere da forma preconizada em sua instruo anterior, de fls. 29/30, supratranscrita. 6. O Ministrio Pblico manifesta-se de acordo com a proposio formulada pela Unidade Tcnica (fls. 38v). 7. o relatrio.

VOTO
Conforme se verifica, a Unidade Tcnica, com o endosso do Ministrio Pblico, prope a fixao de prazo para que sejam tornadas nulas as admisses efetivadas sem o devido concurso pblico. 2. Vale lembrar que a edio da Medida Provisria n. 1.549-35, de 09.10.97, ensejou determinao do Presidente desta Corte no sentido de que fossem realizados estudos acerca da orientao a ser adotada no exame dos processos relativos

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aos Conselhos de Fiscalizao de Profisses Liberais (Comunicao da Presidncia, 15.10.97). 3. Registre-se que, em Sesso Plenria de 12.11.97, firmou-se o entendimento de que nada obsta ao prosseguimento do exame dos processos concernentes s mencionadas entidades. 4. Naquela oportunidade, ponderei que nos casos em que fossem propostas determinaes aos conselhos de fiscalizao de profisses liberais conviria atentar para os efeitos que delas possam resultar. tendo em vista estarem, ainda, pendentes de deliberao os estudos determinados SEGECEX, os quais envolvem as questes concernentes natureza jurdica dessas entidades e sujeio delas fiscalizao deste Tribunal. 5. A propsito, o art. 58 e seus pargrafos da Medida Provisria n. 1.549, com as alteraes que lhes foram introduzidas, at a edio de n. 40, baixada em 26 de fevereiro de 1998, passaram a integrar as Medidas Provisrias n. 1.642, de 13/03/98, e 1.651, de 07/04/98. Em 27 de maio do corrente ano, foi sancionada a Lei n. 9.649, em vigor a partir do dia seguinte, a qual, em seu art. 58 e pargrafos, assim dispe: Art. 58. Os servios de fiscalizao de profisses regulamentadas sero exercidos em carter privado, por delegao do poder pblico, mediante autorizao legislativa. 1 A organizao, a estrutura e o funcionamento dos conselhos de fiscalizao de profisses regulamentadas sero disciplinados mediante deciso do plenrio do conselho federal da respectiva profisso, garantindo-se que na composio deste estejam representados todos seus conselhos regionais. 2 Os conselhos de fiscalizao de profisses regulamentadas, dotados de personalidade jurdica de direito privado, no mantero com os rgos da Administrao Pblica qualquer vnculo funcional ou hierrquico. 3 Os empregados dos conselhos de fiscalizao de profisses regulamentadas so regidos pela legislao trabalhista, sendo vedada qualquer forma de transposio, transferncia ou deslocamento para o quadro da Administrao Pblica direta ou indireta. 4 Os conselhos de fiscalizao de profisses regulamentadas so autorizados a fixar, cobrar e executar as contribuies anuais devidas por pessoas fsicas ou jurdicas, bem como preos de servios e multas, que constituiro receitas prprias, considerando-se ttulo gxecutivo extrajudicial a certido relativa aos crditos decorrentes. 5 O controle das atividades financeiras e administrativas dos conselhos de fiscalizao de profisses regulamentadas ser realizado pelos seus rgos internos, devendo os conselhos regionais prestar contas,

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anualmente, ao conselho federal da respectiva profisso, e estes aos conselhos regionais. 6 Os conselhos de fiscalizao de profisses regulamentadas, por constiturem servio pblico, gozam de imunidade tributria toval em relao aos seus bens, rendas e servios. 7 Os conselhos de fiscalizao de profisses regulamentadas promovero, at 30 de junho de 1998, a adaptao de seus estatutos e regimentos ao estabelecido neste artigo. 8 Compete Justia Federal a apreciao das controvrsias que envolvam os conselhos de fiscalizao de profisses regulamentadas, quando no exerccio dos servios a eles delegados, conforme disposto no caput. 9 O disposto neste artigo no se aplica entidade de que trata a Lei n. 8.906, de 4 de julho de 1994. 6. Ressalte-se, ademais, que se encontra pendente de apreciao definitiva pelo Supremo Tribunal Federal o Mandado de Segurana n. 21.797-9, impetrado pelo Conselho Federal de Odontologia contra deciso desta Corte ao apreciar o TC-021.750/94-7, em que se questiona o regime jurdico a que esto subordinados os servidores daquele Conselho. 7. vista do expendido, e seguindo a mesma orientao adotada pelo Tribunal em outras duas oportunidades, ao julgar as contas do Conselho Regional de Corretores de Imveis da 9 Regio CRECI/BA e do Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia no Estado do Par - CREA/PA, das quais tambm fui o Relator (respectivamente TC n. 250.214/97-0, Acrdo 50/98 - in Ata n. 04/98, e TC n. 450.149/97-8, Acrdo 151/98 - in Ata n. 12/98), deixo de acolher a proposta de que sejam anuladas as admisses sem concurso pblico efetivadas pelo CRM/ TO, por no me parecer oportuno decidir sobre essa matria, ante a possibilidade de vir a prevalecer entendimento diverso, seja por parte do prprio TCU, ou do Poder Judicirio. 8. Importa consignar, ainda, que este E. Plenrio, na Sesso de 20/05/98, ao apreciar Relctrio de Auditoria realizada no Conselho Regional de Economia da 2 Regio - deixando de acolher proposta semelhante a que ora formulada pela SECEX/TO e pela douta Procuradoria - determinou quele Conselho a observncia dos princpios constitucionais aplicveis contratao de pessoal, em especial, o disposto no art. 37, II. Entendo que, no presente processo, deva o Tribunal adotar medida idntica. 9. De outra parte, quanto s medidas a que aludem as alneas b a e da proposta da Unidade Tcnica, cabe fixar prazo para o seu cumprimento, ex vi do disposto no art. 71, inciso IX, da Constituio Federal e no art. 45 da Lei n. 8.443/ 92, c/c o art. 195 do Regimento Interno.

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10. Por fim, com relao alnea c da referida proposta, de se consignar que a Medida Provisria n. 1.573-9, de 03/07/97, foi convertida na Lei n 9.527, de 10 de dezembro de 1997 (DOU 11.12.97), que estabelece em seu art. 3, in verbis: Art. 3. O art. 22 da Lei n 8.460, de 17 de setembro de 1992, passa a vigorar com a seguinte redao: Art. 22. O Poder Executivo dispor sobre a concesso mensal do auxlioalimentao por dia trabalhado, aos servidores pblicos federais civis ativos da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional. 1. A concesso do auxlio-alimentao ser feita em pecnia e ter carter indenizatrio. (...) Com essas ressalvas, acolho, no mrito, os pareceres e voto por que seja adotada a deciso que ora submeto apreciao deste E. Plenrio.

DECISO N 364/98 - TCU - PLENRIO1


1. Processo TC-725.037/97-0 2. Classe de Assunto: V - Relatrio da Auditoria realizada na rea de contratos, licitaes e pessoal. 3. Entidade: Conselho Regional de Medicina do Tocantins - CRM/TO. 4. Responsvel: Neuza Gonalves Pedroza, Presidente. 5. Relator: Ministro Jos Antonio Barreto de Macedo. 6. Representante do Ministrio Pblico: Dr. Walton Alencar Rodrigues. 7. Unidade Tcnica: SECEX/TO. 8. Deciso: O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator, DECIDE: 8.1 - com fundamento no disposto no art. 71, inciso IX, da Constituio Federal e no art. 45 da Lei n. 8.443/92, c/c o art. 195 do Regimento Interno, fixar o prazo de 15 (quinze) dias para que o Conselho Regional de Medicina do Tocantins - CRM/TO adote, se ainda no o fez, as seguintes medidas, comunicando o seu cumprimento ao Tribunal: 8.1.1 - promova a resciso do contrato firmado com a empresa Ticket Servios Com. E Adm. Ltda., por contrariar os arts. 2, 3 e 57, 3, da Lei 8.666/93, e passe a conceder tal benefcio em pecnia, conforme determina a Lei n. 8.460, de 17/09/92, em seu art. 22, com a redao dada pela Lei n. 9.527, de 10/12/97; 8.1.2 - inicie procedimento licitatrio com vistas contratao de empresa para a prestao de servios de vigilncia e jardinagem, promovendo, to logo assine o novo contrato, a resciso do atualmente em vigor, por contrariar os artigos 2 e 3 da Lei 8.666/93; 1. Publicada no DOU de 29/06/98.
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8.1.3 - inclua no contrato celebrado com a Assessora Jurdica Rosana Medeiros Ferreira a clusula prevista no item V do Art. 55 da Lei 8.666/93; 8.1.4 - interrompa a concesso de adiantamento a funcionrios, tendo em vista a proibio prescrita no art. 6, inciso IV, do Decreto-lei 2.355/87; 8.2 - determinar ao Conselho Regional de Medicina do Tocantins - CRM/TO que, doravante, abstenha-se de admitir pessoal sem a realizao de prvio concurso pblico, ante o disposto no art. 37, II, da Constituio Federal, e na Smula 231, de jurisprudncia deste Tribunal. 9. Ata n. 23/98 - Plenrio. 10. Data da Sesso: 17/06/1998 - Ordinria. 11. Especificao do quorum: 11.1. Ministros presentes: Homero Santos (Presidente), Carlos tila lvares da Silva, Humberto Guimares Souto, Bento Jos Bugarin, Valmir Campelo e os Ministros-Substitutos Jos Antonio Barreto de Macedo (Relator), Lincoln Magalhes da Rocha e Benjamin Zynler. Homero Santos Presidente Jos Antonio Barreto de Macedo Ministro-Relator

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ATOS NORMATIVOS DO TCU

INSTRUO NORMATIVA TCU N 021, DE 29 DE ABRIL DE 19981


Dispe sobre os procedimentos para a fiscalizao do cumprimento do disposto no art. 212 da Constituio Federal, no art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias-ADCT e nas Leis ns 9.394/ 96 e 9.424/96 no mbito federal. O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, no uso de suas atribuies constitucionais, legais e regimentais, e Considerando que assiste ao Tribunal, no mbito de sua competncia e jurisdio, o poder regulamentar, podendo, em conseqncia, expedir atos e instrues normativas sobre matria de suas atribuies e sobre a organizao dos processos que lhe devam ser submetidos, obrigando ao seu cumprimento, sob pena de responsabilidade, nos termos do previsto no art. 3 da Lei n 8.443, de 16 de julho de 1992; Considerando o disposto na Emenda Constitucional n 14, de 1996, que modificou os arts. 34, 208, 211 e 212 da Constituio Federal e deu nova redao ao art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias; Considerando o disposto no art. 73 da Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que determina aos rgos fiscalizadores o exame prioritrio, na prestao de contas de recursos pblicos, o cumprimento do estabelecido no art. 212 da Constituio Federal, no art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias e na legislao concernente; Considerando as disposies da Lei n 9.424, de 24 de dezembro de 1996, que dispe sobre o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio, na forma prevista no art. 60, 7, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias; Considerando o disposto no Decreto n 2.264, de 27 de junho de 1997, que regulamenta a Lei n 9.424, de 24 de dezembro de 1996; Considerando que cabe ao Tribunal de Contas da Unio criar no mbito federal mecanismos adequados fiscalizao do cumprimento pleno do disposto no art. 212 da Constituio Federal, no art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias e do disposto no artigo 11 da Lei n 9.424, de 24 de dezembro de 1996; Considerando, ainda, que compete ao Tribunal, na forma estabelecida no Regimento Interno, apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio a ser elaborado em sessenta dias a 1. Publicada no DOU de 04.05.1998.
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contar do seu recebimento, nos termos do art. 1, inciso III, c/c art. 36 e pargrafo nico da Lei n 8.443/92, resolve: Art. 1 A Fiscalizao do cumprimento da aplicao do mnimo exigido da receita resultante de impostos federais, na manuteno e desenvolvimento do ensino, bem como de complementao, pela Unio, aos recursos dos Fundos a que se refere o 1 do art. 60-ADCT e a aplicao de recursos pela Unio a que se refere o 6 do mesmo artigo sero realizadas mediante inspees, auditorias e anlise de demonstrativos prprios, relatrios, dados e informaes pertinentes. 1 Para os efeitos deste artigo, a parcela de arrecadao de impostos transferida aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios no considerada receita da Unio, para fins do clculo da aplicao mnima exigida. 2 O Balano Geral da Unio, a que se refere o art. 36, pargrafo nico, da Lei n 8.443/92, dever conter demonstrativo consolidado da despesa executada, por programa e natureza da despesa, no sistema de manuteno e desenvolvimento do ensino, alm dos demonstrativos contbeis que registram a receita arrecadada com impostos e as transferncias a Estados, Distrito Federal e Municpios. 3 At o dia 15 de dezembro de cada exerccio, o Ministrio da Fazenda encaminhar ao Tribunal de Contas da Unio a planilha de clculo com os valores pertinentes estimativa da complementao anual da Unio aos recursos dos Fundos a que se referem os 1 e 3 do art. 60-ADCT, na forma prevista no art. 6 da Lei n 9.424/96. 4 O Ministrio da Fazenda informar ao Tribunal, a cada distribuio, os valores repassados a cada Fundo, de que trata o pargrafo anterior, inclusive a complementao federal. Art. 2 A planilha de clculo a que se refere o 3 do art. 1 desta Instruo Normativa dever conter os seguintes elementos: I - o nmero de alunos de cada unidade federada e dos respectivos Municpios resultante do Censo Educacional realizado anualmente pelo Ministrio de Educao e do Desporto, publicado no Dirio Oficial da Unio, na forma prevista nos 4 e 5 do art. 2 da Lei n 9.424/96 e alnea "b" do 2 do art. 2 do Decreto n 2.264, de 27 de junho de 1997; II - o valor mnimo anual por aluno, definido na forma prevista no 1 do art. 6 da Lei n 9.424/96, bem como o valor, por unidade federada, resultante do produto do nmero de alunos a que se refere o inciso anterior e o valor mnimo mencionado neste inciso; III - as estimativas de receitas pertinentes aos recursos de que tratam os 1 e 2 do art. 1 da Lei n 9.424/96, bem como o valor total dessas receitas estimadas no mbito de cada Estado e do Distrito Federal; IV - a diferena entre o valor resultante do produto estabelecido no inciso II e o valor total das receitas estimadas a que se refere o inciso III deste artigo;
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V - o valor da complementao da Unio, quando for o caso, conforme o previsto no "caput" do art. 6 da Lei n 9.424/96. Art. 3 At o ltimo dia til de cada exerccio, o Ministrio da Educao e do Desporto remeter ao Tribunal as informaes utilizadas no clculo efetivo dos coeficientes de distribuio dos recursos do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio - FUNDEF e o resultado do Censo Escolar do ano em curso, publicados nos termos do previsto na alnea "b" do 2 do art. 2 do Decreto n 2.264/97, bem como as planilhas de clculo da tabela de coeficientes, de que trata o 3, do art. 2, do mesmo Decreto, para utilizao no ano subseqente. 1 Os recursos apresentados por Estados, Distrito Federal e Municpios, para retificao de dados pertinentes ao Censo Educacional, nos termos do previsto nos 4 e 5 do art. 2 da Lei n 9.424/96, devem ser encaminhados ao Ministrio da Educao e do Desporto, que decidir conclusivamente. 2 O Tribunal somente determinar a reviso dos coeficientes de que trata o "caput" deste artigo, quando solicitado pelos interessados, em razo de inconsistncias observadas no clculo dos ndices estabelecidos na forma prevista nos 1 e 2 do art. 2 da Lei n 9.424/96 e 1 do art. 2 do Decreto n 2.264/97. 3 Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero, no prazo de trinta dias, a partir da publicao da tabela de coeficientes de distribuio dos recursos do FUNDEF, a que se refere o 3 do art. 2 do Decreto n 2.264/ 97, apresentar contestao junto ao Tribunal, quando configurada a situao prevista no 2 deste artigo. 4 A Secretaria de Contas do Governo e Transferncias Constitucionais - SECON, aps diligncias junto ao Ministrio da Educao e do Desporto e ao Ministrio da Fazenda, se for o caso, instruir os processos originados do previsto no pargrafo anterior, quanto contestao apresentada, e encaminhar os autos ao gabinete do Relator. Art. 4 Para fins do previsto no "caput" do art. 1 desta Instruo Normativa, a SECON examinar prioritariamente, na prestao de contas anual do Presidente da Repblica, o cumprimento do previsto no art. 73 da Lei n 9.394/96 e no art. 11 da Lei n 9.424/96, mediante anlise de registros contbeis, de demonstrativos mensais gerenciais atualizados e do Balano Geral da Unio, e, ainda, mediante realizao de diligncias, inspees e auditorias. 1 A Unidade Tcnica referida no "caput" submeter ao MinistroRelator das Contas do Governo Federal de cada exerccio os resultados dos trabalhos fiscalizatrios pertinentes, com proposta de meno no Relatrio e Projeto de Parecer Prvio das referidas contas, a serem submetidos ao Tribunal. 2 Para fins do disposto no "caput" deste artigo, "in fine", a SECON poder contar com o auxlio da 5 e da 6 SECEX, a critrio do Ministro-Relator a que se refere o pargrafo anterior. Art. 5 O Banco do Brasil S.A. repassar, automaticamente, para contas nicas e especficas dos Governos Estaduais, do Distrito Federal e dos
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Municpios, vinculadas ao FUNDEF, institudas para esse fim e mantidas em suas agncias, os recursos do Fundo previsto no art. 1 da Lei n 9.424/96. 1 O cumprimento do disposto no "caput" ser comunicado pelo Banco do Brasil S.A. ao Tribunal de Contas da Unio, discriminadamente, mediante listagens ou meios magnticos, at dois dias teis aps efetivado o crdito dos valores. 2 Aplica-se o disposto no 1 deste artigo s transferncias constitucionais de que trata o art. 159, inciso I, alneas "a" e "b", e inciso II, da Constituio Federal. Art. 6 O Ministrio da Fazenda, at dois dias teis aps a distribuio dos recursos pertinentes s transferncias constitucionais a que se refere o art. 159, incisos I e II, da Constituio Federal, encaminhar ao Tribunal de Contas da Unio o demonstrativo da composio dessas transferncias, discriminando a receita classificada no perodo correspondente a cada distribuio. Art. 7 Cabe SECON, no mbito deste Tribunal, o acompanhamento da classificao das receitas e distribuio dos valores a que se referem os arts. 5 e 6 desta Instruo Normativa, na forma e prazos constitucionais e legais, a serem creditados aos respectivos beneficirios. Art. 8 Esta Instruo Normativa entra em vigor na data de sua publicao. Homero Santos Presidente

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INSTRUO NORMATIVA TCU N 022, DE 06 DE MAIO DE 19981


Dispe sobre alterao do artigo 27 da Instruo Normativa TCU n16/97. O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, no uso de suas atribuies constitucionais, legais e regimentais, RESOLVE: Art. 1 O artigo 27 da Instruo Normativa n 16/97 passa a vigorar com a nova redao, nos seguintes termos: "Art. 27 Encerrado o processo relativo fiscalizao ou especfico de admisso de pessoal ou concesso de aposentadoria, penso ou reforma, se ocorrer qualquer das medidas elencadas na alnea "c" do 1 do artigo 21 e no artigo 26 desta IN, quando imputada responsabilidade ao gestor, ser determinada sua juntada s contas da respectiva entidade.". Art. 2 Esta Instruo Normativa entra em vigor na data de sua publicao. Homero Santos Presidente

1. Publicada no DOU de 11.05.1998.


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DECISO NORMATIVA TCU N 019, DE 24 DE JUNHO DE 19981


Aprova procedimentos destinados viabilizao do ressarcimento ao errio, mediante desconto em folha de pagamento, de dbitos ou multas apurados em Acrdos Condenatrios do Tribunal de Contas da Unio. O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, no uso das atribuies que lhe confere o art. 80, inciso III, do Regimento Interno, aprovado pela Resoluo Administrativa n 15/93, resolve: Art. 1 Os Acrdos Condenatrios aprovados pelo Tribunal de Contas da Unio, aps numerados, sero juntados aos respectivos processos e encaminhados pela Secretaria-Geral das Sesses s Unidades Tcnicas competentes para notificao do responsvel, a fim de que efetue e comprove o recolhimento da dvida, nos termos da Lei n. 8.443/92 e do Regimento Interno, bem como para a devida comunicao ao rgo de origem. Art. 2 Na instruo dos processos de tomadas e prestaes de contas, as Unidades Tcnicas Executivas devero: I - dispensar especial ateno aos dados de identificao dos responsveis, destacando nome, CPF, endereo residencial e profissional, nmero de telefone, nmero do registro geral de identificao, com indicao do rgo emissor e, quando for o caso, cargo ou funo, PIS/PASEP, bem assim o regime jurdico do servidor responsvel e os dados referentes ao rgo de origem do mesmo: II - propor, no caso de acrdo condenatrio de dbito contra servidor regido pela Lei n 8.112/90, que o Tribunal, desde logo, caso no atendida a notificao: a) determine, com fundamento no art. 28, inciso I, da Lei n. 8.443/92, o desconto integral ou parcelado da dvida na remunerao do responsvel, observados os limites previstos na legislao pertinente; b) autorize, nos termos do art. 28, inciso II, da mencionada Lei, a cobrana judicial da dvida, no caso de no ser aplicvel ou de no surtir efeito a providncia prevista na alnea anterior. Art. 3 Fica autorizado o Ministrio Pblico junto a este Tribunal a exercer a coordenao, o acompanhamento e o controle dos atos indispensveis ao ressarcimento referido no art. 2, podendo adotar, entre outros, os seguintes procedimentos: I - encaminhar aos rgos e entidades competentes as informaes e a documentao necessrias; II - manter entendimento com Advocacia-Geral da Unio ou com os dirigentes das entidades jurisdicionadas ao Tribunal de Contas da Unio, com vistas 1. Publicada no DOU de 29.06.1998.
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a, quando for conveniente, propor a suspenso das aes de execuo ajuizadas, at o efetivo recolhimento do dbito; e III - requerer a colaborao dos rgos competentes do Controle Interno para a consecuo dos objetivos desta Deciso Normativa, remetendo-lhes as instrues que se fizerem necessrias. Art. 4 As Secretarias de Controle Externo, na Sede e nos Estados, bem como as demais Unidades Tcnicas deste Tribunal, prestaro as informaes e o auxlio necessrio ao Ministrio Pblico junto ao TCU, sempre que solicitado, no cumprimento das medidas adotadas na presente Deciso Normativa. Art. 5 Esta Deciso Normativa entra em vigor na data de sua publicao. Carlos tila lvares da Silva na Presidncia

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RESOLUO TCU N 113, DE 20 DE MAIO DE 19981


Estabelece procedimentos para envio Justia Eleitoral e ao Ministrio Pblico Eleitoral de relao de nomes de responsveis que tiveram suas contas relativas ao exerccio de cargos ou funes pblicas rejeitadas por irregularidade insanvel e por deciso irrecorrvel, e d outras providncias. O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, no uso de suas atribuies legais e regimentais, resolve: Art. 1 Para a finalidade prevista no art. 1, inciso I, alnea g e no art. 3, ambos da Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990, e no art. 11, caput e 5, da Lei n 9.504, de 30 de setembro de 1997, o Tribunal enviar Justia Eleitoral e ao Ministrio Pblico Eleitoral o nome dos responsveis cujas contas houverem sido julgadas irregulares nos cinco anos imediatamente anteriores realizao de cada eleio. 1 Para os efeitos deste artigo, o Tribunal organizar e manter atualizado Cadastro que contenha o nome dos responsveis por contas julgadas irregulares. 2 A relao dos nomes contidos no Cadastro a que se refere o 1 ser enviada pelo Presidente do Tribunal Justia Eleitoral e ao Ministrio Pblico Eleitoral no primeiro dia til do ms de julho do ano em que se realizarem as eleies, excetuando, quando do encaminhamento, os nomes dos responsveis cujas contas ainda persistam sob apreciao, no mbito deste Tribunal, em decorrncia da interposio dos recursos a que se refere o art. 32, incisos I e II, da Lei n 8.443/92. 3 A relao de que trata o pargrafo anterior ser atualizada e encaminhada aos mesmos rgos at o dia da vspera do pleito. 4 Cpia da relao prevista no 2 ser encaminhada, na mesma data, ao Senado Federal e Cmara dos Deputados. Art. 2 No caso de eleies para Presidente e Vice-Presidente da Repblica, Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal, Senador, Deputado Federal, Deputado Estadual e Deputado Distrital, a relao de que trata o 2 do art. 1, no tocante Justia Eleitoral, dever ser encaminhada ao Tribunal Superior Eleitoral e aos Tribunais Regionais Eleitorais, bem como ao Procurador Geral Eleitoral e aos Procuradores Gerais da Justia dos Estados que atuam junto Justia Eleitoral. Art. 3 No caso de eleies para Prefeito, Vice-Prefeito e Vereador, alm dos rgos mencionados no art. 2, a relao de que trata o 2 do art. 1 dever ser 1.
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Publicado no DOU de 25/05/1998.

encaminhada, quando expressamente solicitada, aos Juzes Eleitorais e s Juntas Eleitorais, bem como aos membros do Ministrio Pblico que atuam junto a esses rgos, hiptese em que o atendimento poder ser efetuado pela Unidade Tcnica a que se refere o art. 4, mediante delegao de competncia. Art. 4 No mbito do Tribunal, compete Secretaria de Contas do Governo e Transferncias Constitucionais (SECON) organizar e manter permanentemente atualizado o Cadastro a que se refere o 1 do art. 1. 1 Aps transitada em julgado a Deciso, sem que o interessado tenha recorrido na forma a que se refere o 2 do artigo 1, in fine, desta Resoluo, as Secretarias de Controle Externo remetero SECON, no prazo de trinta dias, os processos de tomada ou prestao de contas julgadas irregulares. 2 Compete Secretaria de Controle Externo que instruiu o processo mencionado no pargrafo anterior: I - atestar sobre a inexistncia de erros materiais; II - juntar ficha(s) de qualificao do(s) responsvel(eis), inclusive os solidrios; III - informar se no momento da ocorrncia das irregularidades o(s) responsvel(eis) exercia(m) cargo(s) ou funo(es) pblica(s). 3 A SECON registrar nos autos a que se refere o 1 deste artigo o vencimento dos prazos recursais com efeitos suspensivos nos termos dos arts. 33 e 34, 2, da Lei n 8.443/92, e o carter definitivo da deciso, comunicando o fato, em poca prpria, Justia Eleitoral e ao Ministrio Pblico Eleitoral, nos termos do previsto no art. 1 desta Resoluo. 4 Aps o recebimento dos referidos processos e feita a atualizao do Cadastro previsto no caput deste artigo, a SECON organizar o competente processo de cobrana executiva, quando cabvel, e restituir os autos Unidade Tcnica de origem para arquivamento. 5 Aplica-se aos processos com deciso pelo arquivamento na forma do art. 93 da Lei n 8.443/92 e do art. 248 do Regimento Interno o disposto no 1 deste artigo. Art. 5 Caber SECON o registro atualizado sobre a interposio dos recursos definidos na Lei n 8.443/92 e no Regimento Interno do Tribunal. 1 As Secretarias de Controle Externo daro conhecimento dos recursos recebidos, em carter de urgncia, SECON, que aguardar o julgamento do recurso para atualizar os registros devidos. 2 A informao de que trata o pargrafo anterior conter os seguintes elementos: I - nome(s) do(s) responsvel(veis); II - tipo de Recurso (art. 32 da Lei n 8.443/92 e art. 234 do Regimento Interno); III - o nmero do Acrdo recorrido, da Ata que contm a Deciso e do processo.
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Art. 6 Autorizado o recolhimento parcelado da dvida no acrdo condenatrio, sem que o interessado recorra do mrito da deciso, no prazo previsto na notificao, a Secretaria de Controle Externo, aps o pagamento da primeira parcela, enviar o processo SECON que, por sua vez, aplicar o disposto no 3 do art. 4 e devolver os autos unidade tcnica remetente, que acompanhar o recolhimento das demais parcelas. Art. 7 Caso o responsvel solicite parcelamento da dvida ou efetue o recolhimento do dbito ou multa, dentro do prazo previsto na notificao, sem recorrer do mrito da deciso, a Secretaria de Controle Externo instruir o processo e o encaminhar SECON que, aps as anotaes de praxe, remeter os autos ao Relator do feito. Art. 8 Verificada a existncia de inexatido material no acrdo condenatrio, a Unidade Tcnica Executiva providenciar as correes necessrias, comunicando o fato SECON para fins de controle. Art. 9 As informaes contidas no banco de dados previsto no art. 1, caput, so de carter pblico. Art. 10. Os casos omissos sero decididos pelo Presidente do Tribunal. Art. 11. Esta Resoluo entra em vigor na data de sua publicao. Art. 12. Revogam-se as Portarias ns 195, de 17 de junho de 1994 e 62, de 27 de fevereiro de 1996. Homero Santos Presidente

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DESTAQUE

DISCURSO DE SAUDAO PROFERIDO PELO MINISTRO ADHEMAR GHISI POR OCASIO DA POSSE DO PROCURADOR GERAL DO MINISTRIO PBLICO JUNTO AO TCU WALTON ALENCAR RODRIGUES
Ama-se mais o que se conquistou com esforo (Aristteles) Homenageou-me o Senhor Presidente do Tribunal de Contas da Unio, eminente Ministro Homero Santos, com a honrosa incumbncia de saudar, em nome deste Colegiado, o novo e recm-empossado Procurador-Geral do Ministrio Pblico junto esta Corte de Contas, o Dr. Walton Alencar Rodrigues. Honrosa porque, mais do que o reconhecimento viva inteligncia e inegvel competncia do ilustre Representante, a presente cerimnia festeja pessoa de minha alta estima, reforada por sua amizade com meus filhos, nascida do convvio dos bancos universitrios de Braslia, o qual em sua breve mas j consagrada jornada nesta Casa se afirmou, tambm, pela sobriedade, simplicidade e dedicada ateno no trato das tarefas administrativas e funcionais ao mesmo cometidas. Homem de fala tranqila e ponderada, de pensamento conciso, claro e objetivo, nosso novo Procurador-Geral, filho do querido Estado de Gois, jovem ainda, elegeu a cincia jurdica como meta a ser perseguida e conquistada. Nesse intento, bacharelou-se, primeiramente, pela Universidade de Braslia. Depois, prosseguindo em sua formao acadmica, cursou o Mestrado em Direito Pblico tambm na mesma Universidade, com destaque para sua aprovao em primeiro lugar no exame prvio de admisso. A tese escolhida, O Princpio da Economicidade como Critrio de Controle da Administrao Pblica, sempre atual e presente em todos os cenrios e seminrios mundiais, demonstrava sua preocupao com os assuntos pertinentes ao deste Tribunal, como tambm revelava, poca, o amadurecimento da experincia vivenciada como Chefe de Administrao da Auditoria do Senado Federal. Estudioso infatigvel desse importante ramo do conhecimento humano, herdou o Dr. Walton Alencar Rodrigues de seus pais o gosto pela pesquisa e pela prtica do Direito. Seu ilustre pai, o Dr. Wilton Honorato Rodrigues, e sua genitora, a Dra. Maria Dcia Alencar Rodrigues, bacharis com slida formao em Cincias Jurdicas, destacaram-se no exerccio profissional da advocacia,. exercitando aquele, ainda, o importante cargo de Juiz do Tribunal Regional do Trabalho da 10 Regio, com sede nesta Capital Federal, atuando, nessas condies, como Juiz convocado, junto ao Tribunal Superior do Trabalho, em vrias oportunidades. Destaco, por oportuno e desde logo, alguns fatos singulares que acompanham a vida de nosso ilustre homenageado, relativamente sua famlia e vinculao de seus membros s coisas do Direito e deste Tribunal de Contas.
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Sua esposa a Dra. Maria Isabel Galotti Rodrigues, dedicada companheira e amiga, que sempre o apoiou em todos os perodos de formao e conquista profissional, ocupa justa e merecida posio de destaque junto ao Ministrio Pblico da Unio, no cargo de Procuradora Regional da Repblica, nesta cidade de Braslia. Seu sogro, o eminente Ministro Luiz Octvio Galotti, de ilustre famlia catarinense, que figura entre os mais notveis juristas da atualidade, (peo perdo por ferir sua reconhecida modstia), ocupando desde 1984 o relevante cargo de Ministro do Supremo Tribunal Federal,. j honrou este Plenrio com sua marcante presena, como Ministro e Presidente, e ainda, como Chefe e integrante dos quadros do Ministrio Pblico junto Corte. E sua sogra, a querida dama. Sra. Iara Chateaubriand Pereira Dinis Galotti, de famlia de grande tradio nordestina, destacou-se ao servio deste Tribunal no exerccio de importantes atividades como integrante de seu valoroso corpo tcnico. Absolutamente convencido da importncia dos estudos na materializao de seu ideal profissional, logrou o Dr. Walton Alencar Rodrigues aprovao em alguns dos mais concorridos e difceis concursos pblicos de nosso pais. Assim sucedeu para a carreira administrativa do Banco do Brasil; para a carreira administrativa do Senado Federal; para Analista Legislativo do Senado Federal; para Tcnico Judicirio do Superior Tribunal de Justia; para Promotor de Justia do Ministrio Pblico do Distrito Federal; para Assessor Legislativo da Cmara dos Deputados; para Procurador da Repblica do Ministrio Pblico Federal; e finalmente para Procurador do Tribunal de Contas da Unio, em novembro de 1994. Anteriormente a este ltimo concurso pblico, o nosso novo e vocacionado Procurador-Geral j exercera cargos e funes de alta relevncia no cenrio jurdico do pas. Primeiramente, no efetivo exerccio da advocacia, tendo representado, por cinco anos nesta cidade de Braslia, perante os Tribunais Judicirios Superiores. o conceituado escritrio de Advocacia Gandra Martins. Depois, j integrante do corpo funcional do Estado, como Promotor de Justia no Ministrio Pblico do Distrito Federal. Mais recentemente, como Procurador da Repblica do Ministrio Pblico Federal, alm desse, exerceu os cargos de Procurador-Chefe das Procuradorias da Repblica nos Estados do Acre e Tocantins, e de Procurador Regional Eleitoral nos Tribunais Regionais Eleitorais dos mesmos Estados. Neste Tribunal, desde 1994, motivado pelos desafios a que esta Corte submetida permanentemente, e integrando um corpo de valorosos e dignos companheiros do Ministrio Pblico - a quem, na oportunidade, renovamos as mais sinceras homenagens pelo seu relevante desempenho no mbito desta Instituio mais que centenria - desenvolveu o Dr. Walton Alencar Rodrigues significativa atividade buscando adequar, nos seus lcidos pareceres, a aplicao da fria norma legal sem distanciamento do mundo real em que acontecem os fatos geradores. objeto do exame das cincias jurdicas.

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Elevado ao cargo de Subprocurador-Geral. ocupou, por diversos perodos, a chefia do Ministrio Pblico, atuando como Procurador-Geral em exerccio, oportunidades em que se desincumbiu com maestria daquelas relevantes tarefas. Bastante jovem, merc de incontestveis atributos, qualificaes e mritos, elevado, por nomeao do Exmo. Sr. Presidente da Repblica, ao pice desse Parquet Especializado, de indiscutvel relevncia na guarda da lei e na fiscalizao de sua execuo junto ao Tribunal de Contas da Unio. Senhor Doutor Walton Alencar Rodrigues! Os dias prsperos no vem do acaso; so granjeados, como as searas, a muita fadiga e com muitos intervalos de desalento, j lembrava Camilo Castelo Branco. Sua tarefa e ser rdua, e estou ciente de que Vossa Excelncia concordar comigo. Vivemos tempos de transformaes rpidas e de turbulncias constantes, em que as solues convencionais nem sempre se apresentam adequadas resoluo dos problemas do nosso cotidiano. A misso constitucionalmente conferida a este Tribunal - da qual no se pode apartar o Ministrio Pblico que junto a ele atua , ao mesmo tempo, paradoxalmente, estimulante e desalentadora dada a sua abrangncia e complexidade. Participamos de uma permanente cruzada na qual nossos principais adversrios so os entraves burocrticos e as estruturas arcaicas que depem contrariamente racionalidade, eficcia das aes e satisfao de relevantes interesses nacionais. Agora, mais que nunca, vivemos em meio a um cenrio de extremos contrastes, em que os padres de excelncia verificados em alguns rgos convivem estranhamente ao lado do obsoletismo de outros tantos. Mais que todos, os que laboramos neste Tribunal de Contas da Unio, por conta de suas atribuies e competncias, somos levados diariamente a vivenciar problemas to diversificados dos diversos gestores, sobre questes que variam da complexidade do lanamento de ttulos no mercado e do programa de privatizao promovido pelo Governo Federal, concesso de suprimentos de fundos por comandantes de quase esquecidos batalhes que atuam em regies inspitas do pas. dessa diversidade que advem a grande dificuldade em se exercitar a ampla competncia desta Corte, em auxlio ao Congresso Nacional e em resposta Sociedade brasileira. Se as realidades so to diversas, tambm no o deveriam ser os parmetros e os instrumentos de avaliao da gesto utilizados por este Tribunal? Chega-nos, agora, de forma inexorvel e at avassaladora, a denominada onda da globalizao, que ocorre com tempo e hora marcada, exigindo a renovao dos conceitos e a apresentao de respostas prontas, sem que, por vezes, aqueles estejam perfeitamente entendidos e estas claramente delineadas. Somos convocados, hoje, por fora das circunstncias, no mbito deste Tribunal ao debate de complexas questes de direito internacional, quando tratamos por exemplo, da criao de um Tribunal do Mercosul, ou da elaborao e
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implementao de inmeros acordos de cooperao com entidades internas e internacionais. Para esse verdadeiro desafio, cujo enfrentamento exigir aes integradas e planejadas deste Plenrio, dos rgos e dos servidores da Superior Corte de Contas do Pas, ser convocada, necessariamente a indispensvel contribuio do ilustre empossando e do corpo de juristas que compem o nosso Ministrio Pblico. A conscincia dos tempos atuais no autoriza o enclausuramento de nossas aes nem ua posio xenfoba frente globalizao mundial nos diversos setores das atividades humanas. J afirmava Carlyle que a soma das coisas a infinita conjugao do verbo fazer. para essa obra comum, de tentar fazer o que precisa ser feito, que me valho desta cerimnia para significar que ela no serve apenas para uma exaltao pessoal, embora merecida, de um dos membros de nosso Ministrio Pblico o qual. reconhecidamente e com todos os mritos, galgou seus degraus at atingir aquele mais elevado. Ela quer significar a reafirmao da valorizao do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas da Unio e dos que o compem, com o reconhecimento de que suas especificidades o tornam nico, como, alis. j proclamado pelo Supremo Tribunal Federal, ante o entendimento de que seus membros integram carreira singular com dedicao integral s causas tratadas no mbito desta Casa. Que esse significativo evento, de que todos somos partcipes e testemunhas, permita-nos exaltar a perfeita harmonia que permeia a relao entre os Colegiados e Membros desta Casa e os integrantes do Ministrio Pblico que aqui atuam, voltados todos obra comum de ajudar a construir uma Ptria mais justa e respeitada. Nobre Procurador-Geral, Dr. Walton Alencar Rodrigues! A glria como a rosa: aroma e espinhos. Vossa Excelncia, nesta data, assume um legado de enorme tradio de trabalho, de independncia e de sabedoria. Um legado construdo, dentre outros, por homens da estirpe e da qualidade moral de Luiz Octvio Galotti, Ivan Luz, Francisco de Salles Mouro Branco, Laerte Jos Marinho e Sebastio Batista Affonso; de uma obra exemplar, merecedora de todos os encmios, pelos incontveis sacrificios exigidos. atravs de aprecivel perodo de tempo. do Dr. Jatir Batista da Cunha, Procurador-Geral em exerccio, em passado recente da histria deste Tribunal, cuja desvelada e solitria representao do Ministrio Pblico junto Corte permitiu tivessem normal continuidade suas relevantes atividades Institucionais. Senhoras e Senhores! momento de calar. tambm hora de encerrar para recomear, com os sentidos postos no futuro, sabendo que somos capazes, todos os que nos ocupamos, nesta Corte, de servir ao Brasil.
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Sejam, pois, essas derradeiras palavras as de sinceras felicitaes ao Dr. Walton Alencar Rodrigues, aos seus dignssimos familiares e a todos os seus amigos e admiradores, que de uma maneira ou outra, contriburam para a concretizao desse alto momento na vida do ilustre empossado. Muito obrigado.

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DISCURSO DE POSSE DO PROCURADOR WALTON ALENCAR RODRIGUES NO CARGO DE PROCURADOR GERAL DO MINISTRIO PBLICO JUNTO AO TCU
Gostaria que as minhas primeiras palavras fossem de agradecimento generosa orao do Ministro decano Adhemar Paladini Ghisi. Eu apenas a posso creditar a uma amizade duradoura e recproca, alimentada pela pblica admirao que tenho pela fidalguia e pelo trabalho srio que nesta Casa realiza S. Exa.. Considero uma tarefa extremamente difcil, Sr. Presidente, expressar, com a brevidade e a objetividade devidas, neste discurso solene, todo um conjunto de sentimentos, expectativas e objetivos, que se avoluma e se consolida numa vida inteira dedicada a valores ligados ao direito e justia. para mim uma sublime honraria, a que espero Deus me ajude a fazer jus, a nomeao, pelo Presidente da Repblica Fernando Henrique Cardoso, para o cargo de pice de Procurador-Geral do Ministrio Pblico junto a esta Corte, aps ser eleito, no primeiro escrutnio, para compor lista trplice, pelos meus estimados colegas de carreira. A deciso de vir a servir a esta Corte, aps me haver antes devotado inteiramente, por longos anos, aos Ministrios Pblicos do Distrito Federal, Federal e Eleitoral, obedeceu a anseio h muitos anos traado e implicou alterao sensvel e proveitosa do quadro de rotinas profissionais j estabelecidas. certo que esses diferentes ramos do Ministrio Pblico tm em comum os princpios constitucionais da unidade, da indivisibilidade e da independncia funcional, inerentes e necessrios fiel consecuo dos nobres misteres de defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis. E como membro do Ministrio Pblico, Senhor Presidente, sempre me vi imbudo da convico de que a atuao do fiscal da lei, verdadeiro guarda inflexvel desta, nas variadas esferas. ora emitindo pareceres, ora provocando a ao do rgo julgador, permite ao jurisdicionado uma como sensao objetiva de garantia e ao magistrado maior apuro na elevadssima funo de julgar. O Ministrio Pblico do Tribunal de Contas da Unio representa, contudo, faceta diferenciada dessa Instituio constitucionalmente definida pela unidade, pois situa-se como rgo oficiante perante Tribunal peculiar; Tribunal que integra o Poder Legislativo,. embora tambm imbudo de funes judicantes e fiscalizatrias; Tribunal que detm competncia para apreciar, no somente a legalidade estrita dos atos administrativos, mas, tambm, nos termos constitucionais, sua eficincia e, sobretudo, sua economicidade. Ressalte-se que j no subsistem dvidas a propsito da autonomia deste especial Ministrio Pblico, exigida pela peculiaridade da competncia da Corte

perante a qual oficia, assim como tambm no as h acerca da autonomia funcional dos seus membros, integrantes de carreira prpria, dotada das garantias at h pouco deferidas to-somente aos membros da magistratura. O ingresso nos quadros do Ministrio Pblico do TCU representou, pois, para mim, a continuidade do exerccio de idntico munus pblico, mas desta feita vivenciado com toda a riqueza e com toda a dinmica das ticas conjuntas do legislador, do administrador e do julgador, caracteres que to bem definem os julgamentos desta Corte. Alis, Sr. Presidente, nessa nobilssima funo de julgar, aproxima V. Exa., seus nobres pares e de modo geral, todos os juizes, de algum modo, de uma funo divina, uma funo que apreende os fatos do passado e, segundo eles, outorga os vereditos do presente, decidindo futuros, vidas, destinos, de toda a coletividade. Nos meus misteres cotidianos, aprendi, Sr. Presidente, e continuo a aprender, nesta Casa, a cada dia, lies valiosssimas de patriotismo, abnegao e devoo causa pblica, consagradoras de ideais merecedores de aplausos e de exemplo para as geraes porvindouras. Entendo tratar-se de elevada honraria atuar nesta Corte junto a homens devotados aos nobres objetivos de divisar e estabelecer a trilha por que devem perpassar todos os administradores da Nao; a homens que, em inmeras decises, tem demonstrado Administrao a imperiosa necessidade de correo do curso que enceta, sob pena de perdas irreparveis para o Pas; a homens que no hesitam em cumprir a Constituio e as leis mesmo em face de interesses sobremodo poderosos, em prol de uma fiscalizao efetiva de forma e de fundo, da racionalidade e da licitude, com que se fazem os gastos pblicos, resultantes de tributos, que ns outros todos pagamos; a homens, enfim, talhados pela arte de fiscalizar e de bem servir, escolados em instituies as mais proeminentes da Repblica. Neste momento especial, gostaria tambm de recordar Calamandrei, que considerava o cargo de Ministrio Pblico o mais difcil, porque, como sustentculo da acusao, deve ser to parcial como um advogado e, como fiscal da lei, to imparcial como um juiz. Disse ento, no meu discurso de posse nesta casa, j h alguns anos, que esses atributos, vislumbrados por Calamandrei, so contraditrios em sua aparncia, mas convergentes em sua unidade, devendo acompanhar-nos durante todo o exerccio de nosso compromisso institucional. E nesse compromisso institucional, imperioso que sigamos sempre, em primeiro plano, a luz e a letra da Constituio, sem a qual as instituies esmaecem e perecem, sem a qual as leis so rritas e fenecem, sem a qual no h garantias, no h cidadania. Tenho sempre vivenciado o entendimento de que o compromisso com a Constituio deve permear cada atividade de fiscalizao empreendida pelo preparado corpo de servidores que esta Casa soube to bem talhar. A Constituio vem antes de tudo e deve ser obedecida pela totalidade
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das entidades estatais, da Administrao direta e indireta, como bem sempre tem sabido fazer ver esta Corte, no exerccio de suas amplssimas competncias constitucionais. Antes de terminar, nesta solene ocasio, gostaria de prestar especial homenagem a todos os Procuradores-Gerais que me precederam no exerccio do cargo, na pessoa do Dr. Francisco Mouro Branco, que se faz nesta solenidade representar por seu filho, tambm integrante do Ministrio Pblico, Dr. Paulo Gonet Branco. Trmino, Sr. Presidente, com um especial agradecimento a minha esposa, Isabel, cujo carinho, apoio e compreenso sempre me foram assim to essenciais. Agradeo aos meus pais aqui presentes, Mana Dcia e Wilton Honorato Rodrigues, que me sempre tanto incentivaram ao longo desta rdua jornada, e aos meus sogros. Iara e Luiz Octvio Gallotti. cujos exemplos trabalho e dignidade procuro seguir. Agradeo, tambm, individualmente, a V. Exa., eminente Ministro Homero Santos, cuja gesto profcua na presidncia, a exemplo de seus antecessores, prima pela seriedade. sobriedade e transparncia; e ao conspcuo Vice-Presidente Ministro Iram Saraiva, na pessoa de quem sado e homenageio todo o meu querido Estado de Gois; e a cada um dos Ministros desta Corte pelo apreo e ensinamentos com que me tm agraciado. Agradeo, ainda,. a todos os meus amigos e parentes que aqui muito me honram com suas estimadas e estimulantes presenas; por fim, agradeo a todos os funcionrios desta Corte, muito especialmente aos do meu gabinete, pelos prstimos cotidianos com que sempre muito me tm auxiliado. Muito obrigado.

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NDICE

Admisso 253 Apartado SFC 138 Auditoria 99

Banco do Brasil 99, 231 BBTUR 231 Brasil Finanas Pblicas 15 Bugarin, Bento Jos 99, 242

Campelo, Valmir 71, 145 Codomar 216 Companhia Docas do Maranho 216, Consulte Codomar Concessionria 71 Concurso pblico 231, 253 Conselho Regional de Medicina Tocantins, Consulte CRM/TO Consulta UFBA 71 Consultoria 115 Contas irregulares 160 Contrato 74, 115 Controle 15 Convnio 138 CRM/TO 253 Cunha, Jatir Batista da 43

Deciso Normativa n 19/98 266 Denncia ICC 149 TSE 188

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ECT 74 Eleies 268 Embargos de Declarao Codomar 216 Emprego pblico acumulao 149 Empresa economia mista 149, 231 Empressa Brasileira de Correios e Telgrafos, Consulte ECT

Finanas Pblicas 15 Folha de pagamento descontos em 266 Franquia 74 Fundao Universidade Federal do Amap, Consulte Unifap

G H I

Gesto 145 Ghisi, Adhemar Paladini 74, 273

Horas extras excesso 188

ICC 149 Impostos fiscalizao 261 Indstria Carboqumica Catarinense, Consulte ICC Inelegibilidade 160 Inexibilidade 216 Instruo normativa n 21/98 261 n 22/98 265

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J L M

Justia Eleitoral 268

Licitao 242

Macedo, Jos Antonio Barreto de 138, 253 Ministrio Pblico 43 Multa 71 Municpio 149

O P

Organismos Internacionais 115, 138

Pedido de Reexame Banco do Brasil 99 TSE 188 Pessoal atos de admisso e concesses 265 contratao 231 contratao indireta 115 Pogossian, Norair D. 61 Projeto de Resoluo TCU 160

Recurso de Divergncia BBTUR 231 Recurso de Reconsiderao BBTUR 231 ECT 74 Recursos 43 Recursos Federais 138 Reitor 145 Relatrio de Auditoria 115 CRM/TO 253
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Representao STJ 242 Resoluo n 113/98 268 Rocha, Lincoln Magalhes da 115, 160 Rodrigues, Walton Alencar 273, 278 Rssia Cmara de Contas da 61

Saraiva, Iram 188 Secretaria Federal de Controle, Consulte SFC Servios pblicos 71 SFC 138 Silva, Carlos tila lvares da 149, 231 STJ 242 Sucessor 145, 206

Tarifas 71 TCU 160 Tomada de Contas Especial BBTUR 231 Unifap 145 Tomada de preos 242 Tribunal Superior Eleitoral, Consulte TSE TSE 188

UFBA 71 Unifap 145 Universidade Federal da Bahia, Consulte UFBA

Vilaa, Marcos Vinicios Rodrigues 206, 216 Vitria do Mearim/MA Prefeitura Municipal 206

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Zynler, Benjamin 15

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