PARA QU SIRVE LA INTERVENTORA DE LAS OBRAS PBLICAS EN COLOMBIA?

Yuri Gorbaneff* Juan Manuel Gonzlez** Leonardo Barn***

ste trabajo reporta resultados de estudios de caso que ilustran el papel de la interventora en contratos de obras pblicas en Colombia. La norma de contratacin pblica establece la figura del interventor. La prctica muestra que la existencia de interventores no garantiza la calidad de las obras ni la solucin pronta y barata de las controversias. Segn Arias y Sandoval (2002), las entidades pblicas gastaron el 46% de sus recursos en el pago de sentencias y conciliaciones entre 1990 y 2000. Las entidades encargadas de la construccin de infraestructura son las que tienen el mayor volumen de contratacin y de demandas en su contra. En 2001 haba en los tribunales 2.449 procesos contra INVIAS y 3.300 contra el Ministerio de Transporte. Aunque la interventora fue diseada para blindar el Estado es una de las fisuras por las que entra la corrupcin. Un estudio de Fedesarrollo (1997) encontr que durante la ejecucin del contrato los interventores pueden condicionar la aprobacin de las actas al pago de peajes, y que es comn el uso de los materiales de mala calidad. Los productos y servicios se cotizan por encima del precio de mer* Magster en Economa, profesor del Departamento de Administracin de la Facultad de Ciencias Econmicas y Administrativas de la Pontificia Universidad Javeriana, Bogot, Colombia [yurigor@javeriana.edu.co]. ** Magster en Economa, profesor del Departamento de Administracin de la Facultad de Ciencias Econmicas y Administrativas de la Pontificia Universidad Javeriana, Bogot, Colombia [jgonzalez@javeriana.edu.co]. *** Magster en Ingeniera Civil, asesor tcnico del Programa Presidencial de Modernizacin, Eficiencia, Transparencia y Lucha Contra la Corrupcin, Bogot, Colombia [leonardobaron@presidencia.gov.co]. Fecha de recepcin: 21 de septiembre de 2010, fecha de modificacin: 4 de marzo de 2011, fecha de aceptacin: 15 de abril de 2011
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cado para compensar sobornos y costos financieros por retrasos en los pagos. El sistema legal no es suficiente para controlar las causas de perjuicios extra jurdicos y hacer eficiente la contratacin porque sta tiene lugar en un ambiente institucional que se caracteriza por altos costos de transaccin, que llevan a que los contratos tpicos en la contratacin pblica sean incompletos. La incompletitud de los contratos dificulta su control y su cumplimiento. Para atenuar el problema, la teora econmica sugiere activar los mecanismos de reputacin de los contratistas y hacer responsables a los ordenadores de gasto por la buena gestin de los contratos pblicos. La teora econmica no convence a funcionarios del Estado que creen que el problema es la incapacidad del gobierno central y de los gobiernos locales para ejercer control sobre los contratistas. En vez de seguir la recomendacin de la teora, delegan la funcin de control en interventores. Supuestamente, estos, a cambio de unos honorarios, representan al Estado y controlan a los contratistas. Pero no siempre ocurre as (Urdaneta, 1998). Cul es el valor del interventor y qu aporta para garantizar la calidad de las obras pblicas? Este trabajo analiza el papel de los interventores en la contratacin pblica colombiana y demuestra que esta figura es irrelevante para construir buenas obras pblicas. En la primera seccin se hace un breve resumen de la literatura econmica sobre costos de transaccin y contratos incompletos y se desarrolla la hiptesis. La segunda seccin presenta un juego que intenta modelar la situacin y encontrar estrategias de equilibrio. En la tercera seccin se discuten los resultados del modelo.
REVISIN DE LA LITERATURA

En el anlisis del papel de los interventores se recurre a las teoras de la agencia, los costos de transaccin y los contratos incompletos. Para explicar la naturaleza de los costos de transaccin (Coase, 1937), es til compararlos con la friccin en sistemas mecnicos: los costos de transaccin son indeseables pero inevitables. De qu depende la intensidad de la friccin? En la existencia de costos de transaccin intervienen aspectos de la naturaleza humana, como la racionalidad limitada (Simon, 1972) y el oportunismo, entendido como la bsqueda del inters propio con dolo (Williamson, 1989). Pero hay una condicin suficiente para que existan costos de transaccin: la especificidad de los activos. Williamson (1991) sintetiza las
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dimensiones de las transacciones que explican la existencia de costos de transaccin:

Especificidad de los activos, es decir, cuando un activo no se puede

destinar a otros usos sin perder valor, de modo que el proveedor depende de su relacin con el comprador. Frecuencia de las transacciones. Incertidumbre de las transacciones, en la que intervienen el oportunismo, la racionalidad limitada y la incertidumbre ambiental.

Si estas caractersticas se encuentran en la contratacin pblica, se puede concluir que el ambiente se caracteriza por altos costos de transaccin. El Estado no conoce todas las condiciones climticas, geolgicas, sociales, de seguridad, cambiarias, etc. que pueden afectar la obra. Tiene cierta capacidad para hacer estudios previos y planificar, pero esta capacidad es limitada, aun en situaciones que estn bajo su absoluto control, como la asignacin de recursos. En principio, los funcionarios no pueden contratar ningn bien o servicio sin firmar un contrato y sin disponer de los recursos necesarios. En la prctica, la urgencia social, poltica o econmica lleva a que las entidades pblicas contraten sin respaldo presupuestal y a veces sin un contrato formal. La contratacin pblica involucra activos especficos. Estos valen ms dentro de cierta relacin que por fuera de ella. La especificidad de la inversin se puede evaluar mediante el siguiente razonamiento. Cuanto ms especfica es una inversin, ms difcil es sustituirla por una alternativa. Cuando hay inversiones especficas, aumentan las cuasi rentas y el valor que los participantes conceden a su relacin. Cuando la relacin se rompe, el costo de adaptacin es alto. El costo de adaptacin representa las cuasi rentas perdidas y los gastos de adaptacin (Windsperger, 1994). Estas situaciones surgen, por ejemplo, cuando los contratistas deciden si desarrollan o no una nueva tecnologa para construir un tnel. La decisin racional es no invertir en el desarrollo tecnolgico porque ser una inversin especfica intil cuando se termine el contrato. Tambin ocurre cuando deciden comprar o arrendar mquinas. El arriendo puede ser ms costoso que la compra, pero el temor a incurrir en una inversin especfica, sin la perspectiva de futuros trabajos para el Estado, impide la compra. Los altos costos de transaccin se manejan eligiendo la forma de gobernanza de las transacciones. En la contratacin pblica, esta forma es la contratacin. Cuando los costos de transaccin son bajos, se
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pueden hacer contratos completos que describen todas las circunstancias y asignan las responsabilidades, y se controla as el oportunismo. Cuando son altos, los contratos completos son muy costosos. Cuanto ms complejo es el objeto de la transaccin, ms costoso es redactar un contrato completo (Saussier, 2000). Las partes tienen incentivos para reducir el grado de completitud del contrato y ahorrar costos de transaccin ex ante. Pero, al ahorrar costos de transaccin ex ante, el Estado se expone al peligro de un comportamiento oportunista de los contratistas. El oportunismo eleva sus costos de transaccin ex post. Este peligro obliga al Estado a balancear ambos tipos de costos (Crocker y Reynolds, 1993). Cuando los contratos son completos, la contratacin es simple y transparente, y es fcil asignar responsabilidades. Pero en la contratacin pblica colombiana predominan los contratos incompletos, y es difcil hacerlos cumplir porque no describen las contingencias ni las responsabilidades de las partes. Cuando se presentan contingencias, funcionarios del Estado y contratistas deben renegociar el contrato inicial y hacer las modificaciones necesarias para ajustarlo a las nuevas circunstancias. El xito de la renegociacin depende de la relacin entre funcionarios y contratistas, del nivel de oportunismo y preocupacin de los contratistas por su reputacin, del grado de cooperacin y de la integridad de los funcionarios. Cmo se asegura el buen desempeo de los contratistas cuando hay altos costos de transaccin? El mecanismo combina control administrativo e incentivos. La teora de los costos de transaccin advierte que esa combinacin no es arbitraria sino que depende de la forma de gobernanza de la transaccin. Williamson (1991) identifica tres formas de gobernanza: mercado, jerarqua e hbridos. Al escoger la forma de gobernanza, el principal limita la gama de combinaciones de control e incentivos. Si elige el mercado, el control administrativo es bajo y se limita a controlar los resultados (productos); segn la teora de la agencia as se vincula la remuneracin con resultados que se pueden medir (Ouchi y Maguire, 1975, y Eriksson, 2008). Para esta forma de control es fundamental medir el resultado y representarlo en forma numrica (Flamholtz, 1996). El control administrativo dbil se combina con los fuertes incentivos propios del mercado. En concreto, el principal no tiene autoridad para controlar al agente pero tiene dinero y puede aumentar o reducir las compras al agente segn su desempeo. Si se elige un hbrido (p. ej., una alianza estratgica) como forma de gobernanza, el control administrativo es intermedio, as como
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la intensidad de los incentivos. Esta forma de gobernanza se combina mejor con el control social y la confianza. El control social se logra minimizando la diferencia de preferencias entre contratante y contratista, con la construccin de cultura organizacional comn orientada al autocontrol (Gencturk y Aulakh, 1995), la solidaridad y el entendimiento mutuo (Eriksson, 2008). Si se elige la jerarqua, el control administrativo es mximo y los incentivos mnimos o inexistentes (Williamson, 1991). La jerarqua se combina bien con el control de procesos, en los que el comprador supervisa el comportamiento del contratista y los medios que utiliza (Ouchi y Maguire, 1975, y Eriksson, 2008). El control de procesos reduce la participacin y la creatividad del contratista, su compromiso y su confianza (Gencturk y Aulakh, 1995), y puede generar sentimientos negativos hacia el contratante y acentuar la tendencia al oportunismo (Ouchi y Maguire, 1975). Eriksson estudia la eficacia de las tres formas de control (resultados, procesos y control social) en diferentes etapas del proceso de contratacin y encuentra que los mejores resultados en contratos de obras se logran cuando entre el comprador y el contratista existe una relacin de cooperacin y de competencia (coopetencia). Si el comprador tiene una enorme base de contratistas potenciales y los rota con frecuencia, alienta la competencia, un procedimiento que busca beneficios de corto plazo. Si invita a pocos proveedores, seala su intencin de establecer una gobernanza hbrida tipo alianza. Para que surja la cooperacin es fundamental la continuidad de la relacin, la cual slo es posible si la base de proveedores es pequea. El control social se logra mediante una relacin de largo plazo y la expectativa de contratos futuros. El caso extremo es la negociacin con un solo proponente. La invitacin a pocos proveedores propicia la cooperacin aunque deja la puerta abierta a la comparacin competitiva entre proveedores. En este tipo de relacin pesan ms la reputacin, la experiencia del proveedor y los valores compartidos que reducen el oportunismo y aumentan la confianza. Cuanto mayor es el nfasis en el precio y menor el nfasis en aspectos blandos como la reputacin, mayor es el nfasis en la competencia y menor en la cooperacin. La coopetencia se propicia cuando se toman en cuenta el precio y la reputacin. Eriksson hace un paralelo entre formas de pago y formas de control y encuentra que el contrato de precio fijo es tpico en el control de resultados mientras que el contrato basado en la compensacin de los costos expresa la intencin de controlar los procesos y de dar nfasis a la autoridad. La combinacin de precio fijo (como parte del
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pago) con compensacin de costos y participacin en las utilidades indica un control social que facilita la cooperacin. La literatura sobre la interventora en Colombia no es abundante y tiene un marcado perfil jurdico. Jimnez (2007) resume y analiza las normas jurdicas, polticas y de derecho pblico que regulan el ejercicio de la interventora desde el Decreto 150 de 1983 hasta la Ley 1150 de 2007. Este autor define la interventora como la actividad de control y vigilancia de un contrato estatal cuyo objetivo es verificar el cumplimiento integral de su objeto y de las obligaciones pactadas, contribuyendo a que las partes terminen exitosamente el contrato. Bautista (1996) reconoce las dificultades de los interventores para controlar obras de construccin, y define la interventora como el servicio que presta un profesional o una persona jurdica especializada en el control de la ejecucin de proyectos arquitectnicos o de construccin. De acuerdo con Urdaneta (1998), la funcin de la interventora es armonizar las relaciones entre la entidad contratante y el contratista para asegurar la calidad de la obra. Este autor desarrolla los argumentos de Bautista e identifica las debilidades de la interventora. Considera que los interventores no tienen capacidad para controlar el desarrollo de las obras: el interventor debe coordinar y controlar una planeacin que no ha elaborado y sobre la cual nicamente tiene poder de advertencia (ibd., 71). Hace alusin a los altos costos de transaccin que rodean la actividad del interventor:
la tarea de coordinacin del programa general no se hace y su propia actividad se cuelga de la del contratista, de manera que solamente se desliza en el tiempo sin control ni propsito [...] El interventor apenas participa en la organizacin de su grupo de trabajo. Es natural que no pueda intervenir en la organizacin interna del contratista y, por otra parte, apenas se le ocurre informarse sobre la organizacin general de la entidad contratante (ibd.).

Adems, hace referencia a la baja calidad del control y de la retroalimentacin que el interventor presta al Estado. Bautista tambin seala que las rutinas de informacin dificultan el anlisis de los informes del constructor. Las labores de interventora a veces llevan a sugerir medidas urgentes, pero esto es ms la excepcin que la regla; de ah los atrasos, los valores excesivos y los sobrecostos, sin aviso previo (ibd., 72). El interventor es testigo de excepcin en la generacin de estadsticas fieles a los rendimientos, consumos, y anlisis de precios de las obras, pero lamentablemente estos datos se pierden debido a los informes y procedimientos en un sistema desagregado que impide ver con claridad los aspectos realmente importantes para las entidades contratantes (ibd., 73).
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En una bsqueda en Scielo y Ebsco no localizamos otros trabajos colombianos sobre la interventora.
ANTECEDENTES JURDICOS

La figura de la interventora se menciona por vez primera en el Decreto 1050 de 1955 (art. 273). Este concepto se desarrolla en el Decreto 150 de 1976:

La entidad contratante verificar la ejecucin y cumplimiento de los trabajos y actividades de los contratistas por medio de un interventor, que podr ser funcionario suyo. Tambin se podr contratar la interventora con personas naturales o jurdicas especializadas que posean experiencia en la materia y que estn registradas, clasificadas y calificadas como tales. El funcionario que ejerza la interventora deber ser ingeniero o arquitecto matriculado, con experiencia profesional en construccin o en interventora no menor de tres aos en obras de naturaleza y especificaciones comparables (art. 96).

En este decreto es evidente la preocupacin por precisar las funciones de los interventores: En todo contrato se detallarn las funciones que corresponden al interventor. Dentro de sus facultades est la de revisar los libros de contabilidad, si as se hubiere convenido en el contrato, y la de exigir al constructor la informacin que considere necesaria (art. 97). El decreto impone restricciones para la seleccin de interventores: La interventora no podr contratarse con el autor del proyecto o diseo correspondientes, a menos que as lo exigiere la complejidad tcnica de la obra, segn calificacin escrita hecha por la entidad contratante. Tampoco podr contratarse la interventora con las personas cuyo proyecto o diseo no se hubieren aceptado (art. 98). En el decreto se advierte la preocupacin por controlar a los interventores e imponerles sanciones penales y civiles por el mal desempeo de sus funciones (art. 99). El Decreto 222 de 1983 (art. 115) establece que la interventora es una forma de consultora, de modo que los interventores son contratistas. La Ley 80 de 1993 (art. 32) ampla y precisa las normas anteriores y prescribe que en los contratos de obra que hayan sido celebrados como resultado de un proceso de licitacin o concurso pblicos, la interventora deber ser contratada con una persona independiente de la entidad contratante y del contratista, quien responder por los hechos y omisiones que le fueren imputables en los trminos previstos en el artculo 53 del presente estatuto. El artculo 53 ratifica que la interventora es un tipo de consultora, pero es ms incisivo en cuanto a la responsabilidad contractual:
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Los consultores, interventores y asesores externos respondern civil y penalmente tanto por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de consultora, interventora o asesora, como por los hechos u omisiones que les fueren imputables y que causen dao o perjuicio a las entidades, derivados de la celebracin y ejecucin de los contratos respecto de los cuales hayan ejercido o ejerzan las funciones de consultora, interventora o asesora.

Por ltimo, la Ley 1150 de 2007 establece: En ningn caso, los jefes y representantes legales de las entidades estatales quedarn exonerados por virtud de la delegacin de sus deberes de control y vigilancia de la actividad precontractual y contractual (art. 21).
MTODO

Para resolver la pregunta de investigacin utilizamos datos del Programa Presidencial de Modernizacin, Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la Corrupcin de la Vicepresidencia, y entrevistamos a algunos de sus funcionarios. Elegimos el mtodo de estudios de caso porque los datos son cualitativos, provienen de distintas fuentes: entrevistas, experiencia personal de los autores, documentos de Auditoras Visibles realizadas por el Programa Presidencial, y porque nuestro estudio es de carcter inductivo (Yin, 2003). Un estudio de caso es un estudio, delimitado en el espacio y en el tiempo, de un caso perteneciente a una clase, por ejemplo, de una entidad, para entender cmo funcionan entidades similares. Este tipo de estudios tiene la ventaja de los anlisis en profundidad. Como abordan situaciones reales, son tiles para adquirir conocimientos relevantes en la prctica gerencial (ibd.). Para elegir los proyectos de construccin, examinamos la base de datos que documenta las visitas realizadas por los asesores de Auditoras Visibles a proyectos de construccin en todo el pas. Elegimos aquellas obras que, sin ser tpicas, ilustran mejor las fallas de comportamiento de los interventores (Smith, 1990). En una primera aproximacin, identificamos los problemas ms frecuentes de las interventoras detectados por las Auditoras Visibles. Cotejamos constantemente los datos que revelan fallas de los interventores con la teora reseada en la primera seccin. Para garantizar que los datos se registraron correctamente, los revisamos y discutimos su interpretacin dentro del equipo, uno de cuyos miembros es asesor del Programa Presidencial. Tambin hicimos varias entrevistas con el director del Programa (2009-2010) y una presentacin preliminar del modelo de juego en el seminario acadmico prctico del personal del Programa (2010). Utilizamos las opiniones expresadas en las
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entrevistas con el director y en el seminario para ajustar el modelo y enriquecer la discusin del caso. Para facilitar el anlisis de las fallas de los interventores y proponer estrategias para neutralizarlas, diseamos el juego en tres etapas, con informacin perfecta. En la primera, el constructor construye la obra y tiene dos opciones: construirla con alta calidad (Bueno) y construirla con baja calidad (Malo). En la segunda, el interventor decide si cumple a cabalidad sus funciones (Bueno) o las descuida (Malo). En la tercera, el Estado decide si recibe o no la obra y recurre a sanciones, momento en el cual se abre una cuarta etapa. Calculamos las ganancias de las partes siguiendo el mtodo de Fudenberg y Tirole (1991) y Ortmann y Squire (2000). La forma de las funciones de utilidad de los jugadores y los valores ordinales de las variables que se incluyen en estas funciones se establecieron con base en las entrevistas con el director del Programa y en las opiniones de los participantes en el seminario y del asesor del programa.
CASOS DE FALLAS EN LA ACTUACIN DEL INTERVENTOR

En desarrollo de las Auditoras Visibles del Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupcin se han detectado numerosos proyectos de construccin de vivienda, agua potable y saneamiento bsico, infraestructura, salud y educacin en los cuales la interventora no cumple a cabalidad sus funciones. Un ejemplo tpico es la construccin del Colegio Agropecuario San Pedro de la Sierra de Cinaga, Magdalena. El colegio se contrat por $698.022.908 pero termin costando $1.033.732.973. La construccin tomara 10 meses pero demor ms de 3 aos: el colegio se entreg en 2010 y no en 2007. Los inspectores de Auditoras Visibles hicieron cuatro visitas entre 2008 y 2010, y descubrieron varias irregularidades. No existan actas de suspensin y reinicio de trabajos, suscritas en el desarrollo del contrato; las plizas del contrato no estaban actualizadas en las fechas de suspensin y reinicio, de modo que expiraron. Adems, encontraron detalles mal hechos en la construccin. El interventor no cumpla su papel como interlocutor con la comunidad. sta pidi al contratista que adecuara un espacio debajo de las escaleras para una cafetera, y dicha sugerencia nunca fue tramitada por el interventor, por lo que la comunidad tuvo que esperar a la Auditora Visible para hacer efectiva su solicitud. El interventor no asisti a las reuniones con la comunidad organizadas por las Auditoras Visibles, y su desinters por la obra fue de tal magnitud que no verific las obras ejecutadas para que el contratista pudiera cobrar.
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Cuando los trabajos se interrumpieron, el interventor no se preocup por conservar lo que se haba construido. La estructura simplemente fue abandonada y las filtraciones de agua comenzaron a deteriorar la mampostera y la cimentacin. Tampoco revis las especificaciones de la pintura anticorrosiva de las vigas metlicas, pues la que se utiliz no impidi la oxidacin. Y no le preocup el atraso de la obra porque cuando termin el plazo del contrato sin que se cumpliera su objeto, no inici el proceso de apremio o multa contra el contratista. La mayor falla de la interventora fue el acta de terminacin de la obra, que dej constancia de que se haba recibido la totalidad del proyecto a satisfaccin del interventor pese a que 20 das despus an se segua trabajando en la obra. Como consecuencia de esta falta de interventora la obra se atras, el precio se increment y el municipio tuvo que arrendar instalaciones inadecuadas para impartir clases, lo que produjo desercin entre los estudiantes. Las fallas que se detectaron en la construccin de este colegio tambin se observaron en numerosas obras en varios departamentos: falta de seguimiento continuo y de rigurosidad, laxitud en materia de calidad y cumplimiento de diseos y plazos, escasa presencia en las obras y falta de informes de avance de las obras, irregularidades en la contratacin de los interventores. Lo ideal es que estos sean contratados antes de iniciar las obras, en la etapa de planeacin, y que se queden despus de terminadas para asesorar a los supervisores estatales en su puesta en marcha. En la realidad suelen ser contratados por un perodo menor que el de la duracin del proyecto, debido a demora en los trmites o a que el plazo de las obras se prolonga y, en cambio, no se prolonga el contrato de interventora. Si un interventor es nombrado tardamente, carece de capacidad de decisin porque cuando llega a la obra ya se ha realizado una parte del trabajo. Si el contrato de interventora no se prolonga cuando se ampla el plazo de entrega de la obra, el interventor reduce su actividad de supervisin para ajustar sus honorarios fijos a ese plazo, es decir, la interventora se deteriora. Adems, se detectaron numerosos cambios de interventores durante las obras, lo que produce discontinuidades en la supervisin de los proyectos. La repeticin de estos hechos hace pensar que las entidades estatales no toman en serio la figura del interventor. Son numerosas las obras, en casi todos los departamentos, en las que los representantes de Auditoras Visibles detectaron falta de seguimiento y rigor en la interventora de las obras; los interventores suelen estar ausentes inRevista de Economa Institucional, vol. 13, n. 24, primer semestre/2011, pp. 413-428

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cluso en momentos cruciales de atraso y situaciones inesperadas, poco visitan las obras y es notoria la falta de informes sobre su marcha. En general, los interventores son permisivos con los contratistas en cuanto a plazos, calidad y cumplimiento de obligaciones ambientales y sociales; ejercen un inadecuado control y seguimiento tcnico, administrativo, financiero y legal en la ejecucin de las obras. Evitan recomendar al Estado medidas de apremio o sanciones y slo las inician en casos excepcionales, cuando las fallas del contratista son demasiado visibles y de conocimiento pblico. Tambin se detectaron conflictos de intereses en la aprobacin y el recibo de las obras. Estos conflictos surgen porque toda empresa constructora puede desempear funciones de interventora. As, a los interventores no les conviene presionar a los constructores porque en licitaciones futuras pueden invertirse los papeles: el que hoy es constructor maana puede ser interventor y viceversa. Es evidente que para ambos es prioritaria la cooperacin mutua. En las Auditoras Visibles se document un caso en que un supervisor (representante de una entidad estatal) intent aplicar la multa al contratista y le pidi al interventor que hiciera la gestin correspondiente. El interventor ignor la peticin y bloque el proceso exigiendo que el supervisor primero demostrara que estaba incumpliendo sus obligaciones de interventora. Tomando en cuenta la compleja tarea de la asesora del interventor sta es una exigencia difcil de cumplir. Lo que se infiere de las Auditoras Visibles es un Estado que con frecuencia tolera el mal desempeo de los contratistas. Aqullas documentan casos en que los interventores iniciaron el proceso para imponer sanciones, pero como estos toman tiempo, los contratista lograron ponerse al da y evitar la multa. En casos como estos la entidad estatal crey que el proceso de apremio cumpla su objetivo y que no haba motivo para daar la hoja de vida de los contratistas. No todas las fallas de la interventora se pueden atribuir a los interventores. El Programa Presidencial detect proyectos donde los planos de las obras no correspondan a lo que se estaba construyendo. Esto suele ocurrir porque el Gobierno local, para ahorrar, pide a algn constructor y posible contratista que haga sin costo los planos. ste, sabiendo que el negocio no es seguro, hace un plano elemental, plano que, una vez adjudicado el contrato, el alcalde modificar sobre la marcha. Esto dificulta las labores de interventora. Cuando la misma entidad estatal hace la interventora, el resultado es similar:
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poca experiencia del interventor, poca presencia en la obra, falta de control.

EL JUEGO

Para entender la situacin de los interventores y buscar posibles soluciones, se dise un juego que intenta modelar la situacin. Un modelo es una representacin de un sistema real en el cual se formalizan y se hacen explcitas las variables ms importantes, las relaciones funcionales entre ellas y los supuestos (Schwaninger y Grosser, 2008). Se dise un juego dinmico con informacin completa y perfecta en tres etapas. En la primera, el contratista escoge el nivel de seriedad con que ejecutar la obra y tiene dos estrategias: ser bueno o malo. En la segunda, el interventor determina el nivel de seriedad de su control, y tambin tiene dos estrategias: ser bueno o malo. En la tercera, el Estado decide si recibe o no la obra, despus de lo cual se determinan las ganancias de cada jugador.
Grfica 1 rbol del juego
recibe bueno Interventor bueno Contratista recibe malo bueno Estado no recibe recibe Estado no recibe rbitro Contratista es inocente Contratista es culpable malo recibe Estado no recibe Estado no recibe Estado(a-p-h) =1 Interventor (h-s)= 2 Contratista (p-c)= 1 NA Estado (a-p-h) = 1 Interventor (h)= 3 Contratista (p-c)= 1 NA Estado (a-p-t-h)= 2 Interventor (h-s-g)= 1 Contratista (p-u-g)= 1 NA Estado (b-p-t-h)= 3 Interventor (h)= 3 Contratista (p-u-e)= 2 Estado (b-p+g-t-h) = 2 Interventor (h+h)= 6 Contratista (p-u-(c-u)-g-r-d)= 7 Estado (b-p-t-h-r-g) = 6 Interventor (h+h)= 6 Contratista (p-u+g)= 3

Interventor malo

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Para determinar las ganancias de cada jugador se formularon las funciones de utilidad que aparecen en las ltimas casillas del rbol del juego, se asignaron valores ordinales a las variables que se incluyen en las funciones de utilidad y se calcularon las ganancias que tambin aparecen en las ltimas casillas del rbol. Las ganancias estn representadas por los valores ordinales que permiten comparar los pagos obtenidos con las diferentes estrategias, pero no indican el ingreso en pesos que obtiene cada jugador. En este ejercicio seguimos a Fudenberg y Tirole y a Ortmann y Squire. La jerarqua ordinal de las variables se estableci con base en el estudio de los casos y en nuestra experiencia personal. Las variables que utilizamos en las funciones de utilidad y su jerarqua ordinal son las siguientes:
a>b>p>c>u>d>e>h>r>g=t

donde

a: utilidad del Estado por una obra de alta calidad (10 puntos) b: utilidad del Estado por una obra de baja calidad (9 puntos) p: precio de la obra (8 puntos) c: costo de la obra de alta calidad (7 puntos) u: costo de la obra de baja calidad (6 puntos) d: costo de la aplicacin de la pliza de incumplimiento (5 puntos) e: costo de arreglos posteriores a la entrega de la obra (4 puntos) h: honorarios del interventor (3 puntos) r: costo de arbitraje (2 puntos) g: costo por conflictos entre contratista e interventor durante la obra (1 punto) t: costo de la demora en la entrega (1 punto)

El equilibrio de Nash se encontr en la casilla donde el contratista es bueno, el interventor malo y el Estado recibe la obra.
DISCUSIN

El juego muestra que la mejor estrategia del contratista es ser bueno. Si se desva de esta estrategia, es objeto de medidas de apremio, multas, caducidad, plizas y proceso judicial. El supuesto de este resultado es que el Estado tiene capacidad para sancionar al contratista malo, lo que no siempre ocurre en la realidad. La mejor estrategia del interventor es ser malo. Si el contratista es bueno, la obra ser de alta calidad y el interventor sabe que no tiene necesidad de ejercer control. Si el contratista es malo, el Estado, con capacidad para sancionar, arregla la situacin, y el interventor tampoco tiene necesidad de actuar. Por ltimo, si el contratista es malo y el Estado no detecta la falla a tiempo, nada le pasa al interventor porque no es responsable de la obra.
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La mejor estrategia del Estado es recibir. El Estado recibe porque espera un buen comportamiento del contratista, en virtud del supuesto de su capacidad para sancionarlo. Al mismo tiempo, el Estado considera que la conducta del interventor es irrelevante para la calidad de la obra porque no tiene responsabilidad contractual por los resultados de la obra y no presionar al contratista debido a la relacin de cercana que tiene con l. El Estado no tiene capacidad ni inters en controlar al interventor, y esto es comprensible. Por ejemplo, se podra introducir obligatoriamente el manual del interventor en todo contrato de obras, pero esta opcin no hace ms completo el contrato. Si se pretende que el contrato de interventora sea completo, habra que prever y consignar en el contrato todas o la mayora de las posibles contingencias, lo que puede ser muy costoso. El contrato de obras de por s es complejo e incompleto. El contrato entre el interventor y el Estado es igualmente complejo e incompleto, y su objeto es, adems, intangible (consultora). El Estado utiliza un contrato incompleto para supervisar otro contrato incompleto. Se podra decir que el contrato de interventora es incompleto al cuadrado. Una de las causas de esta situacin es la confusin sobre la forma de gobernanza que se utiliza en la contratacin de obras pblicas. El Estado colombiano nunca elige la jerarqua como forma de gobernanza. La jerarqua equivale a interiorizar la transaccin y construir las obras por s mismo. En esta situacin hipottica, la alcalda de una ciudad creara su propia empresa de construccin y hara las obras que necesita. El Estado colombiano tampoco elige el hbrido o alianza estratgica porque las normas (Ley 80 de 1993 y Ley 1150 de 2007) exigen concurso de mritos para escoger al mejor proponente. La alianza, que implica una relacin especial de confianza entre el Estado y unos pocos proveedores, va en contra del espritu de la ley. Lo que ordena la ley como forma de gobernanza es el mercado. Pero el mercado est mal adaptado para los altos costos de transaccin propios de contratos incompletos con renegociaciones y ajustes mutuos. Y esto genera contradicciones. El Estado recurre al mercado para construir obras pero no se resigna al control de resultados tpico del mercado. Insiste en la interventora y en el control de procesos, propio de la jerarqua. Como la relacin entre el Estado y el contratista no es jerrquica y el Estado no tiene mando sobre el contratista, la interventora falla.
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Para qu sirve la interventora de las obras pblicas en Colombia?

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Cul es la solucin? A corto plazo, se podra sugerir que los interventores se hagan responsables solidarios de las obras, junto con los constructores. Esta sugerencia, atractiva intuitivamente, requiere un anlisis jurdico y econmico porque puede reforzar los vnculos entre constructores e interventores e ir en contra del espritu de las leyes y decretos vigentes. A mediano plazo, el Estado debe reconocer que existen altos costos de transaccin y contratos incompletos, hacer alianzas y construir relaciones de confianza con grupos selectos de proveedores. La alianza no implica permisividad sino confianza, basada en la reputacin de los contratistas. El Estado podra empezar asignando un peso creciente a la reputacin de los contratistas e interventores en los criterios de seleccin de proponentes. Y esto requiere una memoria histrica de la contratacin y la interventora para registrar el comportamiento de los contratistas, documentar y evaluar su reputacin. Esta forma de gobernanza hace necesario un cuerpo lite de funcionarios con capacidad tcnica para inspeccionar y recibir las obras. Con ello se eliminara la figura del interventor y se confiara en el autocontrol de los constructores y en la capacidad del Estado para sancionarlos en caso de incumplimiento de sus contratos. Los resultados de este estudio, como los de todos los estudios de caso, no son generalizables. Sin embargo, muestran la necesidad de investigaciones empricas sobre la interventora de las obras pblicas en el pas.
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