1

Poder constituinte derivado

Mauricio Jorge Pereira da Mota
Doutor em Direito Civil pela UERJ. Professor da UERJ (graduao e ps-graduao).
Procurador do Estado do Rio de Janeiro.

RESUMO: O texto traduz, no correr de suas partes diversas, a preocupao de delimitar os
contornos do poder constituinte derivado no ordenamento jurdico brasileiro e de avaliar o
seu alcance e os seus limites. O elemento norteador de sua sistemtica a preocupao com a
eficcia social dos direitos fundamentais Seu pressuposto bsico foi o da necessidade de se
conhecer mais a fundo no s a doutrina corrente acerca dessa questo mas sobretudo,
como esta, modernamente, dentro da nova relevncia principiolgica dos direitos
fundamentais, vm sendo entendida e reelaborada pela prtica criadora da doutrina dos
sistemas jurdicos estrangeiros, na medida do possivelmente comparvel.

PALAVRAS-CHAVE: Poder constituinte originrio Poder constituinte derivado Clusulas
ptreas Emenda constitucionalCdigo Civil de 2002


SUMRIO: 1. Poder constituinte originrio e poder constituinte derivado 2. Limites
do poder constituinte derivado 3. Emendas constitucionais e direitos fundamentais
4. Concluso 5. Referncias.








2
1. Poder constituinte originrio e derivado


Para estabelecermos com preciso o contorno da noo de poder
constituinte derivado essencial delimitarmos com preciso as distines, quanto
extenso dos poderes, entre poder constituinte originrio e poder constituinte
reformador ou derivado.
O poder constituinte originrio um poder inicial, autnomo e
incondicionado. Ele inicial porque no existe acima dele, nem de fato, nem de
direito, nenhum outro poder. nele que se exprime, por excelncia, a vontade do
soberano. Ele est colocado na interseo entre a poltica e o direito, entre a
turbulncia das foras sociais e a serenidade dos processos, entre a aparente
desordem revolucionria e a ordem do regime que dela resulta
1
.
A idia de um poder constituinte distinto dos poderes constitudos e
superior a eles se exprime, pela primeira vez, no pensamento poltico francs da
poca revolucionria, e particularmente, pela pena do abade Sieys. este que vai
desenvolver o conceito de Nao como povo com unidade poltica, com capacidade
de criar e com conscincia de sua singularidade poltica e vontade de existncia
poltica:
A nao existe antes de tudo, ela a origem de tudo. Sua vontade
sempre legal, a prpria lei. Antes dela e acima dela s existe o direito
natural. Se quisermos ter uma idia exata da srie de leis positivas que s
podem emanar de sua vontade, vemos, em primeira linha, as leis
constitucionais que se dividem em duas partes: umas regulam a
organizao e as funes do corpo legislativo; as outras determinam a
organizao e as funes dos diferentes corpos ativos. Essas leis so
chamadas de fundamentais no no sentido de que se podem tornar
independentes da vontade nacional, mas porque os corpos que existem e
agem por elas no podem toc-las. Em cada parte a Constituio no
obra do poder constitudo, mas do poder constituinte. Nenhuma espcie de
poder delegado pode mudar nada nas condies de sua delegao. neste
sentido que as leis constitucionais so fundamentais. As primeiras, as que

1
BURDEAU, Georges. Trait de science politique. .Tome III. Paris : Librarie Genrale de Droit et
de Jurisprudence, 1950. p. 171 e 174

3
estabelecem a legislatura, so fundadas pela vontade nacional antes de
qualquer constituio; formam seu primeiro grau. As segundas devem ser
estabelecidas por uma vontade representativa especial. Deste modo todas
as partes do governo dependem em ltima anlise da nao
2


A nao assim o sujeito do poder constituinte originrio. Ao contrrio
do governo que no pode seno pertencer ao direito positivo a nao uma
realidade de direito natural. Sua formao sendo natural no pode estar submetida a
nenhuma constituio. ela, ao contrrio, que estabelece e muda as constituies
sem estar sujeita a nenhuma regra anterior. Da a anterioridade do poder constituinte
originrio a todos os poderes estabelecidos e a superioridade de suas decises.
Georges Burdeau ressalta bem essa caracterstica incondicionada do
poder constituinte originrio:

Lautonomie du pouvoir constituant est le corrolaire de son caractre
initial. Il appartient, en effet, au souverain seul de dcidir si lide de droit
qui, la suite du Pouvoir qui est institucionalis, va tre incorpore dans
ltat, est bien lide de droit selon laquelle entend vivre la collectivit.
Nul individu, nul groupe, nul cllege ne peut invoquer un titre quelconque
faire pression sur le souverain, ni, plus fort raison, se substituer lui.
Cest en ce sens que lon peut dire que le pouvoir constituant est
inconditionn car, dans sa tche, il nest subordonn aucune rgle de
forme ni de fond. En la forme, il est libre de se prononcer selon des
modalits que lui seul a qualit pour fixer; quant au fond, aucune
considration ne vient limiter son indpendance
3


Para Carl Schmitt o carter incondicionado do Poder constituinte
originrio no se detm nem diante de sua prpria criatura, a Constituio; ele segue
existindo na nao, sempre latente, no subordinando nunca sua existncia poltica a
uma formulao definitiva:
El Poder constituyente no est vinculado a formas jurdicas y
procedimientos; cunado acta dentro de esta propriedad inalienable, est
siempre en estado de naturaleza.
En el Poder constituyente descansan todas las facultades y competencias
constituidas y acomodadas a la Constitucin. Pero l mismo no puede

2
SIEYS, Emmanuel Joseph. O que o Terceiro Estado ? Rio de Janeiro : Lumen Juris, 1988. p.
117/118
3
BURDEAU, Georges. op. cit. p. 175

4
constituirse nunca con arreglo a la Constitucin. El pueblo, la Nacin,
sigue siendo el basamento de todo el acontecer poltico, la fuente de toda
la fuerza, que se manifiesta en formas siempre nuevas, que siempre saca de
s nuevas formas e organizaciones, no subordinando nunca, sin embargo,
su existencia poltica a una formulacin definitiva
4


Nestas formulaes se estabelece a diferena primordial entre o poder
constituinte originrio e os poderes constitudos. Os poderes constitudos no
existem seno dentro do Estado: so inseparveis de uma ordem estatutria pr-
estabelecida. O poder constituinte originrio, ao contrrio, se situa fora do Estado;
ele existe sem o Estado. A extenso de seus poderes incondicionada: o poder
constituinte originrio se caracteriza por uma liberdade total. Juridicamente essa
independncia se expressa na idia de que ele um poder com competncia total
que nenhuma regra anterior, nem de fundo nem de forma, pode sujeit-lo e que
sendo a origem de todo ordenamento jurdico ele pode ab-rogar ou modificar
qualquer regra.
A obra do poder constituinte originrio, a Constituio, no
condicionada assim de nenhuma maneira por qualquer regra suprapositiva superior a
ela. Como expressa Carlos Maximiliano ao comentar o princpio da irretroatividade
das leis em face da Constituio:
Cumpre distinguir entre as leis constitucionais e as administrativas ou de
ordem pblica em geral. As primeiras regem o presente e o futuro; se no
ressalvam, de modo explcito ou implcito, as situaes jurdicas
definitivamente estabelecidas, no estacam, nem recuam diante das
mesmas. A sua aplicao imediata: tudo o que se lhes contraponha fica
eliminado. O poder constituinte absoluto. Todavia, para destruir direito
individual anteriormente granjeado, pressupe entre este e a norma
suprema indubitvel incompatibilidade
5


tambm a opinio de Lus Roberto Barroso que assim se expressa ao
comentar o mesmo princpio:


4
SCHMITT, Carl. Teora de la Constitucin. Madri : Alianza Universidad Textos, 1992, p. 97

5
O princpio da no-retroatividade, todavia, no condiciona o exerccio
do poder constituinte originrio. A Constituio o ato inaugural do
Estado, primeira expresso do direito na ordem cronolgica, pelo que no
deve reverncia ordem jurdica anterior, que no lhe pode impor regras
ou limites. Doutrina e jurisprudncia convergem no sentido de que no h
direito adquirido contra a Constituio
6


Ao contrrio do poder constituinte originrio que absolutamente livre o
poder derivado , em sua essncia mesmo, um poder limitado. O poder reformador
de natureza constituda pois encontra a sua base na Constituio que lhe traa os
contornos e estabelece o processo de sua atuao. um poder de direito, regrado e
limitado pelas normas constitucionais. Embora seja vontade poltica ainda em
sentido amplo, j est condicionado por uma ordem jurdica. Ele tem assim uma
dupla natureza: vincula-se a um poder criador da ordem jurdica (poder constituinte
originrio) ao mesmo tempo em que se assemelha a um poder institudo.
Maurcio Antonio Ribeiro Lopes define bem essa idia do poder
constituinte derivado como um poder de direito:
Se h um embate tradicional na doutrina acerca da natureza do poder
constituinte originrio, quanto ao que se passa com o poder constituinte
reformador j no h mais polmica. O Poder constituinte institudo
inquestionavelmente um poder de direito.
Tanto assim que Celso Antnio Bandeira de Mello pontifica que o
chamado Poder constituinte derivado no haure sua fora num fato. Ele
no pretende ser exercitado pela s circunstncia de que algum se ps a
exercit-lo e teve condies de efetivamente exercit-lo. Ele se props a
ser um poder calcado em uma regra de Direito, uma regra constitucional
que admite a Emenda. Assim, o Poder constituinte derivado, em oposio
ao chamado poder constituinte originrio, tem uma fisionomia
radicalmente distinta porque um pertence ao mundo do Direito e outro
exterior. Um se prope a ser incondicionado e ilimitado e haure sua fora
em si mesmo. uma expresso ftica que se vai traduzir numa regra de
direito anterior ao texto constitucional que venha a ser produzido. J o
chamado Poder constituinte derivado qualitativamente de diversa
natureza e, por assim ser, j no incondicionado, no ilimitado, no

5
MAXIMILIANO, Carlos. Direito intertemporal ou teoria da retroatividade das leis. 2. ed. Rio de
Janeiro : Freitas Bastos, 1955, p. 325/326
6
BARROSO, Lus Roberto. Interpretao e aplicao da Constituio: fundamentos de uma
dogmtica constitucional transformadora So Paulo : Saraiva, 1996, p. 52

6
haure sua fora no mero fato, mas deriva da regra de Direito, da regra
constitucional que o admite
7


Carl Schmitt elabora conhecida distino entre Constituio e leis
constitucionais. Considera a primeira como deciso poltica fundamental, deciso
concreta de conjunto sobre o modo e forma de existncia da unidade poltica
(estrutura e rgos do Estado, direitos individuais, vida democrtica etc..) e as leis
constitucionais como os demais dispositivos inseridos no texto do documento
constitucional, mas que no contm matria de deciso poltica fundamental
8
.
Dentro dessa concepo o autor estabelece os limites da faculdade de reformar a
Constituio, argumentando que estas reformas no podem atingir a prpria essncia
das decises fundamentais estabelecidas pelo Poder Constituinte originrio:
Reformar las leyes constitucionales no es una funcin normal del Estado,
como dar leyes, resolver procesos, realizar actos administrativos, etc. Es
una facultad extraordinaria. Sin embargo, no ilimitada; pues, al seguir
siendo una facultad atribuida en ley constitucional, es, como toda facultad
legal-constitucional, limitada y, en tal sentido, competencia autntica.
En el marco de una regulacin legal-constitucional no pueden darse
facultades ilimitadas; toda competencia es limitada.

Los lmites de la facultad de reformar la Constitucin resultan del bien
entendido concepto de reforma constitucional. Una facultad de reformar
la Constitucin, atribuida por una normacin legal-constitucional,
significa que una o varias regulaciones legal-constitucionales pueden ser
sustituidas por otras regulaciones legal-constitucionales, pero slo bajo el
supuesto de que queden garantizadas la identidad y continuidad de la
Constitucin considerada como un todo. La facultad de reformar la
Constitucin contiene, pues, tan slo la facultad de praticar, en las
prescripciones legal-constitucionales, reformas, adiciones, refundiciones,
supresiones, etc.; pero manteniendo la Constituicin; no la facultad de dar
una nueva Constitucin, ni tampoco de reformar, ensanchar o sustituir por
otro el proprio fundamento de esta competencia de revision constitucional;
algo as como reformar el art. 76 C.a., siguiendo el procedimiento del
propio art. 76 para que las reformas de las leyes constitucionales puedan
tener lugar por acuerdo de simples mayora del Reichstag.

Los rganos competentes para acordar una ley de reforma de la
Constitucin no se convertien en titular o sujeto del Poder constituyente.

7
LOPES, Maurcio Antonio Ribeiro. Poder constituinte reformador: limites e possibilidades da
reviso constitucional brasileira. So Paulo : Revista dos Tribunais, 1993, p. 131
8
SCHMITT, Carl. op. cit. p. 57/59

7
Tampoco estn comisionados para el ejercicio permanente de este Poder
constituyente; por tanto, no son una especie de Asamblea nacional
constituyente con dictadura soberana, que siempre subsiste en estado de
latencia. Una reforma de la Constitucin que transforme un Estado basado
en el principio monrquico en uno dominado por el Poder constituyente
del pueblo, no es en nngum caso constitucional
9


Deste modo, conforme esclarece Schmitt, o poder constituinte derivado
restringido pelas limitaes materiais previstas na Constituio - nenhuma
competncia ilimitada - , pelos limites formais implcitos das regras concernentes
a tramitao de emendas constitucionais que no podem ser alteradas e pelos limites
proibitivos da reforma total da Constituio ou da mudana de regime estabelecido
pelo poder constituinte originrio.
Tambm este o magistrio de Burdeau para quem o poder constituinte
derivado limitado no s pelas condies de forma e de processo da Constituio
mas tambm pela intangibilidade do regime e a proibio de reforma total da Lei
Maior:
Dire que le pouvoir de rvision est limit, cela revient en efft soutenir,
non seulement quil est li par les conditions de formes et de procdure
mises son exercise par le texte qui la institu - ce qui est lvidence
mme - mais encore quil est incomptent, au fond, pour abroger la
constitution existante et en laborer une nouvelle.

En realit la qualit et la structure de lagent de la rvision sont
tributaires, comme celles de tous les organes de lEtat, de lide de droit
que reprsente le pouvoir ettique. Si les modifications des quilibres
sociaux et politiques qui affectent le pays sont ressenties par le souverain
avec une intensit telle quil apporte son adhsion une ide de droit
nouvelle ou exige une refonte totale des mcanismes gouvernementaux qui
doivent mettre en oeuvre lide de droit laquelle il demeure attach, alors
loeuvre constituante accomplir chappe la competence de lorgane de
rvision
10


Consonante com esse posicionamento da doutrina o Supremo Tribunal
Federal tem considerado cabvel o mandado de segurana contra o simples
processamento de emenda constitucional que viole alguma das clusulas ptreas do

9
SCHMITT, Carl. op. cit. p. 118/119
10
BURDEAU, Georges. op. cit. p. 247 e 249

8
art. 60, 4 da CF. Em diversos pronunciamentos no controle difuso de
constitucionalidade das leis, o STF tm reconhecido a legitimidade da fiscalizao
jurisdicional da constitucionalidade de propostas de emenda Constituio que
procurem disciplinar matrias vedadas ao poder reformador do Legislativo
11
.
Tambm no chamado controle concentrado de constitucionalidade das
leis, o Supremo Tribunal Federal tem fixado os limites ao poder do constituinte
derivado, como o fez ao considerar inconstitucional o 2 do art. 2 da Emenda
Constitucional n 3 (ADIn 939-7-DF, rel. Min. Sidney Sanches, DJU, 21 jan. 1994,
p. 193) que exclua do princpio da anterioridade tributria (art. 150,III, b) o IPMF
(Imposto sobre Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos
de Natureza Financeira), e vedou sua cobrana no mesmo exerccio em que
institudo. Assim se expressou o STF na ementa na deciso da ADIn n 939-7-DF:

Uma Emenda Constitucional, emanada, portanto, de Constituinte
derivada, incidindo em violao Constituio originria, pode ser
declarada inconstitucional, pelo Supremo Tribunal Federal, cuja funo
precpua de guardar a Constituio (art. 102, I, a, da CF)

Portanto caracterizado o carter limitado do poder constituinte derivado,
examinemos agora a extenso desses limites.

2. Limites do Poder constituinte derivado

2.1 Limites procedimentais, temporais, circunstanciais e materiais implcitos

A grande maioria das Constituies estabelece regras especficas acerca
do procedimento a ser seguido para modificao de seu texto por via institucional. A
Constituio brasileira de 1988 aponta as pessoas e rgos que tm legitimidade

11
V. RTJ, 99/1031, 1982, MS 20.257, Rel. Min. Moreira Alves; RDA 193/266, 1993, MS 21.747,

9
para propor emenda constitucional, prevendo ainda: a) discusso e votao em cada
Casa do Congresso, em dois turnos; b) aprovao mediante voto de trs quintos dos
membros de cada Casa (art. 60, I, II, III e 2).
A doutrina reconhece tambm a existncia de limitaes temporais que
consistem na estipulao de um prazo mnimo aps o incio da vigncia da
Constituio para que ela possa ser objeto de reforma. Essa limitao visa proteg-la
contra algumas tendncias vencidas na fase constituinte, bem como assegurar a
permanncia e a tradio das novas instituies criadas. Foi utilizada pela primeira
vez pelos constituintes americanos (art. 5) que proibiram at 1808 qualquer emenda
que afetasse de qualquer forma as clusulas 1 e 4 da Seo IX do art. 1 da
Constituio de 1787.
A Constituio francesa de 1791 recusou s duas primeiras legislaturas o
direito de propor emendas constitucionais; a Constituio imperial brasileira de
1824 proibia sua alterao por quatro anos. A Constituio portuguesa (art. 286)
estabeleceu a periodicidade das revises ao prever que esta s poderia se dar aps
cinco anos da publicao de outra reviso, exceto se requerida a reviso por quatro
quintos dos Deputados, quando ento a Assemblia da Repblica assumiria poderes
imediatos de reviso constitucional.
As normas de cunho temporal so imodificveis. As normas de limitao
temporal da reviso constitucional no podem ser afastadas atravs de reforma da
Constituio, porque, do contrrio, ter-se-ia conferido ao Poder reformador a
faculdade de libertar-se das condies de tempo do seu exerccio, impostas pelo
legislador constituinte
12
.
As limitaes circunstanciais ao poder constituinte derivado so aquelas
restries ao momento da reforma constitucional em razo de algumas
circunstncias especiais presentes no Estado quando da tramitao do processo de
reforma ou reviso.

Rel. Min. Celso de Mello, e RDA 191/200, 1993, MS 21.642, Rel. Min. Celso de Mello

10
Ela foi utilizada pelos autores da Constituio francesa de 1946 que
previram em seu art. 94:
Art. 94 - ...au cas doccupation de tout ou partie du territoire
mtropolitain par des forces trangrs, aucune procdure de rvision ne
peut tre engage ou poursuivie

Tal dispositivo visava impedir o que se passou em Vichy, a 10 de julho
de 1940, quando premida pela proximidade das tropas alems, a Assemblia
Nacional aprovou uma lei constitucional transferindo seu poder constituinte ao
Marechal Ptain, decretando, assim, o fim do governo constitucional da Repblica.
Tambm a Constituio brasileira fixa limitaes circunstanciais ao
prever que ela no poder ser emendada na vigncia de interveno federal, de
estado de defesa ou de estado de stio (art. 60, 1). Isto porque as medidas que
podem ser tomadas durante o estado de stio ou de qualquer outra situao de
emergncia importam em calar a opinio pblica ou limitar outros direitos
individuais, pressupostos bsicos de qualquer regime democrtico; da a
inconvenincia de mudanas constitucionais enquanto perdurar a suspenso de
preceitos da Lei Maior.
Limitaes materiais implcitas so aquelas limitaes decorrentes do
sentido e do esprito do texto constitucional. Configuram as decises constitucionais
fundamentais, no sentido de Schmitt, que no podem ser alteradas pelo poder de
reforma constitucional. No que se refere nossa Constituio essa distino perdeu
um certo sentido prtico com a ampliao das limitaes materiais expressas. Mas
ainda subsiste relevante uma limitao implcita: o poder constituinte derivado no
pode alterar as regras relativas ao processo de edio da prpria emenda. Como
doutrina Carl Schmitt:
La facultad de reformar la Constitucin contiene, pues, tan slo la
facultad de praticar, en las prescripciones legal-constitucionales,
reformas, adiciones, refundiciones, supresiones, etc.; pero manteniendo la
Constituicin; no la facultad de dar una nueva Constitucin, ni tampoco de
reformar, ensanchar o sustituir por otro el proprio fundamento de esta

12
LOPES, Maurcio Antonio Ribeiro. op. cit. p. 143

11
competencia de revision constitucional; algo as como reformar el art. 76
C.a., siguiendo el procedimiento del propio art. 76 para que las reformas
de las leyes constitucionales puedan tener lugar por acuerdo de simples
mayora del Reichstag
13
.


2.2. Limites materiais explcitos: as clusulas ptreas

Clusulas ptreas so clusulas de irreformabilidade total ou parcial da
Constituio, em defesa da perenidade da obra do legislador constitucional, limites
fixados ao contedo ou substncia de uma reforma constitucional e que operam
como verdadeiras limitaes ao exerccio do Poder constituinte derivado.
O estabelecimento de limites materiais ao poder de reviso sofreu
vigorosa oposio da doutrina positivista dominante, que, em sua quase
unanimidade, no admitia a existncia de tais limites. Para tais doutrinadores, desde
que fossem respeitadas as regras de forma previstas na Constituio (regularidade,
competncia e processo) para a reviso, o legislador constitucional derivado poderia
modificar a Constituio como bem entendesse, inclusive ab-rogando-a por uma
reviso total.
Carr de Malberg entendia que, do ponto de vista da substncia do
direito, a Assemblia de reviso se encontrava perante a Nao em uma situao de
perfeita independncia porque ela era um rgo do Estado. Como o rgo faz nascer
e exprime a vontade e a personalidade da Nao, simples pessoa moral, todo rgo
se beneficia de uma total autonomia de deciso
14
.
A lei constitucional francesa de 14 de agosto de 1884, revisando as leis
constitucionais de 1875, disps em seu artigo 2:


13
SCHMITT, Carl. op. cit. p. 119
14
MALBERG, Carr de. Contribution la Thorie de ltat. Tome II. Paris : Ed. Recueil Sirey,
1922, p. 304

12
Art. 2 - La forme rpublicaine du gouvernement ne peut faire lobjet
dune proposition de rvision. Les membres des familles ayant rgn sur la
France sont inligibles la prsidence de la Republique

Analisando essa disposio em seu Manual, Joseph Barthlmy e Duez,
os mais representativos baluartes da opinio dos constitucionalistas positivistas, a
classificaram de absurdo jurdico e poltico. Segundo esses autores tal limitao
material teria um carter poltico e no jurdico; constituiria simples desejo, sem
fora obrigatria para os sucessores dos constituintes e para as geraes futuras
15
.
Dentro da doutrina francesa somente Maurice Hauriou previu um valor
jurdico para essa limitao material da reviso:

Il faudrait bien conclure logiquement de ce texte quune rvision de la
constitution modifiant la forme rpublicaine du gouvernement serait
inconstitutionelle. En France, il existe de nombreux principes
fondamentaux susceptibiles de constituer une lgitimit constitutionelle
place au-dessus de la constitution crite et a fortiori au-dessus des lois
ordinaires. Sans parler de la forme rpublicaine du gouvernement pour
laquelle il y a un texte, il est beaucoup dautres principes pour lesquels
nest pas besoin de texte, car le propre des principes est dexistir et de
valoir sans texte
16


Segundo o jurista de Toulouse, o conjunto dos princpios intangveis
ultrapassa o domnio do princpio republicano para abranger a totalidade das
liberdades pblicas fundamentais num regime liberal (Declarao de direitos). Ele
formula assim a primeira doutrina do limite autnomo da reviso constitucional.
Lon Duguit sustenta igualmente em nome dos princpios republicanos
fundamentais a tese da juridicidade e da superioridade da Declarao de direitos
sobre a Constituio
17
.
Foi contudo Carl Schmitt em sua Teoria da Constituio que sustentou
pela primeira vez de forma sistemtica a tese de limitao material da reviso.
Fazendo uso de amplos exemplos histricos demonstrou esse autor de modo

15
BARTHLMY, Joseph et DUEZ, Paul. Trait de Droit Constitutionnel. 9. d. Paris : Dalloz,
1933, p. 236
16
HAURIOU, Maurice. Prcis de droit constitutionnel. Paris : Sirey, 1923, p. 297

13
completo que a faculdade de reformar e de completar a Constituio no poderia ser
ilimitada e no autorizaria a supresso daquelas decises constitucionais
fundamentais tomadas pelo constituinte originrio.
As Constituies modernas consagraram o princpio doutrinrio da
limitao material do poder de reviso. Assim, expressamente o adota a
Constituio francesa de 1958 (art. 89, al. 5); a Constituio italiana de 1947 (art.
139); A Lei Fundamental da Repblica Alem de 1949 (art. 79, al. 3); a
Constituio da Venezuela de 1961 (art. 3); Constituio da Repblica portuguesa
de 1976 (art. 290); Constituio brasileira de 1988 (art. 60, 4).
O princpio norteador do estabelecimento de clusulas ptreas na
Constituio a idia de que no pode haver um aniquilamento da obra
constitucional por parte do poder de reviso. A teoria da limitao material da
reviso uma reao contra a suposta neutralidade da reviso constitucional. Uma
reviso constitucional no pode jamais ser neutra em relao aos valores da
Constituio que ela pretende revisar. Ela deve, ao contrrio, ser parcial no sentido
de garantir e proteger a Constituio que a previu. Uma Constituio no pode
fornecer um mtodo legal para abolio de sua prpria legalidade, e muito menos,
um meio legtimo de destruio de sua prpria legitimidade
18
.
As clusulas ptreas da Constituio brasileira de 1988 esto
disciplinadas no art. 60, 4, que dispe:
Art. 60 - ............

4 - No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a
abolir:

I - a forma federativa do Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e peridico;
III - a separao de poderes;
IV - os direitos e garantias individuais



17
DUGUIT, Lon. Trait de Droit constitutionnel.T. I. Paris : Sirey, 1933, p. 312

14
A proibio constitucional portanto abrange assim no s a proibio de
deliberao sobre proposta de emenda constitucional que suprima as matrias
tratadas acima, mas tambm qualquer alterao constitucional tendente a faz-lo.
Assim sero inconstitucionais quaisquer propostas de reforma que suprimam o
contedo essencial de qualquer uma das garantias constitucionais expressas no art.
60, 4 da CF.


3. Emendas constitucionais e direitos fundamentais


Questo controversa a aquela decorrente do conflito entre o poder de
reforma constitucional e os direitos e garantias fundamentais expressamente
protegidos pelo art. 60, 4, IV da CF.
Os mandamentos constitucionais obrigam todos os rgos do Estado e
tambm o legislador. o princpio da supremacia da Constituio, ou seja, a idia
de que a Constituio possui superioridade jurdica sobre todos os demais atos
normativos no mbito do Estado. Por fora da supremacia constitucional, nenhum
ato jurdico, nenhuma manifestao de vontade pode subsistir validamente se for
incompatvel com a Lei Fundamental. Assim tambm se sucede com o poder
constituinte derivado que est sujeito a todas as limitaes anteriormente expressas
(procedimentais, temporais, circunstanciais e materiais implcitas) e tambm s
chamadas clusulas ptreas, limitaes materiais expressas, cujos ditames (proibio
de deliberao acerca de propostas de emendas referentes a determinadas matrias)
s pode ter por destinatrio o poder reformador. Como bem preleciona Clio Borja:

Disse, antes, que o ponto comum reviso e emenda constitucional,
serem, ambas, manifestaes do poder constituinte derivado.

18
BEAUD, Olivier. La puissance de ltat. Paris : Presses Universitaires de France, 1994, p.
341/342

15
Ora, o propsito evidente das disposies do pargrafo 4, do artigo 60, da
Constituio proteger as instituies fundamentais do Estado
democrtico - voto direto, secreto, universal e peridico, separao de
poderes, direitos e garantias individuais - e, tambm, a federao.
claro que essa proteo especial no visa aos avanos da legislatura
ordinria, que se anulam mediante o controle jurisdicional da
constitucionalidade das leis, em aplicao do princpio lex superior
inferiori derogat. Mas, essas salvaguardas s podem ter por objeto as
inovaes que o poder constituinte derivado - que reside permanentemente
na legislatura ordinria - queira introduzir na Constituio, aplicando o
princpio lex posterior priori derogat.
Por isso, mantenho o entendimento que, antes, manifestei, no sentido de
que as clusulas do art. 60, 4 da Constituio servem de conteno
qualquer das duas formas de atuao do poder constituinte derivado,
juridicamente possveis - a reviso, agora perempta, e a emenda que
faculdade permanente do poder legislativo constitudo
19


Deste modo, tambm o poder constituinte derivado deve, em suas
manifestaes, observar os preceitos estabelecidos no citado 4, IV, no podendo
produzir inovaes tendentes a abolir os direitos e garantias individuais. A
observncia de tais limites decorre de sua natureza de poder constitudo e limitado,
conforme registrado esmiuadamente neste trabalho. Assim, deve o poder derivado
observar os limites de todos os direitos e garantias individuais expressos no art. 5
da Constituio, como bem coloca Raul Machado Horta ao versar sobre a obrigao
de emendas constitucionais respeitarem os direitos j adquiridos:

Dentro dessa irreformabilidade [do art. 60, 4, CF] encontra-se o
princpio de que a lei no prejudicar o direito adquirido (art. 5, XXXVI).
O Poder constituinte originrio poder, em tese, suprimir o direito
adquirido, de modo geral, incluindo nessa supresso a regra que veda a lei
prejudicial de direito adquirido. No caso do Poder Constituinte de
Reviso, ser questionvel a emenda que propuser a supresso do direito
adquirido assegurado pelo constituinte originrio. A emenda ficar
exposta a argio de inconstitucionalidade. Por outro lado, emenda
constitucional vedado, por clusula expressa da Constituio, propor a
abolio do princpio que protege o direito adquirido contra a lei
prejudicial a ele. O mencionado princpio direito individual, integrando

19
BORJA, Clio. A reforma da Constituio e as clusulas ptreas. Palestra proferida na Escola de
Magistratura do Estado do Rio de Janeiro em 10.02.95, p. 9/10

16
o ttulo dos Direitos e Garantias Fundamentais, que a Constituio deu
por irreformvel
20


Uma outra discusso entretanto se coloca em primeiro plano: quais so os
limites e o alcance da proibio prevista no inciso IV, do pargrafo 4, do artigo 60,
da Constituio ? Ou, dito de outra maneira, a partir de que momento se considera
que uma emenda constitucional est tendendo a abolir um direito ou garantia
individual ?
Muitos doutrinadores consideram que tais salvaguardas no impedem a
modificao de certas disposies atinentes aos direitos e garantias individuais,
procurando a tutela constitucional proteger instituies e no determinadas
disposies casuisticamente expressas pelo constituinte originrio. Estas poderiam
ser modificadas e mesmo suprimidas, desde que se mantivesse intangvel o princpio
que justificou sua criao. Como bem expe Clio Borja:
Outra questo contrvertida a que diz com o alcance das proibies dos
incisos I a IV, do pargrafo 4, do artigo 60, da Constituio.
Parece-me que, na conformidade do que, antes, afirmei, o propsito do
constituinte originrio foi o de conceder tutela especial a certas
instituies que ele teve por essenciais democracia e federao. Da
no se segue que as disposies, mediante as quais essas instituies
foram constitucionalizadas, sejam inamovveis ou irretocveis.
Nada sofreria o regime democrtico se, porventura, algumas disposies
relativas a direitos individuais fossem aditadas e outras suprimidas.
Pergunto-me se a democracia brasileira seria desfigurada se a
Constituio passasse a admitir a extradio de brasileiro, se exclusse das
sanes da lei penal que menciona (art. 5, XLVI), a prestao social
alternativa, ou se inclusse, entre as admissveis, a pena de morte - embora
eu a considere, a exemplo da maioria dos juristas, altamente perigosa e
inconveniente.
Estaria comprometida a natureza democrtica do regime poltico da
Constituio se ela suprimisse da tbua das garantias o julgamento pelo
juri ou a soberania dos seus vereditos ?
De outra parte, indago se o constituinte derivado est impedido de tornar
mais federativa a nossa federao, ampliando, por exemplo, a competncia
jurisdicional dos Estados, autonomizando-lhes o direito administrativo
hoje jungido ao da Unio, liberando-os para organizarem os seus poderes
pblicos, com observncia, certo, dos princpios essenciais da

20
HORTA, Raul Machado. Constituio e Direito Adquirido. Revista de Informao Legislativa n
112, out/dez 1991 - Braslia, Subsecretaria de Edies Tcnicas do Senado Federal, 1991, p. 85/86

17
democracia representativa e do Estado federal ? Seria menos federativo o
Estado brasileiro se as suas unidades tivessem calendrio eleitoral prprio
?
Sei perfeitamente bem que a conscincia moral e poltica se aprimora e,
assim, eleva a civilizao e apura a sintonia da ordem jurdica com os
grandes e elevados valores da humanidade. Por isso mesmo, no se pode
pretender a intangibilidade das disposies constitucionais, a ttulo de
proteo do regime democrtico e da federao. BERGSON qualificou a
democracia como forma poltica prpria das sociedades abertas, isto ,
daquelas que so receptivas s novas idias, que admitem a sada dos seus
membros e a entrada de novos participantes, que repelem as formas fixas e
inalterveis de organizao de suas atividades e de ordenao da vida
intelectual e coletiva. A sociedade democrtica cria e inova.
precisamente essa sua abertura para tudo que humano, a sua
pacincia e a sua inaltervel disposio de ouvir e debater antes de
decidir, de buscar o consenso para resguardar a unidade, que a imuniza
das rupturas violentas da ordem legal, como, mais cedo ou mais tarde,
acontece nos regimes polticos autoritrios e nas sociedades fechadas.
Tenho, por tudo isso, que as salvaguardas da democracia e da federao
do artigo 60, 4, da Constituio no impedem a modificao das
disposies atinentes aos direitos e garantias individuais e federao. A
Constituio protege instituies, no disposies
21


Vislumbra-se, pelo longo trecho citado, as inmeras questes que
afloram dessa problemtica da extenso das proibies contidas nas clusulas
ptreas. Desde j devem ser estabelecidas algumas balizas para orientar essa
discusso. Em primeiro lugar, examinemos as mudanas constitucionais destinadas
a ampliar as matrias protegidas pelo art. 60, 4.
fato que o direito existe para realizar-se; no nvel lgico, nenhuma lei,
qualquer que seja sua hierarquia, editada para no ser cumprida. As regras de
direito, como bem recorda Recasns Siches, son instrumentos prcticos,
elaborados y construidos por los hombres, para que, mediante su manejo,
produzcan en la realidad social unos ciertos efectos, precisamente el cumplimiento
de los propsitos concebidos
22
. Assim, se uma determinada disposio
constitucional no est mais cumprindo aquele papel para o qual foi criada, ou o est
fazendo de forma imperfeita, urge que seja substituda por outra mais adequada

21
BORJA, Clio. op. cit. p. 11 e 12

18
realidade social e que amplie as garantias ou renove a instituio ineficaz. A
permisso constitucional implcita para ampliao das garantias ou aumento das
formas federativa e democrtica do Estado brasileiro uma decorrncia do princpio
maior da efetividade da Constituio.
Outra questo relevante levantada no texto a de se saber se a supresso
de um ou outro direito ou garantia individual pode configurar realmente um
atentado ao princpio maior de proteo dos direitos e garantias fundamentais. Ou,
dito de outra forma, em que medida disposies particulares da Constituio podem
ser consideradas instituies inerentes ao resguardo dos direitos individuais da
coletividade ?
A idia de direitos fundamentais a serem assegurados
constitucionalmente vem se modificando em muito ao longo do desenvolvimento do
processo histrico. Tais direitos no so mais aqueles direitos negativos de liberdade
burguesa do final do sculo XVIII (que restringiam-se a vedar a interferncia do
Estado no domnio da vida particular do cidado), mas adquiriram outro sentido,
mais vasto e complexo, integrando direitos polticos, econmicos, sociais e
culturais, no se reduzindo tambm aos dispositivos constitucionais. Os direitos
fundamentais em sua acepo moderna, como direitos de carter geral e universal
inerentes pessoa humana, tendem a conter toda a vida comunitria, avolumando o
que, como tais, so considerados esses direitos.
Esse processo de alargamento, intensivo e extensivo, natural num
ambiente de socializao, corre o risco de exceder-se quando dominado por uma
preocupao maximalista de enquadramento e proteo. Cumpre portanto delimitar
precisamente o que sejam direitos e garantias individuais, dando autonomia
institucional ao conjunto que formam. Apenas estes, assim materialmente
considerados, estariam protegidos contra a supresso pelo poder constituinte
derivado.

22
SICHES,Lus R. Nueva filosofia de la interpretacin del derecho.3.ed.Mxico: Porrua, 1980, p.

19
Como estabelecer porm esses critrios de distino do que sejam
direitos materialmente fundamentais e outras condies inseridas pelo constituinte
originrio como tais ? O constitucionalista portugus Jos Carlos Vieira de Andrade
estabelece interessantes critrios para operar essa distino:
A nosso ver, efectivamente possvel definir a periferia dos direitos
fundamentais, dando assim autonomia institucional ao conjunto que
formam.
Em primeiro lugar, pela importncia do seu radical subjectivo. Os
preceitos relativos a direitos fundamentais distinguem-se dos outros por
atriburem posies jurdicas subjectivas (universais e permanentes) a
todas ou a certas categorias de indivduos. certo que, como vimos, esse
elemento subjectivo no abrange a totalidade dos efeitos jurdicos das
normas respectivas, que por vezes se limitam at a estabelecer garantias
para essas posies jurdicas. Mas, o elemento subjectivo preponderante
na estrutura dos preceitos e na sua forma de normao.
Em segundo lugar, e aqui j no h concesses a fazer, a funo de todos
os preceitos h-de ser a proteco e a garantia de determinados bens
(jurdicos) das pessoas ou de certo contedo das suas posies ou relaes
na sociedade. Os preceitos que no atribuam posies jurdicas subjectivas
s pertencem matria dos direitos fundamentais se contiverem normas
que se destinem directamente e por via principal a garantir essas posies
jurdicas.
Em terceiro lugar, a consagrao de um conjunto de direitos fundamentais
tem uma inteno especfica: explicitar uma idia de Homem, decantada
pela conscincia universal ao longo dos tempos, enraizada na cultura dos
homens que formam cada sociedade e recebida, por essa via, na
constituio de cada Estado concreto. Idia de Homem que no mbito da
nossa cultura se manifesta juridicamente num princpio de valor, que o
primeiro da Constituio Portuguesa: o princpio da dignidade da pessoa
humana.
Com a ajuda desse critrio trplice, que se resume na afirmao do
carcter essencial do seu ncleo subjectivo, poder-se- definir a matria
dos direitos fundamentais, conferindo-lhes solidez institucional e algum
relevo jurdico-dogmtico
23


Procura ainda este autor distingir as garantias institucionais dos direitos
fundamentais das condies gerais objetivas de realizao desses direitos. Expressa,
portanto, Vieira de Andrade:


277
23
ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. Os direitos fundamentais na Constituio portuguesa de 1976
Coimbra : Almedina, 1987, p. 84/85

20
Torna-se, desta maneira, indispensvel distinguir as normas e institutos
que visam directamente garantir a dignidade humana, em qualquer de suas
mltiplas manifestaes, daquelas normas e institutos que explicitam
princpios de conformao econmica, social e poltica da comunidade
estadual. No primeiro caso, estaremos perante garantias institucionais dos
direitos fundamentais; no segundo, em face, quando muito de condies
gerais objectivas da realizao desses direitos. Ali, encontramo-nos ainda
no campo dos direitos fundamentais; aqui, a matria j outra:
constituio econmica ou organizao poltica e administrativa.
Assim, por exemplo, os princpios de separao dos poderes, da
representao poltica de base electiva, do pluralismo de expresso e
organizao polticas, da descentralizao administrativa, da
participao, da independncia do poder judicial, da iseno das Foras
Armadas, etc. condicionam e garantem o exerccio dos direitos polticos e
das liberdades cvicas, dos direitos pessoais e dos direitos sociais, mas no
constituem em si, nem nas suas refraces directas, matria de direitos
fundamentais. O mesmo se diga quanto aos princpios da organizao
econmica e social, do princpio da subordinao do poder econmico ao
poder poltico democrtico at ao da interveno democrtica dos
trabalhadores
24


De posse desses elementos, podemos intentar responder a questo que
colocamos anteriormente, a de saber se a supresso de um ou outro direito ou
garantia individual pode configurar realmente um atentado ao princpio maior de
proteo dos direitos e garantias fundamentais. Como vimos, s pode ser
considerado direito fundamental aquele que se enquadre no trplice critrio de
determinao material de tal direito: atribua uma posio jurdica subjetiva,
universal e permanente a todas ou a certas categorias de indivduos; tenha como
funo a proteo e a garantia de determinados bens jurdicos das pessoas ou de
certo contedo de suas posies ou relaes na sociedade; tenha a inteno
especfica de resguardar o princpio da dignidade da pessoa humana.
Deste modo, o direito vida tem seu corrolrio na proibio da pena de
morte, garantia constitucional relativa aplicao da pena. Esta constitui uma
garantia institucional de um direito fundamental (o direito vida) porque atribui de
forma universal e permanente a todos uma posio jurdica subjetiva (a de no ser
condenado, por mais hediondo que tenha sido seu crime, a pena privativa da vida),

24
ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. op. cit. p. 95/96

21
tem como funo a proteo e garantia de um bem jurdico fundamental (a vida) e
tem a inteno especfica de resguardar a dignidade humana ao fixar a
inviolabilidade do mais primrio e absoluto dos direitos, o direito vida. Constitui-
se assim numa deciso poltica fundamental do constituinte originrio, direito
materialmente fundamental, que no pode ser suprimido pelo poder constituinte
derivado. Em outro caso, o princpio da igualdade de todos perante a lei (art. 5,
caput e I; art. 3, IV), constitui este tambm um direito fundamental porque investe
a todos permanentemente em uma posio jurdica subjetiva ( a de ser tratado pela
lei de maneira igual - com os mesmos nus e vantagens - quele que se encontra em
situao idntica sua); tem a funo de proteger e garantir um bem jurdico
fundamental ( a igualdade na lei de todos que se encontram em situaes idnticas)
e intenciona tambm o resguardo da dignidade humana, na medida em que reafirma
a igualdade substancial de todos os homens como uma decorrncia da natureza
humana. Tambm essa deciso poltica fundamental no passvel de supresso
pelo constituinte derivado, por se constituir num direito materialmente fundamental,
protegido pelas clusulas ptreas.
Entretanto, o princpio assecuratrio da proteo reforada dos direitos e
garantias individuais em nada seria atingido se fosse suprimida a prestao social
alternativa prevista no art. 5, XLVI, d, da CF. Porque tal disposio constitui
apenas uma condio objetiva de realizao da garantia da individualizao da
pena, forma dessa garantia e, como tal, matria de organizao administrativa do
Estado. O que a Constituio protege e no pode ser suprimido a garantia do
direito segurana em matria penal, consubstanciada pelo princpio da
individualizao da pena (ajuste da aplicao da pena situao de cada indivduo)
e no a forma particular pela qual esta realizada. No atribui essa a uma
coletividade (os apenados) uma posio jurdica subjetiva porque no h direito a
determinado tipo de pena; no tem por principal funo resguardar e proteger um
bem jurdico fundamental ( a liberdade de locomoo) porque este resguardado
por outras garantias constitucionais e, por ltimo, no objetiva assegurar a dignidade

22
da pessoa humana do apenado, porque esta se mantm inclume, ainda que seja
diversa a forma de sua pena (privao ou restrio da liberdade, perda de bens,
multa ou suspenso e interdio de direitos). Assim, tal garantia embora
formalmente integrante do rol de garantias individuais, no se constitui
materialmente uma garantia principal de um direito fundamental e, portanto, pode
vir a ser suprimida pelo legislador constituinte derivado, se este julgar adequado
assim proceder.
Definido o que sejam direitos e garantias materialmente fundamentais,
insuscetveis de supresso por deciso do poder reformador examinemos as
mudanas constitucionais destinadas no a suprimir essas disposies mas a
restringi-las, seja alterando o seu contedo, seja limitando o mbito daqueles aptos a
invoc-las.
De que maneira o constituinte derivado pode faz-lo ? Os direitos,
liberdades e garantias individuais so decises constitucionais fundamentais
tomadas pelo constituinte originrio e, como tais, s podem ser restringidas por
exceo. O princpio que rege a matria a excepcionalidade da restrio como bem
salienta Carl Schmitt:
Todos los derechos fundamentales autnticos son derechos fundamentales
absolutos, esto es, no se garantizan con arreglo a las leyes; su contenido
no resulta de la Ley, sino la injerencia legal aparece como excpcion
limitada en princpio y mensurable, regulada en trminos generales. Es
proprio del principio fundamental del Estado de Derecho que se d por
supuesta la libertad del indivduo y la delimitcin estatal aparezca como
excepcin
25


A Constituio portuguesa de 1976 delimitou bem as limitaes que
sofrem as normas restritivas dos direitos e garantias fundamentais ao prever em seu
art. 18:
Art. 18 - (Fora jurdica)
1 . Os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e
garantias so directamente aplicveis e vinculam as entidades pblicas e
privadas.

25
SCHMITT, Carl. op. cit. p. 171

23
2. A lei s pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos
expressamente previstos na Constituio, devendo as restries limitar-se
ao necessrio para salvaguardar outros direitos ou interesses
constitucionalmente protegidos.
3. As leis restritivas de direitos, liberdades e garantias tm de revestir
carcter geral e abstracto e no podem ter efeito retroactivo, nem
diminuir a extenso e o alcance do contedo essencial dos preceitos
constitucionais.
26


Estabelece portanto, em termos literais, o que Vieira de Andrade
corretamente conceitua como o princpio da excepcionalidade da restrio:

Isso significa que o n 3 do artigo 18 deve ser interpretado como
proibio de uma relativizao absoluta dos direitos fundamentais, ao
consagrar o princpio da excepcionalidade da restrio, que s dever ser
admitida quando se trate de salvaguardar um outro valor
constitucionalmente protegido (como se diz no fim do referido nmero)
27


Portanto, toda e qualquer proibio que viole o contedo essencial de um
direito fundamental uma disposio inconstitucional, inclusive aquelas decorrentes
do exerccio do poder constituinte derivado. Como bem esclarece Vieira de Andrade
os direitos fundamentais possuem em si mesmos um limite fixo, um mnimo de
valor inatacvel para o qual existe uma proibio absoluta de reforma
28
. A
Constituio brasileira, embora no to explcita quanto a portuguesa, assim o
reconhece ao dispor em seu art. 60, 4, IV, que no ser objeto de deliberao
proposta tendente a abolir os direitos e garantias individuais. A expresso legal
tendente a abolir expressa implicitamente a idia de um contedo mnimo
imodificvel, que no se confunde com a ab-rogao absoluta.
A doutrina constitucional mais moderna estabeleceu esse contedo
essencial como limite absoluto ao poder de emenda. Como bem expressa Costantino
Mortati:


26
CONSTITUIO DA REPBLICA PORTUGUESA. Rio de Janeiro : Edies Trabalhistas, 1986,
p. 25
27
ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. op. cit. p. 232

24
A reviso poder, consequentemente, introduzir modificaes na atual
regulao constitucional, no apenas para desenvolv-la, aperfeia-la e
ampli-la, mas tambm para adapt-la a exigncias supervenientes, as
quais poderiam reclamar uma disciplina diferente, ou tambm limitaes
de determinados direitos, diversas ou mais amplas do que aquelas que a
prpria constituio atribui determinao do legislador ordinrio, mas
sempre circunscritas e marginais, de modo que no se atinja a essncia
dos mesmos direitos
29


o entendimento tambm de Flvio Bauer Novelli que, analisando a
Emenda Constitucional n 3/93 que excluiu o IPMF do mbito material de
incidncia dos preceitos constitucionais respeitantes anterioridade e imunidade
tributria, tambm expressou entendimento que uma emenda constitucional no
pode violar o contedo essencial, os princpios estruturantes de um direito
fundamental:
Infere-se de tais consideraes que, por servirem permanncia da
integridade constitucional, os limites (materiais) do poder de emenda
resguardam os direitos fundamentais e os princpios estruturantes, no de
forma absoluta e irrestrita, mas na medida necessria preservao de
tais valores, enquanto esses se pem como elementos fundamentadores e
configuradores da constituio. Esta, por conseginte, repele, no toda
emenda capaz de afet-los, mas to-somente a que intente suprimi-los ou
(o que d no mesmo) alter-los substancialmente, afet-los em seu
contedo essencial, por isso que, dessa maneira, se aniquila ou subverte o
prprio ordenamento constitucional, o qual, se , por esses direitos e
valores configurado e identificado, correlativamente lhes assegura a
validade e a atuao prtica
30


Reporta-se esse autor ainda a uma deciso do Tribunal Constitucional
Federal alemo de 15.12.1970, comentada por Klaus Stern, no qual este ltimo,
baseado na deciso judicial, afirma que estabeleceu-se a a doutrina da
intangibilidade do contedo normativo dos direitos individuais no que se refere a
seus princpios fundamentais:

28
ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. op. cit. p. 234
29
MORTATI, Costantino. Concetto, limiti, procedimento della revizione costituzionale. Studi di
diritto costituzionale in memoria di Luigi Rossi. Milo : Giuffr, 1952, p. 406 e ss.
30
NOVELLI, Flvio Baeur. Norma constitucional inconstitucional ? A propsito do art. 2, 2, da
Emenda constitucional n 3/93. Revista da Faculdade de Direito da UERJ n 2. Rio de Janeiro :
UERJ, 1994, p. 41

25
Ao analisar o problema dos limites materiais do poder de reforma
constitucional, KLAUS STERN se reporta a uma nota da deciso do
Tribunal Constitucional Federal (Bundesgerichtshof), de 15.12.1970, na
qual foi afirmado que aqueles limites (estabelecidos pelo art. 79, alnea 3,
da Lei Fundamental)tm o propsito de evitar que pela via formal -
legalista de uma lei de reforma constitucional, o ordenamento
constitucional vigente venha a ter suprimidos (beseitigt) sua substncia e
os seus fundamentos, e possa ser indevidamente usado para a posterior
legalizao de um regime totalitrio. Aquela disposio probe, assim,
como princpio, sejam postergadas as normas fundamentais ali referidas
(O Tribunal se reporta s normas dos arts. 1 e 20 da Lei Fundamental de
Bonn, relativas proteo da dignidade do homem e aos princpios
estruturais do Estado)
Pode-se deduzir da, comenta STERN: que o art. 79, alnea 3, da Lei
Fundamental, pretende declarar intangveis os contedos normativos, to-
somente no que se refere aos princpios fundamentais contidos nos arts.
1 e 20 da mesma Lei Fundamental. Trata-se do seu ncleo (Kern), do seu
contedo essencial (Wesengehalt). Esses elementos essenciais so
intangveis (unantasbar). ...Conseqentemente, podem efetuar-se
modificaes no contedo jurdico dos arts. 1 e 20 da Lei Fundamental,
contanto que no seja atingido (angeatastet) o seu contedo
fundamental. A proteo diz respeito to-s ao contedo essencial; mas,
quanto a esse absoluta. Este, como diz o art. 79, alnea 3, da Lei
Fundamental, no pode sequer ser tocado (berth). Com isso, esto
aqueles princpios protegidos contra a supresso (Aufhebung), uma vez
que esta seria a mais forte dentro as formas de toc-los...O mbito
nuclear (daqueles princpios) pode ser entendido como a prpria essncia,
que no h como separar daqueles institutos, sem mudar-lhes a estrutura
e tipo. Determina-se, pois, qual o contedo essencial de um princpio
estrutural contemplado no art. 20 da Lei Fundamental, pelos seus
elementos essenciais, no pelos acidentais
31


Esse mnimo de valor inatacvel, um limite absoluto de contedo
essencial abrange a proibio de restrio desnecessria ou desproporcionada de
direitos quando em conflito com outros direitos fundamentais assegurados pela
Constituio
32
. Nesse sentido, o conceito de mnimo do direito inatacvel um
conceito no apenas esttico (absoluto em si mesmo) mas tambm dinmico,
envolvendo as relaes de cada direito fundamental com os demais.
Esse contedo essencial , em cada um dos direitos fundamentais
referidos, a dignidade da pessoa humana, princpio que constitui um dos

31
STERN, Klaus - apud Novelli, Flvio Bauer. op. cit. p. 41/43
32
ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. op. cit. p. 235

26
fundamentos do Estado democrtico de direito brasileiro (art. 1, III, CF.). Esta
dignidade a base de todos os direitos fundamentais e princpio de sua unidade
material, sendo insucetvel de supresso o contedo do preceito constitucional que
realiza esse valor. Como bem expe Vieira de Andrade:
Qual , no entanto, esse limite absoluto ? Em que se analisa ? Como se
controla ?
O limite absoluto do n 3 do art. 18 [da Constituio portuguesa] parece-
nos ser a dignidade do homem concreto como ser livre, que aqui estar
uma vez mais reafirmada.
A dignidade do homem livre constitui para ns a base dos direitos
fundamentais e o princpio de sua unidade material. Se a existncia de
outros princpios ou valores (inegvel numa constituio particularmente
marcada por preocupaes de carter social) exige que os direitos possam
ser restringidos (ou os limita logo no plano constitucional), a idia de
homem como ser digno e livre, que est na base dos direitos e que
constitui, muito especialmente, a essncia dos direitos, liberdades e
garantias (a que se refere o art. 18), tem de ser vista como um limite
absoluto a esse poder de restrio
33


O limite ao poder legislativo e ao poder constituinte derivado que reside
permanentemente no Legislativo o de que ele no pode atentar contra as
exigncias mnimas de valor que, por serem projeo da idia de dignidade humana,
constituem o fundamento e a essncia de cada preceito constitucional relativo aos
direitos fundamentais
34
.
O valor fundante da dignidade da pessoa humana projeta sua influncia a
esses direitos fundamentais, de modo que, a violao de um direito subjetivo
individual assecuratrio dessa dignidade se constituir numa violao do contedo
essencial do preceito, o que constitucionalmente vedado. Assim, atentados ao
direito a vida (a instituio da pena de morte, por exemplo), ao direito integridade
fsica ou ao direito de no ser condenado seno em virtude de lei anterior que defina
o crime cometido constituiriam violao do contedo mnimo de direito
fundamental e so passveis de argio de inconstitucionalidade, ainda que a
mudana tenha se operado por via de emenda constitucional.

33
ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. op. cit. p. 236

27
Doutrina o constitucionalista Vieira de Andrade que, em relao a outros
direitos que dizem respeito a aspectos especficos da vida dos indivduos, seria j
admissvel, em circunstncias excepcionais ou especiais, a sua anulao parcial.
Mas essa restrio nunca poder ser absoluta: nem poder abranger todos ou a
generalidade dos domnios da vida desses indivduos
35
.
Em relao ao aspecto dinmico dos direitos fundamentais, suas relaes
conflituosas com outros direitos e interesses, o princpio da dignidade da pessoa
humana tambm impe restries consubstanciadas nas indagaes acerca dos
motivos e fundamentos do processo de restrio. O valor constitucional s
efetivamente protegido se se exigir que a eventual restrio seja justificada pela
necessidade de proteger um bem constitucionalmente valioso e s na proporo
dessa necessidade
36
. Como bem expressa Vieira de Andrade:
O poder de restrio um poder excepcional, no apenas porque
necessita ser autorizado, mas tambm porque no se justifica em regra
(como regra). O legislador tem, por isso, de se basear (nas situaes
excepcionais ou em casos especiais em que a restrio se torna necessria)
num outro valor constitucional que imponha o sacrifcio do direito
fundamental. Se esse valor no existir ou no exigir tanto quanto o
legislador alega, ento a restrio no legtima e viola o contedo
essencial do preceito constitucional que prev o direito fundamental em
causa. No se trata aqui de um limite abstracto fixo, de uma proibio
absoluta, mas de uma proibio relativa, referida a um contedo essencial
elstico e s em concreto determinvel. Neste sentido, o contedo essencial
dos preceitos relativos aos direitos, liberdades e garantias comea onde
acaba a possibilidade (legitimidade) da sua restrio
37


A restrio aos direitos fundamentais tambm s poder ser geral e
abstrata, isto , aplicvel a todas as pessoas ou a a toda uma categoria de pessoas
(proibio de leis individuais) e no pode ter como objeto um caso concreto, ou
melhor, deve ser suscetvel de aplicao a um nmero indeterminvel de casos

34
ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. op. cit. p. 237
35
ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. op. cit. p. 238
36
Vide o princpio da necessidade da restrio expresso no art. 18, al. 2, da Constituio portuguesa
37
ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. op. cit. p. 239

28
(proibio de leis concretas), dentro da idia maior de igualdade na lei, ou seja, com
proibio de privilgios e de discriminaes arbitrrias ou injustificadas
38
.


4. Concluso

O presente trabalho traduz, no correr de suas partes diversas, a
preocupao de delimitar os contornos do poder constituinte derivado no
ordenamento jurdico brasileiro e de avaliar o seu alcance e os seus limites. Seu
pressuposto bsico foi o da necessidade de se conhecer mais a fundo no s a
doutrina corrente acerca dessa questo mas sobretudo, como esta, modernamente,
dentro da nova relevncia principiolgica dos direitos fundamentais, vm sendo
entendida e reelaborada pela prtica criadora da doutrina dos sistemas jurdicos
estrangeiros, na medida do possivelmente comparvel.
Esse estudo teve como elemento norteador de sua sistemtica a
preocupao com a eficcia social dos direitos fundamentais. Esta a idia pr-
compreensiva que informa o texto. Dentro de uma exegese rigorosa, entendendo o
direito como um sistema hermtico, mas contudo aberto a mltiplas possibilidades
diversas de compreenso cognitiva e de integrao de seus dispositivos, buscou-se
dar aplicao desses direitos a sua maior efetividade possvel, dentro dos cnones
rigorosos do sistema jurdico ptrio.
Em sntese de todos esses cenrios, tendo sempre em vista o processo de
realizao efetiva, em todos os aspectos, dos direitos fundamentais possvel
resumir algumas idias em proposies objetivas:



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ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. op. cit. p. 241

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1 - Doutrinariamente, desde os escritos do abade Sieys, se efetua a distino entre
poder constituinte originrio e derivado. O poder constituinte originrio um poder
inicial, autnomo e incondicionado. Ele inicial porque no existe acima dele, nem
de fato, nem de direito, nenhum outro poder. nele que se exprime, por excelncia,
a vontade do soberano. Ao contrrio do poder constituinte originrio que
absolutamente livre o poder derivado , em sua essncia mesmo, um poder limitado.
O Poder reformador de natureza constituda pois encontra a sua base na
Constituio que lhe traa os contornos e estabelece o processo de sua atuao.
um poder de direito, regrado e limitado pelas normas constitucionais. Embora seja
vontade poltica ainda em sentido amplo, j est condicionado por uma ordem
jurdica.

2 - O poder constituinte derivado restringido pelas limitaes materiais previstas
na Constituio - nenhuma competncia ilimitada - , pelos limites formais
implcitos das regras concernentes a tramitao de emendas constitucionais que no
podem ser alteradas e pelos limites proibitivos da reforma total da Constituio ou
da mudana de regime estabelecido pelo poder constituinte originrio.

3 - As Constituies modernas consagraram o princpio doutrinrio da limitao
material do poder de reviso. Assim, expressamente o adotam a Constituio
francesa de 1958 (art. 89, al. 5); a Constituio italiana de 1947 (art. 139); A Lei
Fundamental da Repblica Alem de 1949 (art. 79, al. 3); a Constituio da
Venezuela de 1961 (art. 3); Constituio da Repblica portuguesa de 1976 (art.
290); Constituio brasileira de 1988 (art. 60, 4).

4 - O princpio norteador do estabelecimento de clusulas ptreas na Constituio
a idia de que no pode haver um aniquilamento da obra constitucional por parte do
poder de reviso. A teoria da limitao material da reviso uma reao contra a
suposta neutralidade da reviso constitucional. Uma reviso constitucional no pode

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jamais ser neutra em relao aos valores da Constituio que ela pretende revisar.
Ela deve, ao contrrio, ser parcial no sentido de garantir e proteger a Constituio
que a previu. Uma Constituio no pode fornecer um mtodo legal para abolio
de sua prpria legalidade, e muito menos, um meio legtimo de destruio de sua
prpria legitimidade.

5 - Os mandamentos constitucionais obrigam todos os rgos do Estado e tambm
o legislador. o princpio da supremacia da Constituio, ou seja, a idia de que a
Constituio possui superioridade jurdica sobre todos os demais atos normativos no
mbito do Estado. Por fora da supremacia constitucional, nenhum ato jurdico,
nenhuma manifestao de vontade pode subsistir validamente se for incompatvel
com a Lei Fundamental. Assim tambm sucede-se com o poder constituinte
derivado que est sujeito a todas as limitaes anteriormente expressas
(procedimentais, temporais, circunstanciais e materiais implcitas) e tambm s
chamadas clusulas ptreas, limitaes materiais expressas, cujos ditames (proibio
de deliberao acerca de propostas de emendas referentes a determinadas matrias)
s pode ter por destinatrio o poder reformador.

6 - Tambm o poder constituinte derivado deve, em suas manifestaes, observar os
preceitos estabelecidos no citado 4, IV, no podendo produzir inovaes
tendentes a abolir os direitos e garantias individuais. A observncia de tais limites
decorre de sua natureza de poder constitudo; assim, deve o poder derivado observar
os limites de todos os direitos e garantias individuais expressos no art. 5 da
Constituio.

7 - Em relao aos limites e o alcance da proibio prevista no inciso IV, do
pargrafo 4, do artigo 60, da Constituio, esto abrangidos nestes as possibilidades
de ampliao dos direitos e garantias, em decorrncia da permisso constitucional
implcita no princpio maior da efetividade da Constituio.

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8 - Quanto supresso de um ou outro direito ou garantia individual, esta s
constituir um atentado ao princpio maior de proteo dos direitos e garantias
fundamentais se tiver por objeto um direito ou garantia materialmente fundamental.
S pode ser considerado direito fundamental aquele que se enquadre no trplice
critrio de determinao material de tal direito: atribua uma posio jurdica
subjetiva, universal e permanente a todas ou a certas categorias de indivduos; tenha
como funo a proteo e a garantia de determinados bens jurdicos das pessoas ou
de certo contedo de suas posies ou relaes na sociedade; tenha a inteno
especfica de resguardar o princpio da dignidade da pessoa humana.

9 - No que concerne restrio dos direitos materialmente fundamentais, seja de
contedo, seja de alcance, o princpio geral que rege a matria o da
excepcionalidade da restrio, ou seja, a idia de que os direitos, liberdades e
garantias individuais so decises constitucionais fundamentais tomadas pelo
constituinte originrio e, como tais, s podem ser restringidas por exceo.

10 - Toda e qualquer proibio que viole o contedo essencial de um direito
fundamental uma disposio inconstitucional, inclusive aquelas decorrentes do
exerccio do poder constituinte derivado. Como bem esclarece o constitucionalista
portugus Vieira de Andrade os direitos fundamentais possuem em si mesmos um
limite fixo, um mnimo de valor inatacvel para o qual existe uma proibio
absoluta de reforma
39
.

11 - A Constituio brasileira assim o reconhece ao dispor em seu art. 60, 4, IV,
que no ser objeto de deliberao proposta tendente a abolir os direitos e
garantias individuais. A expresso legal tendente a abolir expressa

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ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. op. cit. p. 234

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implicitamente a idia de um contedo mnimo imodificvel, que no se confunde
com a ab-rogao absoluta.

12 - O valor fundante da dignidade da pessoa humana projeta sua influncia nos
direitos fundamentais, de modo que, a violao de um direito subjetivo individual
assecuratrio dessa dignidade se constituir numa violao do contedo essencial do
preceito, o que constitucionalmente vedado. Assim, atentados ao direito a vida (a
instituio da pena de morte, por exemplo), ao direito integridade fsica ou ao
direito de no ser condenado seno em virtude de lei anterior que defina o crime
cometido constituiriam violao do contedo mnimo de direito fundamental e so
passveis de argio de inconstitucionalidade, ainda que a mudana tenha se
operado por via de emenda constitucional.

Concluindo, portanto, fica assente, em face de todo o contedo
anteriormente exposto, que os direitos fundamentais protegidos pelas limitaes
materiais do art. 60, 4, IV, possuem um contedo mnimo imodificvel e, em
conseqncia, as emendas Constituio, tanto quanto as leis infraconstitucionais
no podem malferir esse contedo essencial. Este , na sua essencialidade, absoluto,
e, portanto, no poder ser restringida sua tutela em nenhum aspecto das relaes
jurdicas dos indivduos.


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5. Referncias


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