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Dalmo dos Santos Marchetti Tiago Toledo Ferreira*

* respectivamente, gerente e economista do departamento de transportes e logstica da rea de infraestrutura do Bndes.

LOGSTICA

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RES UM O
O artigo aborda a importncia da logstica para a economia do pas e faz referncia a um conjunto de aes estratgicas para o alcance dos objetivos propugnados ao setor de transportes no Plano Nacional de Logstica e Transportes, do governo federal. So apresentadas as referncias internacionais sobre o tema e os desafios e benefcios da reestruturao da matriz de transportes brasileira. Discutem-se o histrico recente e as perspectivas do setor, partindo da viso integrada, sistmica, atentando para fatores econmicos e institucionais. Traado o panorama geral da infraestrutura e da logstica, so abordados os aspectos de regulamentao, o desempenho dos mercados e os desafios futuros nos diferentes modais. Os principais elementos abordados fundamentam as avaliaes e as propostas para o desenvolvimento da infraestrutura de transporte e da logstica de cargas brasileira.

ABS TR AC T
The article discusses the importance of logistics for a countrys economy and refers to a set of strategic efforts to achieve the goals established for the transport sector in the federal governments National Plan for Logistics and Transport. The introduction presents the international references on the subject and the challenges and benefits in restructuring the Brazilian transport matrix. Subsequently, we discuss the recent history and perspectives for the sector, starting with the integrated, systemic view, with attention to economic and institutional factors. After the overview on infrastructure and logistics, the following section addresses aspects of regulation, market performance and future challenges in different approaches. Finally, in the conclusion, the main elements discussed throughout the paper are recapped to sustain the assessments and proposals for development of the transport infrastructure and logistics of Brazilian cargo.

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1. INTR O DU O
A logstica de cargas fundamental para a economia de um pas. O gerenciamento do fluxo de bens e servios perpassa praticamente todas as atividades econmicas, influenciando a competitividade das empresas. Nas ltimas duas dcadas, a logstica assumiu maior relevncia, em funo das presses competitivas decorrentes da maior abertura comercial. O custo logstico no Brasil, por sua vez, estimado em cerca de 11% do Produto Interno Bruto (PIB), denotando sua relevncia econmica. Alm do custo de transporte, esse custo logstico abarca gastos com estoques, com manuseio de carga e com a estrutura administrativa de suporte atividade. Em nvel internacional, dois estudos merecem destaque: Connecting to compete, de 2010, do Banco Mundial, e The global competitiveness report 2011-2012 (GCR 2011-2012), do Frum Econmico Mundial. O estudo do Banco Mundial apresenta o Logistics Performance Index (LPI), indicador que mensura o desempenho logstico de 155 pases, no qual o Brasil figura na 41 posio. Segundo o estudo, as principais deficincias nacionais so os procedimentos alfandegrios e a indisponibilidade de rotas martimas, que indica a existncia de gargalos nos portos. Tambm h espao para avanos na infraestrutura, indicador no qual o Brasil ocupa a 37 posio. O diagnstico citado corroborado pelo estudo GCR 2011-2012, que avalia os principais determinantes do desenvolvimento econmico de 142 pases. Entre os diversos fatores analisados est a qualidade da infraestrutura de transportes: ferrovias, rodovias e portos. De acordo com o estudo, os modais nacionais figuram, respectivamente, nas posies 91, 118 e 130 no ranking global. Alm da qualidade da infraestrutura, a prpria configurao da rede de transportes influencia o desempenho logstico. Pases de grandes dimenses tendem a concentrar sua matriz de transportes de cargas em modais de menor custo unitrio, como o ferrovirio e o hidrovirio, este segundo a disponibilidade de rios navegveis, um potencial competitivo brasileiro. O modal rodovirio utilizado em curtas distncias, nas quais sua operao mais eficiente. China, Estados Unidos e Rssia seguem esse padro. Entretanto, no Brasil, a matriz modal de transporte de cargas tem predominncia do modal rodovirio, que utilizado mesmo para

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grandes distncias e volumes. A necessidade de adequao da matriz aos padres internacionais claramente expressa no Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT), lanado pelo governo federal, em abril de 2007. Na Tabela 1, encontra-se a configurao da matriz de transporte de cargas nacional projetada no PNLT, principal norteador das polticas pblicas do setor de transporte nos ltimos anos.
Tabela 1 Matriz modal de transporte de cargas nacional atual e futura (em %)

Rodovirio Ferrovirio Aquavirio Dutovirio Areo

2005 58,0 25,0 13,0 3,6 0,4

2025 30,0 35,0 29,0 5,0 1,0

Fonte: PNLT (2009).

A dimenso ambiental tambm afetada pela matriz modal, sendo outro aspecto incentivador de sua transformao. A concentrao no modal rodovirio implica maiores emisses e menor eficincia energtica, de acordo com a Tabela 2.
Tabela 2 Eficincia e emisses dos diferentes modais de transporte
Eficincia Carga/potncia
Rodovirio Ferrovirio Hidrovirio

Emisso Consumo CO2 ndice 100 10 5 (kg/1.000 tku) 116 34 10 ndice 100 29 9 NOx (g/1.000 tku) 4.617 831 254 ndice 100 18 6

(t /HP) 5,00 0,75 0,17

ndice 100,0 15,0 3,4

(Litros /1.000 tku) 96 10 5

Fontes: Ministrio dos Transportes, DOT/Maritime Administration e TCL.

Outra dimenso importante, em parte negligenciada no passado, a socioambiental. A relao entre a rede de transporte e as aglomeraes urbanas nem sempre harmnica. O caso mais notrio a invaso da faixa de domnio nos portos e nas ferrovias, situao responsvel por muitos acidentes e prejuzos. A intensidade do trfego e a elevada idade mdia da frota no modal rodovirio tambm so fatores que contribuem para aumentar a quantidade de acidentes fatais, cuja taxa por mil veculos, no Brasil, supera a alem em quase oito vezes, segundo dados da Organizao Mundial de

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Sade (OMS), de 2007. Esses problemas tambm atingem os portos organizados: quando construdos, houve insuficiente avaliao prospectiva de como evoluiria a interface com o meio urbano, inclusive a reserva de reas necessrias ampliao dos acessos rodovirios e ferrovirios. Atualmente, muitas zonas porturias so gargalos na rede de transporte urbana ou so pouco dinmicas economicamente. Este trabalho discute a evoluo recente e as perspectivas da rede de transporte e da logstica de cargas brasileira. Os principais elementos da discusso envolvem a transformao estrutural da matriz modal, com elevao da participao dos modais ferrovirio e hidrovirio, e a necessidade de assegurar boa qualidade da infraestrutura de transporte, inclusive na sua gesto. O artigo analisa os setores ferrovirio, porturio, rodovirio e aquavirio e os operadores logsticos.

2. EV O L U O R E C E N T E E P E R S P E C T IVA S GER AI S
FoRMao de eSTRuTuRa iNSTiTuCioNal
No modelo brasileiro de desenvolvimento gestado na dcada de 1950, o Estado atuava solidariamente com o setor privado, provendo insumos bsicos infraestrutura, matrias-primas e financiamento de longo prazo s empresas privadas. Em funo de sua capacidade de mobilizao de recursos e de seu poder de coordenao, o setor pblico investia em infraestrutura e nas indstrias de base, que exigiam grandes montantes de capital e demandavam longo perodo para a amortizao dos investimentos. Em que pese seu esgotamento, o modelo nacional de desenvolvimento foi capaz de impulsionar a economia e fomentar a criao de uma estrutura industrial completa. Entretanto, durante a dcada de 1980, a capacidade de investimento do setor pblico, incluindo as empresas estatais, foi reduzida, o que comprometeu a expanso e a qualidade dos servios e bens ofertados, principalmente no setor de infraestrutura.1

para mais informaes, ver cruz (1995) e pgo filho, cndido Jnior e pereira (1999).

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No comeo da dcada de 1990, o desafio era assegurar a qualidade da rede de transportes, diante da escassez de recursos. Em um contexto de reformas, que visavam criao de um modelo de desenvolvimento, o setor de infraestrutura passou por diversas mudanas, que, em ltima instncia, objetivaram ampliar a participao do setor privado. Mais do que superar as restries financeiras do setor pblico, esperavam-se ganhos de eficincia, que se refletiriam na melhoria da qualidade dos servios prestados [Pinheiro (1996)]. Por envolver um setor estratgico, em uma indstria com diversas especificidades, o processo complexo e exige novas estruturas institucionais entre elas leis e agncias reguladoras essenciais para o sucesso da reforma. O marco fundamental da reforma setorial foi a Lei de Concesses 9.879/95, que regulamentou o art. 175 da Constituio Federal, e criou condies jurdicas para que concessionrias privadas passassem a operar servios pblicos. Em funo da heterogeneidade setorial, cada segmento exigiu um marco regulatrio especfico, responsvel pela estrutura institucional-legal que delimita seu funcionamento. O setor pblico manteve a responsabilidade pela formulao de polticas pblicas e de regulao setorial, assim como parte dos direitos de explorao. O ingresso do setor privado foi realizado com a concesso de direito de explorao de determinados servios e ativos, obtidos, fundamentalmente, por meio de licitaes.2 Na nova configurao setorial, ao Poder Executivo coube o papel de formulao de polticas pblicas, monitoramento e planejamento estratgico. Inicialmente centralizadas no Ministrio dos Transportes, as atribuies relativas ao setor porturio foram assumidas pela Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica(SEP/PR), criada para priorizar o setor, em 2007. Posteriormente, em 2011, para a gesto do setor de aviao civil, incluindo a estrutura aeroporturia, foi criada a Secretaria de Aviao Civil da Presidncia da Repblica (SAC/PR). Por sua vez, as agncias reguladoras setoriais foram encarregadas das atividades de regulao

No setor porturio, os terminais em portos organizados so arrendados, enquanto os terminais de uso privativo (TUPs) so autorizados, quando no configuram a prestao de servio pblico.

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e fiscalizao setorial. Conforme enunciado, o setor privado compartilha com o setor pblico a gesto de ativos e servios setoriais. O novo ordenamento setorial, expresso na Lei 10.233/01, de 5 de junho de 2001, mostrado, esquematicamente, na Tabela 3:
Tabela 3 Ordenamento do setor de transportes
Segmento/funo
Ferrovirio Rodovirio Porturio Aeroporturio

Formulao de polticas Ministrio dos Transportes Ministrio dos Transportes Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica Secretaria de Aviao Civil da Presidncia da Repblica

Regulao e concesso ANTT ANTT Antaq Anac*

Gesto dos ativos Privada Pblica e privada Pblica e privada Pblica e privada

Fonte: Elaborao prpria. * Criada por meio da Lei 11.182, de 27 de setembro de 2005.

Apesar da heterogeneidade dos segmentos, a atividade de transporte demanda uma viso integrada, tanto regional, quanto modal. O Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte (CONIT), vinculado Presidncia da Repblica e integrado por vrios ministros de Estado,3 o instrumento previsto na lei para propor diretrizes estratgicas e harmonizar as polticas setoriais de transporte. Entretanto, o CONIT mostrou-se insuficiente para assegurar a integrao modal, principalmente no nvel de planejamento.4 A seo de transporte do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), um conjunto de projetos e aes que seria fundamental para sustentar o crescimento da economia, foi baseada no PNLT, que se tornou o principal suporte para a formulao de polticas pblicas e definio de projetos de investimento. Em sua segunda verso, o PAC 2, lanado em 2011, o foco foi ampliar a rede de transportes, com aes para promover a interligao entre os modais. O alcance da ambiciosa transformao estrutural da matriz nacional de transporte de cargas, expressa no PNLT, tambm depende da expanso dos modais

Transportes (presidente), Casa Civil da Presidncia da Repblica, Defesa, Justia, Fazenda, Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, Planejamento, Oramento e Gesto, Cidades, Meio Ambiente e Secretrio de Portos da Presidncia da Repblica. 4 A primeira reunio do CONIT foi realizada em novembro de 2009. O governo federal manifestou interesse em tornar a atuao do rgo mais efetiva.
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ferrovirio e hidrovirio, sendo que este carece de uma agenda poltica e da constituio de um arcabouo institucional que definam responsabilidades, incentivem a modernizao das administraes hidrovirias e dotem o setor de recursos para a realizao dos investimentos necessrios sua expanso.

Perspectivas gerais
Depois de longo perodo de baixo crescimento econmico, a economia brasileira expandiu-se, em mdia, cerca de 4% a.a. nos ltimos oito anos, apesar da crise internacional eclodida em 2008. As estimativas do Fundo Monetrio Internacional (FMI),5 publicadas em seu World Economic Outlook, em abril de 2012, projetam a sustentao dessa trajetria nos prximos anos. Em um contexto de maior integrao comercial, as perspectivas de crescimento da economia brasileira exigem a expanso e a melhoria da infraestrutura de transportes, elemento crucial para a competitividade da produo nacional de bens. A estratgia governamental apoiada na transformao estrutural da matriz modal de transporte de cargas e no aprofundamento do programa de concesses. Espera-se, no fim do processo, a obteno de uma matriz modal equilibrada, com uma rede de transporte mais extensa, de melhor qualidade e com gesto eficiente. Mapeamento realizado pelo Ministrio dos Transportes indica a necessidade de investimentos de R$428bilhes, em valores de junho de 2011, na expanso dos diferentes modais, de 2008 at 2023, conforme Grfico 1. Esse esforo seria dividido entre os setores pblico e privado. A elevada participao dos modais ferrovirio e porturio reflete o objetivo de rebalanceamento da matriz modal de transporte de cargas. O elevado montante de inverses no modal rodovirio, por sua vez, atende a necessidade de manuteno da extensa malha rodoviria. Os principais desafios na consecuo dos objetivos propostos so a capacidade de investimento e a qualidade da gesto dos ativos.

Apesar da deteriorao do cenrio econmico no perodo compreendido entre a divulgao das projees do FMI e a finalizao deste artigo, as estimativas mais recentes do Boletim Focus, do Banco Central do Brasil, de 8 de junho de 2012, exceo de 2012, cujo crescimento do PIB previsto em 2,5%, no indicam qualquer modificao substantiva da trajetria traada.

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O levantamento do Departamento de Transportes e Logstica, da rea de Infraestrutura, do BNDES, com base nos projetos apresentados ao Banco nos setores porturio, ferrovirio e rodovirio,6 acrescidos dos investimentos pblicos do governo federal previstos no PAC e dos estados nos projetos que contam com a contrapartida do BNDES, aponta um investimento no setor na casa de 0,8% do PIB, aqum do necessrio, de acordo com a projeo do Ministrio dos Transportes. A despeito da diversidade de avaliaes sobre o estado das contas pblicas, o diagnstico de relativa limitao para ampliao dos gastos pblicos praticamente consensual. A principal alternativa ampliar o programa de concesses no setor de transportes nos setores rodovirio, aeroporturio e porturio. Complementarmente, no setor porturio, as concesses poderiam abranger as administraes porturias, enquanto no segmento rodovirio, as parcerias pblico-privadas (PPP) viabilizariam uma grande expanso do Programa Federal de Concesses Rodovirias. A transferncia de ativos para a gesto do setor privado, em geral, est associada melhoria de qualidade, que pode ser exigida por meio de parmetros tcnicos especificados nos editais e nos contratos de concesso.
Grfico 1 Investimentos previstos no PNLP (em R$ bilhes)
Outros Aeroporturio

10

22

Rodovirio 124

202 Ferrovirio

69 Porturio

Fonte: Ministrio dos Transportes.

Pleitos de financiamento ou de participao por meio de instrumentos de renda varivel.

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A participao do setor privado redundou em novos mecanismos de financiamento aos investimentos, alm do tradicional apoio do BNDES. No perodo recente, foram lanadas vrias sries de debntures de longo prazo, um instrumento com elevado potencial de crescimento. Tambm h casos de abertura de capital em bolsa de valores, movimento que tende a crescer nos prximos anos, quando so esperadas novas ofertas pblicas de aes de empresas do setor de transportes. Em termos gerais, a estratgica pblica engloba:
1. 2. 3. 4. 5.

expanso da infraestrutura ferroviria; ampliao das concesses rodovirias; reforma regulatria nos portos e nas ferrovias; maior competio na operao setorial; elaborao de um plano diretor estratgico para novos investimentos no setor aquavirio (hidrovias); participao do setor privado na expanso aeroporturia.

6.

3. ANL I S E DA IN F R A E S T R U T U R A DE TRANSPORTES E DA LOGSTICA BRASILEIRA


SeToR FeRRoviRio
Os diagnsticos a respeito do desempenho recente e das perspectivas do setor de transporte ferrovirio de cargas brasileiro so de grande interesse, por se tratar de prestao de servio pblico essencial e por envolver parte importante da cadeia da economia de exportao. Algumas dessas anlises reputam a posio de monopolista regional como a responsvel por algumas mazelas ainda existentes no setor (como a prtica de preos com base no modal concorrente e/ou a existncia de demanda reprimida). Entretanto, deve-se ressaltar que, depois da entrada do setor privado na operao do sistema, a expanso da taxa de investimento no segmento superou significa-

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tivamente o crescimento do PIB,7 atestando o resultado positivo do processo de concesso, ainda que sujeito a aperfeioamentos. Apresentam-se, a seguir, comentrios a respeito do desempenho recente e das expectativas e desafios ao crescimento do setor e da recuperao e expanso da indstria ferroviria instalada no pas, do ponto de vista do financiador de cerca de 30% dos investimentos setoriais agregados, o BNDES.

Etapas de desenvolvimento recente


reconhecido o desenvolvimento recente do setor ferrovirio em etapas distintas. Entre 1996 e 1999, a malha ferroviria operada e mantida pela RFFSA8 foi concedida ao setor privado (na maioria dos casos, por trinta anos), sendo segregada em seis malhas regionais.9 O modelo de outorga utilizado incluiu, cumulativamente, a concesso do direito de explorao do uso da malha e o arrendamento dos ativos operacionais e de apoio para operao do transporte ferrovirio pelos novos concessionrios (monoplio setorial regional e verticalizado).10 Nesse perodo, houve recuperao dos ativos concedidos (infraestrutura da via permanente e material rodante11) que estavam, de certa forma, degradados pela reduo dos investimentos e dos gastos em manuteno corrente depois de 1993, quando foi decidida a opo pela outorga do sistema. Os dados operacionais de produo12 e de acidentes registrados no fim do perodo mencionado apenas refletiram, de forma global, o nvel que j era executado pela RFFSA em 1993, aps queda verificada nos primeiros anos de concesso, notadamente na produo.

Entre 2000 e 2010, a taxa mdia anual de crescimento do investimento do setor ferrovirio foi de 11,1% a.a., segundo dados da Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), enquanto o crescimento do PIB foi de 3,6% a.a., segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). 8 Rede Ferroviria Federal S.A.: sociedade de economia mista, criada em 1957, vinculada ao Ministrio dos Transportes, responsvel pelo investimento, pela manuteno e pela operao do sistema ferrovirio nacional. Includa no Programa Nacional de Desestatizao em 1992, foi extinta em 2007. 9 Somam-se os sistemas administrados pela Vale S.A., aps o processo de privatizao da empresa, em 1997: a Estrada de Ferro Carajs e a Estrada de Ferro Vitria a Minas. 10 Na prtica, esse modelo acabou por delimitar, na maioria dos casos, a atuao dos operadores privados de transporte ferrovirio, basicamente, sua prpria malha. 11 Locomotivas e vages. 12 Movimentao de carga pelo modal ferrovirio, em toneladas x quilmetro til.
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possvel afirmar que, para os novos gestores, esse perodo foi de aprendizagem, de confrontao com o planejado, de identificao de potencialidades desconhecidas e, por fim, de ajuste de estratgia para o crescimento de longo prazo. A segunda fase, iniciada em 2000, teve como maior marca o aumento dos indicadores de produtividade. Tendo com base os ativos existentes, os indicadores de desempenho comearam a crescer a taxas superiores do crescimento do PIB. Essa fase teve por mrito a melhoria da gesto, a elevao da receita agregada e da produo e a reduo do nmero de acidentes gerais, em funo de investimentos realizados na capacitao de diversos sistemas ferrovirios e na implantao de mecanismos de preveno.13 Essa fase se alongou at 2004-2005, quando tornaram necessrias inverses em novos ativos ferrovirios para o aumento da oferta, notadamente, o aumento da frota de vages e de locomotivas e a expanso de capacidade de suporte da via permanente e dos terminais de integrao. Iniciou-se, pois, uma terceira fase de desenvolvimento, com impacto positivo na indstria ferroviria, com a produo e a entrega, em 2005, de 7.249 vages. A partir de ento, a indstria brasileira de materiais e equipamentos ferrovirios passou a fornecer, em mdia, 4.000 vages/ano durante o restante da dcada, basicamente, para o mercado nacional.14 So investimentos relevantes, no perodo, a instalao de aparelhos de mudana de via, em funo do aumento do nmero de ptios, o aumento da capacidade de trao, com a aquisio de locomotivas novas e a adaptao e modernizao no pas de locomotivas usadas, at ento importadas, e a qualificao da via permanente para uma utilizao mais intensa. A partir de 2009, houve a retomada da produo brasileira de locomotivas de grande potncia,15 com o desenvolvimento de plantas industriais em Minas Gerais (Contagem e, mais recentemente, Sete Lagoas), vinculada ao atendimento dos mercados interno e externo.

Entre eles: a instalao de computadores a bordo das locomotivas, de controle da velocidade mxima das locomotivas por trecho, de detectores de descarrilamento e de temperatura das rodas do trem, de mecanismo de verificao da integridade da composio para evitar arrasto de vages descarrilados, de simuladores para treinamento de maquinistas, de controle centralizado do trfego etc. 14 Na dcada de 1990, a indstria ferroviria brasileira forneceu, em mdia, 70 vages/ano. 15 Potncia acima de 4.000 hp (unidade de medida de potncia de origem inglesa), equivalente a cerca de 3.000 kw, no Sistema Internacional.
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Tabela 4 Produo da indstria nacional (em unidades)

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Vages 7.249 3.668 1.327 5.118 1.022 3.261 5.616

Locomotivas 6 14 30 29 22 68 113

Fonte: Associao Brasileira da Indstria Ferroviria (Abifer).

Registra-se, ainda, o aumento do nmero de terminais intermodais de transbordo de cargas, bem como os investimentos em seu aparelhamento, seja pelas concessionrias diretamente, seja por terceiros, em operaes associadas, por meio de acordos de parceria com agentes econmicos interessados no aumento da oferta ferroviria para o transporte de carga dedicada ou de terceiros, sob contratos de longo prazo. A Tabela 5 registra os principais dados desempenho do sistema ferrovirio nacional, com base nas informaes disponibilizadas pelo Ministrio dos Transportes e, posteriormente, pela ANTT.
Tabela 5 Desempenho do setor ferrovirio de carga
Carga transportada (Milhes de toneladas por quilmetro til) 128.976 138.724 142.446 140.817 155.690 162.235 170.178 182.644 205.711 221.633 238.054 257.118 266.958 245.315 277.922 Distncia mdia (km) Investimentos realizados (R$ mil de 2011) Receitas (R$ mil de 2011) Tarifa mdia (R$ mil de 2011/tku)

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

0,518 0,517 0,524 0,515 0,535 0,531 0,530 0,529 0,545 0,570 0,612 0,620 0,626 0,647 0,639

43.049 1.032.409 890.916 1.260.941 1.567.069 1.697.107 1.131.472 1.734.012 2.770.529 4.428.559 3.291.747 3.441.407 4.880.713 2.974.594 4.495.564

5.669.494 6.023.433 6.129.737 7.671.334 8.658.739 9.894.048 10.897.168 12.656.814 14.217.023 15.553.342 15.423.811

39,80 42,77 39,37 47,29 50,88 54,17 52,97 57,11 59,72 60,49 57,78

Fonte: DTF/STT/MT e ANTT.

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As concluses a seguir derivam das informaes do ciclo iniciado em 2000, quando comeou a segunda etapa de desenvolvimento do setor, depois do processo de concesso.

A taxa de crescimento do investimento realizado no perodo 2000-2010 foi de 11,1% a.a., em termos reais. Por outro lado, a tarifa mdia real subiu cerca de 4,9 % a.a., entre 2000 e 2008, situando-se, em alguns casos, prxima do modal rodovirio, e a carga transportada multiplicada pela quilometragem til, intensidade do uso da via permanente, cresceu 7,0% a.a. no mesmo perodo (pode-se inferir que h potencial de exerccio de poder de monoplio). O crescimento da malha ferroviria disponvel se deu, notadamente, pela expanso da Ferrovia Norte-Sul.16, 17 A distncia mdia elevou-se em quase 20%, o que, de certa forma, est associado utilizao mais intensa dos corredores ferrovirios de maior distncia. A lucratividade setorial obtida no perodo foi reinvestida no sistema, j que parte significativa do investimento (estimada em 56%) foi financiada pela gerao prpria de caixa (autofinanciamento). O lucro econmico do perodo reverteu, pois, para aumento da capacidade do sistema. H concentrao no atendimento a clientes com altos e recorrentes volumes, como seria de esperar, uma vez que o transporte ferrovirio de maior distncia e de maior volume o mais adequado ao modal. H concentrao do servio nas cargas consideradas cativas do modal ferrovirio18 (notadamente, os granis slidos), ainda que o nmero de contineres movimentados pela via ferroviria tenha crescido 16,4% a.a. no perodo (o sistema, por diversos fatores, mantm preponderncia no transporte de minrio de ferro e carvo mineral).19

A partir do PAC, o financiamento da extenso da malha ferroviria no pas conta com a aplicao de recursos pblicos diretos, destinados implantao das ferrovias administradas pela Valec Engenharia, Construes e Ferrovias (Valec), empresa pblica vinculada ao Ministrio dos Transportes. empresa foi atribuda a funo de, entre outros, construir e explorar a infraestrutura ferroviria pblica (estradas de ferro, sistemas acessrios de armazenagem e de transbordo de cargas e instalaes e sistemas de interligao de estradas de ferro com outras modalidades de transporte). 17 A expanso das ferrovias Ferronorte e Transnordestina, em implantao, ainda no foi captada na extenso quilomtrica da rede. 18 Cargas em que o modal concorrente, o rodovirio, tem baixa ou nenhuma viabilidade econmica (vantagem comparativa). 19 O transporte de minrio de ferro e carvo mineral, que representava 77% em 2000, representou 78% da produo em 2011.
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Ainda baixa a interconexo entre as malhas. As operaes de direito de passagem acabam por constituir obstculo interpenetrao.

Desenvolvimento do marco regulatrio ferrovirio


Muito se tem debatido sobre as condies para o crescimento do modal ferrovirio no Brasil, notadamente com relao a trs aspectos distintos: necessidade de maior insero do modal em cargas consideradas no dependentes (carga geral e granis lquidos); aumento da oferta de servios para atendimento da demanda reprimida; e necessidade do crescimento da extenso da rede, haja vista as dimenses continentais do pas e o deslocamento das fronteiras de produo. Nos ltimos anos, percebe-se, nitidamente, um esforo regulatrio para reduzir o poder de monoplio dos concessionrios, visando alcanar um resultado setorial mais interessante que o atual, do ponto de vista do usurio. Entre esses esforos, destacam-se a reduo de obstculos interpenetrao de concessionrios ferrovirios na malha de terceiros, a (re)definio de metas contratuais de produo e de segurana,20 e, mais recentemente, a definio de metodologia para a aferio de tarifas-teto por tipo de carga transportada. Em 2011, a ANTT lanou trs Resolues (3.694, 3.695 e 3.696) importantes para o setor. De um lado, busca promover o aumento da oferta do sistema concedido, valendo-se para tal do Regulamento dos Usurios que define, entre outros, o direito do usurio investidor.21 De outro lado, procura estimular a competio intramodal, por meio de: (i) regulamentao das operaes de direito de passagem e de trfego mtuo, visando maior interpenetrao de um concessionrio em malha administrada por outro;22 e (ii) definio de metas de produo por trecho de cada concessionrio, para possibilitar, teoricamente, a utilizao por terceiros da capacidade instalada no utilizada.23

Ocorrida no passado. Agente econmico que, em parceria com o concessionrio operador, investe no aumento de capacidade do sistema ferrovirio para o transporte de carga de seu interesse, obtendo do concessionrio operador uma reduo no preo do frete por tonelada transportada equivalente ao custo anual do capital investido. 22 Na inexistncia de acordo entre as partes envolvidas, a ANTT regular o preo do direito de passagem das composies. 23 A informao sobre oferta (capacidade) e demanda por trecho de cada concessionrio dever se tornar pblica, por intermdio da ANTT.
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A estipulao de metas operacionais, relacionadas necessidade de expanso da oferta ferroviria, com vistas ao atendimento da demanda reprimida pode significar reduo do poder de monoplio dos concessionrios.24 O conjunto desses regulamentos procura, de forma geral, promover o aumento da taxa de investimento agregada, da oferta ferroviria e da competio intramodal, em benefcio dos usurios do sistema.

Desverticalizao setorial
A expanso da malha ferroviria suscitou debates acerca da organizao setorial, com propostas mais estruturais, entre as quais, a de implantar um modelo competitivo na operao ferroviria. Nos termos previstos na Lei 11.722, de 17 de setembro de 2008, esto outorgados Valec a construo, o uso e o gozo de vrias novas ferrovias, totalizando at 9.740 km de extenso, cerca de um tero da malha nacional.25 Com parcela significativa do investimento fixo em expanso ferroviria sob a responsabilidade do setor pblico, est aberta a possibilidade de uma operao desatrelada da gesto da infraestrutura, situao no prevista nos contratos de concesso em vigor. Trata-se da separao da gesto da via permanente da prestao do servio de transporte. Essa opo pode permitir, sob determinadas condies, a estruturao de um mercado contestvel26 no transporte, visando obteno de preos o mais prximo possvel dos custos.27, 28
Como monopolistas setoriais regionais, haja vista o modelo de concesso utilizado, as empresas concessionrias podem se valer de restrio de oferta e de preos mais elevados que os competitivos, o que seria combatido pela regulamentao por meio de (ambiciosas) metas de expanso da oferta dos servios, possibilidade existente nos contratos de concesso. 25 Ferrovia Norte-Sul, EF-151, com 3.100 km de extenso (de Belm, no Par, at Panorama, em So Paulo); Ferrovia EF-267, com 750 km de extenso (de Panorama, em So Paulo, at Porto Murtinho, no Mato Grosso do Sul); Ferrovia de Integrao Oeste-Leste, EF-334, com 1.490 km de extenso (de Ilhus, na Bahia, at Figueirpolis, no Tocantins); e Ferrovia Transcontinental, EF-354, com 4.400 km de extenso (do litoral fluminense, passando por Muria, Ipatinga e Paracatu, em Minas Gerais; por Braslia, no Distrito Federal; por Uruau, em Gois; por Cocalinho, Ribeiro Castanheira e Lucas do Rio Verde, em Mato Grosso; por Vilhena e Porto Velho, em Rondnia; por Rio Branco e Cruzeiro do Sul, no Acre; at chegar a localidade de Boqueiro da Esperana, na fronteira do Brasil como Peru). 26 O mercado denominado contestvel quando h possibilidade de entrada e sada sem custos irrecuperveis e o acesso tecnologia existente disponvel. 27 Prximos daqueles definidos em mercado competitivo, no qual h equilbrio entre o poder de vendedores e de compradores do servio de transporte. 28 A aquisio de composies ferrovirias pode se tornar uma barreira entrada de um novo operador. Seria interessante, para o caso em tela, de modelagem de operao competitiva (e contestvel) no transporte ferrovirio, o desenvolvimento incentivado do mercado de leasing de material rodante no pas.
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Esse modelo, entretanto, pode no ser indicado a todos os casos. Para ferrovias com mercados diferenciados, em que h possibilidade economicamente vivel do transporte de mltiplos tipos de carga, como o caso da Ferrovia Norte-Sul, em implantao, seria mais adequada uma estrutura desverticalizada entre infraestrutura e operao. Entretanto, para ferrovias que servem a poucos ou a um nico cliente e onde h baixa diversificao de carga, com a utilizao de grandes lotes e obteno de economias significativas de escala, a estrutura verticalizada a mais eficiente, alm de suprimir custos de transao.

Desafios futuros do modal ferrovirio


Os desafios futuros so muitos para um setor que almeja representar 35% da movimentao de cargas no pas em 2025, segundo o disposto no PNLT. Desde o aumento da capacidade dos acessos porturios ferrovirios, insuficientes, at o aumento da velocidade mdia do sistema existente, baixa e incompatvel com cadeias de distribuio de cargas de maior valor agregado, importantes investimentos devero se tornar prioritrios para o alcance das metas propugnadas. reconhecida a necessidade de ampliao da infraestrutura ferroviria para a superao de gargalos logsticos, tais como implantao de contornos de cidades atravessadas por vias frreas, ampliao da rede ferroviria de acesso a portos e terminais e intervenes em ambientes urbanos: vedao da faixa de domnio, construo de viadutos e passarelas para travessia de veculos e pedestres e retirada e transferncia para locais seguros das famlias que ainda moram perto da via permanente. O nmero de acidentes urbanos apresenta vis crescente, haja vista o aumento do nmero de composies na malha e a diminuio do intervalo entre elas, o que motivado por numerosas passagens em nvel crticas e pela existncia de numerosas famlias habitando na via permanente. Avaliaes da Confederao Nacional de Transporte (CNT) do conta de que existem mais de 300 invases e 2.600 passagens em nvel crticas no sistema ferrovirio brasileiro.

250 BNDES 60 ANOS PERSPECTIVAS SETORIAIS

Essa condio impe reduo da velocidade dos trens na travessia das cidades, impactando na velocidade mdia29 e no giro das composies. Na medida em que a carga preponderante do sistema ferrovirio ainda no se insere em uma cadeia em que o tempo de transporte varivel fundamental, essa situao ainda no incmoda e no significa diferencial competitivo. No entanto, para o alcance do desafio da maior insero do modal ferrovirio no transporte da carga geral, no qual o modal rodovirio dominante, o aumento da velocidade mdia nas ferrovias passar a ser primordial. O estabelecimento de um pacto entre poder concedente e concessionrios ferrovirios para a fixao de metas de produo30 e de metas socioambientais objetivas nos contratos de concesso, que conduzam a inverses permanentes na superao de gargalos logsticos ferrovirios, pode se tornar um caminho vivel para o desenvolvimento do setor no futuro prximo. O aumento da velocidade mdia dos trens seria consequncia natural do alcance dessas metas contratuais, com benefcios econmicos aos concessionrios e benefcios socioambientais s cidades atendidas pelo sistema.

Expanso da rede ferroviria no pas


Apesar de o modelo de expanso ser apoiado em investimentos de uma empresa pblica, a Valec, esse processo tambm conta com recursos dos concessionrios existentes. De um lado, a Valec desenvolve a implantao de uma rede de bitola larga, integrada, com recursos pblicos previstos no PAC. Os maiores exemplos so a Ferrovia Norte-Sul, com 3.100 km de extenso, e a Ferrovia de Integrao Oeste-Leste, em cerca de 1.000 km de extenso.31 J a expanso privada do sistema, de outro lado, tem como exemplos a ampliao da Ferronorte, de Alto Araguaia at Rondonpolis, no Mato Grosso, com 266 km de extenso, e a implantao da Ferrovia Transnordestina, na Regio Nordeste, com 1.820 km de extenso,

A velocidade mdia comercial dos trens de cerca de 19 km/h, considerando os tempos de parada. Em 2009, foi de cerca de 21 km/h [ANTT (2010)]. 30 Inclusive de carga geral. 31 No trecho Barreiras-Ilhus, na Bahia.
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tambm previstas no PAC. Ou seja, a expanso recente da rede, em quilmetros de via, tem sido equacionada na proporo de dois teros pelo setor pblico e um tero pelo setor privado. A expanso quilomtrica da rede traz no seu bojo a possibilidade de aumento da distncia mdia de transporte do sistema, importante fator de lucratividade e de atendimento a novos mercados, viabilizando o modal ferrovirio. Essa expanso, que est em sintonia com o papel propugnado ao setor no PNLT, proporciona maior equilbrio da matriz modal de transportes e traz impactos positivos na competitividade brasileira, na matriz energtica de transportes e nas condies socioambientais do transporte de cargas no pas.

Setor porturio
Muitas foram as mudanas no setor porturio depois do advento da Lei dos Portos,32 que modificou a estrutura de funcionamento do setor, notadamente quanto operao da superestrutura porturia,33 que, a partir de ento, se tornou, alm de mais produtiva, majoritariamente exercida pelo setor privado. A referida legislao tambm alterou a funo de produo nos portos, ao reestruturar o uso de mo de obra34 e definir as funes de Autoridade Porturia (AP)35 e do Conselho de Autoridade Porturia (CAP). 36, 37 A taxa de crescimento da movimentao porturia nos ltimos dez anos aumentou 31% em relao ao perodo imediatamente anterior,38 puxada, principal-

Lei 8.630, de 25 de fevereiro de 1993. Instalaes de movimentao de carga. 34 Foi criado o rgo Gestor da Mo de Obra (OGMO), constitudo pelos Operadores Porturios, em cada Porto Organizado, com a funo de, entre outros: (i) administrar o fornecimento da mo de obra do Trabalhador Porturio (TP) e do Trabalhador Porturio Avulso (TPA); e (ii) manter o cadastro e o treinamento profissional competitivo. 35 As APs so responsveis pela gesto do patrimnio pblico e pela sua eficincia, alm de se responsabilizarem pelo investimento na infraestrutura porturia, tendo como contrapartida a cobrana de tarifas, pelo uso da infraestrutura dos usurios do porto. 36 Compete ao CAP, entre outros: (i) zelar pelo cumprimento das normas de defesa da concorrncia atribuio, de certa forma, superposta com a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq), aps sua criao em 2001; (ii) homologar os valores de tarifas pelo uso da infraestrutura porturia; (iii) manifestar-se sobre o programa investimentos em infraestrutura porturia; e (iv) aprovar o plano de zoneamento do porto, todos elaborados e propostos pela AP. Tal fato evidencia certa subordinao da AP ao CAP, com perda de controle de processos administrados pela AP. 37 A Antaq foi criada com a competncia de, entre outros, aprovar as propostas de reviso e de reajuste de tarifas pelo uso da infraestrutura encaminhadas pelas Administraes Porturias. No que diz respeito atuao do CAP, como responsvel por homologar tarifas e planos porturios, no foi revisada a Lei dos Portos. 38 O crescimento da movimentao porturia entre 2002 e 2011 foi de 5,9% a.a., enquanto no perodo de 1992 a 2001 foi de 4,5% a.a.
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mente, pelo crescimento da movimentao de carga geral, situando-se perto de 6%a.a., mas tambm de commodities de exportao. Essa acelerao deve-se ao crescimento da corrente de comrcio brasileiro, inclusive a importao de bens. Por meio de investimentos na superestrutura porturia, na aquisio de equipamentos de movimentao de carga mais produtivos, na extenso da infraestrutura de beros de atracao de navios e na capacidade de prestao de servios logsticos associados, houve compatibilidade entre o crescimento da demanda e a capacidade de ajuste da oferta porturia, chegando situao atual, prxima ou, em alguns portos, acima do limite de capacidade. Diversos so os desafios futuros do setor, entre eles a superao dos gargalos inerentes ao aumento da produtividade e expanso dos ativos da infraestrutura porturia.39 necessrio o fortalecimento da administrao dos portos pblicos, com o aperfeioamento do modelo de governana, que contemple, entre outros, alguma representao da localidade onde o porto est inserido, e maior autonomia decisria no modelo de gesto, inclusive com contrapartida de resultados. Paralelamente, o setor carece de aperfeioamento regulatrio que permita a construo de um ambiente mais estvel, de risco conhecido, propcio ao ingresso de recursos privados de longo prazo destinados a investimentos no aumento da oferta. A capacitao da infraestrutura porturia (fsica e de gesto) um dos maiores desafios a superar.

Desenvolvimento porturio recente


Quando se analisa o tipo de carga movimentada nos portos brasileiros, o crescimento observado no homogneo. Nos ltimos dez anos, a movimentao de carga geral, incluindo contineres, o grande destaque, com crescimento de 8,3% a.a., seguido dos granis slidos, com 6,7% a.a. Por sua vez, quando a anlise recai sobre o tipo de navegao, os navios provenientes da navegao de longo curso foram os que mais frequentaram os portos, representando cerca de 74% da movimentao

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Acessos terrestres e martimos, servios bsicos (energia, gua, saneamento), sinalizao e controle de trfego, qualidade ambiental, manuteno da profundidade dos beros etc.

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realizada em 2011, enquanto a navegao de cabotagem situou-se em 22%,40 segundo os dados do ltimo decnio.
Tabela 6 Movimentao porturia brasileira 2002-2011 (em mil toneladas)
Ano
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Granel slido 301.972 336.276 369.611 392.904 415.728 457.435 460.184 432.985 504.765 543.108

Granel lquido 163.135 161.886 166.555 163.717 175.541 194.599 195.637 197.935 210.371 212.302

Carga geral 63.897 72.628 84.554 92.797 101.564 102.683 112.502 102.011 118.799 130.645

Longo curso 370.783 401.596 447.136 473.057 502.919 559.046 568.405 531.277 616.089 658.096

Cabotagem 137.024 145.927 148.419 150.112 163.520 168.456 167.342 170.253 185.823 193.469

Navegao interior 21.198 23.267 25.165 26.249 26.394 27.215 32.576 31.401 32.024 34.490

Total 529.005 570.790 620.721 649.419 692.833 754.717 768.324 732.931 833.936 886.055

Fonte: Antaq/AEP.

O Brasil dispe de 34 portos pblicos e de 129 terminais de uso privativo. A maioria da carga movimentada nos terminais de uso privativo.41 Das 886 milhes de toneladas movimentadas nos portos em 2011, 577 milhes de toneladas (65%)42 foram realizadas em terminais de uso privativo. A carga geral, entretanto, majoritariamente movimentada nos portos pblicos, sendo que 85% da movimentao de contineres realizada em terminais arrendados nos portos pblicos.43 A movimentao de contineres no Brasil cresceu, em mdia, 9,1% a.a. nos ltimos vinte anos, com crescimento para 10,6% a.a., a partir de 2000. Nos ltimos anos, a expanso foi induzida pelo aumento das operaes de importao. Dois aspectos influenciam esse desempenho: o aumento do ndice de conteinerizao de cargas no pas e a elevao da participao do comrcio de mercadorias no PIB
A navegao de longo curso cresce a taxas superiores da navegao de cabotagem, elevando sua participao relativa nos portos. Entre 2002 e 2011, a navegao de longo curso aumentou de 70% para 74% sua participao relativa no perodo, enquanto a navegao de cabotagem reduziu-se de 26% para 22%, demonstrando dificuldades de insero (exceto contineres). 41 Os terminais de uso privativo so construdos em terreno privado, para movimentao de carga prpria, na forma de uma atividade econmica, inserida em uma cadeia de distribuio verticalizada, oriunda da produo industrial. Complementarmente, podem, tambm, movimentar carga de terceiros (quando tomam a forma de terminais de uso privativo misto), participando de um mercado constitudo por terminais de uso pblico. Os terminais pblicos so aqueles instalados em reas arrendadas nos portos pblicos, que prestam servio pblico, e atendem, indiscriminadamente, todos os usurios. 42 Essa proporo influenciada, em grande medida, pela movimentao de minrio de ferro destinado exportao e de granis lquidos (combustveis e leos minerais) relacionados ao setor petrolfero (516 milhes de toneladas, em 2011). 43 Dados da Antaq, de 2011.
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brasileiro. Depois de 2005, a corrente de comrcio consolidou-se em patamares superiores a 20% do PIB at a crise financeira de 2009, que gerou uma contrao na varivel, mas espera-se o retorno aos patamares pr-crise.44 No mundo, a movimentao de contineres cresceu a uma taxa de 9,4% a.a. no perodo 1990-2010. Entretanto, aps queda em 2009, em funo dos efeitos da crise internacional, o resultado agregado de 2010 no difere de 2008, sinalizando crescimento moderado para o futuro.45

Regulamentao
O marco regulatrio brasileiro, institudo pela Lei dos Portos, delimitou um padro de organizao similar ao do modelo landlord port.46 Entretanto, incentiva a concorrncia entre terminais de uso privativo, quando da movimentao de carga de terceiros, e terminais pblicos, no intuito de maximizar a competio entre terminais e mesmo entre portos, em benefcio dos usurios. O debate atual resume-se forma de atendimento da demanda futura. Onde estar concentrado o aumento da oferta de infra e superestrutura porturia para o enfrentamento dos desafios futuros? Nos terminais (pblicos) concedidos em portos pblicos? Nos terminais de uso privativo, concedidos, prestando servio pblico?47 Em novas unidades porturias, com Autoridade Porturia privada, no modelo fully-privatized port?48 Nos portos pblicos existentes? Novos portos pblicos com Autoridade Porturia privada podem ser concedidos, conforme o j previsto no Decreto 6.620, de 29 de outubro de 2008.

A projeo da consultoria Drewry (2010) aponta um crescimento mdio da movimentao de contineres de 7,56% na Amrica do Sul, entre 2012 e 2015. 45 Entre os dez maiores portos de contineres no mundo, a China concentra mais de 60% da movimentao, com crescimento acentuado nos ltimos cinco anos (2006-2010). Os maiores portos chineses movimentam mais de 20 milhes de TEUs/ano, contra 10 milhes de TEUs/ano do Porto de Roterd, o principal europeu. 46 Definio do Banco Mundial. Significa que a propriedade da terra do setor pblico, enquanto a operao porturia realizada pelo setor privado. o modelo predominante no Brasil e, tambm, no mundo. No Brasil, a Unio detm a propriedade da terra e as Companhias Docas so os administradores dos principais portos pblicos. 47 Requerem nova regulamentao. 48 Definio do Banco Mundial. Significa que tanto a propriedade da terra quanto a operao porturia so detidas/realizadas pelo setor privado, ainda que, no caso brasileiro, em que a movimentao porturia constitui um servio pblico, no deixe de se tratar de um porto pblico, administrado e operado pelo setor privado. Nesse caso, estar sujeito regulamentao mnima que garanta o atendimento indiscriminado a todos os usurios, a qualquer natureza de carga, a qualquer tempo, com preos prximos ao do custo do servio.
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Novas licitaes para a outorga de portos pblicos podem se realizar por meio de regulamentos dispostos no prprio edital de licitao ou, em legislao prpria, que detalhe os limites de atuao da participao do setor privado na figura de Autoridade Porturia.49

Plano Geral de Outorgas e Plano Nacional de Logstica Porturia


Em 2009, a Antaq disponibilizou o Plano Geral de Outorgas (PGO) do setor porturio, planejamento que procurou indicar quais reas poderiam ser utilizadas para a expanso de novos portos e/ou a ampliao de instalaes porturias existentes. Por meio do PGO procura-se, ainda, uma forma de divulgao de polticas de fomento e desenvolvimento do setor. Atualmente, a Secretaria de Portos (SEP) elabora o Plano Nacional de Logstica Porturia (PNLP), com o intuito de traar o panorama porturio nacional para os prximos anos. Segundo a SEP, o PNLP reafirma a retomada do planejamento estratgico de forma sistmica e integrada. O PNLP vem sendo elaborado em parceria com a Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e abrange todos os portos nacionais e os planos diretores dos principais portos brasileiros.

Dificuldades do setor porturio brasileiro


Como visto, as APs exercem papel fundamental no ambiente porturio. Alm da responsabilidade pela gesto do patrimnio pblico, compete AP garantir que a infraestrutura porturia se desenvolva em consonncia com o crescimento da demanda, alm de procurar atuar de forma a fomentar a maior utilizao do porto, em um ambiente de (alguma) competio entre as unidades. Ocorre que as APs dos portos pblicos, ainda que no homogneas quanto sua capacidade tcnica, financeira e operacional, tm um diagnstico geral que

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Algumas questes so relevantes nesse caso, como: (i) a composio societria da AP, quanto eventual participao de operadores (companhias de navegao) ou donos de carga (clientes); e (ii) a autonomia de gesto da AP, no que diz respeito a sua relao com o CAP e quanto utilizao, pelos terminais instalados em reas arrendados, de mo de obra do OGMO. Todas essas questes so consideradas sensveis deciso de participao do setor privado na gesto da infraestrutura. O papel dado AP quanto a questes de segurana, ordem econmica e estabelecimento de preos de servios, tambm pode ser objeto de regulamentao, possivelmente com a participao da agncia reguladora setorial, a Antaq.

256 BNDES 60 ANOS PERSPECTIVAS SETORIAIS

indica desempenho insatisfatrio do papel a elas atribudo. Baixa capacidade de investimento, baixa autonomia de gesto, receita tarifria comprometida com custos e com a liquidao de passivos e dificuldades administrativas gerais50 so condies de contorno do diagnstico do conjunto das Companhias Docas existentes.51 Assim, investimentos de ampliao dos acessos porturios terrestres (rodovirios e ferrovirios), de aprofundamento e manuteno da profundidade do acesso martimo, de sinalizao e controle da chegada das embarcaes, de manuteno da profundidade dos beros e de tratamento da interface entre portos e cidades porturias, acabam por no ocorrer de maneira tempestiva s necessidades do pas.52

Desafios futuros
Diante do exposto, importante que o conjunto das APs, em um breve perodo de tempo, possa:

aumentar a capacidade de planejamento de longo prazo; aumentar a capacidade de investimento; aperfeioar a governana e a gesto; deter capacidade de reviso e formao de preos competitivos das tarifas pelo uso da infraestrutura porturia; tratar os passivos existentes; arrendar as reas existentes de forma competitiva; e fortalecer a postura comercial.

Entre as principais dificuldades enfrentadas pelas Companhias Docas, destacam-se: (i) as tarifas pelo uso da infraestrutura porturia so dependentes de aprovao do CAP e Antaq e nem sempre guardam relao com os custos; (ii) h passivos de toda natureza, ainda no tratados atuariais, trabalhistas e ambientais, que desequilibram o planejamento de longo prazo; (iii) h superposio de funes que acabam por distribuir a responsabilidade administrativa no setor entre diversos rgos; (iv) h problemas socioambientais com dificuldade de tratamento imediato (invaso de moradias precrias em reas porturias, matriz modal de transportes excessivamente dependente do modal rodovirio, conflito entre trnsito urbano e porturio, poluio e gesto do uso do solo do entorno do porto, o que gera dificuldades ambientais diversas nas cidades porturias); (v) o despacho aduaneiro envolve vrias instituies pblicas, mas, apesar dos esforos recentes, ainda no coordenado, o que acaba por elevar o tempo de permanncia da carga no porto, reduzindo a capacidade porturia; (vi) o modelo de utilizao de mo de obra avulsa nem sempre se traduz em vantagem comercial para os terminais porturios; e (vii) falta de regulamentao econmica nos servios de praticagem. 51 Existem sete Companhias Docas no pas: Companhia Docas do Estado do Cear (CDC), Companhia Docas do Par (CDP), Companhia Docas do Rio de Janeiro (CDRJ), Companhia Docas do Estado da Bahia (Codeba), Companhia Docas do Rio Grande do Norte (Codern), Companhia Docas do Esprito Santo (Codesa) e Companhia Docas do Estado de So Paulo (Codesp). 52 Em 2007, por meio da Lei 11.610, foi institudo o Programa Nacional de Dragagem Porturia e Hidroviria, cujos investimentos esto previstos no PAC, conduzido diretamente pela SEP nos principais portos pblicos. Em uma viso mais centralizada, foi atribuda SEP a competncia de estabelecer as prioridades de dragagem de ampliao, fixar sua profundidade e demais condies, bem como de assegurar a eficcia da gesto econmica, financeira e ambiental, por meio da aprovao e da fiscalizao, entre outros, dos programas de investimentos e de dragagem.
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Faz-se necessrio, pois, construir um ambiente no qual as APs tenham condies de sustentabilidade econmica, financeira e socioambiental, maior autonomia, gesto profissional e capacidade tcnica,53 inclusive para elaborao dos planos de expanso e de outorgas das reas para movimentao de carga, segundo normas homogneas e estveis, em um ambiente fiscalizado e que estimule a competio. Esse ambiente propugnado para as APs pblicas, competitivo, seria anlogo ao ambiente necessrio participao do setor privado na infraestrutura porturia. As APs, pblicas ou privadas, so objeto de fiscalizao pela Antaq quanto ao cumprimento de suas responsabilidades, mas podem, tambm, ser objeto de definio de metas de desempenho operacional e ambiental. Registra-se que a participao local na administrao porturia, profissional, desejvel, entre outros aspectos, pela importncia da varivel socioambiental na regio em que o porto se insere e pelo efeito que a chegada da carga porturia causa no trnsito, no uso do solo e na qualidade ambiental das cidades, questes de interesse e de responsabilidade local. Essa atuao, mais descentralizada, a marca dos principais portos europeus e americanos. De forma esquemtica, a Figura 1 mostra uma escala que representa o nvel de centralizao do planejamento porturio e as estruturas de mercado e caractersticas associadas maior ou menor centralidade no planejamento porturio.
Figura 1 Estrutura do setor segundo o nvel de centralizao do planejamento porturio
Menor Nvel de centralizao do planejamento porturio Maior

Planejamento mais descentralizado, maior autonomia (inclusive financeira) de atuao das APs, metas de resultados, incentivo participao local na administrao (estrutura de mercado competitivo)

Planejamento mais centralizado, diviso de responsabilidades, menor autonomia das APs, participao pblica direta no investimento porturio (estrutura de monoplio regional)

Fonte: Elaborao prpria.

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Esses fatores permitiro as APs acessar os mecanismos de crdito disponveis no mercado, viabilizando mais rapidamente os investimentos sob sua responsabilidade.

258 BNDES 60 ANOS PERSPECTIVAS SETORIAIS

Oportunidades e metas setoriais


Alguns portos esto sob forte presso de demanda, tanto pelas possibilidades advindas da exportao de commodities, quanto pelo desenvolvimento previsto do mercado de granis lquidos advindos dos investimentos em petrleo e derivados, em implantao. Entre as vrias alternativas e oportunidades para o setor porturio,54 destacam-se as seguintes:

licitao de novos portos pblicos, na tica da atrao de recursos disponveis do setor privado, de melhoria da gesto e de viabilizao de infraestrutura estratgica ao pas; a existncia de AP privada pode se tornar, tambm, um benchmark para as APs pblicas, reestruturadas e fortalecidas no seu modelo de gesto; expanso da capacidade porturia em funo das novas ferrovias em implantao e em expanso (Ferrovias Norte-Sul, Transnordestina, Integrao Oeste-Leste e de Carajs), notadamente quanto movimentao de granis slidos, minerais e agrcolas; intregrao institucional entre o ambiente martimo e fluvial;55 coordenao do despacho aduaneiro; regulamentao econmica da praticagem; e flexibilizao/reestruturao das condies de contratao e de treinamento da mo de obra avulsa.

Setor aquavirio Hidrovias


O potencial hidrovirio nacional pouco explorado56 e sua utilizao concentra-se na Regio Norte, onde desempenha papel crucial na capilaridade do sistema de trans-

Registra-se que, em 2011, o BNDES realizou chamada pblica para a elaborao de um estudo tcnico do setor porturio, suportado por um termo de cooperao tcnica celebrado entre o BNDES, a SEP e a Antaq, em fevereiro de 2009. Atualmente em fase de finalizao, o estudo analisar e avaliar a organizao institucional e a eficincia de gesto do setor porturio brasileiro e elaborar um conjunto de propostas de polticas pblicas para o curto, mdio e longo prazos. 55 de competncia da SEP a administrao dos portos martimos, enquanto o ambiente hidrovirio e fluvial administrado pelo Ministrio dos Transportes, por intermdio do DNIT. 56 A participao do transporte hidrovirio de cerca de 4% na matriz modal de transportes.
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portes. Um dos principais entraves ao seu desenvolvimento a frgil estrutura institucional e de gesto. A administrao das vias navegveis interiores responsabilidade da Companhia Docas do Maranho (Codomar), por delegao do governo federal, mediante a assinatura de Convnio DNIT/AQ 313/2006. A gesto dividida em oito administraes, definidas pelas bacias hidrogrficas. O impulso ao desenvolvimento do modal depende da emergncia de novo arranjo institucional e da elaborao de plano diretor,57 que implique o fortalecimento da gesto das hidrovias e a definio de metas e intervenes, as quais podero ser includas no PAC, alm de mecanismo de financiamento infraestrutura hidroviria. Os principais investimentos so relacionados construo de eclusas,58 o que deve ser realizado, tanto quanto possvel, de maneira integrada explorao da hidroeletricidade dos rios de maior potencial navegvel.59, 60 A execuo do Plano Hidrovirio Estratgico demandar uma estrutura administrativa dotada de recursos tcnicos e financeiros para as administraes hidrovirias, necessrios ao equacionamento do investimento na capacitao da infraestrutura e manuteno peridica da hidrovia. As diretrizes definidas pelo Ministrio dos Transportes indicam a necessidade de maior sincronia entre a implantao dos empreendimentos de gerao de energia e os necessrios navegao interior. As dificuldades advm do ritmo diferenciado entre a implantao dos projetos dos referidos setores e da forma de financiamento (intempestivo) destes. Esse quadro acaba por viabilizar usinas hidreltricas sem que os dispositivos de transposio hidroviria sejam concomitantemente implantados.61 Duas questes so fundamentais para o transporte hidrovirio: viabilizar a construo das eclusas prioritrias62 e garantir os nveis mnimos de navegao nos trechos em que haver aproveitamento energtico do leito do rio.63

O Plano Hidrovirio Estratgico (PHE) est em desenvolvimento no Ministrio dos Transportes. O PHE estabelecer as diretrizes gerais para o desenvolvimento do setor, incluindo a definio dos investimentos e das diretrizes institucionais e regulatrias. A Antaq, por sua vez, realiza o Plano Nacional de Integrao Hidroviria (PNIH), que consolidar um banco de dados sobre o setor e servir de base para o Plano Geral de Outorgas Hidrovirio. 58 Os investimentos em dragagem, sinalizao, balizamento e estudos ambientais tambm so relevantes. 59 Incluem-se as Hidrovias Tapajs-Teles Pires e Araguaia-Tocantins. 60 As eclusas devem ser, preferencialmente, construdas no barramento e no momento da construo da usina. 61 Ver Diretrizes da Poltica Nacional de Transporte Hidrovirio. 62 Segundo o Ministrio dos Transportes, as 27 eclusas de maior prioridade em aproveitamentos hidreltricos previstos e existentes esto localizadas nos rios Araguaia, Parnaba, Tapajs, Teles Pires, Tiet e Tocantins e resultam em um montante estimado de R$ 11,6 bilhes. 63 Por exemplo, os rios Tapajs e Teles-Pires, onde est prevista a explorao de diversas novas usinas hidreltricas.
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Transporte de cabotagem
O mercado de contineres na cabotagem cresceu 7,6% a.a. entre 2001 e 2010. Houve investimentos na encomenda de navios porta-contineres na indstria nacional e a entrada de novos atores. Entretanto, esse transporte ainda est longe de atingir seu potencial, haja vista a extenso da costa litornea do pas e as condies potencialmente mais econmicas do modal aquavirio. Alguns aspectos so fundamentais para o desenvolvimento mais acelerado do transporte de cabotagem no pas. Entre elas, na carga geral, destaca-se o aumento da frequncia dos navios nos portos, o que requer maior nmero de embarcaes dedicadas, de porte no muito elevado, e operao logstica integrada, com a disponibilizao de servio porta a porta nos mesmos moldes do que oferecido pelo modal rodovirio. Somente dessa forma, o servio rodomartimo poder ser comparvel com o servio concorrente, que flexvel, de alta frequncia e com servios logsticos integrados. Nesse sentido, outros aspectos, de natureza tributria, regulatria e de cunho industrial tambm podem se tornar impulsionadores do desenvolvimento do transporte de cabotagem, em benefcio da economicidade do sistema de transportes brasileiro: do ponto de vista tributrio, as condies definidoras do custo do combustvel para o modal aquavirio (vis--vis o do modal rodovirio); do ponto de vista regulatrio, a correlao entre transporte de cabotagem, bandeira brasileira e indstria de construo naval, inclusive regras de afretamento de embarcaes, alm das exigncias de controle dos contineres de cabotagem pela Receita Federal; e do ponto de vista industrial, a capacidade de fornecimento em prazo e custos competitivos, tendo em vista, entre outros, o cronograma de encomendas de embarcaes oriundo da indstria de explorao de leo de gs. Custos porturios competitivos para transferncia da carga de cabotagem para caminhes, tambm se inserem no quadro necessrio ao desenvolvimento desse tipo de transporte. O conjunto desses aspectos, importante fator de competitividade do transporte de cabotagem, dada sua relevncia econmica, pode ser objeto de propostas especficas de poltica de atuao para o desenvolvimento do modal, inclusive nos moldes do disposto no estudo de portos mencionado.

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Infraestrutura rodoviria
Na dcada de 1990, apesar da recomposio dos investimentos na infraestrutura rodoviria, o estado de conservao da malha era insatisfatrio. Alm de sobrecustos, como o aumento da necessidade de manuteno dos veculos, a baixa qualidade da rede tinha correspondncia com a ocorrncia de acidentes. Na busca pela recuperao da infraestrutura, a principal medida foi a concesso de trechos importantes ao setor privado, que superaria a restrio oramentria do setor pblico, assegurando o nvel de investimento necessrio manuteno das vias. Iniciados ainda na dcada de 1990, os programas de concesses rodovirias brasileiros esto consolidados, com a implantao, nos ltimos 17 anos, de 55 lotes, abrangendo mais de 15,5 mil km concedidos administrao do setor privado, sendo relevantes em nvel internacional. Alm do programa federal, que se encontra em sua terceira fase de implantao, h sete programas estaduais implantados (o do estado de So Paulo em sua terceira etapa), e um municipal (Rio de Janeiro). Nos programas de concesso rodoviria, a gesto da malha transferida gesto privada, que remunerada pela cobrana de pedgios dos usurios da rodovia em contrapartida de investimentos no aumento de capacidade e de segurana e na conservao das rodovias. Alm disso, foi disponibilizada uma srie de servios aos usurios, tais como: atendimento mdico e mecnico, telefonia, centros de atendimento ao longo das vias concedidas, instalao de balanas rodovirias64 e sistemas de informao e controle do trfego. A melhoria da qualidade das rodovias concedidas representa importante benefcio econmico por serem as rodovias de maior fluxo de trfego, as que escoam importante parcela da produo agroindustrial e as que do acesso a alguns dos principais portos do pas. Na pesquisa CNT de 2011, apenas 33,8% das vias geridas pelo setor pblico mereceram classificao timo e Bom, enquanto a mesma classificao foi atribuda a 86,9% dos trechos concedidos. A contrapartida da melhor qualidade o pagamento de pedgio para circulao. Considerados elevados em alguns
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Importantes para a manuteno da qualidade do pavimento.

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casos, os valores de pedgios das primeiras rodadas de concesso, em geral, eram reajustados pelo IGP-M, que podiam descolar da evoluo dos preos aos consumidores. Alm disso, as tarifas de pedgio foram definidas em um ambiente no qual as taxas de juros eram mais elevadas que as atuais, assim como o ambiente de risco pela tica privada. Nos programas de concesso de rodovias mais recentes, em virtude, dos requerimentos de investimentos, da queda do patamar da taxa bsica de juros, da consolidao e da maturidade do processo e da intensificao da competio pela existncia de numerosos interessados, inclusive de capital externo, ocorreram expressivas redues nas tarifas. Adicionalmente, a maioria dos contratos atuais envolve indexao ao IPCA, um ndice mais estvel e aderente estrutura de custos dos consumidores. Outro avano recente foi a assuno de maior responsabilidade pelos concessionrios sobre a compatibilidade entre a capacidade da via e o crescimento da demanda (como a duplicao antecipada de trechos em funo do crescimento acima do previsto do trfego). Estima-se que, no modelo atual, no qual a tarifa de pedgio remunera, majoritariamente,65 os investimentos do setor privado, est em estudo a concesso de cerca de mais 10.000 km, tanto em nvel federal quanto estadual. O desafio atual assegurar uma qualidade satisfatria ao restante da malha pavimentada, mais de 190.000 km. Em face das restries oramentrias do setor pblico, uma sada aprofundar o processo de transferncia de parte das atividades iniciativa privada, com o estabelecimento de parcerias pblico-privadas, nas quais parcela dos recursos que remuneram o investimento do setor privado seria oriunda da cobrana de pedgios e o restante atravs de contrapartida pblica. A viabilizao desse modelo depende da estruturao de fundos para garantir a transferncia da contrapartida pblica.66

Parcela marginal da receita total dos concessionrios de rodovias composta de receitas acessrias, no advindas da cobrana de pedgios. 66 Segundo o disposto na Lei 11.079, de 30 de dezembro de 2004, Lei das PPPs.
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Operadores logsticos
H um desenvolvimento relevante do mercado de operadores logsticos67 no Brasil, notadamente a partir de 1990. Esse desenvolvimento impulsionado por alguns fatores, entre eles:

o processo de terceirizao da logstica na indstria;68 a integrao dos processos de produo, armazenagem, transporte e distribuio; a viso da cadeia de supply chain como elemento de vantagem competitiva: a competio se d na cadeia de suprimentos, ou na cadeia produtiva vista como um todo; a possibilidade de contratao pela indstria de parceiro especializado na melhoria contnua de processos e foco principal no negcio; e o fato de os donos de carga quererem contratar apenas um prestador de servio entre as funes de transporte, armazenagem e distribuio. Estimativas demonstram que a receita total do conjunto desses agentes cresce

entre 20% e 30% a.a. (26% a.a. nos ltimos dez anos, no perodo 2001-2010). As tecnologias de informao utilizadas pelos PSLs envolvem tanto a tecnologia embarcada no veculo (como o rastreamento por satlite da frota e a roteirizao urbana da distribuio de mercadorias), quanto diversas outras ferramentas de gesto, quais sejam: gerenciamento de armazns (WMS); sistema integrado de gesto (ERP); consultas web on-line sobre o rastreamento do servio contratado;69 softwares de simulao e otimizao; leitores pticos e troca eletrnica de dados (EDI).70 Utilizam-se de PSLs os segmentos automotivo, petroqumico, qumico, de alimentao (fast-food), farmacutico e de cosmticos, bebidas finas, vesturio e outros (indstria, comrcio e varejo).

Entende-se por operador logstico a empresa que presta servios simultneos de gesto de transportes, armazenagem e controle de estoques. Ao gerenciar parte ou a totalidade da cadeia de abastecimento de clientes (supply chain), agrega valor aos produtos. 68 Em funo da complexidade que a varivel logstica assumiu no processo produtivo ante a expanso de mercados e a diversidade de solues, tanto o recebimento dos insumos quanto distribuio de produtos acabados, so hoje contratados no mercado, em vez de serem prestados diretamente pelo prprio produtor, havendo uma parceria estreita entre a indstria e os operadores logsticos, prestadores de servio logstico (PSL). 69 Para informar aos clientes, por exemplo, a localizao e o tempo estimado de chegada da carga. 70 Ver site do Ilos.
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Os PSLs so, em grande parte, oriundos de empresas transportadoras. Do ponto de vista operacional, os servios evoluem da prestao pura e simples de transporte rodovirio at armazenagem, administrao de estoques, montagem de kits, abastecimento de linhas de produo, logstica reversa e outros.71 Atingem a maturidade (operadores logsticos consolidados) quando oferecem solues dedicadas e deixam de depender da atividade prpria de transporte, podendo contratar essa funo com terceiros. O fator decisivo passa a ser a inteligncia do processo, por meio do uso macio de tecnologia e capacitao tcnica.72 Nesses casos, as operaes so desenhadas no formato porta-a-porta, incluindo despacho aduaneiro (no comrcio exterior) e demais solues especficas, caso a caso. Poucas so as empresas do segmento de operadores logsticos consolidados, destacando-se os operadores internacionais e algumas empresas nacionais. O mercado brasileiro encontra-se em fase intermediria de desenvolvimento, no qual diversos agentes atuam em processo de diversificao de servios e ativos, ampliando suas atividades e adquirindo empresas. Necessitam de capital e de aperfeioamento da governana para o crescimento, em funo do porte limitado e de administrao tipicamente familiar. Tm a concorrncia de operadores logsticos internacionais. Nesse sentido, uma oportunidade o apoio consolidao do setor, para viabilizar a acelerao do crescimento de empresas brasileiras no segmento. Os investimentos dos operadores logsticos envolvem: armazns, silos, rea de armazenagem, acessos rodovirios e ferrovirios, edificaes administrativas, veculos, equipamentos de movimentao de cargas, sistemas (tecnologia da informao) etc. As oportunidades de mercado sero maiores para as empresas que se capacitarem a realizar logstica dedicada, com ativos dedicados (estruturas operacionais, veculos, equipamentos e sistemas) a solues especficas de clientes, com

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Ver Tecnologstica (2010, p. 56 a 126) e Valor (2008, p. 39). A capacidade tcnica de precificao do valor do servio logstico a ser prestado pode ser medida pela existncia de setor tcnico de engenharia no PSL e a disponibilidade de softwares de simulao e otimizao.

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servios bem precificados, de forma a manter margem operacional diante de um mercado competitivo.

Portos secos
Os portos secos so recintos nos quais so executadas operaes de movimentao, armazenagem e despacho aduaneiro de mercadorias, referente tanto carga de importao quanto de exportao. A administrao de portos secos (tambm denominados EADIs73 e, posteriormente, CLIAs74) como infraestrutura logstica de armazenagem para bens e materiais importados se constitui em um nicho de mercado para operadores logsticos no Brasil, no segmento de insumos do processo industrial. Alm disso, os portos secos podem viabilizar, quando em atuao associada aos terminais de movimentao de carga nos portos,75 a retirada mais rpida da carga porturia da zona primria para o interior, para posterior desembarao (despacho aduaneiro), segundo as necessidades do cliente, de forma a, entre outros benefcios, reduzir o tempo de permanncia da carga no porto, aumentando a capacidade porturia. Ao longo dos ltimos anos, entretanto, houve diversas modificaes no regime jurdico de outorga de portos secos. A explorao antes entendida como atividade econmica, passou para concesso ou permisso de servio pblico (a partir da Lei 9.074, de 7 de julho de 1995, posteriormente, complementada pelo Decreto 6.759, de 5 de fevereiro de 2009). Isso, de certa forma, afetou a utilizao dessa infraestrutura de forma complementar s atividades porturias no desembarao aduanerio de mercadorias, notadamente na hinterlndia dos principais portos pblicos de movimentao de carga geral,76 o que seria desejvel.

Estaes Aduaneiras de Interior. Centros Logsticos Industriais Aduaneiros (MP 320, de 24 de agosto de 2006). 75 Notadamente no segmento de contineres. 76 Portos de Santos, Paranagu e Rio Grande e outros.
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4. CO NC L US O
A globalizao ampliou a demanda pela sofisticao nos servios logsticos, forando integrao e diversificao dos servios para auxiliar a operao da cadeia de suprimentos. A logstica, por sua vez, assumiu papel relevante na determinao do nvel de competitividade das empresas nacionais. Apesar dos avanos recentes, a logstica brasileira est em posio intermediria nas avaliaes internacionais. A falta de balanceamento da matriz de transporte de cargas brasileira, quando comparada de outros pases de dimenses semelhantes, acarreta diversas ineficincias e sobrecustos, afetando a competitividade brasileira. Esse diagnstico motivou a elaborao do PNLT pelo governo federal, cujos investimentos mapeados subsidiaram a elaborao do PAC. Ressalta-se que o equacionamento da questo logstica em um pas com as dimenses do Brasil e com os desafios de crescimento associados reduo das desigualdades regionais complexo e, naturalmente, envolve uma srie de variveis a serem simultaneamente tratadas. O PNLT tem o mrito de reorganizar o planejamento estratgico de transportes e de apontar as aes de mdio e longo prazos necessrias ao desenvolvimento nacional. O desafio maior, entretanto, aumentar a capacidade de realizao tempestiva de projetos que tornem possvel atingir as metas estipuladas para os prximos 13 anos (2025), viabilizando os recursos necessrios para tal.77 Uma das restries existentes o ritmo da varivel investimento, que dever ser acelerado. Em contrapartida, o financiamento desses investimentos requerer novas inverses pblicas e privadas em montante superior ao atual. H espao para ampliao da participao do setor privado na infraestrutura de transportes, principalmente nos segmentos rodovirio, porturio e aeroporturio, inclusive com recursos complementares oriundos do mercado de capitais.78 Alm

notadamente os projetos no mbito do setor hidrovirio, como a estruturao dos corredores de alta capacidade nas hidrovias mais importantes do pas, garantindo o uso mltiplo das guas previsto na lei 9.433/97, de 8 de janeiro de 1997. 78 emisses de debntures, inclusive debntures de projeto (tendo como garantia a receita oriunda do prprio projeto recebveis), captao de recursos de fundos de investimento, oferta pblica de aes e atrao de fundos de private equity, para a ampliao do capital prprio e de terceiros das empresas do setor.
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disso, importante a aplicao da totalidade arrecadada pela Cide79 no setor. O objetivo a elevao do investimento na expanso da logstica, para, pelo menos, 1,2% do PIB.80 Ser necessria, todavia, a criao, no mbito regulatrio, de um conjunto de regras que possam atrair maior participao do setor privado no investimento, notadamente nos setores aquavirio (infraestrutura porturia e hidroviria) e ferrovirio (expanso de capacidade da rede, operao competitiva e superao de gargalos logsticos). Os principais objetivos so a reduo do risco sistmico e a garantia do atendimento indiscriminado a todos os usurios, a qualquer tempo, a preos de mercado, prximos ao do custo do servio. Vrias aes e propostas foram abordadas ao longo deste artigo. Resumidamente, os desafios para os prximos anos podem ser explicitados conforme a seguir:

Reestruturao institucional e de gesto nos portos. Essa ao, conjunta, poder alavancar o desenvolvimento da infraestrutura porturia, ampliando os efeitos da Lei dos Portos, mais concentrados na superestrutura. Aumento da capacidade dos acessos porturios. O Programa Nacional de Dragagem visa ampliar a capacitao do canal de acesso dos principais portos pblicos. Entretanto, o equivalente no ocorre com os acessos terrestres. Viso integrada e aes especficas das APs sero necessrias ao atendimento dos desafios futuros. Reforma regulatria nos segmentos porturio, ferrovirio, aquavirio (transporte hidrovirio e de cabotagem) e rodovirio. Como principais desafios regulatrios esto: o estabelecimento de ambiente propcio participao do setor privado na infraestrutura porturia; a definio de ambiciosas metas contratuais de desempenho no setor ferrovirio; a reorganizao institucional e de gesto nas hidrovias; o incentivo aos fatores-chave de

A Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide), incidente sobre a importao e a comercializao de combustveis, destinada ao pagamento de subsdios (diesel) e ao financiamento de projetos ambientais e de programas de infraestrutura de transportes. Segundo a CNT, em 2010, o valor arrecadado foi de R$ 7,7 bilhes (0,21% do PIB), dos quais R$ 4,3 bilhes (0,12% do PIB) foram efetivamente despendidos em transportes, pouco mais de 52% do total arrecadado. 80 Estimativa com base no investimento necessrio ao reordenamento da matriz de transportes brasileira, previsto no PNLT.
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sucesso do transporte de cabotagem; e a melhoria da qualidade e da segurana do transporte rodovirio.


Aumento da velocidade e da distncia mdia nas ferrovias. As aes visam maior insero do modal no mercado de carga geral e ao aumento da lucratividade do negcio, impulsionando o crescimento da participao relativa do setor na matriz de transportes. Viabilizao do Plano Diretor Hidrovirio Estratgico. A definio de projetos e de mecanismo prprio de financiamento permitir o equacionamento tempestivo dos investimentos na infraestrutura hidroviria. Tratamento das externalidades socioambientais (notadamente nos portos e ferrovias). A atuao firme na soluo desses gargalos possibilitar maior eficincia dos sistemas mencionados e aumento da produtividade na operao, com gerao de importantes benefcios socioambientais. Consolidao dos prestadores de servio logstico. O aumento do porte dos PSLs ensejar o aperfeioamento da governana e o aumento da oferta de servios de maior responsabilidade na cadeia de suprimentos. Definio de funding estvel e suficiente. Possibilitar a acelerao do ritmo do investimento em transportes, necessrio ao reordenamento da matriz modal, segundo o disposto no PNLT. O principal benefcio do conjunto dessas aes ser a reduo do custo logsti-

co brasileiro, o que envolve tanto o custo de transporte, a partir da racionalizao da matriz de transporte de carga, quanto o custo e a necessidade de estoques, integrando a cadeia de distribuio de mercadorias. nesse aspecto que se torna fundamental o papel dos PSLs, oferecendo alternativas logsticas integradas e dedicadas, com uso intenso de tecnologia, em benefcio dos produtores, vendedores e usurios. Estimativas iniciais indicam ganhos superiores a 16% a.a. sobre o custo anual de transporte nacional. A obteno de economias de escala e a melhor eficincia operacional no transporte ferrovirio e aquavirio, advindas do aumento da oferta e do balanceamento da matriz, tendem a amplificar esses ganhos, que podem al-

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canar a marca de 38% a.a. Em termos financeiros, os benefcios estimados podem superar US$ 17 bilhes a.a. e so capazes de chegar, no melhor cenrio, a US$ 40 bilhes a.a. Muitos sero os benefcios ambientais. O setor de transporte responde por mais de 50% do consumo de petrleo e derivados81 e um dos responsveis pelas emisses de gases causadores do efeito estufa. Segundo o Ministrio dos Transportes, a nova matriz reduziria em 41% o consumo de combustveis, em 32% as emisses de CO2 e em 39% as emisses de NOx. A busca pela eficincia energtica, operacional e de gesto do sistema de transporte de cargas, em um ambiente sustentvel, poder promover o desenvolvimento espacialmente mais equnime da economia nacional, valendo-se das vantagens comparativas locais e das potencialidades regionais, e, por fim, o aumento da competitividade das empresas brasileiras.

REF ER NC I AS
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Ver IEA (2009). O setor abrange o transporte de cargas e de passageiros.

270 BNDES 60 ANOS PERSPECTIVAS SETORIAIS

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BIBL I O GR AF I A
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