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Cultura organizacional em organizaes pblicas no Brasil*

Jos Calixto de Souza Pires** Ktia Barbosa Macdo***

S U M R I O : 1. Introduo; 2. Os conceitos de cultura; 3. A cultura brasileira; 4. Diferentes abordagens em cultura organizacional; 5. A cultura organizacional em Schein e Hofstede; 6. Histrico das organizaes pblicas no Brasil; 7. Conceituando e caracterizando as organizaes pblicas; 8. Concluses. S UMMARY : 1. Introduction; 2. Concepts of culture; 3. Brazilian culture; 4. Different approaches to organizational culture; 5. Organizational culture in Schein and Hofstede; 6. Public organization history in Brazil; 7. Conceptualizing and characterizing public organizations; 8. Conclusions. P A L A V R A S - C H A V E : cultura; cultura organizacional; organizaes pblicas no Brasil. K EY
WORDS:

culture; organizational culture; public organizations in Brazil.

Este artigo apresenta e discute conceitos e abordagens que contribuem para a compreenso de aspectos e traos relacionados cultura organizacional de organizaes pblicas no Brasil. Inicialmente, so tratados os conceitos e diferentes abordagens de cultura e cultura organizacional, especificamente de Fleury, Frost, Schein

*Artigo recebido em fev. e aceito em out. 2005. ** Professor da Unip e da Unifan. Mestre em psicologia pela Universidade Catlica de Gois (UCG), graduado em psicologia e administrao de empresas. Endereo: Rua C-234, qd. 577, lotes 14/ 15, ap. 1.602 Nova Sua CEP 74280-330, Goinia, GO, Brasil. E-mail: jcalixto@uol.com.br. *** Pesquisadora e professora da graduao e mestrado da UCG. Doutora em psicologia social pela PUC-So Paulo, especialista em psicologia pela UCG, especialista em dinmica de grupos pela Universidad de Comillas (Espanha), mestre em psicologia aplicada s organizaes pela EAE (Barcelona) e em educao pela Universidade Federal de Gois, e graduada em psicologia. Endereo: Rua Sevilha, qd. 184, lote 17, Condomnio Sevilha, casa 2 Jardim Europa CEP 74330-570, Goinia, GO, Brasil. E-mail: katia.macedo@cultura.com.br.

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e Hofstede. A seguir, o artigo aborda a cultura de organizaes pblicas, apresentando um pequeno histrico das organizaes pblicas no Brasil, bem como seus conceitos e caractersticas, entre as quais se destacam a burocracia, o autoritarismo centralizado, o paternalismo, a descontinuidade e a ingerncia poltica. Essas caractersticas interferem no modo como os trabalhadores atuam nessas organizaes, observando-se o apego s regras e rotinas, a supervalorizao da hierarquia, o paternalismo nas relaes e o apego ao poder. Isso importante na definio dos processos internos, na relao com inovaes e mudana, na formao dos valores e crenas organizacionais e nas polticas de recursos humanos. Na concluso, o artigo salienta os aspectos fundamentais a serem considerados ao se lidar com a cultura de organizaes pblicas no Brasil. Organizational culture in Brazilian public organizations This article presents and discusses concepts and views that help understand features and peculiarities of the organizational culture in public organizations in Brazil. It begins by discussing the concepts and different approaches to culture and organizational culture, specifically by Fleury, Frost, Schein, and Hofstede. It then deals with the culture of public organizations, presenting a brief history of these organizations in Brazil, as well as their concepts and features, among which bureaucracy, centralized authoritarianism, patronizing, lack of continuity, and political interference stand out. Such characteristics interfere with the way people work in these organizations, where attachment to rules and routines, hierarchy overrating, patronizing, and attachment to power can be identified. This is important for the definition of internal processes, for the way people relate to innovation and change, for the construction of organizational values and beliefs, and for human resource policies. The article concludes by pointing out the fundamental features to be considered when dealing with the culture of public organizations in Brazil.

1. Introduo
O mundo do trabalho passa por profundas transformaes. Temticas como a globalizao, flexibilizao, competitividade e novas formas de organizao do trabalho tm lugar garantido nas anlises daqueles que atuam ou estudam as organizaes. Na fase denominada terceira Revoluo Industrial, as pessoas que atuam nas organizaes passam a ser fonte de maior interesse, pois, conforme assinalam alguns autores, so os colaboradores que possibilitam a vantagem competitiva nas organizaes. Essas transformaes geram um ambiente complexo, marcado pelos avanos tecnolgicos e cientficos, mudanas de conceito, de valores e quebra de paradigmas que norteiam todos os segmentos da sociedade.

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No ambiente globalizado, turbulento, onde as interaes sociais ocorrem entre pessoas de diferentes regies e pases, a palavra cultura emerge como uma das variveis fundamentais para a compreenso do fenmeno organizacional. No contexto das organizaes pblicas, a luta de foras se manifesta entre o novo e o velho, isto , as transformaes e inovaes das organizaes no mundo contemporneo ante uma dinmica e uma burocracia arraigadas. As organizaes pblicas se deparam com a necessidade do novo tanto em aspectos administrativos quanto em polticos. Mais que isso, necessitam criativamente integrar aspectos polticos e tcnicos, sendo essa juno inerente e fundamental para as aes nesse campo. Entretanto, essa busca de foras torna-se necessria para se conduzir a uma reflexo, onde se possa obter as melhores estratgias para descrever organizaes pblicas capazes de atingir seus objetivos, que consistem em servios eficientes sociedade. Uma das possibilidades para a compreenso e embasamento para intervenes se constri a partir da cultura organizacional, proposta deste artigo. A cultura um dos pontos-chave na compreenso das aes humanas, funcionando como um padro coletivo que identifica os grupos, suas maneiras de perceber, pensar, sentir e agir. Assim, mais do que um conjunto de regras, de hbitos e de artefatos, cultura significa construo de significados partilhados pelo conjunto de pessoas pertencentes a um mesmo grupo social.

2. Os conceitos de cultura
O conceito de cultura necessrio e muito utilizado porque atende a vrias necessidades e vrios interesses da sociedade e dos prprios pesquisadores. A cultura implica estabilidade, enfatiza demonstraes conceituais, serve como fator aglutinador para levar os membros do grupo em direo ao consenso, implica dinmica e padronizao. Em 1962 foram identificadas 164 definies diferentes do conceito de cultura. O termo cultura muito utilizado. Essa palavra possui inmeros significados, todos derivados de sua raiz latina, que se refere plantao no solo. Em muitas lnguas ocidentais, cultura significa civilizao ou refinamento da mente e, em particular, os resultados desse refinamento, como educao, arte e literatura. medida que um grupo de pessoas se rene para desenvolver uma determinada atividade, esse grupo inicia tambm a construo de seus hbitos, sua linguagem e sua cultura. Falar em cultura implica falar sobre a capacidade de adaptao do indivduo realidade do grupo no qual est inserido. A cultura, com a construo do significado social e normativo, possibilita que um grupo se fortalea ou se desintegre. A cultura

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expressa os valores e as crenas que os membros desse grupo partilham. Tais valores manifestam-se por meio de smbolos, como mitos, rituais, histrias, lendas e uma linguagem especializada, orientando os indivduos de uma referida cultura na forma de pensar, agir e tomar decises. O indivduo essencialmente um ser de cultura. Nesse sentido, a cultura torna possvel a transformao da natureza e faz com que os povos se diferenciem pelas suas elaboraes culturais, invenes e diferentes resolues e encaminhamentos dos problemas. Hall (1978:80) afirma que
a cultura possui trs caractersticas: ela no inata, e sim aprendida; suas distintas facetas esto inter-relacionadas; ela compartilhada e de fato determina os limites dos distintos grupos. A cultura o meio de comunicao do homem.

Fleury e Fischer (1989:117) propem que


a cultura concebida como um conjunto de valores e pressupostos bsicos expresso em elementos simblicos, que em sua capacidade de ordenar, atribuir significaes, construir a identidade organizacional, tanto age como elemento de comunicao e consenso, como oculta e instrumentaliza as relaes de dominao.

Assim, pode-se dizer que por cultura entende-se aqui um conjunto complexo e multidimensional de tudo o que constitui a vida em comum nos grupos sociais. Seria ainda um conjunto de modos de pensar, de sentir e de agir, mais ou menos formalizados, os quais, tendo sido aprendidos e sendo partilhados por uma pluralidade de pessoas, servem de maneira ao mesmo tempo objetiva e simblica, e passam a integrar essas pessoas em uma coletividade distinta de outras. o resultado de aes cujos componentes e determinantes so compartilhados e transmitidos pelos membros de um dado grupo. Para compreender a cultura em pases diferentes, necessrio entender a sociedade e a cultura nacionais, suas concepes de vida em sociedade, seus valores e a forma de governo de um determinado grupo. Partindo dessas consideraes iniciais, que se apresentar, de forma sucinta, a contextualizao da cultura brasileira, visto que as caractersticas culturais do pas tendem a se refletir nas culturas organizacionais.

3. A cultura brasileira
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Faz-se necessrio comentar que a realidade brasileira muito mais complexa do que normalmente tem-se procurado faz-la. No Brasil, a multiplicidade de valores insinua-se nas mais diversas situaes sociais, o que torna uma tarefa bastante extensa e de difcil compreenso entend-la a partir de um nico ponto de vista. No entanto, para efeito de apresentao, ser utilizado o termo cultura brasileira no seu sentido genrico, referindo-se ao que se relaciona ou caracteriza o Brasil, devendo resguardar-se todas as diferenas regionais de um pas com dimenses continentais. A preocupao em levantar as caractersticas da cultura brasileira no recente, visto que desde a dcada de 1930 vm se desenvolvendo estudos e pesquisas com esse objetivo. Basta citar estudos desenvolvidos por Hollanda (1989), Azevedo (1958), Moog (1981), DaMatta (1983 e 1997), Freitas (1997), Martins (1997), entre tantos outros. As mltiplas interpretaes que visam levantar aspectos da cultura brasileira enfocam detalhes diferentes, de acordo com o referencial terico de seus pesquisadores. De um lado, autores como Caio Prado Jnior (1965), que enfatizou as questes da estrutura econmica, poltica e racial, priorizando aspectos relacionados aos macroprocessos. De outro, autores como DaMatta (1983 e 1985), Hollanda (1989), Azevedo (1958) e Moog (1981) explicaram o Brasil por meio da compreenso de elementos que influenciaram sua formao histrica e cultural. Lodi (1993) enfatiza as contribuies de Hollanda, Azevedo e Moog. Hollanda isolou os seguintes aspectos como componentes importantes para interpretar o tipo nacional brasileiro: culto da personalidade; dificuldade para o cooperativismo e para a coeso social; presena de traos decorrente de sua colonizao por aventureiros; ausncia de culto ao trabalho; cultura ornamental e cordialidade presentes como caractersticas marcantes. J Azevedo apresentou como traos caractersticos da psicologia do povo brasileiro: afetividade, irracionalidade e misticismo; religiosidade catlica popular, cultivo da docilidade; sobriedade diante da riqueza; vida intelectual e literria de superfcie, erudio no-prtica; individualismo no-criativo, atitude anti-social; atitude de tirar proveito em relao ao Estado. Moog apresenta alguns traos caractersticos da civilizao brasileira: geografia que leva ao isolamento e produz o individualismo; religiosidade mais instintiva e desordenada; sentido predatrio-extrativista. Para DaMatta (1997), o Brasil uma sociedade sui generis, no sentido de que apresenta mltiplos eixos ideolgicos, como a hierarquia e o individualismo, sem que sejam hegemnicos e competitivos, mas complementares. Nesse ambiente se desenrola o dilema brasileiro, ou seja, a tenso permanente entre as categorias de indivduo e pessoa. As organizaes brasileiras possuem caractersticas peculiares em relao a organizaes de outras culturas ou pases e refletem os valores culturais da sociedade maior. Os valores culturais so transmitidos para as pessoas pelo processo

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de socializao e consolidados com sua prtica social no cotidiano das instituies sociais como famlia, escola, religio e nas organizaes. Pesquisas e estudos comprovam a similaridade de algumas caractersticas presentes na cultura brasileira e refletidas nas culturas organizacionais. Entre eles, cita-se os de Freitas (1997), Lodi (1993) e Coda (1997). Freitas (1997:44) desenvolveu um estudo com o objetivo de levantar traos brasileiros presentes nas organizaes, que viriam a auxiliar no processo de anlise organizacional, e salientou cinco deles como representantes mais marcantes:
O primeiro seria a hierarquia, que se traduz atravs de uma tendncia centralizao do poder dentro dos grupos sociais; o segundo seria o personalismo, que se traduz atravs de passividade e aceitao dos grupos inferiores; o terceiro trao seria a malandragem, que se traduz atravs da flexibilidade e adaptabilidade como meio de navegao social e do jeitinho; o quarto seria o sensualismo e o quinto trao seria o do aventureiro, que se traduz em pessoas mais sonhadoras do que disciplinadas e com uma tendncia averso ao trabalho manual ou metdico.

Em conseqncia do modo de funcionamento das organizaes brasileiras, o trabalhador tambm desenvolveu uma forma particular de lidar com o trabalho. Lodi (1993:123), a partir de uma pesquisa realizada, relata que encontrou alguns traos do tipo social do brasileiro como trabalhador:
Alguns traos do tipo social do brasileiro que ajudam a compreend-lo trabalhando so: bondade e hospitalidade; culto da personalidade; dificuldade de obedincia; falta de coeso social; aventura e imprevidncia; falta de culto ao trabalho; falta de controle e acompanhamento; cultura ornamental, cordialidade, afetividade e irracionalidade; falta de objetividade; religiosidade intimista, docilidade e resignao; sobriedade diante da riqueza; individualismo e respeito pelas chefias carismticas.

Coda (1997) realizou um estudo em vrias empresas brasileiras e concluiu que, sob a tica dos trabalhadores, as organizaes brasileiras sequer esto conseguindo tornar claro e praticar uma gesto que seja transparente e compatvel com seu prprio funcionamento. Os gerentes e chefes foram freqentemente criticados, de modo que poderia configurar uma crise de liderana e de projeto organizacional, o que aumentaria o desafio de mobilizar funcionrios para a mudana e o aperfeioamento organizacional. A dificuldade de os gerentes e chefes desenvolverem uma identidade coerente com seu discurso tambm foi levantada por um estudo realizado por Spink (1997), em que ficou claro o distanciamento entre o discurso adotado e a prtica desempenhada.

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Pode-se concluir que os diversos trabalhos anteriormente citados possuem um carter complementar, na medida em que cada um deles traz tona alguma caracterstica do que se convencionou chamar de cultura brasileira. Dentro de cada enfoque, cada autor contribuiu com sua tica para um tema to vasto e complexo, que est longe de possuir um carter definitivo, at porque a realidade social se transforma a cada dia e, com ela, as prticas sociais, suas representaes, seus discursos e sua cultura tambm so modificados.

As organizaes e a cultura organizacional


As organizaes esto inseridas dentro de um ambiente e interagem com ele, recebendo dele influncias e influenciando-o. As pessoas que atuam nas organizaes so agentes que contribuem para esse intercmbio constante, sendo seus valores componentes para a formao da cultura da organizao. Smircich (1983) compreende a organizao como um organismo adaptativo que existe por meio de processos de trocas com o ambiente. Na viso da autora, a organizao tambm um sistema de conhecimento. A noo de organizao repousa sobre a rede de significados subjetivos que os membros partilham e que parecem funcionar de uma maneira regular. As organizaes so realidades sociais construdas de forma compartilhada. Morgan (1996:36) salienta que
a estrutura organizacional, regras, polticas, objetivos, misses, descries de cargos e procedimentos operacionais padronizados desempenham uma funo interpretativa... atuam como pontos primrios de referncia para o modo pelo qual as pessoas pensam e do sentido aos contextos nos quais trabalham.

Para Morgan, toda organizao est inserida em um espao cultural e social e este espao que determina como a organizao ser administrada. Toda organizao recebe influncia do contexto cultural onde se insere. As organizaes so instrumentos criados para atingirem outros fins. A organizao depende das pessoas para atingir seus objetivos. por meio da interao entre as pessoas que se definem os propsitos das organizaes. por isso que as idias sobre tarefas, metas, propsitos e objetivos se tornaram conceitos organizacionais to fundamentais. A atribuio do termo cultura, para uma organizao, relativamente recente. O termo cultura organizacional apareceu, primeiramente, na literatura de lngua inglesa nos anos 1960, como sinnimo de clima. O equivalente cultura corporativa, usado nos anos 1970, ganhou popularidade aps a publicao do livro,

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com o mesmo ttulo, de Terrence Deal e Allan Kennedy, em 1982. Desde ento, a literatura tcnica especfica vem utilizando o termo. Apesar disso, no h concordncia quanto ao conceito do termo utilizado, no existindo nenhuma definio clssica ou bsica para os conceitos. No entanto, algumas caractersticas surgem repetidamente nas obras de vrios pesquisadores. Vrios autores concordam que cultura organizacional historicamente determinada, relacionada com os contedos que os antroplogos estudam, socialmente construda, difcil de ser modificada. Entre eles pode-se citar Chanlat (1995) e Morgan (1996). Segundo Mintzberg e colaboradores (2000), a cultura organizacional a base da organizao. So as crenas comuns que se refletem nas tradies e nos hbitos, bem como em manifestaes mais tangveis histrias, smbolos, ou mesmo edifcios e produtos. Para o autor, a fora de uma cultura est em legitimar as crenas e os valores compartilhados entre os membros de uma organizao. A cultura organizacional no existiria sem as pessoas. A cultura organizacional um conceito essencial construo das estruturas organizacionais. Percebe-se, ento, que a cultura de uma organizao ser um conjunto de caractersticas que a diferencia em relao a qualquer outra. A cultura assume o papel de legitimadora do sistema de valores, expressos atravs de rituais, mitos, hbitos e crenas comuns aos membros de uma organizao, que assim produzem normas de comportamento genericamente aceitas por todos.

4. Diferentes abordagens em cultura organizacional


A relao entre cultura e organizaes vista de diversas formas pelos especialistas e, dependendo de sua formao ou enfoque, as abordagens da cultura nas organizaes realizada de um modo peculiar. Para Fleury (1989), possvel distinguir trs tipos de postura com referncia investigao dos fenmenos culturais das organizaes. A primeira seria a empiricista, ou do fotgrafo social, e implica considerar a sociedade como a somatria de indivduos e a cultura como a somatria de opinies e comportamentos individuais. A segunda seria a do antroplogo, em que o pesquisador penetra na vida organizacional como observador. A terceira seria do clnico ou terapeuta, que tem a organizao como cliente ou objeto de estudo, e busca obter insights que auxiliaro na resoluo de queixas por ela apresentadas. J Dupuis (apud Chanlat, 1996) divide as diversas abordagens em trs grupos. Viso gerencial. Considera que a cultura mais uma das caractersticas que a organizao possui. Trata-se de uma viso instrumental que v a cultura como algo que pode ser manipulado pelos dirigentes da organizao de acordo com a sua vonta-

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de. Vrios autores que trabalham nesta abordagem vem a cultura como uma varivel quantificvel e manipulvel. Viso antropolgica, sistmica fechada. A cultura pode ser vista como um sistema de idias, significaes ou conhecimento encontrados em toda a sociedade. Alguns pesquisadores dessa viso associam a cultura da empresa sua histria e aos seus fundadores. Enfatizam o cdigo, mas so criticados por esquecerem os contedos e as prticas dos atores sociais. A organizao vista como um sistema fechado, desconsiderando o contexto social global. Viso antropolgica, sistmica aberta. Considera que a cultura est presente em toda organizao, sem que haja uma cultura prpria, especfica. Smircich (1983) e Morgan (1996) dizem que organizaes so fenmenos socioculturais. Baseiam-se na antropologia etnogrfica, que v a cultura como um sistema sociocultural. A organizao vista como um sistema aberto, inserida em um contexto global que interfere. Para pesquisadores dessa abordagem, existem cinco processos que interferem na cultura organizacional: adaptao societal ou cultura nacional; presses institucionais; comunidades profissionais; confrontaes e aprendizagem cultural. A cultura organizacional no determinada pelo ambiente, ela se estrutura pelo jogo de atores que agem na organizao e o fazem num ambiente de mltiplas interaes. Sob esse prisma, no h como manipular a cultura, mas sim acompanhar o seu processo de desenvolvimento, uma vez que esta vista como dinmica, em constante mutao, portanto. Uma outra abordagem da cultura organizacional a proposta por Frost (1991), em que trs grandes perspectivas dominaram a pesquisa em cultura organizacional: integrao, diferenciao e fragmentao. A perspectiva integrativa retrata a cultura predominantemente em termos de consistncia. Em suma, os estudos escritos, desde uma perspectiva integrativa, definem cultura em termos de clareza e valores constantes, interpretaes e/ou assunes que so demonstrados na base da organizao. Para a extenso, que inclui inconsistncias, conflito, ambigidade ou mesmo diferenciao subcultural, quando aparecem, esses estudos so vistos como uma evidncia da ausncia de uma cultura organizacional. Em contraste, estudos congruentes com a perspectiva de diferenciao retratam manifestaes culturais como predominantemente inconsistentes entre si. De acordo com esses estudos, para a extenso que o consenso emerge, este ocorre apenas em nvel de subculturas. No grau de anlise organizacional, subculturas diferenciadas podem coexistir em harmonia, conflito ou indiferena entre si. Sob o ponto de vista da diferenciao, subculturas so como ilhas de claridade, e a ambigidade levada para alm de suas fronteiras. A perspectiva da fragmentao v a ambigidade como um aspecto inevitvel da vida contempornea. Esses estudos focalizam predominantemente a experin-

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cia e expresso de ambigidade nas culturas organizacionais. Consistncias claras ou inconsistncias claras so raras. De acordo com esse ponto de vista, consenso e dissenso coexistem num padro de constante flutuao influenciado por mudanas (por exemplo, nos eventos, ateno, salincia e mudanas cognitivas). Qualquer manifestao cultural pode ser e interpretada por uma multiplicidade de modos. Nenhuma viso clara da organizao ou consenso entre subculturas se estabiliza quando a cultura vista a partir de um ponto de vista de fragmentao. Estudos recentes, como o de Cavedon e Fachin (2000), mostram que perfeitamente possvel a abordagem conjunta dessas trs perspectivas apontadas por Frost, pois promovem uma integrao das diferentes significaes culturais que existem nas organizaes. Alm das abordagens anteriormente citadas, duas devem ser salientadas por sua importncia, a de Schein e a de Hofstede.

5. A cultura organizacional em Schein e Hofstede


Ao se discutir abordagens em cultura organizacional, duas delas devem ser salientadas: a de Schein, que enfatiza a cultura organizacional como o resultado da dinmica de uma determinada organizao e a de Hofstede, que considera a cultura organizacional como o resultado de uma dinmica cultural maior da sociedade na qual esta organizao se insere. Para Schein (1985:247) preciso adotar um modelo de cultura que faa justia ao que o conceito conota e que possa ter utilidade em outros campos. Para ele,
cultura um padro de suposies bsicas demonstradas; inventadas, descobertas ou desenvolvidas por um dado grupo; que ensina a lidar com seus problemas externos de adaptao e internos de integrao; que funcionou bem o bastante para ser considerado vlido e, ainda, para ser ensinado aos novos membros do grupo como a forma correta de perceber, pensar e sentir em relao queles problemas.

Dessa definio decorre que a cultura de um dado grupo refletir o que aquele grupo aprendeu atravs da resoluo de problemas particulares no decorrer de sua prpria histria. Geralmente os valores so baseados nos valores e crenas dos fundadores daquele grupo, se o grupo tem sucesso, e o processo se repete: o que originalmente eram os valores e crenas dos fundadores se torna vlido nas experincias do grupo. Esse processo inicia-se normalmente com as crenas e valores preditivos sobre como as coisas so (crenas) e como deveriam ser (valores). A validao dos valores

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ocorre tanto externa quanto internamente. Os valores assumidos ganham estabilidade, em parte, pelo fato de que eles fornecem significado, estrutura e previsibilidade aos membros do grupo. Para Schein (1985), os nveis em que a cultura pode ser analisada distribuemse em trs, sendo o primeiro o nvel dos artefatos, em que os rituais, os smbolos, as estruturas e os processos organizacionais visveis representam os fatores mais importantes de serem observados; o segundo nvel seria o dos valores compartilhados, em que as estratgias, metas e filosofias ganhariam o destaque; e, em terceiro lugar, o nvel das suposies bsicas subjacentes, em que as crenas, as percepes e os sentimentos inconscientes e enraizados representariam os dados a serem analisados. Conforme Schein (1985), a cultura propriedade de um determinado grupo humano e esses grupos ou organizaes precisam lidar com dois tipos fundamentais de assuntos. Esses assuntos se referem adaptao externa e integrao interna. Os grupos lidam com esses assuntos nos nveis comportamental, cognitivo e emocional. A definio de Schein considerada de certo modo limitada na medida em que no considera o contexto global no qual o grupo ou a organizao em questo est inserida. O conceito de Hofstede mais abrangente, visto que releva aspectos da sociedade em que a organizao est inserida. Ele afirma no ser possvel compreender a cultura de uma organizao sem conhecer o contexto em que ela se insere. Todo ser humano de fato o socializado de determinado meio, no se pode tornar inteligvel a dinmica humana nas organizaes sem conhecer a cultura e a sociedade na qual ela se insere (Hofstede, 1994:180). Hofstede (1994) realizou um estudo comparativo levantando dados sobre alguns aspectos que ele considera importantes e determinantes na formao dos traos culturais em organizaes de vrios pases, entre eles o Brasil. Esse estudo obteve uma repercusso mundial, pelo fato do autor ter conseguido levantar dados sobre diferentes culturas, considerando alguns pontos para comparao. Em relao cultura do pas, seis categorias foram consideradas: a distncia do poder, que poderia ser grande ou pequena; a tendncia a ser coletivista ou individualista, em que se observaram aspectos de normas gerais, famlia, escola, local de trabalho, polticas e idias; a orientao ser masculina ou feminina; a maneira de lidar com a incerteza de modo forte e fraco e os aspectos de normas gerais como famlia, escola, local de trabalho, poltica e idias; e, finalmente, orientao a mdio ou longo prazos. Em relao s organizaes, o estudo levantou seis variveis diferenciadoras: a primeira considerava a orientao para processo ou para resultados; a segunda, a orientao para o trabalhador ou para o trabalho; a terceira, se ela era uma empresa profissional ou paternalista; a quarta, se era sistema aberto ou fechado; a quinta, se utilizava controles rgidos ou relaxados e a sexta se voltava-se para normas ou pragmatismo.

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Considerando as organizaes brasileiras, Hofstede levantou como traos trs aspectos: coletivista, grande distncia do poder e a evitao da incerteza. Nas organizaes h uma tendncia para uma interao social intensa e um envolvimento ativo dos dirigentes superiores, geralmente autocrticos. Pode-se observar que esses traos levantados no estudo de Hofstede tambm figuram entre os resultados de outras pesquisas realizadas em organizaes brasileiras, o que refora a necessidade de se considerar os aspectos culturais da sociedade em que a organizao se insere para compreender a cultura organizacional. Tanto a abordagem de Schein como a de Hofstede podem ser consideradas como uma postura de antroplogo, segundo a diviso de Fleury, na medida em que ambos penetram na vida organizacional. A partir da viso de Chanlat, no entanto, delimita-se uma diferenciao, pois a abordagem de Schein considerada uma viso antropolgica sistmica fechada por no considerar o contexto social em que a organizao se insere, e a abordagem de Hofstede considerada uma viso antropolgica sistmica aberta, por considerar tais fatores. Segundo as perspectivas propostas por Frost, a abordagem de Schein estaria de acordo com a perspectiva integrativa, na medida em que trabalha com valores constantes, clareza e onde os conflitos so vistos como ausncia de uma cultura organizacional. J a abordagem de Hofstede estaria dentro da perspectiva de fragmentao, ao passo que considera os conflitos como partes integrantes da dinmica organizacional, em que tanto consenso como dissenso coexistem numa constante flutuao, influenciados por mudanas. Neste artigo, a orientao de base emprega preferencialmente a abordagem de Hofstede pelo fato de considerar que a abordagem sistmica aberta amplia o espectro para a compreenso da cultura organizacional. Como o foco deste artigo se volta para as organizaes pblicas, necessrio conceitu-las antes de abordar os aspectos de sua cultura organizacional. Outro aspecto que deve ser salientado o uso do termo organizaes pblicas, que no sentido lato, referindo-se ao seu carter de organizao gerida pelo poder pblico, devendo ser resguardadas as especificidades regionais, e cuidando para que as caractersticas aqui apresentadas sejam consideradas dentro do contexto maior, visando no incorrer em generalizaes inadequadas.

6. Histrico das organizaes pblicas no Brasil


Pimenta (1998) afirma que at o sculo XIX o Estado brasileiro pode ser caracterizado como um Estado patrimonialista (para Martins, 1997, o Estado patrimonialista a cultura de apropriao daquilo que pblico pelo privado), devido sua pequena

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participao na economia e na ordem social do pas. Mesmo com o incio da Repblica em 1889, quando ocorreram alteraes significativas no processo poltico de deteno do poder, que deixou de ser centralizado por um imperador e passou a ser disputado pelas oligarquias locais, o perfil das aes do Estado no mudou significativamente. Segundo o mesmo autor, essas condies se estenderam at a dcada de 1930, com o incio da acelerao do processo de industrializao brasileiro, quando o Estado passou por uma transformao profunda, surgindo como um Estado intervencionista, que para Ferreira (1999) significa aquele governo onde o ato do poder central destinase a impor medidas necessrias a manter a integridade da Unio, quando algum dos seus membros est submetido anormalidade grave e que prejudique o funcionamento da Federao. Essas transformaes passaram a induzir o crescimento econmico, ao mesmo tempo que apoiaram a profissionalizao do funcionamento e a expanso das organizaes burocrticas pblicas. Foi nesse perodo que surgiram as primeiras caractersticas do Estado brasileiro como Estado do bem-estar, com a criao de novas reas de atuao, novas polticas e novos rgos, tais como o Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio e o Ministrio da Educao e Sade Pblica. Martins (1997:174-175) afirma que
do ponto de vista das organizaes pblicas, essa fase (dcada de 1930) no implicou uma maior demanda sobre a administrao pblica, nem registrou esforos sistemticos de reforma administrativa, seno reestruturaes ministeriais prprias da atividade governamental do Imprio e da implantao do federalismo desconcentrado da Repblica Velha.

Segundo Marcelino (2003), foi no perodo entre 1930 e 1945 que se desenvolveram aes de renovao e inovao do poder governamental. As premissas fundamentais eram a reforma do sistema de pessoal, a implantao e simplificao de sistemas administrativos e das atividades de oramento, para promover eficincia administrao pblica. Denota-se que a caracterstica mais marcante desse perodo foi a reforma dos meios, ou seja, das atividades de administrao geral, em detrimento da reforma dos fins, isto , das atividades substantivas. Conforme afirma Marcelino (2003), o impulso reformista entrou em colapso aps 1945, com a queda do Estado Novo, regime autoritrio implantado por Getlio Vargas em 1937. A falncia ocorreu devido reforma ter obedecido a uma orientao autocrtica e impositiva por ocorrer num perodo ditatorial (1937-45), como j foi citado anteriormente, o que contribuiu para que a administrao assumisse caractersticas de um sistema fechado. Somente em 1952 esboou-se um novo ciclo, que se estendeu

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por 10 anos, durante os quais se realizaram estudos e se elaboraram projetos que no chegaram, entretanto, a se concretizar. Para Marcelino (2003), na dcada de 1960 consolidava-se o modelo chamado administrao para o desenvolvimento, voltado fundamentalmente para a expanso da interveno do Estado na vida econmica e social, para a substituio das atividades de trabalhadores estatutrios por celetistas e para a criao de entidades da administrao descentralizada para realizao da interveno econmica do Estado. O clima poltico-institucional dos governos autoritrios gerou um modelo organizacional no pas que se caracterizou pela centralizao de um complexo aparelho burocrtico. Ainda, segundo o mesmo autor, o desafio dos anos 1980 era instalar sistemas administrativos que pudessem acelerar o desenvolvimento e possibilitar ao pas o uso efetivo de seus recursos. No entanto, o complexo processo de reforma administrativa vincula-se ao contexto econmico, social, poltico e cultural do pas, no podendo, dessa forma, ser enfatizado somente sob os aspectos legal e tcnico. Nota-se que diante dos desafios dos anos de 1980, enfrentados pelo Estado, a Constituio promulgada em 1988, segundo Pimenta (1998), paradoxalmente criou uma srie de direitos e garantias aos trabalhadores de organizaes pblicas, que vieram sobrecarregar as despesas do Estado. o caso da estabilidade dos trabalhadores, da obrigatoriedade de implantao do regime jurdico na rea de pessoal, que aumentou os seus direitos e garantias em organizaes pblicas, e da igualdade de vencimentos para cargos assemelhados, entre outros. De acordo com Carbone (2000), a histria da administrao pblica no Brasil ainda muito recente. Se no muito comparada a outras culturas, suficiente para gerar um modus operandi prprio. No Brasil, os trabalhadores de organizaes pblicas sempre necessitaram possuir habilidades diplomticas nas suas relaes de trabalho, para no provocarem divergncias com a administrao pouco competente dos gestores. Nas organizaes pblicas, so as relaes de estima e os jogos de influncia os verdadeiros indicadores de poder no Brasil. Segundo Castor e Jos (1998), a histria da administrao brasileira uma repetio montona da luta entre duas foras: de um lado, uma burocracia formalista, ritualista, centralizadora, ineficaz e adversa s tentativas peridicas de modernizao do aparelho do Estado, aliada aos interesses econmicos retrgrados e conservadores, embora politicamente influentes; de outro, as correntes modernizantes da burocracia e seus prprios aliados polticos e empresariais. A primeira quer perpetuar seu controle social e seus privilgios por meio da centralizao burocrtica, de natureza conservadora e imobilista. As foras modernizantes, por seu turno, industrializadas e abertas ao exterior, exigindo novas misses para o Estado, principalmente na rea de ampliao da infra-estrutura econmica e social, hoje apontam para a globalizao e o liberalismo.

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De um lado tem-se a burocracia em seu sentido corporativo, centralizadora e, portanto, contrria s mudanas na organizao e nas formas de operar do aparelho do Estado; e de outro, as foras inovadoras, que, no raramente, encontram muita dificuldade para implementar de maneira efetiva projetos de reforma. Essas foras inovadoras procuram introduzir, nas organizaes pblicas, uma cultura de flexibilidade e de gesto empreendedora que permita s organizaes pblicas atuarem de forma eficiente, num mundo de rpidas transformaes. De acordo com Castor e Jos (1998), a elevada autonomia operacional concedida s organizaes pblicas logo incorre em privilgios corporativistas, prticas de favorecimento e de clientelismo, quando no de exerccio duvidoso do cargo. Por isso, entre as demandas das organizaes pblicas, a principal que todos devem considerar a tentativa de transformao da cultura imposta a elas desde o princpio da criao do servio pblico. Isso fica evidente quando Guimares (2000:127) afirma que no setor pblico, o desafio que se coloca para a nova administrao pblica como transformar estruturas burocrticas, hierarquizadas e que tendem a um processo de insulamento em organizaes flexveis e empreendedoras. O mesmo autor afirma que essa transformao s possvel quando ocorrer uma ruptura com os modelos tradicionais de administrao dos recursos pblicos e introduzir-se uma nova cultura de gesto.

7. Conceituando e caracterizando as organizaes pblicas


Dias (1998) afirma que as organizaes pblicas tm como objetivo prestar servios para a sociedade. Elas podem ser consideradas como sistemas dinmicos, extremamente complexos, interdependentes e inter-relacionados coerentemente, envolvendo informaes e seus fluxos, estruturas organizacionais, pessoas e tecnologias. Elas cumprem suas funes, buscando uma maior eficincia da mquina pblica e um melhor atendimento para a sociedade. Segundo Dussault (1992:13),
as organizaes de servios pblicos dependem em maior grau do que as demais do ambiente sociopoltico: seu quadro de funcionamento regulado externamente organizao. As organizaes pblicas podem ter autonomia na direo dos seus negcios, mas, inicialmente, seu mandato vem do governo, seus objetivos so fixados por uma autoridade externa.

Percebe-se que as organizaes pblicas so mais vulnerveis interferncia do poder poltico, pois so geridas pelo poder pblico. Elas, tambm, tm a

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misso de prestar servios sociedade. Evidentemente, esta prestao de servios est, habitualmente, em contradio com a limitao dos recursos recebidos por elas. E, quando h recursos disponveis, eles tendem a depender da deciso poltica e das flutuaes da capacidade econmica do Estado. Para Gaster (1999), a baixa qualidade dos servios pblicos gera e perpetua uma baixa expectativa em relao ao que pode ser oferecido, tanto por usurios quanto por prestadores de servios, contribuindo, assim, para gerar um ciclo vicioso de insatisfao e frustrao de gerentes e usurios. Nota-se que as organizaes pblicas so sistemas complexos devido ao alto ndice de burocracia existente no seu funcionamento, isto , o tipo de regulamento desenvolvido na burocracia estatal tende a ser aplicado a qualquer organizao pblica. Dessa maneira, as condies e a organizao do trabalho tendem a uniformizar-se no setor pblico, ou seja, os trabalhadores das organizaes pblicas tendem a encontrar-se em idnticas situaes laborais e de organizao do trabalho, proporcionadas pela burocracia estatal, uma vez que os seus dirigentes so responsveis perante uma autoridade externa organizao pblica, gerando, assim, uma tendncia centralizao das decises. As organizaes pblicas mantm as mesmas caractersticas bsicas das demais organizaes, acrescidas, entretanto, de algumas especificidades como: apego s regras e rotinas, supervalorizao da hierarquia, paternalismo nas relaes, apego ao poder, entre outras. Tais diferenas so importantes na definio dos processos internos, na relao com inovaes e mudana, na formao dos valores e crenas organizacionais e polticas de recursos humanos. De acordo com Carbone (2000), as caractersticas da organizao pblica que dificultam a sua mudana so as seguintes:
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burocratismo excessivo controle de procedimentos, gerando uma administrao engessada, complicada e desfocada das necessidades do pas e do contribuinte; autoritarismo/centralizao excessiva verticalizao da estrutura hierrquica e centralizao do processo decisrio; averso aos empreendedores ausncia de comportamento empreendedor para modificar e se opor ao modelo de produo vigente; paternalismo alto controle da movimentao de pessoal e da distribuio de empregos, cargos e comisses, dentro da lgica dos interesses polticos dominantes; levar vantagem constante promoo da punio queles indivduos injustos, obtendo vantagens dos negcios do Estado;

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reformismo desconsiderao dos avanos conquistados, descontinuidade administrativa, perda de tecnologia e desconfiana generalizada. Corporativismo como obstculo mudana e mecanismo de proteo tecnocracia.

Um ponto fundamental ao planejamento e gesto pblica, levantado por Martelane (1991), a presena de dois corpos funcionais com caractersticas nitidamente distintas: um permanente e outro no-permanente. O corpo permanente formado pelos trabalhadores de carreira, cujos objetivos e cultura foram formados no seio da organizao, e o no-permanente composto por administradores polticos que seguem objetivos externos e mais amplos aos da organizao. O conflito entre eles acentuado pela substituio dos trabalhadores no-permanentes, que mudam a cada novo mandato. Schall (1997) afirma que essa descontinuidade administrativa um dos pontos que mais diferenciam a organizao pblica da privada, conferindo s organizaes pblicas caractersticas especficas, que tambm podem ser aplicadas realidade brasileira, como:
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projetos de curto prazo cada governo s privilegia projetos que possa concluir em seu mandato, para ter retorno poltico; duplicao de projetos cada novo governo inicia novos projetos, muitas vezes quase idnticos, reivindicando a autoria para si; conflitos de objetivos conflito entre os objetivos do corpo permanente e do no-permanente, o que pode gerar pouco empenho em relao aos procedimentos que vo contra interesses corporativos cincia de que a chefia logo ser substituda; administrao amadora administrao feita por indivduos com pouco conhecimento da histria e da cultura da organizao e, muitas vezes, sem o preparo tcnico necessrio predomnio de critrios polticos em detrimento da capacidade tcnica ou administrativa dos nomeados.

Alguns problemas de ajustes em relao ao trabalhador permanente so atribudos por Pereira (1996:20) quando afirma que
no Brasil a extenso da estabilidade a todos os servidores pblicos, ao invs de limit-la a apenas s carreiras onde se exerce o poder de Estado, e o entendimento dessa estabilidade de uma forma tal que a ineficincia, a desmotivao, a falta de disposio para o trabalho no pudessem ser punidas com a demisso, implicaram em um forte aumento da ineficincia do servidor pblico.

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Ainda segundo o mesmo autor, outro ponto fundamental gerado pela estabilidade o aumento dos custos pblicos, que impede a adequao dos quadros de trabalhadores s reais necessidades do servio, tanto em termos de quantidade quanto de especializao tcnica, inviabilizando, ao mesmo tempo, a implantao de um sistema de administrao eficiente, baseado em incentivos e punies. Johnson (1996) afirma que o fato de a propriedade ser pblica torna frgeis, complexos e lentos vrios processos que se podem apresentar muito simples e dinmicos na organizao privada, cujos objetivos so mais claros e o foco do controle externo uma pequena frao daquele exercitado sobre uma organizao financiada pela sociedade. Os autores acrescentam ainda que o controle pblico tem influncia no planejamento e na gesto. Esse controle, de forte conotao poltica, o nico caminho para o equilbrio das foras sociais. Nas organizaes controladas pelo governo h a predominncia dos processos polticos, que muitas vezes oneram de vrias formas os processos operacionais e administrativos ou, mesmo, se opem a eles. Shepherd e Valencia (1996) afirmam que as situaes que dificultam a administrao de organizaes pblicas so:
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a administrao pblica oferece, principalmente, servios dos quais ela detm o monoplio, o que propicia que sejam produzidos de maneira ineficiente; o controle dos eleitores sobre os polticos normalmente imperfeito, sendo que organizaes polticas destinadas a representar os eleitores dificilmente trabalham sem atrito; a dificuldade dos polticos em controlar os funcionrios, e definir e medir com exatido os resultados da administrao pblica.

Essas caractersticas, peculiares s organizaes pblicas, tornam-se um grande empecilho para a implantao de inovaes tecnolgicas, pois elas, em geral, so processos longos e que requerem um tempo de desenvolvimento e aperfeioamento, dificilmente restringindo-se a um nico mandato governamental. Pesquisa realizada por Vaitsman (2001) entre os anos de 1997 e 1998, com trabalhadores de um hospital pblico do Rio de Janeiro, teve como objetivo investigar o gerencialismo, a cultura, as representaes, os valores e as expectativas entre os trabalhadores pblicos de sade. Pretendia verificar se existia algum tipo de defesa corporativa sobre a estabilidade dos trabalhadores pblicos. A estabilidade pode adquirir vrios significados, dependendo da situao ou do contexto ao qual se refere. A leitura dos dados demonstrou que, para a maioria dos entrevistados, a estabilidade consistiu na princi-

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pal razo para a entrada no servio pblico. Como representao social, porm, a estabilidade j no tem significado positivo entre os trabalhadores. Pode-se dizer mesmo que inexiste uma defesa da estabilidade como um princpio ideativo, pelo contrrio, nas vrias categorias profissionais dos participantes da pesquisa h uma noo associada a descompromisso, desmotivao e mau desempenho. Ainda que grande parte dos entrevistados tenha avaliado negativamente a estabilidade do ponto de vista de suas conseqncias para o desempenho no trabalho, a pesquisa revela que ningum quer abdicar dessa condio. Isto se explica no apenas pelo prprio fato de consistir em direito adquirido, mas tambm pela desconfiana que predomina entre os trabalhadores em relao manuteno e/ou cumprimento das regras do jogo e ao efetivo exerccio da meritocracia no setor pblico, o que costuma ser atribudo de forma generalizada poltica. Ainda em relao pesquisa, quando perguntados sobre as mudanas no setor pblico, 41% consideraram que as mudanas no do certo por causa dos interesses polticos e 40% que podem melhorar o setor. Se, por um lado, as respostas confirmaram a representao negativa em relao a tudo aquilo que associado poltica, por outro, elas mostram que uma parte dos servidores cr em mudanas. De acordo com a pesquisa, ao serem perguntados sobre Quem costuma se dar bem no servio pblico?, a maioria dos trabalhadores pblicos apontou quem tem padrinho poltico, ou seja, ainda que o mrito desempenho profissional e a qualificao tcnica capacitao profissional sejam valores incorporados e aspirados, predomina a opinio de que, na prtica, os que tm padrinho poltico so mais bem-sucedidos. Ainda que exista, entre os trabalhadores, aspiraes e atitudes universalistas, a isso no corresponde crena de que as regras do jogo sejam as mesmas para todos, o que provavelmente tem implicaes negativas do ponto de vista da formao de um ethos de envolvimento e comprometimento com o servio pblico. A autora da pesquisa concluiu que as aspiraes de meritocracia e competncia tcnica, amplamente difundidas entre os servidores, so parte da gramtica universalista que certamente est presente e rege as relaes de trabalho em uma rea envolvendo atividades de alta complexidade e especializao. O setor pblico percebido como um terreno onde predominam o apadrinhamento poltico, as relaes de favorecimento pessoal e os privilgios que contornam as normas formalmente institudas. O sentimento de iniqidade e injustia, bem como a incongruncia entre o discurso e as prticas oficiais, produz frustrao em relao aos projetos pessoais e profissionais, levando desmotivao e dificultando a formao de expectativas positivas quanto s possibilidades de mudana.

8. Concluses
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importante salientar que os traos e caractersticas da cultura organizacional de organizaes pblicas aqui apresentados no se aplicam necessariamente a todas as organizaes pblicas no Brasil, no devendo ser, portanto, generalizados a priori. Isso se deve ao fato de que um artigo no poderia ter essa pretenso, e tambm pelo fato de que existem vrias organizaes pblicas no Brasil com gesto profissionalizada, alto investimento em tecnologia e com resultados surpreendentes, o que se buscou foi levantar traos sobre a representao que se relaciona a organizaes pblicas em geral no Brasil, se que esse termo se aplica. Retomando o objetivo deste artigo que foi apresentar e discutir conceitos e abordagens que contribuam para a compreenso de aspectos e traos da cultura organizacional de organizaes pblicas no Brasil, pode-se afirmar que foi alcanado no sentido de que tornou-se possvel caracteriz-la. O desenho organizacional pblico, na realidade brasileira, normalmente com formas bastante complexas e nveis hierrquicos mltiplos. Essa estrutura demonstra um paternalismo que gera um alto controle de movimentao de pessoal e da distribuio de empregos, cargos e comisses dentro da lgica dos interesses polticos dominantes. Outra caracterstica marcante que so estruturas altamente estveis, que resistem de forma generalizada a mudanas de procedimentos e implantao de novas tecnologias. A cultura da interferncia poltica e administrativa vigente pode ser caracterizada como predominantemente regida por um governo de poucas pessoas e patrimonialista e, tambm, burocrtica e corporativa. esta cultura que orienta a prtica de gesto das organizaes pblicas. Foi possvel levantar traos especficos que a caracterizam, devendo ser salientados: o burocratismo, a interferncia poltica externa organizao, o autoritarismo centralizado, o paternalismo, a averso ao empreendedorismo, e a descontinuidade da gesto, que leva ao reformismo projetos de curto prazo com conflitos de objetivos e gesto nem sempre profissionalizada. A cultura de organizaes pblicas leva essas mesmas organizaes a burocracias pblicas tradicionais que alm de terem se tornado complexas, com caractersticas centralizadoras e estruturas rgidas, no tm sido orientadas para o atendimento das necessidades dos cidados, ou para a eficcia e efetividade. Para tanto, difundem-se no setor pblico inovaes consideradas exitosas no setor empresarial, sem que se considerem objetivos e valores predominantes na administrao pblica. Os traos da cultura de organizaes pblicas antes descritos influenciam os seus trabalhadores, que tendem a encontrar-se em idnticas situaes laborais e de organizao do trabalho proporcionadas pela burocracia estatal, uma vez que os seus dirigentes so responsveis perante uma autoridade externa organizao pblica, gerando, assim, uma tendncia centralizao das decises. Existem algumas especificidades como: apego s regras e rotinas, supervalorizao da hierarquia, paternalismo nas relaes, apego ao poder, entre outras. Tais diferenas so importantes na

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definio dos processos internos, na relao com inovaes e mudana, na formao dos valores e crenas organizacionais e polticas de recursos humanos. Sabe-se que a cultura tende a se perpetuar, e que s pode ser transformada por meio de um processo de construo social. Com as caractersticas acima descritas, e atuando em um contexto globalizado, os resultados das organizaes pblicas no Brasil deixam a desejar e podem ter sua continuidade ameaada. Os projetos para mudanas e intervenes, caso sejam de interesse do poder pblico, que deveria representar as aspiraes da sociedade organizada, deveriam necessariamente abordar aspectos estruturais, normativos e enfocar os trabalhadores, com sensibilizaes e com mecanismos que assegurassem a continuidade dos projetos, pois s por meio das pessoas se transforma uma sociedade.

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