LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA EDUCATIVA: ALCANCES Y DESAFOS

Sntesis
Puntos clave para la legislacin secundaria

LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA EDUCATIVA: ALCANCES Y DESAFOS

Sntesis
Puntos clave para la legislacin secundaria

L a reforma constitucional en materia educativa : A lcances y desafos . S ntesis . P untos clave para la legislacin secundaria . Rodolfo Ramrez Raymundo rea: Equidad y derechos sociales. Direccin General de Investigacin Estratgica.
Diseo y Formacin:

Adriana Jacobo Martnez, Lizbeth Sara Orozco Nolasco Primera edicin, julio de 2013
DR I nstituto B elisario D omnguez , S enado de la R epblica Donceles 14, Colonia Centro, Delegacin Cuauhtmoc 06020 Mxico, D. F.

PUNTOS CLAVE PARA LA LEGISLACIN REGLAMENTARIA DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA EDUCATIVA*

Introduccin.
La reforma a los artculos 3 y 73 de la Constitucin Poltica de Mxico promulgada el 26 de febrero de 2013 establece las bases jurdicas para cambios de gran alcance en la carrera docente, en el acceso a los puestos directivos de escuelas y zonas escolares y, tambin, en el diseo y la implementacin de la poltica educativa en la educacin bsica y media superior. Por eso constituye el soporte para el diseo y puesta en marcha de una reforma educativa que aborde aspectos sustanciales de la educacin, tales como el currculo o la formacin inicial y continua de los profesores. La reforma constitucional en materia educativa incluye las siguientes medidas: 1. La obligacin del Estado de garantizar la calidad de la educacin preescolar, primaria, secundaria y media superior; todos los elementos que componen la escuela recursos humanos y materiales deben reunir los requisitos necesarios para garantizar el mximo logro de aprendizaje de los educandos.
* El contenido de este documento no expresa necesariamente la opinin del Instituto Belisario Domnguez ni del Senado de la Repblica

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2. El ingreso al servicio docente y la promocin a cargos directivos mediante concursos de oposicin que garanticen la idoneidad de conocimientos y capacidades que correspondan a cada funcin, as como la sujecin del reconocimiento, los estmulos y la permanencia en el servicio a la evaluacin obligatoria. Todos estos procesos debern definirse y reglamentarse en la Ley del Servicio Profesional Docente, para cuya expedicin se facult al Congreso de la Unin mediante un agregado al artculo 73 constitucional. 3. La creacin del Sistema Nacional de Evaluacin Educativa. 4. El fortalecimiento del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin ( inee ) mediante el establecimiento de su autonoma constitucional y la ampliacin de sus facultades, incluidas la de coordinar el Sistema Nacional de Evaluacin Educativa y la de emitir las normas a las que se sujetarn las acciones de evaluacin que realicen las autoridades federales y locales. 5. Un mandato al Poder Legislativo y a las autoridades que correspondan segn las facultades de cada instancia para que fortalezcan la autonoma de gestin de las escuelas, amplen el nmero de escuelas de tiempo completo, refuercen el sentido formativo de la evaluacin, establezcan un sistema nacional de informacin y gestin educativa, y prohban el consumo en las escuelas de alimentos que no favorezcan la salud de los educandos. 2

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Tras la promulgacin de la reforma constitucional el Poder Legislativo elaborar o adecuar la reglamentacin correspondiente, a saber: a) Ley del Servicio Profesional Docente, b) Ley del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin y c) Ley General de Educacin. Para contribuir a la deliberacin y a la toma de decisiones legislativas el Instituto Belisario Domnguez del Senado de la Repblica organiz en marzo de 2013, el seminario La reforma constitucional en materia educativa: alcances y desafos; su propsito especfico fue conocer opiniones y propuestas de especialistas en el campo educativo respecto a las implicaciones de esta reforma en la legislacin secundaria y en la poltica educativa. A la reflexin informada que tuvo lugar en aquel seminario le sigui la elaboracin de artculos o ensayos por parte de los expertos participantes, textos que ahora se renen en este volumen. Enseguida se presenta una sntesis de ideas y propuestas presentadas de distintas maneras en el libro citado, ya sea como rasgos deseables del sistema educativo, desafos o lecciones derivadas de experiencias nacionales o internacionales. Qu criterios y propuestas para la legislacin secundaria pueden obtenerse de las preocupaciones, perspectivas o advertencias formuladas? Este texto trata de responder en forma sinttica y ordenada a esta pregunta.

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Puntos clave para la elaboracin de las leyes secundarias.

1. La inclusin de la garanta de la calidad en la educacin como responsabilidad del Estado representa un avance en la definicin de este derecho; esta cualidad se agrega al carcter nacional, democrtico y laico, entre otros rasgos, que deber tener toda la educacin que imparta el Estado; en primer trmino la obligatoria. La definicin de calidad en la educacin establecida en el tercer prrafo del artculo 3 se refiere a garantizar el mximo logro de aprendizaje de los educandos como resultado de la confluencia de mtodos y materiales educativos, organizacin escolar y condiciones materiales adecuados, as como de la disposicin en cada centro escolar de profesores y directivos escolares idneos . As, adems de garantizar el acceso de toda la poblacin a la educacin obligatoria (en primer lugar de nios y adolescentes), el Estado se obliga a garantizar la calidad de esa oferta educativa; la disponibilidad de calidad en la educacin que ofrece cada centro escolar y no solamente el acceso a la escuela se convierte en un derecho exigible por las vas jurdicas. Para fortalecer la justiciabilidad de este derecho y el sostenimiento de un servicio de calidad en la educacin obligatoria la legislacin secundaria puede prever lo siguiente: a) Una definicin precisa de los requisitos mnimos a observar en cada centro escolar para garantizar la calidad en la educacin, entre otros: la disponibilidad oportuna desde el primer da de 4

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clases de la plantilla laboral idnea completa, las condiciones adecuadas de infraestructura y equipamiento, el respeto y la proteccin de los derechos de las nias y los nios en el centro escolar, as como de planes, programas de estudio y materiales educativos que cumplan determinados estndares de calidad. b) Mecanismos para hacer que estas condiciones de orden material, tcnico-pedaggico y jurdico se sostengan a lo largo del tiempo, lo que implica en congruencia con lo establecido en la fraccin IV del artculo 3 que las escuelas pblicas dispongan de recursos pblicos para mantenimiento de edificios escolares, mantenimiento o reposicin de equipos y materiales, es decir, para su operacin cotidiana; asimismo debern contar con asesora pedaggica pertinente y de alta calidad. 2. La evaluacin del desempeo docente y del aprendizaje es importante pero no suficiente para mejorar la calidad de la educacin. Su finalidad es generar informacin y conocimientos acerca de la situacin de los componentes, procesos y resultados del sistema con respecto a parmetros establecidos, as como sobre las condiciones y factores que originan tales resultados, como base para el diseo e implementacin de polticas pblicas y acciones de mejoramiento en las condiciones, componentes y procesos del sistema educativo. La aplicacin reiterada de pruebas tanto a estudiantes como a profesores no origina procesos de mejoramiento de la calidad, aun cuando incluya estmulos por los resultados; bajo ciertas condiciones deficiencia de los instrumentos, asociacin de los resultados con salarios y dbil

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control en su implementacin esta poltica puede ser, incluso, contraproducente; la experiencia mexicana de la ltima dcada es elocuente al respecto. La legislacin secundaria puede establecer la base jurdica para hacer explcita una poltica de evaluacin integral del sistema educativo, de tal modo que adems de valorar los resultados de aprendizaje incluya a todos los componentes y procesos del sistema. Por ejemplo, debera incluir la evaluacin del desempeo no solamente de los profesores, directores y supervisores sino de los funcionarios que dirigen el sistema en sus diversos niveles (regionales, estatales y federales); asimismo deberan ser objeto de evaluacin las polticas federales y estatales, el currculo, los libros de texto, la oferta de formacin continua, las condiciones materiales en las que trabajan y estudian profesores y alumnos. Con esta base es decir, la informacin y el conocimiento producidos por los procesos de evaluacin puede desarrollarse una reforma educativa o una poltica de mejoramiento de la calidad fundamentada y certera que incluira acciones de correccin y reorientacin del gobierno y gestin del sistema, del currculo, la formacin inicial y continua del personal docente y directivo, de la estrategia y los instrumentos de evaluacin nacional del aprendizaje, as como el fortalecimiento material y acadmico de las escuelas, en especial de las que funcionan en condiciones precarias. 3. El reconocimiento de la naturaleza compleja del trabajo docente es el punto de partida para establecer criterios y mecanismos justos y tcnicamente confiables para su evaluacin. Las capacidades y el compromiso de cada profesor son fundamentales en su desempeo y explican, en parte, el aprendizaje logrado por los estudiantes; sin 6

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embargo, otros factores lejanos o fuera del alcance del trabajo docente ejercen simultneamente una fuerte influencia sobre el proceso de aprendizaje e, inclusive, suelen condicionar la eficacia del desempeo, aun el de profesores competentes y dedicados. Entre esos factores se encuentran el ambiente cultural en el que se desenvuelven los alumnos (el de su hogar en primer lugar), la experiencia de los estudiantes en grados o niveles escolares anteriores, la posibilidad de interaccin maestro-alumno que permite el tamao del grupo escolar, las exigencias extracurriculares del sistema y aun los propios programas de estudio (cuya factibilidad no est probada de antemano). Por eso, la responsabilidad del aprendizaje de cada estudiante no es exclusiva del profesor en turno; en consecuencia, la calificacin del trabajo de un profesor en funcin de los resultados de aprovechamiento escolar que su grupo obtiene en un ciclo escolar (medidos mediante pruebas escritas) no es estrictamente indicativa del desempeo, sino de la confluencia de ste con factores y condiciones no controlables por la accin docente. Adems, esta medida es inviable en casos de asignaturas no acadmicas (por ejemplo, educacin fsica o artstica), de niveles o grados donde se trabaja con nios pequeos o en varias reas de educacin especial. La legislacin secundaria contribuir a superar una visin simplista del trabajo docente y de su evaluacin al estipular que a un trabajo de naturaleza compleja consustancialmente sujeto a la influencia de otros factores y que persigue propsitos difciles de observar con instrumentos simples corresponde una evaluacin con variados instrumentos (entre otros, la observacin del trabajo 7

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docente por personal calificado), desde diversos puntos de vista (de estudiantes, directivos escolares, madres o padres de familia, etctera) y con la participacin de los sujetos de evaluacin. 4. Las capacidades, habilidades y los saberes de los profesores se manifiestan como cualquier competencia en cualquier campo laboral en el desarrollo mismo del trabajo; por esta razn la evaluacin de los profesores debe concentrarse en la prctica docente ; lo que implicara dar prioridad a la observacin del trabajo con los estudiantes, e incluir otros instrumentos que permitan conocer la calidad del trabajo real, es decir, su congruencia con propsitos educativos y principios pedaggicos esenciales, su compromiso y creatividad para responder a las circunstancias particulares de los estudiantes, su pertinencia a la diversidad cultural. Con las adaptaciones correspondientes, este criterio aplica en el caso de directores, supervisores y del personal que se ocupa de la asesora tcnica o pedaggica. 5. En una sociedad marcada por una aguda desigualdad, con un altsimo porcentaje de la poblacin que vive en condiciones de pobreza, y con un sistema educativo que replica esta caracterstica al ofrecer condiciones muy desiguales de escolarizacin a la poblacin infantil y adolescente resulta indispensable estipular un modelo de evaluacin sensible a esta situacin. La legislacin secundaria contribuira al diseo de una evaluacin justa y tcnicamente confiable al establecer la centralidad de la prctica docente como objeto de evaluacin, con parmetros y estrategias sensibles a la diversidad. Asimismo, en forma paralela a la evaluacin del desempeo docente, deberan evaluarse las condiciones en 8

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que ste se desarrolla: infraestructura y equipamiento escolar, tamao del grupo, antecedentes escolares de los alumnos. La evaluacin de estas condiciones, ya aludidas en el punto 1 de este documento, habra de dar lugar, en su caso, a recomendaciones a las autoridades educativas. 6. Una evaluacin enfocada en la prctica debera emplearse tambin para el ingreso al servicio docente, lo que demanda un proceso que d la oportunidad de observar el desempeo de los profesores de recin ingreso. Los nuevos mecanismos de acceso al servicio docente se deberan aplicar no slo para las plazas de nueva creacin, sino para todas las vacantes que se generan en el transcurso del ao escolar en cada entidad federativa. 7. Adems de los objetivos formales que establecen los planes y programas de estudio y las tareas que de ellos derivan, los profesores atienden con mucha frecuencia otras tareas y son obligados a cumplir metas distintas a su tarea sustantiva. Estas demandas derivan de iniciativas federales o estatales, ya sea de la propia Secretara de Educacin Pblica para alcanzar metas adicionales al currculo o de otras dependencias del sector pblico que utilizan a la escuela como intermediaria o destinataria para la consecucin de sus objetivos programticos. Si a esta situacin se le agregan los serios problemas de diseo del currculo oficial y sus materiales como es el caso de los programas vigentes en la educacin bsica se obtiene la conclusin de que no existen referentes precisos para la evaluacin del desempeo docente o del aprendizaje. La legislacin secundaria contribuir a despejar el panorama para quienes sern sujetos de evaluacin profesores, directores, supervisores, asesores tcnicos o acadmicos y para 9

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sus evaluadores al estipular la obligacin legal de las autoridades educativas de establecer, mediante los mecanismos participativos que prev la propia Ley, referentes precisos y congruentes entre s acerca del tipo de trabajo que se espera, de los objetivos que pretenden alcanzarse y de los mrgenes de decisin de los que dispone cada profesional, de tal modo que las diversas exigencias institucionales no obliguen a la dispersin de su esfuerzo y al desperdicio del tiempo, un recurso escaso, en tareas de importancia secundaria que obstaculizan la tarea sustantiva central: el aprendizaje de los estudiantes. 8. Las nuevas facultades y tareas del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin ( inee ) son indispensables para el desarrollo y mejoramiento del sistema educativo. La evaluacin de componentes, procesos y resultados del sistema educativo implica definir, dirigir y supervisar la evaluacin, al menos, de los siguientes elementos: a) polticas y programas de accin puestos en marcha por autoridades federales y locales, b) programas de estudio y materiales curriculares, c) el aprendizaje y las condiciones en las que se desarrolla, d) el desempeo docente. Estas tareas constituyen un gran desafo tcnico. Su realizacin implica el reclutamiento y la formacin de personal especializado, la creacin de mecanismos para la participacin de los diversos actores involucrados en la tarea educativa, el diseo y prueba en campo conocida tambin como prueba piloto o pilotaje de modelos, estrategias e instrumentos de evaluacin, entre otras de gran envergadura. Para que estas tareas se realicen adecuadamente y respondan a las altas expectativas que se han fincado en ellas se requiere adems de recursos financieros tiempo suficiente, que puede incluir varios ciclos escolares. Un ejemplo de medidas que requieren tiempo prolongado, son las 10

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relacionadas con la evaluacin del desempeo docente: diseo de criterios, mecanismos e instrumentos de evaluacin, pruebas en campo, formacin de evaluadores y, en su caso, capacitacin de comits calificadores. Estas tareas deberan ser realizadas en los plazos que dicten los criterios tcnicos, sin presiones derivadas de objetivos gubernamentales inmediatos ni de intereses particulares de organismos sociales y polticos; estas condiciones son necesarias para que el inee cumpla su encomienda con objetividad, rigor y profesionalismo. La legislacin secundaria puede contribuir a establecer las bases de un funcionamiento institucional adecuado a los fines que la Constitucin seala si corrobora la autonoma del inee al hacer explcitas sus facultades ya establecidas en el artculo 3 sin adelantar definiciones, establecer plazos u otras precisiones que por su naturaleza deben estar sujetas a criterios de orden tcnico ; asimismo es indispensable prever la dotacin presupuestal necesaria en funcin de las tareas que se le han encomendado. 9. El diseo y construccin de un sistema nacional de evaluacin educativa justo y tcnicamente confiable implica un gran esfuerzo institucional y una importante inversin de recursos pblicos. Esta inversin social puede ser dilapidada si no se garantiza el uso de la informacin, de los resultados y las conclusiones de los ejercicios de evaluacin para corregir las fallas del sistema y de la poltica educativa, y para estimular las buenas prcticas y los esfuerzos especiales del personal docente y directivo. La legislacin secundaria cimentar una sistema de evaluacin efectivo al prever mecanismos para que las autoridades educativas federales, estatales, de organismos descentralizados y, en su caso, de autoridades municipales no solamente conozcan la informacin 11

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generada por el Sistema Nacional de Evaluacin Educativa y por el propio inee sino para que la utilicen para el mejoramiento del gobierno y gestin del sistema educativo, as como para el diseo e implementacin de polticas para la educacin obligatoria. Entre los mltiples usos posibles de la evaluacin es importante prever los siguientes: a) la revisin de las demandas y exigencias del sistema (y de otras dependencias gubernamentales) hacia las escuelas, sus directivos y profesores, b) la valoracin del desempeo de las autoridades superiores del sistema (desde el nivel estatal hasta el federal) y de la poltica educativa, c) la revisin y mejoramiento del currculo y los materiales educativos, d) el diseo y evaluacin de programas de formacin docente inicial y continua, e) la revisin de condiciones en las que funcionan las escuelas (equipamiento, recursos humanos e infraestructura) bajo el principio de equidad (dar ms a quien ms lo necesita) que ya establece la Ley General de Educacin. 10. La reforma constitucional introduce cambios radicales en los criterios y mecanismos a los que ha estado sujeta la carrera profesional del personal docente, directivo y de asesora tcnica. Por ello, es comprensible que entre los profesores exista incertidumbre acerca de su futuro laboral; la definicin general formulada en el artculo 3 constitucional admite diferentes interpretaciones respecto del alcance de las nuevas normas y de la vigencia y ubicacin de derechos no estrictamente profesionales (por ejemplo, los relativos a la salud y otras prestaciones sociales), particularmente a la luz del principio de no retroactividad en la aplicacin de las leyes cuando implique perjuicio de las personas, el cual se estipula en el artculo 14 de la Constitucin. En el seminario se presentaron diversas interpretaciones: tanto la que considera que el sistema 12

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derivado de la nueva legislacin se aplicar solamente al personal de nuevo ingreso, como la que sostiene que la reforma implica a todos los trabajadores del sistema y que en caso de colisin de derechos (por ejemplo entre el derecho de los estudiantes a una educacin de calidad y los derechos laborales preexistentes) la mxima instancia del Poder Judicial tendr la decisin ltima. Por tanto, es indispensable que las leyes reglamentarias en especial la del Servicio Profesional Docente acoten el alcance de sus disposiciones. 11. Una de las finalidades de la reforma constitucional es la recuperacin de la rectora del Estado en el sistema educativo; es decir, garantizar la supremaca del inters pblico en la tarea educativa, lo que implica la subordinacin del sistema educativo, de sus rganos de gobierno y administracin, de la poltica educativa al logro de las finalidades de la educacin establecidas en el artculo 3 constitucional y sus leyes reglamentarias. Un punto clave de esta medida es el establecimiento de un servicio docente sujeto a la evaluacin y al margen de la dinmica poltica y del control de organizaciones gremiales. Esta medida no implica trasladar el control de la carrera profesional (y de los procesos asociados a la misma) de profesores, personal directivo y de asesora tcnica a instancias administrativas ni tampoco debe implicar la indefensin jurdica de los trabajadores de la educacin. La legislacin secundaria podra prever la creacin de comits calificadores imparciales y profesionales (sometidos a escrutinio pblico), donde participen los sujetos cuyo desempeo sea objeto de evaluacin, as como el establecimiento de mecanismos de impugnacin, particularmente en lo relativo a evaluacin y dictaminacin para todos los movimientos que implique la carrera profesional.

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12. La experiencia nacional y la de otros pases indican que las posibilidades de que una reforma logre sus finalidades dependen, adems de otros factores, del involucramiento efectivo de los protagonistas en la elaboracin de criterios, en la definicin y ejecuciones de acciones que impliquen toma de decisiones. En consecuencia, es indispensable promover la participacin del personal docente, directivo y autoridades de los estados en la elaboracin de la legislacin reglamentaria y dems acciones derivadas de la reforma, especialmente en los temas siguientes: a) definicin de conocimientos y capacidades idneas para la accin docente, directiva y de asesora que constituirn los parmetros para la evaluacin del desempeo, b) definicin de estrategias, medios y periodicidad de la evaluacin del desempeo, c) marco de referencia, contenidos e instrumentos de la evaluacin del aprendizaje, lo que implica involucrarlos en su calidad de profesionales en el diseo de planes, programas de estudio y materiales educativos, y d) definicin del Servicio Profesional Docente.

Adems de los 10 ensayos sobre el tema del libro se incluye un anexo Educacin obligatoria: datos bsicos en el que se da cuenta de la dimensin y heterogeneidad del sistema educativo nacional y en cada uno de los estados de la repblica mexicana, las caractersticas de cada nivel educativo y de sus modalidades, as como los resultados de aprendizaje medidos con la prueba del PISA de la OCDE de estudiantes que han concluido la educacin bsica.

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SENADO DE LA REPBLICA INSTITUTO BELISARIO DOMNGUEZ

Comit Directivo
Senador Miguel Barbosa Huerta Presidente Senador Roberto Albores Gleason Secretario Senador Daniel vila Ruiz Secretario Senador Benjamn Robles Montoya Secretario