CONSENSUALISMO E LOCALISMO NA COMPETIO INTERTERRITORIAL

A EXPERINCIA DA AGENDA 21 NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

G U S TAVO D A S N E V E S B E Z E R R A R
E S U M O As Agendas 21 locais, propugnadas pelos compromissos assinados na Rio92, apresentam-se na arena pblica como dinmicas de articulao social destinadas a associar polticas pblicas de ordenamento territorial a dinmicas participativas e preocupao com o meio ambiente. O presente artigo discute as implicaes dos formatos institucionais e dinmicas organizativas das Agendas 21 municipais desenvolvidas no Estado do Rio de Janeiro para a distribuio de legitimidade, autoridade e poder sobre os processos de deciso com impactos sobre o uso e a apropriao de recursos do territrio. A questo de fundo reside em verificar em que medida presses democratizantes por parte da sociedade civil podem estar sendo respondidas com propostas despolitizantes, pelas quais a poltica estaria sendo substituda por uma gesto que se quer consensual de um ambiente que, entretanto, apresenta caractersticas socioculturais mltiplas. L AV R A S

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Planejamento ambiental; localismo; Agenda 21.

A Agenda 21 o documento assinado por 170 governos de pases participantes da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento a Rio-92, apresentando uma srie de diretrizes para o desenvolvimento sustentvel, dentre elas a elaborao de Agendas 21 pelos governos locais. Desde o fim da Conferncia de 1992, muitos municpios iniciaram a experincia de implantao de Agendas locais, partindo, com freqncia, de um conjunto de preceitos e metodologias difundidos pelo Conselho Internacional para Iniciativas Ambientais Locais (ICLEI), agncia internacional sediada no Canad e voltada para o estmulo de instncias locais de governo. Muitos municpios brasileiros comearam a implementar suas Agendas 21 locais mediante Fruns, Conselhos e outros formatos participativos e de formao de consenso, procurando promover a interao de diferentes segmentos sociais em torno do que se mostra entender por princpios da sustentabilidade. A Agenda 21 local veio assim se constituindo numa instncia de articulao social apresentada como capaz de associar polticas pblicas de ordenamento territorial a dinmicas participativas no tratamento das preocupaes com o meio ambiente. Uma vasta literatura tem disseminado, no plano internacional, uma linguagem peculiar compreendendo ferramentas de transformao e elementos de governana local, definindo modelos de hierarquizao espao-temporal na distribuio de aes e instituies, configurando o que se entende por passos para o desenvolvimento sustentvel.1 O presente artigo pretende discutir as implicaes dos formatos institucionais e dinmicas organizativas da Agenda 21 local, desenvolvida no Estado do Rio de Janeiro paR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 7 , N . 1 / M A I O 2 0 0 5 91

1 Cf. Roberts (2000, p.21), Hordijk (1999, p.15), Velsquez (1998, p.30), Freeman et al. (1996, p.71-3) e Selman (1998, p.536-7).

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2 Adotamos aqui o mesmo recurso que Leite Lopes (2004, p.217): usamos o neologismo "ambientalizao" para designar o processo histrico de construo de novos fenmenos pelos quais pessoas e grupos sociais interiorizam as diferentes facetas da questo pblica do meio ambiente.

ra a distribuio de legitimidade, autoridade e poder sobre os processos de deciso que apresentam impactos sobre o uso e a apropriao de recursos territorializados. Para tanto, foram identificados os atores sociais envolvidos na Agenda 21 local, bem como suas estratgias argumentativas relativas s noes de participao, meio ambiente, sustentabilidade, prticas ambientalmente benignas e parceria. A questo terica de fundo reside em verificar em que medida presses democratizantes por parte da sociedade civil podem estar sendo respondidas com propostas despolitizantes, pelas quais a poltica estaria sendo substituda por uma gesto que se quer consensual de um ambiente que, entretanto, apresenta caractersticas socioculturais mltiplas. Temos por hiptese que a criao de redes locais em nome da necessidade de participao nas polticas territoriais ambientalizadas2 pode integrar um movimento mais geral de despolitizao das prticas de governo. Nosso esforo analtico procurou evidenciar como a Agenda 21 no Estado do Rio de Janeiro se articulou com a esfera poltica instncia de construo e manifestao das vontades de distribuio do poder. O material emprico observado foi constitudo pelos discursos e prticas que associam polticas pblicas de ordenamento territorial, meio ambiente e dinmicas participativas no Estado do Rio de Janeiro, com ateno particular aos casos da Agenda 21 do Morro do Preventrio em Niteri, do municpio de Angra dos Reis, e da ilha de Paquet, no municpio do Rio de Janeiro. A pesquisa que deu origem a este texto foi realizada por meio de entrevistas com atores relevantes, leitura de documentos e observao de algumas reunies de implementao da Agenda 21 no Estado do Rio de Janeiro.

HISTRICO E FORMATO INSTITUCIONAL

Em observncia ao acordo firmado com a Comisso Pr-Agenda 21 do Rio de Janeiro ainda no perodo eleitoral, o ento governador Anthony Garotinho instituiu por decreto a Comisso Executiva da Agenda 21 Rio, em 5.5.1999, com base na Lei n.2.787/97 aprovada pela Assemblia Legislativa. No mesmo decreto, estipulou-se como meta a apresentao de uma cesta de programas e projetos prioritrios, aps um ano de exerccio da Comisso Executiva. Desde o incio, essa Comisso identificou um desafio fundamental: quebrar o que acreditava ser uma lgica estritamente setorial que atravessaria as diversas secretarias e rgos executivos do governo do Estado. Em contraste, tentarse-ia construir propostas transversais, caracterizadas por introduzir a noo de desenvolvimento sustentvel nas pastas que no compem estritamente o aparato ambiental do governo do Estado. Para isso, a Comisso acreditou ter descoberto uma metodologia simples: cada secretaria deveria selecionar um ou mais projetos que contemplassem uma dimenso do chamado desenvolvimento sustentvel. Apresentando os projetos numa rodada de discusso promovida pelo grupo executivo, o consenso em torno deles seria trabalhado e resultaria, ento, no primeiro Programa Estadual da Agenda 21 Rio de Janeiro (L. Souto in Boletim, n.1, p.1). A funo inicial qual se dedicou a Comisso Executiva da Agenda estadual foi a de divulgar o instrumento e disseminar os seus princpios e postulados nos municpios do Estado. Nos dias 2 e 3 de dezembro de 1999, realizou-se a Primeira Conferncia Estadual Fluminense da Agenda 21, com a presena de mais de quinhentas pessoas, entre empresrios, representantes de universidade e centros de pesquisa, ONGs, e o que foi iden92 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 7 , N . 1 / M A I O 2 0 0 5

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tificado como cidados comuns, alm de quarenta prefeitos municipais do Estado. Nela organizaram-se trs grupos de trabalho (GT) expressivos das principais preocupaes e objetivos da Comisso estadual: 1) suporte financeiro e recursos, 2) mobilizao e informao e 3) parceria e formao de consensos. Com o mesmo intuito de divulgar a Agenda e seus princpios, a Comisso organizou cursos para gestores" por regio, como a Baixada Fluminense e a Regio dos Lagos. As prefeituras convidadas a participar dos fruns e cursos para gestores faziam de prprio punho o recrutamento dos atores sociais que representariam cada municpio, entre membros do poder pblico, do empresariado e da sociedade civil.3 Um consrcio composto por vrias ONGs foi designado responsvel por ministrar os cursos. Podemos observar inicialmente que antes de se discutir uma agenda especfica do Estado, como previa o decreto, foi priorizado o fortalecimento do local: a Agenda estadual, ao menos nesse primeiro momento, seria o resultado do mosaico de agendas municipais, com o Estado sendo apenas o articulador das experincias localizadas. Por exemplo, a Conferncia Regional Sul Fluminense, realizada em julho de 2000, foi mais um exerccio de sensibilizao dos municpios envolvidos em promover suas prprias Agendas do que uma tentativa de pensar a especificidade integrada da regio Sul do Estado como um todo. A estratgia adotada foi a de apresentar a experincia dita exemplar de Volta Redonda e incentivar os demais municpios a tomarem-na por modelo. Vale lembrar que o engajamento na Agenda opcional; da o esforo de sensibilizao executado pela comisso Pr-Agenda com vistas a conseguir a adeso das prefeituras. Esse carter no-obrigatrio da Agenda j evidenciava uma importante diferenciao com relao a outros instrumentos de ordenamento territorial consagrados, como o Plano Diretor, obrigatrio em cidades com mais de vinte mil habitantes. As conferncias de divulgao da Agenda, tais como a I Conferncia Estadual e a Conferncia Sul Fluminense, alm da prtica de exibir as experincias exemplares de alguns municpios, caracterizaram-se pela tentativa de levar alguma sensibilidade ambiental aos tcnicos da administrao pblica e aos empresrios, mediante a exposio de alguns conceitos e princpios considerados portadores da sustentabilidade.4 Um aspecto fundamental seria, ainda, o de mostrar sociedade o quanto o empresariado industrial j se estaria modificando, adquirindo uma satisfatria racionalidade ecolgica. A exibio das novas virtudes do empresariado veio sempre acompanhada da sensibilizao para a importncia de a sociedade civil construir uma relao de parceira com esse ator, utilizando-se do raciocnio de que ele o maior responsvel pelo desenvolvimento5 na noo de desenvolvimento sustentvel proposta pela Agenda. Percebe-se j a que, nas Agendas 21, os empresrios deveriam ser aceitos como atores do planejamento,6 em contraposio concepo de tradicionais instrumentos de ordenamento territorial, em que a atuao desses deveria ser regulada pelos dispositivos de planejamento governamental.7 No Estado do Rio de Janeiro, as experincias que podem ser destacadas so as da prpria capital, de Angra dos Reis e de Volta Redonda, sendo esses tambm exemplos amplamente utilizados para sensibilizar outros municpios. significativo que essas trs sejam tambm as cidades marcadas pelas problemticas ambientais mais notrias do Estado, onde historicamente constituram-se embates socioambientais de expresso e onde atualmente se procura desvincular a imagem das cidades da imagem da poluio ou do perigo ambiental. No item que trataremos a seguir, aprofundaremos a investigao dessa contigidade entre a preexistncia de conflitos socioambientais histricos e o desenvolvimento de Agendas municipais, esforo que pode contribuir para uma melhor compreenso da naR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 7 , N . 1 / M A I O 2 0 0 5 93

3 Mais especificamente, cada municpio tinha direito a duas vagas: uma obrigatoriamente pertenceria a um tcnico governamental, enquanto a outra, a um membro de "organizao social local", estando o poder municipal, portanto, livre para optar entre um representante do setor empresarial ou da sociedade civil. Os nicos critrios sugeridos para tal recrutamento seriam o "potencial multiplicador" e a "capacidade de estabelecer parcerias" da entidade. 4 A estratgia para convencer os setores empresariais a adotar prticas "sustentveis" , em geral, a de apelar para a prpria lgica de mercado, que hoje em dia beneficiaria mais, em termos econmicos, aquele que no "desperdia" recursos, contendo seus gastos em energia, gua e em matrias-primas extradas do meio ambiente. 5 Cf. Exposio de Aspsia Camargo, na ocasio, chefe da assessoria tcnica da secretaria-geral da Presidncia da Repblica, na Conferncia Regional Sul-Fluminense da Agendas 21. 6 Essa participao integrada entre Estado, empresariado e sociedade civil, visando ao consenso entre as partes, propalada pelos coordenadores da Agenda estadual como um "Novo Projeto Civilizatrio", construdo em oposio ao que identificam como um antigo modelo da "construo do inimigo" na relao entre esses setores. 7 Segundo Maricato (1997, p.114-5), o planejamento modernista consolidado no perodo do Welfare State europeu, que ao menos no nvel terico repercutiu no planejamento territorial no Brasil, supunha que as distores de mercado, consideradas indutoras de fenmenos sociais perversos como o desemprego e a concentrao da propriedade fundiria urbana, deveriam ser corrigidas pelo Estado, o que concedia a esse ltimo a primazia sobre os setores privados no papel de estruturar o territrio.

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tureza e da dinmica que assumiram as Agendas 21 no Estado do Rio de Janeiro, seja nos diversos nveis locais (nos municpios) seja em sua costura mais abrangente, no nvel de unidade estadual da federao. Antes de nos debruarmos analiticamente sobre a experincia da Agenda 21 no Estado do Rio de Janeiro, cabe, porm, esclarecer que no foi atingida a meta proposta pelo decreto que a instituiu, aquela tida como de fcil realizao pela Comisso Estadual, que para ela elaborara uma metodologia simples (L. Souto in Boletim, n.3, p.1): no foram apresentadas, ao final da data marcada, dezembro de 2000, as cestas de programas e projetos prioritrios, que, contando com a participao de cada Secretaria de Estado, seriam submetidas s rodadas de discusso organizadas pelo grupo executivo da Agenda. A falha, ou, na melhor das hipteses, o atraso dos operadores da Agenda 21 Rio em cumprir a meta estipulada, talvez no tenha sido somente fruto de uma eventual inoperncia do grupo organizador, muito menos um produto do acaso. Sugerimos aqui que essa causa tem alguma relao com o modo como a Agenda foi situada no contexto das polticas governamentais estaduais e municipais, modo esse que, segundo nossa hiptese, encontra-se condicionado pela prpria natureza do entendimento que se tem do instrumento, o que nos esforaremos a determinar a seguir.

MARCOS ANALTICOS PARA UMA AGENDA CAMALENICA

Qualifica-se, em diversos momentos, a Agenda 21 do Estado do Rio de Janeiro como um instrumento de planejamento e gesto efetivo das relaes entre o desenvolvimento e o meio ambiente, capaz de contribuir para a superao do dilema Estado versus mercado,8 representando tambm uma instncia governativa exemplar para o redesenho da esfera estatal, dadas as suas caractersticas tidas como descentralizantes. Nessa perspectiva, ficam claras as pretenses de seus promotores de virem a influenciar concretamente o rumo das polticas pblicas de ordenamento ambiental no territrio fluminense. Em certas ocasies, admite-se, ainda, outra apresentao da Agenda, mais modesta em suas pretenses. Essa segunda perspectiva a identifica como um frum privilegiado de discusses, como um instrumento que visa contribuir para o renascimento do espao pblico discursivo. No raro, ambas as concepes so apresentadas pelos mesmos documentos ou sujeitos. Na prtica, entretanto, observaremos que o instrumento foi sendo encaminhado de uma forma mais prxima a essa segunda concepo, como uma espcie de dispositivo promotor de uma dinmica discursiva voltada principalmente para a disseminao social de certos valores, tidos como eticamente mais elevados (L. Souto in Boletim, n.2, p.1) por seus proponentes: preservao do meio ambiente, desenvolvimento com distribuio, afirmao do papel da mulher na sociedade, alm da unio de agentes da administrao pblica, empresrios e sociedade civil em torno de objetivos comuns do desenvolvimento sustentvel, para citar apenas os principais. Essa reduo da Agenda sua funo conscientizadora evidenciou-se em diversos momentos de nossa observao emprica, como nos eventos voltados para a educao ambiental, e no prprio escopo de sua metodologia simples (cada Secretaria de Estado tendo como meta mnima engajar-se em pelo menos um tpico que estivesse de acordo com os propsitos da agenda), cujas ambies instrumentais por influenciar o ordenamento ambiental so bem restritas.
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8 Cf. L. Souto, Boletim do Grupo Executivo da Agenda 21 Rio, n.1,p.1.

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A duplicidade das definies e, ao mesmo tempo, a prevalncia de uma concepo mais dialgica do que governativa da Agenda 21 chegaram claramente ao nvel institucional, conforme pde ser observado no processo de constituio da Agenda 21 da cidade do Rio de Janeiro. Inicialmente, o projeto de lei que visava instituir a Agenda 21 na capital fluminense indicava, logo em seu artigo 1, que o programa tinha a finalidade de normatizar, facilitar e integrar as aes necessrias ao planejamento scio-econmicoambiental participativo (Comisso Pr-Agenda 21, n.2) na cidade. No entanto, na verso do Programa da Agenda 21 sancionada pelo prefeito do municpio do Rio de Janeiro, as noes de normatizao e planejamento foram suprimidas, e em seu lugar ficou a idia de formulao de polticas pblicas voltadas para a implementao do desenvolvimento sustentvel.... A quem busca compreender esse instrumento, impe-se, portanto, o desafio de encontrar as razes que induzem a Agenda 21 Rio a ser concebida de uma forma hbrida que, se no apresenta uma contradio extrema entre seus dois discursos de legitimao, evidencia um grau significativo de impreciso quanto sua natureza e finalidade. Nossa hiptese de que o desenvolvimento da Agenda 21 Rio, como um instrumento de gesto com feies que chamamos de camalenicas, pode ser mais bem compreendido e qualificado somente a partir da considerao dos contornos mais gerais que o planejamento territorial e as prticas governativas vm hoje assumindo em escalas globais. Nosso estudo de caso mostrar-se- uma expresso a mais desse conjunto de prticas de gesto que gradativamente vm se disseminando no mundo, acompanhando os movimentos de internacionalizao intensificada dos fluxos econmicos, financeiros e discursivos. Ressalve-se, entretanto, que tais movimentos internacionalizantes encontraram aqui terreno frtil, por certo, em razo das caractersticas histricas do ordenamento territorial no Brasil. Compreendemos assim a Agenda 21 Rio como a expresso de trs cenrios histricos mais amplos: 1) do novo planejamento territorial, 2) da nova esfera simblica da poltica: a ps-democracia consensualista e 3) da tradio brasileira de produo de planos-discurso no ordenamento territorial. De nossa trade de elementos, podemos dizer que os dois primeiros so determinantes dinmicos, enquanto o ltimo constitui o terreno com o qual interagem os outros dois. Assim, deter-nos-emos menos detalhadamente na descrio do terceiro, mais tradicional e referido especificamente maneira brasileira de planejar, e por isso tambm mais familiar ao estudioso do planejamento territorial. J os dois itens primeiros, dinmicos, que exprimem respostas imediatas a questes colocadas contemporaneamente, sero objeto de mais detalhadas ponderaes. Feitas essas consideraes introdutrias, podemos caracterizar individualmente esses trs panoramas que induzem o percurso das experincias da Agenda 21 no Estado do Rio de Janeiro. A AGENDA E O REDESENHO DO PLANEJAMENTO TERRITORIAL O novo planejamento possui como maior caracterstica a adaptao da gesto governamental a uma conjuntura de competio interterritorial por empregos e investimentos, qual se somam prticas governativas mais afeitas aos esquemas de gesto de atores empresariais privados, com nfase na governana local (em detrimento de escalas mais abrangentes, especialmente nacionais). O mais importante nesses planos so as suas intenes, o sentimento genrico que provocam, atingindo subjetividades, desencadeando
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9 A transformao nos esquemas de planejamento territorial teria sido configurada por fenmenos associados crise recessiva de 1973 como desindustrializao, desemprego aparentemente "estrutural", austeridade fiscal, apelo racionalidade de mercado e privatizao e desregulamentao dos fluxos financeiros (cujas operaes passam a dialogar mais diretamente com o mbito local). O autor defende tambm que a frmula do planejamento "empresarial" no foi meramente um produto da crise, mas teria sido, igualmente, um agente ativo da reestruturao produtiva, do modo de acumulao fordista para o modo de acumulao flexvel. 10 Houston, Dallas e Denver teriam "atolado" no excesso de capitais atrados. O autor chama a ateno para as crises de superacumulao como tendncias do capitalismo.

processos em que a dimenso simblica acionada para construir o bom clima de negcio (cf. Harvey, 1996, p.50).9 A pretenso de trazer sociedade uma viso diferente dos atores do mercado, qual fizemos aluso no histrico da experincia da agenda fluminense, tambm um componente fundamental desse novo planejamento. diferena do planejamento que se consagrou no mundo ps-guerra, em que se planejava para corrigir os efeitos do mercado, busca-se agora creditar iniciativa econmica privada uma significativa parcela de responsabilidade na soluo dos problemas urbanos, regionais e ambientais (conforme indica o Relatrio Brndtland, que consagrou a noo de desenvolvimento sustentvel). Ao analisar os novos contornos da governamentalidade urbana, David Harvey caracteriza trs aspectos bsicos desse novo modelo de gesto: a) A parceria pblico-privada: utilizao do poder pblico local para atrair fontes externas de financiamento, novos investimentos diretos e fontes de emprego. b) O carter especulativo dos empreendimentos: em sentido contrrio ao que sugere originalmente a noo de planejamento, joga-se com fatores probabilsticos tanto na concepo como na execuo de projetos (exemplo: preparao de uma cidade para candidatar-se aos Jogos Olmpicos). Seus pacotes prontos visam atrair recursos e empregos volteis. Geram, assim, vulnerabilidade e instabilidade no espao, pois os recursos podem tanto desaparecer por contingncias externas como vir em excesso levando instituies falncia (cf. Harvey, 1996, p.59).10 c) Maior foco atribudo economia poltica do local do que ao territrio: promoo de empreendimentos econmicos pontuais voltados para o incremento dos servios para trabalho, lazer e conhecimento em jurisdies bem delimitadas (exemplo: centros comerciais, centros culturais, centros de entretenimento, escritrios etc.). Para Harvey, as novas feies do planejamento das cidades no representam uma autonomia relativa do poder local, conforme crem os apologistas desse modelo, mas, em sentido contrrio, configuram uma estreita dependncia aos movimentos do capital em regime de acumulao flexvel. Maricato (1997, p.123), por sua vez, chama a ateno para o fato de que os planos estratgicos das cidades, um elemento do contexto ao qual estamos nos referindo, tm o otimismo discursivo como uma de suas principais caractersticas. Assim, seria preciso no mencionar os problemas e, se for possvel, ignor-los, destacar-lhes o lado positivo, j que constituem sempre oportunidades para mudar o jogo. Insistir nos problemas, ou em suas causas atitude tida como catastrofista. Esses novos contornos do planejamento que, segundo Harvey, estariam adquirindo caractersticas empresariais colonizam todo o espectro de sua governamentalidade territorial (como o planejamento urbano e o planejamento regional,11 por exemplo), tambm no ficando de fora, portanto, o ordenamento ambiental. Entretanto, mais do que sofrer um mero efeito extensivo desse planejamento contemporneo, a tutela sobre o meio ambiente tem se apresentado como um dos componentes mais fundamentais a deline-lo: um territrio que tenha a sua imagem associada a um meio ambiente saudvel d um passo frente na competio com outras regies tambm dependentes da entrada de capitais externos. Portanto, os planos de ordenamento territorial devero, nessa conjun96 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 7 , N . 1 / M A I O 2 0 0 5

11 Um exemplo de planejamento territorial conformado nos marcos que estamos indicando est presente nos Eixos Nacionais de Articulao e Desenvolvimento dos PPA (Planos Plurianuais de Investimentos), Brasil em Ao e Avana Brasil: "O discurso governamental pretende que se esteja inaugurando um novo modo de planejar a ao do Estado, onde este seria capaz de exercer o papel de coordenao nos marcos de uma economia aberta e comandada pelo investimento privado ... O planejamento governamental empresta a partir de ento todo um repertrio de conceitos e modos de pensar do universo empresarial ... A razo poltica substituda pela racionalidade microeconmica, com o fim de inaugurar uma nova forma de relacionamento e parceria do poder pblico com a iniciativa privada, visando otimizar a mobilizao de recursos para o planejamento governamental" (cf. BNDES Eixos de Integrao, Marco Inicial, 1998 apud Acselrad, s. d., p.72).

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tura, apresentar sempre algum tipo de retrica ambientalista como estratgia de obteno de legitimidade. nesse contexto do planejamento que irrompem as Agendas 21 em todo o mundo, em mbito global, nacional e local, j influenciadas por esse novo cenrio, o que perceptvel, por exemplo, em seu apelo em favor da governana local e por buscar parcerias pblico-privadas visando elaborao de uma espcie de plano-roteiro. Em cada caso especfico de Agenda 21 local, aplicam-se esses princpios do documento global, forosamente apresentando continuidades, em maior ou menor intensidade, com aquele. O caso da Agenda do Estado do Rio de Janeiro no constitui exceo. Note-se que, no caso das Agendas 21 locais, a tendncia a se tomar emprestado os esquemas do novo planejamento urbano ainda maior, dado que se est falando da cidade como ator poltico. A AGENDA ESTADUAL E A NOVA DIMENSO SIMBLICA DA POLTICA Ps-democracia como vem sendo caracterizado na cultura poltica contempornea o paradoxo que faz valer sob o nome de democracia, a prtica consensual do obscurecimento das formas do agir democrtico, formas tornadas redutveis ao jogo das composies de energias e interesses sociais (Rancire, 1996, p.104-5). Tal dinmica vai constituindo tambm seus contornos institucionais. As Agendas 21, tal como propugnadas por suas principais fontes promotoras, parecem contribuir para esse desenvolvimento, ao tentarem suprimir da esfera simblica qualquer forma de litgio social, seja entre capital e trabalho seja tnico, de gnero etc., que possa comprometer a autocompreenso unitria da sociedade como uma instncia portadora de entendimento entre seus membros, supostamente indiferenciados em suas aspiraes e possibilidades de interveno poltica. Um todo composto de partes pretensamente equivalentes a que se designa de parceiros. Essa dinmica se alimenta de tecnologias de formao de consensos e busca despedir da poltica os sujeitos que reivindicam o direito ao conflito. Afirma Jacques Rancire (1996, p.109):
Todo litgio, nesse sistema, torna-se o nome de um problema. E todo o problema pode ser reconduzido simples falta ao simples atraso dos meios de sua soluo. A manifestao do dano deve ser ento substituda pela identificao do tratamento da falta ... O interlocutor democrtico era uma pessoa indita, constitudo para fazer ver o litgio e constituir suas partes. O parceiro da ps-democracia , por sua vez, identificado parte existente da sociedade que a problematizao envolve na soluo. Da decorre supostamente a composio das opinies no sentido da soluo que se impe por si s como a mais racional, isto , em definitivo, como a nica objetivamente possvel. Assim se afirma o ideal de uma adequao entre Estado gestor e Estado de direito pelo ausentamento do demos e das formas do litgio ligados a seu nome e a suas diversas figuras.Uma vez despedidos os atores arcaicos do conflito social, no haveria mais obstculos para essa concordncia.

Outro aspecto que caracteriza a nova esfera simblica da poltica o consenso quanto submisso do poltico ao econmico. A ao do Estado largamente legitimada por sua impotncia diante dos imperativos de acumulao do capital. Com efeito, para o Estado, tornado refm, o engajamento nas causas da expanso mercantil no mais o seu segredo, mas a prpria fonte de seu crdito poltico. Rancire assinala que o tema
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12 Rancire pe a expanso da esfera do direito ao lado da expanso da esfera mercantil como um componente que vem a constranger o exerccio da poltica hoje. Mas no nos aprofundaremos sobre o caso do direito no presente texto, por no nos servir diretamente para avaliar a experincia da Agenda 21 fluminense. J a expanso das relaes de mercado nos de grande interesse para o estudo.

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da vontade comum substitudo pelo da falta de vontade autnoma na poltica.12 Enquanto isso, o Estado se envolve com o setor empresariado e com as mais variadas organizaes da sociedade civil na trama que busca despedir da poltica justamente os atores que pressionam pelo controle social sobre a esfera mercantil. A forma mais acabada desse disciplinamento dos atores se encontra na disseminao das tecnologias de tratamento do litgio. Nesse quadro, compreensvel que a noo de parceria no configure, em ltima instncia, um mtodo para atingir resultados, mas um fim em si mesmo, visando gerar uma nova forma de relao poltica entre Estado, iniciativa privada e sociedade civil. Ao indicarmos esses fenmenos como pano de fundo da discusso, no estamos sugerindo aqui a existncia de uma conspirao silenciosa entre os promotores das diversas Agendas 21 que, em surdina, armariam uma espcie de golpe contra movimentos sociais potencialmente radicalizados. Ao contrrio de um esforo sistmico e integrado, pretendemos sugerir que, na verdade, o sucesso da disseminao das Agendas 21 entre as administraes pblicas e a iniciativa privada explicar-se-ia pela seduo exercida por um projeto em que a discursividade ambientalista justifica intenes ecolgicas consensuais, que, entretanto, tendem a no arranhar de fato os contornos da poltica ambiental do dado territrio, como veremos mais adiante, na prxima seo do presente trabalho. claro que a disseminao das Agendas 21 em todo o mundo tambm resultado das presses exercidas pelos movimentos socioambientais. Porm, a Agenda 21 global, que inspira todas as demais, parece muito mais ser uma resposta estabilizadora dos setores que visam ajustar o meio ambiente sem questionar os pressupostos do desenvolvimento. Em outros termos, sua dinmica pode simplesmente oferecer uma nova fonte de legitimidade a um modelo de desenvolvimento produtivista que vem sendo questionado pelos movimentos ambientalistas h algumas dcadas. Ao mesmo tempo, preciso reconhecer que, no Brasil, e tambm no caso da agenda 21 fluminense em especial, diversas organizaes ambientalistas tiveram papel ativo nesse movimento de reconfigurao simblica do conflito, pela adoo da noo de participao parceira. Embora seja possvel identificar separadamente, para efeitos analticos, os dois novos cenrios histricos apontados antes (inovaes no planejamento territorial e redefinio simblica da poltica), importante ter em mente que esses fenmenos no operam separadamente no mundo concreto, mas sim numa ntima relao de complementaridade em que causa e efeito se alternam entre um e outro: a ps-democracia um panorama resultante tambm do balano de foras engendrado pelas novas formas flexveis de planejamento e gesto (onde se apela desesperadamente pela unidade dos atores, a fim de no comprometer a estabilidade necessria para capturar os almejados recursos externos), e, por sua vez, o empresariamento da gesto do territrio a prpria expresso da psdemocracia em sua dinmica de buscar legitimao para as iniciativas governamentais sobre o territrio (em geral, uma forma eficaz de disciplinar os grupos que mais contestam a ordem territorial). Um exemplo da imbricao entre o planejamento flexvel e a discursividade ps-democrtica nos fornecido por Asher (1994, p.88), quando identifica que a efetiva estruturao planejada do territrio escamoteada pelo discurso da parceria: nossa cidade ser o que os cidados e parceiros privados fizerem dela, afirmam os prefeitos citados por Asher (ibidem).

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A AGENDA E A TRADIO DOS PLANOS-DISCURSOS Este ltimo item, evidentemente, no se inclui na caracterizao de fenmenos globais contemporneos, sendo, ao contrrio, tradicional e referido mais especificamente maneira brasileira de planejar. Acreditamos, porm, que ele tambm contribui para a explicao desse contraditrio fenmeno, sobre o qual nos debruaremos na prxima seo: por um lado, a divulgao da Agenda 21 como um espao privilegiado para a participao social nas deliberaes de polticas ambientais e, por outro, a efetiva desconsiderao dessa dinmica participativa na experincia prtica. As experincias de Agenda 21 no Estado parecem tanto seguir as tendncias recentes que consagram um planejamento territorial frouxo, pontual e consensualista, conforme apontamos, como tambm parece acoplar-se prtica j histrica das autoridades brasileiras de produzir planos-discurso. Segundo Maricato, os planos-discurso surgiram no momento em que os projetos urbansticos necessitaram incorporar a questo social, a partir da revoluo de 30. Ento passaram tambm a no ser mais executados. Afirma Maricato (1997, p.119): Ele se transforma no plano discurso. No plano que esconde ao invs de mostrar. Esconde a direo tomada pelas obras e pelos investimentos que obedecem a um plano no explcito. Hoje, no momento em que os instrumentos de ordenamento urbano so pressionados a incorporar mais visivelmente uma questo ambiental, pela cobrana social e de agncias multilaterais nesse sentido, a Agenda 21 Rio vem se afigurando como uma verso de plano-discurso destinada a satisfazer s inquietaes especficas desse particular pblico ambientalista.

INTERVENO, PLANEJAMENTO E SUBJETIVIDADE

Definidos os marcos de nossa anlise, mostraremos a seguir de que forma a Agenda 21 do Estado do Rio de Janeiro se estruturou como carta de intenes, roteiro mobilizador de subjetividades e neutralizador de conflitos polticos potenciais ou efetivos inerentes desigualdade ambiental prevalecente na sociedade brasileira,13 da qual a situao do Estado do Rio de Janeiro no constitui exceo. Por mais sinceros que venham a ser os propsitos dos integrantes da comisso executiva da Agenda 21 Estadual Rio em discutir os rumos do que se entenderia por desenvolvimento sustentvel no Estado, os verdadeiros agentes de deliberao do ordenamento ambiental no parecem ter se mostrado sensveis aos seus apelos. So emblemticas as ausncias do governador do Estado, do secretrio de Planejamento (esse nem sequer foi convidado) e do prprio secretrio estadual de Meio Ambiente no I Congresso Sul-Fluminense da Agenda 21, evento que, afinal de contas, integrava doze municpios, sendo que dois deles contavam com os dois processos mais avanados de elaborao de Agenda 21 municipais (Angra dos Reis e Volta Redonda).14 Tambm tem sido comum o fato que as experincias de Agenda 21 se esvaziem em perodos eleitorais, tanto no nvel dos municpios como no nvel da prpria Comisso Executiva Estadual.15 As Secretarias de Estado no concederam Agenda 21 a ateno inicialmente prevista, o que se atesta pelo fato de no haverem colaborado com a apresentao da cesta de programas e projetos prioritrios, que seria integrada pela reunio de um ou mais projetos, efetivados por cada Secretaria, que contemplassem os princpios do desenvolvimento sustentvel.16
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13 Cf. Rede Brasileira de Justia Ambiental. Declarao de lanamento. Porto Alegre, 2002.

14 Cabe lembrar que a rea tambm caracterizada por problemtica ambiental expressiva, como a presena de indstrias pesadas de metalurgia e energia atmica, alm de ser uma regio "usuria" e poluidora do Rio Paraba do Sul e uma das regies com maiores perspectivas de expanso econmica nos limites fluminenses. 15 Tal fato foi seguidas vezes citado ao longo da I Conferncia Estadual. 16 ver o histrico no incio do presente texto.

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17 "Ter sido a instalao da Peugeot-Citron na regio do mdio Paraba um exemplo de desenvolvimento s porque ela significou a gerao de mil empregos, sem levar em conta que cada emprego desses custou 600 mil dlares em subsdio, subvenes e crditos?" (Boletim..., n.1, p.1). Lcia Souto reafirmou esse questionamento na I Conferncia SulFluminense da Agenda 21. 18 "Trata-se, sem dvida, do capital de giro mais barato do mercado", afirmou o ento governador Anthony Garotinho no Jornal do Brasil (1.2.2000, p.9).

Um caso exemplar de dissociao entre a Agenda 21 e os rumos da interveno no territrio estadual o da instalao da Peugeot-Citron na rea do Mdio Rio Paraba. Fora das esferas discursivas da Agenda 21, em nada repercutiram os questionamentos da presidente de seu grupo executivo, um ano antes, acerca dos reais benefcios de se manter a indstria automobilstica como um dos vetores de desenvolvimento do Estado, desconsiderando seus impactos ambientais, sociais e econmicos.17 Prova disso que o mesmo governador do Estado que instituiu a comisso executiva da Agenda 21 e lhe creditou o papel de integrar aes regionais e locais, voltadas para a harmonia entre crescimento econmico, promoo da igualdade social e preservao do meio ambiente, propalava, em contraste com a presidncia do comit executivo da Agenda, que a inaugurao da fbrica era o evento econmico mais importante do ano para o Rio de Janeiro,18 e divulgou amplamente na imprensa, de forma auto-apologtica, os esforos que efetuara para consolidar a instalao do complexo industrial, envolvendo o aporte direto de mais de 120 milhes em dinheiro pblico para formar o capital social da empresa, treze anos de isenes fiscais (Jornal do Brasil, 1.2.2000), alm da duplicao da rodovia que d acesso fbrica. Por esse aspecto de interveno-espetculo, a Agenda 21 do Estado do Rio de Janeiro, assim como as diversas agendas municipais que compem o seu mosaico sugerem ter como efeito principal abrir a possibilidade para que certos territrios-chave no crescimento econmico do Estado, e que historicamente engendraram predao ambiental e problemas sociais em seu entorno, ressignifiquem a sua imagem pblica como localidades ambientalmente corretas, sendo essa imagem um predicado essencial para sinalizar que ali se encontram reas de pouco risco para o pouso de investimentos externos: uma Agenda 21 bem-sucedida traduzir-se-ia principalmente na adeso de setores com potencial de contestao, que dali por diante seriam capacitados ao consenso e unidade de esforos pelo desenvolvimento. A insero das Agendas locais numa dinmica de competio interlocal por recursos no , de forma alguma, um fato percebido apenas por dedicados estudiosos do planejamento. Antes, um argumento utilizado abertamente na campanha por seus operadores estaduais na busca por adeso de novos municpios. Os operadores expem com clareza, para quem no sabe:
O que acontece com os municpios que no elaborarem suas agendas? Vo perder o bonde do desenvolvimento ... tero dificuldades de receber recursos externos para a aplicao em seus projetos e certamente fecharo vrias portas para o estabelecimento de parcerias com as diversas instituies envolvidas na Agenda 21. (Comisso Pr-Agenda 21, encarte especial)

19 Alguns ocorreram a partir das agendas locais, como de Angra dos Reis e do Morro do Preventrio em Niteri.

Reparemos que a Agenda 21 estadual pode at questionar os perversos efeitos sociais e ambientais do modelo do bonde do desenvolvimento, mas sua dinmica concreta no se constituiu de forma a inibir qualquer dos efeitos questionados. Assim, pode-se supor que os recursos externos que a Agenda venha a atrair alimentem exatamente as mesmas atividades econmicas que engendram os problemas ambientais com que o Estado do Rio deparou na histria recente. Na tentativa de ressignificar os territrios como ambientalmente corretos, as experincias da Agenda Estadual Rio utilizaram como ttica alguns elementos marcantes dos novos esquemas do planejamento e da poltica consensualista, tais como: a apologia da parceria pblico-privada, o planejamento fragmentrio (aes pontuais como mutires episdicos de limpeza),19 a disseminao de tecnologias de formao de consensos,
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a viso da parceria como fim em si mesma, o recurso aos usuais discursos de deslegitimao do nacional pelo local e da inexorvel necessidade de submisso da esfera poltica racionalidade do capital a partir da pretensa falncia do poder pblico.Tais aspectos mexem exclusivamente com a dimenso simblica da poltica ambiental, evidenciando a inteno monolgica de estabilizar tenses que possam ameaar a legitimidade poltica das administraes locais, assim como o afluxo de capitais e investimentos s referidas localidades. De modo sintomtico, justamente nas localidades de ocorrncia dos conflitos socioambientais de maior envergadura no Estado do Rio que as iniciativas municipais mais floresceram. Na Angra dos Reis do estaleiro Verolme, das usinas nucleares e de um movimento ambientalista historicamente forte. Na Volta Redonda da Cia. Siderrgica Nacional, que abriga uma atividade sindical de considervel repercusso em toda a cidade, e conhecida pela sua poluio atmosfrica e fluvial. E a prpria capital do Estado, onde so visveis os problemas de ordenamento do solo urbano, de fratura social, de poluio dos recursos hdricos etc., cidade cuja poltica ambiental tem sido objeto de questionamento por parte de inmeras organizaes. Em Volta Redonda, o que h de mais sintomtico, representando um indcio de que a Agenda 21 no tem discutido efetivamente as relaes entre o desenvolvimento e o meio ambiente mais estratgicas para aquele municpio, o fato de a discusso sobre a Agenda local omitir a relao da cidade com as indstrias pesadas ali intensamente instaladas, indutoras efetivas da configurao social e ambiental da cidade. Nos documentos e pronunciamentos pblicos dos operadores locais e estaduais, a Companhia Siderrgica Nacional (CSN), verdadeiro smbolo da cidade h dcadas, parece nem sequer existir. Mais ainda, fazer que todos desviem a ateno do complexo industrial e seus impactos sobre o ambiente da cidade parece ser um desafio para o municpio, que busca desfazer a sua imagem de detentor de um meio ambiente altamente degradado. A esse propsito, somam-se os esforos da Agenda 21 local, em clara compatibilidade com a lgica do novo planejamento, otimista, fragmentrio e imagtico. Uma representao idealizada da cidade pode ser encontrada no singelo folder da I Conferncia Sul-Fluminense, realizada justamente naquela cidade. L estava a ilustrao de uma Volta Redonda ideal, com fauna e flora exuberantes, o Rio Paraba do Sul bem evidente, limpo e, principalmente, uma Volta Redonda em que as indstrias no aparecem. O exerccio da utopia aqui pode ter sido motivado por vrias razes e ser interpretado de diversas formas, inclusive favorveis; porm, independentemente dessas consideraes, podemos dizer que a prpria exibio do sentimento pr-mudana um componente absolutamente necessrio do contexto de produo de planos-discurso voltados para melhorar a imagem de cidades. Nesse mesmo sentido de ressignificao simblica da cidade, apresenta-se o caso do prprio logotipo da Agenda 21 Volta Redonda: nesse, o desenho do nmero 2 do 21 representa a caracterizao da volta redonda que o Rio Paraba do Sul faz dentro dos limites do municpio. Tal recurso foi amplamente elogiado na mesma Conferncia por significar que uma outra identidade comea a se constituir: no a da cidade-usina, mas da cidade-espao, a cidade territrio, dos cidados querendo repensar Volta Redonda de uma maneira inovadora, com uma nova metodologia.20 Detenhamo-nos agora na experincia de Agenda 21 local na cidade de Angra dos Reis. A Agenda 21 nesse municpio, institucionalizada definitivamente em 2000, frustrou as expectativas de dois grupos que acabaram se diferenciando ao longo do processo: por
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20 Comentrio da presidente da comisso executiva estadual em sua explanao na conferncia.

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21 Os exemplos mais marcantes seriam o Conselho Municipal de Urbanismo e Meio Ambiente (CMUMA) e o Oramento Participativo (cf. Mansur, 2002, p.2).

22 A entidade responsvel pela realizao da manifestao anual Hiroshima Nunca Mais. 23 preciso ressaltar que o grupo de trabalho no ousava propor a desativao da usina. Suas reivindicaes eram bem mais modestas, como, por exemplo, discutir o que fazer com o lixo radioativo (cf. Mansur, 2002, p.5).

um lado, os operadores da Agenda e a empresa gestora do complexo eletro-atmico ali instalado; por outro, as organizaes ambientalistas locais. Em princpio, esses ambientalistas enxergavam no instrumento a continuidade de uma dinmica de planejamento participativo, que havia se desenvolvido em Angra desde o final da dcada de 1980.21 O choque entre esse setor ambientalista de vasto histrico de organizao, que no processo demandou rediscutir (em certo sentido) as relaes de poder sobre os usos do meio ambiente, com outro setor fortemente interessado em conservar a configurao convencional dessas mesmas relaes fez que no resistisse por muito tempo a estratgia do consenso metodolgico empregada pela Agenda 21: a Eletronuclear acabou se retirando do grupo de parceiros quando, por requerimento da entidade SAP (Sociedade Angrense de Proteo Ecolgica),22 constituiu-se na Agenda um grupo de trabalho voltado para discutir questes relativas s usinas atmicas presentes na regio.23 Os atores at agiam harmonicamente no perodo em que a agenda se limitava a realizar eventos de conscientizao ecolgica para a populao local, patrocinados por empresas de grande porte sediadas em Angra (permitindo a essas um espao privilegiado para exercitar o seu marketing ambiental). Mas a desistncia da Eletronuclear em participar do grupo de parceiros evidenciou que a busca do consenso possua um limite objetivo na ptica desse ator: no tratar a usina como um problema, como fonte de litgio, como algo cuja legitimidade procedimental fosse passvel de problematizao por sujeitos extrausina. Nos dizeres do prprio secretrio municipal de Planejamento:
Num determinado momento a turma da usina saiu (do grupo de parceiros). A usina no toparia participar se o assunto fosse a usina. Fosse um grupo de atividades econmicas ou ambientais, a usina toparia estar no meio. Mas como um dos temas foi usina nuclear, a usina saiu. (Mansur, 2002)

A prpria retirada da Eletronuclear, no entanto, encarregou-se de denunciar o conflito que se desejava esconder. Se, por um lado, o ocorrido desmascara a fragilidade da filosofia consensualista da Agenda 21, por outro, dele no resultou a emergncia de uma nova dinmica, em divergncia com tal filosofia: aps o episdio, a Agenda 21 de Angra dos Reis simplesmente desvaneceu. Sua interrupo acabou abortando uma experincia que poderia ser profcua para a anlise do instrumento, a saber, a composio de uma Agenda 21 realizada por atores com feies menos conformadas a assumir posies de legitimao dos empreendimentos do mundo da economia. O fato que, no tendo evoludo a tentativa de submeter o funcionamento das usinas atmicas aos escrutnios do grupo de trabalho estabelecido, a Agenda 21 de Angra dos Reis reduziu-se, no fim das contas, ao terreno em que certas empresas exercitam o seu marketing ambiental. Enquanto isso, os reais movimentos de ordenamento do meio ambiente local ocorreram do lado de fora, com todos os seus dissensos inerentes. Um marcante exemplo disso foi o caso em que um banco parceiro, que fazia propaganda por intermdio da Agenda 21 (patrocinando alguns de seus eventos), passou a financiar a construo de um hotel numa rea de Interesse Ecolgico (AIE) e Zona de Conservao da Vida Silvestre (ZCVS) da Ilha Grande, rea administrada pelo municpio de Angra dos Reis. Na outra ponta do conflito, situavam-se outros parceiros da Agenda 21 entre os quais a prpria SAP , que contra a obra acionaram o Ministrio Pblico, obtendo o embargo da construo.
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Entre as razes para a paralisao da Agenda 21 em Angra aps apenas seis meses de andamento, cita-se um fenmeno reproduzido em quase todos os municpios fluminenses onde Agendas locais foram encaminhadas, incluindo a prpria Comisso Estadual da Agenda 21: operadores fundamentais para a implementao da Agenda foram absorvidos pela dinmica do processo eleitoral (para mandatos municipais) realizado no segundo semestre do ano 2000. Em Angra dos Reis, a descontinuidade foi agravada pelo fato de um partido distinto ao do ento prefeito ter vencido as eleies (ibidem, p.8). Cabe perguntar, no obstante, se a introduo do dissenso indevido no seio da Agenda no teria contribudo para o quadro de desinteresse que acometeu os agentes da administrao municipal. Talvez esses tenham sentido, intuitivamente, que a evidenciao de um profundo conflito entre atores sociais que tomam o meio ambiente por perspectivas bem contrastantes, como as Usinas Atmicas e o movimento ambiental local, significava que a Agenda j havia malogrado na busca de seus objetivos, ou teria funcionado em sentido contrrio ao desejado: ter-se-iam evidenciado assim conflitos inconfessveis em tempos de competio interurbana e planos-discurso ambientais. Aqui cabe um dilogo com os partidrios do consensualismo. Esses argumentam, em geral, contra uma espcie de comportamento conflitivo, de identificao do outro como inimigo, por ameaar a viabilidade de fruns tripartites (Estado, empresariado e sociedade civil) como os da Agenda 21. A lgica parece correta, e a experincia da Agenda 21 em Angra apenas confirma essa hiptese. Tambm identificam que a fonte de xiitismo provm da sociedade civil, mostrando, portanto, como essa deve ser capacitada para agir em parceria com os representantes do capital. No entanto, foi a que a prtica interpelou o discurso em Angra dos Reis: a atitude irredutvel, no disposta a negociar, no veio da sociedade civil, mas dos representantes do capital. A usina viu na sociedade civil uma ameaa, um inimigo dos negcios. Isso posto, uma pergunta crucial fica por ser feita: naquele contexto, devia a sociedade rebaixar as suas pretenses de intervir nos rumos da interveno ambiental em nome do consenso, em nome do projeto possvel? Essa pergunta no se dirige, claro, apenas experincia particular de Angra, conquanto tenhamos observado que um dos principais dilemas das Agendas 21 locais que elas pouco intervm efetivamente nas relaes entre a sociedade e o meio ambiente, contradizendo os prprios documentos que as embasam. Se tal dilema se reproduz em todas as experincias, em maior ou menor escala em geral tem-se optado por garantir o consenso para no afetar as parcerias , na prtica, tem-se optado por no intervir no meio ambiente. Se a sociedade, ao contrrio, considerar que no vale a pena estabelecer as parcerias como uma finalidade em si mesma, ou apenas para objetivar aes compensatrias, e acreditar que o essencial intervir nas causas dos problemas socioambientais, forosamente ter-se- que reconhecer que a estratgia inadequada para tal no a explicitao dos conflitos (como querem fazer crer os operadores consensualistas, da Agenda 21), mas sim o mascaramento deles, fim para o qual a metodologia das Agendas 21 locais procura contribuir. A presena do conflito em contexto de requisito de consenso prvio marcou tambm a experincia da Agenda 21 do Morro do Preventrio, no municpio de Niteri, Rio de Janeiro. O projeto da Agenda 21 local no Morro do Preventrio foi idealizado em 1997, com o fim de concorrer a um financiamento do ICLEI, conseguindo um aporte em forma de doao no valor de US$ 100.000,00. A Secretaria Municipal do Meio Ambiente formou o chamado grupo de parceiros para planejar e executar o projeto. A SecretaR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 7 , N . 1 / M A I O 2 0 0 5 103

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24 Entrevista com o coordenador do projeto Preventrio.

25 Cf. Resposta da Prefeitura de Niteri ao questionrio da Evaluacin del Proceso de AL21 Proyecto Donaciones de Incentivos, ICLEI, Mayo 2000 (doravante referido como Proyecto, Mayo 2000).

ria de Meio Ambiente era responsvel pela captao de recursos, pela organizao do grupo de parceiros e pela co-gesto dos recursos.24 O objetivo geral do projeto era o de implantar um modelo de gesto de polticas pblicas fundamentado nos princpios da Agenda 21 internacional, pensado como experincia piloto para a implementao ulterior da Agenda 21 local no municpio de Niteri. Tratava-se de promover uma gesto participativa entre governo local, sociedade organizada e iniciativa privada com vistas ao desenvolvimento sustentvel.25 O objetivo especfico do projeto era o de melhorar a qualidade da gua produzida nas trs nascentes existentes no Morro do Preventrio, sendo meta principal a descontaminao da gua servida. Os responsveis pelo projeto registraram, na fase de avaliao, que inicialmente teve-se muita dificuldade com relao participao dos scios em atividades que no eram executadas por eles: faltava viso sistmica do projeto (Proyecto, Mayo 2000). Dificuldades foram tambm apontadas na gesto de conflitos que um grupo to abrangente acaba produzindo nos perodos de eleies da Associao de Moradores, quando as questes polticas comunitrias interferem no grupo (ibidem).
Houve tambm muita dificuldade inicial para mobilizar a comunidade, porque o projeto tinha como principal interlocutor social a AMAPREV (Associao de Moradores), que efetivamente representava apenas uma parcela minoritria da comunidade, aliado a isto, a populao estava muito desconfiada das reais intenes do projeto. (ibidem)

Outro problema apontado como de difcil manejo foi a pretenso de que influncias externas afetassem a escolha do coordenador, provocando conflitos entre os scios. Antes de levar o assunto para uma definio do Grupo foram necessrias muitas reunies individuais. Finalmente, todo o Grupo concordou que aceitar interferncia externa na escolha da coordenao significaria que o Grupo no teria autonomia prpria (ibidem). Na avaliao interna da prefeitura, a dificuldade de manter um grupo coeso de parceiros foi visvel. Essa dificuldade se manifestou no interior do prprio aparelho do governo municipal:
Algumas vezes, a divergncia de interesses, faltas sem justificativa a reunies do grupo ou no conciliao de datas e distanciamento e falta de comprometimento de alguns parceiros tiveram implicaes para o desenvolvimento do projeto, como o caso da CLIN (Companhia da Limpeza Urbana de Niteri), cuja ausncia comprometeu a realizao da componente resduos slidos. (Brando, 2001, p.65)

O consenso, por sua vez, era algo colocado previamente, como ponto de partida para o desenvolvimento das aes e no algo a ser construdo estrategicamente, em certos momentos do processo. Um tal consenso j se encontrava presente nos prprios termos do projeto. As tentativas de modificaes eram contidas sob o argumento de que o projeto havia sido escrito e aprovado de uma forma e deveria ser seguido. Prosseguindo com a anlise de experincias de Agendas 21 locais, a de maior visibilidade na capital fluminense foi a do frum da ilha de Paquet, bairro insular da cidade. Pela sua problemtica especfica, cabe aqui uma exposio mais cronolgica da experincia. O estabelecimento do frum de Paquet foi deliberado pela Agenda 21 Municpio do Rio de Janeiro, que planejava multiplicar pequenos fruns por bairro, em virtude da extenso e da complexidade da cidade. Indicou-se a rea de Paquet para objeto de um dos
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26 A Petrobras tem protagonizado uma srie de acidentes ambientais expressivos. O movimento sindical aponta o processo de reestruturao "privatizante" da empresa, iniciado a partir de 1995, como o principal responsvel por esse quadro. A partir de ento, tm se intensificado no apenas os acidentes ambientais, mas tambm o nmero de acidentes de trabalho, muitas vezes com ambos coincidindo num mesmo evento. Na unidade da Reduc, responsvel pelo estrago na Baa de Guanabara em 2000, instaurava-se j em 1994 uma nova administrao que retrocedeu nas frgeis negociaes que desde o final da dcada de 1980 vinham sendo estabelecidas em torno de medidas de segurana entre a refinaria, sindicato e moradores vizinhos. A "nova viso de empresa" impetrada a partir da alegava que "a dvida social deve ser cobrada dos governos", visando descomprometer claramente a Petrobras com as demandas coletivas elaboradas intraempresa e em seu entorno territorial (Ibase-CUT-IPPUR, n.2, p.16, 23, 29 e 34). Tais fenmenos, no entanto, no so particulares Petrobras. A conjuntura mais ampla em que a empresa est imersa pode ser assim definida: "a presso competitiva torna difceis as condies internas de trabalho, em razo da intensificao dos ritmos de produo e da terceirizao de certas atividades. Observa-se, neste contexto, uma tendncia visvel de acidentes de trabalho. Os mesmos fatores tendem, por outro lado, a favorecer o uso indevido do entorno das unidades produtivas. Imersas no esforo competitivo, muitas empresas buscam reduzir seus custos suprimindo ou evitando investimentos em tratamento de efluentes e disposio de resduos. Estas aes so tambm favorecidas pela prpria crise na capacidade das instituies pblicas estarem atuando na regulao e fiscalizao ambiental" (ibidem, p.7). O setor eltrico outro exemplo de um processo de reestruturao e privatizao, ainda mais

projetos pioneiros, por sua visibilidade e suas caractersticas eco-histricas (dado que a ilha possui reas de preservao e monumentos significativos (Pereira, 2000, p.3). No entanto, foi o vazamento de cerca de 1,3 milho de litros de leo sobre a Baa de Guanabara, onde se situa a ilha, ocorrido em janeiro de 2000, que tornou o processo local de constituio da Agenda 21 um caso bem particular, e ao mesmo tempo explicitador das contradies da Agenda no Estado do Rio de Janeiro. Podemos afirmar que ali se constituiu, aps o derramamento de leo, o cenrio onde mais flagrantemente se buscou efetuar uma operao estabilizadora de conflitos socio-ambientais via o instrumental da Agenda 21, com sua metodologia e seu aparato discursivo. Prefeitura, populao residente local, Petrobras (empresa responsvel pelo acidente)26 e uma ONG contratada pela Petrobras para intermediar a sua relao com os atingidos pelo derramamento, visando recuperar a sua imagem pblica, protagonizaram uma seqncia de acordos, mas tambm de desentendimentos. O primeiro fato significativo para a nossa anlise observar a mudana imediata de perspectiva nos rumos da Agenda de Paquet a partir do acidente que atingiu as atividades pesqueira e turstica locais (da qual depende um segmento significativo da populao). Se anteriormente o que se via nas discusses da Agenda 21 do bairro era a iniciativa da prefeitura de regular a apropriao do solo da rea,27 incluindo a a remoo de alguns moradores que viviam sobre uma rea de proteo ambiental, todos os esforos aps o vazamento passaram a ser canalizados para um plano de revitalizao da ilha. Esse plano, proposto pela ONG contratada pela Petrobras, visava, segundo seus promotores, resgatar a auto-estima da populao. Os moradores, em princpio, viam com desconfiana a presena da ONG, mas, de forma abrangente, aderiram ao esforo de recuperao imagtica da ilha.28 Assim, a ONG ficou responsvel por contatar empresas de publicidade, dentre as quais se escolheria a melhor campanha. Num segundo momento, almejava-se produzir um plano de desenvolvimento econmico para Paquet, idia tambm proposta pela ONG. Ainda como desdobramento do acidente, a prefeitura transferiu para a empresa poluidora a responsabilidade por executar alguns dos projetos que j havia formulado para a ilha. O que sucedeu, tempos depois de montado esse cenrio, evidencia inmeros aspectos pertinentes nossa investigao. A Petrobras rompeu o contrato com a ONG. Segundo a verso da prpria empresa, sua atitude fora motivada por uma exigncia da prefeitura, que se queixava de que a ONG teria extrapolado as suas atribuies por supostamente ter insuflado os moradores da ilha contra a administrao municipal, reivindicando maior transparncia e poder de deciso para a populao local na administrao das receitas advindas da multa paga pela Petrobras como punio pelo ocorrido. Com o contrato desfeito pela Petrobras, a ONG retirou-se do processo. A comisso de moradores tomou partido da instituio e tentou reivindicar junto prefeitura a restituio do contrato entre a ONG e a Petrobras (Pereira, 2000, p.4).29 Representantes da ONG alegaram que se retiravam da Agenda 21 Paquet por temer que a sua permanncia tensionasse ainda mais as relaes entre a comunidade e a prefeitura. A ONG saiu assim do processo criticando duramente a administrao municipal, identificando na postura da prefeitura um padro de impermeabilidade quanto s demandas dos moradores, principalmente no que se referiu a reivindicaes por partilhas de poder, qualificando-a de autocrtica e tecnocrtica (Loureiro et al., 2000, p.10; 2000/2001, p.62, nota 2). Indicou tambm a busca pelo consenso como uma significativa fonte de prejuzo poltico, nas
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abrangente, que diminuiu a responsabilidade ambiental, notadamente por desmantelar seus departamentos de meio ambiente (cf. Vainer, 2000). 27 Note-se que a experincia de Agenda 21 em Paquet pr-acidente contou com uma das nicas iniciativas que se tem notcia, dentre todos os processos de elaborao de Agendas 21 locais no Estado, em que se chegou a intervir efetivamente sobre um dado territrio: aps as discusses no Frum local, a prefeitura, utilizando-se de laudos tcnicos de risco geolgico e ecolgico, removeu algumas famlias de uma rea vulnervel. A posterior mudana radical nos rumos do instrumento, como veremos, acabam por realar ainda mais a nossa tese: de que os contornos da Agenda induzem suas experincias locais muito mais a agir por uma perspectiva de "planejamento simblico" do territrio (fornecendo-lhe a imagem de um espao propcio para a feitura de negcios) e no para a efetiva interveno sobre as formas de apropriao social do meio ambiente, o que contrasta com os documentos que formulam a Agenda como um instrumento efetivo de poltica pblica. 28 Alguns moradores, no entanto, questionaram a estratgia de se produzir uma campanha de marketing da ilha, sem que, de fato, seus problemas efetivos estivessem resolvidos (cf. Pereira, 2000, p.9). 29 Note-se que a populao se mobiliza apenas contra a prefeitura. A Petrobras, a contratante que efetivamente rompera o contrato, no questionada. 30 claro que possvel dizer que a Petrobras tambm foi atingida pelo acidente: em sua imagem e em sua produo. Entretanto, fazemos questo de separar habitantes da ilha e empresa, em virtude das diferenas fundamentais que ocupam ante o acidente: contingentes expressivos de Paquet tanto tiveram suas atividades econmicas invia-

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Agendas 21, para os grupos menos prestigiados, identificando que essa prtica pode resultar contrariamente no escamoteamento dos conflitos (Loureiro et al., 2000, p.3). Mas o que de mais significativo escapou ONG em seu processo de anlise da experincia foi o fato de a Agenda 21-Paquet no ter modificado, ou ao menos explicitado, as relaes desiguais entre a empresa e a populao da ilha quanto s formas de apropriao do meio ambiente em questo, extremamente desfavorvel s vtimas do acidente,30 que continuam vulnerveis a essas ocorrncias, como j comentado aqui. A ONG acreditava que, por ao dos esforos concertados da entidade com a populao local, a Petrobras havia se comprometido a colaborar num plano de mdio prazo, no-compensatrio e no-pontual (Loureiro et al., 2000/2001, p.59) destinado a promover a sustentabilidade da ilha. No entanto, o que a ONG entendia por esses termos era essencialmente o compromisso da empresa com a revitalizao econmica da ilha, desconsiderando a discusso sobre novas formas de controle sobre as atividades da Petrobras na Baa que pudessem ser exercidas pelos atingidos pelo derramamento. Isso findou por alimentar uma despolitizao do embate empresa versus residentes da ilha. Quando se retirou do processo, a ONG criticou seu ex-contratante pelo fato de a empresa ter sido submissa prefeitura (ibidem, p.62) (quando rompeu o contrato com a ONG), no se referindo necessidade de promover, sobre a empresa, novas formas de controle social dos riscos associados ao seu processo de produo. O que se alterou nas relaes entre empresa e ilha foi a abertura de canais para que esses estabelecessem uma relao de parceria de carter simplesmente compensatrio, deixando-se de lado, porm, a discusso sobre as causas do acidente e sobre futuras aes capazes de minorar ou eliminar a possibilidade de que novos desastres acontecessem. A postura da Petrobras, que procurou a populao atingida para oferecer parcerias em projetos compensatrios, visando legitimao continuada de suas operaes de risco, parece refletir um certo padro entre grandes empresas questionadas em suas prticas ambientais. Os atores empresariais tm procurado o envolvimento dos sindicatos e das populaes residentes em seu espectro de influncia, ao mesmo tempo que sonegam as informaes sobre os riscos pela preferncia das empresas de darem continuidade a seus processo produtivos sem assumirem maiores custos pela adoo de tcnicas menos poluentes e arriscadas (Acselrad & Melo, 2000. p.61). Mas o que se observou foi que a Agenda 21 produzida no local no conseguiu identificar e criticar o sentido do movimento da Petrobras que se fazia ali to claro. A empresa saiu do episdio praticamente sem reprovaes pblicas, sendo essas direcionadas apenas prefeitura. Note-se ainda que a transferncia direta da responsabilidade por projetos sociais da prefeitura para a Petrobras, supostamente um ato punitivo, representou uma forma de instrumentalizao, por parte do poder pblico, da possibilidade de a empresa investir na recuperao de sua abalada imagem. A Agenda 21-Paquet tambm no politizou esse fato: se, por um lado, cobrou da administrao municipal um maior compromisso na implementao de aes formuladas no seio da Agenda; por outro, fez passar como legtima a transferncia de projetos pblicos de competncia do municpio para a iniciativa empresarial, uma forma de descomprometer a prefeitura com o local. Em resumo, ao que se assistiu no transcurso da Agenda 21-Paquet confirma diversas hipteses observadas em outras experincias da Agenda 21 no Estado do Rio: poder pblico descomprometido com deliberaes produzidas no interior da Agenda; reduo do planejamento busca de valorizao econmica do territrio, excluindo-se o (re)ordenamento de seus usos sociais; ao de operadores da Agenda 21 tendentes ao obscureci106 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 7 , N . 1 / M A I O 2 0 0 5

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bilizadas pelo acidente por um tempo significativo, o que no ocorreu com a empresa, quanto tiveram a sua sade diretamente comprometida. Tambm os habitantes da ilha no possuam nenhuma forma de controle sobre os riscos das operaes, situao diametralmente oposta a da Petrobras que sobre aqueles produz soberanamente seus clculos, numa racionalidade que confronta a necessidade de segurana com seus imperativos prprios de aumentos de produtividade. Por mais que a empresa tambm tenha sido atingida pelo desastre, foi ela o nico sujeito dele. Esses fatores justificam a nossa identificao de "objetos" do acidente apenas aos moradores do entorno da Baa. 31 Conforme j assinalamos antes, a Petrobras protagonizou uma srie de acidentes ambientais de expressiva repercusso na mdia. Assim, evidentemente, o alcance da Agenda 21-Paquet quase insignificante no quadro nacional de questionamento de sua imagem pblica como empresa. Por isso, sugerimos que a empresa revigorou-se apenas em relao ao "pblico" especfico de Paquet. 32 Falamos aqui em "instrumento" da Agenda 21 porque, no caso da conselheira consultiva, ela no est criticando a metodologia "frouxa" da Agenda que a dissocia, na prtica, de interferir efetivamente sobre o meio ambiente conforme outros autores. A conselheira acredita na metodologia, mas estava insatisfeita com o longo perodo que a Agenda Estadual ficou sem atividades. 33 "A maior revoluo da Rio-92 para c foi a dos empresrios. Estes reconheceram que o meio ambiente j o terceiro negcio no mundo". Palestra proferida por Aspsia Camargo, do Conselho Consultivo da Agenda Estadual do Rio de Janeiro. 34 Tambm cabe lembrar que o poder pblico tem uma boa margem para clculo poltico. So as prefeituras que recrutam, em geral, a sociedade civil "adequada" para ir aos fruns e cursos da Agenda.

mento do conflito; e, no caso especfico de Paquet, evidenciando a melhoria da imagem de um ator empresarial que vinha sendo questionado por sua atuao danosa ao meio ambiente (ao menos diante da populao mais diretamente atingida).31

CONSIDERAES FINAIS
Nossa observao de que a experincia da Agenda 21 do Estado do Rio de Janeiro de fato dialogou pouco ou nada com os rumos da interveno social sobre o meio ambiente fluminense no hoje, definitivamente, uma viso isolada. Pelo contrrio, esse fato foi tema de diversos debates por ocasio da II Conferncia Estadual da Agenda 21, realizada nos dias 8 e 9 de novembro de 2001. Reclamou-se de que a agenda de Niteri estava engavetada. Perguntou-se quando a agenda de Araruama deixaria de ser um espao meramente discursivo para ser efetivamente implementada. Outros levantaram a necessidade de que as Agendas tivessem, de fato, dotaes oramentrias para que se concretizassem. Fez-se tambm apelo para que o envolvimento do poder pblico fosse mais abrangente do que o restrito envolvimento do terceiro escalo. Mesmo entre os mais importantes gestores do processo estadual da Agenda, a insatisfao com o descaso do poder pblico com a consolidao do instrumento da Agenda 21 foi recorrente: um membro do ento recm-criado Conselho Consultivo da Agenda 21 Estadual reconhecia que aquele Frum era uma tentativa de tirar a Agenda Estadual do limbo.32 Por fim, se, por um lado, generaliza-se esse tipo de crtica, por outro, no h acordo sobre as causas que concorrem para que a Agenda 21 estadual permanea desprestigiada no mbito das polticas pblicas. No decorrer deste texto, oferecemos uma hiptese: a de que a prpria metodologia consensualista, localista, pontualista (no sentido de comporse por projetos isolados) e imagtica (no sentido de atuar mais no plano simblico, visando criar roteiros de intenes) fazem-na, por um lado, um instrumento pouco relevante na luta contra a concentrao de poder sobre os recursos que determina em ltima instncia os problemas socioambientais; e, por outro, fraca como instrumento de presso para constranger empresas e poder pblico a tornar fato seus compromissos, por mais tmidos que sejam. A maioria dos palestrantes da II Conferncia no questionou o receiturio bsico da Agenda (mesmo aqueles que agora vem de forma mais crtica a participao do poder pblico no processo), considerando terem reafirmado a necessidade de transferncia de poder do Estado para outros segmentos, louvaram a revoluo dos empresrios33 e cobraram maior generosidade por parte da sociedade civil em relao ao governo para que as crticas no o imobilizem. Adotam, portanto, a posio ambgua de reconhecer que h ainda muito a ser feito, mas que no se deve pressionar demais para que se faa. Antes de finalizarmos, cabe retornar a um tema que discutimos no segundo tpico deste artigo. De fato, argumentamos que, dentre as duas definies concorrentes usualmente atribudas Agenda 21 do Estado do Rio de Janeiro, uma representando-a como um instrumento de planejamento e gesto efetivo e outra de que a Agenda seria um pea da esfera pblica de discusso, a segunda seria mais apropriada. No entanto, tampouco como espao discursivo poder-se-ia considerar a Agenda uma experincia exitosa. Colocaremos aqui dois problemas. Em primeiro lugar, a busca do consenso e o otimismo discursivo acabaram impondo limites discusso de contedo.34 Em segundo lugar, conforme
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Gustavo das Neves Bezerra doutorando do IUPERJ. E-mail gustavonb@yahoo. com.br Artigo recebido em janeiro de 2005 e aceito para publicao em abril de 2005.

afirmaram alguns por ocasio das Conferncias da Agenda, ela no conseguiu se consagrar publicamente. Portanto, se, por um lado, ela no fez planejamento do territrio, por outro, tambm no conseguiu repercusso como um espao comunicacional relevante. Dizer que as experincias de Agenda 21 local no Estado do Rio de Janeiro tenham servido, nos casos observados, exclusivamente como instrumento de marketing ambiental para o poder pblico e para a iniciativa privada seria uma injustia para com um trabalho que efetivamente difuso, abrangente, mobilizador de setores diversos, possuindo perspectivas e atuaes muito heterogneas. Mas, mesmo ante tal diversidade, tem-se apontado, em seus contornos institucionais (grupos de trabalho, workshops etc.) e em seus discursos veiculados em diversas instncias (como palestras, boletins impressos etc.) para uma forma bem determinada de planejamento e eis a a sua maior inovao: no se trata do planejamento da ao sobre o meio ambiente, mas sim do planejamento de uma nova subjetividade a ser incutida aos agentes envolvidos, nos quais se busca instigar uma lgica de atuao no-conflitiva, neutralizando a diversidade de perspectivas e possibilidades. Nesse territrio subjetivo, tem prevalecido a concepo de que as foras do mercado devam ser o motor do desenvolvimento econmico e a racionalidade econmica o paradigma do planejamento territorial, elementos sinrgicos aos propsitos de uma pretensa autocompreenso unitria das comunidades locais.

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B S T R A C T The local Agendas 21, which were proposed by the UN Summit 1992, are showed in the public arena as able to associate environmental public policy with social participation. The present article discusses the implications of the municipals Agendas 21 shapes and organizative dynamics developed in Rio de Janeiro state on the distribution of legitimacy, authority and power in the decision making process over the environment. The deep concern of the study is to seek how claims for democratization rooted in civil society can be answered through depoliticized measures, politics being replaced by some kind of management that pretend to be consensual about the uses of the environment, although this one presents, in fact, itself different social and cultural features. E Y W O R D S

Environmental planning; localism; Agenda 21.

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