Ges DerAdm T1

Promocin Interna al C.
de Gestin de la Administracin de Castilla y Len 2006

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DERECHO ADMINISTRATIVO
LAS FUENTES DE DERECHO
ADMINISTRATIVO
LA CONSTITUCIN
LA LEY
DISPOSICIONES NORMATIVAS
CON FUERZA DE LEY
EL REGLAMENTO

Promocin Interna al C. de Gestin de la Administracin de Castilla y Len

Derecho Administrativo Tema 1

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LAS FUENTES DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO: LA JERARQUA
El Derecho Administrativo constituye un ordenamiento jurdico. Concretamente el
ordenamiento jurdico administrativo es la parte del ordenamiento general que afecta o se
refiere a la Administracin Pblica.
El concepto de ordenamiento jurdico ya fue definido por Santi Romano no como un
simple agregado de normas, pues el ordenamiento jurdico precede a la norma, que es
norma no por ninguna cualidad abstracta, sino precisamente por su insercin en l, que
como tal la precede y ha tenido que definirla previamente como fuente del derecho y en
cuyo seno nicamente cobra todo su sentido. As, el ordenamiento jurdico es
sustancialmente organizacin, estructura, de modo que all donde hay un ente social
organizado hay tambin Derecho, hay un ordenamiento jurdico en sentido propio.
Dentro esa unidad estructural que es el ordenamiento jurdico, hay una serie de fuentes del
derecho. La Constitucin habla tambin del ordenamiento jurdico en el mismo sentido de
totalidad (Artculos 1.1, 9.1, y 96.1), y en su Artculo 103 establece el pleno sometimiento
de la Administracin a la Ley y al Derecho.
ENUMERACION
Las fuentes del Derecho Administrativo, con los matices que enseguida estableceremos,
son las mismas que las de las restantes ramas del Derecho. En consecuencia:
SON FUENTES DIRECTAS
La Constitucin.
La Ley y las Disposiciones Normativas con fuerza de ley -Decreto-Ley y Decreto
Legislativo-.
El Reglamento.
La Costumbre.
Los Principios Generales del Derecho.


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TENDRN EL CARCTER DE FUENTES INDIRECTAS
Los Tratados Internacionales.
La Jurisprudencia Contencioso-Administrativa del Tribunal Supremo.
La doctrina Cientfica.
IMPORTANCIA
Sin perjuicio de la consideracin de fuentes del Derecho administrativo atribuible a todas
las expresadas, con el carcter que se indica -directas o indirectas-, es de advertir, en
cuanto a su respectiva importancia, en lo que a esta rama del Derecho se refiere, lo
siguiente:
EN CUANTO A LAS FUENTES DIRECTAS
1. El reglamento es la fuente ms importante del Derecho administrativo, siendo sta
la rama del Derecho en que, con mucha diferencia sobre las dems, se aplica con
mayor frecuencia. Lo que, naturalmente, no supone que en el orden jerrquico se
encuentre situado por encima de la Ley formal o los actos a ella equiparados por su
eficacia.
2. La costumbre, en cambio, tiene, por razones que sern analizadas posteriormente,
un reducido mbito de aplicacin en esta rama del Derecho.
3. La doctrina moderna tiende a resaltar, cada vez con mejores frutos y mayor
unanimidad, el papel de los principios generales del Derecho en el mbito jurdico-
administrativo, en particular, como lmite al ejercicio de la actividad discrecional
de la Administracin.
POR LO QUE A LAS FUENTES INDIRECTAS SE REFIERE
Interesa consignar, en primer lugar, la decisiva significacin de la jurisprudencia y la
doctrina en la elaboracin y evolucin del Derecho administrativo, fundamentalmente en
Francia, pero tambin en los restantes pases en que se aplica el rgimen administrativo. Y,
en segundo lugar, la trascendental importancia de determinados Tratados internacionales
para el Derecho interno al producirse su recepcin por el mismo, en virtud de la
incorporacin de Espaa a la Unin Europea.


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CLASIFICACION
De las clasificaciones que la doctrina establece de las fuentes del Derecho conviene
recordar, adems de la que distingue entre las directas e indirectas, a que nos acabamos de
referir, la que contrapone, dentro de aqullas, las primarias y las subsidiarias. Las primarias
se aplican siempre que concurran los supuestos de hecho por ellas contemplados. Tal
carcter tienen aquellas fuentes que se exteriorizan de forma escrita, o sea:
La Constitucin.
La Ley.
Las Disposiciones Normativas con valor de ley.
El Reglamento.
Las fuentes subsidiarias que slo se aplican en defecto de fuentes primarias son:
La costumbre, con las salvedades que en su momento expondremos.
Los principios generales del Derecho.
La Ley podr derivar del poder legislativo del Estado -ley estatal- o del rgano
correspondiente de las Comunidades Autnomas -ley autonmica-.
La ley estatal podr ser orgnica u ordinaria: la modificacin o derogacin de la primera
exigir una mayora absoluta del Congreso en una votacin final sobre el conjunto del
proyecto (art. 81.2 Constitucin); la segunda se aprueba por una mayora simple.
Las disposiciones normativas con valor de ley son dictadas en el mbito estatal por el
Poder ejecutivo, que en tal caso acta en sustitucin del Poder legislativo. Ello explica que
tales disposiciones -Decreto Ley y Decreto legislativo- tengan el mismo valor que si
procediesen del Poder legislativo. La razn de esta sustitucin radica en la concurrencia de
circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad -Decreto-Ley- (art. 86.1 Constitucin)
o en la existencia de una previa delegacin de las Cortes Generales a favor del Gobierno
(art. 82.1 Const.).
Por ltimo, las normas jurdicas que el Poder ejecutivo dicta en virtud de su propia
competencia constituyen el reglamento, que por su naturaleza se encuentra situado en un
rango inferior a la Ley y a los actos a ella equiparados.



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LA CONSTITUCIN
Los ciudadanos y los poderes pblicos estn sujetos a la Constitucin y al resto del
ordenamiento jurdico (art. 9.1 CE). De este precepto, que constituye una de las piezas
claves para la articulacin de la convivencia poltica en nuestro pas, se deducen dos
consecuencias, que han sido resaltadas por Garrido Falla.
En primer lugar, que, en contra de lo que en ocasiones se ha sostenido por la doctrina
jurisprudencial y cientfica, la Constitucin forma parte del ordenamiento jurdico, por lo
que sus normas son invocables ante los Tribunales, con las matizaciones que efectuaremos
en la ltima parte de este epgrafe.
En segundo lugar, que la Constitucin no slo forma parte del ordenamiento jurdico, sino
que se encuentra por encima de las dems normas que lo integran.
Esta situacin de superioridad se robustece y garantiza por un doble conducto:
1. Mediante el establecimiento del recurso de inconstitucionalidad contra Leyes y
disposiciones normativas con fuerza de ley (art. 161.1.a CE).
2. Por la fijacin de unos cauces tasados y rigurosos para efectuar la reforma
constitucional (arts. 166 y 169).
La afirmacin de que la Constitucin es la fuente suprema del ordenamiento jurdico
comporta, por otra parte, la consecuencia de que es en ella donde radican las piedras
fundamentales sobre las que se asienta cada una de las ramas del Derecho, y, por ello,
tambin, el Derecho Administrativo. A este respecto debemos advertir que si una norma
relativa a la administracin pblica figura en la Constitucin, lejos de dejar de pertenecer al
sector del ordenamiento jurdico que estamos estudiando, para encuadrarse en el Derecho
constitucional, seguir formando parte de aqul, y, precisamente, al ms elevado nivel:
puesto que ser Derecho Administrativo constitucionalizado.
De este modo, los principios esenciales que caracterizan un Estado de Derecho en nuestra
Constitucin son los siguientes:
Como quiera que Espaa se constituye en Estado de Derecho (art. 1) las
Administraciones pblicas actuarn con sometimiento pleno a la ley y al


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Derecho (art. 103); es decir, con la ms estricta observancia del principio de
legalidad que la Constitucin garantiza (art. 9.3).
Ese Estado de Derecho es, adems, segn sabemos ya, un Estado social (art. 1), por
lo que la gestin de las Administraciones pblicas ser marcadamente
intervencionista y deber enderezarse a promover las condiciones para que la
libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y
efectivas; y remover obstculos que impidan o dificulten su plenitud (art. 9.2). La
Constitucin impone pues a los poderes pblicos y en particular a las
Administraciones pblicas, una actitud positiva y dinmica en orden a la
realizacin de los derechos que reconoce; frente a la actitud esttica y
contemplativa a la que la Administracin quedaba relegada en el Estado liberal.
En tercer lugar, habida cuenta de que Espaa se constituye en un Estado
democrtico, que propugna entre los valores superiores de su ordenamiento
jurdico el pluralismo poltico (art. 1), se consagra el principio de objetividad en la
actuacin de las Administraciones pblicas (art. 103.1).
Por ltimo, la Constitucin se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nacin
espaola, patria comn e indivisible de todos los espaoles, y reconoce el derecho
a la autonoma de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad
entre todas ellas (art. 2). Se configura as Espaa como un Estado autonmico y, en
consecuencia, los principios de autonoma y solidaridad se alinean con los hasta
ahora enumerados (arts. 138 y 158).
LA LEY ESTATAL: LEYES ORGNICAS Y LEYES
ORDINARIAS
LA TCNICA DE LAS MATERIAS RESERVADAS
Hasta que surge el Estado de Derecho se consideraba como ley toda norma general y
abstracta dictada por el prncipe, pero, al producirse la Revolucin francesa, quienes la
realizan exigen como tutela de sus derechos fundamentales la libertad y la propiedad, que
slo pueda legislarse acerca de los mismos con su participacin. Surge as la tcnica de las
materias reservadas al Poder legislativo, como medio de protegerse frente a la arbitrariedad


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de la Administracin. Y, con ello, el concepto de ley formal, como contraposicin a las
leyes materiales, subordinadas a aqulla, que podr dictar el Poder ejecutivo. Este ltimo
es el cauce utilizado en nuestra Constitucin. Del que derivan las siguientes consecuencias:
1. Estar reservada al Poder legislativo la competencia para legislar sobre todas
aquellas materias expresamente consignadas en la Constitucin.
2. Dado que no existe reserva de competencias en favor de la potestad reglamentaria,
el Poder legislativo podr, adems, legislar con rango, obviamente, de ley formal
sobre cualquier otra materia, dentro de los lmites de la Constitucin, y sus
mandatos tendrn rango superior a los contenidos en los reglamentos.
Debemos, no obstante, llamar la atencin, desde este momento, sobre un extremo que ser
objeto en el epgrafe siguiente de un estudio ms pormenorizado: las Cortes Generales, o,
si se quiere, por emplear una terminologa ms habitual, el Parlamento estatal, han dejado,
como consecuencia de la estructuracin de Espaa como Estado autonmico, de ostentar el
monopolio de la produccin normativa con rango de ley. Por ello, segn la Constitucin,
aqullas ejercen la potestad legislativa del Estado, pero, no, la de las Comunidades
autnomas, que, tambin, estn investidas de esta potestad.
LA DISTINTICION ENTRE LEYES ORGNICAS Y ORDINARIAS
Si, segn hemos visto, la tcnica de las materias reservadas surge, histricamente, como
medio de proteger a los ciudadanos frente a la posible arbitrariedad de la Administracin,
modernamente se utiliza esta tcnica, en ocasiones, en el Derecho comparado como medio
de establecer la misma proteccin frente a los abusos de los componentes del Poder
legislativo. Tal distincin se caracteriza desde los puntos de vista procedimental y objetivo:
LEYES ORGNICAS
1.- En el primer sentido la aprobacin, modificacin o derogacin de las leyes orgnicas
exigir mayora absoluta del Congreso, en una votacin final sobre el conjunto del
proyecto (art. 81.2).


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Se trata, en efecto, de asegurar la mxima adhesin a las decisiones de singular
trascendencia, evitando que una mayora simple pueda introducir modificaciones en pilares
bsicos del ordenamiento jurdico.
2.- En el segundo aspecto, son leyes orgnicas las relativas a los siguientes extremos:
a. El desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades pblicas, siempre
que, como luego se ver, se trate de desarrollo directo.
b. Las que aprueban los Estatutos de autonoma. Lo que no debe interpretarse como
una reserva de Ley orgnica para la regulacin de todo el proceso autonmico
(STC 76/1983, de 3 agosto).
c. Las que aprueben el rgimen electoral general: entendindose como tales no slo
las que regulan las elecciones a las Cortes Generales, sino tambin las relativas a
las elecciones locales (STC 38/1983, de 20 de mayo).
d. Las dems previstas en la Constitucin (art. 81.1)
LEYES ORDINARIAS
A diferencia de lo que ocurre con las leyes orgnicas, las leyes ordinarias se aprueban por
la mayora de los miembros presentes, siempre, naturalmente, que las Cmaras estn
reunidas reglamentariamente y con asistencia de la mayora de sus miembros (art. 79.1 y
2).
Lo normal ser que las leyes sean aprobadas por el Pleno de las Cmaras. Sin embargo,
stas podrn delegar en las Comisiones legislativas permanentes la aprobacin de
proyectos de ley, salvo, naturalmente, los de reforma constitucional, las cuestiones
internacionales, las leyes orgnicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado
(art. 75).
Por otra parte, cabe que un proyecto de ley, ordinaria u orgnica, sea aprobado slo por el
Congreso: lo que ocurrir si el veto opuesto por el Senado a un proyecto previamente
aprobado por el Congreso no es aceptado por ste.
Finalmente debe sealarse que la relacin existente entre Leyes Orgnicas y Ordinarias, no
se rige por el principio de jerarqua, pues el rango de ambas normas es idntico, sino por el


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principio de competencia, ya que, sencillamente, las Leyes Orgnicas tienen reservadas
materias que no podrn nunca ser reguladas por Leyes Ordinarias, disposiciones
normativas con fuerza de ley.
EL DECRETO-LEY
Consiste el Decreto-Ley en una disposicin con fuerza de Ley, dictada por el Gobierno en
casos de extraordinaria y urgente necesidad. La causa, pues, de que el Gobierno sustituya
al Poder legislativo en el ejercicio de las funciones que le son propias radica en esta
situacin de necesidad extraordinaria y urgente, cuya apreciacin se reserva al propio
Gobierno. Si bien, el Tribunal Constitucional podr, en supuestos de uso abusivo o
arbitrario, rechazar la definicin que los rganos polticos hagan de una situacin
determinada como caso de extraordinaria y urgente necesidad (STC 29/1982, de 31 de
mayo), ya que siempre tendr que ser la respuesta normativa adecuada congruentemente
con la situacin de necesidad alegada como ttulo habilitante de la puesta en marcha de
esta fuente del Derecho (STC 6/1983, de 4 de febrero). En igual sentido (SSTC 29/1982,
de 31 de mayo, y 41/1983, de 18 de mayo).
Dado el alcance del Decreto-ley, parece lgico que la Constitucin cuide de limitar su
contenido, que no podr afectar a los siguientes extremos:
1. El ordenamiento de las instituciones bsicas del Estado.
2. Los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados por el Ttulo 1;
expresin que, como se ve, es ms amplia que la utilizada al definir la materia
reservada a la Ley Orgnica, ya que afecta no slo a los derechos y libertades de la
Seccin la del Captulo 11 del Ttulo 1 CE, sino a todo este Ttulo (STC 111/1983,
de 2 de diciembre).
3. El rgimen de las Comunidades Autnomas.
4. El derecho electoral general, que comprende tanto las elecciones a las Cortes
Generales como las elecciones locales (STC 36/1983, de 16 de mayo).
Una vez promulgado, en efecto, deber ser inmediatamente sometido a debate y votacin
de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en
el plazo de treinta das siguientes a aqulla.


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El Congreso habr de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su
convalidacin o derogacin, para lo cual el Reglamento establecer un procedimiento
especial y sumario. Durante el mismo plazo las Cortes podrn tramitar el Decreto-ley
como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia (art. 86 CE).
En consecuencia, pues, cabe que durante el sealado plazo de treinta das se d alguno de
los siguientes supuestos:
1. Que el Congreso convalide el Decreto-ley, en cuyo caso deja de tener carcter
provisional, para alcanzar vigencia indefinida. Dos extremos interesa resaltar sobre
este punto: en primer lugar, cuando se sigue esta va el Congreso no puede
introducir modificacin alguna en el Decreto-ley que fiscaliza: como alguien ha
sealado, lo toma o lo deja. En segundo lugar, la convalidacin no convierte al
Decreto-ley en ley; desaparece la provisionalidad, pero el Decreto-ley no cambia
su naturaleza jurdica (STC 29/1982, de 31 de mayo).
2. Que no lo convalide, y en tal supuesto, deja de tener vigencia.
Un dato debe ser resaltado: a diferencia de lo que tal vez habra estado ms en consonancia
con la estructura de las Cortes Generales, la convalidacin del Decreto ley no ha de ser
efectuada por el Senado y el Congreso, sino slo por ste.
Finalmente, sealemos que como la habilitacin al Gobierno para dictar el Decreto-ley,
supuesta la situacin de extraordinaria y urgente necesidad, deriva directamente de la
Constitucin y ste tiene fuerza de ley, su enjuiciamiento, al igual que el de la ley, queda
fuera de la competencia de los Tribunales, para atribuirse, exclusivamente, al Tribunal
Constitucional [art. 161.1.a) CE].
EL DECRETO LEGISLATIVO
Puede ser definido como una disposicin con fuerza de ley, dictada por el Gobierno en
virtud de delegacin conferida por las Cortes Generales. La causa, en consecuencia, de que
el Gobierno sustituya al Poder legislativo en el ejercicio de sus funciones no deriva, en este
caso, de forma directa, de la Constitucin: se encuentra en la expresa voluntad de las
Cortes Generales, manifestada a travs de la ley de delegacin, cuyo contenido deber ser
estrictamente respetado por aqul. La Ley de delegacin puede adoptar dos modalidades,


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Ley Ordinaria, lo que dar lugar a la aprobacin por el Gobierno de un Texto Refundido o
Ley de Bases, que implicar la aprobacin de un Texto Articulado.
Los lmites que la Constitucin establece a la posibilidad de que el Gobierno dicte
Decretos legislativos son de distinto signo:
1.- Existen, en primer lugar, lmites positivos. La delegacin habr de ser:
a. Expresa. Por lo que no podr entenderse concedida de modo implcito.
b. Para materia concreta, a cuyo efecto las bases que se fijen determinarn con
precisin el objeto y alcance de la legislacin.
c. Con fijacin de los principios y criterios que han de seguirse.
d. Con fijacin de plazo. De aqu que la delegacin no pueda entenderse concedida
por tiempo indeterminado. Todava ms, dada la finalidad y naturaleza de la
delegacin, sta se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la
publicacin de la norma correspondiente.
Por ltimo, como el Gobierno es el rgano competente para dictar el Decreto legislativo, la
Ley de delegacin no podr permitir la subdelegacin a otras autoridades. Subdelegacin
que, por supuesto, tampoco podr realizar motu propio el Gobierno (art. 82.3 CE).
2.- Desde el punto de vista negativo, est excluida la posibilidad de delegar en el Gobierno
la competencia para legislar sobre todas aquellas materias reservadas a la ley orgnica (art.
82.1 CE).
3.- A diferencia de lo que ocurre con el Decreto-ley, el Decreto legislativo tiene duracin
indefinida, sin necesidad de convalidacin por las Cortes Generales, como regla general.
Dado, sin embargo, que las leyes de delegacin podrn establecer en cada caso frmulas
adicionales de control, cabe la posibilidad de que entre estas frmulas se incluya la de
ratificacin del Decreto legislativo por las Cortes Generales o por alguna de las Cmaras
(art. 82.6 CE).
4.- En cuanto al procedimiento de elaboracin debe significarse que, aunque la
Constitucin nada dice al respecto, de su contenido no se deduce la derogacin de la
exigencia de que el Consejo de Estado dictamine acerca de la adecuacin del Decreto
legislativo a la ley de delegacin: exigencia que, por ello, consideramos vigente (art. 10.4


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LRJ), y que adems ha sido recogida en la Ley Orgnica 3/1980, de 22 de abril, reguladora
de dicho rgano consultivo (art. 21.1).
5.- Como antes indicamos, la circunstancia habilitante del Gobierno para que legisle con
fuerza de ley, en el caso del Decreto legislativo, radica en la ley de delegacin. Por ello las
normas contenidas en esta fuente del Derecho tendrn dicho rango en cuanto se ajusten al
contenido de aqulla; y, en todo lo que se excedan, al carecer de la apoyatura necesaria,
tendrn carcter exclusivamente reglamentario.
Ello explica que la Constitucin, siguiendo la lnea sostenida por la jurisprudencia ms
avanzada y propugnada por la doctrina cientfica, admita el control del Decreto legislativo
por los Tribunales, a diferencia de lo que ocurre en cuanto al Decreto-ley. Pero este control
habr de ceirse exclusivamente a verificar la adecuacin del Decreto legislativo a la ley
de delegacin. Pues, en la medida en que tal adecuacin exista, el primero tendr, como
hemos sealado repetidamente, fuerza de ley y estar excluido del control jurisdiccional.
En tal caso, slo cabr, como en el supuesto del Decreto-ley, el control del Tribunal
Constitucional [art. 161.1.a) CE], sin perjuicio de la posibilidad, antes reseada, de que la
ley 'de delegacin establezca controles adicionales.
EL REGLAMENTO
Como ya hemos tenido ocasin de sealar el Reglamento es una de las principales fuentes
del Derecho Administrativo. Dichas normas estn sometidas entre ellas al principio de
jerarqua normativa, de acuerdo con la clasificacin legal que se establezca que en el caso
de la Administracin de la Comunidad de Castilla y Len se regula en el Artculo 69 de la
ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administracin, en cuya virtud las
Disposiciones de Carcter General se ajustan a la siguiente jerarqua: Decretos de la Junta
de Castilla y Len y de su Presidente, rdenes de los Consejeros y Resoluciones de
rganos inferiores segn el orden de su respectiva jerarqua.
Debe tenerse en cuenta no obstante que la Administracin no puede dictar Reglamentos
cuando se le antoje, pues ha de respetar una serie de lmites so pena de incurrir en una
causa de nulidad de pleno derecho (Artculo 62.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de
Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo


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Comn). Estos lmites pueden agruparse en dos categoras, los que derivan del principio de
las materias reservadas y los derivados de la jerarqua normativa.
Como ya hemos visto, el Reglamento es una norma con rango inferior a la Ley, pues no
procede del poder legislativo. Constituye la fuente caracterstica del Derecho
Administrativo.
Cuando la Administracin ejercita su potestad reglamentaria deber someterse a una serie
de lmites, reconducibles a dos grandes grupos: unos derivan del principio de las materias
reservadas; otros, del de la jerarqua normativa.
1.- En virtud del principio de las materias reservadas, la Administracin no podr regular
aquellas materias que la Constitucin o los Estatutos de Autonoma reconocen a la
competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas legislativas de las Comunidades
Autnomas (arts. 51.1 LRJPAC). Tales materias, como indicamos anteriormente, no se
enumeran de forma sistemtica, sino, saltuariamente: unas veces al establecer la necesidad
de que determinados extremos se regulen mediante ley y, otras, potenciando esta reserva
en el sentido de que dicha ley ha de ser orgnica.
Obsrvese, en todo caso, que en virtud de este principio lo que se prohbe es que la
Administracin por s, regule las materias reservadas al Poder legislativo. Pero ello no
impide que previa habilitacin legal con estricta fijacin de los principios y criterios
aplicables pueda desarrollar, complementariamente, mediante el correspondiente
reglamento ejecutivo, lo dispuesto en la Ley que regule la materia de que se trate (STC
83/1984, de 24 de julio); incluso aunque dicha Ley tenga el carcter de orgnica (STC
77/1985, de 27 de junio) o se proyecte sobre materia sancionadora (STC 3/1988, de 21 de
enero). An, ms, dicho reglamento podr incorporar preceptos no contemplados en la Ley
que desarrolle o ejecute; pues en caso contrario no tendra sentido su promulgacin (S. de
10 de febrero de 1983).
2.- El principio de la jerarqua normativa se proyecta en el aspecto que ahora nos importa,
en tres sentidos:
a. La Administracin no podr dictar reglamentos contrarios a las Leyes (arts. 97 y
103.1 CE, 51.1 LRJPAC), o actos equiparados.


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b. Dada la estructuracin jerrquica de la Administracin los rganos y entes
inferiores habrn de respetar en el uso de su potestad reglamentaria lo establecido
por aquellos rganos o entes a los que estn subordinados. En consecuencia,
ninguna disposicin administrativa podr vulnerar los preceptos de otro de rango
superior (arts. 51.2 LRJPAC ).
En el seno de la Administracin estatal los reglamentos, en virtud de lo expuesto, se
ajustarn a la siguiente jerarqua: Primero, Decretos; segundo, rdenes acordadas por las
Comisiones delegadas del Gobierno; tercero, Ordenes ministeriales; cuarto, disposiciones
de autoridades y rganos inferiores, segn el orden de su respectiva jerarqua .Con carcter
general, las disposiciones administrativas -entre s- se ajustarn al orden de jerarqua que
establezcan las leyes (art. 51.3 LRJPAC).
En nuestra Comunidad Autnoma, es el Artculo 69 el que establece la jerarqua de los
reglamentos, situando en primer lugar los Decretos de la Junta y de su Presidente, despus
las rdenes de los Consejeros y finalmente las disposiciones de rganos inferiores segn el
orden de su respectiva jerarqua.
GARCA DE ENTERRA ha llamado la atencin, en diversas ocasiones sobre la
necesidad de que los reglamentos se sometan a los principios generales del Derecho". Tal
afirmacin, sin embargo, entendemos que debe ser matizada, distinguiendo entre los
reglamentos ejecutivos y los independientes:
Como sabemos, los reglamentos independientes se dictan -con los matices ya
expuestos- al margen de cualquier ley anterior y para llenar el vaco existente. Por
tanto, antes de dictarse el reglamento existe una laguna legal y, en consecuencia,
sta se hallar regulada por las fuentes subsidiarias, y en particular los principios
generales del Derecho, a los que la Administracin deber amoldarse en el
ejercicio de su potestad reglamentaria.
En cambio, el reglamento ejecutivo desarrolla los principios contenidos en una ley,
de la que toma su savia. Y como en el orden escalonado de la jerarqua normativa
la ley se encuentra por encima de los principios generales del Derecho, en la
medida en que el reglamento se ajuste al contenido de aqulla no le afectarn tales
principios.


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La consecuencia del incumplimiento de los expresados lmites ser la nulidad de
pleno derecho de la disposicin de que se trate (art. 62.2 LRJPAC), y su
inaplicabilidad por los Jueces y Tribunales (art. 6. LOPJ).
LA COSTUMBRE
Cabe preguntarse si la Costumbre constituye realmente una fuente del Derecho
Administrativo. Aunque cierto sector doctrinal ha pretendido excluirla, sin embargo
existen ciertos sectores de la actividad administrativa en los que la propia legislacin se
remite a su aplicacin. As ocurre en el mbito de la Administracin Local con el rgimen
de Concejo abierto, que ajusta su funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones
locales, o en materia de aguas, donde la Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985, remite su
aprovechamiento colectivo al rgimen consignado en las Ordenanzas que hasta ahora
hayan tenido. Del mismo modo, all donde existan jurados o Tribunales de riego,
cualquiera que sea su denominacin, continuarn con su organizacin tradicional. Vemos,
por tanto, que no es posible excluir de modo absoluto la costumbre como fuente del
Derecho Administrativo, aunque su mbito de aplicacin est limitado a concretos sectores
de actividad.
En cuanto al denominado precedente administrativo, es decir, la prctica reiterada por la
Administracin en el modo de aplicar una norma, parece evidente que no. Como ha
sealado De Castro, nuestro ordenamiento slo admite la costumbre extra legem, (es decir,
la que opera en ausencia de regulacin legal) no la secundum legem (la que se deriva de la
aplicacin de la Ley en un determinado sentido reiterado en el tiempo) Cuando existe una
Ley que ha de aplicarse, los sujetos se ordenan directamente a ella, sin tener que pasar por
la versin que de la misma da uno de esos sujetos, la Administracin; mucho ms claro es
el argumento respecto a los Tribunales, a los que sera absurdo entender vinculados por esa
prctica administrativa.
No obstante, es necesario precisar que el precedente s vincula en cierto modo a la
Administracin, pues apartarse de l injustificadamente puede dar lugar a un trato
discriminatorio contrario al Artculo 14 de la Constitucin que consagra el principio de
igualdad, lo que exigir motivar adecuadamente el cambio de criterio en la aplicacin de
una norma.


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LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO
Los Principios Generales del Derecho expresan los valores materiales bsicos de un
ordenamiento jurdico, las convicciones tico-jurdicas de una comunidad. El Artculo 1.4
de nuestro Cdigo Civil los incluye entre las fuentes del Derecho. De este modo, todo el
Derecho, y tambin el Derecho Administrativo, se constituye necesariamente sobre un
sistema de principios generales del Derecho, que dan todo su sentido a las fuentes escritas
y presiden su interpretacin. Tan es as, que una buena parte de estos principios han
quedado constitucionalizados, y con ello dotados de la superioridad normativa que la
Constitucin les otorga. El hecho de que nuestra Constitucin prevea en su Artculo 53.2
un sistema especial de tutela de las libertades y derechos reconocidos en el Artculo 14
(entre otros), que consagra el principio de igualdad, no es sino una clara muestra de su
directo valor aplicativo.
Como afirma Garca de Enterra, gracias a la jurisprudencia, los principios generales del
derecho se han mantenido vivos y activos, hasta llegar a plasmarse en nuestra norma
fundamental, la Constitucin. El pensamiento jurdico basado en la aplicacin de los
principios generales es la verdadera herencia de los juristas romanos al mundo occidental,
en palabras del mismo autor.

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