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ATOS ADMINISTRATIVOS 1. Conceitos fundamentais Atos da administrao: so todos aqueles praticados pela Administrao Pblica.

Podem ser regidos pelo Direito Privado ou pelo Direito Pblico. No ltimo caso, h supremacia do interesse pblico sobre o particular. Portanto, a Administrao Pblica, como representante do interesse pblico tem mais poderes que o administrado. Ex.: desapropriao de um imvel ou um contrato de obra pblica. No primeiro caso, a Administrao est em situao de igualdade com o administrado. Ex.: contrato de locao. Contratos administrativos: espcie de negcio jurdico bilateral, regido pelo Direito Pblico, em que h acordo de vontades entre a administrao e o administrado. So bilaterais, ou seja, sua existncia depende sempre da manifestao da vontade das duas partes. Alm disso, so, normalmente, sinalagmticos (so previstas obrigaes para ambos os contratantes) e comutativos (as obrigaes so equivalentes entre si). Diferenciam-se dos contratos regidos pelo Direito Privado pela existncia das clusulas exorbitantes, dispositivos que seriam invlidos ou mesmo incomuns, pois estipulam prerrogativas da Administrao Pblica sobre o administrado. Ex.: possibilidade de resciso unilateral do contrato pela Administrao Pblica. Atos administrativos: espcie de negcio jurdico, em que obrigaes so impostas aos particulares pela Administrao Pblica. So unilaterais, pois sua existncia depende apenas da manifestao da vontade da Administrao Pblica. Os atos administrativos geralmente so praticados pelo Poder Executivo (rgos e entidades da Administrao Direta e da Administrao Indireta), mas os outros Poderes podem pratic-los tambm, desde que no exerccio de uma funo administrativa. Ex: provimento de um Tribunal de Justia, que regula o funcionamento dos servios internos. Alm disso, os atos administrativos podem ser realizados por particulares que executam servios pblicos delegados pela Administrao Pblica, mediante concesso, permisso ou autorizao. Nesses casos, os atos administrativos no so considerados espcies de atos da Administrao. Fatos administrativos (ou atos ajurdicos): so simples realizaes materiais da administrao pblica. Exemplos: construo de uma escola e varrio de rua. De acordo com Digenes Gasparini (2007, p. 58), "os ajurdicos, tambm chamados de fatos administrativos, no se preordenam produo de qualquer efeito jurdico de qualquer efeito jurdico. No expressam uma manifestao de vontade, juzo ou conhecimento da Administrao Pblica sobre dada situao. Trazem mero trabalho ou operao tcnica dos agentes pblicos". 2. Elementos, pressupostos ou requisitos dos atos administrativos So aqueles que sempre devem estar presentes em um ato administrativo para que seja considerado como perfeito e vlido. Esto previstos na Lei de Ao Popular (Lei 4.717 /65). 2.1. Competncia O ato administrativo deve estar includo entre as atribuies do agente que o pratica. Por ser determinada legalmente, a competncia intransfervel e irrenuncivel, mas pode ser delegada ou mesmo avocada (ver arts. 11 a 17 da Lei 9.784 /99).

A prtica de um ato fora das atribuies legais constitui uma espcie de abuso de autoridade chamado de excesso de poder. Se houver prejuzo para o patrimnio pblico, para a moralidade pblica, para o meio ambiente e para o patrimnio histrico e artstico, o ato pode ser anulado pelo Judicirio, a pedido do cidado, por meio de ao popular (Lei 4.717 /65, art. 2 , a). Esse ato tambm pode ser anulado por meio da ao de improbidade administrativa (Lei 8.429 /92) e do mandado de segurana (Lei 1.533 /51). O ato praticado por agente incompetente pode ser convalidado por aquele que tem a competncia legal. Nesse caso, a convalidao chamada de ratificao e somente no possvel no caso de competncia exclusiva, ou seja, indelegvel. 2.2. Finalidade De acordo com di Pietro (2004, p. 202), "finalidade o resultado que a Administrao quer alcanar com a prtica do ato. Enquanto objeto o efeito jurdico imediato que o ato produz (aquisio, transformao ou extino de direitos) a finalidade o efeito mediato. Distingue-se do motivo, porque este antecede a prtica do ato, correspondendo aos fatos, s circunstncias, que levam a Administrao a praticar o ato. J a finalidade sucede prtica do ato, porque corresponde a algo que a Administrao quer alcanar com sua edio". Elemento decorrente do princpio da impessoalidade, de acordo com o qual todos os atos administrativos devem obedecer a uma finalidade genrica: a satisfao do interesse pblico. Alm disso, cada ato deve obedecer a uma finalidade especfica. Ex.: o ato de remoo de ofcio de servidor pblico tem a finalidade de suprir a necessidade de pessoal no local de destino. A desobedincia finalidade geral ou especfica constitui uma espcie de abuso de autoridade: o desvio de finalidade, tambm chamado de desvio de poder. Ex.: remover o servidor como forma de puni-lo ou por razes estritamente pessoais. O ato praticado com desvio de finalidade tambm anulvel por meio de ao popular (Lei 4.717 /65, art. 2 , e) e das outras aes citadas. No possvel convalidar o ato praticado com finalidade diversa daquela prevista em lei. 2.3 Forma Em sentido estrito, o modo como se manifesta o ato administrativo na realidade. No magistrio de Cretella Jnior (2006, p. 203), "forma o sinal tangvel por meio do qual se revela fora do sujeito que a exprime, a vontade, constituindo esta o contedo do ato. Trata-se de fenmeno exterior, que assume uma veste, modo que se manifesta a vontade, colocando-a como entidade objetiva". Em sentido amplo, inclui as formalidades que devem ser obedecidas para que o ato administrativo tenha existncia, validade e exeqibilidade. Forma no se confunde com formalismo, atitude que coloca excessiva nfase na forma, que instrumental, sobre o contedo, que a essncia do ato administrativo. O formalismo considerado, atualmente, uma exigncia burocrtica e intil, sendo o informalismo um dos princpios do processo adminsitrativo. Geralmente, a forma deve ser escrita para possibilitar a prova da existncia do ato, a delimitao precisa de seu momento de realizao, a publicao e a

fiscalizao do ato. Apenas em situaes excepcionais, emergenciais ou irrelevantes o ato pode ter outra forma, como nos sinais de trnsito e em certas ordens a inferiores hierrquicos. De acordo com o princpio do paralelismo das formas (ou da homologia), a extino do ato administrativo deve ser feita na mesma forma do ato originrio. O art. 22 da Lei 9.784 /99 dispes sobre a forma dos atos do processo administrativo, mas suas regras so perfeitamente aplicveis aos atos administrativos em geral: Art. 22. Os atos do processo administrativo no dependem de forma determinada seno quando a lei expressamente a exigir. 1 Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernculo, com a data e o local de sua realizao e a assinatura da autoridade responsvel. 2 Salvo imposio legal, o reconhecimento de firma somente ser exigido quando houver dvida de autenticidade. 3 A autenticao de documentos exigidos em cpia poder ser feita pelo rgo administrativo. 4 O processo dever ter suas pginas numeradas seqencialmente e rubricadas. De acordo com a Lei 4.717 /65, art. 2 , b, o vcio de forma "consiste na omisso ou na observncia incompleta ou irregular de formalidades indispensveis existncia ou seriedade do ato". Assim, a nulidade absoluta se a forma essencial ao ato (ex.: ausncia de assinatura do chefe do Poder Executivo em um decreto), sendo possvel a convalidao, por meio da converso, quando no existir essa essencialidade (ex.: autorizao de uso de bem pblico que, por erro, expedida com o formato de concesso de uso [ 2 ]). A ausncia total de forma tem como conseqncia a inexistncia do prprio ato administrativo. 2.4. Motivo So os fundamentos de fato e de direito do ato administrativo. Ex: o motivo de uma multa a ultrapassagem de um sinal vermelho (fundamento de fato) e a previso desse fato no Cdigo Brasileiro de Trnsito como infrao administrativa (fundamento de direito). A inexistncia do motivo e tambm engloba a inadequao dos motivos apresentados com o resultado pretendido, torna o ato nulo e tambm possibilita a utilizao da ao popular (Lei 4.717 /65, art. 2 , d). No possvel a convalidao de atos com vcio no motivo. A motivao a explicitao do motivo. um dos princpios da Administrao Pblica (art. 2 , caput, da Lei 9.784 /99), mas somente obrigatria nos casos previstos no art. 50 da lei: "Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos, quando: I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes; III - decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica; IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio;

V - decidam recursos administrativos; VI - decorram de reexame de ofcio; VII deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais; VIII - importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato administrativo." A motivao deve ser explcita, clara e congruente. Por razes de praticidade, a lei permite que a motivao consista em declarao de concordncia com os fundamentos de manifestaes anteriores, que, nesse caso, sero parte integrante do ato administrativo. Tambm por razes prticas, a lei permite que a motivao de atos repetitivos seja feita por meio mecnico, que reproduza os fundamentos das decises. A condio, nesse caso, que o procedimento no prejudique direito ou garantia dos administrados, especialmente o contraditrio e a ampla defesa. De acordo com a teoria dos motivos determinantes, a veracidade da motivao condiciona a validade do ato administrativo. Portanto, se a motivao falsa, o ato invlido. Ex: ato de exonerao de ocupante de cargo comissionado. No necessria a motivao, mas se for realizada expressando uma mentira, o ato ser nulo, devendo o agente ser reconduzido ao cargo. 2.5 Objeto ou contedo So os efeitos jurdicos imediatos produzidos pelo ato administrativo . Exemplo: o objeto da remoo a lotao do servidor em determinada localidade. De acordo com Meirelles (2007, p. 155), "todo ato administrativo tem por objeto a criao, modificao ou comprovao de situaes jurdicas concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas ao do Poder Pblico. Nesse sentido, o objeto identifica-se com o contedo do ato, atravs do qual a Administrao Pblica manifesta seu poder e sua vontade, ou atesta simplesmente situaes preexistentes". Todo ato administrativo deve ter um objeto lcito, que esteja de acordo com a lei e com as outras normas. Caso contrrio, haver nulidade que tambm pode ser declarada por meio da ao popular (Lei 4.717 /65, art. 2 , c). No existe ato administrativo sem objeto, pois este a prpria essncia do ato. 3. Atributos dos atos administrativos So as caractersticas peculiares dos atos administrativos, que os diferenciam dos negcios jurdicos praticados pelos indivduos.

3.1. Presuno de legitimidade Todos os atos administrativos consideram-se realizados de acordo com a lei (presuno de legalidade) e de acordo com a verdade dos fatos (presuno de veracidade). A presuno de legitimidade relativa (juris tantum), ou seja, admite prova em contrrio. Inverte-se, portanto, o nus da prova, ou seja, a Administrao Pblica, ao contrrio do particular, no precisa provar a legitimidade de seus atos. Quem discordar do ato que deve produzir a prova da ilegitimidade. Essa presuno incide tanto sobre os atos vinculados quanto sobre os atos discricionrios. A presuno de legalidade abrandada pela permisso legal do servidor desobedecer s ordens manifestamente ilegais (art. 116 , IV , da lei 8.112 /90). 3.2. Auto-executoriedade

Os atos administrativos podem ser realizados sem a interveno prvia do Poder Judicirio. Porm, o Judicirio pode controlar os atos administrativos, mas apenas depois da sua realizao: o princpio da inafastabilidade da jurisdio (CF , art. 5 , XXXV). Esse atributo tem dois aspectos: a) executoriedade - a Administrao Pblica pode empregar meios diretos de coero sobre os administrados. Ex.: apreenso de mercadorias contrabandeadas; b) exigibilidade - utilizao de meios indiretos para compelir o administrado a cumprir a ordem estatal. Ex.: inscrio do inadimplente na dvida ativa. O nico ato administrativo no auto-executvel a cobrana contenciosa das dvidas dos administrados, que depende da interveno do Poder Judicirio. Porm, essas dvidas so exigveis pela Administrao Pblica. Ex.: impedimento de renovao da licena de automvel se houver multa pendente. 3.3 Imperatividade A Administrao Pblica impe aos administrados a obedincia aos atos administrativos. Portanto, a vontade do administrado irrelevante. Ex.: desapropriao e tombamento de imvel. Esse atributo no est presente nos: a) atos enunciativos - que apenas informam determinada situao; b) atos de gesto - em que a Administrao Pblica est em situao de igualdade com o administrado. So regidos pelo Direito Privado; c) atos negociais - utilizados para possibilitar o exerccio de atividade controlada pela Administrao Pblica - somente so realizados por requerimento do administrado. 3.4 Tipicidade De acordo com di Pietro (2004, p. 194-195), "tipicidade o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras previamente definidas em lei como aptas a produzir determinados resultados. Para cada finalidade que a Administrao pretende alcanar existe um ato definido em lei. Trata-se de decorrncia do princpio da legalidade, que afasta de a possibilidade praticar atos inominados; estes s so possveis para os particulares, como decorrncia do princpio da autonomia da vontade". 4. Classificao dos atos administrativos 4.1. Quanto aos efeitos Internos: seus efeitos incidem apenas na entidade que editou o ato. Ex: portaria que regulamenta o processo administrativo no mbito do Banco Central. Externos: seus efeitos jurdicos afetam pessoas de fora da entidade que o produziu. Ex.: multa aplicada pelo INSS a empresa que deixou de repassar as contribuies previdencirias. Uma das caractersticas das autarquias de regime especial, como as agncias reguladoras, o poder de editar normas tcnicas, que tm efeitos externos.

4.2. Quanto aos destinatrios Gerais ou normativos: servem para regular determina situao, por isso tm destinatrios indeterminados. Exemplo: o regulamento do imposto de renda. Individuais: regulam situaes concretas e destinam-se a pessoas especficas. Exemplo: portaria de nomeao para cargo em comisso. 4.3 Quanto liberdade de ao Vinculados: a lei determina todos os elementos desses atos administrativos, por isso no h liberdade para o administrador. Se ocorrer determinado fato, o ato ter de ser realizado da maneira exigida pela lei. Ex.: se algum aprovado no exame de trnsito, o Detran obrigado a emitir a permisso para dirigir, na forma especificada em lei. Assim, a funo do administrador apenas verificar a ocorrncia do fato que deve dar origem ao ato. Os atos vinculados podem ser, em todos os seus elementos, controlados pelo Poder Judicirio. No possvel revogar atos vinculados, pois eles constituem direitos adquiridos para o administrado. Discricionrios: os administradores pblicos tm liberdade para determinar se, quando e como o ato administrativo deve ser realizado. Somente h discricionariedade quanto ao mrito do ato (motivo e objeto). Mesmo nesses aspectos, a discricionariedade no significa liberdade absoluta do administrador, posto que limitada pelos modernos princpios da razoabilidade e da proporcionalidade (previstos no art. 2 da Lei 9.784 /99), alm do princpio constitucional da moralidade e da teoria dos motivos determinantes. Portanto, no se pode dizer que o ato discricionrio imune ao controle judicial, pois a Constituio adotou o sistema da unidade da jurisdio, segundo o qual qualquer leso ou ameaa de leso pode ser analisada pelo Judicirio (art. 5, XXXV). Apenas existe o abrandamento desse controle no tocante ao mrito do ato administrativo. Os elementos "competncia, forma e finalidade" so sempre vinculados, estando submetidos de forma plena ao controle judicirio. No se pode confundir ato discricionrio com ato arbitrrio, que aquele praticado de forma contrria lei. 4.4. Quanto interveno da vontade administrativa Simples: tem apenas uma manifestao de vontade, mesmo que seja emitida por um rgo coletivo. Ex.: regimento interno de um tribunal, que aprovado pela maioria absoluta dos desembargadores. A deciso coletiva, mas expressa uma vontade nica. Complexos: so formados por duas ou mais manifestaes de vontade, provenientes de rgos diversos. Exemplo: investidura em cargo pblico, que depende da nomeao realizada pelo Chefe do Poder Executivo e da posse, feita pelo chefe da repartio. Os atos complexos no se confundem com os processos administrativos. Apesar de ambos serem um conjunto de atos realizados com o objetivo de praticar um ato final, os atos complexos so praticados por diferentes rgos, enquanto que os processos administrativos so praticados, geralmente, no interior do mesmo rgo. Compostos: so os que resultam da "vontade de um rgo, mas depende da verificao por parte de outro, para se tornar exeqvel. Exemplo: uma autorizao que dependa do visto de uma autoridade superior. Em tal caso a

autorizao o ato principal e o visto complementar que lhe d exeqibilidade. O ato composto distingue-se do complexo porque este s se forma com a conjugao de vontades de rgos diversos, ao passo que aquele formado pela manifestao de vontade de um nico rgo, sendo apenas ratificado por outra autoridade" (Meirelles, 2007, p. 173). O segundo ato pode ser aprovao, autorizao, ratificao, visto ou homologao. Ex.: os Ministros do STF so indicados pelo Presidente da Repblica e aprovados pelo Senado para que possam ser finalmente nomeados pelo Presidente. O ato complexo apenas um ato administrativo, formado por duas mais ou mais vontades independentes entre si. Ele somente existe depois da manifestao dessas vontades. O ato composto, ao contrrio, nico, pois passa a existir com a realizao do ato principal, mas somente adquire exeqibilidade com a realizao do ato acessrio, cujo contedo somente a aprovao do primeiro ato. 4.5. Quanto ao contedo Constitutivos: criam uma situao jurdica, ou seja, passa a existir um direito para os administrados ou para a prpria Administrao Pblica. Ex.: posse, pela qual passa a existir para o beneficirio a situao jurdica de servidor. Atos desconstitutivos ou extintivos: extinguem determinada situao jurdica. Ex.: revogao, que faz desaparecer um ato administrativo lcito e eficaz. Declaratrios: reconhecem uma situao jurdica anterior, possibilitando que ela tenha efeitos. Ex.: anulao de um ato administrativo, que reconhece sua nulidade, ou seja, sua incompatibilidade com a lei; declarao de prescrio de uma ao ou de decadncia de um direito. Alienativos: transfere bens ou direitos de um titular a outro. Em determinados casos, requer autorizao legislativa, como na alienao de bens imveis da Administrao Direta e das autarquias e fundaes (Lei 8.666 /93, art 17 , I). Modificativos: alteram situaes preexistentes, sem extinguir direitos nem obrigaes. Ex.: mudana do horrio de uma reunio. Abdicativos: aqueles em que o titular abre mo de um direito. So incondicionais, irretratveis, imodificveis e irreversveis. Formalizam-se normalmente por meio de renncia. De acordo com Meirelles (2007, p. 174), a Administrao Pblica somente pode renunciar a direito se houver autorizao legislativa. Essa restrio decorrente do princpio da indisponibilidade do interesse pblico pela Administrao. 4.6. Quanto retratabilidade Revogveis: o caso da maioria dos atos administrativos, que podem ser extintos pela prpria Administrao Pblica por motivos de convenincia e de oportunidade. Irrevogveis: so atos que no podem ser revogados. Ocorrem nas seguintes hipteses: a) "atos administrativos declarados por lei como irrevogveis" (Gasparini, 2007, p. 109); b) atos consumados, ou seja, que j exauriram seus efeitos, pois no h mais efeitos para serem extintos (ex.: frias j gozadas); c) atos vinculados, que no comportam juzo de convenincia e oportunidade. Alm disso, a revogao um ato discricionrio e somente incide sobre outros

atos discricionrios (ex.: licena para dirigir veculos); d) atos que geraram direitos adquiridos, considerados imodificveis pela Constituio ; e) atos enunciativos (meros atos administrativos), pois no produzem efeitos jurdicos, mas apenas expem uma informao ou uma opinio (ex.: atestado de tempo de servio); f) "atos que integram um procedimento, porque, sendo o procedimento administrativo uma sucesso ordenada de atos, a cada ato praticado passa-se a uma nova etapa do procedimento, ocorrendo a precluso administrativa com relao etapa anterior, ou seja, torna-se incabvel uma nova apreciao do ato anterior quanto ao seu mrito. Por exemplo, no procedimento de licitao, o ato de adjudicao do objeto ao vencedor no pode ser revogado quando j celebrado o respectivo contrato." (Paulo e Alexandrino, 2008, p. 399); g) ato em que j foi exaurida a competncia do agente que o produziu (ex.: deciso que foi objeto de recurso, sendo apreciada pelo superior hierrquico); h) atos complexos, que somente existem pela vontade de dois ou mais rgos, no podendo ser revogados por apenas um deles. Sua extino somente pode ser feita pelo Poder Judicirio. 4.7. Quanto existncia da auto-executoriedade Auto-executveis: podem ser realizados sem a necessidade da interveno do Judicirio. o caso de quase todos os atos administrativos. Ex: interdio de um prdio que contraria as normas urbansticas. No auto-executveis: requerem a interveno do Poder Judicirio para sua execuo. O nico caso a execuo da multa [ 3 ]. 4.8 Quanto delegabilidade Delegveis: a competncia irrenuncivel, porm, a execuo do ato administrativo pode ser atribuda, de forma discricionria e precria, a agentes pblicos de igual ou inferior hierarquia (art. 11 e 12 da Lei 9.784 /99); Indelegveis: so aqueles que no podem ser exercidos por agentes diversos daqueles que tm a competncia legal (art. 13 da Lei 9.784 /99): a) edio de atos de carter normativo; b) deciso de recursos administrativos; c) matrias de competncia exclusiva [ 4 ] do rgo ou autoridade; 4.9 Quanto s prerrogativas da Administrao Pblica Atos de imprio: so aqueles em que a Administrao Pblica tem supremacia sobre o particular, sendo disciplinados pelo Direito Pblico. So unilaterais, pois a vontade do particular irrelevante. Ex.: desapropriao. Atos de gesto: so aqueles em que a Administrao atua em situao de igualdade com o particular. So regidos pelo Direito Privado. So atos bilaterais, pois seus efeitos dependem da concordncia do particular. Na verdade, no configuram atos administrativos, mas apenas atos da Administrao. Ex.: locao de um imvel. Atos de expediente: so simples atos de tramitao interna de papis, no tendo efeitos diretos sobre os administrados. Ex.: protocolo de documentos

recebidos na repartio. 5. Espcies de atos administrativos 5.1 Atos normativos 5.2 Atos ordinatrios 5.3 Atos negociais 5.4 Atos enunciativos 5.5 Atos punitivos 6. Formao e efeitos dos atos administrativos 6.1 Perfeio Ato administrativo perfeito aquele existente, ou seja, que j passou por todas as suas fases de formao. Ex.: decreto j assinado pelo Presidente da Repblica e pelo Ministro da rea. Perfeio no significa ausncia de vcios (o ato pode ser perfeito e invlido), mas simplesmente "consumao", "concluso". O ato administrativo perfeito uma espcie de ato jurdico perfeito. Portanto, no pode ser atingido por uma norma de efeitos retroativos. Ato imperfeito aquele que ainda no existe juridicamente, pois a sua formao est incompleta. Exemplo: a simples indicao de Ministro do STF pelo Presidente da Repblica, sem a necessria aprovao do Senado, um ato imperfeito. 6.2 Validade Ato vlido aquele praticado de acordo com a lei ou com outra norma de hierarquia mais elevada que o ato administrativo. Ato invlido ou nulo aquele que contrria lei ou moral. 6.3 Eficcia Ato eficaz aquele que tem aptido para produzir seus efeitos. Todo ato perfeito eficaz, mesmo que sua execuo dependa de termo ou de condio futura. Ato ineficaz aquele que ainda no tem possibilidade de produzir efeitos. 6.4 Exeqibilidade Ato exeqvel aquele que pode ser executado inteiramente e de modo imediato. Um ato administrativo pode ser eficaz, mas no ter exeqibilidade. Ex.: autorizao dada em dezembro que comea a ter efeitos em janeiro. Um ato pode ser invlido e exeqvel, pois seus efeitos s desapareceram com a declarao de nulidade. 7. Extino dos atos administrativos 7.1 Causas de extino dos atos administrativos eficazes 7.1.1 Extino natural (cumprimento dos efeitos) Modo normal de extino dos atos administrativos, que ocorre pelo decurso do tempo previsto (ex.: a autorizao de uso de bem pblico por seis horas perde seus efeitos depois desse tempo) ou pela realizao dos fatos previstos nele (ex.: ato que impe a multa extingue-se com seu pagamento). Extino objetiva (desaparecimento do objeto da relao jurdica)

No existe mais o objeto a que se referia o ato administrativo. Exemplo: a destruio de uma arma extingue o porte de arma. Extino subjetiva (desaparecimento do sujeito da relao jurdica) Desaparecimento do sujeito que beneficirio do ato administrativo. Exemplo: a morte de um servidor pblico extingue os efeitos do ato de posse. Retirada a edio de um ato administrativo cuja finalidade a extino de outro. Pode dar-se por revogao, por anulao (invalidao), por cassao, por contraposio (derrubada) ou por caducidade. A) Cassao O beneficirio do ato administrativo descumpre as condies estabelecidas para o exerccio do seu direito. Exemplo: transformao de um hotel em um bordel extingue sua licena para funcionamento. B) Caducidade Extino do ato pela supervenincia de uma legislao que lhe retira os efeitos. Exemplo: a licena de funcionamento de um hotel caduca quando um novo plano diretor da cidade passa a considerar a rea como exclusivamente residencial. C) Contraposio ou derrubada Um ato deixa de ser vlido em virtude da emisso de um outro ato que gerou efeitos opostos ao seu. So atos que possuem efeitos contrapostos e que, por isso, no podem existir ao mesmo tempo. Ex.: exonerao de um funcionrio, que aniquila os efeitos do ato de nomeao. D) Anulao Extino do ato administrativo por motivo de ilegalidade. Trata-se de um ato declaratrio quanto existncia da nulidade e desconstitutivo quanto aos efeitos do ato anulado. Pode ser praticado pela Administrao Pblica ou pelo Poder Judicirio. Nesse ltimo caso, necessria provocao do administrado. A anulao tem eficcia imediata, voltando-se para o futuro e para o passado (efeitos ex tunc), desconstituindo todos os efeitos do ato administrativo realizado de forma contrria lei. A anulao no d direito a indenizao ao particular que participou do ato, mas protegida a confiana do terceiro de boa-f, que tem o direito de ser indenizado dos prejuzos decorrentes do ato nulo. Em nome dos princpios da segurana jurdica e da confiana, no se pode anular o ato administrativo se, decorridos cinco anos de sua edio, existirem beneficirios de boa-f (art. 54 , caput, da Lei 9.784 /99). Mesmo que os beneficirios estejam de m-f, a segurana jurdica impe um prazo para a anulao que, nesse caso, de dez anos. No h prazo para a anulao de atos tipificados como crimes. O ato de anulao normalmente obrigatrio (vinculado), exceto se o defeito for sanvel, caso em que a convalidao (ato administrativo que torna lcito o ato nulo) indispensvel. A nica hiptese em que a administrao pblica pode escolher entre anular e convalidar a da ratificao de atos discricionrios. S possvel a convalidao (saneamento ou refazimento) de atos com defeito na competncia ou na forma. Defeitos na finalidade, no motivo ou no objeto

so, geralmente, insanveis. Existem trs espcies de convalidao: a) ratificao, que supre vcio de competncia; b) reforma, que suprime a parte invlida do ato anterior; e c) converso: alterao completa do ato. No possvel convalidar o ato realizado de maneira irrazovel, ou seja, absurdo. Em resumo: possvel administrao pblica convalidar atos com vcio de competncia ou de forma. Porm, mesmo nos outros casos, a convalidao pode acontecer sem a necessidade de nenhum ato - em razo do decurso de determinado prazo: cinco anos, se houver beneficirios de boa-f, e dez anos, se no houver. Os nicos atos "inconvalidveis" so as infraes penais. E) Revogao Extino do ato administrativo vlido e eficaz por motivo de convenincia e oportunidade (art. 53 da Lei 9.784 /99). Trata-se, portanto, de um ato discricionrio. Somente a Administrao Pblica, inclusive dos Poderes Judicirio e Legislativo, pode revogar seus atos. Ex.: o Corregedor-Geral do Tribunal de Justia do Distrito Federal pode anular um provimento que editou na condio de autoridade administrativa. A revogao volta-se somente para o futuro (efeitos ex nunc). O ato de revogao tem natureza (des) constitutiva, pois extingue uma situao jurdica pr-existente. Renncia Extino dos efeitos do ato ante rejeio de seu beneficirio. Ex.: secretrio de estado que renuncia ao cargo. 7.2 Extino do ato ineficaz So os casos de atos que so perfeitos e vlidos, mas ainda no podem produzir efeitos prprios. Ex.: ato composto pendente de homologao pela autoridade superior. So causas de extino desses atos: a) recusa: o ato administrativo somente teria eficcia com a aceitao do beneficirio, o que no ocorreu; b) mera retirada: extino realizada por outro ato administrativo, por motivos de convenincia e oportunidade. 1. "Por negcio jurdico deve se entender a declarao de vontade privada destinada a produzir efeitos que o agente pretende e o direito reconhece. Tais efeitos so a constituio , modificao ou extino de relaes jurdicas, de modo vinculante, obrigatrio para as partes intervenientes. (...) So negcios jurdicos unilaterais os que se formam com uma s declarao de vontade (...). So negcios bilaterais os que resultam da manifestao de duas partes, produzindo efeitos para ambas" (Amaral, p. 317/390-391). 2. A autorizao possibilita a utilizao temporria de bem pblico enquanto que a concesso possibilita o uso permanente do bem. 3. Excepcionalmente, a multa pode ser auto-executvel, como no caso daquela imposta ao contratado que desobedeceu s condies do contrato administrativo. A Administrao Pblica pode descontar a multa da cauo ou mesmo dos pagamentos a serem efetuados ao contratado. 4. Da mesma forma que no Direito Constitucional, podem ser delegados os atos de competncia privativa.

Classificao dos atos administrativos

1 Quanto ao alcance Internos: seus efeitos atingem apenas os agentes que pertencem entidade que editou o ato. Ex: portaria que regulamenta o processo administrativo no mbito do Banco Central. Geralmente, os atos praticados por entidades da Administrao Indireta tm efeitos apenas internos. Externos: seus efeitos jurdicos afetam pessoas de fora da entidade que o produziu. Ex.: multa aplicada pelo INSS a empresa que deixou de repassar as contribuies previdencirias. Uma das caractersticas das autarquias de regime especial, como as agncias reguladoras, o poder de editar normas tcnicas, que tm efeitos externos. 2 Quanto aos destinatrios Gerais, abstratos, imprprios ou normativos: servem para regular determina situao, por isso tm destinatrios indeterminados. Exemplo: decreto que regulamenta o imposto de renda. So chamados de imprprios porque, materialmente, so considerados como leis e no como atos administrativos. Individuais, concretos ou prprios: regulam situaes concretas e destinam-se a pessoas especficas. Exemplo: portaria de nomeao para cargo em comisso. Em uma concepo estrita, somente esses atos so administrativos. Da mesma forma, se uma lei atingir pessoas determinadas, ser considerada como tal apenas formalmente, sendo, materialmente, ato administrativo , no sendo passvel de ao declaratria de inconstitucionalidade. Os atos gerais tambm so distintos dos atos individuais nas seguintes situaes: a) anulao: necessrio o contraditrio e ampla defesa apenas no caso de anulao de ato individual; b) revogao: o ato individual que d origem a direitos adquiridos torna-se irrevogvel, o que no acontece com o ato geral. 3 Quanto interveno da vontade administrativa Simples: tem apenas uma manifestao de vontade, mesmo que seja emitida por um rgo coletivo. Ex.: regimento interno de um tribunal, que aprovado pela maioria absoluta dos desembargadores. A deciso coletiva, mas expressa uma vontade nica. Complexos: so formados por duas ou mais manifestaes de vontade, provenientes de rgos diversos. Exemplo: investidura em cargo pblico, que depende da nomeao realizada pelo Chefe do Poder Executivo e da posse, feita pelo chefe da repartio. Os atos complexos no se confundem com os processos administrativos. Apesar de ambos serem um conjunto de atos realizados

com o objetivo de praticar um ato final, os atos complexos so praticados por diferentes rgos, enquanto que os processos administrativos so praticados, geralmente, no interior do mesmo rgo. Compostos: so os que resultam da vontade de um rgo, mas depende da verificao por parte de outro, para se tornar exeqvel . Exemplo: uma autorizao que dependa do visto de uma autoridade superior. Em tal caso a autorizao o ato principal e o visto complementar que lhe d exeqibilidade. O ato composto distingue-se do complexo porque este s se forma com a conjugao de vontades de rgos diversos, ao passo que aquele formado pela manifestao de vontade de um nico rgo, sendo apenas ratificado por outra autoridade (Meirelles, 2007, p. 173). O segundo ato pode ser aprovao, autorizao, ratificao, visto ou homologao. Ex.: os Ministros do STF so indicados pelo Presidente da Repblica e aprovados pelo Senado para que possam ser finalmente nomeados pelo Presidente. O ato complexo apenas um ato administrativo, formado por duas mais ou mais vontades independentes entre si. Ele somente existe depois da manifestao dessas vontades. O ato composto, ao contrrio, nico, pois passa a existir com a realizao do ato principal, mas somente adquire exequibilidade com a realizao do ato acessrio, cujo contedo somente a aprovao do primeiro ato. No caso do ato complexo, o prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei 9.784/99 limite de cinco anos para a anulao de ato administrativo somente contado a partir da ltima manifestao de vontade, pois, somente assim o ato estar completo. Por isso, as jurisprudncias do STF e do STJ tm considerado que, sendo complexos os atos de concesso de aposentadoria, reforma ou penso, a contagem desse prazo decadencial somente se inicia com o registro junto ao Tribunal de Contas. Outra consequncia do carter complexo desse ato que os direitos ao contraditrio e ampla defesa no podem ser exercidos na concesso inicial da aposentadoria, reforma ou penso, mas apenas depois que do pronunciamento do Tribunal de Contas. Assim o STF disps na Smula Vinculante n 3: Nos processos perante o Tribunal de Contas da Unio asseguram-se o contraditrio e a ampla defesa quando da deciso puder resultar anulao ou revogao de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciao da legalidade do ato de concesso inicial de aposentadoria, reforma e penso. 4 Quanto ao contedo Atos constitutivos: criam uma situao jurdica, ou seja, passa a existir um direito ou uma obrigao para os administrados ou para a prpria Administrao Pblica. Ex.: posse, pela qual passa a existir para o beneficirio a situao jurdica de servidor. Atos desconstitutivos ou extintivos: extinguem determinada situao jurdica. Ex.: revogao, que faz desaparecer um ato administrativo lcito e eficaz. Atos declaratrios: reconhecem uma situao jurdica anterior, possibilitando que ela tenha efeitos. Assim, o prprio ato declaratrio tem eficcia retroativa

(ex tunc). Ex.: anulao de um ato administrativo, que reconhece sua nulidade, ou seja, sua incompatibilidade com a lei; declarao de prescrio de uma ao ou de decadncia de um direito. Atos alienativos: transferem bens ou direitos de um titular a outro. Em determinados casos, requer autorizao legislativa, como na alienao de bens imveis da Administrao Direta e das autarquias e fundaes, por meio de concorrncia (Lei 8.666/93, art. 17, I). Atos modificativos: alteram situaes pr-existentes, sem extinguir direitos nem obrigaes. Ex.: mudana do horrio de uma reunio. Atos abdicativos: aqueles em que o titular abre mo de um direito. So incondicionais, irretratveis, imodificveis e irreversveis. Formalizam-se normalmente por meio de renncia. De acordo com Meirelles (2007, p. 174), a Administrao Pblica somente pode renunciar a direito se houver autorizao legislativa. Essa restrio decorrente do princpio da indisponibilidade do interesse pblico pela Administrao. 5 Quanto s prerrogativas da Administrao Pblica Atos de imprio: so aqueles em que a Administrao Pblica tem supremacia sobre o particular, sendo disciplinados pelo Direito Pblico. So unilaterais, pois a vontade do particular irrelevante. Ex.: desapropriao. Atos de gesto: so aqueles em que a Administrao atua em situao de igualdade com o particular. So regidos pelo Direito Privado. So atos bilaterais, pois seus efeitos dependem da concordncia do particular. Na verdade, no configuram atos administrativos, mas apenas atos da Administrao. Ex.: locao de um imvel. Atos de expediente: so simples atos de tramitao interna de papis, no tendo efeitos diretos sobre os administrados. Ex.: protocolo de documentos recebidos na repartio. Finalidade: o resultado que a administrao quer alcanar com a prtica do ato. Em sentido amplo, a finalidade corresponde consecuo de um interesse pblico, nesse sentido, o ato administrativo deve ter sempre uma finalidade pblica. Em sentido estrito, finalidade o resultado especfico que cada ato deve produzir, conforme definido em lei. H desvio de finalidade, quando o agente pblico busca fim alheio ao interesse pblico ou fim diverso daquele especificamente previsto pela lei para aquele ato. Bizu Motivo = Passado Objeto = Presente Finalidade = Futuro Motivo o pressuposto de fato e direito que serve de fundamento ao ato administrativo, sendo possvel a invalidao do ato na hiptese de ter ele sido indicado um motivo falso.

Silncio administrativo Uma questo interessante que merece ser analisada no tocante ao ato administrativo a omisso da Administrao Pblica ou, o chamado silncio administrativo. Essa omisso verificada quando a administrao deveria expressar uma pronuncia quando provocada por administrado, ou para fins de controle de outro rgo e, no o faz. Para Celso Antnio Bandeira de Mello, o silncio da administrao no um ato jurdico, mas quando produz efeitos jurdicos, pode ser um fato jurdico administrativo. Explica o referido autor: "o silncio no ato jurdico. Por isto, evidentemente, no pode ser ato administrativo. Este uma declarao jurdica. Quem se absteve de declarar, pois, silenciou, no declarou nada e por isto no praticou ato administrativo algum. Tal omisso um 'fato jurdico' e, in casu, um 'fato jurdico administrativo'. Nada importa que a lei haja atribudo determinado efeito ao silncio: o de conceder ou negar. Este efeito resultar do fato da omisso, como imputao legal, e no de algum presumido ato, razo por que de rejeitar a posio dos que consideram ter a existido um 'ato tcito'." Maral Justen Filho distingue manifestao omissiva e ausncia de vontade. Para ele, "a atuao omissiva produzir um ato administrativo quando consistir em 'manifestao de vontade'. Se houver ausncia de manifestao de vontade, no existir ato administrativo em sentido restrito. Poder existir ato ilcito: se a Administrao Pblica omitir a manifestao de vontade quando estava obrigada a atuar, existir ilicitude e incidir o regime da responsabilidade civil." Da leitura dos conceitos dos supramencionados, denota-se que o silncio pode consistir em omisso, ausncia de manifestao de vontade, ou no. Em determinadas situaes poder a lei determinar a Administrao Pblica manifestar-se obrigatoriamente, qualificando o silncio como manifestao de vontade. Nesses casos, possvel afirmar que estaremos diante de um ato administrativo. Neste sentido, explica Maria Sylvia Zanella Di Pietro, "at mesmo o silncio pode significar forma de manifestao da vontade, quando a lei assim o prev; normalmente ocorre quando a lei fixa um prazo, findo o qual o silncio da Administrao significa concordncia ou discordncia." Desta forma, quando o silncio uma forma de manifestao de vontade, produz efeitos de ato administrativo. Isto porque a lei pode atribuir ao silncio determinado efeito jurdico, aps o decurso de certo prazo. Entretanto, na ausncia de lei que atribua determinado efeito jurdico ao silncio, estaremos diante de um fato jurdico administrativo. Em relao ao direito de petio (art. 5, XXXIV, "a", da Constituio Federal -

clique aqui), cumpre esclarecer que Poder Pblico tem o dever de se manifestar acerca das peties dos administrados. Havendo silencio indevidamente, haver negligncia e afronta ao dever funcional de exercer com zelo e dedicao as atribuies do cargo, conforme previsto no art. 116, I da Lei n 8.112/90 (clique aqui). No entanto, se da referida omisso resultar dano ao administrado, poder tal omisso resultar em responsabilidade civil do Estado, nos termos do art. 37, 6 da Constituio Federal, alm da responsabilidade penal e administrativa. Assim, cumpre salientar que o silncio administrativo ser considerado infrao ao direito sempre que houver dever de agir pela Administrao Pblica, configurando-se assim um ato ilcito. Por fim, vale destacar a denominao realizada por Maral Justen Filho quanto ao silncio qualificado: "o silncio qualificado aquele que permite inferir a vontade da Administrao Pblica em determinado sentido, a isso se somando a possibilidade de reconhecer a omisso como manifestao daquela vontade. O silncio qualificado um modo de exercitar a funo administrativa. Mas a qualificao do silncio depende da disciplina jurdica." Assim, em sntese possvel afirmar que o silncio administrativo no se configura ato administrativo, com exceo dos casos em que a lei qualifica a omisso administrativa como manifestao de vontade.