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O ACTO ADMINISTRATIVO CONCEITO, NATUREZA E ESTRUTURA 192.

Origem e Evoluo do Conceito

um conceito que delimita certos comportamentos da Administrao, mas que os delimita em funo da fiscalizao da actividade administrativa pelos Tribunais. A noo de acto administrativo vai servir para um fim completamente diferente, isto , para definir as actuaes da Administrao Pblica submetidas ao controle dos Tribunais Administrativos. O acto administrativo passou assim a ser um conceito que funciona ao servio do sistema de garantias dos particulares. Em resumo, o conceito de acto administrativo serve primeiro como garantia da Administrao, e passa a servir depois como garantia dos particulares. A principal funo prtica do conceito de acto administrativo, a de delimitar comportamentos susceptveis de fiscalizao contenciosa. Isto resulta muito claro no nosso Direito onde o art. 268/4 CRP. O acto administrativo aparece aqui a delimitar os comportamentos da Administrao que so susceptveis de recurso contencioso para fins de garantia dos particulares. 193. Definio de Acto Administrativo

Os elementos do conceito do acto administrativo so: 1. 2. 3. 4. 5. Trata-se de um acto jurdico; Trata-se de um acto unilateral; Trata-se de um acto organicamente administrativo; Trata-se de um acto materialmente administrativo; Trata-se de um acto que versa sobre uma situao individual num caso concreto.

Pode-se dizer que o acto administrativo : o acto jurdico unilateral praticado por um rgo de Administrao no exerccio do poder administrativo e que visa a produo de efeitos jurdicos sobre uma situao individual num caso concreto. O Cdigo do Procedimento Administrativo usa o termo acto tanto no sentido amplo, mais corrente na doutrina (art. 1/1, em que se considera o procedimento administrativo uma sucesso ordenada de factos), como num sentido mais restrito, em que o acto se confunde com a deciso, surgindo como a concluso do procedimento, sentido em que aponta precisamente o art. 120 194. Acto Jurdico

Acto administrativo um acto jurdico, ou seja, uma conduta voluntria. Dentro dos factos jurdicos em sentido amplo figuram vrias realidades e, nomeadamente, os actos jurdicos. O acto administrativo um acto jurdico. Sendo ele um acto jurdico, so em regra aplicveis ao acto administrativo os Princpios Gerais de Direito referentes aos actos jurdicos em geral.

Por outro lado, e uma vez que o acto administrativo um acto jurdico em sentido prprio, isso significa que ficam de fora do conceito, sob este aspecto: 1) 2) 3) Os factos jurdicos involuntrios; As operaes materiais; As actividades juridicamente irrelevantes.

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Acto Unilateral

Reporta-se esta categoria a uma classificao conhecida dos actos jurdicos em actos unilaterais e actos bilaterais. Ao dizer que o acto administrativo unilateral, pretende-se referir que ele um acto jurdico que provm de um autor cuja declarao perfeita independentemente do concurso das vontades de outros sujeitos. Nele se manifesta uma vontade da Administrao Pblica, a qual no necessita da vontade de mais ningum, e nomeadamente no necessita da vontade do particular, para ser perfeita. Por vezes, a eficcia do acto administrativo depende da aceitao do particular interessado, mas essa aceitao funciona apenas como condio de eficcia do acto no ntegra o conceito do prprio acto. Por exemplo o acto de nomeao de um funcionrio pblico um acto unilateral. 196. Acto Praticado por um rgo da Administrao

pois, um acto organicamente administrativo, um acto que provm da Administrao Pblica em sentido orgnico ou subjectivo. Isto significa que s os rgos da Administrao Pblica praticam actos administrativos: no h actos administrativos que no sejam provenientes de rgos da Administrao Pblica. Os indivduos que por lei ou delegao de poderes tm aptido para praticar actos administrativos so rgos da administrao; as nossas leis denominam-nos tambm autoridade administrativa. Daqui resulta, como consequncia, que no cabem no conceito de acto administrativo: 1) Os actos praticados por rgos que no integram a Administrao Pblica: nomeadamente, as pessoas colectivas de utilidade pblica administrativa e as empresas de interesse colectivo. Essas entidades, embora colaborem com a Administrao Pblica, no fazem parte dela, no a integram. Contudo o ETAF (arts. 26/1-b), c), d, e 51/1-c), d), admite que as pessoas colectivas de utilidade pblica administrativa e as empresas concessionrias possam praticar actos administrativos, contenciosamente recorrveis. Tambm no so actos administrativos por no provirem de um rgo da Administrao Pblica, os actos praticados por indivduos estranhos Administrao Pblica, ainda que se pretendam fazer passar por rgos desta. o caso dos usurpadores de funes pblicas. Finalmente, tambm no so actos administrativos, por no provirem de rgos da Administrao Pblica, os actos jurdicos praticados por rgos do Estado integrados no poder moderador, no poder legislativo ou no poder judicial.

2)

3)

Tem sido discutido o problema de saber se certos actos materialmente administrativos, mas organicamente provindos de rgos de outros poderes do Estado, devem ou no ser considerados actos administrativos e, como tais, sujeitos a recurso contencioso para os Tribunais Administrativos.

Certas leis avulsas foram admitindo recurso contencioso contra determinadas categorias de actos materialmente administrativos emanados de rgos no administrativos do Estado. Tratando-se de actos materialmente administrativos, mas organicamente e finalisticamente no administrativos, justificar-se- em princpio que se lhes apliquem as regras prprias do acto administrativo em tudo quanto decorra de exigncias que revelem da matria administrativa, mas no j do que decorra de exigncias que revelem de autoria dos actos por autoridades administrativas ou de prossecuo de fins administrativos. 197. Exerccio do Poder Administrativo

Ele deve ser praticado no exerccio do poder administrativo. S os actos praticados no exerccio de um poder pblico para o desempenho de uma actividade administrativa de gesto pblica s esses que so actos administrativos. Daqui resulta, em consequncia que: 1) No so actos administrativos os actos jurdicos praticados pela Administrao Pblica no desempenho de actividade de gesto privada (ETAF art. 4/1-e), f). Tambm no so actos administrativos, por no traduzirem do poder administrativos, os actos polticos, os actos legislativos e os actos jurisdicionais, ainda que praticados por rgos da Administrao art. 4/1-a), b) ETAF). Produo de Efeitos Jurdicos Sobre uma Situao Individual num Caso Concreto

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Este ltimo elemento do conceito de acto administrativo tem em vista estabelecer a distino entre os actos administrativos, que tm contedo individual e concreto, e as normas jurdicas emanadas da Administrao Pblica, nomeadamente os regulamentos, que tm contedo geral e abstracto. O que interessa no o facto de o acto, em certa altura, estar ou no a produzir efeitos: o que interessa que ele visa produzir efeitos, ainda que de momento no os esteja a produzir por estar sujeito a uma condio suspensiva, a um termo inicial, etc. Parece pois, mais correcto dizer que o acto administrativo aquele que visa produzir dados efeitos jurdicos. Se a norma jurdica se define como regra geral e abstracta, o acto administrativo deve definir-se como deciso individual e concreta. As caractersticas geral ou individual tm a ver, com os destinatrios dos comandos jurdicos; pelo seu lado, as caractersticas abstracto ou concreto tm a ver com as situaes da vida que os comandos jurdicos visam regular. O Direito uma ordem normativa que se dirige aos homens e que se destina a ter aplicao prtica: por isso, entendemos que a referncia, na definio de acto administrativo, produo de efeitos jurdicos sobre uma situao individual ainda mais importante e significativa do que a referncia ao caso concreto. Ficam, fora do conceito de acto administrativo, quer os actos legislativos emanados dos rgos de soberania, quer os regulamentos, que so actos normativos praticados pela prpria Administrao. 199. O Problema dos Chamados Actos Colectivos, Plurais e Gerais

Na maioria dos casos no uma distino difcil de fazer. Mas por vezes surgem dificuldades prticas de aplicao. a) Em primeiro lugar, surgem os chamados actos colectivos, isto , os actos que tm por destinatrios um conjunto unificado de pessoas.

b)

Vm depois os actos plurais, so aqueles em que a Administrao Pblica toma uma deciso aplicvel por igual a vrias pessoas diferentes. Em terceiro lugar, aparecem os chamados actos gerais, que so aqueles que se aplicam de imediato a um grupo inorgnico de cidados, todos eles bem determinados, ou determinveis no local. Importncia do Acto Administrativo no Estudo do Direito Administrativo

c)

200.

O acto administrativo, a grande novidade que o Direito Administrativo traz ordem jurdica. De facto, normas jurdicas e contratos j eram, h muito, figuras habituais no mundo do Direito. Agora, o acto unilateral de autoridade, esses, que a figura tpica do Direito Administrativo, e para reagir contra ele se for ilegal que existe um remdio especialmente criado pelo Direito Administrativo, destinado a proteger os direitos dos particulares ou os seus interesses legtimos, que o recurso contencioso de anulao. O Direito Administrativo nasce, precisamente, para garantir aos particulares a possibilidade de recorrerem aos Tribunais contra os actos administrativos ilegais que o prejudicam. 201. Caractersticas do Acto Administrativo

Temos de distinguir, a este propsito, as caractersticas comuns a todos os actos administrativos das caractersticas especficas do tipo mais importante de acto administrativo, que o acto definitivo e executrio. As caractersticas comuns a todos os actos administrativos so cinco: Subordinao lei: nos termos do princpio da legalidade, o acto administrativo tem de ser em tudo conforme com a lei, sob pena de ilegalidade. Presuno de legalidade: o efeito positivo do princpio da legalidade. Todo o acto administrativo, porque emana de uma autoridade, de um rgo da Administrao, e porque exerccio de um poder pblico regulado pela lei, presume-se legal at deciso em contrrio do Tribunal competente. Imperatividade: uma consequncia da caracterstica anterior. Por vir de quem vem e por ser o que , por se presumir conforme legalidade vigente, o acto administrativo goza de imperatividade, isto , o seu contedo obrigatrio para todos aqueles em relao aos quais o acto seja eficaz, e o nomeadamente tanto para os funcionrios pblicos que lhe hajam de dar execuo, como para os particulares que o tenham de acatar. Revogabilidade: o acto administrativo por natureza revogvel pela Administrao. Porque a sua funo prosseguir o interesse pblico, e este eminentemente varivel. O acto administrativo por essncia revogvel, o que permite Administrao ir modificando os termos em que os problemas da sua competncia vo sendo resolvidos, de harmonia com as exigncias mutveis do interesse pblico. Sanabilidade: o acto ilegal susceptvel de recurso contencioso e, se for anulvel, pode ser anulado pelo Tribunal Administrativo. Mas, se ningum recorrer dentro dos prazos legais, a ilegalidade fica sanada e o acto convalida-se. Autoridade: consequncia do poder de deciso unilateral da Administrao, que se traduz na obrigatoriedade do acto administrativo para todos aqueles relativamente a quem ele produza os seus efeitos.

Para alm destes princpios, importa salientar as trs principais caractersticas especficas do acto administrativo definitivo e executrio:

Condio necessria do uso da fora: a Administrao no pode fazer uso da fora sem primeiro ter adquirido a legitimidade necessria para o efeito, praticando um acto definitivo e executrio. Sem acto definitivo e executrio prvio, no possvel recorrer ao uso da fora; Possibilidade de execuo forada: o acto definitivo e executrio, se no for acatado ou cumprido pelos particulares, pode em princpio ser-lhes imposto pela Administrao por meios coactivos. uma consequncia do privilgio de execuo prvia; Impugnabilidade contenciosa: o acto definitivo e executrio susceptvel de recurso contencioso, no qual os interessados podem alegar a ilegalidade do acto e pedir a respectiva anulao. Por via de regra, os actos que no sejam definitivos e executrios no so susceptveis de recurso contencioso perante os Tribunais Administrativos. A impugnabilidade contenciosa , assim, uma caracterstica especfica dos actos administrativos definitivos e executrios. Natureza Jurdica do Acto Administrativo

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Para uns, o acto administrativo tem um carcter de negcio jurdico, e deve por isso ser entendido como uma espcie do gnero negcio jurdico, a par da outra espcie, sua irm, do negcio jurdico privado. Para outros, o acto administrativo um acto de aplicao do Direito, situado no mesmo escalo e desempenhando funo idntica da sentena. Para uma terceira corrente de opinio, enfim, o acto administrativo no pode ser assemelhado, nem ao negcio jurdico, nem sentena, e portanto ser encarado como possuindo natureza prpria e carcter especfico, enquanto acto unilateral de autoridade pblica ao servio de um fim administrativo. O acto administrativo, enquanto figura genrica e unitria, no se deixa reconduzir nem ao negcio jurdico, nem sentena, pela mesma razo porque a actividade administrativa, se distingue claramente tanto da actividade privada como das demais actividades pblicas, nomeadamente da jurisdicional. O acto administrativo tem assim uma natureza prpria, especfica, privativa, que dele faz figura sui generis na ordem jurdica a figura do acto unilateral de autoridade pblica ao servio de um fim administrativo. Atendendo ao carcter sui generis do acto administrativo, mas atendendo igualmente a certas semelhanas das suas espcies mais representativas como o negcio jurdico e com a sentena, somos levados a concluir as seguintes orientaes: a) O regime jurdico do acto administrativo o que consta da lei e da jurisprudncia administrativa, e corresponde natureza sui generis do acto administrativo; Se outra coisa no resultar da sua natureza especfica de actos administrativos, podem aplicar-se supletivamente aos actos discricionrios as regras prprias do negcio jurdico como acto intencional indeterminado; Com idntica ressalva, podem aplicar-se aos actos vinculados as regras prprias da sentena como acto de aplicao da norma geral e abstracta a uma situao individual e concreta. O Papel da Vontade no Acto Administrativo No plano da interpretao do acto administrativo: se o acto corresponde ao negcio jurdico, o elemento decisivo da sua interpretao o apuramento da vontade psicolgica (real) do seu autor. Mas se o acto corresponde sentena, o elemento decisivo da sua interpretao a lei e o tipo legal de acto que ela mandava praticar; No plano dos vcios da vontade que afectem o acto administrativo: os que encaram o acto como um negcio jurdico no consideram que os vcios da vontade (erro, dolo, coaco), geram ilegalidade do acto, antes defendem a relevncia directa desses vcios como verdadeiros vcios da vontade e, portanto, como fonte autnoma de invalidade. Por seu turno, os que concebem o acto

b)

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203. a)

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administrativo como sentena defendem que os vcios da vontade no revelam enquanto tais, mas to-somente na medida em que geram a ilegalidade do acto; O papel da vontade no acto administrativo no idntico ao papel da vontade no negcio jurdico ou na sentena, e por isso reclama uma considerao prpria e singular, de harmonia com o perfil sui generis do acto administrativo, enquanto acto unilateral de autoridade pblica ao servio de um fim administrativo. 204. Estrutura do Acto Administrativo

A estrutura do acto administrativo, compe-se de quatro ordens de elementos elementos subjectivos, formais, objectivos e funcionais, vejamos: a) Elementos subjectivos: o acto administrativo tpico pe em relao dois sujeitos de direitos: a Administrao Pblica e um particular ou, em alguns casos duas pessoas colectivas pblicas. Reparte-se por: o autor, em regra um rgo de uma pessoa colectiva pblica; destinatrio, um particular ou uma pessoa colectiva pblica. Elementos formais: todo o acto administrativo tem sempre necessariamente uma forma, isto , um modo pelo qual se exterioriza ou manifesta a conduta voluntria em que o acto consiste (art. 122 CPA). assim que os actos administrativos podem ter a forma de decreto, de portaria, de despacho, de alvar, de resoluo, etc., etc. Alm da fo rma do acto administrativo, h ainda a assinalar as formalidades prescritas pela lei para serem observadas na fase da preparao da deciso, ou na prpria fase da deciso. Consideramos formalidades todos os trmites que a lei manda observar com vista a garantir a correcta formao da deciso administrativa ou o respeito pelos direitos subjectivos e interesses legtimos dos particulares. Elementos objectivos: estes so o contedo e o objecto. O contedo do acto administrativo a substncia da conduta voluntria em que o acto consiste. Mais detalhadamente, fazem parte do contedo do acto administrativo: A conduta voluntria da Administrao; A substncia jurdica dessa conduta, ou seja, a deciso essencial por ela tomada; Os termos, condies e encargos que acompanharem a deciso tomada, isto , as clusulas acessrias; Os fundamentos da deciso tomada.

b)

c)

O objecto do acto administrativo consiste na realidade exterior sobre que o acto incide. d) Elementos funcionais: o acto administrativo comporta trs elementos funcionais: a causa, os motivos e o fim: A causa: a funo jurdico-social de cada tipo de acto administrativo (vertente objectiva) ou, noutra perspectiva, o motivo tpico imediato de cada acto administrativo (vertente subjectiva). Os motivos: so todas as razes de agir que impelem o rgo da Administrao a praticar um certo acto administrativo ou a dot-lo de um determinado contedo. Na designao de motivos abrangem-se, claro est, motivos principais e acessrios, motivos tpicos e atpicos, motivos prximos e remotos, motivos imediatos e mediatos (ou ulteriores), motivos expressos e ocultos, motivos legais e ilegais, etc. Quanto ao fim: trata-se do objectivo ou finalidade a prosseguir atravs da prtica do acto administrativo. H que distinguir aqui o fim legal ou seja, o fim visado pela lei na atribuio

de competncia ao rgo da Administrao e o fim efectivo, real, prosseguido de facto pelo rgo num dado caso. 205. Das Formalidades em Especial Estas podem-se classificar: a) Segundo o critrio da sua indispensabilidade so essenciais as formalidades que no possvel dispensar, na medida em que a sua falta afecta irremediavelmente a validade ou a eficcia do acto administrativo; so no essenciais as formalidades que podem ser dispensadas; Segundo o critrio da possibilidade de remediar a sua falta so suprveis as formalidades cuja falta no momento adequado ainda pode ser corrigida pela respectiva prtica actual, sem prejuzo do objectivo que a lei procurava atingir com a sua imposio naquele momento; so insuprveis as formalidades cuja preterio no susceptvel de ser prosseguido pela lei com a sua imposio.

b)

O princpio geral nesta matria o de que todas as formalidades legalmente prescritas so essenciais, com excepo: Daquelas que a lei considere dispensveis; Das que revistam natureza meramente interna; Daquelas cuja preterio no haja obstado ao alcance do objectivo visado pela lei ao prescrevlas. As principais formalidades prescritas na lei (e Constituio) so: a) A audincia dos interessados previamente tomada de decises administrativas susceptveis de contender com os seus interesses (arts. 267/5 CRP, 100 CPA); A fundamentao dos actos administrativos, que consiste na exposio das razes da sua prtica (arts. 268/3 [segunda parte] CRP; 124 e 125 CPA); A notificao dos actos administrativos, instrumento para levar estes ao conhecimento dos interessados (arts. 268/3 [primeira parte] CRP; 66 CPA).

b)

c)

Os arts. 124 e 125 CPA, so as principais disposies legais vigentes em matria de fundamentao. O art. 124, enumera os actos administrativos que devem ser fundamentados, podendo afirmar-se, em linhas gerais, que devem ser fundamentados os actos desfavorveis aos interessados (n. 1-a), os actos que incidam sobre anteriores actos administrativos (n. 1-b) e) e os actos que reflictam variaes no comportamento administrativo (n. 1-c), d). O art. 125, pelo seu lado, estabelece as regras a que deve obedecer a fundamentao: a) b) Deve ser expressa; Deve ser de facto e de direito, isto , no tem de indicar as regras jurdicas que impem ou permitem a tomada da deciso, mas tambm h-de explicar em que medida que a situao factual sobre a qual incide esta se subsume s previses normativas das regras aplicveis; A fundamentao deve ainda ser clara, coerente e completa, quando a fundamentao no se consegue compreender, no clara, obscura; quando a fundamentao, sendo embora compreensvel em si mesma, no pode ser considerada como pressuposto lgico da deciso, no

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coerente, contraditria; quando a fundamentao no bastante para explicar a deciso, no completa, insuficiente. 206. Elementos, Requisitos e Pressupostos

Elementos, so os pressupostos que integram o prprio acto, em si mesmo considerado, e que uma anlise lgica permite decompor. Dividem-se em elementos essenciais aqueles sem os quais o acto no existe , e elementos acessrios que podem ou no ser introduzidos no acto pela Administrao. Requisitos, so as exigncias que a lei frmula em relao a cada um dos elementos do acto administrativo, para garantia da legalidade e do interesse pblico ou dos direitos subjectivos e interesses legtimos dos particulares. Dividem-se em requisitos de validade sem cuja observncia o acto ser invlido , e requisitos de eficcia sem cuja observncia o acto ineficaz. Pressupostos, so as situaes de facto de cuja ocorrncia depende a possibilidade legal de praticar um certo acto administrativo ou de o dotar com determinado contedo. ESPCIES 207. Tipologia dos Actos Administrativos

Os actos administrativos dividem-se em dois grandes grupos: os actos primrios e os actos secundrios. So actos primrios, aqueles que versam pela primeira vez sobre uma determinada situao da vida. Os actos secundrios, por seu turno, so aqueles que versam sobre um acto primrio anteriormente praticado: tm por objecto um acto primrio preexistente, ou ento versam sobre uma situao que j tinha sido regulada atravs de um acto primrio. Dentro dos actos primrios, h que distinguir, basicamente, entre actos impositivos, actos permissivos e meros actos administrativos. 208. Actos Impositivos

So aqueles que impem a algum uma determinada conduta ou sujeio a determinados efeitos jurdicos. H que distinguir quatro espcies: Actos de comando: aqueles que impem a um particular a adopo de uma conduta positiva ou negativa, assim: (1) se impem uma conduta positiva, chamam-se ordens; (2) se impem uma conduta negativa chama-se proibies. Actos punitivos: so aqueles que impem uma sano a algum. Actos ablativos: so aqueles que impem o sacrifcio de um direito. Juzos: so os actos pelos quais um rgo da Administrao qualifica, segundo critrios de justia, pessoas, coisas, ou actos submetidos sua apreciao. Actos Permissivos

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So aqueles que possibilitam a algum a adopo de uma conduta ou omisso de um comportamento que de outro modo lhe estariam vedados. Estes distribuem-se por dois grandes grupos:

1. a)

Os actos que conferem ou ampliam vantagens: A autorizao: o acto pelo qual um rgo da Administrao permite a algum o exerccio de um direito ou de uma competncia preexistente. A licena: o acto pelo qual um rgo da Administrao atribui a algum o direito de exercer uma actividade que por lei relativamente proibida. A subveno: pela qual um rgo da Administrao Pblica atribui a um particular uma quantia em dinheiro destinada a custear a prossecuo de um interesse pblico especfico. A concesso: o acto pelo qual um rgo da Administrao transfere para a entidade privada o exerccio de uma actividade pblica, que o concessionrio desempenhar por sua conta e risco, mas no interesse geral. A delegao: o acto pelo qual um rgo da Administrao, normalmente competente em determinada matria, permite, de acordo com a lei, que outro rgo ou agente pratiquem actos administrativos sobre a mesma matria. A admisso: aquela pelo qual um rgo da Administrao pblica investe um particular numa determinada categoria legal, de que decorre a atribuio de certos direitos e deveres. Os actos que eliminam ou reduzem encargos: a) A dispensa: o acto administrativo que permite a algum, nos termos da lei, o no cumprimento de uma obrigao geral, seja em ateno a outro interesse pblico (iseno), seja como forma de procurar garantir o respeito pelo princpio da imparcialidade da Administrao Pblica (escusa). A renncia: que consiste no acto pelo qual um rgo da Administrao se despoja da titularidade de um direito legalmente disponvel. Meros Actos Administrativos

b)

c)

d)

e)

f)

2.

b)

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So actos que no traduzem uma afirmao de vontade, mas apenas simples declaraes de conhecimento ou de inteligncia. Destacam-se duas categorias: Declaraes de conhecimento: so actos pelos quais um rgo da Administrao exprime oficialmente o conhecimento que tem de certos factos ou situaes. o caso por exemplo, das participaes, certificados, certides, atestados, informaes prestadas ao pblico. Actos opinativos: so actos pelos quais um rgo da Administrao emite o seu ponto de vista acerca de uma questo tcnica ou jurdica. Dentro destes, h que distinguir trs modalidades: as informaes burocrticas, so as opinies prestadas pelos servios ao superior hierrquico competente para decidir; as recomendaes, so actos pelos quais se emite uma opinio, consubstanciando um apelo a que o rgo competente decida daquela maneira, mas que o no obrigam a tal; e os pareceres, so actos opinativos elaborados por peritos especializados em certos ramos do saber, ou por rgos colegiais de natureza consultiva.

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Actos Secundrios

So aqueles actos administrativos que versam directamente sobre um acto primrio e s indirectamente sobre a situao real subjacente ao acto primrio. Os actos secundrios distinguem-se em trs categorias: actos integrativos, actos saneadores, actos desintegradores, mas agora s nos vamos referir aos actos integrativos. Actos integrativos, so os actos que visem completar actos administrativos anteriores, cinco categorias: 1. A homologao: o acto administrativo que absorve os fundamentos e concluses de uma proposta ou de uma parecer apresentados por outro rgo; A aprovao: o acto pelo qual um rgo da Administrao exprime a sua concordncia com um acto definitivo praticado por outro rgo administrativo, e lhe confere executoriedade. O visto: no um acto substancialmente diferente da aprovao. A nica diferena que existe que, enquanto a aprovao praticada por um rgo activo, o visto praticado por um rgo de controle. A confirmao: o acto administrativo pelo qual um rgo da Administrao reitera e mantm em vigor um acto administrativo anterior. A ratificao confirmativa: o acto pelo qual o rgo normalmente competente para dispor sobre certa matria exprime a sua concordncia relativamente aos actos praticados, em circunstncias extraordinrias, por um rgo excepcionalmente competente. Classificao dos Actos Administrativos Quanto ao autor; Quanto aos destinatrios; Quanto aos efeitos. Quanto ao Autor ou Sujeitos

2.

3.

4.

5.

213. 1. 2. 3. 214.

As Decises, so todos os actos administrativos que contenham a soluo de um determinado caso concreto. As Deliberaes, so as decises tomadas por rgos colegiais. Chamam-se actos simples, aqueles que provm de um s rgo administrativo, e actos complexos aqueles em cuja a feitura intervm dois ou mais rgos administrativos. A complexidade do acto administrativo, neste sentido, pode ser igual ou desigual. Diz-se que h complexidade igual, quando o grau de participao dos vrios autores na prtica do acto o mesmo. A complexidade igual corresponde assim a noo de co-autoria. Diz-se que h complexidade desigual quando o grau de participao dos vrios intervenientes no o mesmo.

215.

Quanto aos Destinatrios Estes podem ser, actos singulares, colectivos, plurais e gerais.

216.

Quanto aos Efeitos

Estes podem ser, actos internos, aqueles cujos efeitos jurdicos se produzem no interior da pessoa colectiva cujo o rgo os praticou; so actos externos, aqueles cujos os efeitos jurdicos se protegem na esfera jurdica de outros sujeitos de direito diferentes daqueles que praticou o acto. A importncia prtica desta distino reside no facto de s os actos externos serem susceptveis de afectar, os direitos ou interesses legtimos dos particulares e, por isso mesmo, s deles caber recurso contencioso. A garantia do recurso contencioso s cobre os actos externos, no cobre os actos internos, por definio os actos internos so susceptveis de ferir os interesses dos particulares. Diz-se acto de execuo instantnea, aquele cujo o cumprimento se esgota num acto ou facto isolado. Pelo contrrio, um acto diz-se de execuo continuada, quando a sua execuo perdura no tempo. A importncia prtica desta distino decorre da circunstncia de o regime de revogao no ser o mesmo para ambos os tipos de actos. Nomeadamente, um acto de execuo instantnea que j tenha sido executado no pode, em princpio ser revogado. Consideram-se actos positivos, aqueles que produzem uma alterao da ordem jurdica. So actos negativos, aqueles que consistem na recusa de introduzir uma alterao na ordem jurdica. H trs exemplos tpicos destes actos negativos: a omisso dum comportamento devido, o silncio perante um pedido apresentado Administrao por um particular, e o indeferimento expresso ou tcito duma pretenso apresentada. O ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO E EXECUTRIO 217. Actos Administrativos Definitivos e Executrios

O conceito de acto definitivo e executrio um conceito da maior importncia no Direito Administrativo, sobretudo porque nele que assenta a garantia do recurso contencioso ou seja, o Direito que os particulares tm de recorrer para os Tribunais Administrativos contra os actos ilegais da Administrao Pblica. O que um acto definitivo e executrio? Trata-se do acto administrativo completo, do acto administrativo total, do acto administrativo apetrechado com todas as suas possveis armas e munies numa palavra, o paradigma dos actos administrativos praticados pela Administrao Pblica. Com efeito, o acto administrativo definitivo e executrio o acto de autoridade tpico: o acto em que a Administrao Pblica se manifesta plenamente como autoridade, como poder. designadamente o acto jurdico em que se traduz no caso concreto o pode administrativo, sob a forma caracterstica de poder unilateral de deciso dotado do privilgio de execuo prvia.

218.

Actos Definitivos e No Definitivos

Quando a Administrao Pblica pratica um acto administrativo, tm de ter-se presentes trs aspectos diferentes. Em primeiro lugar, o acto administrativo praticado pela Administrao Pblica no surge de repente, sempre procedido por uma srie de formalidades, de actos preparatrios, de estudos, de pareceres, de projectos, que vo ajudando a formar e a esclarecer a vontade da Administrao, e que acabam por desembocar numa concluso. O acto administrativo definitivo a concluso de todo um processo que se vai desenrolando no tempo e que se chama, procedimento administrativo. Em segundo lugar, o rgo que pratica o acto definitivo em sentido horizontal um rgo da Administrao, situado num certo nvel hierrquico: pode ser um rgo subalterno, pode ser um rgo superior de uma hierarquia, e pode ser um rgo independente, no inserido em nenhuma hierarquia. face da nossa lei, s so definitivos os actos praticados por aqueles que em cada momento ocupam o topo de uma hierarquia. O acto verticalmente definitivo, quando praticado pelo rgo que ocupa a posio suprema na hierarquia; inversamente, o acto no verticalmente definitivo se for praticado por qualquer rgo subalterno inserido numa hierarquia. Em terceiro lugar, h que ponderar que a nossa lei s considera actos definitivos aqueles que definam situaes jurdicas. Actos administrativos cujo contedo no consista na definio de situaes jurdicas no so considerados, neste sentido, definitivos. Eis aqui os trs aspectos da definitividade: a definitividade horizontal; a definitividade vertical e a definitividade material. 219. A Definitividade Material

a caracterstica do acto administrativo que define situaes jurdicas. O acto materialmente definitivo, o acto administrativo que, no exerccio do poder administrativo, define a situao jurdica de um particular perante a Administrao, ou da Administrao perante um particular. So actos materialmente definitivos: a) b) c) d) Os actos sujeitos a condio ou a termo; Actos postos em execuo a ttulo experimental; As listas de antiguidade; Actos pelos quais um rgo da Administrao se declara incompetente para decidir uma questo; Actos pelos quais a Administrao notifica um particular para legalizar uma situao irregular. A Definitividade Horizontal

e) 220.

a caracterstica do acto administrativo que constitua resoluo final do procedimento administrativo. a qualidade do acto que pe termo ao procedimento. Pode-se assim definir acto horizontalmente definitivo,que constitui resoluo final de um procedimento administrativo, ou de um incidente autnomo desse procedimento, ou ainda que exclui um interessado da continuao num procedimento em curso.

a)

Actos anteriores ao acto definitivo: Actos preparatrios: os actos praticados ao longo do procedimento e que visam preparar a deciso final. Actos pressupostos: os actos que tm por objecto a qualificao jurdica de certos factos ou situaes da vida, e de que depende a prtica do acto definitivo. Decises provisrias: as decises da questo principal que foi objecto do procedimento administrativo tomadas a ttulo provisrio.

b)

Actos transformveis em actos definitivos: trata-se de actos administrativos que quando so praticados ainda no so definitivos, mas que se destinam a converter-se, eles prprios, em actos definitivos um pouco mais tarde: Actos sujeitos a ratificao confirmativa: quando praticados, no so definitivos, mas se posteriormente forem ratificados pelo rgo competente, tornam-se definitivos; Actos sujeitos a confirmao: o caso de certos actos praticados por subalternos, que a lei sujeito a confirmao pelo superior hierrquico. Esta confirmao transforma o acto do subalterno em acto horizontalmente definitivo; Actos sujeitos a reclamao necessria: a lei declara que certos actos s se tornam definitivos aps o decurso de um dado prazo para reclamao. Findo esse prazo sem que ningum tenha reclamado, o acto torna-se definitivo.

c)

Actos posteriores acto definitivo: a Administrao j praticou o acto definitivo, mas precisa de praticar outros actos, aps o acto definitivo: estes outros actos no so definitivos porque o acto definitivo j foi praticado antes deles. Actos complementares: os actos que a lei manda praticar com vista a assegurar o conhecimento ou a plena eficcia do acto definitivo; Actos de execuo: os actos que a lei manda praticar com vista a pr em prtica as determinaes contidas no acto definitivo Actos meramente confirmativos: so todos os actos administrativos que mantm um acto administrativo anterior, exprimindo concordncia com ele e recusando a sua revogao ou modificao. E considera-se actos meramente confirmativos, aqueles, de entre os actos confirmativos, que tenham por objecto actos definitivos anteriormente praticados. A Definitividade Vertical

221.

O acto verticalmente definitivo, aquele que praticado por um rgo colocado de tal forma na hierarquia que a sua deciso constitui a ltima palavra da Administrao activa Em regra, quando estamos perante um acto administrativo praticado por um rgo subalterno, esse acto no definitivo do ponto de vista vertical, porque a ltima palavra da Administrao sobre a questo ser proferida pelo superior hierrquico e no pelo subalterno. o que acontece, designadamente, com os actos dos subalternos sujeitos a recurso hierrquico necessrio. 222. O Princpio da Tripla Definitividade. Noo de Acto Definitivo

um acto que s poder ser considerado definitivo, para efeitos de recurso contencioso, quando haja simultaneamente um acto definitivo em sentido material, horizontal e vertical. O recurso contencioso pressupe e exige a ocorrncia simultnea das trs formas de definitividade.

Noo de acto definitivo, o acto administrativo que tem por contedo uma resoluo final que defina a situao jurdica da Administrao ou de um particular. Se um acto de significado polivalente ou ambguo, verticalmente definitivo, for notificado ao interessado no termo do procedimento administrativo, sem satisfazer a pretenso apresentada por aquele, tem necessariamente o sentido de um indeferimento, uma deciso negativa. A no se entender assim, a Administrao Pblica teria um meio prtico de cercear as garantias dos cidados no diria que sim nem que no diria talvez (seria mesmo melhor para ela do que no dizer coisa nenhuma, considerado o mecanismo do acto tcito). H diversas espcies de actos administrativos, cuja a caracterstica comum a falta ou a insuficiente definitividade. Entre estes actos, podem apontar-se: a) A Promessa: acto atravs do qual um rgo da Administrao anuncia para um momento determinado, posterior, a adopo de um certo comportamento, autovinculando-se perante um particular; A deciso prvia: acto pelo qual um rgo da Administrao aprecia a exigncia de certos pressupostos de facto e a observncia de certas exigncias legais, sendo que de uns e de outras depende a prtica de uma deciso final permissiva; A deciso parcial: acto por via do qual um rgo da Administrao antecipa uma parte da deciso final relativa ao objecto de um acto permissivo, possibilitando desde logo a adopo pelo particular de um determinado comportamento. A deciso provisria: acto atravs do qual um rgo da Administrao, recorrendo a uma averiguao sumria dos pressupostos de um tipo legal de acto, define uma situao jurdica at prtica de uma deciso final, tomada ento com base na averiguao completa de tais pressupostos; A deciso precria: acto por meio do qual um rgo da Administrao define uma situao jurdica com base na ponderao de um interesse pblico especialmente instvel ou voltil, sujeitando a respectiva consolidao concordncia do interessado na sua revogao ou apondolhe uma condio suspensiva, que se concretizar na eventual prtica de um acto secundrio desintegrativo ou modificativo. Actos Executrios e No Executrios

b)

c)

d)

e)

223.

O acto executrio, o acto administrativo que obriga por si e cuja execuo coerciva imediata a lei permite independentemente de sentena judicial. O acto executrio apresenta duas caractersticas: a) b) A obrigatoriedade; A possibilidade de execuo coerciva por via administrativa.

No se deve confundir executoriedade (potencialidade ou susceptibilidade de execuo); com execuo (efectivao dos imperativos contidos no acto). O acto pode ser (de direito) executrio e no estar (de facto) a ser executado; o acto pode ser (de facto) executado sem ser (de direito) executrio. A execuo do acto administrativo est sujeita aos princpios e regras inscritos nos arts. 149 a 157 CPA: a) b) O princpio da auto-tutela executiva ou privilgio de execuo prvia (art. 149/2); O princpio da tipicidade das formas de execuo (art. 149/2);

c) d)

O princpio da proporcionalidade (art. 151/2); O princpio da observncia dos direitos fundamentais e do respeito devido pessoa humana (art. 157/3); A regra do acto administrativo prvio (art. 151/2); A proibio de embargos (art. 153). Actos que No so Executrios O acto administrativo pode no ser obrigatrio porque ainda no o , ou porque j no o . 1. 2. Actos que ainda no so executrios: Actos sujeitos a condio suspensiva ou termo inicial; Actos sujeitos a confirmao; Actos sujeitos a aprovao; Actos sujeitos a visto; Actos que ainda no revistam a forma legal. Actos que no so executrios: Actos administrativos suspensivos; Acto administrativo dos quais se tenha interposto recurso hierrquico com efeitos suspensivo.

e) f) 224. a)

b)

Actos administrativos que no so susceptveis de execuo coerciva por via administrativa.

Um acto administrativo pode ser insusceptvel de execuo forada administrativa por duas razes muito diferentes: ou porque no susceptvel de execuo forada, pura e simplesmente, ou porque s susceptvel de execuo forada por via judicial. A regra geral no nosso Direito , a de que todos os actos da Administrao Pblica beneficiam do privilgio da execuo prvia; por isso os casos de actos administrativos que no so susceptveis de execuo coerciva por via administrativa constituem excepo.

VALIDADE, EFICCIA E INTERPRETAO DO ACTO ADMINISTRATIVO 225. Noes de Validade e Eficcia

A validade a aptido intrnseca do acto para produzir os efeitos jurdicos correspondentes ao tipo legal a que pertence, em consequncia da sua conformidade com a ordem jurdica. A eficcia a efectiva produo de efeitos jurdicos. A lei formula, em relao aos actos administrativos em geral, um certo nmero de requisitos. Se no se verificarem em cada acto administrativo todos os requisitos de validade que a lei exige, o acto ser invlido; se no se verificarem todos os requisitos de eficcia exigidas pela lei, o acto ser ineficaz. A invalidade de um acto administrativo ser, pois, a inaptido intrnseca para a produo de efeitos, decorrente de uma ofensa ordem jurdica. E a ineficcia ser, a no produo de efeitos num dado momento. Um acto administrativo pode ser vlido e eficaz; vlido mas ineficaz; invlido mas eficaz; ou invlido e ineficaz. 226. Requisitos de Validade do Acto Administrativo

So as exigncias que a lei faz relativamente a cada um dos elementos deste autor, destinatrios, forma e formalidades, contedo e objecto, fim. 227. Requisitos Quanto aos Sujeitos

O autor do acto administrativo sempre e necessariamente um rgo da Administrao. Assim, indispensvel, paraa validade do acto administrativo, que se verifiquem os seguintes requisitos de validade relativos aos sujeitos: 1) 2) Que o rgo tenha competncia para a prtica do acto administrativo (art. 123/1-a CPA); Se se tratar de um rgo colegial, que este esteja regularmente constitudo, tenha sido regularmente convocado, e esteja em condies de funcionar legalmente (art. 123/1-b CPA).

Relativamente ao destinatrio ou destinatrios do acto administrativo, a lei exige que ele ou eles sejam determinados ou determinveis. 228. Requisitos Quanto Forma e s Formalidades

Em relao s formalidades, o princpio geral do nosso Direito o de que todas as formalidades prescritas por lei so essenciais. A sua no observncia, quer por omisso quer por preterio, no todo ou em parte, gera a ilegalidade do acto administrativo. O acto ser ilegal se no forem respeitadas todas as formalidades prescritas por lei, quer em relao ao procedimento administrativo que preparou o acto, quer relativamente prpria prtica do acto em si mesmo. Esta regra comporta trs excepes: 1. 2. No so essenciais as formalidades que a lei declarar dispensveis; No so essenciais aquelas formalidades cuja emisso ou preterio no tenha impedido a consecuo do objectivo visado pela lei ao exigi-la; No so essenciais as formalidades meramente burocrticas, de carcter interno, tendentes a assegurar apenas a boa marcha dos servios.

3.

H certas formalidades cuja preterio reputada insuprvel, aquelas formalidades cuja observncia tem de ter lugar no momento em que a lei exige que elas sejam observadas. Outras cuja preterio se considera suprvel, aquelas em que uma omisso ou preterio daquelas formalidades que a lei manda cumprir num certo momento, mas que se forem cumpridas em momento posterior ainda vo a tempo de garantir os objectivos para que foram estabelecidas. 229. Em Especial, a Obrigao de Fundamentao

A fundamentao, de um acto administrativo a enunciao explcita das razes que levaram o seu autor a praticar esse acto ou dot-lo de certo contedo (art. 124 e 125 CPA). A fundamentao tem de preencher os seguintes requisitos: a) b) Tem de ser expressa; Tem de consistir na exposio, ainda que sucinta, dos fundamentos de facto e de direito da deciso; Tem de ser clara, coerente e completa, isto , ser ilegal se for obscura, contraditria ou insuficiente.

c)

A lei prev dois casos para os quais estabelece um regime jurdico especial: 1. O primeiro caso de o acto administrativo consistir numa declarao de concordncia com os fundamentos de anterior parecer, informao ou proposta: se assim for, o dever de fundamentar considera-se cumprido com essa mera declarao de concordncia, no sendo necessrio anunciar expressamente os fundamentos da deciso tomada. Havendo homologao, nem sequer necessrio fazer expressamente qualquer declarao de concordncia: a homologao absorve automaticamente os fundamentos e concluses do acto homologado; O segundo caso especial o dos actos orais: em regra, os actos praticados sob forma oral no contm fundamentao. Ento, de duas uma: ou esses actos so reduzidos a escrito numa acta, ou, no havendo acta, a lei d aos interessados o direito de requerer a reduo a escrito da fundamentao dos actos orais, cabendo ao rgo competente o dever de satisfazer o pedido no prazo de trs dias, sob pena de ilegalidade (art. 126 CPA).

2.

Se faltar a fundamentao num acto que deva ser fundamentado, ou se a fundamentao existir mas no corresponder aos requisitos exigidos pela lei, o acto administrativo ser ilegal por vcio de forma e, como tal ser anulvel. Contudo, se um acto vinculado se baseia em dois fundamentos legais e um no se verifica, mas o outro basta para alicerar a deciso, o Tribunal no anula o acto: o princpio do aproveitamento dos actos administrativos. 230. A Forma

Quanto a forma, do acto administrativo, a regra geral a de que os actos administrativos devem revestir forma expressa. Dentro desta, h que distinguir as formas simples, que so aquelas em que a exteriorizao da vontade do rgo da Administrao no exige a adopo de um modelo especial; as formas solenes, so as que tm de obedecer a um certo modelo legalmente estabelecido (art. 122 CPA).

231.

O Silncio da Administrao H vrias maneiras de resolver este problema:

a)

A primeira consiste em a lei atribuir ao silncio da Administrao o significado de acto tcito positivo, perante um pedido de um particular, e decorrido um certo prazo sem que o rgo administrativo competente se pronuncie, a lei considera que o pedido feito foi satisfeito. Aqui o silncio vale como manifestao tcita de vontade da Administrao num sentido positivo para o particular: da a designao de acto tcito positivo. A segunda forma consiste em a lei atribuir o silncio da Administrao o significado do acto tcito negativo, decorrido o prazo legal sem que o pedido formulado pelo particular ao rgo competente tenha resposta, atende-se que tal pedido foi indeferido. Presume-se, nestes casos, que h ali m vontade tcita da Administrao num sentido negativo para o interessado: da, acto tcito negativo ou indeferimento tcito.

b)

Com a figura do acto tcito negativo, logo que passe o prazo legal sem haver resposta da Administrao, o particular poder recorrer contenciosamente contra o indeferimento (tcito) da sua pretenso. A regra no nosso Direito de que, em princpio, o acto tcito negativo: s h acto tcito positivo nos casos expressamente previstos por lei. As condies de produo do acto tcito so as seguintes: 1) Que o rgo da Administrao seja solicitado por um interessado a pronunciar-se num caso concreto; Que a matria sobre que esse rgo solicitado a pronunciar-se seja da sua competncia; Que o rgo tenha, sobre a matria em causa, o dever legal de decidir atravs de um acto definitivo; Que tenha decorrido o prazo legal sem que haja sido tomada uma deciso expressa sobre o pedido; Que a lei atribua ao silncio da Administrao durante esse prazo o significado jurdico de deferimento ou indeferimento.

2) 3)

4)

5)

Se o particular tem direito a uma dada conduta da Administrao, e esta atravs do silncio recusa reconhecer-lhe esse direito ou cumprir os deveres correspondentes, o particular impugnar contenciosamente o indeferimento tcito com fundamento em violao da lei. O indeferimento tcito est sempre, pelo menos, afectado de dois vcios: violao de lei por falta de deciso, e vcio de forma por falta de fundamentao. 232. Natureza Jurdica do Acto Administrativo H trs correntes de opinio: a) O acto tcito um acto administrativo e, portanto, uma conduta voluntria da Administrao.

De acordo com esta concepo, no acto tcito h uma manifestao de vontade do rgo competente da Administrao, porque os rgos desta conhecem a lei, sabem que o seu silncio, decorrido certo prazo e verificadas certas condies, ser interpretado como deciso, quer seja de indeferimento (regra geral), quer seja de deferimento (casos excepcionais) e, portanto, se nada diz, porque quer que a deciso seja no sentido em que a lei manda interpretar aquele silncio. Logo, um acto voluntrio.

b)

No h acto voluntrio no chamado acto tcito e que, por isso, tal acto no um acto administrativo, mas simples pressuposto do recurso contencioso.

Aquilo a que a lei permite com a construo da figura do acto tcito que se recorra contenciosamente, apesar da no existncia de um acto. Mas, sendo assim, ento o acto tcito no um acto administrativo, um simples pressuposto do recurso contencioso. Estaremos perante um caso excepcional, em que a lei permite interpor um recurso contencioso que no tem por objecto um acto voluntrio da Administrao, mas o simples decurso do tempo sem qualquer resposta. c) Em regra, no h acto voluntrio no chamado acto tcito, mas sustenta-se que h mais do que um simples pressuposto do recurso contencioso.

Isto porque o acto tcito tratado por lei como se fosse um acto administrativo para todos os efeitos, e no apenas para o efeito do recurso contencioso: tal acto pode ser revogado, suspenso, confirmado, alterado, interpretado, etc. A verdadeira natureza do acto tcito a de uma fico legal do acto administrativo. Ou seja: o acto tcito no um verdadeiro acto administrativo, mas para todos os efeitos tudo se passa como se o fosse. 233. Requisitos Quanto ao Contedo e ao Objecto

Exige-se que o contedo e o objecto do acto obedea, aos requisitos da certeza, da legalidade e da possibilidade, tal como sucede relativamente aos negcios jurdicos privados. Alm disso, a lei exige tambm que a vontade em que o acto administrativo se traduz seja esclarecida e livre, pelo que o acto no ser vlido se a vontade da Administrao tiver sido determinada por qualquer influncia indevida, nomeadamente por erro, dolo ou coaco. 234. Requisitos Quanto ao Fim

A lei exige que o fim efectivamente prosseguido pela Administrao coincida com o fim que a lei tem em vista ao conferir os poderes para a prtica do acto (art. 19 LOSTA). O critrio prtico para a determinao do fim do acto administrativo o do motivo principalmente determinante. O que a lei exige que o motivo principalmente determinante da prtica de um acto administrativo coincida com o fim tido em vista pela lei ao conferir o poder discricionrio. Caso contrrio, o acto ser ilegal. 235. Requisitos de Eficcia do Acto Administrativo

So, aquelas exigncias que a lei faz para um acto administrativo possa produzir os seus efeitos jurdicos. Os principais requisitos de eficcia do acto administrativo so: a) A publicao ou notificao aos interessados.

Enquanto no for publicado ou notificado, o acto ser ineficaz, no produzir efeitos designadamente, no ser obrigatrio para os particulares (art. 268/4 CRP, 132 e 66 a 70 CPA). b) O visto do Tribunal de Contas. Todos os actos da Administrao esto sujeitos ao visto do Tribunal de Contas. Enquanto este no der o seu visto, o acto ser ineficaz, isto , nem o interessado que dele beneficie pode invocar a seu favor os direitos dele resultantes, nem os particulares para quem o acto acarreta consequncias negativas comeam a sofrer o impacto dessas consequncias.

Com a aposio do visto, o acto torna-se eficaz; se o Tribunal recusar o visto, o acto mantm-se ineficaz.

A INVALIDADE DO ACTO ADMINISTRATIVO

236.

Consideraes Preliminares

Um acto administrativo que viola a lei um acto administrativo ilegal. A ilegalidade foi durante muito tempo considerada como sendo a nica fonte da invalidade: entendia-se que todo o acto administrativo ilegal era invlido, e que todo o acto administrativo invlido o era por ser ilegal. A nica fonte da invalidade seria pois, a ilegalidade. 237. A Ilegalidade do Acto Administrativo

Quando se diz que um acto administrativo ilegal, que contrrio lei, est-se a usar a palavra lei num sentido muito amplo. Neste sentido a legalidade inclui a Constituio, a lei ordinria, os regulamentos. A ilegalidade do acto administrativo pode assumir vrias formas. Essas formas chamam-se vcios do acto administrativo. Por conseguinte, os vcios do acto administrativo so as formas especficas que a ilegalidade do acto administrativo pode revestir. A invalidade do acto administrativo, o juzo de desvalor emitido sobre ele em resultado da sua desconformidade com a ordem jurdica. As duas causas geralmente admitidas da invalidade so a ilegalidade e os vcios da vontade. A ilegalidade do acto administrativo tradicionalmente apreciada entre ns atravs da verificao dos chamados vcios do acto, modalidades tpicas que tal ilegalidade pode revestir e que historicamente assumiram o papel de limitar a impugnabilidade contenciosa dos actos administrativos. Face garantia hoje constante no art. 268/4 CRP, entende-se que, no obstante os arts 27 e 57 LPTA continuarem a falar de vcios a reconduo das ilegalidades do acto a vcios deste deixou de ser uma exigncia da lei, quedando-se derrogada a norma legal de vcios do acto administrativo. 238. Os Vcios do Acto Administrativo A tipologia dos vcios comporta cinco vcios: 1. 2. 3. 4. 5. Usurpao de poder; Incompetncia; Vcios de forma; Violao de lei; Desvio de poder.

Os dois primeiros vcios (usurpao de poder e incompetncia), correspondem ideia de ilegalidade orgnica. O terceiro (vcio de forma) corresponde ideia de ilegalidade formal. E o quarto e o quinto (violao de lei e desvio de poder) correspondem ideia de ilegalidade material.

239.

A Usurpao de Poder

Consiste na ofensa por um rgo da Administrao Pblica do princpio da separao de poderes, por via da prtica de acto includo nas atribuies do poder judicial ou do poder administrativo (art. 133/2-a CPA). Comporta duas modalidades: A primeira a usurpao do poder legislativo: a Administrao pratica um acto que pertence s atribuies do poder legislativo; A segunda a usurpao do poder judicial: a Administrao pratica um acto que pertence s atribuies dos Tribunais.

Entende-se tambm haver usurpao do poder judicial quando a Administrao pratica um acto includo nas atribuies de um Tribunal Arbitral. 240. A Incompetncia

o vcio que consiste na prtica, por um rgo da Administrao, de um acto includo nas atribuies ou na competncia de outro rgo da Administrao. Pode revestir vrias modalidades. Segundo um primeiro critrio, pode classificar-se em incompetncia absoluta ou incompetncia por falta de atribuies, aquela que se verifica quando um rgo da Administrao pratica um acto fora das atribuies da pessoa colectiva a que pertence; e incompetncia relativa ou incompetncia por falta de competncia, aquela que se verifica quando um rgo de uma pessoa colectiva pblica pratica um acto que est fora da sua competncia, mas que pertence competncia de outro rgo da mesma pessoa colectiva. De acordo com um segundo critrio pode-se distinguir quatro modalidades: 1. Incompetncia em razo da matria: quando um rgo da Administrao invade os poderes conferidos a outro rgo da Administrao em funo da natureza dos assuntos. Incompetncia em razo da hierarquia: quando se invadem os poderes conferidos a outro rgo em funo do grau hierrquico, nomeadamente quando o subalterno invade a competncia do superior, ou quando o superior invade a competncia prpria ou exclusiva do subalterno. Incompetncia em razo do lugar: quando um rgo da Administrao invade os poderes conferidos a outro rgo em funo do territrio. Incompetncia em razo do tempo: quando um rgo da Administrao exerce os seus poderes legais em relao ao passado ou em relao ao futuro (salvo se a lei, excepcionalmente, o permitir). O Vcio de Forma

2.

3.

4.

241.

o vcio que consiste na preterio de formalidades essenciais ou na carncia de forma legal, comporta trs modalidades: a) b) c) Preterio de formalidades anteriores pratica do acto; Preterio de formalidades relativas prtica do acto; Carncia de forma legal.

conveniente sublinhar que a eventual preterio de formalidades posteriores prtica do acto administrativo no produz ilegalidade (nem invalidade) do acto administrativo apenas pode produzir a sua ineficincia. Isto porque, a validade de um acto administrativo se afere sempre pela conformidade desse acto com a lei no momento em que ele praticado. 242. A Violao da Lei

o vcio que consiste na discrepncia entre o contedo ou o objecto do acto e as normas jurdicas que lhe so aplicveis. O vcio de violao de lei, assim definido, configura uma ilegalidade de natureza material: neste caso, a prpria substncia do acto administrativo, a deciso em que o acto consiste, contrria a lei. A ofensa da lei no se verifica aqui nem a competncia do rgo, nem nas formalidades ou na forma que o acto reveste, nem o fim tido em vista, mas no prprio contedo ou no objecto do acto. O vcio de violao de lei produz-se normalmente quando, no exerccio de poderes vinculados, a Administrao decida coisa diversa do que a lei estabelece ou nada decide quando a lei manda decidir algo. Mas tambm pode ocorrer um vcio de violao no exerccio de poderes discricionrios (art. 19 LOSTA). Quando sejam infringidos os princpios gerais que limitam ou condicionam, de forma genrica, a discricionariedade administrativa, designadamente os princpios constitucionais: o princpio da imparcialidade, o princpio da igualdade, o princpio da justia, etc. Se verdade que o desvio de poder s se pode verificar no exerccio de poderes discricionrios, j no verdade que no possa verificar-se violao de lei no exerccio de poderes discricionrios. A violao da lei, assim definida, comporta vrias modalidades: 1. A falta de base legal, isto a prtica de um acto administrativo quando nenhuma lei autoriza a prtica de um acto desse tipo; A incerteza, ilegalidade ou impossibilidade do contedo do acto administrativo; A incerteza, ilegalidade ou impossibilidade do objecto do acto administrativo; A inexistncia ou ilegalidade dos pressupostos relativos ao contedo ou ao objecto do acto administrativo; A ilegalidade dos elementos acessrios includos pela Administrao no contedo do acto designadamente, condio, termo ou modo se essa ilegalidade for relativamente, nos termos da Teoria Geral dos Elementos Acessrios; Qualquer outra ilegalidade do acto administrativo insusceptvel de ser reconduzida a outro vcio. Este ltimo aspecto significa que o vcio de violao de lei tem carcter residual, abrangendo todas as ilegalidades que no caibam especificamente em nenhum dos outros vcios. O Desvio de Poder

2. 3. 4.

5.

6.

243.

o vcio que consiste no exerccio de um poder discricionrio por um motivo principalmente determinante que no condiga com o fim que a lei visou ao conferir aquele poder (art. 19 LOSTA). O desvio de poder pressupe, portanto, uma discrepncia entre o fim legal e o fim real. Para determinar a existncia de um vcio de desvio de poder, tem de se proceder s seguintes operaes:

1.

Apurar qual o fim visado pela lei ao conferir a certo rgo administrativo um determinado poder discricionrio (fim legal); Averiguar qual o motivo principal determinante da prtica do acto administrativo em causa (fim real); Determinar se este motivo principalmente determinante condiz ou no com aquele fim legalmente estabelecido: se houver coincidncia, o acto ser legal e, portanto, vlido; se no houver coincidncia, o acto ser ilegal por desvio de poder e, portanto, invlido.

2.

3.

O desvio de poder comporta duas modalidades principais: 1. O desvio de poder por motivo de interesse pblico, quando a Administrao visa alcanar um fim de interesse pblico, embora diverso daquele que a lei impe. E desvio de poder por motivo de interesse privado, quando a Administrao no prossegue um fim de interesse pblico mas um fim de interesse privado. Cumulao de Vcios

2.

244.

Um acto administrativo pode estar ferido simultaneamente de vrias ilegalidades: os vcios so cumulveis. E pode inclusivamente acontecer que haja mais de um vcio do mesmo tipo: pode haver dois vcios de forma, trs incompetncias, quatro violaes de lei, no mesmo acto administrativo. Assim, se um mesmo acto viola vrias leis, ou vrias disposies da mesma lei, cada ofensa da lei um vcio. possvel, portanto, alegar simultaneamente quaisquer vcios do acto administrativo. Um acto administrativo ou vinculado ou e discricionrio. Se for vinculado, pode ser arguido de violao de lei mas no pode ser arguido de desvio de poder. Se for discricionrio, no pode ser arguido de violao de lei, s pode ser arguido de desvio de poder. 245. A Ilicitude do Acto Administrativo

Em regra, a ilicitude do acto administrativo coincide com a sua ilegalidade, quer dizer: o acto ilcito por ser ilegal. Mas h casos, em que um acto ilcito sem ser ilegal, havendo ilicitude sem haver ilegalidade. Esses casos so quatro: 1. Casos em que o acto administrativo, sem violar a lei, ofende um direito absoluto de um particular. A ofensa de um direito absoluto de um particular um acto ilcito. Casos em que o acto administrativo viola um contrato no administrativo (ilicitude). Casos em que o acto administrativo ofende a ordem pblica ou os bons costumes. Casos em que o acto administrativo contm uma forma de usura. Os Vcios da Vontade no Acto Administrativo

2. 3. 4. 246.

Como segunda causa da invalidade do acto administrativo diversa da ilegalidade, h que considerar os vcios da vontade, designadamente o erro, o dolo e a coaco. Se um rgo da Administrao se engana quanto aos factos com base nos quais pratica um acto administrativo e pratica um acto baseado em erro de facto; ou enganado por um particular que pretende obter um certo acto administrativo e o acto viciado por dolo; ou forado a praticar um acto sob ameaa (coaco) no se pode dizer que a Administrao Pblica tenha violado a lei. Nestes casos, o acto administrativo no ofende a lei, no infringe a lei.

A falta de um requisito de validade que a lei exige, qual seja o de que a vontade da Administrao seja uma vontade esclarecida e livre. Na base do acto administrativo, e designadamente na base do acto administrativo praticado no exerccio de poderes discricionrios, deve estar sempre, segundo a nossa lei, uma vontade esclarecida e livre. Se a vontade da Administrao no foi esclarecida e livre, porque foi determinada por erro, dolo ou coaco, h um vcio da vontade, que deve fundamentar a invalidade do acto. Tratando-se de actos vinculados, a sim, os vcios da vontade como tais so irrelevantes: ou a Administrao aplicou correctamente a lei, e no interessa para nada saber se o fez porque a interpretou bem apesar de ter ocorrido algum erro, dolo ou coaco pelo que o acto vlido; ou a Administrao violou a lei e o acto ilegal, seja qual for a razo ou a causa desta ilegalidade. Mas se se tratar de actos discricionrios, as coisas mudam completamente de figura: a vontade real do rgo administrativo torna-se relevante, porque a lei lhe deu liberdade de opo, e foi no exerccio desta que a deciso foi tomada. Ora a lei no pode aceitar como manifestao de liberdade de opo uma vontade no livre ou no esclarecida, aqui os vcios da vontade tm relevncia autnoma. 247. As Formas da Invalidade: Nulidade e Anulabilidade Vm reguladas no nosso Direito nos arts. 88 e 89 da LAL; e arts. 133 e segs. do CPA. Artigo 88 Deliberaes nulas 1. a) b) So nulas, independentemente de declarao dos Tribunais, as deliberaes dos rgos autrquicos: Que forem estranhas s suas atribuies; Que forem tomadas tumultuosamente ou com infraco do disposto no n. 1 do artigo 79 e no n. 1 do artigo 80; Que transgredirem disposies legais respeitantes ao lanamento de impostos; Que prorrogarem os prazos de pagamento voluntrio dos impostos e de remessa de autos ou certides de relaxe para os Tribunais; Que caream absolutamente de forma legal; Que nomearem funcionrios sem concurso, a quem faltem requisitos exigidos por lei, com preterio de formalidades essenciais ou de preferncias legalmente estabelecidas.

c) d)

e) f)

2.

As deliberaes nulas so impugnveis, sem dependncia de prazo, por via de interposio de recurso contencioso ou de defesa em qualquer processo administrativo ou judicial.

Artigo 89 Deliberaes anulveis 1. So anulveis pelos Tribunais as deliberaes de rgos autrquicos feridas de incompetncia, vcio de forma, desvio de poder ou violao de lei, regulamento ou contrato administrativo. As deliberaes anulveis s podem ser impugnadas em recurso contencioso, dentro do prazo legal. Decorrido o prazo sem que se tenha deduzido impugnao em recurso contencioso, fica sanado o vcio da deliberao.

2. 3.

248.

A Nulidade

A nulidade a forma mais grave da invalidade. Tem os seguintes traos caractersticos (art. 134 CPA): 1. O Acto nulo totalmente ineficaz desde o incio, no produz qualquer efeito. Por isso que a lei chamam a estes actos, actos nulos e de nenhum efeito; A nulidade insanvel, quer pelo decurso do tempo, quer por ratificao, reforma ou converso. O acto nulo no susceptvel de ser transformado em acto vlido; Os particulares e os funcionrios pblicos tm o direito de desobedecer a quaisquer ordens que constem de um acto nulo. Na medida em que este no produz efeitos, nenhum dos seus imperativos obrigatrio; Se mesmo assim a Administrao quiser impor pela fora a execuo de um acto nulo, os particulares tm o direito de resistncia passiva (art. 21 CRP). A resistncia passiva execuo de um acto nulo legtima. Um acto nulo pode ser impugnado a todo o tempo, isto , a sua impugnao no est sujeita a prazo; O pedido de reconhecimento da existncia de uma nulidade num acto administrativo pode ser feito junto de qualquer Tribunal, e no apenas perante os Tribunais Administrativos; o que significa que qualquer Tribunal, mesmo um Tribunal Civil, pode declarar a nulidade de um acto administrativo (desde que competente para a causa); O reconhecimento judicial da existncia de uma nulidade toma a forma de declarao de nulidade. A Anulabilidade

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uma forma menos grave da invalidade e tem caractersticas contrrias s da nulidade (art. 136 CPA): 1. O acto anulvel, embora invlido, juridicamente eficaz at ao momento em que venha a ser anulado. Enquanto no for anulado eficaz, produz efeitos jurdicos como se fosse vlido o que resulta da presuno de legalidade dos actos administrativos; A anulabilidade sanvel, quer pelo decurso do tempo, quer por ratificao, reforma ou converso; O acto anulvel obrigatrio, quer para os funcionrios pblicos, quer para os particulares, enquanto no for anulado. Consequentemente, no possvel opor qualquer resistncia execuo forada de um acto anulvel. A execuo coactiva de um acto anulvel legtima, salvo se a respectiva eficcia for suspensa; O acto anulvel s pode ser impugnado dentro de um certo prazo que a lei estabelece (art. 28 LPTA); O pedido de anulao s pode ser feito perante um Tribunal Administrativo, no pode ser feito perante qualquer outro Tribunal; O reconhecimento de que o acto anulvel por parte do Tribunal determina a sua anulao. A sentena proferida sobre um acto anulvel uma sentena de anulao, enquanto a sentena proferia sobre o acto nulo uma declarao de nulidade.

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A anulao contenciosa de uma tem efeitos retroactivos: tudo se passa na ordem jurdica, como se o acto nunca tivesse sido praticado. 250. mbito de Aplicao da Nulidade e da Anulabilidade A nulidade tem carcter excepcional; a anulabilidade que tem carcter geral. A regra a de que o acto invlido anulvel; se ao fim de um certo prazo ningum pedir a sua anulao, ele converte-se num acto vlido. Como s excepcionalmente os actos so nulos, isto significa que, na prtica, o que se tem de apurar em face de um acto cuja a validade se est a analisar, e se ou no nulo: porque se for invlido e no for nulo, cai na regra geral, anulvel. Se consideradas as causas de invalidade do acto, este for simultaneamente anulvel e nulo, prevalecer o regime da nulidade. 251. Nulidades por Natureza

As nulidades por natureza consubstanciam casos em que, por razes de lgica jurdica, o acto no pode deixar de ser nulo, por isso que seria totalmente inadequado o regime da simples anulabilidade. Esses casos so, trs: 1. Actos de contedo ou objecto impossvel: se o contedo ou o objecto do acto for impossvel, no faz sentido que, ao fim de um certo tempo, o acto se convalide, passe a ser vlido. Um acto desses nunca pode convalidar-se porque, por definio, o seu contedo ou o seu objecto so impossveis; Actos cuja prtica consiste num crime ou envolva a prtica de um crime: tambm no faz sentido que estes actos, se no forem impugnados, se transformem em actos vlidos; Actos que violem o contedo essencial de um direito fundamental do cidado: face da Constituio, tambm estes actos no podem ser considerados actos simplesmente anulveis, uma vez que existe, quanto a eles, direito de resistncia (art. 21 CRP). Correspondncia entre as causas da invalidade e os respectivos regimes So designadamente nulos: Os actos viciados de usurpao de poder; Os actos viciados de incompetncia absoluta; Os actos que sofram de vcio de forma, na modalidade de carncia absoluta de forma legal; Os actos praticados sob coaco; Os actos de contedo ou objecto impossvel ou ininteligvel; Os actos que consubstanciam a prtica de um crime; Os actos que lesem o contedo essencial de um Direito fundamental. So designadamente anulveis: Os actos viciados de incompetncia relativa;

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Os actos viciados de vcio de forma, nas modalidades de carncia relativa de forma legal e, salvo se a lei estabelecer para o caso da nulidade, de preterio de formalidades essenciais; Os actos viciados por desvio de poder; Os actos praticados por erro, dolo ou incapacidade acidental. A Sanao dos Actos Administrativos Ilegais

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O fenmeno da sanao consiste precisamente na transformao de um acto ilegal, e por isso invlido perante a ordem jurdica. O fundamento jurdico da sanao dos actos ilegais a necessidade de segurana na ordem jurdica. pois necessrio que, decorrido algum tempo sobre a prtica de um acto administrativo, se possa saber com certeza se esse acto legal ou ilegal, vlido ou invlido. A obteno desta certeza pode ser conseguida por via negativa permitindo a lei que o acto, por ser ilegal, seja revogado pela Administrao ou anulado pelos Tribunais ou por via positiva consentido a lei que, ao fim de um certo tempo, o acto ilegal seja sanado, tornando-se vlido para todos os efeitos perante a ordem jurdica, e portanto, em princpio, inatacvel (art. 28 LPTA). A sanao dos actos administrativos pode operar-se por um de dois modos: Por um acto administrativo secundrio (art. 136 CPA); Por efeito automtico da lei (ope legis) art. 28 LPTA. EXTINO E MODIFICAO DO ACTO ADMINISTRATIVO 254. A Extino do Acto Administrativo em Geral Os efeitos jurdicos do acto administrativo podem extinguir-se por vrios modos. Assim, e desde logo, em certos casos esses efeitos cessam imediatamente com a prtica do acto: o que se passa com os actos de execuo instantnea, cujos efeitos jurdicos se esgotam ou consomem num s momento, numa aplicao isolada. Noutros casos, os efeitos do acto administrativo perduram no tempo, s se extinguindo uma vez decorrido um certo perodo: o que acontece com os actos de execuo continuada. A certos actos administrativos, por seu turno, podem ter sido apostos um termo final ou uma condio resolutiva: e ento, uma vez atingido o termo ou verificada a condio, cessam os efeitos de tais actos. Mas pode ainda suceder que os actos administrativos se extingam por ter sido praticado ulteriormente um outro acto cujo o contedo oposto ao contedo do primitivo acto. Nestes casos, o segundo acto como que toma o lugar do primeiro, passando a ocupar o espao at a preenchido pelo acto originariamente praticado. 255. A Revogao o acto administrativo que se destina a extinguir os efeitos de outro acto administrativo anterior. Com a prtica da revogao, ou acto revogatrio, extinguem-se os efeitos jurdicos do acto revogado.

Os seus efeitos jurdicos recaem sobre um acto anteriormente praticado, no se concebendo a sua prtica desligada desse acto preexistente. O contedo da revogao a extino dos efeitos jurdicos produzidos pelo acto revogado ou, se se preferir, a deciso de extinguir esses efeitos. O objecto da revogao sempre o acto revogado, justamente porque a revogao um acto secundrio, um dos mais importantes actos sobre os actos. fundamental sublinhar que revogao , ela mesma, um acto administrativo: como tal, so-lhe aplicveis todas as regras e princpios caractersticos do regime jurdico dos actos administrativos. 256. Figuras Afins Da revogao h que distinguir certas figuras afins. a) Em primeiro lugar, devem distinguir-se da revogao aqueles casos em, que a Administrao pratica um acto administrativo de contedo contrrio ao de um acto anteriormente praticado. Em segundo lugar, no devem ser confundidos com a revogao aqueles casos em que declarada a caducidade de um acto administrativo anterior. Em terceiro lugar, tambm no devem ser confundidos com a revogao os casos em que a Administrao declara a inexistncia, ou a nulidade, de um acto administrativo anterior. Em quarto lugar, h que distinguir da revogao a suspenso de um acto administrativo anterior. O contedo do acto de suspenso a mera paralisao temporria da eficcia do acto administrativo anterior. Em quinto e ltimo lugar, a ratificao de erros materiais ou a aclarao de acto administrativo anterior no constituem igualmente casos de revogao. Espcies As espcies de revogao podem apurar-se luz de diversos critrios, dos quais destacam-se quatro: 1. Quanto iniciativa: a revogao pode ser espontnea (ou oficiosa), praticada pelo rgo competente independentemente de qualquer solicitao nesse sentido; ou provocada (art. 138 CPA), motivada por um requerimento do interessado, dirigido a um rgo com competncia revogatria. Quanto ao autor: a revogao pode ser feita pelo prprio autor do acto revogado est-se perante a retractao; ou por rgo administrativo diferente, o acto revogatrio praticado pelo superior hierrquico do autor do acto revogado ou pelo delegante, relativamente a actos anteriormente praticados por um subalterno ou por um delegado. Quanto ao fundamento: a revogao pode-se basear-se na ilegalidade (ou anulao graciosa), com ela visa-se reintegrar a ordem jurdica violada, suprimindo-se a infraco cometida com a pratica de um acto ilegal; ou na inconvenincia do acto que seu objecto, a prtica do acto revogatrio encontra a sua razo por ser um juzo de mrito, isto , numa nova valorao do interesse pblico feita pelo rgo competente, independentemente de qualquer juzo de legalidade sobre o acto objecto da revogao. O contedo da revogao, que consiste na extino dos efeitos do acto revogado, pode revestir uma de duas modalidades:a mera cessao, ad futurum, dos efeitos jurdicos do acto revogado a denominada revogao ab-rogatria , ou a destruio total dos efeitos jurdicos

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do acto revogado, mesmo dos que tenham sido produzidos no passado a chamada revogao anulatria (art. 145 CPA). Diz-se que a eficcia da revogao ab-rogatria ex nunc (desde agora), e a revogao anulatria, tem eficcia ex tunc (desde ento). Assim, a revogao ab-rogatria ajusta-se aos casos em que o rgo administrativo competente mude de critrio e resolva extinguir um acto anterior por considerar inconveniente; ao passo que a revogao anulatria reservada pela lei para os casos em que acto a revogar tenha sido praticado com ilegalidade. 258. Regime da Revogabilidade dos Actos Administrativos

Pode afirmar-se que entre ns vigora o princpio da revogabilidade dos actos administrativos, nos termos do qual a Administrao Pblica dispe da faculdade de extinguir os efeitos jurdicos de um acto que anteriormente praticou, desde que o repute ilegal ou inconvenientemente. Com que limites, porm? A este propsito h a distinguir dois tipos de situaes: casos de revogao impossvel e casos de revogao proibida. A) Os casos de revogao impossvel.

A revogao no pode ter lugar, porque, pura e simplesmente, faltam os efeitos jurdicos a extinguir. Nestes casos, a revogao no pode produzir-se, nem lgica nem juridicamente. E quais so os casos de impossibilidade da revogao (art. 139 CPA)? 1) 2) impossvel a revogao de actos inexistentes ou de actos nulos; impossvel a revogao de actos cujos efeitos j tenham sido destrudos, seja atravs de anulao contenciosa, seja atravs de revogao anulatria; E impossvel a revogao de actos j integralmente executados; tambm impossvel a revogao de actos caducados. Os casos de revogao proibida.

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Diferentemente, outras situaes h em que a Administrao, no deparando j com uma impossibilidade absoluta de revogao, no deve, todavia, sob pena de ilegalidade, revogar actos que haja anteriormente praticado. So fundamentalmente duas as situaes que, importa referir: 1. A Administrao no deve revogar aqueles actos que tenham sido praticados no exerccio de poderes vinculados e em estrita obedincia de uma imposio legal. H contudo, algumas excepes, nomeadamente, so revogveis os actos vinculados se conferirem direitos renunciveis e os titulares destes validamente renunciarem a esses direitos. Tambm no devem ser objecto de revogao os actos constitutivos de direitos que tenham sido legalmente praticados pela Administrao Pblica, ainda que no uso de poderes discricionrios: assim o determinam, com efeito, o princpio da segurana nas relaes jurdicas e a prpria lei expressa

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Actos Constitutivos de Direitos

Estes no so revogveis pela Administrao, a menos que sejam ilegais. Isto porque, de acordo com a lei, atriburam direitos a algum. A partir desse momento, a pessoa a que os direitos foram atribudos tem de poder confiar na palavra dada pela Administrao e tem de poder desenvolver a sua vida jurdica com base nos direitos que legislativamente adquiriu. o princpio do respeito pelos direitos adquiridos, base da confiana na palavra dada. Pelo contrrio, os actos no constitutivos de direitos so livremente revogveis pela Administrao em qualquer momento e com qualquer fundamento. Justamente porque, no tendo criado direitos para ningum, no h que ter em conta a proteco dos direitos adquiridos. So actos constitutivos de Direitos, todos os actos administrativos que atribuem a outrem direitos subjectivos novos, ou que ampliam direitos subjectivos existentes, ou que extinguem restries ao exerccio dum direito j existente. O conceito de acto constitutivo de direitos deve ir to longe quanto a sua prpria razo de ser: ora a razo de ser deste conceito a necessidade de proteco de direitos adquiridos pelos particulares, para sua segurana e certeza das relaes jurdicas. Entende-se que deve-se considerar como actos constitutivos de direitos: 1. 2. Os actos criadores de direitos, poderes, faculdades e, em geral, situaes jurdicas subjectivas; Os actos que ampliam ou reforam esses direitos, poderes, faculdades ou situaes jurdicas subjectivas; Os actos que extingam restries ao exerccio de direitos, nomeadamente as autorizaes; Os actos meramente declarativos que reconheam a existncia ou a validade de direitos, poderes, faculdades ou situaes jurdicas subjectivas. So os actos a que a doutrina chama verificaesconstitutivas.

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Devem ser considerados, pelo contrrio, como actos no constitutivos de direitos: 1. 2. Actos administrativos internos; Actos declarativos que no consistam no reconhecimento da existncia de direitos, poderes, faculdades ou situaes jurdicas subjectivas; Actos constitutivos de deveres ou encargos; Autorizaes e licenas de natureza policial; Actos precrios por natureza; Actos em que a Administrao Pblica tenha validamente includo uma clusula do tipo reserva de revogao; Actos administrativos sujeitos, por lei ou clusula acessria, condio sem prejuzo dos direitos de terceiros; Actos inexistentes e actos nulos.

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Regime de Revogao dos Actos Constitutivos de Direitos Ilegais

Os traos principais do regime jurdico da revogao de actos constitutivos de direitos so os seguintes: 1) 2) a) b) O fundamento exclusivo da revogao a ilegalidade do acto anterior; A revogao de actos constitutivos de direitos ilegais deve ser feita: Dentro do prazo fixado na lei para o recurso contencioso que no caso caiba; Se tiver sido efectivamente interposto um recurso contencioso, pode o acto recorrido ser revogado no todo ou em parte at ao termo do prazo para a resposta ou contestao da autoridade recorrida (art. 28 e 47 LPTA). Regime de Revogao dos Actos No Constitutivos de Direitos Os aspectos principais deste regime so: 1. A revogao de actos no constitutivos de direitos pode ter por fundamento a sua ilegalidade, a sua inconvenincia, ou ambas: afectivamente, a lei dispe que essa revogao pode ter lugar em todos os casos; A revogao destes actos pode ter lugar a todo o tempo.

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Efectivamente, a revogao de actos no constitutivos de direitos com fundamento em ilegalidade tambm s pode ter lugar dentro do prazo de recurso contencioso fixado na lei (art. 18 LOSTA e art. 77 LAL Revogao, reforma e converso das deliberaes: As deliberaes dos rgos autrquicos, bem como as decises dos respectivos titulares, podem ser por ele, revogadas, reformadas ou convertidas, nos termos seguintes: a) b) Se no forem constitutivas de direitos, em todos os casos e a todo o tempo; Se forem constitutivas de direitos, apenas quando ilegais e dentro do prazo fixado na lei para o recurso contencioso ou at interposio deste). Competncia para a Revogao

262.

Pertence ao autor do acto, aos seus superiores hierrquicos (salvo, por iniciativa destes, se se tratar de acto da competncia exclusiva do subordinado), ao delegante e, excepcionalmente e nos casos previstos na lei, ao rgo que exercer tutela revogatria (art. 142 CPA). A lei no confere ao rgo competente numa determinada matria o poder revogar o acto viciado de incompetncia relativa praticado nessa matria por outro rgo. Julgamos que faz mal, pois deveria ser tambm possvel ao titular da competncia dispositiva, com fundamento na invaso desta pelo rgo incompetente, revogar o acto administrativo praticado por este rgo. No parece razovel que apenas lhe assista a possibilidade de recorrer de tal acto. 263. Forma e Formalidades da Revogao

O princpio que vigora aqui o princpio da identidade ou do paralelismo das formas: quer isto dizer que tanto as formalidade como a forma do acto revogatrio se ho-de apurar por referncia s formalidades e forma do acto revogado (art. 143 CPA).

Suscita-se, no entanto, a questo de saber se um tal parmetro se deve buscar na forma legalmente prescrita para o acto revogado ou, diversamente, na forma efectivamente adoptada quanto a esse acto. No primeiro caso, a forma do acto de revogao ser a consagrada na lei, independentemente da forma que tenha sido dada ao acto revogado; no segundo, a forma do acto de revogao dever ser idntica a forma do acto revogado, independentemente da sua conformidade ou desconformidade face lei. Ora, a este propsito, cumpre distribuir aquilo que se passa com as formalidades daquilo que ocorre com a norma do acto revogatrio. Em relao s formalidades da revogao, a regra do paralelismo remete-nos para a observncia daquelas que se encontram fixadas na lei, isto , para as formalidades legalmente devidas, com uma excepo: daquela que se traduz em no haver lugar observncia de formalidades cuja a razo de ser se esgota na prtica do acto revogado (art. 144 CPA). 264. Efeitos Jurdicos da Revogao

Os seus efeitos jurdicos, a revogao pode ser de dois tipos: revogao anulatria, retroage, os seus efeitos jurdicos ao momento da prtica do acto revogado, a revogao opera ex tunc; aqui tudo se passa, como se o acto revogado nunca tivesse existido o que, consequncia da ilegalidade que originariamente afectava esse acto. E revogao ab-rogatria, aqui respeitam-se os efeitos j produzidos pelo acto inconveniente, apenas cessando, para o futuro, os efeitos que tal acto ainda estivesse em condies de produzir. A revogao s opera ex nunc. A revogao no produz efeitos apenas em relao a quem solicitou, mas sim em relao a todos (erga omnes), devendo, portanto, os seus efeitos ser acatados pelo particular interessado, pela Administrao e por terceiros. 265. Fim da Revogao

A revogao no a nica possibilidade dada por lei Administrao para agir sobre actos que haja ilegalmente praticado: com efeito, para alm de os poder revogar, ela pode ainda ratific-los, convert-los ou reform-los. A Administrao pode optar entre revogar acto ilegal e san-lo. Ora, se assim , pode concluir-se que a lei no quis vincular os rgos administrativos revogao de actos anteriores ilegais, antes lhe deixando a possibilidade de escolher entre a revogao e as modalidades de sanao da ilegalidade do acto que ao caso mais convenham. Importa apurar qual o fim da revogao. Este s pode ser um de dois: a) No caso de revogao de acto ilegal, a defesa da legalidade, atravs da supresso do acto que a ofendera; No caso de revogao por inconvenincia, a melhor prossecuo do interesse pblico, tornada possvel mediante uma reapreciao do caso concreto.

b)

Nestes casos refere-se a desvio de poder. 266. Natureza Jurdica da Revogao

A regra geral no pode ser a de toda a revogao acarretar sempre um efeito repristinatrio. Na grande maioria dos casos, a revogao no tem efeito repristinatrio, pura e simplesmente porque no pode logicamente t-lo, porque o problema no se pe. Assim, se for revogada a revogao de um acto vinculado, a segunda revogao ter ou no efeito repristinatrio consoante o sentido imposto pela vinculao legal: se o acto primrio cumpriu o estabelecido na lei, a sua primeira revogao foi ilegal, e portanto a revogao desta deve entender-se que repe em vigor o acto primrio, por se tratar de um acto devido; se o acto primrio foi ilegal, e a sua

primeira revogao foi conforme lei, a revogao desta necessariamente ilegal e no pode ter como efeito repor em vigor o acto primrio, por se tratar tambm de um acto ilegal. Diferentemente se passam as coisas se for revogada a revogao de um acto discricionrio: se o rgo competente revoga um acto administrativo que ele podia praticar ou deixar de praticar, ou dotar com um ou outro contedo, de acordo com a sua vontade, no parece lcito ligar sempre um efeito repristinatrio segunda revogao. O rgo competente pode com ela querer fazer renascer o acto primrio, mas tambm pode querer apenas eliminar obstculos reponderao ulterior do assunto, sem se comprometer desde logo com uma determinada soluo. Na maior parte dos casos a revogao no tem efeito repristinatrio, e se s o pode ter quando isso resulta claramente da vontade da lei ou da vontade do autor do acto, parece de concluir que em regra a revogao tem natureza meramente negativa ou destrutiva visa na verdade extinguir, e no repor em vigor, actos anteriormente praticados. Excepcionalmente, a revogao tem natureza construtiva quando o efeito repristinatrio for consequncia necessria de uma dada vinculao legal. 267. A Suspenso do Acto Administrativo

E a paralisao temporria dos seus efeitos jurdicos (art. 150/2 CPA). Um acto administrativo pode ser suspenso por um de trs modos distintos: 1. Por efeito da lei ou ope legis: quando ocorrem certos factos que nos termos da lei produzem automaticamente um efeito suspensivo; Por acto da Administrao ou suspenso administrativa: ocorre sempre que um rgo administrativo para o efeito competente decide, por acto administrativo, suspender um acto administrativo anterior.

2.

Quem tem competncia para proceder suspenso administrativa? Vrios tipos de rgos: 3. Os rgos activos a quem a lei conferir expressamente o poder de suspender; Os rgos competentes para revogar, porque quem pode o mais, pode o menos; Os rgos de controle que disponham do poder de voto suspensivo. A suspenso jurisdicional ou por deciso do Tribunal Administrativo: aquela que pode ser imposta por um Tribunal Administrativo em conexo com um recurso contencioso de anulao. Ratificao, Reforma e Converso do Acto Administrativo

268.

Pertencem categoria dos actos sobre os actos, por isso que os seus efeitos jurdicos se vo repercutir sobre os efeitos do acto ratificado, reformado ou convertido, como e, por natureza, tais efeitos produzem-se ex tunc, isto , retroagem ao momento da prtica do acto cuja ilegalmente visam sanar. A ratificao (ou ratificao sanao), o acto administrativo pelo qual o rgo competente decide sanar um acto invlido anteriormente praticado, suprido a ilegalidade que o vicia. A reforma, o acto administrativo pelo qual se conserva de um acto anterior a parte no afectada de ilegalidade. A converso, o acto administrativo pelo qual se aproveitam os elementos vlidos de um acto ilegal para com eles se compor um outro que seja legal.

O REGULAMENTO ADMINISTRATIVO 269. Noo

So as normas jurdicas emanadas por uma autoridade administrativa no desempenho do poder administrativo. Esta noo encerra trs elementos essenciais: a) Do ponto de vista material, o regulamento administrativo consiste em normas jurdicas. Mas, para alm de norma que , o regulamento norma jurdica: quer isto dizer que o regulamento administrativo no um mero preceito administrativo; trata-se de uma verdadeira e prpria regra de direito; que, nomeadamente, pode ser imposta mediante a ameaa de coaco e cuja violao leva, em geral, aplicao de sanes, sejam elas de natureza penal, administrativa ou disciplinar. Do ponto de vista orgnico, o regulamento editado por uma autoridade administrativa, isto , de um rgo da Administrao Pblica. Como elemento funcional, cumpre referir que o regulamento ameaado no exerccio do poder administrativo.

b)

c)

Porque se trata de exerccio de poder administrativo, haver que ter presente que a actividade regulamentar uma actividade subordinada e condicionada face actividade legislativa, essa livre, primria e independente. Enquanto norma secundria que , o regulamento administrativo encontra na lei o seu fundamento e parmetro de validade. Por maioria de razo, bvio que o regulamento administrativo deve estrita obedincia Constituio, enquanto lei fundamental do Estado. Consequentemente, se o regulamento contrariar uma lei, ilegal; e se entrar em relao directa com a Constituio, violando-a em qualquer dos seus preceitos, padecer de inconstitucionalidade. 270. Espcies

As espcies de regulamentos administrativos podem ser apuradas luz de quatro critrios fundamentais: a) Dependncia dos regulamentos administrativos face lei: h que distinguir duas espcies principais: Os regulamentos complementares ou de execuo, so aqueles que desenvolvem ou aprofundam a disciplina jurdica constante de uma lei. E, nessa medida, contemplam, viabilizando a sua aplicao aos casos concretos. Podem ser espontneos, a lei nada diz quanto necessidade da sua complementarizao, todavia, se a Administrao o entender adequado e para tanto dispuser de competncia, poder editar um regulamento de execuo. E podem ser devidos, a prpria lei que impe Administrao a tarefa de desenvolver a previso do comando legislativo (so tipicamente, regulamentos secundum legem). E os regulamentos independentes ou autnomos, so diferentemente, aqueles regulamentos que os rgos administrativos elaboram no exerccio da sua competncia, para assegurar a realizao das suas atribuies especficas, sem cuidar de desenvolver nenhuma lei em especial.

Os regulamentos independentes so afinal de contas, expresso de autonomia com que a lei quis distinguir certas entidades pblicas, confiando na sua capacidade de autodeterminao e no melhor conhecimento de que normalmente desfrutam acerca das realidades com que tm de lidar.

b)

Quanto ao objecto, h a referir fundamentalmente os regulamentos de organizao, so aqueles que procedem distribuio das funes pelos vrios departamentos e unidades do servio pblico, bem como repartio de tarefas pelos diversos agentes que a trabalham; os regulamentos de funcionamento, tantas vezes misturados num mesmo diploma com os anteriores, so aqueles que disciplina a vida quotidiana dos servios pblicos. Os regulamentos que procedem em particular fixao das regras de expediente denominam-se regulamentos processuais; e os regulamentos de polcia, so aqueles que impe limitaes liberdade individual com vista a evitar a produo de danos sociais. Quanto ao mbito de aplicao, h que distinguir entre regulamentos gerais, so aqueles que se destinam a vigorar em todo o territrio ou, pelo menos em todo o territrio continental; regulamentos locais so aqueles que tm o seu domnio de aplicao limitado a uma dada circunscrio territorial; finalmente os regulamentos institucionais, so os que emanam dos institutos pblicos e associaes pblicas, para terem aplicao apenas s pessoas que se encontrem sob a sua jurisdio. Quanto projeco da sua eficcia, dividem-se em regulamentos internos, so os que produzem os seus efeitos jurdicos unicamente no interior da esfera jurdica da pessoa colectiva pblica cujos rgos os elaborem; e so regulamentos externos, aqueles que produzem efeitos jurdicos em relao a outros sujeitos de direitos diferentes, isto , em relao a outras pessoas colectivas pblicas ou em relao a particulares. Distino entre Regulamento e Lei

c)

d)

271.

H vrios critrios de distino entre lei e regulamento. Um primeiro critrio assenta na diferena entre princpios e pormenores lei caberia a formulao dos princpios, ao regulamento a disciplina dos pormenores. Um segundo critrio baseia-se na identidade material entre a lei e regulamento, defendendo por isso que a distino s pode ser feita no plano formal e orgnico. Ou seja, tanto a lei como o regulamento so materialmente normas jurdicas; a diferena vem da diferente posio hierrquica dos rgos de onde emanam e, consequentemente, do diferente valor formal de uma outra. O terceiro critrio, reconhece haver algumas afinidades no plano material entre o regulamento e a lei, considera possvel distingui-los porque o regulamento falta a novidade que caracterstica da lei. Os regulamentos complementares ou de execuo so, caracteristicamente, normas secundrias que completam ou desenvolvem leis anteriores, sem as quais no podem ser elaborados; e os regulamentos independentes ou autnomos, embora no se destinam a regulamentar determinada lei em especial, so feitos para a boa execuo das lei, isto , visam a dinamizao da ordem legislativa. A distino a fazer entre lei e regulamento a seguinte: Do ponto de vista orgnico, a lei provm do poder poltico, o regulamento emana do poder administrativo; Do ponto de vista formal, a lei figura sempre acima do regulamento: a norma legal contrria norma regulamentar revoga esta; a norma regulamentar contrria norma legal uma norma ferida de ilegalidade; Do ponto de vista material, a lei o acto tpico da funo legislativa, o regulamento inclui-se na funo administrativa. A lei inovadora, o regulamento executivo; a lei traz alteraes ordem jurdica, o regulamento no; a lei visa disciplinar relaes jurdicas entre as pessoas, o regulamento visa assegurar a boa execuo das leis.

Os regulamentos independentes s orgnica e formalmente so regulamentos, materialmente so leis. So leis secundrias, ou de 2 grau, obviamente, mas so leis so normas gerais e abstractas de carcter inovador.

A utilidade prtica da distino entre lei e regulamento cifra-se pelo menos em cinco pontos: a) Fundamentos jurdico: a lei baseia-se unicamente na Constituio; o regulamento s ser vlido se uma lei de habilitao atribuir competncia para a sua emisso; Revogao e caducidade: a lei s caduca ou revogada por facto ocorridos no plano constitucional ou legislativo; o regulamento caduca ou revogado por factos ocorridos no apenas no plano regulamentar mas tambm no plano legislativo; Interpretao: a lei interpretada por si mesma, luz dos critrios gerais da interpretao das leis; o regulamento no pode ser interpretado por si mesmo, mas luz da lei que visa regulamentar ou da lei de habilitao; Ilegalidade: em regra, uma lei contrria a outra lei revoga-a, ou ento coexistem ambas na ordem jurdica com diversos domnios de aplicao; um regulamento contrrio a uma lei ilegal; Impugnao contenciosa: a lei s pode ser impugnada contenciosamente junto do Tribunal Constitucional e com fundamento em inconstitucionalidade; o regulamento ilegal impugnvel junto dos Tribunais Administrativos e com fundamento em ilegalidade propriamente dita. Excepcionalmente, o regulamento poder ser impugnado como norma inconstitucional perante o Tribunal Constitucional. Distino entre Regulamento e Acto Administrativo

b)

c)

d)

e)

272.

Tanto o regulamento como o acto administrativo so comandos jurdicos unilaterais emitidos por um rgo da Administrao no exerccio de um poder pblico de autoridade: mas o regulamento, como norma jurdica que , uma regra geral e abstracta, ao passo que o acto administrativo, como acto jurdico que , uma deciso individual e concreta. H a considerar trs dificuldades principais: Comando relativo a um rgo singular: norma, e no acto, se dispuser em funo das caractersticas da categoria abstracta e no da pessoa concreta que exerce a funo; ser acto no caso contrrio; Comando relativo a um grupo restrito de pessoas, todas determinadas ou determinveis: norma, e no acto, desde que disponha por meio de categorias abstractas, tais como promoo, funcionrios, etc. ser acto se contiver a lista normativa dos indivduos abrangidos, devidamente identificados; Comando geral dirigido a uma pluralidade indeterminada de pessoas, mas para ter aplicao imediata numa nica situao concreta. A utilidade desta distino manifesta-se pelo menos nos pontos seguintes: a) Interpretao e integrao: o regulamento interpretado, e as suas lacunas so integradas, de harmonia com as regras prprias da interpretao das leis; para o acto administrativo h outras regras aplicveis em matria de interpretao e integrao; Desobedincia: a desobedincia dos cidados ao regulamento tem determinadas consequncias; a desobedincia dos particulares ao acto administrativo tem outras, e segue um regime jurdico diferente; Revogao e caducidade: so diversos os respectivos regimes jurdicos, conforme se trate de regulamento ou de acto administrativo;

b)

c)

d)

Vcios e formas de invalidade: tambm no coincidem. Nesta matria, o paradigma aplicvel ao regulamento o das leis; o modelo seguido no acto administrativo, ainda que com grande nmero de particularidades, o do negcio jurdico; Impugnao contenciosa: para alm de os regulamentos ilegais poderem como tal ser declarados fora dos Tribunais Administrativos, ao contrrio do que sucede com o acto administrativo, os termos da impugnao contenciosa de regulamentos e de actos administrativos so diferentes. Limites do Poder Regulamentar

e)

273.

Os limites do poder regulamentar so desde logo aqueles que decorrem do seu posicionamento na hierarquia das Fontes de Direito: a) b) c) d) e) Os Princpios Gerais de Direito; A Constituio; Princpios Gerais do Direito Administrativo; A lei; Reserva de competncia legislativa da Assembleia da Repblica (arts. 164 e 165 CRP) nas matrias que integram esta o Governo somente pode aprovar regulamentos de execuo; Disciplina jurdica constante dos regulamentos editados por rgos que hierarquicamente se situem num plano superior ao do rgo que editou o regulamento considerado (art. 241 CRP); No podem ter eficcia retroactiva. A esta limitao podem escapar os regulamentos aos quais a lei haja concedido Administrao a faculdade de dispor retroactivamente. O poder regulamentar est sujeito a limites de competncia e de forma. Sendo a lei que determina a competncia dos rgos, evidente que sofrer de incompetncia um regulamento editado por um rgo que no disponha de poderes para tal. Modo de produo dos Regulamentos

f)

g)

h)

274.

Os arts. 114 a 119 do CPA, introduziram no nosso ordenamento jurdico-administrativo normas relativas elaborao de regulamentos. No essencial, tais normas estabelecem: a) Faculdade de iniciativa procedimental dos interessados na regulamentao de certa matria, exercitvel mediante pedido fundamentado dirigido ao rgo competente (arts. 115 e 116 CPA); O direito de participao procedimental dos interessados na elaborao dos projectos de regulamento (art. 117 CPA); A apreciao pblica dos projectos de regulamento (art. 118 CPA). Competncia e Forma Regulamentos do Governo: Decreto regulamentar, forma obrigatria dos regulamentos independentes, art. 112/6 CRP; Resoluo do Conselho de Ministros, estas resolues podem ter ou no natureza regulamentar;

b)

c) 275. a)

Portaria, no tendo tambm, necessariamente, natureza regulamentar, as portarias, quando a possuem so regulamentos da autoria de um ou mais Ministros, em nome do Governo; Despacho normativo, regulamento editado por um ou mais Ministros em nome prprio; Despacho simples, deveria sempre constituir a forma de um acto administrativo, contudo, por vezes estes despachos apresentam natureza regulamentar. Regies Autnomas:

b) -

Se se trata de regulamentar uma lei da Repblica (art. 112/4 CRP), a competncia pertence Assembleia Legislativa Regional e a forma a de decreto regional (arts. 232/1 e 27/1-d segunda parte, CRP); Se a regulamentao tem por objecto um decreto legislativo regional, a competncia pertence ao Governo Regional, sob a forma de decreto regulamentar regional. Autarquias Locais (art. 241 CRP):

c) -

Assembleia de Freguesia, pode aprovar regulamentos sob proposta da junta de freguesia (arts. 15/1-q, e 27/1-s LAL); Junta de Freguesia, tem competncia para aprovar regulamentos de funcionamento (art. 27/1-p LAL) Assembleia Municipal, pode aprovar regulamentos, sob proposta da Cmara Municipal (arts. 39/2-a, e 51/3-a), d), e), h) LAL). Cmara Municipal, tem competncia para aprovar, designadamente em matria de guas pblicas sob jurisdio municipal, de trnsito e estacionamento na via publica e ainda de deambulao de animais nocivos (art. 51/3-a), d), e), h) LAL). Governadores Civis:

d)

Dispem de competncia para editar regulamentos de polcia [art. 4/3-c, DL n. 252/92 de 19 de Novembro]. e) Institutos Pblicos e Associaes Pblicas:

Podem dispor de competncia regulamentar, nos termos das respectivas leis orgnicas e estatutos. 276. Vigncia dos Regulamentos

Os regulamentos publicados no Dirio da Repblica entram em vigor nos termos das leis e podem cessar a sua vigncia por caducidade, pela revogao (art. 119/1 CPA) ou ainda pela anulao contenciosa ou pela declarao da sua ilegalidade. 1. Caducidade: so casos de em que o regulamento caduca, isto , cessa automaticamente a sua vigncia, por ocorrerem determinados factos que ope legis produzem esse efeitos jurdico. Os principais casos de caducidade so: a) Se o regulamento for feito para vigorar durante certo perodo, decorrido esse perodo o regulamento caduca;

b)

O regulamento caduca se forem transferidas as atribuies de pessoa colectiva para outra autoridade administrativa, ou se cessar a competncia regulamentar do rgo que fez o regulamento; O regulamento caduca se for revogada a lei que ele veio executar, caso esta no seja substituda por outra.

c)

2.

Revogao: o regulamento tambm deixa de vigorar noutro tipo de casos, em que um acto voluntrio dos poderes pblicos impe a cessao dos efeitos do regulamento. So eles: a) Revogao, expressa ou tcita, operada por outro regulamento, de grau hierrquico e forma idnticos; Revogao, expressa ou tcita, por regulamento de autoridade hierarquicamente superior de autoridade ou de forma legal mais solene; Revogao, expressa ou tcita, por lei.

b)

c) 3.

Anulao contenciosa: os regulamentos deixam de vigorar, total ou parcialmente, sempre que um Tribunal para tanto competente declare, no todo ou em parte. O CONTRATO ADMINISTRATIVO

CONCEITO 277. Preliminares

Normalmente, a Administrao Pblica actua por via de autoridade e toma decises unilaterais, isto , prtica actos administrativos: o acto administrativo o modo mais caracterstico do exerccio do pode administrativo, a forma tpica da actividade administrativa. Muitas vezes, porm, a Administrao Pblica actua de outra forma, desta feita em colaborao com os particulares, usando a via do contrato, que uma via bilateral, para prosseguir os fins de interesse pblico que a lei pe a seu cargo. Isso significa que, estes casos, a Administrao Pblica, em vez de impor a sua vontade aos particulares, necessidade chegar a acordo com eles para obter a sua colaborao na realizao dos fins administrativos. Mas a utilizao da via contratual pela Administrao Pblica pode-se traduzir no uso de dois tipos completamente diferentes de contratos: se a Administrao est no exerccio de actividades de gesto privada, lanar mo do contrato civil ou comercial; se, pelo contrrio, se encontra no exerccio de actividade de gesto pblica, lanar mo do contrato administrativo. Significa isto que o contrato administrativo no sinnimo de qualquer contrato celebrado pela Administrao Pblica com outrem: s contrato administrativo o contrato sujeito ao Direito Administrativo, isto , o contrato com um regime jurdico traado por este ramo do Direito. 278. Conceito de Contrato Administrativo

Constitui um processo prprio de agir da Administrao Pblica que cria, modifica ou extingue relaes jurdicas, disciplinadas em termos especficos do sujeito administrativo, entre pessoas colectivas da Administrao ou entre a Administrao e os particulares. O Cdigo do Procedimento Administrativo, inclui no art. 179 uma verdadeira norma de habilitao em matria de celebrao de contratos administrativos: a no ser que a lei impea ou que tal resulte da natureza das relaes a estabelecer, as competncias dos rgos da Administrao Pblica podem ser exercidas por via da outorga de contratos administrativos.

O contrato administrativo h-de definir-se em funo da sua subordinao a um regime jurdico de Direito Administrativo: sero administrativos os contratos cujo o regime jurdico seja traado pelo Direito Administrativo; sero civis ou comerciais os contratos cujo regime jurdico seja traado pelo Direito Civil ou Comercial. O Cdigo do Procedimento Administrativo definiu contrato administrativo no art. 178/1, disposio que de resto, reproduz o art. 9/1 ETAF. A se escreve que o contrato administrativo o acordo de vontades pelo qual constituda, modificada ou extinta uma relao jurdico-administrativa. Resta saber o que se deve entender por relao jurdica de Direito Administrativo. aquela que confere poderes de autoridade ou impe restries de interesse pblico Administrao perante os particulares, ou que atribui direitos ou impe deveres pblicos aos particulares perante a Administrao. ESPCIES 279. Principais Espcies de Contratos Administrativos

As principais espcies de contratos administrativos, so sete: 1. Empreitada de obras pblicas: o contrato administrativo pelo qual um particular se encarrega de executar uma obra pblica, mediante retribuio a pagar pela Administrao; Concesso de obras pblicas: o contrato administrativo pelo qual um particular se encarrega de executar e explorar uma obra pblica, mediante retribuio a obter directamente dos utentes, atravs do pagamento por estes de taxas de utilizao; Concesso de servios pblicos: o contrato administrativo pelo qual um particular se encarrega de montar e explorar um servio pblico, sendo retribudo pelo pagamento de taxas de utilizao a cobrar directamente dos utentes. Concesso de uso privativo do domnio pblico: o contrato administrativo pelo qual a Administrao Pblica faculta a um sujeito de Direito Privado a utilizao econmica exclusiva de uma parcela do domnio pblico para fins de utilidade pblica; Concesso de explorao de jogos de fortuna e azar: o contrato administrativo qual um particular se encarrega de montar e explorar um casino de jogo, sendo retribudo pelo lucro auferido das receitas dos jogos; Fornecimento contnuo: o contrato administrativo pelo qual um particular se encarrega, durante um certo perodo, de entregar regulamente Administrao certos bens necessrios ao funcionamento regular de um servio pblico; Prestao de servios: abrange dois tipos completamente diferentes um do outro: contrato de transporte o contrato administrativo pelo qual um particular se encarrega de assegurar a deslocao entre lugares determinados de pessoas ou coisas a cargo da Administrao; e o contrato de provimento, o contrato administrativo pelo qual um particular ingressa nos quadros permanente da Administrao Pblica e se obriga a prestar-lhe a sua actividade profissional de acordo com o estatuto da funo pblica. REGIME JURDICO 280. Preliminares

2.

3.

4.

5.

6.

7.

O regime jurdico dos contratos administrativos constitudo quer por normas que conferem prerrogativas especiais de autoridade Administrao Pblica, quer por normas que impe Administrao Pblica especiais deveres ou sujeies que no tm paralelo no regime dos contratos de Direito Privado.

281.

A Formao do Contrato Administrativo

Trata-se de regras que versam sobre os elementos essenciais do contrato administrativo a competncia para contratar, a obteno do mtuo consenso em que o contrato administrativo se traduz, a autorizao das despesas pblicas a realizar atravs do contrato, e a forma e formalidades de celebrao do contrato administrativo. A escolha dos particulares est sujeita a normas muito restritivas. Pode ser feita atravs de ajuste directo, concurso limitado ou concurso pblico (art. 182 CPA). A regra geral que todo o contrato administrativo tem de ser celebrado precedendo concurso pblico, salvo se a lei autorizar outro processo. (art. 183 CPA e DL 55/95) A liberdade contratual da Administrao Pbica no limitada somente pelas regras legais relativas escolha do contraente privado: tambm a liberdade de conformao do contedo da relao contratual est condicionada pela proibio da exigncia de prestaes desproporcionadas ou que no tenham uma relao directa com o objecto do contrato (art. 179/2 CPA). Os contratos administrativos esto sujeitos forma escrita (art. 184 CPA). Acontece muitas vezes que as leis administrativas prevem a figura da adjudicao. Esta um acto administrativo: trata-se do acto pelo qual o rgo competente escolhe a proposta preferida e, portanto, selecciona o particular com quem pretende contratar. A adjudicao assim, um acto administrativo, ou seja, um acto jurdico unilateral, ao passo que o contedo um acto jurdico bilateral, um acordo de vontades. 282. A Execuo do Contrato Administrativo

A administrao surge sobretudo investida de poderes de autoridade, de que os particulares no beneficiam no mbito dos contratos de Direito Privado que entre si celebraram. Os principais poderes de autoridade de que a Administrao beneficia na execuo do contrato administrativo (art. 180 CPA) so trs: a) O poder de fiscalizao: consiste no direito que a Administrao Pblica tem, como parte pblica do contrato administrativo, de controlar a execuo do contrato para evitar surpresas prejudiciais ao interesse pblico, de que a Administrao s viesse, porventura, a aperceber-se demasiado tarde; O poder de modificao unilateral: decorre da variabilidade dos interesses pblicos prosseguidos com o contrato e tem correspondncia no dever de manuteno do equilibro financeiro do contrato, dever que dita, em condies normais, o aumento das contrapartidas financeiras do co-contratante privado; O poder de aplicar sanes: ao contraente particular, seja pela inexecuo do contrato, seja pelo atraso na execuo, seja por qualquer outra forma de execuo imperfeita, seja ainda porque o contraente particular tenha trespassado o contrato para outrem sem a devida autorizao da Administrao. As duas modalidades mais tpicas so a aplicao de multas, e o sequestro, quando o contraente abandone o exerccio da actividade que foi encarregado pelo contrato administrativo, a Administrao tem o direito de assumir o exerccio dessa actividade e as obrigaes do particular relativamente ao contrato, ficando a cargo do contraente particular todas as despesas que a Administrao fizer enquanto essa situao durar.

b)

c)

283.

A Extino do Contrato Administrativo

Para alm das causas normais de extino do contrato administrativo, designadamente por caducidade ou termo, (art. 186 CPA) h duas causas especficas: a) A resciso do contrato a ttulo de sano: que se verifica quando o contraente particular no cumpre, ou no cumpre rigorosamente, as clusulas do contrato: a a Administrao tem o direito de rescindir o contrato, a ttulo de aplicao duma sano ao contraente faltoso. O resgate: que se verifica sobretudo nas concesses. Consiste no direito que a Administrao tem, antes de findo o prazo do contrato, de retomar o desempenho das atribuies administrativas de que estava encarregado o contraente particular, no como sano, mas por convenincia do interesse pblico, e mediante justa indemnizao.

b)

O regime de invalidade do contrato administrativo, previsto no art. 185 CPA, situa-se numa rea em que muito intensa a confluncia do Direito Pblico e do Direito Privado, circunstncia que lhe confere uma especial complexidade, so as suas linhas gerais: a) Os contratos administrativos, quando precedidos de actos administrativos invlidos, so contagiados pela invalidade destes; o objecto evidente tentar obviar a que os rgos administrativos, em face da generalizao da via contratual permitida pela lei, cedam tentao de procurar obter por esta via efeitos jurdicos que a prtica de um acto administrativo vlido no possibilitaria; As disposies do Cdigo Civil relativas falta e aos vcios da vontade arts. 240 a 257 aplicam-se a qualquer contrato administrativo; Se a alternativa a outorga de um contrato administrativo for a prtica de um acto administrativo, a invalidade do contrato decorre daquele acto, sendo-lhe aplicveis as regras dos arts. 133 a 136 CPA; Se a alternativa outorga de um contrato administrativo for a celebrao de um contrato de Direito Privado, a invalidade daquele contrato decorre, sendo-lhe aplicveis as regras dos arts. 285 a 294 CC.

b)

c)

d)

O EXERCCIO DO PODER ADMINISTRATIVO E A RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAO 284. Preliminares e Conceito

O poder administrativo pode ser exercido por vrios modos, isto , regulamento, acto administrativo, contrato administrativo, e operaes materiais (actividade tcnica). Atravs de qualquer desses modos, pode suceder que a Administrao Pblica exera o seu poder administrativo por forma tal que a sua actuao cause prejuzos aos particulares. A responsabilidade civil da Administrao, a obrigao jurdica que recaa sobre qualquer pessoa colectiva pblica de indemnizar os danos que tiver causado aos particulares no desempenho das suas funes. 285. Apreciao do Direito Actual

Para qualificar um certo e determinado acto ou facto causador de prejuzos numa ou noutra das categorias de gesto privada ou de gesto pblica , o que h a fazer verificar se tal acto ou facto se enquadra numa actividade regulada por normas de Direito Civil ou Comercial, o regime da responsabilidade o que consta da lei civil e os Tribunais competentes so os judiciais; ou pelo contrrio numa actividade disciplinada por normas de Direito Administrativo, a responsabilidade rege-se pelo disposto na lei administrativa, sendo competentes os Tribunais Administrativos.

Impe-se fazer uma distino entre duas hipteses completamente diversas, conforme o facto danoso seja um acto jurdico, ou num facto integrado numa actividade que em si mesma revista natureza jurdica, no parece que possam surgir grandes dificuldades: um acto jurdico, uma actividade jurdica so, por definio, juridicamente regulados. De modo que tudo se resume em apurar se as normas reguladoras da actividade em causa so normas de Direito Privado ou normas de Direito Pblico: assim se determinar, sem esforo de maior, se tal actividade de gesto privada ou de gesto pblica; ou, pelo contrrio, seja uma operao material, ou um facto integrado numa actividade no jurdica, aqui a soluo do problema mais complexa. Ora a razo pela qual foram criados e coexistem estes dois regimes diferentes que a Administrao Pblica, quando actua como tal, dispe de prerrogativas e est sujeita a restries que no so prprias do Direito Privado. De modo que, uma operao material ou uma actividade no jurdica devero qualificarse como de gesto pblica se na sua prtica ou no seu exerccio forem de algum modo influenciados pela prossecuo do interesse colectivo. H pois dois regimes de responsabilidade civil da Administrao consagrados no nosso Direito actual o regime da responsabilidade por actos de gesto privada e o regime da responsabilidade por actos de gesto pblica 286. Responsabilidade por Actos de Gesto Privada

A responsabilidade da Administrao por actos de gesto privada assenta em dois traos caractersticos: a) b) regulada, em termos substantivos pelo Cdigo Civil; Efectiva-se, no plano processual, atravs dos Tribunais Comuns.

A matria vem regulada no art. 500 CC, em conjugao com o disposto no art. 501 CC. Da articulao entre esses dois preceitos resulta que, nos casos de prejuzo causado por actos de gesto privada, o Estado solidariamente responsvel com os seus rgos, agentes e representantes, pelos danos por estes causados aos particulares no exerccio das suas funes. A lei parte da responsabilidade dos rgos, agentes ou representantes para a responsabilidade da pessoa colectiva pblica, considerando esta solidariamente obrigada indemnizao sempre que aqueles, tendo actuado ao seu servio, sejam responsveis nos termos gerais. A pessoa colectiva pblica que pagar efectivamente a indemnizao devida ao lesado goza, depois, do direito de regresso contra o autor do facto danoso, podendo reaver tudo o que tiver pago, excepto se tambm houver culpa da sua parte. Portanto, est-se em presena de uma responsabilidade objectiva da pessoa colectiva pblica pelos actos dos seus rgos, agentes ou representantes, mas na maior parte dos casos assentar sobre a responsabilidade subjectiva dos autores do facto danoso. Quer dizer: trata-se de uma responsabilidade objectiva quanto ao seu fundamento, mas que em regra funcionar, quanto aos requisitos de que depende, como responsabilidade subjectiva. 287. Responsabilidade por Actos de Gesto Pblica Os seus traos caractersticos so: a) Esta forma de responsabilidade regulada, no plano subjectivo, por normas de Direito Administrativo; Em termos processuais, ela efectivamente atravs dos Tribunais Administrativos.

b)

A responsabilidade da Administrao por actos pblicos pode ser uma responsabilidade contratual ou extra-contratual. A responsabilidade extra-contratual da Administrao por actos de gesto pblica reveste trs modalidades: 1. 2. 3. 288. Responsabilidade por facto ilcito culposo; Responsabilidade pelo risco; Responsabilidade por facto lcito. Responsabilidade por Facto Ilcito Culposo

uma responsabilidade subjectiva, baseada na culpa. Para que se constitua, num caso concreto, esta forma de responsabilidade da Administrao e a inerente obrigao de indemnizar, necessrio que se verifiquem quatro pressupostos: a) b) c) d) O facto ilcito; A culpa do agente; O prejuzo; O nexo de causalidade entre o facto e o prejuzo, de tal modo que se possa concluir que o facto foi causa adequada do prejuzo.

A particularidade mais saliente que aqui importa sublinhar tem a vem com a chamada culpa do servio (ou falta do servio). Na verdade, a regra geral desta forma de responsabilidade que s h obrigao de indemnizar se houver culpa. Emprega-se ento a expresso culpa do servio ou falta do servio, para se significar, um facto annimo e colectivo de uma administrao em geral mal gerida, de tal modo que difcil descobrir os seus verdadeiros autores. Nos casos de facto ilcito culposo, a responsabilidade perante as vtimas no pode ser posta em dvida: e todavia no h na sua base um comportamento individual censurvel. As pessoas colectivas actuam na vida jurdica atravs de indivduos que agem em nome delas, como seus rgos, agentes ou representantes. Os traos essenciais do regime jurdico actualmente em vigor entre ns sobre a matria so os seguintes: a) Se o facto danoso foi praticado fora do exerccio das funes do seu autor, ou durante o exerccio delas mas no por causa desse exerccio, est-se perante o chamado facto pessoal: a responsabilidade pelos prejuzos causados a outrem , nesse caso, uma responsabilidade pessoal, exclusiva do autor. A pessoa colectiva pblica no responsvel. Se o facto foi praticado no exerccio das funes do seu autor e por causa desse exerccio, tratase de um facto funcional: pelos prejuzos dele decorrentes tanto o autor como pessoa colectiva pblica em nome da qual o autor agiu. H responsabilidade solidria da Administrao e do agente.

b)

A Constituio diz no art. 271, que esse aspecto ser regulado pela lei. Ora das nossas leis e dos princpios gerais aplicveis resulta que, nestes casos, h sempre direito de regresso da Administrao contra o rgo, agente ou representante que tiver actuado em nome dela, excepto nos casos seguintes:

1. 2.

Se tiver havido culpa do servio; Se o rgo, agente ou representante no tiver procedido com diligncia e zelo manifestamente inferiores queles a que se achava obrigado em razo do seu cargo, isto , se tiver actuando apenas culpa leve e no com culpa grave ou com dolo. Se o autor do facto danoso tiver agido no cumprimento de ordens ou instrues superiores a que deva obedincia, desde que delas tenha previamente reclamado ou que tenha exigido a sua transmisso ou confirmao por escrito. Para efeitos do DL 48051 de 21 de Novembro de 1967, consideram factos ilcitos: Os actos jurdicos, incluindo os actos administrativos, que violem as normas legais, as normas regulamentares ou os princpios gerais aplicveis; Os actos materiais, que infrinjam essas normas ou princpios, ou ainda as regras de ordem tcnica e de prudncia comum que devam ser tidas em considerao (art. 6 DL 48051).

3.

a)

b)

A culpa dos rgos, agentes ou representantes da Administrao, para efeitos de responsabilidade civil, apreciada nos termos do Cdigo Civil, isto , em funo da diligncia de um bom pai de famlia e em face das circunstncias de cada caso (art. 4 DL 48051; art. 487 CC); Se houver pluralidade de responsveis solidria a sua responsabilidade, presumindo-se iguais as culpas de todos os responsveis (art. 4/2 DL 48051, art. 497 CC); Tanto o direito do particular indemnizao como os direitos de regresso a que houver lugar prescrevem, em regra, no prazo de trs anos (art. 5 DL 48051, art. 498 CC); A efectivao do direito indemnizao no depende, em princpio, de prvia interposio de recurso contencioso de anulao do acto causador do dano. Mas o direito indemnizao s subsistir se o dano no puder ser imputado falta de interposio do recurso, ou a negligente conduta processual do recorrente durante o recurso (art. 7 DL 48051). Responsabilidade Pelo Risco e Por Facto Lcito

c)

d)

e)

289.

Para alm de toda uma ampla zona de casos cobertos pela responsabilidade subjectiva, existem mais duas zonas, de extenso considervel, que abrangem os casos de responsabilidade objectiva, por factos casuais e por actos lcitos. Constituem fonte de responsabilidade objectiva fundado no risco, casos: Danos causados por manobras, exerccios ou treinos com armas de fogo por parte das Foras Armadas ou das foras polcia; Danos causados pela exploso de paiis militares ou de centrais nucleares; Danos causados involuntariamente por agentes da polcia em operaes de manuteno de ordem pblica ou de captura de criminosos, etc. Constituem fonte de responsabilidade objectiva por acto lcito, casos: Expropriao por utilidade pblica; Requisio por utilidade pblica; Servides administrativas;

Ocupao temporria de terrenos adjacentes s estradas para a execuo de obras pblicas; Exerccio do poder administrativo de modificao unilateral do contrato administrativo; Existncia de uma causa legtima de inexecuo de sentena de um Tribunal Administrativo proferida contra a Administrao; Actuao da Administrao em estado de necessidade, etc.