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DEMOCRACIA REPUBLICANA E PARTICIPATIVA

Luiz
CARLOS BRESSER-PEREIRA

RESUMO Nos pases mais desenvolvidos, a democracia foi liberal na primeira parte do sculo XX e social-democrtica na segunda parte, ao passo que agora est em transio para a democracia republicana ou participativa. A democracia liberal foi elitista e a social-democracia foi pluralista, j que nela as vises gerais dos eleitores se tornaram a preocupao central dos polticos. Ultimamente a democracia vem se tornando republicana ou participativa, pois os cidados procuram cada vez mais influenciar as decises polticas por meio de organizaes da sociedade civil. No futuro, pode-se pensar em uma democracia deliberativa medida que o debate pblico ganhe densidade, a advocacia poltica se fortalea e a responsabilidade dos polticos seja reforada. Um breve exame da literatura sobre democracia participativa fundamenta esse argumento. PALAVRAS-CHAVE: democracia participativa; democracia republicana; democracia deliberativa. SUMMARY In developed countries, democracy was liberal during the first half of the XXth century and social democratic during the second. At the present moment, it is in transition to republican or participative democracy. Liberal democracy was elitist, and social democracy was pluralist, since on it the general opinion of electors has become the main preoccupation of politicians. Lately, democracy is becoming republican or participative because citizens attempt more and more at influencing political decision through civil society organizations. In the future, one could think about a deliberative democracy, since public debate is enhanced, political advocacy gets stronger and the responsibility of politicians is reinforced. A brief review of the literature concerning participative democracy states the argument. KEYWORDS: participative democracy; republican democracy; deliberative democracy.

A democracia se tornou o regime poltico dominante no sculo XX, quando o sufrgio universal foi finalmente alcanado. Isso aconteceu em todos os pases desenvolvidos e est acontecendo em um nmero cada vez maior de pases em desenvolvimento. Qual ser o tipo de democracia dos pases mais avanados? No a democracia liberal que caracterizou a primeira metade do sculo XX, ou a democracia social que predominou nos pases mais avanados na segunda metade desse sculo. Na poca de sua primeira encarnao a democracia liberal a democracia era elitista: embora eleitas competitivamente, as elites no tinham de prestar contas aos eleitores. A era da socialdemocracia pautou-se pela opinio pblica: na medida em que os polticos a acompanhavam, comeavam a ser de algum modo responsveis, de modo que a representao, embora limitada, progrediu substancialmente.

No final do sculo, porm, a crescente presena de organizaes de responsabilizao social (social accountability) no mbito da sociedade civil indicou claramente que os regimes democrticos nas sociedades mais avanadas, bem como em pases como Brasil e ndia, estavam alcanando um novo estgio de desenvolvimento poltico: o debate pblico se ampliou e ganhou alguma profundidade1. Essa nova forma de democracia foi chamada de "democracia participativa" e "democracia deliberativa". Creio que o adjetivo "deliberativa" ainda ambicioso demais, mas sugiro que, alm de participativa, essa democracia em gestao possa tambm ser chamada de "republicana".
DO REPUBLICANISMO ARISTOCRTICO DEMOCRACIA REPUBLICANA

[1] Essa condio especial do Brasil e da ndia um dos apontamentos do projeto de pesquisa "A reinveno da emancipao social" (cf. Santos, Boaventura de S. (org.). Democratizar a democracia. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002).

Assim como o republicanismo e o liberalismo clssicos entraram em conflito no passado, assim tambm o republicanismo e a democracia. De acordo com Ccero Arajo, a moderna cidadania democrtica envolve trs ideais normativos civismo, pluralismo e plebesmo que correspondem, respectivamente, s tradies republicana, liberal e democrtica2. A tradio republicana, alm de cvica, aristocrtica. Para Aristteles, a aristocracia era o regime ideal, embora ele objetivamente percebesse que as verdadeiras alternativas que Atenas enfrentava no seu tempo eram a oligarquia e os privilgios, de um lado, e a democracia e a instabilidade poltica, de outro. Na repblica romana, a idia de que a sociedade deveria e poderia ser governada por cidados dotados de virtudes pblicas ganhou aceitao. Ccero e Maquiavel, separados por quinze sculos, ainda seguiram claramente essa linha de pensamento, apesar de todos os obstculos que eles prprios enfrentaram. E os filsofos polticos do sculo XVIII, como Montesquieu, Harrington e Madison, embora atrados pelo liberalismo, ou como Rousseau, interessado em democracia, permaneceram essencialmente republicanos aristocrticos. Eles buscavam uma aristocracia baseada no no sangue, mas na virtude, na competncia e na riqueza esta ltima incorporando as duas primeiras. Rousseau, que claramente distinguia repblica de democracia, encarava esta ltima como praticamente impossvel de ser alcanada e impunha severas restries admisso de novos cidados sua comunidade ideal a repblica. Para ter algum controle sobre a esperada virtude de seus cidados, os republicanos aceitaram o que todos os pensadores polticos durante sculos haviam considerado obviamente correto por razes tanto ideolgicas como racionais: limitaes cidadania. No entanto, depois que a revoluo capitalista e uma enorme expanso das classes mdias criaram as condies para a democracia moderna, tais limitaes deixaram de ser racional ou politicamente viveis. Quando o liberalismo desafiou o republicanismo no sculo XVIII, no o fez em nome da igualdade poltica o princpio plebeu , mas

[2] Arajo, Ccero. "Repblica e democracia". Lua Nova, n 51, 2000, pp. 5-30.

[3] Schumpeter, Joseph A. Capitalism, socialism and democracy. Nova York: Harper & Brother, 1942. [4] Christopher Lasch (The revolt of the elites. Nova York: W.W. Norton, 1994. PP- 10-11), que criticou com tanto brilhantismo as novas elites profissionais no final do sculo XX, critica com o mesmo vigor autores, como Walter Lippmann, que em meados desse sculo procuraram negar a importncia da opinio pblica na democracia moderna.

da liberdade, uma vez que as duas correntes concordavam em rejeitar a democracia como entendida hoje, ou seja, com plenos direitos de voto a todos os cidados, independentemente de sexo, educao, religio ou riqueza. Somente aps a revoluo capitalista e depois de um perodo "liberal" o sculo XIX que os pases mais desenvolvidos foram capazes de adotar o sufrgio universal e de se tornar democracias. Somente nesse momento as elites desses pases ficaram razoavelmente convencidas de que os pobres no representavam uma ameaa real ordem social, pois respeitariam os direitos de propriedade e os contratos. A partir desse momento as elites no tiveram alternativa seno aceitar as demandas polticas por democracia vindas dos pobres e de uma ampla fatia das classes mdias. As sociedades capitalistas avanadas estavam maduras para a democracia moderna e o sufrgio universal. No entanto, mesmo na primeira parte do sculo XX, quando o sufrgio universal tinha se tornado uma realidade nos novos Estadosnao democrticos, os tericos da poltica continuavam presos a uma abordagem elitista, antiplebia, da democracia. No me refiro teoria sociolgica e poltica de Mosca sobre a circulao das elites, que data do final do sculo XIX e pr-democrtica, mas teoria da democracia competitiva de Schumpeter e Anthony Downs. Essa teoria, que identifico historicamente com o conceito de democracia liberal, ainda tem inmeros seguidores nos Estados Unidos, onde a transio da democracia liberal para a democracia social ainda no se completou. Ela v a democracia representativa meramente como uma competio entre as elites pelo apoio dos eleitores. Uma vez obtido esse apoio, a elite, de acordo com esse conceito de democracia, tem o direito de tomar suas prprias decises independentemente da vontade dos eleitores. Quando Schumpeter desenvolveu essa teoria, na primeira parte do sculo XX, ela fazia sentido3. Hoje, os cidados simplesmente no aceitam um conceito to limitado de democracia. Em primeiro lugar, a opinio pblica se tornou cada vez mais eficaz em tornar os polticos de algum modo responsveis4. Concomitantemente, enquanto os trabalhadores se tornavam mais bem organizados em seus sindicatos e as coalizes polticas de centro-esquerda venciam suas primeiras eleies gerais em vrios pases europeus, o Estado se tornava socialdemocrtico, ou seja, comprometido com a proteo dos direitos sociais. Mais recentemente, com o papel cada vez maior das organizaes de responsabilizao social, cada qual lutando por sua interpretao do interesse pblico, a democracia se tornou mais e mais participativa. O Estado republicano e a correspondente democracia republicana foram emergindo gradualmente. medida que as organizaes da sociedade civil passaram a ser cada vez mais reconhecidas pelo sistema jurdico como interlocutores polticos vlidos e a ganhar legitimidade poltica, o espao pblico aumentou em densidade,

criando as condies bsicas para a democracia participativa. Nesse contexto, alguns pases ou Estados federais comearam a fazer experincias com vrias formas de democracia direta, assistindo at mesmo destituio pelo voto de ocupantes de cargos pblicos. Embora as elites polticas continuem poderosas, seu poder est sendo cada vez mais colocado em xeque por uma cidadania ativa, disposta a ter algum grau de participao no poder poltico. certo que os polticos nas democracias mais avanadas esto longe de constituir exemplos de republicanismo, mas o desdm aristocrtico de Schumpeter pela poltica e pelos polticos que em lugar de debater preferem dizer inverdades para atingir seus objetivos no pode ser to facilmente aceito hoje em dia como uma boa descrio dos polticos. Da mesma forma, a teoria correlata de Downs5, justificando a democracia elitista com o argumento de que os eleitores agem racionalmente, s esto preocupados com seus prprios interesses e portanto no se envolvem em aes orientadas para o interesse pblico, no pode ser aceita como uma boa descrio dos cidados. O republicanismo moderno respondeu a essa mudana histrica e perdeu seus velhos traos de ideologia aristocrtica. Enquanto o liberalismo econmico permaneceu elitista e se tornou conservador, a nica verso de republicanismo atualmente significativa democrtica e progressista, patrocinando a democracia participativa. As formas mais avanadas de democracia ainda esto longe da democracia efetivamente deliberativa, mas tambm estamos longe do modelo clssico de democracia liberal.
DEMOCRACIA REPUBLICANA, PARTICIPATIVA OU DELIBERATIVA?

[5] Downs, Anthony. An economic theory of democracy. Nova York: Harpa- & Brothers, 1957.

Qual a diferena entre democracia republicana e democracia deliberativa? O debate terico entre as concepes da democracia elitista ou competitiva e da democracia deliberativa muito rico. Os argumentos contra e a favor de uma ou de outra esto ainda hoje no centro do debate da teoria poltica anglo-americana, que essencialmente um debate normativo e ideolgico. De um lado esto os tericos polticos social-liberais ou politicamente liberais, liderados por Habermas, Rawls e Joshua Cohen, que defendem uma concepo deliberativa de democracia; de outro, liberais clssicos e "realistas" adeptos da escolha racional, que mostram os limites da representao e da responsabilidade poltica nas democracias contemporneas e rejeitam o ideal deliberativo. Ainda que a teoria poltica seja central para a discusso aqui desenvolvida, evito uma abordagem normativa e adoto uma abordagem sociolgica ou histrica na qual as teorias normativas esto implcitas. A questo no o que a razo tem a dizer acerca dos principais problemas polticos de nosso tempo, mas como as sociedades modernas, divididas entre o interesse pblico e os interesses de

[6] Rawls, John. "The idea of public reason revisited". In: The law of peoples. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1999, p. 135.

[7] Cohen, Joshua. "Deliberation and democratic legitimacy" [1989]. In: Bohman, James e Rehg, William (orgs.). Essays on reason and politics: deliberative democracy. Cambridge, MA: The MIT Press, 1997, pp. 74-75.

grupos, encaram normativamente tais problemas. Estou interessado na razo pblica ideal, mas estou mais preocupado com um conceito de democracia efetivo ou vivel. Sei que h uma forte ligao entre as duas abordagens. Rawls observa que o ideal da razo pblica realizado ou satisfeito sempre que funcionrios governamentais seguem a razo pblica e explicam suas razes a outros cidados6. Isso significa que em uma democracia os polticos e altos funcionrios civis no tm outra opo seno explicar racionalmente suas vises sobre os valores morais e polticos centrais de uma sociedade. Significa tambm que necessria uma abordagem normativa e hipotticodedutiva da poltica. No entanto, acredito que intelectualmente perigoso confiar essencialmente em uma abordagem normativa. Quero que ela seja testada pela realidade, pelo processo histrico. Desse ponto de vista, se h fatos que invalidam uma teoria elitista ou competitiva da democracia, h outros fatos que deveriam nos impedir de falar em democracia deliberativa. Em todas as democracias, inclusive aquelas que recentemente completaram sua transio democrtica, uma grande parte dos cidados ainda pode ser motivada por interesse prprio e os custos de participao ainda podem ser maiores do que as recompensas que eles venham a obter de uma cidadania ativa, mas o contingente de cidados republicanos j suficientemente grande para tornar impraticvel o modelo clssico de democracia elitista. H ainda muitos polticos que apenas fazem compromissos entre o desejo de ser reeleitos e a nsia de se tornar ricos, mas a presso poltica sobre os polticos para fazer compromissos, ao contrrio, entre o desejo de ser reeleitos e a busca do interesse pblico aumenta a cada dcada. Por outro lado, devemos ser suficientemente realistas para reconhecer que as condies histricas para a democracia deliberativa ainda no esto presentes em nenhum pas do mundo. Isso verdade mesmo se no incluirmos entre as condies para a deliberao pblica a igualdade substantiva e o consenso entre os participantes. Essa exigncia foi adotada por Joshua Cohen em seu trabalho seminal sobre democracia deliberativa. Baseado em Habermas, ele foi o primeiro filsofo poltico no s a usar a expresso e a discuti-la amplamente, mas a defini-la de modo ideal. Seu conceito de "deliberao ideal" envolve cinco aspectos: a deliberao deve ser livre, no sentido de que os participantes esto obrigados apenas pelos resultados de sua deliberao; deve ser justificada, no sentido de que as partes devem declarar seus motivos para apresentar, apoiar ou criticar propostas; deve ser formalmente igual, no sentido de que os procedimentos no podem distinguir os participantes; deve ser substantvamente igual, "no sentido de que a distribuio existente de poder e recursos [entre os participantes] no determina suas chances de contribuir para a deliberao"; e, por fim, "a deliberao ideal objetiva chegar a um consenso racionalmente motivado"7. Embora Cohen acrescente que o

consenso pode no ser alcanado e que pode haver necessidade de compromissos e votaes, as exigncias de que os participantes sejam substantivamente iguais e de que cheguem a um consenso no so sequer minimamente realistas. As crticas que foram dirigidas democracia deliberativa derivam em grande parte desse idealismo, ou falta de realismo. Essa no uma boa razo para rejeitar o conceito de democracia deliberativa, que abre um novo espao normativo para o aperfeioamento da democracia. No contexto da presente anlise, porm, que pretende ser antes histrica que normativa, uma razo vlida para afirmar que o modelo de democracia que emerge nas sociedades mais avanadas menos exigente: uma democracia participativa ou republicana. menos exigente porque claramente no exige igual poder substantivo entre os participantes do debate pblico nem presume que o consenso ser atingido. Satisfaz-se com as condies de que o debate envolva uma participao substancial das organizaes da sociedade civil e siga regras mnimas de ao comunicativa, em especial a do respeito mtuo pelos argumentos que justificam cada posio. As decises sero tomadas, em ltima instncia, pelos parlamentares eleitos no contexto de um sistema representativo, mas cada deciso importante ser precedida de um vivo e amplo debate pblico. Tal debate influenciar a agenda e o enquadramento das principais alternativas para cada deciso. Em alguns casos os argumentos apresentados sero suficientemente fortes para convencer a outra parte. Em outros uma nova alternativa surgida do debate poder satisfazer os grupos conflitantes, superando-se assim o conflito. Na maior parte dos casos, porm, o compromisso continuar sendo necessrio, e o voto da maioria acabar decidindo o assunto. Essa forma de democracia participativa porque conta com a participao ativa de organizaes do chamado Terceiro Setor: corporativas e, cada vez mais, organizaes pblicas no-estatais de responsabilizao social. Em sua clssica anlise da democracia participativa, feita de um ponto de vista de esquerda, Carole Pateman critica os conceitos elitistas e pluralistas da democracia liberal, discute o sistema republicano participativo de Rousseau e as vises socialistas de democracia de G.D.W. Cole, e sobre essa base constri sua prpria teoria. Segundo a autora, democracia participativa envolve socializao por meio da participao, de modo que o local de trabalho, como uma instituio poltica, deve ser democratizado. Nas suas palavras:
Pode-se caracterizar o modelo participativo como aquele em que se exige o input mximo (participao) e em que o output inclui no apenas polticas (decises), mas tambm o desenvolvimento das capacidades sociais e polticas de cada indivduo, de tal forma que exista um "feedback" do output para o input 8 .

[8] Paternan, Carole. Partipation and democratic theory. Cambridge: Cambridge University Press, 1970, p. 43.

[9] Cf., por exemplo, Montoro, Andr F. Da "democracia" que temos para a democracia que queremos. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1974. [10] O oramento participativo foi introduzido em Porto Alegre pelo prefeito Olvio Dutra (1989-92) e continuado por seus sucessores Tarso Genro e Raul Pont, todos do PT. Sobre essa experincia, ver Navarro, Zander. "Democracia e controle social de fundos pblicos: o caso do oramento participativo de Porto Alegre". In: Bresser-Pereira, Luiz Carlos e Grau, Nuria C. (orgs.). Lo pblico no-estatal en la reforma del Estado. Buenos Aires: Paids, 1998, pp. 293-334; Avritzer, Leonardo. "Modelos de deliberao democrtica: uma anlise do oramento participativo no Brasil". In: Santos (org.), op. cit., pp. 561-98; Santos, Boaventura de S. "Oramento participativo de Porto Alegre: para uma democracia redistributiva". In: Santos (org.), op. cit., pp. 455-560; Baiocchi, Gianpaolo. "Participation, activism, and politics: the Porto Alegre experiment". In: Fung, Archon e Wright, Erik O. (orgs.). Deepening democracy. Londres: Verso, 2003, pp. 45-76. [11] Cf. Dagnino, Evelina (org.). Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 2002; Santos (org.), op. cit.; Fung e Wright (orgs.), op. cit. [12] O PT no tem razes marxistas. Originou-se dos movimentos sociais catlicos que por meio de Luiz Incio Lula da Silva conseguiram, no final dos anos 1970, controlar o Sindicato dos Metalrgicos de So Bernardo, anteriormente sob o controle de dirigentes sindicais comunistas. Depois que o partido foi criado, em 1980, alguns grupos comunistas aderiram a ele. [13] Cf. Silva, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. So Paulo: Malheiros Editores, 1997; Moreira Neto, Diogo de F. Direito de participao poltica. Rio de Janeiro: Renovar, 1992. [14] Smulovitz, Catalina e Peruzzotti, Henrique. "Societal accountability in Latin America". Journal of Democracy, vol. 11, n 4, 2000, p. 147.

O conceito de democracia participativa que adoto aqui menos ambicioso. Tem suas razes numa tradio latino-americana catlica de pensamento poltico e social crtica do liberalismo clssico e econmico9, que no Brasil esteve nas origens do Partido dos Trabalhadores e atraiu ateno internacional em razo do "oramento participativo" de Porto Alegre10. Essa experincia apenas uma das muitas inovaes institucionais da democracia participativa hoje presentes em diversas partes do mundo11. Essa linha de pensamento est bem-estabelecida no sistema poltico e constitucional brasileiro12. A Constituio Federal de 1998 tem vrios dispositivos que se referem a formas de democracia participativa ou responsabilizao social13. Mas a democracia participativa mais do que apenas um ideal brasileiro: um ideal latino-americano. Baseados em sua experincia argentina, Catalina Smulovitz e Henrique Peruzzoti afirmam que a natureza dos novos regimes democrticos e o mbito dos direitos dos cidados esto sendo moldados pela "poltica da responsabilidade societal", na qual desempenham papel central associaes cvicas, ONGs e movimentos sociais: "A ao dos cidados no sentido de fiscalizar as autoridades polticas est se tornando uma realidade e redefinindo o conceito tradicional do relacionamento entre os cidados e seus representantes eleitos"14. De acordo com Boaventura de Sousa Santos e Leonardo Avritzer, a democracia participativa uma das principais formas por meio das quais a emancipao social est sendo reinventada no incio do sculo XXI. Tem seu fundamento terico no conceito procedimental de deliberao habermasiano. Em lugar de se satisfazer com a oposio entre um conceito procedimental e um conceito substantivo (geralmente marxista) de democracia, Habermas adota uma abordagem procedimental baseada em um critrio social e deliberativo. Ao faz-lo, ele reconhece que novos atores deveriam ser levados em conta no processo democrtico e torna claro que uma abordagem procedimental no pode ser utilizada para justificar uma forma elitista de democracia. Sousa Santos e Avritzer concluem: "O que o processo de democratizao fez, com a introduo de novos atores na cena poltica, foi abrir o debate em favor de um sentido para a democracia e para a constituio de uma nova gramtica social e institucional para ela"15. A nova democracia que est emergindo participativa ou republicana porque a tradio republicana se baseia na participao dos cidados no processo poltico. Na primeira parte do sculo XX, quando os sindicatos e outras organizaes corporativas ganharam influncia poltica, a idia de democracia participativa alcanou uma audincia mais ampla, mas no assumiu o status de uma nova forma de democracia na teoria poltica anglo-americana. No entanto, quando um filsofo poltico importante como Habermas escreveu sobre ao comunicativa e Joshua Cohen traduziu essa noo para o conceito de democracia deliberativa, a idia imediatamente se expandiu. Tal como

a democracia participativa, tambm a democracia deliberativa um conceito republicano moderno. Como observa Avritzer, "embora participao e deliberao no sejam sinnimos, interessante notar que todos os arranjos deliberativos so formas amplificadas de participao"16. A democracia deliberativa acabou por alcanar o status de grande teoria que a democracia participativa no obtivera. Adotando nesse caso uma abordagem normativa e analtica mais do que histrica e sociolgica, Habermas prefere a democracia deliberativa democracia republicana. Segundo ele, "o elemento central do processo democrtico reside no procedimento da poltica deliberativa". Essa leitura de democracia difere da viso liberal do Estado como o "guardio de uma sociedade econmica" e da democracia como um processo "realizado exclusivamente sob a forma de um compromisso entre interesses". Difere tambm "do conceito republicano de uma comunidade tica institucionalizada no Estado" e da viso republicana de democracia como "equivalente auto-organizao poltica da sociedade como um todo", o que "leva a uma compreenso ofensiva de poltica dirigida contra o aparelho do Estado"17. No entanto, entendo a democracia deliberativa como um ideal poltico, e as contribuies para tal oferecidas por filsofos polticos como Habermas, Rawls e Cohen so oportunas e profundas. Em termos histricos, porm, creio que deveramos ser mais modestos ou mais realistas e por enquanto tentar construir o Estado republicano e uma democracia republicana. Ao estudar a democracia hoje, os tericos polticos no tm alternativa seno discutir a democracia participativa ou republicana em termos prticos e a democracia deliberativa em termos normativos. No entanto, a resistncia a esta ltima permanece forte, especialmente entre os tericos da escolha racional. Na medida em que professam um forte pessimismo acerca da possibilidade de ao coletiva, eles resistem a reconhecer a existncia de um contingente significativo de cidados republicanos orientados para o interesse pblico e comprometidos a participar, ainda que de modo limitado, dos assuntos pblicos. O novo republicanismo, o reaparecimento das idias de esfera pblica e sociedade civil e a teoria da democracia deliberativa so hoje essencialmente a mesma coisa. O Estado constitucional e o Estado de Direito, precondies de uma democracia moderna, tornam-se efetivos somente quando uma sociedade civil ativa originalmente uma sociedade civil burguesa est por trs dessas duas instituies liberais bsicas. Historicamente, nas palavras de Bignotto, "o humanismo cvico apresentou para o seu tempo a necessidade de definir valores associados capacidade de agir na cidade em nome da cidade"18. Por trs da construo do moderno Estado republicano, necessria uma filosofia moral orientada para os interesses do Estado. O simples tamanho do Estado moderno no torna possvel a civitas grega, mas possvel pensar em uma sociedade civil, ou uma esfera pblica, na qual os cidados ajam civicamente. Antes de ser uma condio para a

[15] Santos, Boaventura de S. e Avritzer, Leonardo. "Para ampliar o cnone democrtico". In: Santos (org.), op. cit., p. 53.

[16] Avritzer, Leonardo. "Teoria democrtica e deliberao pblica". Lua Nova, n 50, 2000, p. 43.

[17] Habermas, Jrgen. Between facts and norms. Cambridge, MA: The MIT Press, 1996 [1992], pp. 296-97.

[18] Bignotto, Newton. "Humanismo cvico hoje". In: idem (org.). Pensar a repblica. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 2000, p. 63.

[19] Smulovitz, Catalina. "How can the rule of law rule? Cost imposition through decentralized mechanisms". In: Maravall, Jos Maria e Przeworski, Adam (orgs.). Democracy and the rule of law. Cambridge: Cambridge University Press, 2003, pp. 168-87.

consolidao da democracia, a existncia de uma sociedade civil ativa primordial para a garantia do Estado de Direito. Em face de uma sociedade civil ativa, os governantes no obedecero lei apenas porque so constrangidos a faz-lo, porque percebem que isso de seu prprio interesse ou porque encaram a lei como justa. Como observa Smulovitz, uma sociedade civil ativa e autnoma pode, de modo descentralizado, impor custos a governantes que transgridam a lei19. A transio do Estado social-democrtico para o Estado republicano um processo histrico e intelectual complexo, que envolve a reforma do Estado e a criao e introduo de novas instituies, inclusive a reforma da gesto pblica. Essa reforma faz sentido apenas no mbito de alguma forma de democracia especificamente a deliberativa porque envolve atribuir a funcionrios pblicos graduados maior poder discricionrio, e depende portanto da existncia de mecanismos de responsabilizao social efetivos para torn-los razoavelmente comprometidos. Essa responsabilizao social existe apenas no contexto de uma esfera pblica forte, na qual haja uma sociedade civil ativa. Quando digo que est surgindo uma democracia republicana, estou supondo que cidados dotados de virtudes republicanas esto por trs dela. impossvel desenvolver os valores de um Estado republicano e construir as instituies que o suportem sem a existncia de tais homens e mulheres. Eles no sero santos, j que estaro tambm motivados por interesse prprio ou mostraro um interesse prprio esclarecido; mas as virtudes cvicas intrnsecas ao republicanismo estaro presentes de alguma forma. Esse republicanismo no ser internacional. Ser nacional ou comunitarista, como Taylor sugeriu, associando-o ao patriotismo. Eles podem ser liberais, mas neste caso sero o que Walzer chama de "nacionalistas liberais", referindo-se maneira de pensar de Isaiah Berlin:
O nacionalismo liberal provavelmente mais bem compreendido como uma espcie de reformismo liberal. Seus protagonistas assumem como dado o mundo de ligaes passionais efetivamente existente, e tentam modific-lo no de forma a tornar harmoniosas todas as ligaes, um projeto mais utpico do que reformista, mas para torn-las suficientemente compatveis para que coexistam em paz20.

[20] Walzer, Michael. "Liberalism, nationalism, reform". In: Lilla, Mark, Dworkin, Ronald e Silvers, Robert B. (orgs.). The legacy of Isaiah Berlin. Nova York: New York Review of Books, 2001, p. 176.

A existncia de cidados republicanos no apenas uma hiptese ou uma demanda normativa. Pode ser detectada em todos os tipos de sociedade. Apesar do individualismo ou do seu oposto, o conformismo, que caracteriza tantos , impossvel compreender o progresso poltico e social alcanado at hoje sem levar em conta o papel dos cidados crticos, dotados de algumas virtudes pblicas e comprometidos com o interesse pblico. Uma interessante corroborao emprica disso dada pelas pesquisas polticas publicadas na

coletnea Critical citizens, organizada por Pipa Norris21. Ali, um grupo de importantes pesquisadores, baseados em seus prprios estudos e em pesquisas sobre a satisfao dos cidados com a democracia, rejeita a idia comumente aceita de que a democracia est em crise: ao contrrio, ela estaria muito viva. A infelicidade poltica real e est crescendo, mas no porque haja um crescente cinismo a respeito do governo democrtico, como sugere a opinio comumente aceita, e sim porque os cidados se tornaram mais crticos. Nas palavras de Norris: "Os valores democrticos agora exigem ampla aceitao como um ideal mas, ao mesmo tempo, os cidados geralmente se tornaram mais crticos do funcionamento das instituies centrais da democracia representativa"22. Ela ainda critica a afirmao de Robert Putnam de que os valores cvicos norte-americanos declinaram, argumentando que a constatao de reduo das associaes informais no foi acompanhada de qualquer verificao de declnio na participao poltica. Estudos sobre o padro da participao poltica nas democracias avanadas mostram que tal participao no segue uma tendncia ntida. Uma coisa, no entanto, clara: a confiana institucional na democracia est significativamente relacionada participao poltica23. Cidados participativos so confiantes mas crticos: so cidados republicanos de um modo ou de outro comprometidos com a reforma, e suas aes polticas tm importncia. Quando proponho chamar de republicana a democracia que est surgindo, no adoto aquele conceito comunitarista de republicanismo que, em suas formas mais extremas, supe ser possvel substituir o Estado pela sociedade civil. Ao contrrio, entendo que o republicanismo moderno oferece uma viso de como fortalecer o Estado por meio da participao ativa das organizaes da sociedade civil. No ltimo quartel do sculo XX, depois que a democracia pluralista ou social se consolidou nos pases mais avanados, o novo problema poltico foi como tornar a democracia representativa uma democracia melhor, como tornar os polticos mais responsveis. A soluo mais bvia aperfeioar a representao por meio da mudana institucional continua a ocupar a ateno de cientistas polticos, pois uma estratgia central para o desenvolvimento poltico. Mas uma contribuio mais eficaz para esse problema talvez tenha vindo da prpria sociedade, na medida em que suas organizaes aumentaram seu papel no processo poltico em mbito nacional e tambm internacional.
RESPONSABILIZAO SOCIAL E A DEMOCRACIA REPUBLICANA

[21] Norris, Pipa (org.). Critical citizens. Oxford: Oxford University Press, 1999.

[22] Idem. "Introduction: the growth of critical citizens?". In: idem (org.), op. cit., p. 21.

[23] Idem. "Conclusion: the growth of critical citizens and its consequences". In: idem (org.), op. cit., p. 260.

Organizaes da sociedade civil ativas e participantes so portanto primordiais na transio para a democracia republicana. Em pases democrticos maduros e nas novas democracias a sociedade est cada vez mais aprendendo como se organizar. Enquanto uma das

[24] Grau, Nuria C. "La rearticulacin de las relaciones Estadosociedad: en busqueda de nuevos sentidos". Revista del Clad, n 4,1995, p. 3.

duas formas clssicas de organizao corporativa os sindicatos perdeu terreno aps os anos 1970, provavelmente porque se limitou a negociar salrios e condies de trabalho, e a outra as associaes comerciais simplesmente manteve sua influncia, emergiu em mbito nacional e internacional todo um novo conjunto de organizaes da sociedade civil, em especial aquelas de responsabilizao social, formando complexas redes societais. A advocacia poltica ou responsabilizao social tornou-se uma nova realidade, respondendo crescente complexidade do sistema poltico e presena de um nmero razovel de cidados prontos a participar das organizaes da sociedade civil. O reconhecimento de um espao pblico no-estatal e a necessidade das organizaes de responsabilizao social tornaram-se particularmente importantes no momento em que a crise do Estado intensificou a dicotomia Estado/mercado, levando muitos a imaginar que a nica alternativa propriedade do Estado era a propriedade privada e que a democracia s pode ser procedimental e elitista. Na verdade, a forma pblica no-estatal de propriedade uma alternativa cada vez mais significativa, no apenas porque as organizaes de servio pblico no-estatais prestam servios sociais e cientficos, mas especialmente porque as organizaes de responsabilizao social tornam responsveis os funcionrios governamentais e mais representativa a democracia participativa. Recentemente os sindicatos comearam a recuperar influncia, mostrando que as organizaes corporativas e as de responsabilizao social se apoiam mutuamente. No momento em que a globalizao e a crise do Estado exigem um reexame das relaes Estado/sociedade e Estado/mercado, o espao pblico no-estatal desempenha o papel de intermedirio. Ele pode facilitar o aparecimento de parcerias entre os setores estatal e privado ou de formas de advocacia pblica, abrindo novas perspectivas para a construo de um Estado republicano. Como observa Cunill Grau, "a introduo de 'pblico' como uma terceira dimenso supera a viso dicotmica que ope de modo absoluto 'Estado' e 'privado'"24. Seguindo a mesma linha, BresserPereira e Cunill Grau afirmam que a existncia de um espao pblico no-estatal entre o Estado e o mercado permite a constituio de um crculo virtuoso de natureza democrtica:
De um lado, a sociedade civil ser muito mais democrtica na medida em que organizaes corporativas se tornem mais representativas. No entanto, ser muito mais democrtica na medida em que as organizaes de responsabilizao social pblicas no-estatais, defendendo direitos e praticando a responsabilizao social, alcancem maior desenvolvimento25.

[25] Bresser-Pereira e Grau, op. cit.p.31..

Vincent Ostrom desenvolve por sua vez o conceito de "espao pblico aberto", identificando-o com o de sociedade civil, como um

espao que pblico mas est fora da jurisdio do Estado. Recorrendo clssica comparao de Tocqueville entre os sistemas norte-americano e francs, ele mostra como esse espao pblico parte da common law anglo-saxnica, abrindo a possibilidade para que a sociedade civil tome parte ativa em contratos e se torne uma fonte legtima da lei, independentemente do Estado. A partir da, Ostrom observa que " o espao pblico aberto e a forma como ele se conecta a formas de Estado mais estruturadas que tornam o processo de governar acessvel aos cidados"26. No espao pblico, ou na esfera pblica, os membros da sociedade aprendem o que significa viver em uma sociedade democrtica: o debate pblico avana, a opinio pblica se torna cada vez mais relevante, o esprito pblico se desenvolve e estabelece-se uma cultura da investigao. Manuel Castells afirma que as ONGs so organizaes "quase-pblicas"27. De fato, elas o so, ou so pblicas no-estatais na medida em que esto a meio-caminho entre o Estado e a sociedade. As organizaes pblicas no-estatais realizam atividades pblicas e so controladas diretamente pela sociedade por meio de seus conselhos de administrao e seus associados. Outras formas de responsabilizao social envolvem participao direta de cidados no espao pblico, como vimos na seo anterior. Robert Putnam e seus colaboradores deram uma importante contribuio para a compreenso do papel das organizaes pblicas no-estatais de responsabilizao social e das organizaes corporativas. Eles recuperaram o conceito de "capital social", originalmente desenvolvido por Lyda Judson Hanifan e formalmente definido por James Coleman no final dos anos 198028. Em um livro sobre a Itlia, Putnam enfatiza a importncia daquelas organizaes29. Na verdade, seu conceito de capital social mais amplo, pois inclui as redes sociais informais que no podem ser vistas como organizaes. O capital social de uma dada comunidade ou de um dado Estado-nao ser tanto maior quanto mais fortes forem as redes sociais entre os indivduos. Tais redes podem ser exclusivamente sociais, envolvendo famlia, amigos e associados, ou polticas, incluindo todo tipo de organizaes corporativas e de responsabilizao social. A partir dessa definio, Putnam e Goss derivam uma simples e bvia concluso:
As redes sociais so importantes [...]. A interao social ajuda a resolver dilemas da ao coletiva, encorajando as pessoas a agir de modo confivel, o que elas no fariam em outras circunstncias [...]. O capital social pode ser simultaneamente um bem privado e um bem pblico30.

[26] Ostrom, Vincent. The meaning of American federalism in constituting a self-goveming society. So Francisco: Institute for Contemporary Studies, 1991, p. 211.

[27] Castells, Manuel. "Comentrio". In: Cardoso, Fernando Henrique e Martins, Luciano (orgs.). O Brasil e as tendncias econmicas e polticas contemporneas (anais do seminrio com esse titulo realizado em Braslia em dezembro de 1994). Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 1995.

[28] Hanifan, Lyda J. The community center. Boston: Burdett, 1920, apud Putnam, Robert D. e Goss, Kristin A. "Introduction". In: Putnam, Robert D. (org.). Democracies in flux. Oxford: Oxford University Press, 2002, pp. 3-19; Coleman, James. Foundations of social theory. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1990. [29] Putnam, Robert D. Making democracy work. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1993. O autor mostra a importncia da associao, ou "capital social", j presente nas "sociedades corais" do perodo medieval, para a acelerao e consolidao do desenvolvimento econmico. Um farta literatura se desenvolveu a partir desse trabalho seminal. [30] Putnam e Goss, op. cit., p. 6. Ver tambm Putnam, Robert D. Bowling alone: collapse and revival of American community. Nova York: Simon and Schuster, 2000.

Nesse amplo conceito de capital social, necessrio destacar as associaes cvicas que fazem parte da esfera pblica. As organizaes da sociedade civil ou de responsabilizao social ganharam uma nova relevncia poltica e administrativa no como um substituto para a representao clssica, mas como um complemento dela. A partir de

[31] Cf., por exemplo, Habermas, op. cit; Miller, David. "Deliberative democracy and social choice". Political Studies, n 40, 1992, pp. 54-67. O verdadeiro conflito est entre a democracia deliberativa e a teoria da escolha racional, como enfatiza Miller nesse mesmo trabalho.

[32] Stark, David e Bruszt, Laszlo. Postsociatist pathways. Cambridge: Cambridge Universitv Press, 1998, p. 127.

seus esforos, a democracia representativa comeou a mostrar traos de democracia participativa ou republicana. Alguns autores que originalmente discutiram a democracia participativa e deliberativa opemna democracia representativa31, mas eles provavelmente estavam pensando na democracia representativa em sua forma original, elitista ou schumpeteriana. Usar o conceito de democracia representativa em um sentido mais amplo, como alternativa democracia direta, continua sendo a nica possibilidade real para a democracia. Mas organizaes de responsabilizao social e mecanismos deliberativos ou participativos no so uma alternativa democracia representativa, e sim um aperfeioamento dela. Aps o final dos anos 1970, a idia de democracia participativa ganhou fora na Amrica Latina e na Europa oriental, enquanto o poder autoritrio era desafiado pelas organizaes da sociedade civil. Quando a democracia foi alcanada, essas organizaes aumentaram seus papis participativos e de responsabilidade poltica. Ao mesmo tempo, a idia floresceu entre as democracias avanadas, onde os conceitos de capital social e de redes sociais tiveram grande aceitao. A responsabilizao social no emergiu como uma alternativa, mas como um complemento ao do Estado. De acordo com essa linha de pensamento, Stark e Bruszt argumentam que o crescimento e a modernizao de uma economia (ou sua "capacidade de transformao") dependem da "fora e da coeso de redes sociais na prpria economia"32. A descentralizao poltica transmisso de poder para unidades subnacionais geralmente acarreta o aumento da participao poltica ou o uso de mecanismos de responsabilizao social. Quando as polticas pblicas esto sob o controle do governo central, a responsabilizao social , por definio, precria. Assim que a transmisso de poder ocorre, a responsabilizao social se torna uma possibilidade. Pesquisando essa relao na Amrica Latina, Cunill Grau encontrou trs modelos, diferenciados por seu carter mais ou menos formal: o modelo boliviano, que delegou poder a organizaes territoriais, seria mais fechado participao dos cidados; o sistema mexicano, tal como expresso no Programa Nacional de Solidariedade, seria um modelo intermedirio; j o modelo colombiano de "veeduras ciudadanas" seria o menos formalmente institucionalizado e o mais aberto participao de todos os tipos de organizaes de cidados. No entanto, a autora observa que tanto a formalizao quanto a falta dela so um bom critrio para avaliar a responsabilizao social. Para comear, necessrio ter cidados e um Estado que os reconhea como tais. Assim,
independentemente da formalizao dos modelos de responsabilizao social, sempre que o Estado decide institucionalizar a responsabilizao social a eficcia dessa poltica depender da eficcia do prprio Estado: por definio, se o Estado frgil, a responsabilizao social tambm o ser.

Conseqentemente, Cunill Grau conclui que as condies para uma responsabilizao social efetiva esto apenas comeando a existir na Amrica Latina33. Na verdade, a descentralizao e a responsabilizao social dependem da existncia de direitos do cidado, comeando pelo direito total divulgao de informaes sobre os rgos pblicos. Em outras palavras, dependem da existncia do Estado de Direito e, mais amplamente, do avano da democracia. A democracia no um substituto para a descentralizao e a responsabilizao social, mas estas so resultados do processo de democratizao e ao mesmo tempo fatores que contribuem para uma melhor governana democrtica. O avano da democratizao com a transio do primeiro estgio de democracia, quando j existem eleies livres mas as elites continuam a exercer quase todo o poder, para formas mais avanadas de democracia depende essencialmente do aumento do debate pblico e de vrias formas de responsabilizao social que brotam em mbito local e so alimentadas pela transmisso de poder. Nos anos 1970 e 80, o poltico e professor de direito Andr Franco Montoro, uma das figuras-chave no longo processo de transio para a democracia no Brasil, notabilizou-se no apenas por promover os princpios democrticos, mas tambm por sempre ter associado a democracia transmisso de poder e participao. No entanto, Ivan Finot avaliou o processo de descentralizao na Amrica Latina e chegou concluso de que "s excepcionalmente foi alcanada a participao dos cidados na gesto pblica, alm das eleies"34. Ao conduzir exaustiva pesquisa sobre os setores populares no Chile, Philip Oxhorn observou por sua vez que aps a democratizao o nmero de organizaes de base continuou a aumentar extraordinariamente (elas continuam a dobrar a cada dois anos), mas constatou que "a presena pblica da atividade organizacional do setor popular extremamente baixa", apontando que "no houve esforos sistemticos dentro dos prprios setores populares para criar [um] movimento social popular ou mesmo influenciar as polticas governamentais"35. Em outras palavras, a responsabilizao social, que tornaria mais responsveis os funcionrios governamentais, frgil na Amrica Latina, mesmo em um pas relativamente avanado como o Chile. Quando os governos no usam as organizaes da sociedade civil como ferramenta de controle da administrao como aconteceu no oramento participativo do Rio Grande do Sul ou na participao dos pais na direo de escolas pblicas em Minas Gerais , a capacidade das comunidades de se organizar limitada. Quando os governos o fazem, temos sinais de reforma da gesto pblica. Os liberais conservadores se opem aos mecanismos participativos sob o argumento de que tais organizaes no recebem um mandato dos eleitores o que formalmente verdade. No entanto, os limites

[33] Grau, Nuria C. "Responsabilizacin por el control social". In: Clad's Scientifc Council. La responsabilizacin en la nueva gestin pblica latinoamercana. Buenos Aires/Caracas: Eudeba/Clad, 2000, pp. 284-92, 301, 322.

[34] Finot, Ivan. "Elementos para una reorientacin de las polticas de descentralizacin y participacin en Amrica Latina". Revista del Clad, n 15,1999,p.74.

[35] Oxhorn, Philip D. Organizing civil society: the popular sectors and the struggle for democracy in Chile. Pennsylvania: The Pennsylvania State University Press, 1995, p. 273.

[36] Arato, Andrew. "Representao e accountability". Lua Nova, n 55/ 56, 2002, p. 97.

impostos pela representao formal continuam sendo enormes. Apesar de todas as estratgias institucionais para reduzir o hiato entre cidados e representantes, para tornar os polticos mais responsveis, esse hiato s cresceu medida que aumentaram o tamanho e a complexidade dos Estados modernos. Assim, o argumento liberal caiu no vazio. Por meio da advocacia poltica ou dos mecanismos de responsabilizao social, a sociedade demonstrou ser capaz de complementar eficazmente a representao. As organizaes da sociedade civil esto presentes em toda parte, lutando por suas opinies, informando, argumentando, debatendo. Os polticos eleitos decidem no parlamento ou em cargos executivos levar em considerao toda essa atividade uma atividade que torna mais real a representao. Como observou Andrew Arato, "estamos corretos em considerar a esfera pblica e a sociedade civil como intermedirias entre os representantes e os cidados. Elas reduzem a distncia e a tenso entre eles"36. As organizaes de advocacia poltica desempenham um papel intermedirio entre os eleitores e seus representantes. Essas organizaes podem padecer de todo tipo de limitaes, mas acabam conferindo democracia um carter republicano.
LUIZ CARLOS BRESSER-PEREIRA professor da FGV-SP.

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