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Hamilton Luiz Correa, Flvio Hourneaux Junior, Francisco Sobreira Netto e Antonia Egdia de Souza

A EVOLUO DA APLICAO DO PLANEJAMENTO ESTRATGICO SITUACIONAL NA ADMINISTRAO PBLICA MUNICIPAL BRASILEIRA: O CASO SANTO ANDR THE EVOLUTION OF THE APPLICATION OF THE SITUATIONAL STRATEGIC PLANNING IN THE BRAZILIAN MUNICIPAL PUBLIC MANAGEMENT: THE CASE OF SANTO ANDR
Hamilton Luiz Correa Professor Doutor em Administrao - Universidade de So Paulo - FEA/USP Flvio Hourneaux Junior Mestre em Administrao - Universidade de So Paulo - FEA/USP Francisco Sobreira Netto Doutor em Administrao - Universidade de So Paulo - FEA/USP Antonia Egdia de Souza Professora em Administrao - Universidade do Vale do Itaja - UFSC
Recebido em: 05/06/2007 Aprovado em: 10/09/2007

RESUMO
O artigo apresenta a evoluo do processo de gesto estratgica com a aplicao da metodologia do Planejamento Estratgico Situacional PES na Prefeitura Municipal de Santo Andr, considerando dois perodos distintos: inicialmente, de 1990 a 1996, e no perodo seguinte, que vai de 1997 a 2004. Trata-se de uma pesquisa exploratrio-descritiva, com a utilizao do mtodo do estudo de caso, apresentando uma experincia de destaque na Administrao Pblica direta brasileira. Apresenta, ainda, alguns dos conceitos bsicos da administrao estratgica na Administrao Pblica; arrola as principais caractersticas da metodologia do PES, criado por Carlos Matus, a partir de suas experincias no governo chileno; expe os avanos e as dificuldades obtidas pelo Executivo municipal com a implementao do PES, em duas fases distintas; e, finalmente, apresenta algumas concluses, com destaque para a proposta de adoo de um modelo hbrido, no qual o PES e o Balanced Scorecard podem ser complementares. Palavras-chave: administrao estratgica, Administrao Pblica, planejamento estratgico situacional, balanced ccorecard.
Endereos dos autores:

ABSTRACT
The paper presents the evolution occurred in the strategic management process in the City of Santo Andr, Brazil, due to the application of Situational Strategic Planning PES, in two different moments: first, from 1990 to 1996, and later, from 1997 to 2004. It consists in a both descriptive and exploratory research, using a case study, introducing a unique experience in the Brazilian public management, searching for more familiarity and new perceptions on the issue. The study displays some of the basic concepts on public strategic management; enlists the main characteristics of PES methodology, created by Carlos Matus, from his experiences in Chilean Government; shows the progresses and difficulties brought by the PES implementation in two distinct moments; and, finally, presents the conclusions and recommendations that come from the analysis, emphasizing a proposal of an hybrid model, in which both PES and Balanced Scorecard may be complementary. Keywords: Strategic Management, Public Management, Situational Strategic Planning, Balanced Scorecard.

Hamilton Luiz Correa Av. Prof. Luciano Gualberto, 908 - sala G107 - Cidade Universitria - 05508-900 - So Paulo - SP - Brasil - e-mail: hamillco@usp.br Flvio Hourneaux Junior Av. Prof. Luciano Gualberto, 908 - sala G107 - Cidade Universitria - 05508-900 - So Paulo - SP - Brasil - e-mail: flaviohjr@uol.com.br Francisco Sobreira Netto Av. Rangel Pestana, 300 - Centro - 01091-900 - So Paulo - SP - Brasil - e-mail: fsnetto@usp.br Antonia Egdia de Souza R. Par, 315 - Bairro Universitrio - 88200-000 - Tijucas - SC - Brasil - e-mail: asouza@univali.br

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1. INTRODUO A pesquisa sobre administrao estratgica em organizaes pblicas e sem fins lucrativos de carter privado, em pleno incio de sculo XXI, ainda se ressente de mais e melhores estudos. Segundo Wortman (1979), teoria e pesquisa em organizaes sem fins lucrativos se constituam, h pouco tempo, num territrio virtualmente pouco explorado pelos estudiosos de administrao estratgica. Hatten (1982) foi um dos primeiros tericos da administrao estratgica que tentaram aplicar conceitos da matria s reas pblicas ou s organizaes sem fins lucrativos, porm com poucos casos prticos e resultados a serem discutidos. Montanari & Bracker (1986) indicaram que a diversidade das premissas, por vezes conflitantes, propostas sobre as metas na organizao sem fins lucrativos, torna essencial pensar-se sobre a real finalidade da organizao, antes de se identificarem opes estratgicas. A combinao entre competitividade de mercado e decises empresariais direciona uma organizao para alcanar seus objetivos, ponderou Ansoff (1979). Contudo, estes fatores so virtualmente inexistentes em entidades prestadoras de servios pblicos sem objetivo de lucro. Segundo o autor, as organizaes pblicas tm um poder outorgado pela sociedade para fornecer os servios necessrios manuteno da infra-estrutura social, que no so fornecidos pelo setor privado, tais como saneamento, assistncia social e segurana pblica, entre outros. Eck & Tubaki (1994) enfatizaram que, ao contrrio das organizaes privadas, que competem com base na atuao de conquista dos mercados, as organizaes pblicas tm a sua atuao baseada no alcance dos objetivos sociais, o que justificaria a sua existncia dentro da sociedade. Gaj (1986), em uma tentativa de sistematizao do assunto, afirmou que os elementos da estratgica no setor pblico so os seguintes: a postura de mudana, o enfoque social, a reviso contnua das finalidades dos rgos, a eficcia do sistema como exigncia da comunidade, o desenvolvimento organizacional e a capacidade de administrar conflitos. Dentro desta concepo, em termos de estratgias e, tambm, em relao ao contexto pblico, que se encontra a abordagem deste artigo. Primeiramente, trata-se do planejamento estratgico
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no contexto do setor pblico, descrevendo alguns conceitos e sua metodologia. Em seguida, faz-se uma explanao do mtodo de Planejamento Estratgico Situacional PES, que constitui a base terica utilizada do caso estudado: o processo de planejamento estratgico realizado na Prefeitura Municipal de Santo Andr. Finalmente, so apresentadas as concluses originadas com o estudo de caso, alm de uma proposta de utilizao de conceitos do PES, com a utilizao complementar do BSC Balanced Scorecard. 2. METODOLOGIA A pesquisa tem como fontes primrias informaes do programa de diretrizes e metas para a Prefeitura de Santo Andr, a pesquisa desenvolvida por Belchior (1999), bem como entrevistas pessoais no-estruturadas e diretas com os principais dirigentes responsveis pela implementao da metodologia PES no referido Municpio. Trata-se de uma pesquisa exploratria com a utilizao do mtodo do estudo de caso, tendo sido selecionada uma experincia de destaque na Administrao Pblica direta brasileira, atendendo s condies estabelecidas por Green, Tull & Albaum (1988), como pesquisa que visa a identificar problemas, realizar um estudo mais aprofundado destes e formular novas opes de cursos de ao. Campomar (1991) observou que o mtodo de estudo de casos implica uma anlise profunda de um nmero relativamente pequeno de situaes, sendo o mais apropriado para a investigao da complexidade dos fenmenos organizacionais, ao identificar as caractersticas mais expressivas dos fatos da vida real, incluindo processos gerenciais e organizacionais. Yin (1989) reiterou-o como cientificamente aceito e muito utilizado nos estudos experimentais. Selltiz et al. (1974) destacaram que, ao se trabalhar em reas relativamente no-exploradas, o estudo de exemplo selecionado muito produtivo para incentivar o entendimento e sugerir novas intuies e novas hipteses para outras pesquisas. Considerando que o trabalho est contextualizado nas condies e nos requisitos metodolgicos definidos, o estudo visa, ento, a buscar algumas respostas para as questes a seguir formuladas.
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Quais os principais resultados obtidos pela Prefeitura de Santo Andr com a adoo da metodologia PES? Que benefcios e dificuldades a adoo do PES trouxe? A aplicao de conceitos e requisitos do PES atende Prefeitura de Santo Andr em suas necessidades de tratamento das questes estratgicas? No est no mbito do estudo avaliar a metodologia do PES propriamente dita, nem comparla com outros mtodos existentes. O estudo limitase experincia de concepo, implantao e evoluo de um modelo de planejamento estratgico na Administrao Pblica municipal direta brasileira, com destaque para os benefcios trazidos e as oportunidades de melhoria identificadas, no permitindo generalizaes.

H, portanto, significativas diferenas entre o planejamento estratgico tradicional e o PES. Tratase, como Huertas (1996) afirmou, de um novo enfoque, distinto do padro vigente. O processo de planejamento no um ato isolado. Ele influencia o ambiente social e por este influenciado, um ambiente em que a incerteza uma constante e no qual a ao do governo, enquanto ator preponderante, no to livre e independente como se poderia pensar. Alm disso, as situaes ou os problemas que ocorrem ou possam vir a ocorrer apresentam possibilidades quase infinitas de combinaes entre os diversos atores sociais, sendo que tais problemas geralmente possuem uma grande complexidade e so apenas semi-estruturados, com vrias possibilidades de soluo eficaz, dependendo do enfoque utilizado. Huertas (1996) considerou o planejamento como uma ferramenta de governo, operando em sistemas complexos, sendo assim possvel conhecer a realidade e escolher como fazer planejamento por intermdio de alguns modelos. O PES permite situar o sujeito que planeja dentro da realidade que vai receber os efeitos do planejamento, e no mais fora dela, como no caso do planejamento normativo. O ator que planeja possui uma viso particular da realidade e no tem controle sobre ela porque outros atores tambm a vem a seu modo, planejam e esto competindo entre si, muitas vezes em situao de confronto. A realidade que o planejamento pretende alcanar no possui comportamento previsvel, no se submetendo a uma lei rgida, bem como o comportamento dos demais atores geralmente muda de modo diferente daqueles imaginados pela racionalidade do plano. Os recursos so escassos, os valores so diversos, as formas de encarar os fatos so diferentes, os interesses so muitos e os critrios de eficcia e eficincia no so uniformes. H, ento, a necessidade de sobrepujar a resistncia ao plano por parte dos outros atores. Em razo disso, a concepo normativa do deve ser fica deslocada, sendo necessrio considerar o pode ser e a vontade de fazer. Esse aspecto normativo ocorre somente num momento do estratgico e do operacional, pois tudo o mais est carregado de incertezas, o que torna impossvel enumerar todas as possibilidades e atribuir as probabilidades. Por isso, o PES considera que o planejador est frente a um
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3. REFERENCIAL TERICO: O PLANEJAMENTO ESTRATGICO SITUACIONAL (PES) O modelo do PES, consolidado nos anos 70, foi criado por Carlos Matus, aps anos de pesquisa e experincias efetuadas no governo do Chile, do qual foi ministro do Planejamento e presidente do Banco Central. A principal proposta do autor com relao ao PES era a de causar uma ruptura com relao aos modelos usados tradicionalmente no planejamento, estratgico ou no, do setor pblico. Essa ruptura se daria se a questo fosse respondida: possvel um planejamento onde as tcnicas econmicas e de investigao poltica se estruturem em uma nova sntese metodolgica que, ao mesmo tempo, amplie seu universo de ao e a faa mais eficaz como mtodo de governo? (BELCHIOR, 1999:28). O PES uma metodologia recente e exclusiva ao setor pblico, e no uma adaptao. Segundo Huertas (1996:22-23), trata-se de: (...) um mtodo e uma teoria de Planejamento Estratgico Pblico (...) Foi concebido para servir aos dirigentes polticos, no governo ou na oposio. Seus temas so os problemas pblicos e tambm aplicvel a qualquer rgo cujo centro do jogo no seja exclusivamente o mercado, mas o jogo poltico, econmico e social.
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problema quase estruturado. Trata-se de um jogo social, onde existem vrios jogadores agindo, com a situao em constante mudana. Um outro ponto destacado por Matus (1993), e que o diferencia, como ele enxerga o prprio governo dentro do processo de planejamento pblico. Um conceito que permeia o PES em todos os seus momentos, e fundamental para seu entendimento e eficcia, o chamado tringulo do governo . Este seria composto de trs vrtices: o programa de governo, a capacidade do governo e a governabilidade do sistema. De acordo com Belchior (1999), esses trs vrtices condicionam-se mutuamente e devem ser equacionados de forma simultnea. O programa de governo diz respeito s propostas que o planejador no caso, o governo tem em mente com base nos seus objetivos, considerando-se caractersticas e restries relacionadas aos objetivos propostos. A capacidade de governo sua competncia na conduo dos processos e refere-se ao acervo de tcnicas, mtodos, destrezas, habilidades e experincias de um ator e sua equipe de governo, para conduzir o processo social a objetivos declarados, dados a governabilidade do sistema e o contedo propositivo do projeto de governo (MATUS, 1993:61). A governabilidade do sistema compreende aquelas variveis que faro parte do processo de planejamento e que, por sua vez, podem ser divididas em controladas (pelo ator do planejamento) e no-controladas. Ou seja, quanto mais variveis decisivas um ator controla, maior sua liberdade de ao e, por conseguinte, a governabilidade do sistema. A eficcia do planejamento estar diretamente ligada compreenso deste ponto. Matus (1996) afirmou, ainda, que o PES busca a eficcia do processo do planejamento estratgico atravs das respostas a quatro questes, que ele denomina como mbitos diferenciadores do PES, tambm chamados de quatro momentos do PES. A seguir, so sucintamente descritos cada um destes momentos e os elementos que deles fazem parte. a) Momento explicativo Diferentemente do que ocorre nos modelos utilizados por empresas, h inmeras explicaes para os diversos fatos e elementos envolvidos no planejamento, e cada explicao depender da interpre20

tao dos atores envolvidos. De acordo com Matus (1996), o planejador deve explicar a realidade a partir da compreenso do processo de inter-relao entre os problemas, para ter uma viso de sntese do sistema que os produz. O valor dos problemas para cada ator social que participa do processo ser geralmente diferenciado. Neste momento, so realizados o diagnstico e a anlise situacional. A realidade tem tantas explicaes quanto o nmero de jogadores que participam do jogo social. Contudo, as explicaes que interessam so dadas pelos atores que tm influncia sobre o jogo considerado, denominados atores sociais. Portanto, toda explicao situacional porque feita a partir da viso particular de um determinado ator, o que explica o nome do PES. Dentro dela, um problema o resultado insatisfatrio do jogo social para um ator desde que este o declare e se proponha a atac-lo. A descrio de um problema expressa os fatos que revelam sua existncia e os sintomas que o manifestam, na percepo do ator que o declara. Estes sintomas so enumerados como um conjunto de descritores do problema, que passa a ser chamado de vetor de descrio do problema (VDP). Tm-se, conseqentemente, os elementos da explicao: as jogadas (fluxos); as capacidades (acumulaes); e as regras do jogo (regras). As causas imediatas do placar do jogo so as jogadas (fluxos). Para se produzirem jogadas, requerem-se capacidades de produo (acumulaes). Mas as jogadas e as acumulaes pertinentes e vlidas so as permitidas pelas regras do jogo (regras). Todos estes componentes formam o VDP. Posteriormente, sero definidos os chamados ns crticos do problema, pontos cruciais para a eficcia do processo. Um elemento considerado n crtico se atender a trs requisitos: a) tem alto impacto sobre o VDP do problema; b) um centro prtico de ao, ou seja, algum dos jogadores deve poder agir de modo prtico, efetivo e direto sobre a causa; e c) um centro oportuno de ao poltica durante o perodo do plano. Ao conjunto dos ns crticos d-se o nome de rvore do problema. Ao conjunto formado pela
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rvore do problema mais os fatores descritores do problema, que no so crticos, d-se o nome de fluxograma situacional. H trs possibilidades de classificao das causas de um problema, de acordo com a influncia do ator governo: (a) dentro da governabilidade: sob controle total do ator (governo), que explica e planeja; (b) fora da governabilidade: fora do controle do ator, mas com alguma ou nenhuma influncia sobre as causas; e (c) fora do jogo: causas provenientes de outros problemas, que tm outras regras, outros jogadores e outros objetivos. b) Momento normativo O momento normativo trata da formulao do plano, com objetivo de se produzirem as respostas de ao em um contexto de incertezas e surpresas (HUERTAS, 1996). Ele apresenta um direcionamento que rene a situao inicial analisada e a situao qual se quer chegar (situao-objetivo). O VDP se torna, agora, vetor de resultados (VDR), e ir refletir a proposta do direcionamento dado a cada problema. O desenho da situao-objetivo identificar os ns crticos da rede sobre os quais atuar o planejador, e que se tornaro os pontos de ao futura. Neste momento, tambm se constroem os cenrios, situaes em que se imaginam diferentes possibilidades de ao, a partir de condies e premissas variadas, considerando-se as contingncias e surpresas que possam ocorrer durante o processo. A sntese de todas estas possibilidades feita pela rvore de apostas de cada problema, com as respectivas operaes descritas tambm no chamado banco de operaes, um conjunto de conhecimentos adquiridos que servem de orientao para a ao em cada situao. O resultado ser o desenho prvio das operaes para montagem do plano direcional. No entanto, necessrio que se verifique a viabilidade das situaes propostas, baseada em dois aspectos: a eficcia das operaes para atingir a situao-objetivo, mais o balano entre os recursos requeridos para o seu desenvolvimento e os disponveis. Para Huertas (1996), o plano a ser formulado no momento normativo modular e dinmico.
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c) Momento estratgico Neste momento, identificam-se as diversas interaes entre os atores e as oportunidades e restries que da decorrem. Segundo Belchior (1999), o plano direcional, definido anteriormente, ser submetido anlise estratgica, decorrente dos seguintes aspectos: definio dos atores envolvidos e montagem da matriz de afinidades e motivaes; identificao dos recursos que so crticos para a viabilizao do plano; construo da matriz de peso dos atores; realizao da avaliao estratgica. Tais ferramentas possibilitariam ao planejador obter um plano direcional que no seja apenas eficaz para alcanar a situao-objetivo, mas tambm vivel do ponto de vista poltico, econmico e institucional-organizativo (BELCHIOR, 1999:39). Segundo Huertas (1996:69), este o momento mais complexo do processo, porque aponta para o problema poltico de analisar e construir a viabilidade do plano. Se no houver uma interao entre os aspectos tcnicos e a viabilidade poltica do plano, certamente todo o processo tornar-se- impraticvel. d) Momento ttico-operacional o momento em que o plano se converte em ao. De Toni (2004) destacou esta importncia, ao dizer que no podemos esquecer que o planejamento estratgico s termina quando executado, o oposto viso tradicional do plano-livro que, separando planejadores dos executores, estabelecia uma dicotomia insupervel entre o conhecer e o agir. Torna-se, portanto, imprescindvel um monitoramento constante das aes e dos resultados que delas advm. Do ponto de vista da administrao estratgica, talvez seja este o momento mais complexo do processo (BELCHIOR, 1999). Considerando esta dificuldade, Matus (1993) props a diviso do direcionamento estratgico em cinco mecanismos distintos: gerncia por operaes: implementao de uma administrao por objetivos, descentralizando a execuo do plano e transferindo-se as responsabilidades aos respectivos rgos;
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oramento por programas: destinao dos recursos necessrios previstos nos vrios mdulos do plano; petio e prestao de contas: estabelecimento dos procedimentos e critrios de avaliao para os recursos e as responsabilidades destinados a cada rgo; planejamento de conjuntura : mediao entre o plano e as aes relativas s questes que possam surgir no dia-a-dia da implementao do plano; sala de situaes: monitoramento intenso dos problemas de maior relevncia, para dar suporte s decises dos dirigentes. Matus apud Belchior (1999:37) resumiu bem a compreenso sistmica dos quatro momentos citados, e sua relao direta com o resultado do processo de planejamento: (...) cada momento, se dominante, articula os outros, como apoio a seu clculo; repetemse constantemente, porm, com distinto contedo, tempo e situao; nunca esgotam sua tarefa, sempre se regressa a eles; em uma data concreta, os problemas do plano se encontram em distintos momentos dominantes e, por fim, cada momento requer ferramentas metodolgicas particulares. Desta maneira, foram comentados sucintamente os principais elementos do PES. 4. O PES NA PREFEITURA DE SANTO ANDR PERODO 1990-1996 Segundo Belchior (1999), a administrao superior do Municpio identificou nove grandes limitaes na abordagem de gesto estratgica at ento adotada. Entre elas, indefinies quanto s responsabilidades e competncias dos setores, processos obsoletos, poltica de comunicao desarticulada, estrutura organizacional inadequada, gerenciamento sem foco para objetivos, e iniciativas de planejamento desintegradas e informais. Na busca de uma soluo abrangente que pudesse atender a todas as demandas, a equipe de governo conheceu a metodologia do PES, e o adotou como linha mestra de gesto estratgica.
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Assim, a partir de 1990, o PES foi incorporado cultura organizacional e implementado a partir de cinco aes que mereceram destaque: o seminrio para todos os atores do processo de planejamento; o detalhamento do tringulo de governo, j referenciado; o primeiro exerccio de equilbrio deste tringulo; a montagem da sala de situaes; e os sucessivos ajustes do tringulo aps o equilbrio inicial. A implantao propriamente dita do PES na prefeitura foi precedida pelo estabelecimento de um amplo frum de debates entre o Executivo maior e as diversas secretarias que compunham a estrutura organizacional da organizao, culminando com a escolha de agentes de planejamento das reas. Estes agentes, afastados de suas funes por trs meses, foram fundamentais no detalhamento do tringulo de governo, agindo, desde ento, como atores do processo, e, posteriormente, no trabalho de ajustes do plano e criao de mecanismos de controle e acompanhamento de projetos e aes, nos dois anos subseqentes. Belchior (1999), em resumo, revelou as motivaes que originaram a adoo do PES no Executivo municipal: dificuldade do governo em concretizar aes previamente definidas (crise de realizao); deficincias relativas capacidade financeira e governabilidade, inicialmente desapercebidas; expectativa de o mtodo se constituir numa ferramenta na conduo do processo de deciso de um governo em torno de suas prioridades, e gerar coeso na equipe gestora; expectativa de incorporao do instrumento gerencial pela hierarquia da organizao, e no apenas a constituio de um instrumento geral de controle de projetos e aes; necessidade de um instrumento de sistematizao das informaes para maior transparncia ao processo de participao popular, e segurana em relao aos compromissos firmados com a comunidade; necessidade de instrumento de prestao de contas e acompanhamento de projetos sociedade local, para reduo do conflito dotao oramentria versus aes prioritrias.
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1o vrtice do tringulo: o programa de governo Ficou explicitamente evidenciado, durante o processo de detalhamento dos projetos e identificao dos problemas da rea de planejamento, que um aspecto no estava claro, qual seja, o programa de governo. Segundo os entrevistados, acreditava-se inicialmente que o motor do processo de gesto estratgica encontrava-se no vrtice capacidade de governo. Contudo, somente com uma carta de intenes ou um programa de governo distante da clareza dos propsitos e visando a uma quantidade grande de projetos sem o estabelecimento de critrios de prioridade, a gesto estratgica da prefeitura no alcana eficincia e eficcia. Durante o processo de detalhamento de projetos e problemas, e, por conseguinte, de implantao do PES, complementou Belchior (1999), constatou-se que a capacidade econmica da organizao se constitua de fato numa limitao, mas se encontrava apenas obscurecida pelos problemas tcnico-administrativos mais visveis, como previses de receitas superestimadas e necessidades de recursos econmicos insuficientes diante do detalhamento e da especificao dos projetos prometidos, bem como no estabelecimento de objetivos comuns e eficcia na priorizao dos projetos de governo. 2o vrtice do tringulo: a capacidade de governo No que se refere competncia do ator e sua equipe de governo na conduo das aes da prefeitura, os entrevistados deram maior destaque criao da figura do agente de planejamento das reas. Funcionrios-chave de todas as secretarias da administrao municipal foram convidados a desempenhar o papel de planejadores setoriais, trabalhando de maneira integrada com os demais, trazendo o conhecimento especfico de suas reas e, por sua vez, tomando conhecimento do todo da organizao. Treinados na metodologia e afastados de suas funes corriqueiras por trs meses, estes agentes puderam detalhar os principais problemas de capacidade apontados preliminarmente pela alta administrao da prefeitura, indicando possveis aes para resolv-los. Em que pese no ser tarefa fcil juntar interesses de reas, s vezes difusos ou, at mesmo, conflitantes entre si, Belchior (1999) destacou que este movimento dos agentes de planejamento proporcionou uma maior coeso entre equipes de trabalho e, por conseqncia, uma
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maior sintonia entre os setores. Alguns entrevistados viram nesta ao caractersticas de sinergia no encontradas antes da implantao e da discusso dos conceitos do PES. O que se pode constatar tambm que o grau de coeso influenciado pela escolha dos membros que iro compor a equipe dos agentes de planejamento, e inversamente proporcional respectiva autonomia de decises. Isto facilmente explicvel, uma vez que, sendo um agente mais poltico do que tcnico, sua autonomia e sua representatividade so maiores, podendo gerar menos coeso. Se o funcionrio for escolhido por critrios de capacidade tcnica e confiana, a coeso acontece com maior freqncia; contudo, a autonomia para a conduo do processo e a tomada de deciso menor. Unnime a viso de que o agente de planejamento precisa de um perfil predeterminado para ocupar a funo. Os entrevistados confirmaram que, com a aplicao do mtodo PES, tanto os funcionrios das reas-fim quanto os das reas-meio da prefeitura se sentiram um pouco incomodados com a obrigao de prestarem conta de suas atividades com maior freqncia e riqueza de detalhes, quebrando, ainda, o aspecto cultural de que determinado problema era sempre de responsabilidade de outra rea, consolidando a viso de que a soluo era tarefa de todos os setores. 3o vrtice do tringulo: a governabilidade do sistema Segundo Belchior (1999), um dos motivos preponderantes que geraram a opo pelo PES foi a existncia do vrtice da governabilidade do sistema, caracterstica no encontrada nas demais metodologias de gesto estratgica, estudadas pela alta administrao municipal. Paradoxalmente, aps a implantao parcial do PES, este vrtice foi o menos trabalhado e o que provocou, segundo os entrevistados, o desequilbrio do tringulo. Alguns entrevistados acusaram at a falta de entendimento da teoria PES neste quesito como causa de sua noimplementao. Outros afirmaram que as variveis dentro da governabilidade da prefeitura, conhecidas como controladas, foram devidamente trabalhadas, havendo o consenso, entretanto, de que as nocontroladas sequer foram elencadas. No que se refere s variveis controladas, a utilizao da metodologia se restringiu aos projetos ditos prioritrios e de natureza mais geral de governo.
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Nos demais projetos e, mesmo, no universo das secretarias e nos escales inferiores, a cultura do PES no foi eficientemente disseminada ou incorporada pela mquina de governo. Momento explicativo Segundo os entrevistados, foram elencados os vrios atores, conforme estabelecido na teoria da metodologia, sendo o principal deles a prpria alta administrao do Municpio. o ator que vem declarar os problemas de gesto estratgica da prefeitura. Contudo, os vetores de descrio de problema, a diviso em fluxos, regras e acumulaes, a definio dos ns crticos, o desenho da rvore de problemas, e o fluxograma de anlise situacional no foram detalhados. O que se pde verificar que os principais conceitos do mtodo foram aproveitados pela organizao, mas o desenvolvimento dos instrumentos de planejamento e a sua formalizao no foram executados. Momento normativo Este item foi prejudicado pela falta de formalizao do anterior, principalmente no que se refere ao vetor de descrio de problema, que aqui iria se transformar no vetor de resultados. De acordo com os entrevistados, no foi executado. Momento estratgico Conforme explicou Belchior (1999), este momento foi parcialmente implantado. Foi efetuada a definio dos atores envolvidos, como descrito no momento explicativo. Realizou-se tambm a identificao dos recursos crticos para a viabilizao do plano. Em contrapartida, no foi desenhada a matriz de afinidades e motivaes, bem como a construo da matriz de peso dos atores e a avaliao estratgica. Momento ttico-operacional Na teoria, este seria o momento subseqente aos demais, e dependente da sua concretizao. A prtica mostrou que quatro dos cinco mecanismos para o direcionamento estratgico, descritos por Matus, foram contemplados, mesmo com a falta
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de consecuo de importantes requisitos constantes dos momentos anteriores. No se tem registro apenas do planejamento de conjuntura, conforme descrito no referencial terico. Entre a gerncia por operaes, o oramento por programas, a petio e a prestao de contas, e a sala de situaes, Belchior (1999) destacou esta ltima como a mais controversa e complexa. No que se refere sala de situaes, algumas crticas quanto sua atuao foram mencionadas pelos entrevistados. Dentre as principais, encontra-se a de ter assumido funes operacionais que no lhe cabiam e ter desempenhado tarefas de assessoria poltica que no eram de sua competncia, como tambm ter deixado de lado responsabilidades prprias, como as de se relacionar com os agentes de planejamento; estabelecer um sistema de controle de aes, e no s controle sobre projetos mais visveis; e propor a reviso do tringulo de governo, entre outras. Entre as virtudes, a de ter garantido que as aes de acompanhamento de projetos de fato se concretizassem ou que no ficassem paralisadas. 5. O PES NA PREFEITURA DE SANTO ANDR PERODO 1997-2004 A partir das experincias aprendidas no primeiro perodo, durante o qual se iniciou a adoo da metodologia pelo Executivo municipal, observou-se a manuteno do PES como instrumento bsico de todo o processo de planejamento e administrao estratgica do rgo. No entanto, algumas de modificaes foram introduzidas em relao ao primeiro perodo, conforme descrio a seguir. 1o vrtice do tringulo: o programa de governo A primeira grande mudana foi a criao do conceito de marcas do governo, ou seja, desafios que pudessem destacar a administrao municipal, do ponto de vista de grandes realizaes, que seriam percebidas pela populao e teriam grande efeito sobre ela, possibilitando, dessa forma, uma continuidade do processo poltico da cidade. As cinco marcas ou desafios definidos foram os seguintes: modernizao, participao do cidado, incluso social, desenvolvimento econmico e cidade agradvel. Com estes programas como prioritrios para a administrao, o que se viu foi uma modificao na estrutura do governo, ou seja, muGesto & Regionalidade - Vol. 23 - N 67 - mai-ago/2007

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danas nas secretarias e nos departamentos, em que as novas estratgias definiriam como seriam alocados os recursos e as pessoas para atender a esses programas (melhorando, conseqentemente, tambm o vrtice de capacidade de governo). Assim, o programa do governo passou a ser traduzido em uma lista de projetos, que, dentro do conceito estabelecido de marcas, seria a expresso da linha ideolgica do governo e passaria a nortear a ao de uma forma mais coesa. 2o vrtice do tringulo: a capacidade de governo A partir de 2000, a Secretaria de Planejamento Estratgico passou a trabalhar em conjunto com a coordenao de indicadores socioeconmicos, visando a monitorar melhor os efeitos das aes implantadas no Municpio. Desse momento em diante, o oramento do Municpio tornou-se um importante instrumento de coordenao por parte da Secretaria do Governo. Dessa forma, com um controle financeiro centralizado, ampliou-se a capacidade de controle dos programas que se pretendia realizar, o que propiciou um maior alinhamento s estratgias previstas pelo plano de governo. Em 2002, esse conceito foi ampliado ainda mais. Criouse a Secretaria do Oramento e Planejamento Participativo, rgo que passou a controlar o processo oramentrio, dentro da perspectiva de participao da comunidade na definio dos programas e dos respectivos recursos alocados. Esse enfoque possibilitou que a Secretaria de Participao do Cidado tambm fizesse parte do processo oramentrio. 3o vrtice do tringulo: a governabilidade do sistema Outro ponto importante trata do monitoramento do vrtice de governabilidade do tringulo de governo, considerado como o mais problemtico e complexo. Quando do primeiro perodo, a sala de situaes, instrumento criado para monitorar o processo, era um staff subordinado diretamente ao prefeito. J em 1997, foram criados dois outros instrumentos, em substituio sala de situaes: a sala do plano, que desenvolvia assuntos relativos aos dois outros vrtices do tringulo do governo: o programa e a capacidade do governo, ou seja, temas mais ideolgicos e tcnicos, respectivamente; enquanto que a sala da governabilidade era criada para lidar exclusivamente com assuntos eminenGesto & Regionalidade - Vol. 23 - N 67 - mai-ago/2007

temente polticos, isto , o vrtice do tringulo referente governabilidade. Alm disso, com a implementao dos conceitos de gesto de projetos, o monitoramento da situao, por si s, j caracterizava uma tentativa de se diminurem os recorrentes problemas de governabilidade. Momento explicativo O momento explicativo trata da tentativa de explicao da realidade, atravs do processo de definio do vetor de descrio do problema e, conseqentemente, a rvore do problema e o fluxograma situacional. O que se percebe que h somente uma anlise primria dos atores sociais, que seria a base para o desenvolvimento das ferramentas citadas. Tal ocorrncia explicada devido complexidade e abrangncia do conceito, pela demora do processo e pela falta de recursos para realiz-lo. Momento normativo Como conseqncia do item anterior, sem o vetor de descrio dos problemas estruturado, no possvel transformar o vetor de descrio do problema em vetor de resultados (VDR) nem propor direcionamento aos problemas analisados e atuao futura junto aos ns crticos da rede. Apesar disso, so construdos vrios cenrios para os problemas analisados. No entanto, a proposta de Matus de um plano modular e dinmico respeitada, devido s revises e atualizaes constantes. Momento estratgico Como citado no momento explicativo, realizada a anlise dos atores sociais, um dos conceitos bsicos defendidos por Matus na proposta do PES. A importncia deste fator tem sido percebida pelo governo municipal de Santo Andr com a explorao do conceito em termos de identificao dos atores, sua importncia e a sua posio em termos estratgicos, se favorvel ou desfavorvel, muito embora a viabilizao das recomendaes seja extremamente complexa. Esta anlise tem sido feita para os problemas mais impactantes e que requerem maiores cuidados, e no de uma forma mais abrangente e completa, como se refere o criador do PES, devido sua complexidade inerente.
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Momento ttico-operacional Como se viu acima, h uma preocupao com o eficiente monitoramento do ambiente, que justifica a implementao de um programa de gesto de projetos. A visualizao e a ao corretiva, bem como a prestao de contas relativas sua participao no oramento, caracterizam o recomendado a ser feito no momento ttico-operacional do PES. As mudanas de estrutura novas secretarias e transformao da sala de situaes em sala do plano e sala da governabilidade tambm se inserem nas medidas recomendadas por Matus. Finalmente, conforme os entrevistados, trs pontos so chaves para que se obtenha a eficcia desejada do governo: a qualidade do processo de planejamento estratgico; o acompanhamento dos projetos em andamento; a verificao do desempenho do governo. No entender deles, os dois primeiros itens so satisfatrios e caminham para uma melhoria, enquanto que o terceiro ainda uma nova frente a ser encarada pelos governantes. 6. CONCLUSO E CONSIDERAES FINAIS Dentre os principais benefcios obtidos com a implantao do PES na administrao municipal de Santo Andr, podem-se destacar alguns: o detalhamento do programa de governo, suas aes e respectivas repercusses nas reas financeira, administrativa e poltica da Prefeitura; o planejamento compartilhado por todas as reas da organizao, com a criao da figura do agente de planejamento; a coeso e a sinergia de equipes, verificadas aps a aplicao da metodologia; a possibilidade de a organizao definir critrios de prioridades e o rumo de governo em funo delas; o acompanhamento efetivo e a concretizao de projetos prioritrios de governo; o monitoramento das aes de governo com a associao da secretaria de planejamento estratgico e da coordenao de indicadores socioeconmicos. As dificuldades consideradas mais relevantes foram as seguintes: a dificuldade de trabalhar o vrtice da governabilidade; o vis trazido implemen26

tao do PES pela falta de formalizao dos vetores de descrio de problemas, da diviso em fluxos, regras e acumulaes, da definio dos ns crticos, da definio do vetor de resultados e, principalmente, do detalhamento do fluxo de anlise situacional; a falta de implantao dos instrumentos do momento estratgico; a falta de clareza na atribuio da competncia da sala de situaes e do limite de atuao dos agentes de planejamento; a falta de reviso continuada do tringulo de governo. No caso especfico de Santo Andr, pde-se constatar, pelo exposto nos itens 4 e 5, que o PES se constituiu num mecanismo de modernizao da gesto pblica, trazendo significativo avano na rea de planejamento e gesto estratgica do Municpio. Considere-se, ainda, que este avano foi alavancado pela inexistncia de iniciativa sedimentada de planejamento estratgico anterior a 1990. No entanto, a falta de implementao de conceitos bsicos do mtodo, como o desenho do fluxograma de anlise situacional, da definio dos ns crticos, dos vetores de descrio dos problemas e dos vetores de resultados, compromete a anlise mais profunda da eficincia e a eficcia da metodologia. Desde sua implantao, h 14 anos, at os dias de hoje, a administrao municipal ainda se ressente de uma maior maturidade do processo de planejamento e gesto, e de um engajamento maior nos instrumentos do PES. Belchior (1999), em sua pesquisa, sugeriu uma incurso maior do mtodo nas reas ditas tticooperacionais, de tal forma que todos os setores da administrao possam utiliz-lo efetivamente como instrumento gerencial. Sugeriu, ainda, a necessidade urgente da definio das variveis do processo de planejamento, divididas em controladas e no-controladas, a fim de que competncias e aes dentro da governabilidade da organizao sejam efetivamente cobradas de seus respectivos atores, bem como sejam disparados mecanismos de acionamento de atores fora da governabilidade municipal. Entre os entrevistados, houve consenso num aspecto fundamental da gesto estratgica pblica, qual seja, o da definio de medidas de desempenho. No foi encontrado, no referencial terico do PES, um instrumento explcito para criao e acompanhamento de indicadores de desempenho.
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Conforme os entrevistados, apenas um dos 38 projetos em andamento, no ano de 2004, possua algum tipo de indicador de desempenho, criado independentemente dos instrumentos propostos pela metodologia. Esta ausncia de indicadores se constitui na principal crtica apontada pelos entrevistados para a evoluo e consolidao do PES em Santo Andr. Para Corra (1986), as organizaes pblicas no realizam a mensurao e a avaliao de seu desempenho de forma adequada, para o que props uma metodologia especfica. Esta afirmao tambm encontra suporte em Kiesling (1967), Poole et al. (2000), Kaplan & Norton (2001) e Robinson (2003). Kaplan & Norton (2001) propuseram o Balanced Scorecard BSC como uma ferramenta capaz de traduzir a viso e a estratgia das organizaes no desenvolvimento de medidas de desempenho organizacional, em suas diversas divises, para a constituio de um painel de controle onde a organizao possa ser monitorada e acompanhada segundo critrios financeiros e no-financeiros. Como colocaram Kaplan & Norton apud Nrreklit (1999:68), outra vantagem da utilizao do BSC seria o seu uso como sistema de controle estratgico, alm do natural emprego como sistema de mensurao, sendo que, dentre outros, obter-se-ia como benefcio adicional, alm daqueles citados anteriormente, o estabelecimento de uma relao entre objetivos estratgicos e metas de longo prazo e os oramentos anuais. Assim, a implantao do BSC poderia ser utilizada, tambm, para o controle estratgico do processo oramentrio (KAPLAN & NORTON, 2001:152). Alm disso, segundo os auto-

res, o BSC pode ser utilizado simultaneamente a outras ferramentas e tcnicas, com benefcios que podem advir da sua utilizao integrada (KAPLAN & NORTON, 2001:156). Avocando o entendimento de Selltiz et al. (1974), descrito no item 2, de que um exemplo selecionado pode sugerir novas intuies e novas hipteses de pesquisa, que os autores formularam a seguinte questo: sendo o PES uma metodologia de planejamento e gesto estratgica de rgos de governo, cuja base terica no contempla com clareza a formulao de medidas de desempenho, mas dispe de instrumentos eficientes de diagnstico de problemas, formulao e implementao de estratgias, planejamento e gesto de projetos, entre outros; e o BSC, um mtodo conhecido e bastante estudado na iniciativa privada, de criao e acompanhamento de indicadores de desempenho organizacional, por que no associ-los naquilo que cada um tem de mais positivo? Poderia o mtodo do BSC ser complementar ao mtodo do PES, em rgos do setor pblico? A hiptese de uma soluo hbrida PES-BSC no pde ser confirmada com o estudo de caso da Prefeitura Municipal de Santo Andr, mas no invalida novas pesquisas em outros rgos da Administrao Pblica, que faam a opo por uma metodologia de planejamento e gesto estratgica voltada para as especificidades do setor de governo, associada outra metodologia, esta voltada ao desenvolvimento de medidas de desempenho organizacional.

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