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TEXTO PARA DISCUSSO No 1334

AGENDA GOVERNAMENTAL E O PROCESSO DE POLTICAS PBLICAS: O PROJETO DE LEI DE DIRETRIZES DA POLTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA
Alexandre de vila Gomide
Braslia, abril de 2008

TEXTO PARA DISCUSSO No 1334

AGENDA GOVERNAMENTAL E O PROCESSO DE POLTICAS PBLICAS: O PROJETO DE LEI DE DIRETRIZES DA POLTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA*
Alexandre de vila Gomide**
Braslia, abril de 2008

* O autor agradece professora Marta Farah, a Carlos Morales, Renato Boareto e ao parecerista annimo do Ipea os comentrios verso preliminar do texto, eximindo-os, contudo, da responsabilidade das opinies emitidas, bem como de quaisquer erros remanescentes. ** Pesquisador do Ipea, atualmente em licena para doutoramento em Administrao Pblica e Governo junto Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas (Eaesp/FGV) (alexandre.gomide@ipea.gov.br).

Governo Federal
Ministro de Estado Extraordinrio de Assuntos Estratgicos Roberto Mangabeira Unger

TEXTO PARA DISCUSSO


Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais, por sua relevncia, levam informaes para profissionais especializados e estabelecem um espao para sugestes.

Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou do Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.

Fundao pblica vinculada ao Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

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URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria ISSN 1415-4765 JEL D79, R49

SUMRIO

SINOPSE

1 INTRODUO

2 MODELOS SOBRE DEFINIO DE AGENDA GOVERNAMENTAL

3 O PROCESSO DE FORMULAO DA POLTICA DE MOBILIDADE URBANA

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4 CONSIDERAES FINAIS

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REFERNCIAS

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SINOPSE
Este texto tem o objetivo de analisar o processo poltico de formulao e discusso do projeto de lei de diretrizes da poltica de mobilidade urbana (Projeto de Lei no 1.687/2007), fornecendo elementos para entender o contexto poltico e institucional em que se deu o seu encaminhamento pelo presidente da Repblica ao Congresso Nacional. Para tal fim, so utilizados como quadro de referncia analtica modelos sobre o processo de polticas pblicas, especificamente de definio de agenda governamental. O trabalho mostra que diferentes definies e propostas de soluo para os problemas de transporte e mobilidade urbana das cidades brasileiras estiveram em disputa no decorrer do processo. A essncia do projeto de lei a reforma regulatria dos servios de transporte coletivo e a mudana institucional no ambiente da mobilidade urbana. O estudo conclui que a elaborao, discusso e o envio pelo Executivo federal ao Congresso do projeto de lei correspondem a uma conquista, representando uma referncia e um novo patamar para formulao e execuo de polticas pblicas na rea, dado tratar-se de um projeto que tem como princpio a eqidade social e como objetivo a sustentabilidade socioeconmica e ambiental das cidades brasileiras.

1 INTRODUO
Em agosto de 2007, o presidente da Repblica encaminhou ao Congresso Nacional o projeto de lei (PL) que institui as diretrizes da poltica de mobilidade urbana e aprova o outras providncias (PL n 1.687/2007). Este projeto consubstancia a poltica de desenvolvimento urbano no que se refere aos transportes urbanos, regulamentando os artigos 21, inciso XX, e 182 da Constituio Federal. As diretrizes da poltica de mobilidade urbana foram formuladas pela Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana do Ministrio das Cidades, num processo de discusso que se iniciou em setembro de 2004 e foi concludo em agosto de 2006, quando da sua aprovao pelo Conselho das Cidades. Este trabalho tem como objetivo analisar o processo de formulao das diretrizes da poltica de mobilidade urbana, fornecendo elementos para entender o contexto poltico e institucional em que se deu o seu encaminhamento, na forma de projeto de lei, ao Congresso Nacional. O foco do estudo , portanto, o processo poltico de formulao 1 e discusso do projeto de lei, e no a poltica em si. Uma pergunta que norteia o trabalho se, apesar de reconhecida pela sociedade como um problema, a mobilidade urbana para a sustentabilidade ambiental e socioeconmica das cidades integra, de fato, a agenda do governo federal. Modelos tericos sobre processo de polticas pblicas (policy process) so utilizados como base de referncia analtica, especificamente de definio de agenda governamental (agenda setting). Desse modo, para narrar analiticamente o processo, emprega-se aqui uma metodologia qualitativa de pesquisa, fundamentada na anlise documental, como tambm apoiada nas percepes do autor, que coordenou o processo de elaborao e discusso do referido PL no perodo de setembro de 2004 a maio de 2006. O texto est organizado em mais trs sees, alm desta introdutria. Na seo seguinte so apresentados, de forma sucinta, os modelos tericos mobilizados. Na seo 3 descrevem-se a analisam-se o processo poltico e o contexto institucional em que foram formuladas as diretrizes da poltica de mobilidade urbana do primeiro mandato do governo Lula, a includas as diferentes definies do problema e das propostas para a sua soluo ento em disputa. Na ltima seo so apresentadas as consideraes finais do trabalho.

2 MODELOS SOBRE DEFINIO DE AGENDA GOVERNAMENTAL


Na literatura sobre processos de polticas pblicas (SABATIER, 2007), dois modelos se destacam sobre definio de agenda governamental:2 o modelo de Fluxos Mltiplos (Multiple Streams Framework) de John W. Kingdon, e a teoria do Equilbrio Pontuado
1. Para mais informaes sobre a poltica em si, ver Brasil (2004b) e a Exposio de Motivos Interministerial do projeto de lei, disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=361135>. 2. Segundo Faria (2003), atualmente podem ser identificadas cinco vertentes tericas para anlise de polticas pblicas: i) a institucional; ii) a que privilegia as redes sociais e as policy networks; iii) a da escolha racional; iv) a que destaca o papel das idias, conhecimentos e aprendizagem (policy learning); e v) a que enfatiza o processo poltico de produo das polticas pblicas (policy process). Este trabalho adota esta ltima como referncia.

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(Punctuated-Equilibrium Theory), desenvolvida por Frank R. Baumgartner e Bryan D. Jones. Esta seo apresenta resumidamente estes dois modelos, privilegiando os elementos 3 que sero utilizados na anlise do objeto emprico deste trabalho. Segundo Zahariadis (1998), o modelo de fluxos mltiplos o mais adequado para explicar como as agendas so definidas e decididas por governos nacionais sob condies de ambigidade de objetivos (i.e., preferncias no definidas claramente) e ambientes instveis, nos quais as escolhas so dependentes do contexto. Kingdon diferencia trs tipos de agenda, construindo uma tipologia til para a anlise de casos concretos (VIANA, 1996): a no-governamental (ou sistmica), a governamental, e a de deciso. A primeira contm assuntos e temas reconhecidos pelo pblico em geral, sem, contudo, merecer ateno do governo. A segunda inclui os problemas que esto a merecer ateno formal do governo (i.e., temas que, de alguma maneira, esto incorporados na estrutura administrativa e no discurso das autoridades). A agenda de deciso contm a lista dos problemas e assuntos que efetivamente sero decididos. Segundo o modelo, a convergncia de trs processos ou fluxos relativamente independentes que explica os motivos pelos quais certos problemas vo para a agenda de deciso, enquanto outros, apesar de reconhecidos, no provocam, necessariamente, uma ao efetiva do governo, quais sejam: o de reconhecimento do problema, o da formulao de solues (policy), e o da poltica (politics). O reconhecimento de um problema pode se dar em funo de: i) uma crise ou evento dramtico; ii) um indicador, pois tanto a magnitude de um dado como sua mudana chama a ateno das autoridades; e iii) acumulao de informaes e experincias da execuo das polticas existentes, cuja prtica proporciona o relevo de novos problemas. A formulao das solues depende dos especialistas da comunidade tcnicocientfica que desenvolvem e apresentam diferentes propostas. Estas sero selecionadas sob os critrios de viabilidade tcnica, financeira (custos tolerveis) e poltica (aceitao pblica), de acordo com o momento e o contexto em que se d o processo. Kingdon (1995) considera que as idias geradas no fluxo das solues no esto, necessariamente, relacionadas ao reconhecimento de problemas especficos. Por isso, as questes na agenda governamental no vm aos pares (problemas e solues): People do not necessarily solve problems (...) Instead, what they often do is generate solutions, and then look for problems to which to hook their solutions (KINGDON, 2003, apud CAPELA, 2005, p. 6). Contudo, para um problema entrar na agenda determinante o processo poltico e este tem uma dinmica prpria. Uma conjuntura poltica favorvel para um problema entrar na agenda pode vir tanto de uma mudana de governo, que traz novos atores ao poder, como da atuao das foras organizadas da sociedade, que tm sucesso em levar suas demandas ao governo, como ainda das mudanas no clima nacional (national mood), ou seja, de uma situao onde as pessoas, por um determinado perodo de tempo, compartilham das mesmas questes. Assim, no a existncia de uma soluo que faz com que um problema seja inserido na agenda, transformando-se numa poltica: necessrio um contexto favorvel no qual o problema seja reconhecido. Tambm no apenas o contexto favorvel que
3. Para uma excelente resenha sobre esses dois modelos, ver Capella (2005). Para discusses mais aprofundadas e atualizadas sobre cada um deles, conferir Zahariadis (2007) e True et alii (2007).

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resulta na deciso de uma poltica: preciso que o problema seja reconhecido e que existam solues viveis e aceitveis. Portanto, a conjuno dos trs fluxos (problems, policies, and politics) que abre uma janela de oportunidade (policy window) para que uma questo v para a agenda de deciso do mesmo modo, uma janela se fecha quando um dos fluxos se desconjunta dos demais. Para Kingdon (1995), a abertura de uma janela de oportunidade determinada, sobretudo, pelo reconhecimento do problema e pelo processo poltico, pois as propostas elaboradas pelos especialistas ascendem agenda de deciso apenas quando um problema reconhecido enquanto tal e existe demanda e clima poltico para a sua soluo. Para a juno dos trs fluxos, apesar disso, so necessrias a existncia e a atuao dos empreendedores da poltica (policy entrepreneurs), que so pessoas dispostas a investir seus recursos numa idia ou projeto visando sua concretizao. Tais empreendedores, que so especialistas na questo, hbeis negociadores e tm conexes polticas, so encontrados dentro dos governos (dirigentes, burocratas, servidores de carreira) e na sociedade civil (lobistas, acadmicos, jornalistas). Por conseguinte, desempenham papel essencial na articulao entre problemas e solues, problemas e foras polticas, e entre estas e as propostas existentes (KINGDON, 1995, p. 112). A figura 1 apresenta, em forma de diagrama, o modelo de fluxos mltiplos. A teoria do Equilbrio Pontuado (Punctuated-Equilibrium Theory), por sua vez, desenvolvida por Baumgartner e Jones (TRUE et alii, 2007), responde por que determinadas questes ficam restritas aos limites das comunidades de especialistas, enquanto outras ascendem agenda de deciso. Grosso modo, o modelo parte da noo de que os processos de poltica pblica se caracterizam por perodos de equilbrio que so pontuados por perodos de mudana. Esta aconteceria quando um determinado tema vence o monoplio da poltica (policy monopoly), caracterizado pela situao na qual um problema tratado somente dentro das comunidades tcnicas, grupos de poder e subsistemas polticos, restringindo o surgimento de novas idias, propostas e participantes, numa condio de realimentao negativa.
FIGURA 1

O modelo de fluxos mltiplos


Problema

Soluo

Janela de oportunidade

Poltica pblica

Poltica

Empreendedor

Fonte: Elaborao do autor, adaptado de Zahariadis (2007, p. 71).

Fundamental no modelo de equilbrio pontuado a maneira de formular o problema, pois o modo como a questo definida e apresentada pode favorecer

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o status quo ou a mudana. Assim, para que um problema chame a ateno do governo e da classe poltica, rompendo com a situao de equilbrio e realimentao negativa, necessria a construo de um novo entendimento sobre o mesmo ou de uma nova imagem (policy image). Por isso, a disputa em torno da definio e apresentao de um problema central na disputa poltica. As policy images so apresentadas por meio de informaes empricas e apelos emotivos, permitindo que o entendimento acerca da poltica seja comunicado de forma simples e direta, contribuindo para a sua difuso e seu acesso agenda de deciso (TRUE et alii, 2007). O desenvolvimento de uma nova policy image define um novo contexto institucional, uma arena favorvel para a sua difuso (policy venue). Tal reposicionamento institucional importante, porque enquanto algumas jurisdies so refratrias aos argumentos desenvolvidos, outras so favorveis conduo de um tema, fornecendo o suporte necessrio para o seu encaminhamento e deciso. Assim, de acordo com o modelo, uma nova imagem do problema e uma nova policy venue seriam capazes de romper com a situao de equilbrio, atraindo novos atores e propostas, e levando o problema, assim, para a agenda de deciso. Aps este processo, com a implantao da poltica formulada, seria gerado um novo ponto de equilbrio. Os modelos de fluxos mltiplos e equilbrio pontuado tratam do processo de definio da agenda governamental numa perspectiva no racional, num ambiente marcado pela instabilidade e ambigidade de objetivos. De acordo com o modelo de fluxos mltiplos, uma poltica pblica no surge de um processo seqencial e ordenado, no qual as solues sucedem os problemas. O reconhecimento de um problema, por si s, no garante a ao do governo por meio de uma poltica pblica: necessrio um contexto favorvel. A juno entre problema, soluo e deciso para o encaminhamento de uma poltica seguem, assim, uma lgica sistmica e contingente. Alm disso, o modelo de equilbrio pontuado mostra que a definio de um problema e de sua arena institucional pode favorecer a inrcia ou a mudana. Portanto, processos moldam resultados, e decises so dependentes do contexto em que so tomadas. Tais abordagens so de grande valia, como pontos de referncia, para a anlise e discusso do objeto deste trabalho: o processo de formulao, discusso e encaminhamento do projeto de lei de diretrizes da poltica de mobilidade urbana do governo Lula.

3 O PROCESSO DE FORMULAO DA POLTICA DE MOBILIDADE URBANA


Nesta seo ser descrito e analisado o processo que culminou no envio do projeto de lei de diretrizes da poltica de mobilidade urbana pelo Executivo federal ao Legislativo. Sero tambm apresentadas e discutidas as diferentes definies do problema e as propostas de soluo que estiveram em disputa. A descrio da seqncia dos eventos aproveitar as variveis tericas identificadas nos modelos apresentados, embora, adverte-se, no fique restrita s mesmas.4
4. Isso porque o encadeamento dos eventos causais mostrou-se mais complexo, apresentando, inclusive, a convergncia de fatores interdependentes que interagiram entre si para a produo do resultado em investigao, o que exigiu o auxlio de outras abordagens tericas, apontadas no decorrer do texto. Ademais, convm lembrar, o objetivo deste trabalho prover uma explicao para o fenmeno em anlise, e no testar ou desenvolver os modelos apresentados.

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3.1 O CONTEXTO INSTITUCIONAL Com a mudana de governo na esfera federal em 2003, foi criado o Ministrio das Cidades. Este ministrio foi fruto da articulao histrica do movimento pela reforma urbana que, desde a dcada de 1980, agregou os movimentos comunitrios, sindicais e setoriais urbanos.5 O novo ministrio foi estruturado com a criao de quatro secretarias nacionais, envolvendo os principais setores relacionados ao desenvolvimento urbano: habitao, saneamento, programas urbanos e transportes urbanos. Foram transferidos ao Ministrio das Cidades o Departamento Nacional de Trnsito (Denatran), que pertencia ao Ministrio da Justia, assim como a Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU) e a Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre (Trensurb), que estavam vinculadas ao Ministrio dos Transportes. A criao do Ministrio das Cidades significou um novo contexto institucional para a questo dos transportes urbanos. As aes previstas para a rea almejavam a sua integrao com as demais polticas urbanas, especialmente de controle e uso do solo (BRASIL, 2004a). Nesse sentido, a recm-criada Secretaria Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana (Semob) se constituiu em um novo ponto de canalizao das demandas do setor. Segundo Fuks (2000),
(...) a criao de novos rgos estatais antecede a ateno pblica em relao a certos assuntos, sendo, inclusive, responsvel pelo fomento de novas demandas sociais. Ou seja, a existncia de agncias governamentais dedicadas soluo de um determinado problema incentiva a formulao e o encaminhamento de demandas difusas em termos adequados ao perfil do problema tal como definido institucionalmente (FUKS, op. cit., p. 81).

Como mostra o modelo de equilbrio pontuado, a definio de um novo contexto institucional para uma questo auxilia no seu encaminhamento e difuso. No caso, o enfrentamento dos problemas da mobilidade urbana vinculados questo urbana favoreceu o desenvolvimento dos argumentos da poltica em prol da sustentabilidade ambiental e socioeconmica das cidades. 3.2 PROBLEMA, POLTICA E SOLUES O reconhecimento do problema do transporte urbano pelo governo federal ps-1990, ano da extino da Empresa Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU), se deu em 2000, quando da criao do Grupo Executivo de Transporte Urbano (GTrans) na antiga Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica (Sedu/PR). As condies alegadas que levaram a tal ato foram, conforme Sedu (2001): as mudanas verificadas na dinmica da ocupao urbana no Brasil, com maior crescimento da periferia, que geraram uma demanda de rede de transporte distinta da construda; o crescimento do transporte individual (tanto motorizado quanto a p e por bicicleta) e do transporte coletivo informal (por vans, peruas, mototxis, lotaes); a sobrecarga do sistema virio das cidades, reduzindo a fluidez do trfego e diminuindo a velocidade, o conforto e a regularidade do transporte
5. Entre outras aes, o movimento apresentou Assemblia Nacional Constituinte de 1988 emenda constitucional de iniciativa popular que culminou em dois captulos sobre a poltica urbana na Carta Poltica, os quais foram regulamentados treze anos depois, aps aes e presses do Frum Nacional pela Reforma Urbana, com a aprovao do Estatuto das Cidades (Lei Federal no 10.257). No Projeto Moradia (Instituto Cidadania, 2000), fonte para o programa de governo do ento candidato Lula para a rea urbana, destacava-se a proposta de criao de um ministrio para a questo.

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coletivo; e o elevado nmero de mortes por atropelamento, como conseqncia da disputa pelo uso do espao urbano entre pedestres e automveis. Contudo, pode-se alegar que foi a queda da demanda pelos servios de nibus urbanos no perodo aps a estabilizao da moeda (1996-1999) que desencadeou uma crise econmica e financeira nas empresas operadoras dos servios, fato que levou criao do GTrans em 2000. O grupo executivo desenvolveu, no perodo 2000-2002, trabalhos para a formulao de uma poltica nacional para o transporte urbano que inclusse a elaborao 6 de uma proposta de legislao federal para o setor de transporte coletivo. Ressalte-se que o anteprojeto de lei resultante deste processo provocou reaes contrrias dentro da comunidade do setor, especialmente por permitir a acomodao da frgil situao regulatria dos servios de nibus urbanos em todo o Brasil na maioria das cidades, os servios operam revelia da atual legislao de concesses e permisses de servios pblicos. Mesmo assim, a proposta foi encaminhada Casa Civil da Presidncia da Repblica, porm sem providncias. No incio de 2003, sob o novo governo, o anteprojeto foi retirado da Casa Civil, a pedido do Ministrio das Cidades. Por sua vez, a Secretaria Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana do Ministrio das Cidades (Semob) apontou em seu diagnstico acerca do problema: o crescimento urbano desordenado, com o conseqente espraiamento das cidades, que provocou o encarecimento da oferta dos servios de transporte e a segregao scio-espacial dos mais pobres, sobretudo nas periferias; os custos sociais, ambientais e econmicos provocados pelo atual modelo de mobilidade urbana das cidades brasileiras (congestionamentos, poluio, acidentes, consumo ineficiente do espao urbano e de energia no-renovvel); a baixa capacidade de investimento pblico para fazer frente s necessidades de infra-estrutura de transportes nas grandes cidades (metrs, corredores de nibus etc.); as mudanas de hbitos e necessidades de deslocamentos da populao, causadas pelo processo de reestruturao produtiva, pela ampliao do uso dos meios de transporte individual (autos e motos), e pelas novas tecnologias de comunicao;7 a baixa integrao setorial, institucional e territorial das polticas urbanas, destacadamente nas regies metropolitanas; a baixa capacidade de gesto do setor pblico; e a fragilidade e a inadequao da regulao dos servios de transporte coletivo na maioria das cidades brasileiras (BRASIL, 2004b, p. 19-46). Mas foram as mobilizaes sociais contra os aumentos de tarifas dos nibus urbanos ocorridas em 2003 em vrias cidades brasileiras, sob a forma de protestos de estudantes, que fizeram com que o problema dos transportes urbanos chamasse a ateno das autoridades polticas, sobretudo dos prefeitos. Em julho daquele ano, a Frente Nacional de Prefeitos (FNP) convocou uma reunio extraordinria para discutir a desonerao dos custos do transporte urbano, como forma de baratear as tarifas dos servios. No evento, o ento prefeito de Salvador se referiu agudeza da crise do transporte que chega

6. Para detalhes sobre a proposta de poltica formulada, ver Sedu (2002). 7. Segundo Cobb e Elder (1995), entre os eventos que iniciam a discusso de uma questo ou problema, encontra-se a mudana tecnolgica. O aparecimento das vans, que possibilitaram a informalidade nos servios, e o barateamento relativo dos automveis e motocicletas, que provocou o crescimento da motorizao individual, promoveram mudanas significativas no mercado de transportes urbanos, com a queda da demanda pelos servios de transporte coletivo. Alm disso, as transformaes scio-espaciais e econmicas fizeram com que os fluxos de deslocamentos deixassem de ter horrios e pontos especficos, dado que a rotina de trabalho cada vez menos fixa. Com estas mudanas, os congestionamentos esto deixando de ter pontos e horrios determinados, espalhando-se por todas as regies das grandes cidades.

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a situaes alarmantes.8 No mesmo tom, o presidente da Frente Parlamentar do Transporte Pblico props a discusso e o estudo de formas para possibilitar o acesso ao transporte de milhes de brasileiros que tm seu direito constitucional de ir e vir prejudicado pela falta de condies econmicas para arcar com as tarifas.9 Sobre as propostas defendidas para solucionar o problema na forma apresentada, os prefeitos das cidades do Rio de Janeiro e de Curitiba referendaram a da reduo, pelo governo federal, de 50% no preo do leo diesel, para que as empresas do transporte pblico reduzissem em 10% suas tarifas em todo o Brasil. O secretrio municipal de Transporte da Prefeitura de So Paulo defendeu tambm a reduo do imposto sobre produtos industrializados (IPI) e do imposto sobre circulao de mercadorias e prestao de servios (ICMS) para aumentar a produo e renovao das frotas de veculos, assim como a mudana da forma de recolhimento dos encargos trabalhistas sobre as empresas operadoras. O documento final da reunio extraordinria, a Carta de Salvador, props ainda a aplicao de 75% dos recursos da Cide10 (contribuio de interveno no domnio econmico incidente sobre as operaes realizadas com combustveis) para um fundo nacional de transporte, dos quais 25% seriam destinados para o transporte pblico urbano, entre outras medidas. Em paralelo, foi criado o Movimento Nacional pelo Direito ao Transporte Pblico de Qualidade para Todos (MDT), uma articulao entre organizaes do setor para pressionar o governo federal a atender as reivindicaes apresentadas. Nas palavras de um dos lderes do movimento, recursos existem; falta articulao e presso para obter a vontade poltica e viabiliz-los.11 Em seu documento base, o MDT afirma acontecer uma excluso social cada vez maior nos servios de transporte pblico coletivo, com a necessidade da reduo das tarifas pagas pelos usurios, pela desonerao dos custos do setor, pela racionalizao e integrao dos sistemas e 12 pela definio de fontes extra-tarifrias. Como brao poltico do MDT, foi lanada na Cmara dos Deputados a Frente Parlamentar do Transporte. Como se percebe, o reconhecimento do problema dos transportes urbanos pelo governo federal, que levou a questo para a agenda poltica, se deu tanto em funo da crise anunciada pelos prefeitos esta vinculada aos episdios de manifestaes contra os aumentos de tarifas dos nibus urbanos quanto pela acumulao de informaes e experincias da execuo das polticas anteriores da Sedu/PR. Ademais, as mobilizaes polticas para a desonerao das tarifas do transporte coletivo se utilizaram de informaes e indicadores dos estudos e pesquisas realizados sobre o tema transporte urbano, pobreza e incluso social (GOMIDE, 2003; ITRANS, 2004), como tambm se aproveitaram do clima nacional (national mood) de apoio ao programa Fome Zero de erradicao da extrema pobreza no Brasil, associando as altas tarifas do transporte pblico com a excluso social. Ressalte-se que a proposta de reduo da carga tributria sobre os servios de nibus urbano j constava da agenda comum da poltica nacional para o transporte urbano proposta pela Sedu/PR em 2002, porm sob a justificativa de reduo dos custos
8. Cf. http://www.fnp.org.br/memojulho03.asp. 9. Cf. nota anterior. 10. Cide: Contribuio de Interveno no Domnio Econmico incidente sobre a importao e a comercializao de petrleo e seus derivados, gs natural e seus derivados, e lcool etlico combustvel. 11. Em 7 de agosto de 2004, no 1o Encontro do Movimento Nacional pelo Direito ao Transporte Pblico de Qualidade para Todos. 12. Cf. http://portal.antp.org.br/brasilia/MDT%20biblioteca/MDT/DOCUMENTO%20BASE.pdf.

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operacionais para a melhoria da competitividade do transporte coletivo urbano. Conforme o modelo de fluxos mltiplos, as solues procuram um contexto polticoinstitucional para se viabilizarem (ZAHARIADIS, 1998). Assim, no caso em anlise, uma soluo j existente (a reduo da carga tributria sobre as empresas operadoras do transporte coletivo por nibus) encontrou um novo problema para se acoplar. O governo federal cria em novembro de 2003 o Grupo de Trabalho de Transporte Urbano do Comit de Articulao Federativa da Subchefia de Assuntos Federativos da Casa Civil. O grupo de trabalho foi integrado por, alm de integrantes da Casa Civil, representantes da Frente Nacional de Prefeitos, da Associao Brasileira de Municpios, da Confederao Nacional dos Municpios, do Frum Nacional de Secretrios de Transporte, e dos Ministrios das Cidades, Minas e Energia, Trabalho e Emprego, e Fazenda. Dos trabalhos do grupo, resultou o consenso da necessidade de tratar a questo de maneira mais ampla, buscando a construo de um pacto federativo entre o governo federal e os governos estaduais e municipais para lidar com o problema. Porm, as propostas ali formuladas no foram aprovadas pela coordenao de governo. Estas compreendiam, entre outras aes, a desonerao dos encargos sociais sobre a folha de pagamento das empresas operadoras; a reduo em 50% do preo do diesel para o transporte coletivo urbano; a busca de fontes extra-tarifrias para o custeio dos atuais descontos e gratuidades concedidos para grupos e segmentos especficos de usurios do transporte coletivo (idosos, estudantes etc.);14 e a destinao de 25% da Cide-Combustvel do governo federal para o transporte urbano (SEMOB, 2006). Em 2005, com a posse dos novos prefeitos, foi organizado pela Frente Nacional de Prefeitos outro seminrio em Salvador, que contou com a presena de diversos ministros de Estado, onde novamente o problema foi colocado. Como decorrncia, ocorreu mais uma tentativa de negociao com o governo federal, na qual a Semob e secretrios municipais de Transporte Urbano formulam um novo rol de medidas a serem levadas para aprovao pelo governo federal e prefeitos. As propostas apresentadas compreenderam: medidas de subveno econmica s tarifas com recursos da Unio, sob contrapartidas locais; renncia fiscal sobre o leo diesel para barate-lo; linhas de financiamento para infra-estrutura e modernizao da gesto pblica local; e o envio ao Congresso Nacional de projeto de lei contemplando uma reforma regulatria e institucional no setor. As propostas, todavia, mais uma vez no foram objeto de deciso pelo Executivo federal. Ainda sob presso dos movimentos pela desonerao da tarifa, no ltimo ano do primeiro mandato do governo Lula a Semob elabora o documento intitulado Proposta de barateamento das tarifas do transporte pblico urbano (SEMOB, 2006). O relatrio, divulgado no incio de 2007, trouxe um diagnstico diferente,

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13. Destaque-se que o problema diagnosticado pelo GTrans/Sedu era a falta de competitividade dos servios de transporte coletivo frente ao transporte informal e individual. A pesada carga tributria atuava no sentido de agravar o problema da perda de competitividade do transporte coletivo em relao aos outros modos, pois onerava o preo dos servios. 14. Vale esclarecer que as atuais isenes e descontos na tarifa do transporte coletivo para determinados segmentos (idosos, estudantes, pessoas com deficincia, carteiros, policiais etc.) so financiados por subsdios cruzados. Isto significa que so os demais usurios que financiam tais segmentos, o que muitas vezes provoca distores: acontecem casos nos quais uma pessoa mais pobre (um desempregado, por exemplo), quando paga uma tarifa sem descontos, subsidia a tarifa de uma pessoa em melhores condies financeiras (um estudante de classe mdia, por exemplo). No se questiona aqui o mrito das atuais gratuidades de pagamento ou descontos na tarifa, mas sim sua forma de financiamento, que se d de forma regressiva.

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mais profundo sobre o problema e suas causas,15 apresentando propostas alternativas s dos prefeitos e do MDT para sua soluo. Tais propostas contemplaram aes de carter emergencial e estrutural, quais sejam:16 subveno econmica s tarifas com 17 recursos provenientes da Unio e contrapartidas locais; aes de fortalecimento da gesto pblica local e de investimentos em infra-estrutura urbana de transporte; vantagens de crdito para modernizao da frota de veculos; e envio pelo Executivo do anteprojeto de lei da poltica de mobilidade urbana, para encetar uma reforma regulatria nos servios. Neste escopo, o governo federal props, via manifestao da Semob, a aplicao das medidas apresentadas por intermdio de um projeto-piloto numa regio metropolitana a ser definida. A reao do movimento pela desonerao da tarifa ao documento, porm, no foi positiva. O editorial do informativo de maio/junho de 2007 da Associao Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU organizao-membro do MDT) trouxe uma crtica contrria ao diagnstico apresentado pela Semob, argumentando pela insuficincia das medidas propostas pelo governo federal. Porm, no dia 2 de agosto de 2007, na abertura da 50a reunio geral da Frente Nacional de Prefeitos em So Paulo, que tinha na pauta o tema do transporte coletivo, o ministro das Relaes Institucionais anunciou o envio pelo presidente Lula do projeto de lei de diretrizes da poltica de mobilidade urbana. Ao final do evento, a FNP aprovou uma resoluo de apoio ao envio do projeto de lei pelo governo federal; mas, no entanto, reafirmou a necessidade de um pacto federativo para a desonerao das tarifas do nibus urbano. Logo aps o anncio do envio ao Congresso do projeto de lei, o ministro das Cidades troca o comando da Semob e anuncia a inteno do governo federal de formular o PAC da Mobilidade Urbana, para aumentar os recursos destinados para construo de vias expressas de nibus, ciclovias, pavimentao urbana e sinalizao para o transporte coletivo nas cidades. 3.3 O PROJETO DE LEI DE DIRETRIZES DA POLTICA DE MOBILIDADE URBANA A motivao para a formulao de um novo marco regulatrio para os transportes urbanos decorreu do diagnstico feito pela Semob do atual modelo de mobilidade urbana nas cidades brasileiras. De acordo com o documento de fundamentao da proposta do projeto de lei, a continuar como estava, as cidades brasileiras caminhariam a passos largos
15. De acordo com o texto, (...) grande parte do aumento dos custos provocada pelo aumento da quilometragem produzida e da frota de veculos em nveis incompatveis com a demanda, devido m administrao das redes e no integrao dos servios. Existe, hoje, um (quase) total desrespeito aos princpios e prpria legislao de concesses e permisses de servios pblicos, com ausncia de licitaes competitivas para delegao da operao do transporte coletivo. Ademais, o quadro regulatrio carece de estabilidade e modernizao, com a introduo de mecanismos de fixao e reajustes de tarifas com metodologias transparentes e com bons fundamentos tcnicos, tanto para o aumento do volume de investimentos nos servios quanto para incentivar ganhos de eficincia com reflexos positivos nas tarifas (Semob, 2006, p. 29). 16. De acordo com o documento, as propostas foram previamente discutidas dentro do governo federal, com representantes das prefeituras e o Comit de Transporte e Mobilidade Urbana do Conselho das Cidades. 17. Como contrapartida subveno, seriam exigidos dos municpios durante a vigncia dos programas: a licitao dos servios de nibus urbano com base na atual legislao e em diretrizes fixadas pelo governo federal; reajuste das tarifas com base em ndices de preos pr-estabelecidos; implantao de sistemas de controle operacional e da arrecadao (bilhetagem eletrnica); desenvolvimento ou atualizao de plano de mobilidade urbana integrado ao plano diretor municipal; integrao das redes municipais e metropolitanas, no caso das regies metropolitanas; e utilizao dos recursos da Cide j repassados aos governos municipais para infra-estrutura viria do transporte coletivo urbano.

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para a insustentabilidade, com significativos custos sociais, econmicos e ambientais. Logo, julgou-se haver espao para formulao de uma poltica para o setor em nvel nacional e no apenas local. Ressalte-se que, historicamente, os transportes urbanos desenvolveram-se no Brasil devido existncia de polticas articuladas em nvel nacional. Foram as medidas institucionais e financeiras tomadas pelo governo federal, entre os anos 1970 e 1980, que consolidaram o setor no pas. Tais medidas incluram a institucionalizao de um sistema nacional de transportes urbanos; a constituio de um fundo para o financiamento do setor com recursos vinculados; o estabelecimento de planos metropolitanos; e a criao de um aparato organizacional dentro do aparelho do Estado que dava assistncia tcnica e financeira implantao da poltica nos estados e municpios (a Empresa Brasileira de Transportes Urbanos, EBTU, e a Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes, Geipot). Deu-se tambm no perodo a execuo de um amplo programa de capacitao e formao de pessoal tcnico (GEIPOT, 2001). O vale-transporte, institudo por lei federal no final de 1985, foi a ltima ao expressiva do governo federal para o setor.18 Com a criao do Ministrio das Cidades em 2003, entendeu-se haver condies polticas e institucionais para a formulao e execuo de uma poltica nacional de mobilidade urbana, agora sob o Estado democrtico e o princpio da cooperao federativa. A fundamentao jurdica para a iniciativa baseou-se no entendimento de que a poltica de mobilidade urbana um instrumento da poltica de desenvolvimento urbano conforme dispe o art. 182 da Constituio Federal , segundo a qual os transportes urbanos integram a poltica de mobilidade urbana. Em outras palavras, as condies de deslocamento das pessoas e bens na cidade esto intimamente relacionadas com o desenvolvimento urbano e o bem-estar social. A poltica de mobilidade urbana tem, deste modo, objeto mais amplo que os servios de transportes urbanos: trata-se, na verdade, da relao dos deslocamentos de pessoas e bens com a prpria cidade e de seu planejamento para o desenvolvimento de suas funes sociais, proporcionando o acesso universal dos cidados s oportunidades que a vida 19 na urbe oferece.

18. interessante que a instituio do vale-transporte em 1985-1986 veio a resolver um problema parecido ao apresentado pelo movimento pelo barateamento da tarifa em 2003-2004, i.e., das altas tarifas dos servios de transporte coletivo. Porm, a soluo adotada pelo governo federal poca foi diferente: a transferncia aos empregadores da responsabilidade de subsidiar os gastos mensais de transporte coletivo de seus empregados com seus deslocamentos casa-trabalho-casa no que exceder a 6% de seus salrios. 19. Conforme a exposio de motivos interministerial do PL no 1.687/2007, o Estatuto da Cidade (Lei no 10.257, de julho de 2001) estabeleceu as diretrizes gerais e os instrumentos da poltica urbana, regulamentando os artigos 182 e 183 da Constituio. Entretanto, com relao mobilidade urbana, o estatuto disps apenas sobre a obrigatoriedade da existncia de plano de transporte urbano integrado para os municpios com mais de quinhentos mil habitantes ver 2o do art. 41 da lei. Assim, entendeu-se que, por opo metodolgica e de tcnica legislativa, o legislador decidiu tratar das questes relativas aos transportes urbanos to-somente na sua interao direta com um dos instrumentos da poltica urbana, o plano diretor municipal, remetendo, dessa maneira, para outro ttulo legal, a fixao das diretrizes para os transportes urbanos, assim como o fez em relao aos demais setores de desenvolvimento urbano, como o saneamento bsico, por exemplo. Ademais, o conceito de mobilidade urbana adotado, por ser mais amplo que o de transportes urbanos, contm conhecimentos especficos, tcnicos e jurdicos suficientemente desenvolvidos para justificar um ttulo autnomo.

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A essncia do projeto a mudana institucional,20 ou seja, das regras e normas que definem, parametrizam e estruturam o comportamento e a relao das pessoas, das organizaes e dos meios e servios de transportes com a cidade. Da a formulao de um novo conceito e de uma nova policy image: o de mobilidade urbana para a cidade sustentvel. Os transportes urbanos, por sua vez, foram definidos como o conjunto dos meios e servios utilizados para o deslocamento de pessoas e bens na cidade (pargrafo nico do art. 1o do PL 1.687/2007). Ou seja, nos termos do modelo de equilbrio pontuado, para romper o monoplio da poltica e condio de realimentao negativa em que se encontrava a questo, entendeu-se necessria a formulao de um novo entendimento sobre o problema, apresentando-lhe uma nova imagem. O processo de elaborao do projeto de lei foi marcado pela discusso com os diversos atores e grupos de interesse. Os debates foram iniciados em setembro de 2004, com a aprovao das premissas da poltica pelo Conselho das Cidades. Em seguida, foi elaborado um documento com a fundamentao do projeto, ento apresentado e discutido em diversas reunies com as entidades representativas do setor e da sociedade civil organizada,21 como tambm com especialistas de renome da comunidade tcnica e cientfica do setor. Na seqncia, redigiu-se, com a participao da Casa Civil, o anteprojeto de lei. Este foi submetido apreciao pblica, o que se deu pela realizao de 11 seminrios regionais que tiveram carter de audincia pblica.22 O anteprojeto foi objeto de emendas e sugestes de representantes dos governos municipais e estaduais, operadores de servios de transportes coletivo (pblicos e privados), vereadores, deputados estaduais e federais, movimentos sociais e organizaes no-governamentais (ONGs). Em paralelo, foi realizado um processo de consulta pblica simplificado, sendo disponibilizado um endereo eletrnico para o recebimento de crticas e sugestes proposta. Por fim, a verso final do anteprojeto foi aprovada pelo Conselho das Cidades, por unanimidade, em agosto de 2006, e encaminhada formalmente Casa Civil da Presidncia da Repblica. Ressalte-se que, alm do acompanhamento da Casa Civil em todo o processo de formulao e discusso, a exposio de motivos do projeto de lei foi assinada pelo ministro da Fazenda, alm do ministro das Cidades. Isto demonstra que as articulaes polticas para a viabilizao da proposta incluram no s os diversos atores e grupos de interesse, mas tambm outros setores dentro do prprio governo federal. Tudo na tentativa de criar massa crtica e formar uma coalizo em defesa da proposta. O projeto de lei tem como objetivo geral estabelecer princpios, diretrizes e instrumentos para que os municpios possam executar uma poltica de mobilidade urbana que promova o acesso universal cidade e s suas oportunidades, contribuindo para o desenvolvimento urbano sustentvel. Entre as medidas do projeto, destaca-se a mudana do regime regulatrio da prestao dos servios de
20. De acordo com Bromley (2006, p. 75), uma poltica pblica pode ser entendida como uma ao coletiva no sentido de restringir, liberar e expandir as aes individuais. por meio da poltica pblica que se d a mudana institucional. 21. Entre as organizaes que discutiram a proposta com a equipe da Semob esto a Associao Nacional de Transportes Pblicos (ANTP), a Associao Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU), o Frum Nacional de Dirigentes de Transporte e Trnsito, a rea de desenvolvimento urbano e regional do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), e o Sindicato Interestadual da Indstria de Materiais e Equipamentos Ferrovirios e Rodovirios (Simefre), entre outros. 22. Os seminrios regionais foram realizados nas cidades de Campo Grande, Curitiba, Florianpolis, Fortaleza, Goinia, Manaus, Porto Alegre, Recife, So Lus, So Paulo e Vitria. Todos os seminrios tiveram ampla divulgao e cobertura da mdia local e nacional (TV, rdio e jornais).

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transporte coletivo para reduzir as tarifas, uma vez que o projeto prope que a concesso seja feita, obrigatoriamente, por meio de licitao, vencendo a empresa que oferecer a menor tarifa. O reajuste, por sua vez, seria feito anualmente, de acordo com os ndices de inflao e fatores de produtividades, ou seja, no mais com base em planilhas de custos. Com isso, se implantaria um regime de tarifas fixadas em contrato em vez de cost-plus , como j ocorre em outros setores de infra-estrutura, a exemplo 23 das novas concesses rodovirias. No que se refere poltica de financiamento federal, o PL criou o Programa Nacional de Apoio Poltica de Mobilidade Urbana (Pnamob), instrumento de incentivo adeso, pelos municpios, s diretrizes da poltica. O Pnamob foi uma alternativa negociada com o Ministrio da Fazenda em relao proposta de criao de um fundo vinculado para o setor com recursos da Cide esta inaceitvel pela rea econmica do governo. O Pnamob ter como fonte de recursos o oramento da Unio, que sero acessados por estados e municpios que atenderem algumas condies, como a apresentao de um plano de mobilidade urbana integrado ao plano diretor municipal e utilizao dos recursos da Cide na infra-estrutura de transporte pblico. Visando oferecer instrumentos para justa redistribuio dos custos decorrentes do uso intensivo dos meios individuais de transporte (automveis), o projeto propicia aos municpios a viabilidade da cobrana pelo uso das vias em determinados locais e horrios das cidades (o pedgio urbano), com a destinao dos recursos arrecadados para o financiamento do transporte pblico. O PL tambm estabelece bases para uma agenda federativa cooperativa, segundo as quais Unio caber, em especial, o papel de prestar assistncia tcnica e financeira aos municpios e de apoiar e estimular aes coordenadas e integradas entre municpios e estados em regies metropolitanas. Alm disso, o PL indica instrumentos para a defesa dos usurios dos servios, assegura a participao e controle social das polticas no setor e estabelece princpios para as polticas locais, visando eqidade no uso do espao pblico de circulao e ao direito cidade. 3.4 DISCUSSO Do processo descrito, constata-se que houve uma disputa poltica a respeito da definio do problema e das alternativas para sua soluo. Do modelo de equilbrio pontuado, viu-se que a forma de definio de um problema condiciona a sua transformao em uma questo de poltica a ser inserida na agenda. Para o movimento pelo barateamento do transporte pblico, o problema se encontrava, basicamente, na carga tributria que encarecia as tarifas e exclua do acesso aos servios expressivos contingentes da populao. Sendo assim, a soluo estaria na desonerao tributria dos servios. Tal desonerao seria atingida, sobretudo, por medidas do governo federal para a reduo tanto dos encargos sociais e trabalhistas nas empresas operadoras quanto dos impostos incidentes sobre o leo diesel. Como se percebe, esta definio permite que o problema seja comunicado de forma direta (alta carga tributria, alta tarifa), contribuindo para a mobilizao dos grupos de interesse e seu acesso agenda poltica. A soluo preconizada (desonerao
23. Esse foi um ponto que uniu as expectativas da equipe da Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda com a equipe da Semob, com a inteno de baratear e controlar os aumentos das tarifas dos servios que at ento subiam em mdia acima da inflao.

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tributria) tambm se caracteriza por apresentar baixo grau de conflito entre os interessados, pois distribui vantagens sem acarretar custos, pelo menos de modo direto, para outros grupos de atores. Porm, a deciso sobre uma poltica influenciada no apenas pela definio do problema, mas tambm pela viabilidade de sua soluo. As propostas do movimento pela desonerao da tarifa no foram consideradas viveis, tecnica e financeiramente, pelo governo. Alm disso, havia discordncias de diagnstico e diferenas de posicionamento frente ao problema entre os atores polticos, conforme diagnstico apresentado pelo documento da Semob de 2006. Nas palavras de Majone (2006), improvvel que uma proposta de poltica que falha no critrio de viabilidade seja considerada seriamente num lugar da agenda governamental. Para se ter uma idia dos custos implicados pelas propostas apresentadas, estes foram estimados em mais de R$ 8 bilhes anuais pela Associao Nacional das Empresas de Transportes Urbanos, sendo R$ 6,6 bilhes de responsabilidade do governo federal (NTU, 2007). A rea econmica do governo temia no apenas pelos altos custos das medidas, mas tambm pela sua baixa efetividade e sustentabilidade no mdio e longo prazo, dada a precariedade dos mecanismos de gesto, regulao e controle da maioria das administraes municipais brasileiras, o que incentivaria a ineficincia econmica. Nas palavras do prefeito de Recife e presidente da FNP, durante a 51a Reunio da Frente Nacional dos Prefeitos em Cuiab no dia 23/11/2007, a desonerao um caminho muito complicado, talvez seja a questo mais difcil de fazer porque envolve muitos interesses e extrapola o aspecto tcnico para o eleitoral.24 De modo diferente, o entendimento do problema que motivou a formulao das diretrizes da poltica de mobilidade urbana se apoiava tanto na necessidade de uma reforma regulatria nos servios de transporte urbano quanto na mudana institucional no ambiente da mobilidade urbana para a sustentabilidade das cidades. Um dos pressupostos do projeto que a existncia de regras claras com instituies adequadas (em contraposio discricionariedade de polticos e burocratas) contribui para a consistncia das polticas do setor, mantendo sua continuidade, estabilidade e coerncia, reduzindo custos de transao. Tal proposta, todavia, encontrou dois tipos de obstculos. O primeiro, relativo ao tipo de arena de poder envolvida. Para Lowi (1995), a definio da questo determina a arena de poder em que se dar a deciso. As polticas regulatrias envolvem a redistribuio de custos, a escolha entre quem ser favorecido e quem ser desfavorecido; portanto, conflito. A construo de uma coalizo de defesa deste tipo de poltica difcil de ser estabelecida com base em benefcios mtuos, pois abarcam mltiplos interesses que apenas se tangenciam conforme a configurao especfica da poltica, e que mudam conforme emerge um conflito. Como se sabe, o setor de transporte urbano muito politizado, uma vez que consumido por grandes parcelas da populao, movimentando somas expressivas, lobbies e outros interesses polticos e econmicos. Isto caracteriza a instabilidade de uma coalizo de defesa desse tipo de proposta que, necessariamente, vai envolver negociaes e concesses e necessitar de uma forte liderana poltica. O segundo obstculo da proposta reside no fato de que os benefcios de tal tipo de poltica no se concretizam no curto prazo. Uma reforma institucional um processo contnuo que no termina com a aprovao de uma nova lei. Implica diversas iniciativas
24. Cf. http://www.odocumento.com.br/noticia.php?id=244205.

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ao longo do tempo e envolve complexas interdependncias, com prazos que superam os (curtos) horizontes de tempo dos atores polticos. Conforme Pierson (2004), os polticos pensam nos resultados de curto e no de longo prazo; e reformas institucionais impem altos custos no incio do processo, com os potenciais benefcios se dando no longo prazo. Ademais, processos de mudana institucional so gradativos, lentos e dependentes de sua trajetria passada, sendo que nada garante que seus resultados sejam certos ou que tal mudana leve a uma situao eficiente (North, 1990). No obstante, pode-se afirmar que o evento mais significativo que impactou todo o processo em anlise foi a reforma ministerial de 2005. Se estava se abrindo uma janela de oportunidade para questo da mobilidade urbana para a sustentabilidade das cidades entrar na agenda de deciso federal, a troca de comando do Ministrio das Cidades interrompeu o fluxo poltico favorvel aberto pela mudana do governo federal em 2003. Como se sabe, so originrias do movimento pela reforma urbana as foras e lideranas polticas que proporcionaram a criao do novo ministrio, sob 25 valores reformistas e de integrao das polticas urbanas. A despeito da equipe da Semob ter sido mantida com a mudana de ministro em 2005, os canais de interlocuo deste e de seu gabinete com o secretrio nacional de Transporte e Mobilidade Urbana se descontinuaram, afetando negativamente todo o processo. Por fim, como mencionado, logo aps o envio do PL ao Congresso, o ministro das Cidades trocou o comando da Semob, seguido da destituio da equipe que trabalhou na formulao da poltica.

4 CONSIDERAES FINAIS
O objetivo deste trabalho foi fornecer elementos para se compreender o processo poltico e o contexto institucional que desembocou na formulao do projeto de lei de diretrizes da poltica de mobilidade urbana e o seu encaminhamento ao Congresso Nacional pelo presidente da Repblica. Nesta tarefa, narrou-se a seqncia dos eventos ocorrida em torno da elaborao do PL, com apoio das variveis tericas identificadas nos modelos de policy process e agenda setting apresentados. Desse modo, podem ser extradas algumas proposies gerais, conforme a seguir descrito. 1. Para que um problema capture a ateno do governo e da classe poltica preciso que o seu entendimento efetue a ligao com uma efetiva soluo (TRUE et alii, 2007). No caso analisado, a despeito da definio do problema apresentada pelo movimento para desonerao da tarifa ter conseguido mobilizar a ateno da classe poltica, nomeadamente, dos prefeitos, a proposta de soluo apresentada se mostrou potencialmente invivel e com resultados incertos. Ou seja, no existiam garantias de que as renncias fiscais, na forma proposta, resultassem em reduo efetiva das tarifas de forma sustentada no tempo, bem como na melhoria da qualidade dos servios para a populao. Alm disso, significariam custos fiscais, inadmissveis para governo. 2. Para um tema ter acesso agenda de deciso e ser transformado num item de poltica pblica ele deve ter o apoio de personalidades polticas ou autoridades-chave no governo, que serviro como promotores da questo no momento de sua definio
25. Nas palavras de Zahariadis (1998, p. 444), (...) the ideology of political parties is an important factor in raising

issues to the top of the governments agenda.

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e deciso (COBB e ELDER, 1995). A reforma ministerial ocorrida no meio do processo interrompeu um dos fluxos necessrios para a concretizao das medidas elaboradas. Assim, o diagnstico e as propostas formuladas pela Semob no contavam com o apoio necessrio do novo ministro das Cidades. 3. A emergncia de questes na agenda explica-se mais em termos da dinmica poltica do que das condies objetivas, pois o problema uma construo social; contudo, necessrio que o problema seja bem definido, com suas relaes causais (FUKS, 2000). A crise no setor e as suas causas, na forma apresentada pelos movimentos polticos pela desonerao do transporte coletivo, no foram bem definidas. Como apontaram as pesquisas realizadas sobre o tema (GOMIDE, 2003; ITRANS, 2004), o problema de natureza distinta, apresentando outras dimenses e relaes causais. 4. A constatao de que reformas institucionais e regulatrias so alcanadas quando h, no mnimo, convergncia de trs elementos: uma janela de oportunidade, uma coalizo de defesa estvel, e uma liderana poltica (ou policy entrepreneur). Nenhuma destas condies se fez presente no caso em anlise. Pode-se, inclusive, levantar a hiptese de que o setor de transportes urbanos no conta com uma coalizo de defesa estvel, no sentido dado por Paul Sabatier (SABATIER, 2007). Uma coalizo de defesa pode ser definida como um conjunto de atores (de organizaes pblicas, de todos os nveis de governo, e da sociedade civil) que compartilham convices e objetivos polticos e que almejam administrar as regras das diversas instituies para atingir seus objetivos no decorrer do tempo (SABATIER e WEIBLE, 2007).26 Em suma, uma poltica pblica dependente do contexto poltico e institucional em que desenvolvida, como tambm de seu processo de formulao, encaminhamento, deciso e implantao. Desprezar este vnculo pode levar frustrao de expectativas ao se promover uma reforma (BID, 2007). Deve-se destacar que a formulao do projeto de lei de diretrizes da poltica de mobilidade urbana igualmente envolveu uma equipe tcnica de renome na sua elaborao e se inspirou nas melhores prticas internacionais. Contudo, como discutido, isto tambm no basta. A anlise realizada constatou que o encadeamento dos eventos empricos apresentou a convergncia de fatores interdependentes que interagiram entre si para a produo do resultado em investigao. Isso leva hiptese de que a presso do movimento pela desonerao da tarifa propiciou o contexto poltico necessrio para a deciso de encaminhamento do projeto de lei pelo presidente da Repblica ao Congresso Nacional (garantindo a juno entre a poltica, a soluo e o problema, abrindo a janela de oportunidade para o encaminhamento da proposta, conforme
26. Those coalitions consist of individuals "who share a particular belief system- i.e., a set of basic values, causal assumptions, and problem perceptions-and who show a non-trivial degree of coordinated activity over time. The shared belief system that defines an advocacy coalition contains "fundamental normative axioms," plus beliefs about policies to achieve those axioms. The belief system contains a coalition's understanding of the connections between institutional structures and policies and their effectiveness for realizing the coalition's goals. Members of coalitions act in concert, based on their belief systems, "to manipulate the rules of various governmental institutions to achieve" shared goals. Their methods of operation include: developing and using information in an advocacy mode to persuade decision-makers to adopt policy alternatives supported by the coalition; manipulating the choice of decision-making forum; and supporting public officials in positions of public authority who share their views or may even be members of the coalition (Schlager e Blomquist, 1996, p. 656-658).

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o modelo de fluxos mltiplos). Porm, a anlise deixa em aberto a pergunta se o projeto teria sido encaminhado apenas para aplacar as demandas e reivindicaes do movimento, principalmente dos prefeitos municipais, sem maiores gestes do 27 Executivo federal para a sua aprovao no Congresso Nacional. O que se discutiu at aqui, todavia, leva para uma questo distinta. O ponto no avaliar a eficcia da medida ou de seus resultados concretos at o momento, mas as possibilidades que tal fato poltico poder gerar em termos de difuso de valores, idias e representaes sobre a questo da mobilidade urbana para a sustentabilidade socioeconmica e ambiental das cidades brasileiras. Como afirmou Lindblom (1981), processos polticos no levam para solues timas que possam ser julgadas com base em padres de racionalidade e eficincia, pois no avanam de forma seqenciada e lgica. Numa democracia, o processo poltico , por natureza, complexo, desordenado, permeado por conflitos, ambigidades e contradies; produz acordos, conciliaes e ajustes, cuja avaliao com base na variedade de interesses em jogo sempre inconclusa. A tarefa de formulao e discusso de polticas laboriosa, difcil, exigente e de resultados incertos. Dadas estas limitaes, segundo Lindblom, o julgamento democrtico das polticas deve se referir mais aos processos que aos resultados. Ou seja, polticas adequadas so as que resultam de processos adequados. Por isso, argumenta-se que uma avaliao da poltica de mobilidade urbana deve julgar mais seu processo de formulao e discusso, sob os valores democrticos da transparncia e participao, do que os resultados concretos obtidos at este momento. Entende-se que o processo de elaborao, discusso e encaminhamento pelo presidente da Repblica ao Congresso Nacional do projeto de lei em tela uma conquista, representando uma referncia e um novo patamar para formulao de polticas pblicas na rea. Parte-se da premissa de que o incio de um processo tem papel fundamental sobre o curso de seus acontecimentos futuros. O projeto de lei no Congresso indica tambm o reconhecimento da necessidade da atuao do governo federal na poltica de mobilidade urbana, por meio de aes intersetoriais coordenadas, porm descentralizadas e sob o princpio da cooperao federativa. O projeto de lei representa, portanto, um instrumento de comunicao e consolidao de novos conceitos e propostas para os problemas de mobilidade urbana, que tm como princpio a eqidade social e como objetivo a sustentabilidade socioeconmica e ambiental das cidades brasileiras.

27. Na cerimnia de abertura da 3a Conferncia Nacional das Cidades em Braslia, no dia 26 de novembro de 2007, o presidente Lula fez meno ao PL com as seguintes palavras: (...) Na segunda Conferncia Nacional das Cidades, realizada em 2005, os segmentos interessados nas questes urbanas reforaram suas reivindicaes, discutiram propostas para a regulamentao das leis aprovadas e cobraram do governo o marco regulatrio para o transporte e para mobilidade urbana. Mais uma vez, a parceria deu fruto. Depois de apreciada pelo Conselho das Cidades, a proposta de diretrizes gerais para o transporte urbano se transformou em projeto de lei, ora em tramitao na Cmara dos Deputados e, se Deus quiser, eles comearo o prximo ano aprovando essa lei de mobilidade urbana. (Cf. http://www.cidades.gov.br//index.php?option=content&task=view&id=3180).

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