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INSTITUTO PROCESSUS DE CULTURA E APERFEIÇOAMENTO

JURÍDICO

Ana Maria da Silva

Princípio da Segurança Jurídica à luz do artigo 54 da Lei


9.784/99 – Decadência

Fonte: http://bdjur.stj.gov.br/dspace/handle/2011/16429
8
ii

Ana Maria da Silva

Princípio da Segurança Jurídica à luz do artigo 54 da Lei


9.784/99 – Decadência

Trabalho apresentado ao Curso de Pós-Graduação em


Direito Público como parte dos requisitos necessários
à obtenção do titulo de Pós-Graduação em Direito
Público, sob orientação do Professor Gelson Dickel

Brasília – DF

Novembro/2005
iii

Ana Maria da Silva

Princípio da Segurança Jurídica à luz do artigo 54 da Lei


9.784/99 – Decadência
Trabalho apresentado ao Curso de Pós-Graduação em
Direito Público como parte dos requisitos necessários
à obtenção do titulo de Pós-Graduação em Direito
Público, sob orientação do Professor Gelson Dickel

1. Professor Gelson Dickel.


2. _____________________________
3. _____________________________

Brasília – DF

Novembro/2005
iv

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ............................................................................................................................5

1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ...........................................................................................10


1.1 Conceito............................................................................................................................10
1.2 Natureza............................................................................................................................11
1.3 Fins ...................................................................................................................................12
1.4 Princípios .........................................................................................................................12
1.4.1 Constituição Federal ...............................................................................................12
1.4.2 Lei nº 9.784/99 .......................................................................................................15

2. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ..........................................................................................19


2.1 Conceito............................................................................................................................19
2.2 Enunciados da Súmula do supremo Tribunal Federal .....................................................19
2.3 Jurisprudência ..................................................................................................................21

3. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA ........................................................................ 24


3.1 Prescrição Administrativa e Decadência .........................................................................24
3.2 Lei nº 9.784/99 e Segurança Jurídica ..............................................................................27

4. CONFRONTO ENTRE O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE E DA SEGURANÇA


JURÍDICA ...................................................................................................................................31
4.1 Evolução Histórica ..........................................................................................................31
4.2 Mitigação da legalidade no ordenamento jurídico brasileiro ..........................................35
4.3 Conflito no Direito Brasileiro ..........................................................................................38

5. EQUILÍBRIO ENTRE O PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA


LEGALIDADE ............................................................................................................................40
5.1 Ponderações entre os Princípios da Legalidade e da Segurança Jurídica ........................41
5.2 Relevância da Segurança Jurídica ...................................................................................44
5.3 Composição entre legalidade e Segurança Jurídica .........................................................46
5.4 Aplicação dos Princípios em harmonia ...........................................................................50

6. CONVALIDAÇÃO À LUZ DO ART. 54 DA Lei nº 9.784/99 ..............................................53

CONCLUSÃO .............................................................................................................................59

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................................................ 61


5

INTRODUÇÃO

O tema aqui abordado abrangerá considerações sobre o dever/poder da


Administração anular atos quando eivados de vícios em respeito ao Princípio da Legalidade que
deve sempre estar presente em toda a Administração Pública. Nessa abordagem limitar-me-ei à
análise dos atos eivados de vícios de que decorram efeitos favoráveis aos destinatários.
Quando da dissertação do tema, analisarei o conflito/convivência dos Princípios da
Legalidade e da Segurança Jurídica, o qual, embora embutido na doutrina há anos, só veio a ser
consagrado com o advento da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que em seu artigo 54, assim
dispôs, verbis:

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que


decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados
da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-
se-á da percepção do primeiro pagamento.
§ 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade
administrativa que importe impugnação à validade do ato.1

A abordagem temática deste trabalho se concentrará especificamente na


Decadência Administrativa, na perda do poder da Administração de rever atos quando eivados de
vícios em virtude de decurso de prazo em decorrência do Princípio da Segurança Jurídica,
consagrado na doutrina e no artigo 54 da Lei nº 9.784/99.
A grande questão colocada em debate neste trabalho é a mitigação do dever da
Administração em anular atos ilegais com o advento da Lei nº 9.784/99.
Neste contexto, cria-se um conflito entre os princípios da legalidade e da
segurança jurídica. A excessiva valorização do primeiro em detrimento do segundo começa a ser
questionada à luz do artigo 54 da Lei nº 9.784/99.
Surge assim a decadência administrativa consolidada em instituto normativo que
termina por causar um dilema entre legalidade e segurança jurídica.

1
BRASIL, Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de1999. Regula o Processo Administrativo no Âmbito da Administração
Pública Federal
6

A abordagem deste tema buscou questionamentos como por exemplo: Por que não
poderia ser revista uma aposentadoria concedida pela Administração com flagrante ofensa à lei,
cujos proventos sejam muito superiores aos que determinam a lei, pelo simples transcurso de
tempo? Por que perpetuar uma situação ilegal ou mesmo não exigir o ressarcimento de uma
pessoa que receba proventos muito superiores aos de todos que se aposentaram na mesma
situação? Por que deveria a sociedade sustentar tais pagamentos, quando evidenciada a
irregularidade do ato de concessão? Foram estas questões práticas que nos levaram a tecer
considerações equilibradas sobre a segurança jurídica, que assim como a legalidade é bem
jurídico e princípio a ser respeitado.
A escolha do tema deu se em virtude da minha atuação na área de legislação de
pessoal. Após muitos estudos relacionados ao poder/dever da Administração de rever seus atos
quando eivados de vícios, deparei-me com o instituto da decadência administrativa, insculpido no
artigo 54 da Lei nº 9.784/99.
Sob esta ótica iniciarei meu trabalho apresentando de forma suscinta os Princípios
da Administração Pública. Abordarei os princípios previstos no art. 37 da Constituição Federal:
Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência e ainda os previstos na Lei nº
9.784/99.
Após, apresentarei a s’egurança jurídica elencada pela Lei nº 9.784/99 como
princípio a ser observado pela Administração, ao lado de outros, como os já citados.
Neste trabalho a abordagem dos princípios a serem observados pela
Administração Pública limitar-se-á ao Princípio da Legalidade e da Segurança Jurídica.
Para chegar ao foco da questão que envolve estes dois princípios, traçarei
considerações sobre o dever/poder da Administração anular atos ilegais quando eivados de vícios,
dever este consagrado no enunciado sumular nº 473 do Supremo Tribunal Federal.
Trarei à colação valiosos ensinamentos referentes ao princípio da legalidade
administrativa, previsto na constituição e em toda a Administração Pública. Transcreverei
excertos de doutrinadores que elevam este princípio como basilar da Administração,como
assevera Hely Lopes Meirelles:

A eficácia de toda atividade administrativa está condicionada ao atendimento da


Lei e ao Direito. É o que diz o inc. I do parágrafo único do art. 2º da Lei
7

9.784/99. Com isso, fica evidente que, além da atuação conforme a lei, a
legalidade significa, igualmente, a observância dos princípios administrativos.
Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na
administração particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe, na
Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o
particular significa ‘pode fazer assim’; para o administrador público significa
‘deve fazer assim’.
As leis administrativas são, normalmente, de ordem pública e seus preceitos
não podem ser descumpridos, nem mesmo por acordo ou vontade conjunta de
seus aplicadores e destinatários, uma vez que contêm verdadeiros poderes-
deveres, irrelegáveis pelos agentes públicos. Por outras palavras, a natureza da
função pública e a finalidade do Estado impedem que seus agentes deixem de
exercitar os poderes e de cumprir deveres que a lei lhes impõe. Tais poderes,
conferido à Administração Pública para serem utilizados em benefício da
coletividade, não podem ser renunciados ou descumpridos pelo administrador
sem ofensa ao bem comum, que é o supremo e único objetivo de toda ação
administrativa.2

À luz desta explanação, tecerei considerações sobre o instituto da prescrição


administrativa e da decadência.
Estabelecidos estes parâmetros, trarei à lume o art. 2º da Lei nº 9.784/99 que
elencou o Princípio da Segurança Jurídica a ser observado por toda a Administração Pública.
Colacionarei lições valiosas de doutrinadores como Celso Antônio Bandeira de Mello, que ao
preceituar sobre referido princípio assim dispôs:

O Direito propõe-se a ensejar uma certa estabilidade, um mínimo de certeza na


regência da vida social. Daí o chamado princípio da ‘segurança jurídica’, o
qual, bem por isso, se não é o mais importante dentre todos os princípios gerais
de Direito, é, indiscutivelmente, um dos mais importantes dentre eles. Os
institutos da prescrição, da decadência, da preclusão (na esfera processual), do
usucapião, da irretroatividade da lei, do direito adquirido, são expressões

2
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30ª edição – São Paulo: Malheiros, 2005, p.88.
8

concretas que bem revelam esta profunda aspiração à estabilidade, à segurança,


conatural do Direito.
[...]
Esta ‘segurança jurídica’ coincide com uma das mais profundas aspirações do
homem: a da segurança em si mesma, a da certeza possível em relação ao que o
cerca, sendo esta uma busca permanente do ser humano. É a insopitável
necessidade de poder assentar-se sobre algo reconhecido como estável, ou
relativamente estável, o que permite vislumbrar com alguma previsibilidade o
futuro; é ela, pois, que enseja projetar e iniciar, conseqüentemente – e não
aleatoriamente, ao mero sabor do acaso-, comportamentos cujos frutos são
esperáveis a médio e longo prazo. Dita previsibilidade é, portanto, o que
condiciona a ação humana. Esta é a normalidade das coisas.
Bem por isto, o Direito, conquanto seja, como tudo o mais, uma conseqüente
mutação, para ajustar-se a novas realidades e para melhor satisfazer interesses
públicos, manifesta e sempre manifestou, em épocas de normalidade, um
compreensível empenho em efetuar suas inovações causando o menor trauma
possível, a menor comoção, à relações jurídicas passadas que se perlongaram
no tempo ou que dependem da superveniência de eventos futuros previstos.
Por força mesmo deste princípio (conjugadamente com os da presunção de
legitimidade dos atos administrativos e da lealdade e boa-fé), firmou-se o
correto entendimento de que orientações firmadas pela Administração em dada
matéria não podem, sem prévia e pública notícia, ser modificada em casos
concretos para fins de sancionar, agravar a situação dos administrados ou
denegar-lhes pretensões, de tal sorte que só se aplicam aos casos ocorridos
depois de tal notícia. 3

Diante desta exposição, apresentarei o grande conflito entre os Princípios da


Legalidade e da Segurança Jurídica. A abordagem doutrinária e jurisprudencial que envolvem
esta temática.
Apresentarei uma matéria que está longe de ser trivial e que envolve a tormentosa
ponderação ou composição entre o princípio da legalidade- basilar da Administração – e os

3
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13ª Edição – São Paulo: Malheiros, 2001,
pp. 93-94.
9

princípios da segurança jurídica e do respeito à boa-fé do administrado – também fundamental na


estruturação do Estado Democrático de Direito.
A questão – diga-se uma vez mais – não é trivial e envolve o sentimento de justiça
e de respeito ao princípio da isonomia.
Demonstrarei que a noção doutrinariamente reconhecida e jurisprudencialmente
assente de que a Administração pode desfazer seus próprios atos, quando nulos, começa a ser
mitigada pela insinuação à idéia da proteção à boa-fé ou da proteção à confiança, a mesma idéia,
em suma, de segurança jurídica cristalizada no princípio da irretroatividade das leis.
Diante desta acepção, surgirá o conflito entre a legalidade e a segurança jurídica.
Nesta abordagem, buscarei o ponto de equilíbrio entre os dois grandes princípios que se
contrapõem de maneira quase que inconciliável quando se trata de rever um ato administrativo
em prejuízo do beneficiário. O princípio da legalidade e o da segurança jurídica.
10

1. Administração Pública
1.1 Conceito

Antes de tecermos considerações sobre os Princípios da Administração Pública,

faz-se necessário conceituarmos a própria Administração Pública, traçando a sua natureza e fins a

que se destina.

Assim, em conceituamos a Administração Pública no sentido de atividade

administrativa em si mesma que visa os interesses da coletividade.

Hely Lopes Meirelles, mencionando Renato Alessi, in Dirito Amministrativo,

Milão, 1949, pp. 37 e ss., assim dispõe quanto ao conceito de Administração Pública:

No Direito Público – do qual o Direito Administrativo é um dos ramos – a


locução Administração Pública tanto designa pessoas e órgãos governamentais
como a atividade administrativa em si mesma. Assim sendo, pode-se falar de
administração pública aludindo-se aos instrumentos de governo como à gestão
mesma dos interesses da coletividade.
Como bem acentua Alessi, subjetivamente a Administração Pública é o
conjunto de órgãos e serviços do Estado e objetivamente é a expressão do
Estado agindo in concreto par satisfação de seus fins de conservação, de bem-
estar individual dos cidadãos e de progresso social. Na amplitude desse
conceito entram não só os órgãos pertencentes ao Poder Público como, também,
as instituições e empresas particulares que colaboram com o Estado no
desempenho de serviços de utilidade pública ou de interesse coletivo, ou seja, a
Administração centralizada (entidades estatais) e a descentralizada (entidades
autárquicas, fundacionais e empresariais) e os entes de cooperação (entidades
paraestatais).4

4
MEIRELLES, op. cit., p. 84.
11

Nos termos acima transcritos, a Administração Pública constitui o conjunto de

órgãos e serviços do Estado, assim como a ação de gestão de bens e interesses qualificados da

coletividade, importando sempre a idéia de zelo e conservação desses bens e interesses.

1.2 Natureza

A natureza da Administração Pública é de um múnus público para quem a exerce.

Nas palavras de Hely Lopes Meirelles “é a de um encargo de defesa, conservação e

aprimoramento dos bens, serviços e interesses da coletividade”5.

Assim, tendo natureza de um múnus público, o Administrador estará obrigado a

realização do interesse que visará o bem–estar da coletividade. Terá o dever indeclinável de agir

segundo os preceitos do Direito e da Moral administrativa, uma vez que tais preceitos expressam

a vontade dos titulares dos interesses administrativos.

Para melhor elucidação, as lições de Hely Lopes Meirelles assim dispõem:

A natureza da administração pública é a de um múnus público para quem


exerce, isto é, a de um encargo de defesa, conservação e aprimoramento dos
bens, serviços e interesses da coletividade. Como tal, impõe-se ao
administrador público a obrigação de cumprir fielmente os preceitos do Direito
e da moral administrativa que regem a sua atuação. Ao ser investido em função
ou cargo público, todo agente do poder assume para com a coletividade o
compromisso de bem servi-la, por que outro não é o desejo do povo, como
legítimo destinatário dos bens, serviços e interesses administrados pelo estado.
Na administração particular o administrador recebe do proprietário as ordens e
instruções de como administrar as coisas que lhe são confiadas; na
administração pública essas ordens e instruções estão concretizadas nas leis,
regulamentos e atos especiais, dentro da moral da instituição. Daí o dever
indeclinável de o administrador público agir segundo os preceitos do Direito e
da Moral administrativa, porque tais preceitos é que expressam a vontade do

5
MEIRELLES, op. cit., p. 85.
12

titular dos interesses administrativos – o povo – e condicionam os atos a serem


praticados no desempenho do múnus público que lhe é confiado.6

1.3 Fins

Finalmente, no que tange aos fins da Administração pode-se, em síntese, dizer que

consubstanciam-se na defesa do interesse público. Nas lições de Hely Lopes Meirelles, “os fins

da administração pública resumem-se num único objetivo: o bem comum da coletividade

administrada”. 7

1. 4 Princípios

A Administração Pública, acima conceituada, para consecução de seus fins deve

obedecer a princípios, que representam os fundamentos da ação administrativa. Referidos

princípios encontram-se insculpidos no art. 37, caput, da Constituição Federal e, também,

decorrem do nosso regime político, sendo devidamente enumerados no art. 2º da Lei nº 9.784, de

29 de janeiro de 1999, que disciplina o processo administrativo no âmbito da Administração

Pública.

1. 4.1 Constituição Federal

A Constituição Federal em seu art. 37, caput, assim dispõe, verbis:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da


União, dos Estados, do Distrito federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência
e, também, ao seguinte:
[...].8

6
MEIRELLES, op. cit., p. 85/86
7
MEIRELLES, op. cit., p. 87.
8
BRASIL. Constituição Federal (1988)
13

Nos termos do dispositivo supra, a legalidade, impessoalidade, moralidade,

publicidade e eficiência são princípios alçados constitucionalmente. Passemos a uma breve

análise de cada um destes princípios.

O Princípio da Legalidade condiciona o administrador aos mandamentos da lei,

exigindo que ele não se afaste ou desvie dos preceitos da lei e do direito.Nas lições de Hely

Lopes Meirelles:

a legalidade, como princípio da administração (CF, art. 37, caput), significa que
o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos
mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar
ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade
disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. 9
Assevera ainda, citado doutrinador, que “na Administração Pública não há

liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei

não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza”10.

O Princípio da Moralidade é necessário à validade da conduta do administrador

Público, que deve atuar segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé. Nos dizeres de

Hely, cumprir simplesmente a lei na frieza de seu texto não é o mesmo que atendê-la na sua letra

e no seu espírito. Nesses termos, vale transcrever:

Além de atender à legalidade, o ato do administrador público deve conformar-


se com a moralidade e a finalidade administrativas para dar plena legitimidade
à sua atuação. Administração legítima só é aquela que se reveste de legalidade e
probidade administrativa, no sentido de que tanto atende às exigência da lei
como se conforma com os preceitos da instituição pública. 11

9
MEIRELLES, op. cit., p. 87.
10
MEIRELLES, op.cit., p. 88.
11
MEIRELLES, op. cit., p. 88.
14

O Princípio da Impessoalidade ou Finalidade impõe ao administrador público a

prática do ato para o seu fim, que é unicamente o interesse público. Nas lições de Maria Sylvia

Zanella Di Pietro:

[...] este princípio, que aparece, pela primeira vez, com essa denominação, no
art. 37 da Constituição de 1988, esta dando margem a diferentes interpretações,
pois, ao contrário dos demais, não tem sido objeto de cogitação pelos
doutrinadores brasileiros. Exigir impessoalidade da Administração tanto pode
significar que esse atributo deve ser observado em relação aos administrados
como à própria Administração. No primeiro sentido, o princípio estaria
relacionado com a finalidade pública que deve nortear toda a atividade
administrativa. Significa que a Administração não pode atuar com vistas a
prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que é sempre o
interesse público que tem que nortear o seu comportamento.12
O princípio da finalidade veda a prática de ato administrativo sem interesse

público ou conveniência para a Administração.

O Princípio da Publicidade consiste em definir que, a priori, todo ato

administrativo deve ser publicado, só se admitindo sigilo nos casos de segurança nacional e nas

hipóteses previstas na Constituição, uma vez que a Administração que o realiza é pública.

Partindo dessa premissa – a Administração é pública –não somente os atos serão públicos, mas

também a conduta interna dos agentes que atuam na Administração. Com muita propriedade

assim dispôs Hely, verbis:

A publicidade não é elemento formativo do ato; é requisito de eficácia e


moralidade. Por isso mesmo, atos irregulares não se convalidam com a
publicação, nem os regulares a dispensam para sua exeqüibilidade, quando a lei
ou regulamento a exige.
[...]

12
DI PIETRO, Maria Silvia Zanella. Direito Administrativo. 18ª Edição – São Paulo: Atlas, 2005, p. 71.
15

O princípio da publicidade dos atos e contratos administrativos, além de


assegurar seus efeitos externos, visa a propiciar seu conhecimento e controle
pelos interessados diretos e pelo povo em geral, através dos meios
constitucionais...
[...]
A publicidade, como princípio de administração pública (CF, art. 37, caput),
abrange toda atuação estatal, não só sob o aspecto de divulgação oficial de seus
atos como, também, de propiciação de conhecimento da conduta interna de seus
agentes.13
O Princípio da eficiência visa a presteza no exercício da Administração Pública.

Referido princípio, além de encontrar-se inserido no art. 37 da Constituição Federal, passou a ser

um direito em sede constitucional, quando a Emenda Constitucional nº 45 introduziu o inciso

LXXVIII, ao art. 5º da Constituição Federal assegurando a todos, no âmbito judicial e

administrativo, a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade e sua

tramitação.

A respeito de referido princípio, assim leciona Hely Lopes Meirelles, verbis:

O princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com


presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da
função administrativa, que já não se contentar em ser desempenhada apenas
com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e
satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. 14

1.4.2 Lei nº 9.784/99

Por sua vez, o art. 2º da Lei nº 9.784/99, assim dispõe, verbis:

Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da


legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade,

13
MEIRELLES, op. cit., p. 94-95.
14
MEIRELLES, op. cit., p. 96.
16

moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e


eficiência.15

A introdução deste dispositivo no ordenamento jurídico, implica na observância

pela Administração Pública, além dos princípios traçados na Constituição, aos princípios

supracitados, dos quais tecemos breves comentários.

O Princípio da razoabilidade e proporcionalidade implícito na Constituição

Federal busca compatibilizar os meios e os fins, de modo a evitar abusos ou restrições por parte

da Administração, com lesão a direitos. A respeito de referido princípio, Hely Lopes Meirelles

assim disciplina:

Sem dúvida, pode ser chamado de princípio da proibição de excesso, que, em


última análise, objetiva aferir a compatibilidade entre os meios e os fins, de
modo a evitar restrições desnecessárias ou abusivas por parte da Administração
Pública, com lesão aos direitos fundamentais. Como se percebe, parece-nos que
a razoabilidade envolve a proporcionalidade, e vice-versa. Registre-se, ainda,
que a razoabilidade não pode ser lançada como instrumento de substituição da
vontade da lei pela vontade do julgador ou do intérprete, mesmo porque ‘cada
norma tem uma razão de ser’. 16

O Princípio da Segurança Jurídica foi inserido pelo art. 2º da Lei nº 9.784/99

entre os Princípios da Administração Pública. Referido princípio se justifica pelo fato de ser

comum, na esfera administrativa, haver mudança de interpretação de determinadas normas legais,

com a conseqüente mudança de orientação, em caráter normativo, afetando situações já

reconhecidas e consolidadas na vigência de orientação anterior. Essa possibilidade de mudança

15
BRASIL. Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, Regula o Processo Administrativo no Âmbito da Administração
Publica Federal.
16
MEIRELLES, op. cit., p. 93.
17

de orientação termina por gerar insegurança jurídica, daí a necessidade de inserção do princípio

aqui em comento entre os princípios a serem observados pela Administração Pública.

Referido princípio será abordado em capítulo próprio, uma vez que é o tema deste

estudo. Inicialmente, vale transcrevermos as lições de Hely Lopes Meirelles quanto a este

princípio, verbis:

O princípio da segurança jurídica é considerado como uma das vigas mestras da


ordem jurídica, sendo, segundo J. J. Gomes Canotilho, um dos subprincípios
básicos do próprio conceito do Estado de Direito. Para Almiro do Couto e
Silva, um ‘dos temas mais fascinantes do Direito Público neste século é o
crescimento da importância do princípio da segurança jurídica, entendido como
princípio da boa-fé dos administrados ou da proteção da confiança. A ele está
visceralmente ligada a exigência de maior estabilidade das situações jurídicas,
mesmo daquelas que na origem apresentam vícios de ilegalidade. A segurança
jurídica é geralmente caracterizada como uma das vigas mestras do Estado de
Direito. É ela, ao lado da legalidade, um dos subprincípios integradores do
próprio conceito de Estado de Direito.17

O Princípio da Motivação exprime a certeza de que os agentes públicos exercem

a sua função movidos por motivos de interesse público da esfera de sua competência, leis e

regulamentos. Nas lições de Maria Silvia Zanella Di Pietro:

[...] o princípio da motivação exige que a Administração Pública indique os


fundamentos de fato e de direito de suas decisões. Ele está consagrado pela
doutrina e pela jurisprudência, não havendo mais espaço para as velhas
doutrinas que discutiam se a sua obrigatoriedade alcançava só os atos
vinculados ou só os atos discricionários, ou se estava presente em ambas as
categorias. A sua obrigatoriedade se justifica em qualquer tipo de ato, porque se

17
MEIRELLES, op. cit., p. 97-98.
18

trata de formalidade necessária para permitir o controle de legalidade dos atos


administrativos. 18

O Princípio da ampla defesa e do contraditório termina por regular na esfera

infraconstitucional o cumprimento do disposto no art. 5º, LV da Constituição Federal que

assegura aos litigantes, em processo administrativo o contraditório e a ampla defesa. Nas lições

de Hely Lopes Meirelles:

Ampla defesa e contraditório – Como ressaltado, a Lei 9.784/99, no art. 2º,


prevê expressamente a observância por parte da Administração Pública dos
princípios da ampla defesa e do contraditório. Regula, assim, na esfera
infraconstitucional o cumprimento do disposto na Constituição Federal, em
especial no seu art. 5º, LV, que assegura ‘aos litigantes, em processo [...]
administrativo’, ‘o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela
inerentes’. Ao falar em ‘litigantes’, ao lado dos ‘acusados’, a atual Carta Magna
acabou por jurisdicionalizar o processo administrativo. Sem dúvida, em relação
aos ‘acusados’ a garantia da ampla defesa e do contraditório já havia; porém,
quanto aos ‘litigantes’, não. Esta é, sem dúvida, uma das grandes novidades da
Constituição Federal de 1988. É o fenômeno da processualidade
administrativa.19

O Princípio do Interesse Público encontra-se intimamente ligado ao princípio da

finalidade. Dele decorre o princípio da indisponibilidade do interesse público, no qual a

Administração não pode dispor desse interesse e nem renunciar a poderes que a lei lhe deu para

tal tutela. Hely Lopes Meirelles, assim dispõe sobre referido princípio:

Interesse público ou supremacia do interesse público – Também chamado de


princípio da supremacia do interesse público ou da finalidade pública, com o

18
DI PIETRO, op. cit., p. 82.
19
MEIRELLES, op. cit., p. 102.
19

nome de interesse público da Lei 9.784/99 coloca-o como um dos princípios de


observância obrigatória pela Administração Pública (cf. art. 2º, caput),
correspondendo ao ‘atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia
total ou parcial de poderes ou competência, salvo autorização em lei’ (art. 2º,
parágrafo único, II).20

Apresentados, em breve histórico, os princípios da Administração Pública,

passemos ao estudo mais acurado de dois deles que serão o centro das atenções do objeto tema

deste estudo – o Principio da Legalidade e o da Segurança Jurídica.

2. Princípio da legalidade

2.1 Conceito
Como já mencionado no capítulo anterior, o Princípio da Legalidade condiciona o

administrador aos mandamentos da lei, exigindo que ele não se afaste ou desvie dos preceitos da

lei e do direito. Nas lições de Hely Lopes Meirelles:

[...] a legalidade, como princípio da administração (CF, art. 37, caput), significa
que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos
mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar
ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade
disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. 21

O princípio da legalidade na Administração Púbica impõe ao administrador

público somente fazer o que estiver expressamente autorizado em lei e nas demais espécies

normativas.

2.2 Enunciados da Súmula do Supremo Tribunal Federal

20
MEIRELLES, op. cit., p. 103.
21
MEIRELLES, op. cit., p. 87.
20

Em observância à legalidade, a Administração Pública anulará seus próprios atos

quando eivados de vícios, com base no seu poder de autotutela sobre os próprios atos, conforme

entendimento já consagrado pelos enunciados sumulares nº 346 e 473 do Supremo Tribunal

Federal, verbis:

Enunciado sumular 346. A Administração Pública pode declarar a nulidade de


seus próprios atos.22

Enunciado Sumular 473. A Administração pode anular seus próprios atos,


quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam
direitos, ou revoga-los, por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação
judicial.23

Assim, a produção de um ato administrativo qualquer haverá, sempre, de ser

informado pelo princípio da legalidade. Nesse sentido, eis o pensamento de autorizados

administrativistas:

A Administração, sujeita que está ao princípio da legalidade, não tem o


poder ou a competência para praticar atos em desconformidade com a
24
Lei. Dessa forma, a sua vontade ou a de seu agente é a da Lei. .

O segundo significado [a Administração só pode editar atos ou medidas


que uma norma autoriza] exprime a exigência de que a Administração
tenha habilitação legal para adotar atos e medidas; desse modo, a
Administração poderá justificar cada uma de suas decisões por uma
disposição legal; exige-se base legal no exercício dos seus poderes. Esta

22
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Enunciado sumula nº 346.
23
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Enunciado sumular nº 473.
24
FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de Direito Administrativo Positivo. 4ª edição – Belo Horizonte: Del Rey, 2001,
p. 68.
21

é a fórmula mais consentânea à maior parte das atividades da


Administração brasileira, prevalecendo de modo geral. 25

A Legalidade, como princípio de administração (CF, art. 37, caput),


significa que o Administrador Público está, em toda a sua atividade
funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem
comum, e deles não pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato
inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal,
conforme o caso.
A eficácia de toda atividade administrativa está condicionada ao
atendimento da lei.26

Significa que a submissão da Administração à lei e o exercício razoável


de suas atividades são os pressupostos e garantias do Estado de Direito,
como também requisitos de validade da atividade administrativa. Se a
Administração não se submete à lei ou seu agir é arbitrário – que é uma
forma de não se submeter à lei – seus atos estarão viciados e não
constituirão atividade administrativa juridicamente válida. 27

Temos então que a simples existência da lei, ainda que desconhecida do

Administrador, obriga o ato aos seus ditames. Numa eventual desconformidade, faltaria ao ato o

suporte legal, tornando-o nulo, ilegal e conseqüentemente dele não decorreria direitos.

2.3 Jurisprudência

Em decorrência do Princípio da legalidade, a Administração Pública não pode, por

simples ato administrativo, conceder direitos de qualquer espécie, criar obrigações ou impor

vedações aos administrados. A Administração só pode fazer o que a lei permite.

25
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 5ª Edição – São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 146-
147.
26
MEIRELLHES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 19ª Edição – São Paulo: Malheiros, 1994, p. 82.
27
FARRANDO, Ismael. Manual de Derecho Administrativo, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1996, p. 52
(traduzi).
22

Assim também é o entendimento do Supremo Tribunal Federal (RE n.º 172.531-1)

e do Superior Tribunal de Justiça (ROMS 12.815/TO; RMS 12.031/TO; RMS 5.114/TO; RMS

7.442/PB), assim ementados:

PROFESSOR. ESTADO DE SANTA CATARINA. ACESSO


MEDIANTE COMPROVAÇÃO DE NOVA HABILITAÇÃO
PROFISSIONAL. ESTATUTO DO MAGISTÉRIO PÚBLICO. LEI
ESTADUAL N.º 6.884/86. INCOMPATIBILIDADE COM O ART. 37,
II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
Não cabe o exame da prejudicialidade do recurso extraordinário argüida
em memorial pelas recorridas em face da legislação superveniente, que
nem existia à ocasião do julgamento. O sistema constitucional atual,
ressalvados os cargos em comissão, exige o concurso público de provas
e de provas e títulos para a investidura em cargo ou emprego público. A
ascensão que constitui forma de ingresso em carreira diversa daquela
para a qual o servidor ingressou em serviço público foi banida das
formas de investidura admitidas pela Constituição. Ao permitir o
ingresso por acesso de professores ocupantes de carreira inferior para
outra mais elevada, sem prévio concurso público, a lei catarinense
mostra-se incompatível com o art. 37, II, da Carta Federal.28

CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO


EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDORES PÚBLICOS
APOSENTADOS. PROVENTOS CALCULADOS COM BASE EM
CARGOS PROVIDOS POR MEIO DE ASCENSÃO FUNCIONAL.
IMPOSSIBILIDADE. NULIDADE DO ATO. AUSÊNCIA DE
DIREITO LÍQÜIDO E CERTO.
1. Tendo sido os proventos de aposentadoria recebidos pelos
impetrantes calculados com base em cargos de professor, providos por
meio de ascensão funcional, esta prevista em lei editada após a
promulgação da Constituição Federal de 1988, e revogada,

28
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 172.531-1, Relator Min. Ilmar Galvão, DJ de
29/09/1995, p. 31917.
23

posteriormente, por inconstitucionalidade, não há de se falar em


violação a preceitos constitucionais e infraconstitucionais. A
Administração deve utilizar-se de seu poder de auto-tutela, que a
possibilita anular ou revogar, a qualquer tempo, seus próprios atos,
quando eivados de nulidade. Aplicação da Súmula 473/STF.
2. Observada a inconstitucionalidade da norma revogada (Lei n.º
351/92), tornou-se esta completamente ineficaz desde o seu nascimento
(efeito retrooperante), dele não decorrendo qualquer garantia a embasar
o pleito. Assim, inexiste direito liquido e certo a ser amparado pela via
mandamental, pois ausente ordenamento válido e eficaz capaz de
sustentar a pretensão.
3. Precedentes (RMS nºs 5.114/TO e 7.442/PB).
4. Recurso conhecido, porém desprovido.29

RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. APLICAÇÃO


ERRÔNEA DA LEI. NULIDADE. SÚMULA 473/STF.
1. Conforme entendimento sumulado pelo colendo Supremo tribunal
federal, a administração, verificando a ilegalidade de um ato seu, pode
declará-lo nulo (Súmula 473/STF).
2. A investidura em cargo público efetivo submete-se à exigência de
prévio concurso de provas ou de provas e títulos.
Recurso desprovido.30

Assim, de atos nulos (eivados de vícios insanáveis), inexistentes (contrários ao

direito), iniciados em erro de fato (invalidantes da manifestação de vontade da Administração) ou

mesmo aqueles originados em erro de direito decorrente de ignorância da norma não nascem

direitos. A estes aplica-se o enunciado nº 473 da Súmula do Supremo Tribunal Federal.

29
BRASIL. Recurso Ordinário em Mandado de Segurança nº 12.815/TO, Relator Min. Jorge Scartezzini, DJ de
29/10/2001, p. 221.
30
BRASIL. Recurso em Mandado de Segurança nº 12.031/TO, Relator Min. Felix Fischer, DJ de 04/02/2002, p. 423.
24

Certo é que na esteira do enunciado sumular nº 473 do STF e do princípio da

legalidade, a doutrina tradicional perfilhou a tese de que os atos administrativos ilegais são nulos,

não podendo gerar quaisquer efeitos. Não obstante, parte desta mesma doutrina tem se insurgido

contra essa inteligência à luz do Princípio da Segurança Jurídica.

Antes de entrarmos nesta discussão, faremos uma breve exposição deste Princípio.

3. Princípio da Segurança Jurídica

3.1 Prescrição Administrativa e Decadência

Faz-se necessário, antes fazermos uma exposição do Princípio da Segurança

Jurídica, tecermos breves comentários a respeito da prescrição administrativa e decadência,

institutos intimamente relacionados a este princípio.

Para melhor elucidar a questão, valho-me das lições de Celso Antônio Bandeira de

Mello, verbis:

A prescrição, instituto concebido em favor da estabilidade e segurança


jurídicas (objetivo, este, também compartilhado pela decadência), é, segundo
entendimento que acolhemos, arrimados em lição de Câmara Leal, a perda da
ação judicial, vale dizer, do meio de defesa de uma pretensão jurídica, pela
exaustão do prazo legalmente previsto para utilizá-la.
A perda da ação não significa, ou, pelo menos, não necessariamente significa, a
perda do direito. Exemplo: não tendo o devedor efetuado o pagamento ao
credor, este disporá do tempo ‘x’ para acioná-lo. Não o fazendo dentro da
dilação própria, prescreverá sua ação para defender tal direito. Sem embargo, o
direito não haverá se extinguido, tanto que, se o devedor ulteriormente vier a
pagá-lo, não poderá mais tarde propor ação de repetição do indébito.
Tal situação é diversa da que ocorre na decadência, pois esta é a perda do
próprio direito, em si mesmo, por não utilizá-lo no prazo previsto para seu
exercício, evento, este, que sucede quando a única forma de expressão do
direito coincide conaturalmente com o direito de ação. Logo, não exercitado
25

este último, não terá sido exercitado o próprio direito substantivo. Exemplo: a
forma única de exercer-se o direito de não ser considerado pai de filho ilegítimo
da própria mulher é mover ação contestando-lhe a legitimidade; a forma única
de exercer o direito de revogar, quando cabível, uma doação efetuada é mover
ação para revogá-la; o único modo de o cônjuge coacto exercer o direito a não
ser havido como casado, se o casamento efetuou-se sob coação, é mover ação
anulatória sob tal fundamento. Vê-se que, em todas estas hipóteses, o exercício
do direito confunde-se com o exercício da ação para manifestá-lo.
A distinção entre os institutos da prescrição e da decadência é importante
porque a prescrição só pode ser argüida pelo interessado, ao passo que o juiz,
nas ações submetidas a seu juízo, pode decretar de ofício a decadência de
direito em razão do transcurso do prazo legal e - mais relevante do que isto - o
prazo prescricional pode ser suspenso ou interrompido, ao passo que o prazo de
decadência é fatal: nem se interrompe, nem se suspende.
[...].31

Em face do que se apontou sobre a diferença entre prescrição e decadência,

verifica-se facilmente que a perda da possibilidade de a Administração prover sobre dada matéria

em decorrência do transcurso do prazo dentro do qual poderia se manifestar não se assemelha à

prescrição. Com efeito, não se trata, como nesta, do não-exercício tempestivo de um meio, de

uma via, previsto para defesa de um direito que se entenda ameaçado ou violado.

Trata-se, pura e simplesmente, da omissão do tempestivo exercício da própria

pretensão substantiva da Administração, isto é, de seu dever-poder; logo, o que estará em pauta,

in casu, é o não-exercício, a bom tempo, do que corresponderia, no Direito Privado, ao próprio

exercício do direito.

Weida Zancaner, ao tecer considerações sobre a configuração da situação de

decadência, antes que de prescrição, assim discorreu:

31
MELLO, op. cit., p. 922-923 e 928
26

[...] no Direito Privado a prescrição basta para garantir a segurança jurídica [...]
o mesmo não se dá no Direito Público, pois o princípio da segurança jurídica só
fica resguardado através do instituto da decadência, em se tratando de atos
inconvalidáveis, devido ao fato da Administração Pública não precisar valer-se
da ação, ao contrário do que se passa com os particulares, para exercitar o seu
poder de invalidar. Logo, o instituto da prescrição não seria suficiente para
pacificar a situação que advém da matéria objeto deste estudo. Tanto é exata
esta assertiva que não se concebe a possibilidade de interrupção ou suspensão
do prazo para a Administração invalidar, característica esta da decadência, em
oposição à prescrição.
Assim, muito embora a doutrina tenha utilizado o prazo prescricional como
forma de sanação dos atos inválidos, este consiste em prazo decadencial [...].32

Assim, a decadência é o instituto intimamente ligado ao Princípio da Segurança

Jurídica. Em razão deste princípio, a Administração manterá atos ilegítimos praticados e

operantes há um certo tempo e que já produziram efeitos perante os seus destinatários. Esta

situação traduz-se na perda do direito da Administração rever seus atos pelo decurso de tempo –

decadência – em virtude da necessidade de segurança e estabilidade jurídica na atuação da

Administração.

Por ser assim, sempre que for aventado o instituto da decadência, há de se

considerar, também, o princípio da segurança jurídica. Onde um não for útil, o outro também não

caberá.

Isto posto, passemos ao exame do Princípio da Segurança Jurídica.

32
ZANCANER, Weida. Da Convalidação e da Invalidação dos Atos Administrativos. 3ª Edição – São Paulo:
Malheiros, 2001, p. 77.
27

3.2 Lei nº 9.784/99 e Segurança Jurídica

O Princípio da Segurança Jurídica presente há anos na doutrina só foi inserido

dentre os princípios da Administração Pública pelo art. 2º da Lei nº 9.784/99.

A Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da

Administração Pública Federal, elencou a segurança jurídica como princípio a ser observado pela

Administração, ao lado de outros, como a legalidade, a moralidade, a motivação. Nos arts. 53 a

55, inseridos no capítulo XIV, a lei tratou da anulação, da revogação e da convalidação dos atos

administrativos. O art. 54 fixou em 5 anos o prazo decadencial para que a Administração anule os

atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários, salvo nos casos de

comprovada má-fé.

CAPÍTULO XIV
DA ANULAÇÃO, REVOGAÇÃO E CONVALIDAÇÃO

Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de
vício de legalidade, e pode revoga-los por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.33

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que


decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados
da data em que forma praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-
se-á da percepção do primeiro pagamento.
§ 2º Considera exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade
administrativa que importe impugnação à validade do ato.34

33
BRASIL. Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regulamenta o Processo Administrativo no Âmbito da
Administração Pública Federal.
34
Id.
28

Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse


público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis
poderão ser convalidados pela própria Administração.35

O art. 53 utilizou o verbo dever, aparentemente para deixar claro que a anulação

do ato ilegal não é mera faculdade da Administração, mas um dever. Isso não significa, todavia,

prevalência absoluta do princípio da legalidade. Nos artigos seguintes o princípio é mitigado: o

art. 54 estabelece o prazo de decadência dentro do qual a Administração poderá anular; e o art. 55

prevê as circunstâncias em que o ato poderá ou deverá ser convalidado.

A fixação de prazo dentro do qual a Administração exerça seu poder-dever de

anular os seus próprios atos eivados de ilegalidade e dos quais decorram efeitos favoráveis para

os administrados era exigência antiga de considerável parte da doutrina e da jurisprudência, que

não admitiam que o destinatário do ato vivesse em eterno sobressalto, à espera de possível

mudança de posicionamento da Administração.

Nesse sentido, a lição valiosa de Celso Antônio Bandeira de Mello:

O Direito propõe-se a ensejar uma certa estabilidade, um mínimo de


certeza na regência da vida social. Daí o chamado princípio da
‘segurança jurídica’, o qual, bem por isso, se não é o mais importante
dentre todos os princípios gerais de Direito, é, indisputavelmente, um
dos mais importantes dentre eles. Os institutos da prescrição, da
decadência, da preclusão (na esfera processual), do usucapião, da
irretroatividade da lei, do direito adquirido, são expressões concretas
que bem revelam esta profunda aspiração à estabilidade, à segurança,
conatural ao Direito.
[...]

35
Id.
29

Esta ‘segurança jurídica’ coincide com uma das mais profundas


aspirações do homem: a da segurança em si mesma, a da certeza
possível em relação ao que o cerca, sendo esta uma busca permanente
do ser humano. É a insopitável necessidade de poder assentar-se sobre
algo reconhecido como estável, ou relativamente estável, o que permite
vislumbrar com alguma previsibilidade o futuro; é ela, pois, que enseja
projetar e iniciar, conseqüentemente – e não aleatoriamente, ao mero
sabor do acaso -, comportamentos cujos frutos são esperáveis a médio e
longo prazo. Dita previsibilidade é, portanto, o que condiciona a ação
humana. Esta é a normalidade das coisas.
Bem por isto, o Direito, conquanto seja, como tudo o mais, uma
conseqüente mutação, para ajustar-se a novas realidades e para melhor
satisfazer interesses públicos, manifesta e sempre manifestou, em
épocas de normalidade, um compreensível empenho em efetuar suas
inovações causando o menor trauma possível, a menor comoção, às
relações jurídicas passadas que se perlongaram no tempo ou que
dependem da superveniência de eventos futuros previstos.
Por força mesmo deste princípio (conjugadamente com os da presunção
de legitimidade dos atos administrativos e da lealdade e boa-fé),
firmou-se o correto entendimento de que orientações firmadas pela
Administração em dada matéria não podem, sem prévia e pública
notícia, ser modificadas em casos concretos para fins de sancionar,
agravar a situação dos administrados ou denegar-lhes pretensões, de tal
sorte que só se aplicam aos casos ocorridos depois de tal notícia. 36

Também assim é o entender de José dos Santos Carvalho Filho:

O fundamento da prescrição administrativa é o mesmo da prescrição


comum: o princípio da segurança e da estabilidade das relações
jurídicas.
De fato, o direito não pode ficar à mercê de eternas pendências,
provocando uma situação de instabilidade no grupo social. O tempo é

36
MELLO, op. cit., p. 93-94.
30

necessário para proporcionar essa estabilização. Desse modo, se o


titular de um direito fica inerte para exercê-lo, surge, em certo prazo,
situação oposta que passa a impedi-lo do exercício. Ou seja, a inércia
do titular do direito cria situação favorável a terceiros, que acabam por
se beneficiar daquela situação de inércia. É a essa situação que se
denomina prescrição.
Em conseqüência, no direito administrativo também é preciso assegurar
a estabilidade destas relações, sobretudo entre a Administração e o
administrado; daí a criação da prescrição administrativa. Esse é o
fundamento do instituto.37

O Princípio da Segurança Jurídica sempre constituiu um dos pilares do Estado de

Direito, na medida em que a confiança nas instituições organizadoras de uma sociedade se arrima

na idéia de justiça e na certeza de que as relações jurídicas admitidas pelo Direito não serão

desconstituídas à sorte dos detentores do Poder.

A observância do Princípio da Segurança Jurídica reside no cumprimento do

devido processo legal, vale dizer, no respeito às linhas mestras traçadas pela lei para a

desconstituição dos atos jurídicos. A alteração destes atos encontra barreira no direito adquirido e

no ato jurídico perfeito, verdadeiros corolários da segurança jurídica. Assim, em nome da

estabilidade e pacificação social, as situações jurídicas apresentam atributos que impedem a sua

eliminação, passando a fazer parte do patrimônio dos detentores do direito.

Almiro do Couto e Silva destaca que, no aspecto material, os “[...] elementos

estruturantes do Estado de Direito são as idéias de justiça e de segurança jurídica”38. Dessa

forma, mostra-se assente a presença do Princípio da Segurança Jurídica como um dos elementos

formadores da idéia do Estado do Direito.

37
FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 7ª Edição – Rio de Janeiro: Lumem Júris,
2001, p. 731.
38
SILVA, Almiro do Couto e. Revista de Direito Público, nº 84, 1987, p. 46.
31

4. Confronto entre os Princípios da Legalidade e da Segurança Jurídica

4.1 Evolução Histórica

Apresentados os dois princípios, passemos à análise do conflito que se

desencadeia entre eles quando de sua aplicação aos atos inquinados de ilegalidade.

A noção doutrinariamente reconhecida e jurisprudencialmente assente era de que a

Administração pode desfazer seus próprios atos, quando nulos, em razão do princípio da

legalidade. Esta concepção de que o Estado tem sempre o poder de anular seus atos ilegais era a

verdade indiscutida no Direito Privado, desde o Direito Romano, de que o nulo jamais produz

efeitos, convalida, convalesce ou sana, sendo ainda insuscetível de ratificação. Se assim

efetivamente é, então caberá sempre à Administração Pública revisar seus próprios atos,

desconstituindo-os de oficio, quando eivados de nulidade, do mesmo modo como sempre será

possível, quando válidos, revogá-los, desde que inexista óbice legal e não tenham gerado direitos

subjetivos.

Aos poucos, porém, foi-se insinuando a idéia da proteção à boa fé ou da proteção à

confiança, a mesma idéia, em suma, de segurança jurídica cristalizada no princípio da

irretroatividade das leis ou no de que são válidos os atos praticados por funcionários de fato,

apesar da manifesta incompetência das pessoas de que eles emanaram.

É interessante seguir os passos dessa evolução. Para tanto, vale transcrever a

evolução descrita por Almiro Couto e Silva.

O ponto inicial da trajetória está na opinião amplamente divulgada na literatura


jurídica de expressão alemã do início do século [século XX] de que, embora
inexistente, na órbita da Administração Pública, o principio da res judicata, a
faculdade que tem o Poder Público de anular seus próprios atos tem limite não
32

apenas nos Direitos Subjetivos regularmente gerados, mas também no interesse


em proteger a boa fé e a confiança (Treut und Glaube) dos administrados. É o
que admite expressamente Fritz Fleiner, nas suas Instituições do Direito
Administrativo Alemão (cuja primeira edição é de 1911) [...]
Mais incisivo é Walter Jellinek. Dizia ele: ‘O agente público pode
expressamente ratificar um ato defeituoso e renunciar, assim, à faculdade de
revogá-lo. Pode, também, tacitamente ratificá-lo, pois agiria contra a boa fé se
quisesse valer-se da irregularidade longamente tolerada’.
Apesar de Jellinek aludir a revogação (Wiederruf) de atos irregulares, o que
hoje seria tecnicamente inaceitável, compreende-se claramente que se cuida, na
verdade, de anulamento. Entretanto, Jellinek via ainda o problema só pelo lado
do Poder Público, salientando apenas a faculdade que teria a Administração de
renunciar ao poder de anular, se entendesse que é o que melhor consultaria ao
interesse público. O anulamento não seria, pois, um dever, mas um poder e o
ato que o decretasse não teria a natureza de ato vinculado, mas sim de ato
facultativo ou discricionário.
Foi este, todavia, o primeiro degrau para que se atingisse o entendimento de que
a invalidade, longamente tolerada pela Administração Pública, convalida,
convalesce ou sana, como é indiscrepantemente aceito pela doutrina germânica
moderna, tendo em vista, especialmente, a jurisprudência firmada pelos
Tribunais alemães, na metade da década de 50, que eliminou a faculdade de
invalidar os atos administrativos nulos por ilegais, quando, com a prolongada e
complacente inação do Poder Público, hajam produzido benefícios e vantagens
para os destinatários.
Esclarece Otto Bachof que nenhum outro tema despertou maior interesse do
que este, nos anos 50, na doutrina e na jurisprudência, para concluir que o
principio da possibilidade de anulamento foi substituído pelo da
impossibilidade de anulamento, em homenagem à boa fé e à segurança jurídica.
Informa ainda que a prevalência do principio da legalidade sobre o da proteção
da confiança só se dá quando a vantagem é obtida pelo destinatário por meios
ilícitos por ele utilizados, com culpa sua, ou resulta de procedimento que gera
sua responsabilidade. Nesses casos não se pode falar em proteção à confiança
do favorecido.
33

Embora o confronto entre os princípios da legalidade da Administração Pública


e o da segurança jurídica resulte que, fora dos casos de dolo, culpa etc., o
anulamento com eficácia ex tunc é sempre inaceitável e o com eficácia ex nunc
é admitido quando predominante o interesse público no restabelecimento da
ordem jurídica ferida, é absolutamente defeso o anulamento quando se trata de
atos administrativos que concedam prestações em dinheiro, que se exauram de
uma só vez ou que apresentem caráter duradouro, como os de índole social,
subvenções, pensões ou proventos de aposentadoria. É este, com algumas
críticas, formuladas pelas autorizadas vozes de Forsthoff e Bachof, o status
quaestionis na Alemanha, como se pode ver dos manuais mais recentes.
A influência do Direito alemão para a evolução do Direito Constitucional
brasileiro, sobretudo no que se refere às técnicas de controle de
constitucionalidade das normas e dos efeitos das declarações de
constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, é indiscutível, sendo flagrante
na Lei 9.868/99. Ao Extrapolar o campo do controle de constitucionalidade,
essa influência se faz sentir também no Direito Administrativo, sendo evidente
na Lei 9.784/99.39

Ao examinar o Direito francês, Almiro do Couto e Silva destaca que,

desde o affaire Dame Cachet, de 1923, os atos maculados de nulidade só podem


ter seu anulamento decretado pela Administração Pública no prazo de dois
meses - mesmo prazo concedido aos particulares para postular, em recurso
contencioso de anulação, a invalidade dos atos administrativos. Enfatiza que, do
caso Cachet até hoje, nada se alterou no Direito francês em matéria de
revogação e anulamento dos atos administrativos. Rivero esclarece que a razão
disto está em que a jurisprudência considera a segurança jurídica mais
importante do que a própria legalidade. Completamente uniformes, sobre este
tema, são as opiniões de Laubadere, Francis-Paul Benoit, George Vedel e
Marcel Waline.40

39
SILVA, op. cit., p. 54 –56.
40
SILVA, op. cit., p. 56 –57.
34

O Professor Almiro do Couto e Silva prossegue suas incursões no Direito

comparado, e cita as soluções para o conflito entre os princípios da legalidade e da segurança

jurídica no Direito italiano e no Direito português.

Em seguida, antes de analisar o problema no Direito brasileiro, analisa a solução

dada para a antinomia entre os princípios da legalidade e da segurança jurídica no Direito

Constitucional norte-americano, e conclui que,

mesmo naquele sistema, do qual herdamos o dogma de que a lei declarada


inconstitucional seria null and void, cresce a preocupação com a segurança
jurídica, admitindo-se muitas exceções ao princípio da nulidade da lei
inconstitucional:
É o que exprimiu a Suprema Corte americana ao sentenciar que ‘nem sempre o
passado pode ser apagado por uma nova declaração judicial. Estas questões
situam-se entre as mais difíceis das que atraíram a atenção das cortes, estadual e
federal, e resulta manifesta de numerosas decisões que a afirmação inteiramente
abrangente do princípio de uma invalidade absolutamente retroativa não pode
ser justificada’.
A orientação tradicional, como atesta o magnífico repositório do Direito norte-
americano, que é o Corpus Juris Secundum, é a de que ‘uma decisão de um
Tribunal competente no sentido de que uma lei é inconstitucional tem o efeito
de tornar essa lei null and void; o ato, sob o ponto de vista legal, é tão
inoperante como se nunca tivesse sido exarado ou como se nunca tivesse sido
escrito, é tido como inválido ou írrito, desde a data de sua emissão, e não
apenas da data na qual foi declarada inconstitucional.
[...]
de outro lado, tem sido sustentado que esta regra geral não é universalmente
verdadeira ou nem sempre absolutamente verdadeira; que comporta muitas
exceções; que é afetada por muitas considerações; que uma visão realista tem
erodido essa doutrina; que tão amplo princípio deve ser entendido como [com]
temperamentos e que mesmo uma lei inconstitucional é um fato operativo, pelo
35

menos antes da declaração de inconstitucionalidade e que deve ter


conseqüências as quais não podem ser ignoradas’.
Cresce de ponto o significado da penetração do princípio da segurança jurídica
no Direito norte-americano, em tema de inconstitucionalidade das leis, quando
é sabido que lá prepondera, em matéria de efeito retro-operante das decisões
dos Tribunais, a ficção de Blakstone, segundo a qual o juiz não faz outra coisa
senão exprimir a verdadeira regra jurídica tal como sempre existiu, desde as
suas origens, mas que temporariamente não se havia reconhecido.41

4.2 Mitigação da legalidade no ordenamento jurídico Brasileiro

Na parte final de seu artigo, o Professor Almiro do Couto e Silva passa à análise

do problema no Direito brasileiro.

Inicia afirmando que, salvo poucas exceções, a doutrina silencia-se quanto à

solução a ser dada a situações irregulares, nascidas de atos administrativos inválidos, mas que

são, por considerável lapso de tempo, toleradas pela Administração Pública.

Em seguida, cita Seabra Fagundes, para quem

[...] a infringência legal no ato administrativo, se considerada abstratamente,


aparecerá sempre como prejudicial ao interesse público. Mas, por outro lado,
vista em face de algum dado concreto pode acontecer que a situação resulte do
ato, embora nascida irregularmente, torne-se útil àquele mesmo interesse.
Também as numerosas situações alcançadas e beneficiadas pelo ato vicioso
podem aconselhar a subsistência dos seus efeitos. Nessas situações, duas
alternativas poderiam abrir-se ao administrador, conforme as circunstâncias:
praticar novo ato, sem as deficiências do anterior, ou manter-se em silêncio,
renunciando tacitamente ao direito de invalidá-lo. 42

41
SILVA, op. cit., 58-59.
42
SILVA, op. cit., p. 60.
36

O ordenamento jurídico hodierno, bem como a doutrina e a jurisprudência, têm

admitido certa flexibilidade na aplicação do Princípio da Legalidade da Administração Pública. A

questão, para tanto, deve ser examinada à luz de dois princípios que podem entrar em colisão: o

da legalidade na Administração Pública e o da Segurança Jurídica dos administrados.

Passando da doutrina brasileira à jurisprudência, especialmente do Supremo

Tribunal Federal, podemos constatar casos em que o Supremo mitigou a aplicação do enunciado

sumular nº 473, em função da segurança jurídica e do respeito à boa-fé do administrado.

José Neri da Silveira já afirmara, em 1965, quando Consultor-Geral do Estado do

Rio Grande do Sul, em parecer, no qual examinou precisamente a possibilidade de anulamento de

atos administrativas há muito praticados e em conformidade, ainda, com jurisprudência

administrativa então dominante:

[...] se é certo, em principio, que não há direito contra a lei e que a


administração pode anular os seus atos com infrações a dispositivos legais,
consoante ficou largamente firmado no Princípio da Legalidade, não menos
exato é que a atividade administrativa possui, em seu favor, uma presunção de
legitimidade, e cada ato do Poder Público, oriundo de autoridade competente,
há de ter-se, em princípio, como válido, perante os cidadãos, máxime quando,
por estes aceito, produza conseqüências de direito, em prol dos mesmos, de
forma pacífica, iterativamente, no decurso de muitos anos, com inquestionada
43
aparência de regularidade”.

Nesse Parecer lembrava José Neri da Silveira a opinião do Ministro Orozimbo

Nonato, expressa em voto no Supremo Tribunal Federal, nos seguintes termos:

43
ALENCAR, Cristiane. Revogação e Anulação de Atos Administrativos. 2002. Trabalho apresentado como
requisito parcial para aprovação na disciplina de Direito Administrativo. Associação de Ensino Unificado do Distrito
Federal.
37

“O que se geralmente aceita é que o ato nascido da ilegalidade, revogável se


mostra pela administração ou por ela é anulável. Mas, se o ato tem aparência
regular e originou direito subjetivo, não pode a revogação ter efeitos”.44

Depois disso, no entanto, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal

consolidou-se em favor da preponderância do principio da legalidade da Administração Pública

sobre o da segurança jurídica, cristalizado no conhecido enunciado sumular nº 473:

“A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que
os tomam ilegais, por que deles não se originam direitos, ou revogá-los, por
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e
ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.45

Bem se vê que a faculdade de anulamento dos atos administrativos inválidos por

ilegais não comporta, a priori, nos termos deste enunciado sumular qualquer exceção.

Pronunciamentos isolados do STF modificaram essa posição extremamente

conservadora e que se poderia qualificar até mesmo de atrasada, se posta em confronto com as

adotadas em outras países. Assim é que no RMS 13.807, da Guanabara (RTJ 37/248), a 3ª Turma

do STF (ao decidir caso relacionado com situação de aluno que se formou e passou a exercer

profissão amparado em medida liminar em mandado de segurança, depois revogada na sentença),

guiada pelo voto do Min. Prado Kelly, entendeu que a liminar dera causa a uma situação de fato e

de direito que não conviria fosse inovada. Não era isso outra coisa do que o reconhecimento da

sanatória do nulo. No RMS 17.144, da Guanabara (RTJ 45/589), reiterou-se, em caso semelhante

ao anterior, a mesma orientação.

44
ALENCAR, Cristiane. Op. cit.
45
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Enunciado sumular nº 473.
38

Tendo em vista todo o exposto, se o princípio da legalidade, visto isoladamente,

pode determinar a anulação de um ato írrito na sua origem, entretanto, numa visão sistemática,

existiriam ocasiões em que as situações jurídicas decorrentes de ato viciado deveriam ser

preservadas, em nome da Segurança Jurídica. Afinal, sendo um dos elementos estruturantes do

aspecto material do Estado Democrático de Direito Brasileiro, tal princípio não pode ser colocado

de lado, no exercício da autotutela administrativa.

Em que pese tais argumentos, a matéria está longe de ser trivial e envolve a

sempre tormentosa ponderação ou composição entre o princípio da legalidade – basilar da

Administração – e o princípio da segurança jurídica – também fundamental na estruturação do

Estado Democrático de Direito.

4.3 Conflito no Direito Brasileiro

No Direito positivo brasileiro, em período recente, a Lei nº 9.784/99 introduziu

regra concreta de respeito à segurança jurídica e à estabilidade das relações administrativas.

A Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da

Administração Pública Federal, elencou a segurança jurídica como princípio a ser observado pela

Administração, ao lado de outros, como a legalidade, a moralidade, a motivação. Como já

mencionado, nos artigos 53 a 55, inseridos no capítulo XIV, a lei tratou da anulação, da

revogação e da convalidação dos atos administrativos. O art. 54 fixou em 5 anos o prazo

decadencial para que a Administração anule os atos administrativos de que decorram efeitos

favoráveis para os destinatários, salvo nos casos de comprovada má-fé.

A fixação de prazo dentro do qual a Administração exerça o seu poder-dever de

anular os seus próprios atos eivados de ilegalidade e dos quais decorram efeitos favoráveis para

os administrados era exigência antiga de considerável parte da doutrina e da jurisprudência, que


39

não admitiam que o destinatário do ato vivesse em eterno sobressalto, à espera de possível

mudança de posicionamento da Administração.

Ainda em 1987, em artigo publicado na Revista de Direito Público com o

sugestivo título “Princípios da legalidade da Administração Pública e da segurança jurídica no

Estado de Direito contemporâneo”, o Professor Almiro do Couto e Silva analisou com

profundidade a questão relativa ao conflito entre os princípios da legalidade e da segurança

jurídica, e criticou a excessiva valorização do primeiro em detrimento do segundo, especialmente

no âmbito do Direito Administrativo (RDA 84 - out-dez de 1987, pp.46/63). Esse artigo foi fonte

fundamental para outro mais recente, de 1997, do Professor Márcio Nunes Aranha, intitulado

“Segurança jurídica stricto sensu e legalidade dos atos administrativos: convalidação do ato nulo

pela imputação do valor de segurança jurídica em concreto à junção da boa-fé e do lapso

temporal” (in Revista de Informação Legislativa 34, abril/junho 1997). Esse último artigo fez

referência ao então projeto de lei, que seria posteriormente convertido na Lei 9.784/99.

A questão - diga-se uma vez mais - não é trivial e envolve o sentimento de justiça

e de respeito ao princípio da isonomia. Por que, por exemplo, uma aposentadoria concedida pela

Administração com flagrante ofensa à lei, cujos proventos sejam muito superiores aos que

determina a lei, não poderia ser revista em razão do simples transcurso do tempo? Por que

perpetuar uma situação ilegal ou mesmo não exigir o ressarcimento de uma pessoa que receba

proventos muito superiores aos de todos que se aposentaram na mesma situação? Por que deveria

a sociedade sustentar tais pagamentos, quando evidenciada a irregularidade do ato de concessão?

Essas questões práticas devem ser respondidas com equilíbrio.

Assim como a legalidade e a isonomia, a segurança jurídica é bem jurídico e

princípio a ser respeitado.


40

5. EQUILÍBRIO ENTRE OS PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA

LEGALIDADE

Iniciamos nossa análise, apresentando os princípios que devem ser observados

pela Administração Pública. Diante dos Princípios da Legalidade e da Segurança Jurídica

traçamos a imprescindibilidade de cada um e o conflito que se configura quando atos viciados de

ilegalidade que emanam efeitos favoráveis aos destinatários se perpetuam pelo tempo,

ocasionando a decadência administrativa. Agora nos pautaremos na busca do ponto de equilíbrio

entre os dois grandes princípios que se contrapõem de maneira quase inconciliável quando se

trata de rever um ato administrativo em prejuízo do beneficiário. O princípio da segurança

jurídica e o princípio da legalidade.

No ordenamento jurídico brasileiro a utilização do Princípio da Legalidade da

Administração Pública com o intuito de anular os atos desconformes com o ordenamento

jurídico, como já tratado em capítulo anterior, encontra amparo no Enunciado Sumular nº 473 do

Supremo Tribunal Federal, que assim dispõe, verbis:

Enunciado Sumular 473. A Administração pode anular seus próprios atos,


quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam
direitos, ou revoga-los, por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação
judicial.46

Contudo, como já observado, o dever de anular apresenta, hoje, aplicação limitada

pelo art. 54 da Lei do Processo Administrativo Federal, ipsis litteris:

46
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Enunciado sumular nº 473.
41

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que


decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados
da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. 47

À luz do dispositivo supra e do princípio da legalidade pode se dizer que existe um

período inicial em que há o dever de anular, pela manutenção do princípio da legalidade; mas

depois de um certo tempo existe o dever de convalidar ou de manter essa situação.

5.1 Ponderações entre os Princípios da Legalidade e da Segurança Jurídica

O que era apenas construção doutrinária e jurisprudencial, restou cristalizado em

norma legal, como uma das inovações introduzidas no ordenamento jurídico pela novel Lei nº

9.784/99. O princípio assente no Direito que o ato nulo não gera efeitos em virtude da

sobreposição do princípio da legalidade, nos termos do art. 54 do normativo legal citado, começa

a ser relativisado.

Assim, o princípio da segurança jurídica tem sido invocado pela moderna doutrina

administrativa como contrapeso à aplicação irrestrita do princípio da legalidade no âmbito

administrativo.

Nessa medida, a regra geral que apregoa a possibilidade de desfazimento do ato

ilegal, pela Administração, a qualquer tempo, tem sido atenuada em homenagem à segurança e à

estabilidade das situações juridicamente constituídas. Nesse sentido, posiciona-se Hely Lopes

Meirelles:

A doutrina tem sustentado que não há prazo para anulação do ato


administrativo, mas a jurisprudência vem atenuando o rigor dessa afirmativa,
para manter atos ilegítimos praticados e operantes há longo tempo e que já

47
BRASIL. Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o Processo Administrativo no Âmbito da Administração
Pública Federal.
42

produziram efeitos perante terceiros de boa-fé. Esse entendimento


jurisprudencial arrima-se na necessidade de segurança e estabilidade jurídica na
atuação Administrativa.
[...]
A nosso ver, a prescrição administrativa e a judicial impedem a anulação do ato
no âmbito da Administração ou pelo Poder Judiciário. E justifica-se essa
conduta porque o interesse da estabilidade das relações jurídicas entre o
administrado e a Administração ou ente esta e seus servidores é também de
interesse público, tão relevante quanto os demais. Diante disso, impõe-se a
estabilização dos atos que superem os prazos admitidos para sua impugnação,
qualquer que seja o vício que se lhes atribua. Quando se diz que os atos nulos
podem ser invalidados a qualquer tempo, pressupõe-se, obviamente, que tal
anulação se opere enquanto não prescritas as vias impugnáveis internas e
externas, pois, se os atos se tornaram inatacáveis pela Administração e pelo
Judiciário, não há como pronunciar-se sua nulidade. Embora a doutrina
estrangeira negue essa evidência, os autores pátrios mais atualizados com o
Direito Público contemporâneo a reconhecem. Como entre nós as ações
pessoais contra a Fazenda Pública prescrevem em cinco anos e as reais em
vinte, nesses prazos é que podem ser invalidados os respectivos atos
administrativos, por via judicial. Quanto à prescrição administrativa, dependerá
da norma legal que a institui em cada caso. 48

Não é outro o entendimento esposado por José dos Santos Carvalho Filho:

Quanto à prescrição, considera grande parte da doutrina que ela incide em


relação aos atos administrativos inválidos. Entende-se que o interesse público
que decorre do princípio da estabilidade das relações jurídicas é tão relevante
quanto a necessidade de restabelecimento da legalidade dos atos
administrativos, de forma que deve o ato permanecer seja qual for o vício de
que esteja inquinado. Em tais casos, opera-se a prescrição das ações pessoais
em 5 anos e das ações reais em 10 anos entre presentes, e 15 anos entre

48
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 19ª Edição – São Paulo: Malheiros, 1994, p. 188-
190.
43

ausentes. Em sede administrativa, a Lei nº 9.784, de 29.1.99, que dispõe sobre o


processo administrativo na Administração federal, também limitou a ação
administrativa de anulação de atos administrativos, estabelecendo que o direito
da Administração de anular ato que tenham produzido efeitos favoráveis para
os destinatários prescreve em cinco anos, contados da data da prática do ato,
ressalvada, entretanto, a ocorrência de comprovada má-fé.49

Sobre a necessidade de ponderação entre os princípios da legalidade e da

segurança jurídica, verifica-se a pertinente lição de Toshio Mukai:

Diante de um ato administrativo assim irregular e ilegal, em princípio, em face


da autotutela administrativa, a Administração, se não puder convalida-lo, tem o
dever jurídico de declarar sua nulidade, visto que a manutenção da legalidade,
no Estado de Direito, é seu primeiro dever ético e jurídico. Para isto, e por essa
mesma razão, não vemos como possa, pelo menos em princípio, impor-se-lhe
prazo para tal anulação.
Entretanto, em razão do atributo de que gozam por natureza os atos
administrativos, que a doutrina denomina ‘presunção de legitimidade’, é
possível, realmente, que um ato irregular, em função do tempo decorrido desde
sua edição, faça nascer situações concretas, que se consolidem faticamente ao
abrigo daquele ato. Quando isso ocorrer (e para tanto não se pode fixar um
prazo, porque cada caso é um caso), começa então a interferir na questão da
anulação do ato administrativo o princípio consagrado na Teoria Geral do
Direito denominado ‘princípio da segurança e estabilidade das relações
jurídicas’, tão importante para a própria coletividade como o da legalidade
administrativa.
Nesse momento, aquilo que era um ‘dever’ da Administração (anular o seu
próprio ato), dado o surgimento daquele princípio, esmaece-se, e dá lugar a uma
‘faculdade’, mas, ainda aqui, não retira a possibilidade de a Administração
anular o ato.

49
FILHO, op. cit., p. 117.
44

É que diante do dilema de atender ora um, ora outro princípio, ambos de igual
importância para a satisfação do interesse da coletividade, o Estado terá sempre
de se pautar por um princípio maior, que arbitre sua decisão. E este é o do
interesse público.50

5.2 Relevância da Segurança jurídica

A respeito da relevância do princípio da segurança jurídica, e sua função

norteadora na elaboração da Lei nº 9.784/99, vale transcrever a preciosa lição de Maria Sylvia

Zanella Di Pietro:

O princípio da segurança jurídica, que não tem sido incluído nos livros de
direito administrativo entre os princípios da Administração Pública, foi inserido
entre os mesmos pelo artigo 2º, caput, da Lei nº 9.784/99.
Como participantes da Comissão de Juristas que elaborou o anteprojeto de que
resultou essa lei, permito-me afirmar que o objetivo da inclusão desse
dispositivo foi o de vedar a aplicação retroativa de nova interpretação de lei no
âmbito da Administração Pública. Essa idéia ficou expressa no parágrafo único,
inciso XIII, do artigo 2º, quando impõe, entre os critérios a serem observados,
‘interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o
atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova
interpretação.
O princípio se justifica pelo fato de ser comum, na esfera administrativa, haver
mudança de interpretação de determinadas normas legais, com a conseqüente
mudança de orientação, em caráter normativo, afetando situações já
reconhecidas e consolidadas na vigência de orientação anterior. Essa
possibilidade de mudança de orientação é inevitável, porém gera insegurança
jurídica, pois os interessados nunca sabem quando a sua situação será passível
de contestação pela própria Administração Pública.51

50
MUKAI, Toshio. Direito Administrativo Sistematizado. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 225-226.
51
DI PIETRO, Maria Silvia Zanella. Direito Administrativo. 12ª Edição – São Paulo: Atlas, 2000, p. 82.
45

Evidencia-se assim a intenção do legislador de relativizar o poder irrestrito, de que

dispunha a Administração, de desconstituir a qualquer tempo os atos administrativos surgidos em

desconformidade com a lei.

Nesse diapasão, a atuação corretiva da Administração encontra, agora, limitação

temporal, quando se tratar de ato do qual decorram efeitos favoráveis aos administrados. Nesse

sentido, a redação conferida ao art. 54 da Lei nº 9.78/99, a seguir transcrito:

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que


decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados
da data em que foram praticado, salvo comprovada má-fé.52

Doravante, se desses atos ilegais decorrem efeitos favoráveis aos administrados,

sua desconstituição somente se torna possível se operado no prazo de cinco anos, a contar, como

regra geral, do surgimento do ato, ressalvando-se a hipótese de reconhecida má-fé dos

interessados.

Os atos administrativos de reconhecida invalidade, cuja desconstituição não for

mais possível, em virtude de operada a decadência do direito da Administração de revê-los,

reputam-se confirmados, restando assegurada a perpetuação de seus efeitos, em homenagem ao

princípio da segurança jurídica.

Nessa linha, constata-se a existência de temperamentos ao enunciado sumular nº

473, em julgados dos próprios tribunais superiores. No relatório condutor do Recurso

Extraordinário nº 108.782-1/SP, do Supremo tribunal Federal, foi acolhida a tese do então

Subprocurador da República, Gilmar Ferreira Mendes, a qual merece transcrição literal:

52
BRASIL. Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o Processo Administrativo no Âmbito da Administração
Pública Federal.
46

Inicialmente, considerava a doutrina européia que os atos administrativos


ilegais favoráveis (rechtswidriger begünstigender Verwaltugngsakte) eram
passíveis de revisão independentemente de qualquer providência. Discutia-se
apenas sobre a eficácia ex tunc ou ex nunc do ato anulatório (Hans-Uwe
Erichsen e Wolfgang Martens, Allgemeines Verwaltgunsrecht, Berlin, 1983, p.
239; Laudabère Traité de Droit Administratif, vol. I, Paris, 1973, pp. 326/327;
Miguel Reale, Revogação e Anulamento do Ato Administrativo, 1980, pp.
71/72; Hely Lopes Meirelles, Estudos e Pareceres de Direito Público, vol. VIII,
1984, p. 361/365).
Passou-se a entender, posteriormente, que a simples ilegalidade do ato
administrativo não se mostrava suficiente para justificar a declaração de
nulidade do ato administrativo, devendo levar-se em conta a aparência de
legalidade e a convicção na sua legitimidade. [...]
A confiança na legitimidade das providências administrativas e a necessidade
de segurança das relações jurídicas acabaram por impor condições ao exercício
do poder-dever de autotutela. Nesse sentido, prelecionam Erichesen e Martens
que:
‘O princípio da legalidade da administração constitui apenas um dos elementos
do postulado do Estado de Direito. Tal postulado contém igualmente os
princípios da segurança jurídica (Rechtssicherheit) e da paz jurídica
(Rechtsfrieden), dos quais decorre o respeito ao princípio da boa-fé do
favorecido. Legalidade e segurança jurídica constituem dupla manifestação do
Estado de Direito, tendo, por isso, o mesmo valor e a mesma hierarquia. Daí
resulta que a solução para um conflito concreto entre matéria jurídica
(Rechtsgüter) e interesses há de levar em conta todas as circunstâncias que o
caso possa eventualmente ter’.53

Nesses termos, a Segurança Jurídica é alçada como princípio a ser observado

ganhando relevância à luz da legalidade administrativa.

5.3 Composição entre legalidade e Segurança Jurídica

53
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 108782-1
47

No tocante à composição entre o Princípio da Segurança Jurídica e o da

Legalidade, cumpre fazer referência à interessante monografia da Prof. Weida Zancaner,

colacionada na obra “Da Convalidação e da Invalidação dos Atos Administrativos”

Segundo a autora, a invalidação não consiste em faculdade da Administração

Pública, pois “[...] ressalvados os atos discricionários praticados por autoridade incompetente, ou

há dever de invalidar ou há dever de convalidar, ou nenhuma das providências pode ser

adotada”54. Essa terceira hipótese ocorre em razão da existência das chamadas barreiras ou

limites à convalidação e à invalidação.

Nesse sentido, pondera, in verbis:

O princípio da legalidade, fundamento do dever de invalidar, obriga a


Administração Pública a fulminar seus atos viciados não passíveis de
convalidação. Só que a invalidação não pode ser efetuada sempre e
indistintamente, com referência a todas as relações inválidas não convalidáveis
que se apresentem ao administrador, em razão das barreiras ao dever de
invalidar.
Os limites ao dever de invalidar surgem do próprio sistema jurídico-positivo,
pois, como todos sabemos, coexistem com o princípio da legalidade outros
princípios que devem ser levados em conta quando do estudo da invalidação.
Claro está que o princípio da legalidade é basilar para a atuação administrativa,
mas como se disse, encartados no ordenamento jurídico estão outros princípios
que devem ser respeitados, ou por se referirem ao Direito como um todo, como
por exemplo, o princípio da segurança jurídica, ou por serem protetores do
comum dos cidadãos, como, por exemplo, a boa-fé, princípio que também visa
protegê-los quando de suas relações com o Estado.
(...)
Com efeitos os atos inválidos geram conseqüências jurídicas, pois se não
gerassem não haveria qualquer razão para nos preocuparmos com eles. Com

54
ZANCANER, op. cit., p. 55.
48

base em tais atos certas situações terão sido instauradas e na dinâmica da


realidade podem converter-se em situações merecedoras de proteção, porque
estarão abrigadas por algum princípio de Direito. Estes fatos posteriores à
constituição da relação inválida, aliados ao tempo, podem transformar o
contexto em que ela se originou, de modo que fique vedado à Administração
Pública o dever de invalidar, pois fazê-lo causaria ainda maiores agravos ao
Direito, por afrontar a segurança jurídica e a boa-fé..
[...]
As barreiras ou limites ao dever de invalidar ou resultam do mero decurso do
tempo (a chamada prescrição) ou, nos casos em que o ato inválido produziu
situação jurídica ampliativa de direito ou concessiva de benefício ainda não
sanada pela completude do prazo prescricional, do preenchimento cumulativo
dos seguintes requisitos: haver decorrido um certo lapso de tempo desde a
instauração da relação viciada; existência de uma regra ou princípio de Direito
que lhe teria servido de amparo se houvesse sido validamente constituída; e
boa-fé por parte do beneficiário.55

Valemo-nos, também, de algumas passagens do artigo do Professor Almiro do

Couto e Silva a que nos referimos.

Se é antiga a observação de que justiça e segurança jurídica freqüentemente se


completam, de maneira que pela justiça chega-se à segurança jurídica e vice-
versa, é certo que também freqüentemente colocam-se em oposição. Lembre-se,
a propósito, o exemplo famoso da prescrição, que ilustra o sacrifício da justiça
em favor da segurança jurídica, ou da interrupção da prescrição, com o triunfo
da justiça sobre a segurança jurídica. Institutos como o da coisa julgada ou da
preclusão processual, impossibilitando, definitivamente o reexame dos atos do
Estado, ainda que injustos, contrários ao Direito ou ilegais, revelam igualmente
esse conflito. [...]
No fundo, porém, o conflito entre justiça e segurança jurídica só existe quando
tomamos a justiça como valor absoluto, de tal maneira que o justo nunca pode
transformar-se em injusto e nem o injusto jamais perder essa natureza. A

55
ZANCANER, op. cit., p. 60-62
49

contingência humana, os condicionamentos sociais, culturais, econômicos,


políticos, o tempo e o espaço - tudo isso impõe adequações, temperamentos e
adaptações, na imperfeita aplicação daquela idéia abstrata à realidade em que
vivemos, sob pena de, se assim não se proceder, correr-se o risco de agir
injustamente ao cuidar de fazer justiça. Nisso não há nada de paradoxal. A
tolerada permanência do injusto ou do ilegal pode dar causa a situações que, por
arraigadas e consolidadas, seria iníquo desconstituir, só pela lembrança ou pela
invocação da injustiça ou da ilegalidade originária.
Do mesmo modo como a nossa face se modifica ou se transforma com o passar
dos anos, o tempo e a experiência histórica também alteram, no quadro da
condição humana, a face da justiça. Na verdade, quando se diz que em
determinadas circunstâncias a segurança jurídica deve preponderar sobre a
justiça, o que se está afirmando, a rigor, é que o princípio da segurança jurídica
passou a exprimir, naquele caso, diante das peculiaridades da situação concreta,
a justiça material. Segurança jurídica não é, aí, algo que se contraponha à
justiça; é ela a própria justiça. Parece-me, pois, que as antinomias e conflitos
entre justiça e segurança jurídica, fora do mundo platônico das idéias puras,
alheias e indiferentes ao tempo e à história, são falsas antinomias e conflitos.
Nem sempre é fácil discernir, porém, diante do caso concreto, qual o princípio
que lhe é adequado, de modo a assegurar a realização da Justiça: o da
legalidade da Administração Pública ou o da segurança jurídica? A invariável
aplicação do princípio da legalidade da Administração Pública deixaria os
administrados, em numerosíssimas situações, atônitos, intranqüilos e até mesmo
indignados pela conduta do Estado, se a este fosse dado, sempre, invalidar seus
próprios atos - qual Penélope, fazendo e desmanchando sua teia, para tornar a
fazê-la e tornar a desmanchá-la - sob o argumento de ter adotado uma nova
interpretação e de haver finalmente percebido, após o transcurso de certo lapso
de tempo, que eles eram ilegais, não podendo, portanto, como atos nulos, dar
causa a qualquer conseqüência jurídica para os destinatários. [...].56

Assim, defende-se a sanatória ou convalidação dos atos nulos, em respeito à boa-

fé do administrado conjugada com o transcurso de razoável lapso temporal em que a

56
SILVA, op. cit., 46-47.
50

Administração tenha tolerado o ato viciado sem qualquer manifestação no sentido de

desconstituir o ato ou seus efeitos.

O leading case nessa matéria foi apreciado antes do advento da Lei nº 9.784/99

pela 1ª Turma do STF no RE 85.179, do Rio de Janeiro, Rel. Min. Bilac Pinto.

Nesse acórdão, que trata de efeitos gerados por medida liminar em mandado de

segurança, são invocados os precedentes jurisprudenciais aqui já referidos e a lição de Miguel

Reale para afirmar-se, em conclusão, a impossibilidade de tardio desfazimento do ato

administrativo, já criada situação de fato e de direito, que o tempo consolidou, como se 1ê na

ementa:

ATO ADMINISTRATIVO. SEU TARDIO DESFAZIMENTO, JA CRIADA


SITUAÇÃO DE FATO E DE DIREITO, QUE O TEMPO CONSOLIDOU.
CIRCUNSTANCIA EXCEPCIONAL A ACONSELHAR A
INALTERABILIDADE DA SITUAÇÃO DECORRENTE DO
DEFERIMENTO DA LIMINAR, DAI A PARTICIPAÇÃO NO CONCURSO
PÚBLICO, COM APROVAÇÃO, POSSE E EXERCÍCIO. RECURSO
EXTRAORDINÁRIO NÃO CONHECIDO. 57

Assim pode se chegar a duas conclusões: A primeira é no sentido de que tanto a

anulação quanto a convalidação são deveres da Administração, que deverá optar por uma das

duas atitudes, de acordo como o que melhor atenda ao interesse público, no caso concreto. A

segunda é no sentido de que o princípio da legalidade não é absoluto nem pode ser aplicado com

total esquecimento do princípio da segurança jurídica.

5.4 Aplicação dos Princípios em harmonia

57
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 85179/RJ, Relator Min. Bilac Pinto, DJ
02/12/1977.
51

Finalizando e em síntese: os atos inválidos praticados pela Administração Pública,

quando permanecem por largo tempo, com a tolerância do Poder Público, dando causa a

situações perfeitamente consolidadas, beneficiando particulares que estão em boa fé, convalidam,

convalescem ou sanam. Também não podemos olvidar que diante do ato inválido no nosso

sistema jurídico a Administração Pública, de regra, como é afirmado na doutrina, tem o

poder/dever de anular o ato. O anulamento não é uma faculdade, mas algo que resulta

imperativamente do ordenamento jurídico.

Diante deste impasse, nos deparamos com a grande dificuldade no desempenho da

atividade jurídica que consiste muitas vezes em saber o exato ponto em que certos princípios

deixam de ser aplicáveis, cedendo lugar a outros.

A Administração Pública brasileira, na quase generalidade dos casos, aplica o

princípio da legalidade, esquecendo-se completamente do princípio da segurança jurídica. A

doutrina e jurisprudência nacionais, com as ressalvas apontadas, têm sido muito tímidas na

afirmação do princípio da segurança jurídica.

Ao dar-se ênfase excessiva ao princípio da legalidade da Administração Pública e

ao aplicá-lo a situações em que o interesse público estava a indicar que não era aplicável,

desfigura-se o Estado de Direito, pois se lhe retira um dos seus mais fortes pilares de sustentação,

que é o princípio da segurança jurídica, e acaba-se por negar justiça.

Este trabalho não tem outro objetivo senão o de, modestamente, contribuir para

que a injustiça não continue a ser feita em nome da legalidade.

A idéia de que os princípios da segurança jurídica e da legalidade devem ser

ponderados continuou e continua atualíssima na doutrina brasileira, estando evidente no


52

conhecido estudo de Weida Zancaner, “Da convalidação e da invalidação dos atos

administrativos”, já citado e que merece novamente transcrição:

Com efeito, atos inválidos geram conseqüências jurídicas, pois se não gerassem
não haveria qualquer razão para nos preocuparmos com eles. Com base em tais
atos certas situações terão sido instauradas e na dinâmica da realidade podem
converter-se em situações merecedoras de proteção, seja porque encontrarão em
seu apoio alguma regra específica, seja porque estarão abrigadas por algum
princípio de Direito. Estes fatos posteriores à constituição da relação inválida,
aliados ao tempo, podem transformar o contexto em que esta se originou, de
modo a que fique vedado á Administração Pública o exercício do dever de
invalidar, pois fazê-lo causaria ainda maiores agravos ao Direito, por afrontar a
segurança jurídica e à boa-fé.58

No mesmo sentido, o artigo de Márcio Nunes Aranha:

A concepção de segurança jurídica expressa no presente estudo é reflexo de um


seu aspecto mais restrito de garantia da boa-fé ou confiança do particular frente
aos atos emanados do Poder Público, o que os alemães, desde há muito tempo,
chamavam Treu und Glaube (lealdade e confiança). [...]
Preenchidas as condições de boa-fé do particular e do razoável transcurso de
tempo, torna-se imperativa a preservação do ato administrativo para
salvaguarda da segurança jurídica. Intenta-se, pois, um esforço, nunca demais,
de relembrar que, no direito, a aplicação rígida de um princípio, muitas vezes,
leva a injustiças, e que, nos casos de complacência do Poder Público, ou mesmo
de entendimento seu modificado, há outro princípio a ser levado em conta para
que não persista a injustiça em nome de uma pretensa legalidade. Tal princípio
é a manifestação concreta da segurança jurídica, razão fundamental do direito,
que, sem desprezo do perigo de supervalorização da autoafirmação, detém seu
significado em preservar, manter, salvar, dar sobrevida àquilo que se perpetuou
no tempo pelo simples fato deste, auxiliado pela inexigibilidade de

58
ZANCANER, op. cit., p. 61-62.
53

comportamento diverso - boa-fé -, galgar posição digna de proteção jurídica. O


problema tem sua significação mais profunda nas questões de Maurice Hauriou:
‘Mas será que o poder de desfazimento ou de anulação poderá exercer-se
indefinidamente e em qualquer época? Será que jamais as situações criadas por
decisões desse gênero se tornarão estáveis? Quantos perigos para a segurança
das relações sociais encerram essas possibilidades indefinidas de revogação
[...]’
É pensando nessas questões angustiantes que vale a pena debruçar-se, com
maior cuidado e respeito, sobre as situações de fato que, evoluindo com o
sistema jurídico, integraram sua própria razão de ser.59

A influência de todas essas idéias da doutrina nacional e estrangeira e do direito

positivo estrangeiro é evidente na Lei nº 9.784/99, que fez menção expressa à segurança jurídica

como princípio a ser observado pela Administração (art. 2º) e fixou o prazo decadencial de 5 anos

para que a Administração anule os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para

os destinatários, salvo nos casos de comprovada má-fé (art. 54).

6.Convalidação à luz do art. 54 da Lei nº 9.784/99

A convalidação ou não de atos beneficentes antijurídicos fica adstrito a dois

princípios: o da legalidade, que exige a eliminação de atos administrativos antijurídicos, e o da

segurança jurídica, que exige a manutenção do ato administrativo beneficente.

O apego à aplicação do princípio da legalidade isoladamente pode determinar a

anulação de ato irregular na sua origem. Entretanto, uma visão sistemática da aplicação dos

princípios da Administração Pública termina por mitigar a aplicação do princípio da legalidade

em homenagem ao princípio da segurança jurídica devidamente insculpido no artigo 54 da Lei

59
ARANHA, Marcio Nunes. Segurança Jurídica stricto sensu e legalidade dos atos administrativos: convalidação do
ato nulo pela imputação do valor da segurança jurídica em concreto à junção da boa-fé e do lapso temporal. Revista
de Informação Legislativa 34, abril/junho 1997, p. 66.
54

nº 9.784/99, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da

Administração Pública Federal, verbis:

Art. 54. O direito da Administração de anular atos administrativos de que


decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados
da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. 60

Nos termos do artigo supra, a Administração decai do dever de anular atos

administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários em 5 anos, salvo

comprovada má-fé.

Neste dispositivo, não se referiu o legislador se o ato seria sanável ou não, nulo ou

anulável, apenas que a Administração decairia do poder de anular atos administrativos em cinco

anos.

Se a lei não fez distinção entre atos nulos e anuláveis, sem ressalvas, a não ser no

caso de má-fé, tem-se, em tese, que em ambas as hipóteses se admite a convalidação pelo decurso

do tempo. Deve-se levar em conta a aplicação do princípio da segurança jurídica, expressamente

consagrado no artigo 2º do citado normativo legal.

A segurança jurídica exprime-se na irretroatividade das leis, no direito adquirido,

na coisa julgada, no ato jurídico perfeito e com ela se impede que situações jurídicas criadas

regularmente sejam alteradas em razão de novas regras ou interpretações.

Por sua vez, a segurança jurídica por decurso de tempo se funda da mesma forma

que as anteriores na consolidação de situações jurídicas, na estabilidade das relações e na garantia

dos cidadãos de não serem surpreendidos por efeitos inesperados e intempestivos de atos seus ou

60
BRASIL. Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regulamenta o Processo Administrativo no Âmbito da
Administração Pública Federal
55

de outrem. São manifestações dessa face da segurança jurídica a prescrição, a convalidação e a

sanatória de atos inválidos. Sua aplicação está em consonância com o princípio da legalidade.

A Administração, a vista de uma situação jurídica que ela mesmo já respaldou,

ainda que nascida de maneira irregular, ao conceder novo direito, relacionado à situação anterior

ignorando esta, terminaria por ferir frontalmente o princípio da segurança jurídica. Assim,

nenhuma segurança haveria para os servidores de boa-fé, crentes na correta atuação

administrativa. Ausência e excesso de legalidade abrem espaço para o abuso de poder e são

controlados pela segurança jurídica.

Entender de outro modo, dando-se ênfase ao princípio da legalidade da

Administração Pública, aplicando-o a situações em que o interesse público estava a indicar que

não era aplicável, termina por desfigurar-se o Estado de Direito, retirando um dos seus mais

fortes pilares de sustentação, que é o princípio da segurança jurídica.

A observância dos princípios da Administração Pública de forma sistêmica torna-

se imprescindível ao interesse público e à efetividade dos princípios da Administração Pública.

Assim, a aplicação da convalidação dos atos administrativos nulos, acobertados pelo decurso de

tempo da Administração em invalidá-los, termina por conferir estabilidade às relações jurídicas e

confiança do administrado na Administração Pública, quando esta reconhece, em razão do

princípio da segurança jurídica, a uma situação fática, efeitos jurídicos dos quais decorrem

direitos.

Coadunando com este entendimento, Miguel Reale assim se manifestou, verbis:

Se no campo do Direito Privado, o visceralmente nulo jamais pode ser sanado


ou produzir efeitos válidos, na esfera do Direito Administrativo a questão se
põe com menos rigorismo formal, em virtude da preeminência do interesse
público, de forma que o tempo transcorrido pode gerar situações de fato
56

equiparáveis a situações jurídicas, não obstante a nulidade que originariamente


as comprometia.
Sob esse prisma, é mister distinguir duas hipótese: a) a de convalidação ou
sanatória do ato nulo ou anulável; b) a de perda pela Administração do
benefício da declaração unilateral de nulidade (le bénefice du préalable).
No direito Administrativo europeu, a doutrina e a jurisprudência têm-se
mostrado sensíveis em relação a ambos os aspectos do problema, admitindo, de
um lado, a possibilidade de haver-se como legítimo um ato nulo ou anulável,
em determinadas e especialíssimas circunstâncias, bem como a constituição, em
tais casos, de direitos adquiridos, e, de outro, considerando-se exaurido o poder
revisional ex officio da Administração, após um prazo razoável.
No primeiro sentido, Oliver Dupeyrux, expondo e adotando a tese de De Soto,
sobre os limites da revisão ex offício dos atos administrativos singulares, assim
conclui:
‘A solução do Conselho de Estado [francês] consiste, em suma, em admitir, de
um lado, que nenhum direito subjetivo pode, em princípio, nascer de uma
situação irregular da Administração, mas, de outro lado, que o decurso de certo
tempo cria uma confiança legítima no espírito dos particulares e transforma
uma situação de fato em situação jurídica, em direito subjetivo. Haveria, desse
modo, uma espécie de prescrição aquisitiva de um direito subjetivo à
manutenção do ato’.
A idéia de recorrer à doutrina civilista da prescrição aquisitiva é engenhosa,
mas revela ainda certo apego a critérios privatísticos, sendo preferível
reconhecer, pura e simplesmente, que o problema da sanatória ou convalidação
dos atos nulos se coloca em termos menos rígidos na tela do Direito
Administrativo, não por desamor ou menosprezo à lei, mas por ser impossível
desconhecer o valor adquirido por certas situações de fato constituídas sem
dolo, mas eivadas de infrações legais a seu tempo não percebidas ou decretadas.
O que se não pode é recusar à autoridade administrativa, como expressão que é
do organismo estatal, o poder de convalidar dada situação de fato, cuja
permanência lhe pareça justa, em virtude não só do tempo transcorrido, mas à
vista de circunstâncias que excluam a existência de dolo, ou quando se revelem,
57

sem maiores indagações, valores éticos ou econômicos positivos a favor da


permanência do ato irregular.61

Celso Antônio Bandeira de Mello, ao dispor sobre a diferença entre convalidação

e abstenção da decretação de nulidade, assim se manifestou, verbis:

[...] sempre que a [Administração] esteja perante ato insuscetível de


convalidação, terá obrigação de invalidá-lo, a menos, evidentemente, que a
situação do ato viciado já esteja estabilizada pelo Direito. Em tal caso, já não
mais haverá situação jurídica inválida ante o sistema normativo, e, portanto,
simplesmente não se põe o problema.
Esta estabilização ocorre em duas hipóteses: a) quando já escoou o prazo, dito
‘prescricional’, para a Administração invalidar o ato; b) quando, embora não
vencido tal prazo, o ato viciado se categoriza como ampliativo da esfera
jurídica dos administrados e dele decorrem sucessivas relações jurídicas que
criaram, para sujeitos de boa-fé, situação que encontra amparo em norma
protetora de interesses hierarquicamente superiores ou mais amplos que os
residentes na norma violada, de tal sorte que a desconstituição do ato geraria
agravos maiores aos interesses protegidos na ordem jurídica do que os
resultantes do ato censurável.62

Jose dos Santos Carvalho Filho, por sua vez, partidário da noção acima, assim

preleciona:

Nem todos os vícios do ato permitem seja este convalidado. Os vícios


insanáveis impedem o aproveitamento do ato, ao passo que os vícios sanáveis
possibilitam a convalidação. [...] Vícios insanáveis tornam os atos
inconvalidáveis. [...]

61
REALE, Miguel. Revogação e Anulamento do Ato Administrativo. 1ª Edição – Rio de Janeiro: Forense, 1968,
p.42-43.
62
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 11ª Edição – São Paulo: Malheiros, 1999,
p. 340.
58

Entretanto, [...] há que se reconhecer que, em certas circunstâncias especiais,


poderão surgir situações que acabem por conduzir a Administração a manter o
ato inválido. Nesses caso [...], a única conduta juridicamente viável terá que ser
a de não invalidar o ato e deixá-lo subsistir e produzir seus efeitos. [...]
Tais situações consistem em verdadeiras limitações ao dever de invalidação dos
atos [...]. O decurso do tempo, como é sabido, estabiliza certas situações fáticas,
transformando-as em situações jurídicas. Aparece aqui a hipótese da prescrição
para resguardar o princípio da estabilidade das relações jurídicas. Desse modo,
se o ato é inválido e se torna ultrapassado o prazo adequado para invalidá-lo,
ocorre a prescrição [...] e o ato deve permanecer como estava.
Haverá limitação, ainda, quando as conseqüências jurídicas do ato gerarem tal
consolidação fática que a manutenção do ato atenderá mais ao interesse público
do que a invalidação. [...]
Nesses casos, é de se considerar o surgimento de inafastável barreira ao dever
de invalidar da Administração [...]. Nota-se, por conseguinte, a prevalência do
princípio do interesse público sobre o da legalidade estrita.63

Pelo exposto, temos que o dever de anular atos administrativos inválidos impõe-se

à Administração quando o interesse público recomende que no confronto entre o princípio da

legalidade e o da segurança jurídica aquele seja aplicado e este não.

Todavia, se o interesse público maior for de que o princípio aplicável é o da

segurança jurídica e não o da legalidade da Administração Pública, conjugando a boa-fé dos

interessados com a tolerância da Administração e com razoável lapso de tempo decorrido, no

caso 5 anos, prazo previsto no artigo 54 da Lei nº 9.784/99, a autoridade competente terá o dever

de não anular, aplicando a sanatória do inválido, em homenagem ao princípio da segurança

jurídica previsto expressamente no artigo 2º e implicitamente no artigo 54 da Lei nº 9.784/99.

63
FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 8ª Edição – Rio de Janeiro: Lumem Júris,
2001, p. 122-127.
59

Nesses termos, entendemos que as conseqüências do decurso de tempo, em termos

de segurança jurídica, devidamente incorporadas na legislação, a teor do artigo 54 da Lei

9.784/99, sobre atos administrativos irregulares, resultam no reconhecimento de que destes atos

decorrem direitos subjetivos, em observância ao princípio da segurança jurídica preceituado no

mesmo normativo legal.

Resta, assim, incontroversa a possibilidade de prevalência da segurança jurídica

sobre a legalidade, nos aspectos do dever da Administração abster-se de invalidar por decadência

como no de convalidar atos irregulares.

CONCLUSÃO

Por fim já é possível arrolar as conclusões extraídas da pesquisa acadêmica.

O ordenamento jurídico hodierno, bem como a doutrina e a jurisprudência, têm

admitido certa flexibilidade na aplicação do Princípio da Legalidade da Administração Pública.

O ato administrativo fica adstrito, entre outros, à dois princípios o da legalidade


que exige a eliminação de atos administrativos antijurídicos e pelo princípio da segurança
jurídica, que exige a manutenção do ato administrativo beneficente.
O apego à aplicação do princípio da legalidade isoladamente, pode determinar a
anulação de ato irregular na sua origem. Entretanto, uma visão sistemática da aplicação dos
princípios da Administração Pública terminaria por mitigar a aplicação do princípio da legalidade
em homenagem ao princípio da segurança jurídica devidamente insculpido no artigo 54 da Lei
nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da
Administração Pública Federal
O dever de anular os atos administrativos inválidos só existe, quando, no
confronto entre o princípio da legalidade e o da segurança jurídica, o interesse público recomende
que aquele seja aplicado e este não. Todavia, se a hipótese inversa verificar-se, isto é, se o
interesse público maior for de que o princípio aplicável é o da segurança jurídica e não o da
legalidade da Administração Pública, então a autoridade competente terá o dever de não anular,
60

porque referidos atos foram acobertados pelo manto da decadência, em homenagem ao princípio
da segurança jurídica consagrado no artigo 54 da Lei nº 9.784/99.
A segurança jurídica por decurso de tempo se funda na consolidação de situações
jurídicas, na estabilidade das relações e na garantia dos cidadãos de não serem surpreendidos por
efeitos inesperados e intempestivos de atos seus ou de outrem.
A Administração à vista de uma situação jurídica que ela mesmo já respaldou,
ainda que nascida de maneira irregular ao conceder novo direito relacionado à situação anterior
ignorando esta, terminaria por ferir frontalmente o princípio da segurança jurídica. Assim,
nenhuma segurança haveria para os servidores de boa-fé, crentes na correta atuação
administrativa. Ausência e excesso de legalidade abrem espaço para o abuso de poder e são
controlados pela segurança jurídica.
A observância dos princípios da Administração Pública de forma sistêmica é
imprescindível ao interesse público e à efetividade dos princípios da Administração Pública.
O dever de anular atos administrativos inválidos impõe-se à Administração
quando o interesse público recomende que no confronto entre o princípio da legalidade e o da
segurança jurídica aquele seja aplicado e este não.
Todavia, se o interesse público maior for de que o princípio aplicável é o da
segurança jurídica e não o da legalidade da Administração Pública, conjugando a boa-fé dos
interessados com a tolerância da Administração e com razoável lapso de tempo decorrido, no
caso 5 anos, prazo previsto no artigo 54 da Lei nº 9.784/99, a autoridade competente terá o dever
de não anular, aplicando a sanatória do inválido, em homenagem ao princípio da segurança
jurídica previsto expressamente no artigo 2º e implicitamente no artigo 54 da Lei nº 9.784/99.
Assim, conclui-se, por fim, que as conseqüências do decurso de tempo, em termos
de segurança jurídica, devidamente incorporadas na legislação, a teor do artigo 54 da Lei nº
9.784/99, sobre atos administrativos irregulares resultam no reconhecimento de que destes atos
decorrem direitos subjetivos, em observância ao princípio da segurança jurídica preceituado no
mesmo normativo legal.
Resta, assim, incontroversa a possibilidade de prevalência da segurança jurídica
sobre a legalidade, nos aspecto do dever da Administração abster-se de invalidar por decadência
como no de convalidar atos irregulares.
61

REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICAS

As fontes de pesquisas sustentáculos do trabalho a ser apresentado encontram-se


sedimentadas em remansosa jurisprudência do Tribunais e nas seguintes obras:
1. ALENCAR, Cristiane. Revogação e Anulação de Atos Administrativos. Trabalho
apresentado como requisito para aprovação na disciplina de Direito Administrativo.
Associação de Ensino Unificado do Distrito Federal, 2002
2. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12ª Edição – São Paulo: Atlas,
2000
3. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 18ª Edição – São Paulo: Atlas,
2005
4. FARIA, Edimar Ferreira de. Curso de Direito Administrativo Positivo. 4ª Edição – Belo
Horizonte: Del Rey, 2001
5. FARRANDO, Ismael.Manual de Derecho Administrativo. Ediciones Depalma, Buenos
Aires, 1996
6. FILHO, Jose dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 7ª Edição – Rio de
Janeiro: Lumem Júris, 2001
7. FILHO, Jose dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 8ª Edição – Rio de
Janeiro: Lumem Júris, 2001
8. MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 5ª Edição – São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2001
9. MEIRELLES, Hely Lopes.Direito Administrativo Brasileiro. 19ª Edição – São Paulo:
Malheiros, 1994
10. MEIRELLES, Hely Lopes.Direito Administrativo Brasileiro. 30ª Edição – São Paulo:
Malheiros, 2005
11. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13ª Edição – São
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12. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 11ª Edição – São
Paulo: Malheiros, 1999
13. MUKAI, Toshio.Direito Administrativo Sistematizado. São Paulo: Saraiva, 1999
62

14. REALE, Miguel. Revogação e Anulamento do Ato Administrativo. 1ª Edição – Rio de


Janeiro: Forense, 1968
15. SILVA, Almiro do Couto e. Revista de Direito Público nº 84, 1987
16. ZACANER, Weida. Da Convalidação e da Invalidação dos Atos Administrativos. 3ª
Edição – São Paulo: Malheiros,2001

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