Bernard Manin

BERNARD MANIN PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF
Des dmocrates athniens Montesquieu, d'Aristote Rousseau, personne ne songeait faire de l'lection l'instrument dmocratique par excellence; dmocratie n'quivalait pas gouvernement reprsentatif, c'est le tirage au sort qui paraissait le mieux apte respecter l'galit stricte des candidats. Que s'est-il pass au tournant du XVIII e sicle, en Europe et aux tats-Unis, pour que se renverse cette conception multisculaire et pour qu'advienne l'ide qu'une dmocratie est, par essence, un gouvernement reprsentatif? Le changement tient-il la ralit des choses ou au regard que nous portons sur elles ? Ce livre prsente une thorie du gouvernement reprsentatif, en s'attachant aussi bien la tradition europenne qu'aux dbats amricains. Bernard Manin montre que le systme reprsentatif n'a pas pour seule fonction de permettre au peuple de se gouverner luimme. Le gouvernement reprsentatif mle en fait des traits dmocratiques et aristocratiques. L'lu n'est jamais le double ni le porte-parole de l'lecteur, mais il gouverne en anticipant le jour o le public rendra son jugement. Bernard Manin est directeur de recherche au CNRS, membre du CREA et professeur New York University. Il a prcdemment enseign l'universit de Chicago. Il a publi en collaboration avec Alain Bergounioux La social-Dmocratie ou le compromis, Paris, PUF 1979 et Le rgime social-dmocrate, Paris, PUF 1989.
BERNARD
MANIN
Salle du scrut in, palais ducal de Venise. Peinture du XVIIe sicle. Venise, Muse Correr. Dagli Orti.
PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

Champs Flammarion
la mmoire d'Andr Manin, mon pre.
Bernard Manin. 1995, Calmann-Lvy, pour l'dition en langue franaise. 1995, Saint-Simon, pour l'dition en langue franaise. 1996, Flammarion. ISBN: 2-08081349-8
Remerciements
Plusieurs rflexions contenues dans ce livre trouvent leur origine dans mes discussions avec Pasquale Pasquino et Adam Przeworski : je tiens marquer ma dette leur gard. Les ides se prtent mal l'appropriation. Dans ce qui est formul ici, je ne sais bien discerner la part qui revient mes interlocuteurs et mes amis. Ma reconnaissance va galement Philippe Breton, lie Cohen, JeanLouis Missika, Elisabeth Sahuc et Bernard Sve : leur amiti, leurs avis et leurs critiques ont apport une contribution inestimable l'achvement de ce travail, j'exprime aussi toute ma gratitude Laurence Helleu qui a conu les index.
Une premire version de ce livre a t publie en italien sous le titre La democrazia dei Moderni (Milan, Anabasi, 1993). Certains lments des chapitres V et VI avaient fait l'objet d'une publication spare dans le volume intitul Mtamorphoses de la Reprsentation, sous la direction de D. Pcaut et B. Sorj, Paris, ditions du C.N.R.S., 1991.
Introduction
Les dmocraties contemporaines sont issues d'une forme de gouvernement que ses fondateurs opposaient la dmocratie. L'usage nomme dmocraties reprsentatives les rgimes dmocratiques actuels. Cette expression, qui distingue la dmocratie reprsentative de la dmocratie directe, fait apparatre l'une et l'autre comme des formes de la dmocratie. Toutefois, ce que l'on dsigne aujourd'hui sous le nom de dmocratie reprsentative trouve ses origines dans les institutions qui se sont progressivement tablies et imposes en Occident la suite des trois rvolutions modernes, les rvolutions anglaise, amricaine et franaise. Or ces institutions n'ont nullement t perues, leurs dbuts, comme une varit de la dmocratie ou une forme du gouvernement par le peuple. Rousseau condamnait la reprsentation politique par des formules premptoires qui sont demeures clbres. Il dpeignait le rgime anglais du XVIIIe sicle comme une forme de servitude ponctue par de brefs instants de libert. Rousseau voyait une immense distance entre un peuple libre se donnant lui-mme sa loi et un peuple lisant des reprsentants pour faire la loi sa place. Mais il faut noter que les partisans de la reprsentation, mme s'ils faisaient un choix oppos celui de Rousseau, apercevaient galement une diffrence fondamentale entre la dmocratie et le rgime qu'ils dfendaient, rgime qu'ils nommaient gouvernement repr-
12
INTRODUCTION
13 s e M a M a 1 2 . n i
ncessaire par l'impossibilit matrielle de rassembler les citoyens dans de grands tats, il y voyait au contraire un systme politique substantiellement diffrent et suprieur. L'effet de la reprsentation, notait-il, est d'purer et d'largir l'esprit public en le faisant passer par l'intermdiaire d'un corps choisi de citoyens dont la sagesse est le mieux mme de discerner le vritable intrt du pays et dont le patriotisme et l'amour de la justice seront les moins susceptibles de sacrifier cet intrt des considrations phmres et partiales3 . Dans un tel systme, poursuivait-il, il peut fort bien se produire que la volont publique formule par les reprsentants du peuple s'accorde mieux avec le bien public que si elle
tait formule par le peuple lui-mme, rassembl cet effet4. Sieys, de son ct, soulignait avec insistance la diffrence norme entre la dmocratie o les citoyens font eux-mmes la loi et le rgime reprsentatif dans lequel ils commettent l'exercice de leur pouvoir des reprsentants lus 5. Toutefois, la supriorit du rgime reprsentatif ne tenait pas tant, pour Sieys, ce qu'il produisait des dcisions moins partiales et passionnelles, mais ce qu'il constituait la forme de gouvernement la plus adquate la condition des socits commerantes modernes o les individus sont avant tout occups produire et distribuer des richesses. Dans de telles socits, remarquait Sieys,
3 .
M a d i s o n , F e d e r a l i s t 1 0 , i n T h e F e
d e r a l i s t P a p e r s , o p . c i t . , p . 8 2 . 4 . I b i d .
5 .
14
INTRODUCTION
15 c o O r C e 6 7 . a p
d'autres cas, comme en France ou de multiples autres pays, elles ont parfois t abolies, mais elles ont alors t rvoques toutes ensemble et la forme du gouvernement a compltement chang; en d'autres termes, le rgime a cess d'tre reprsentatif pendant certaines priodes. Dans de nombreux pays enfin, aucune de ces dispositions n'a jamais t tablie. Ce qui, donc, a t invent aux xvne et XVIIIe sicles et n'a pas t durablement remis en cause depuis lors, c'est la combinaison de ces dispositions institutionnelles. Le dispositif est ou n'est pas prsent dans un pays un moment donn, mais il forme, de fait, un bloc. Un gouvernement organis selon les principes reprsentatifs tait donc considr, la fin du XVIIIe sicle, comme radicalement diffrent de la
dmocratie alors qu'il passe aujourd'hui pour une de ses formes. Un dispositif institutionnel qui peut faire l'objet d'interprtations si diffrentes doit enfermer une nigme. On pourrait observer, sans doute, que la signification du terme dmocratie a volu depuis les origines du gouvernement reprsentatif8. Cela est indubitable, mais ne rsout pas pour autant la difficult. Le sens du mot n'a pas, en effet, chang du tout au tout, sa signification d'alors et celle d'aujourd'hui se recouvrent en partie. Le terme servait caractriser le rgime athnien, il est encore utilis, prsent, pour dsigner le mme objet historique. Audel de ce rfrent concret commun, la signification contemporaine et celle du XVIIIe sicle partagent aussi les notions
A u
8 .
16
INTRODUCTION
17 r a D ' a u L e Q u 1 2 3 9
diffrencie par l de deux ouvrages particulirement remarquables parmi les nombreuses tudes sur la reprsentation : G. Leibholz, Das Wesen der
Reprsentation (1929), Walter de Gruyter, Berlin, 1966, et H. Pitkin, The Concept of Reprsentation, University of Califor-nia Press, Berkeley, 1967.
18
4 - Les dcisions publiques sont soumises l'preuve de la discussion. L'lection constitue l'institution centrale du gouvernement reprsentatif. Une partie importante de ce livre lui sera consacre. On analysera aussi les principes qui affectent la politique suivie par les gouvernants et le contenu des dcisions publiques. Un dernier chapitre tudiera les diffrentes formes prises par les principes du gouvernement reprsentatif depuis son invention jusqu' aujourd'hui.
Dmocratie directe et reprsentation : la dsignation des gouvernants Athnes
Le gouvernement reprsentatif n'accorde aucun rle institutionnel au peuple assembl. C'est par l qu'il se distingue le plus visiblement de la dmocratie des cits antiques. L'analyse du rgime athnien, l'exemple le mieux connu de la dmocratie antique, montre cependant qu'un autre trait, moins souvent remarqu, spare aussi le gouvernement reprsentatif de la dmocratie dite directe. Dans la dmocratie athnienne, l'Assemble du peuple ne dtenait pas tous les pouvoirs. Certaines fonctions importantes, on le sait, taient remplies par des magistrats lus. Mais surtout, la plupart des tches que n'exerait pas l'Assemble taient confies des citoyens slectionns par tirage au sort. Jamais, en revanche, aucun des rgimes reprsentatifs tablis depuis deux sicles n'a attribu par le sort la moindre parcelle de pouvoir politique, ni souverain ni d'excution, ni central ni local. La reprsentation a toujours et partout t lie la procdure lective, parfois combine avec l'hrdit (comme dans les monarchies constitutionnelles), mais jamais avec le tirage au sort. Un phnomne aussi constant et universel devrait susciter l'attention et l'interrogation. Il ne peut pas s'expliquer, comme l'absence de l'Assemble du peuple, par de pures contraintes matrielles. Pour expliquer que les gouvernements reprsentatifs ne confrent aucun rle l'Assemble des citoyens, on invoque en gnral
20
LA DSIGNATION DES GOUVERNANTS ATHNES
21
la taille des tats modernes. Dans des units politiques beaucoup plus vastes et peuples que les cits antiques, il n'est simplement pas possible de runir tous les citoyens en un mme lieu pour qu'ils dlibrent et dcident ensemble. Il faut donc ncessairement que la fonction de gouverner soit exerce par un nombre d'individus plus petit que l'ensemble des citoyens. L'histoire montre, on l'a dj not, que l'impossibilit pratique d'assembler le peuple n'tait pas la considration essentielle qui motivait certains fondateurs des institutions reprsentatives, comme Madison ou Sieys. Mais il reste que la dimension des tats modernes rendait, de fait, matriellement impraticable la participation du peuple assembl au gouvernement. Et ce facteur a probablement pes d'un certain poids dans l'tablissement des
systmes purement reprsentatifs. La taille des tats modernes, en revanche, ne peut pas avoir dict le rejet du tirage au sort. Mme dans de grands tats, la population nombreuse, il est techniquement possible de slectionner par le sort un petit nombre d'individus dans un ensemble plus vaste. Cet ensemble peut tre de taille quelconque, le sort permet toujours de prendre en son sein un nombre d'individus aussi restreint que l'on veut. Ce mode de slection n'est pas impraticable, il est d'ailleurs rgulirement utilis, aujourd'hui encore, dans le systme judiciaire pour former les jurys. Le recours exclusif l'lection plutt qu'au sort relve donc d'une dcision, non pas de simples contraintes pratiques. On ne rflchit plus gure, prsent, sur l'usage politique du tirage au sort[. Le sort n'appartient plus depuis longtemps la culture politique des socits
modernes et il apparat aujourd'hui avant tout comme une pratique bizarre. On

1. Quelques travaux rcents ont cependant contribu ranimer l'intrt pour l'usage politique du tirage au sort. Voir, en particulier, J. Elster, Solomonic Judgments. Studies in the Limitations of Rationality, Cambridge, 1989, pp. 78-92. On a aussi propos qu'un citoyen slectionn au hasard puisse lire le candidat de son choix comme reprsentant d'une circonscription (cf. A. Amar, Choosing reprsentatives by lottery voting , Yale Law Journal, 1984, 1993). Cette proposition, toutefois, ne donne qu'un rle limit au tirage au sort : le sort est utilis pour slectionner un lecteur, non pas un gouvernant.
sait, sans doute, qu'il tait utilis Athnes et on le remarque parfois, mais surtout pour s'en tonner. L'nigme principale semble tre que les Athniens aient pu avoir recours pareille procdure. La connaissance pourrait cependant gagner un renversement du point de vue habituel qui tend faire de la culture prsente le centre du monde. l y aurait peut-tre avantage se demander plutt : Comment pouvonsnous ne pas pratiquer le tirage au sort, nous qui nous proclamons dmocrates? On pourrait objecter qu'il n'y a pas beaucoup apprendre d'une telle question et que sa solution est vidente. Le sort, peuton arguer, slectionne n'importe qui, y compris des individus n'ayant aucune comptence particulire pour gouverner. C'est donc un mode de dsignation manifestement dfectueux dont la
disparition n'appelle aucune explication supplmentaire. Dans cet argument, cependant, l'vidence de la prmisse devrait jeter un doute sur la solidit de la conclusion. Les Athniens, qui ne passent pas en gnral pour avoir t frustes en matire politique, ne pouvaient ignorer que le sort dsigne n'importe qui, ils n'en ont pas moins continu employer le sort pendant deux sicles. Le fait que le tirage au sort risque de porter aux fonctions publiques des citoyens sans qualification n'est pas une dcouverte des Temps Modernes, et l'incapacit des gouvernants tait un danger Athnes, tout comme dans les socits contemporaines. Du reste, si l'on en croit Xnophon, Socrate
raillait dj la dsignation des magistrats par le sort, au motif qu'on ne slectionne pas ainsi un pilote, un architecte ou un joueur de flte 2. Mais il faut alors plutt se demander si les dmocrates athniens taient vraiment sans rponse face cette objection contre la procdure qu'ils dfendaient. Peut-tre trouvaient-ils au sort des avantages qui, tout bien pes, l'emportaient leurs yeux sur son inconvnient majeur. Peut-tre aussi avaientils trouv le moyen de se prmunir contre le risque de magistrats incapables par d'autres dispositions institutionnelles. Concernant le tirage au sort, il n'est pas vident que le danger de gouver2. Xnophon, Mmorables, I, 2, 9.
22
23
nants incapables soit l'ultima ratio. On ne peut pas dclarer ce mode de slection dfectueux et vou, par principe, la disparition avant d'avoir analys avec quelque soin la faon dont il tait mis en uvre Athnes et les justifications qu'en donnaient les dmocrates. Enfin, pour quelque raison que le tirage au sort ait disparu, le fait dcisif demeure : la dmocratie athnienne utilisait le sort pour slectionner certains gouvernants, tandis que les rgimes reprsentatifs ne lui accordent aucun rle et emploient exclusivement l'lection. Cette diffrence peut difficilement tre sans consquences sur la faon d'exercer le pouvoir, sur sa rpartition, ou encore sur le caractre du personnel gouvernant. Le problme est d'identifier prcisment ces consquences. Pour claircir une des diffrences majeures entre le gouvernement reprsentatif et la dmocratie dite directe, il faut donc comparer les effets de l'lection ceux du tirage au sort. Les analyses du gouvernement reprsentatif mettent le plus souvent en relief le contraste entre l'lection et la transmission hrditaire du pouvoir. Un tel point de vue se justifie en partie : les gouvernements lus ont directement supplant les gouvernements hrditaires et il n'est
pas douteux qu'en faisant de l'lection la source principale de la lgitimit politique, les fondateurs des rpubliques reprsentatives modernes rejetaient avant tout le principe hrditaire. Les rgimes reprsentatifs se caractrisent assurment par le fait que le pouvoir n'y est pas hrit (du moins pour l'essentiel). Mais ils se distinguent aussi, mme si on le remarque moins, par l'absence complte du tirage au sort dans l'attribution des fonctions politiques exerces par un nombre restreint de citoyens. Le contraste entre l'lection et le tirage au sort rvle peut-tre une face du gouvernement reprsentatif qui demeure cache tant que le systme hrditaire constitue le terme de rfrence exclusif. Une tude du tirage au sort Athnes s'impose double titre. Non seulement l'emploi du sort est l'un des traits dis-tinctifs de la dmocratie dite directe, mais encore, comme les Athniens utilisaient paralllement l'lection et le sort,
leurs institutions constituent un terrain privilgi pour comparer les deux mthodes de slection. l se trouve, en outre, que la publication rcente d'une magistrale tude de la dmocratie athnienne, remarquable par son ampleur et sa prcision, permet d'apporter sur ces points des lumires nouvelles 3. La dmocratie athnienne confiait des citoyens tirs au sort la plupart des fonctions que n'exerait pas l'Assemble du peuple (Ekklsia)4. Ce principe s'appliquait tout d'abord aux magistratures proprement dites (arkhai). Sur
3. Il s'agit du livre de M. H. Hansen, TheAthenian Democracy in the Age of Demosthenes, Blackwell, Oxford, 1991 (traduction franaise, La Dmocratie athnienne l'poque de Dmosthne, Paris, Les Belles Lettres, 1993). Ce livre est une version condense, rcrite en anglais par l'auteur, de l'ouvrage beaucoup plus vaste que M. H. Hansen publia ini tialement en danois (Det Athenske Demokrati i 4 rh. f Kr., 6 volumes, Copenhague, 1977-1981). L'ouvrage de Hansen porte principalement sur les institutions athniennes du ive sicle (depuis la seconde restauration dmocratique de 403-402 jusqu' la chute finale de la dmocratie en 322). Hansen souligne, en effet, que les sources sont beaucoup plus abondantes
et dtailles pour cette priode que pour le ve sicle et il fait valoir que nous ne connaissons pas bien, en ralit, le fonctionnement de la dmocra tie athnienne l'ge de Pricls. Les histoires institutionnelles qui se focalisent sur le ve sicle (au motif qu'Athnes atteignit ce moment-l l'apoge de sa puissance et de son clat artistique}, ou encore celles qui traitent d'un bloc la priode allant des rformes d'phialts (462) jusqu' la disparition dfinitive de la dmocratie (322) sont donc conduites extrapoler sur la base de donnes concernant en fait le ive sicle. Par son choix chronologique, Hansen vite cette extrapolation qu'il juge injustifie {The Athenian Democracy in the Age of Demosthenes, op. cit., pp. 19-23; traduction franaise, pp. 4246). Cela ne l'empche pas, toutefois, de dcrire plus rapidement certains caractres des institutions du ve sicle. La traduction franaise du livre de Hansen ayant t publie aprs la rdac tion de ce chapitre, j'ai rajout, en les faisant prcder de l'abrviation Trad. fr. , les pages de l'dition franaise auxquelles renvoient les rf rences. 4. Sur le tirage au sort et l'lection Athnes, voir, en plus du livre de Hansen : J. W. Headlam, Election by Lot at Athens, Cambridge University Press (1891), 1933; E. S. Staveley, Greek and Roman Voting, Cornell University Press, 1972; M. Finley, Democracy Ancient and Modem, 1973 (Dmocratie antique et dmocratie moderne, Paris, Maspero, 1976); M. Finley, Politics in the Ancient World, Cambridge University Press, 1983 (L'Invention de la politique, Paris, Flammarion, 1985).
24
25
les quelque 700 postes de magistrats que comptait l'administration athnienne, 600 environ taient pourvus par tirage au sort5. Les magistratures attribues par le sort (klros) taient en gnral collgiales6. Les charges duraient un an. Un citoyen ne pouvait pas exercer plus d'une fois la mme magistrature et, mme s'il pouvait tre nomm plusieurs magistratures diffrentes au cours de sa vie, le calendrier de la reddition des comptes (on ne pouvait pas accder une nouvelle charge sans avoir rendu des comptes pour la prcdente) empchait de fait qu'un individu ft magistrat deux annes de suite. Tous les citoyens gs de plus de trente ans (c'est--dire environ 20 000 personnes au ive sicle) et qui n'taient pas sous le coup d'une peine Yatimia (privation des droits civiques) pouvaient
accder ces magistratures 7. Ceux dont les noms avaient t tirs au sort taient soumis l'preuve de la dokimasia avant de pouvoir entrer en fonction. On examinait dans cette preuve s'ils prsentaient les qualifications lgales pour devenir magistrats, on vrifiait qu'ils se conduisaient bien envers leurs parents et s'taient acquitts de leurs obligations fiscales et militaires. L'preuve comportait aussi une certaine dimension politique : un individu connu pour 5.Ces chiffres ne prennent pas en compte le Conseil, boul, quoique celui-ci ft en principe une magistrature. Les attributions du Conseil taient en effet significativement diffrentes de celles des autres magistrats; il est donc prfrable de le considrer sparment (voir infra). 6.Le terme klros est un substantif, le verbe correspondant est kl-roun (tirer au sort). Le fait d'obtenir une charge par tirage au sort est indiqu par le verbe lankhano, employ l'aoriste, et parfois prcis par un dterminatif : to
kuamo lakhein (avoir obtenu par le sort au moyen de la fve) ou, plus anciennement, palo lakhein (avoir obtenu par le sort en tirant dans un casque). 7.Au ivc sicle, Athnes comptait approximativement 30 000 citoyens majeurs (gs de plus de vingt ans). Au vc sicle, le nombre des citoyens majeurs tait probablement de 60 000 {cf. M. H. Hansen, The Athenian Democracy in theAge of Demosthens, op. cit., pp. 55, 93, 232, 313 [trad. fr., pp. 81, 122, 270, 357]). Ces chiffres n'incluent videmment pas les femmes, les enfants, les mtques ni les esclaves. On s'exagre parfois, aujourd'hui, la petite taille^ d'Athnes. La cit n'tait pas grande, sans doute, en comparaison des Etats modernes, mais elle n'tait pas, non plus, un village.
ses sympathies oligarchiques pouvait tre rejet. Mais la dokimasia ne visait nullement liminer les incomptents et ne constituait le plus souvent qu'une simple formalit 8. Le systme athnien offrait cependant certaines protections contre des magistrats que le peuple jugeait mauvais ou incomptents. Tout d'abord, les magistrats taient soumis la surveillance constante de l'Assemble et des tribunaux. Non seulement ils devaient rendre des comptes (euhynai) leur sortie de charge, mais pendant la dure de leur mandat n'importe quel citoyen pouvait tout moment dposer une accusation contre eux et demander leur suspension. Lors des Assembles principales (Ekklsiai kyriai) le vote sur les magistrats constituait mme un point obligatoire de l'ordre du jour. Tout citoyen pouvait alors proposer un vote de censure contre un magistrat (qu'il ait t
dsign par tirage au sort ou par lection). Si la censure tait vote, le magistrat tait immdiatement suspendu et son cas dfr aux tribunaux qui il incombait alors soit de l'acquitter (auquel cas il recouvrait ses fonctions), soit de le condamner9. Comme ces dispositions taient connues de tous, chaque citoyen savait par avance que, s'il devenait magistrat, il aurait rendre des comptes, qu'il serait constamment affront la possibilit d'une censure et qu'il aurait subir des sanctions si ces preuves tournaient son dsavantage. Or le fait mrite une attention toute particulire -, seuls les noms de ceux qui le souhaitaient taient
introduits dans les machines tirer au sort, les kiroteria. On ne tirait pas au sort parmi l'ensemble des citoyens de plus de trente ans, mais seulement parmi ceux qui s'taient prsents eux-mmes comme candidats au tirage au sort,0. Lorsque la 8.M. H. Hansen, The Athenian Democracy in theAge of Demosthenes, op. cit., pp. 218-220, 239. [Trad. fr., pp. 255-257, 278.] 9.L'Assemble se runissait dix fois dans l'anne en ekklsia kyria (une fois par prytanie) sur un total d'une quarantaine de sances par an. 10. M. H. Hansen, The Athenian Democracy in theAge of Demosthenes, op. cit., pp. 97, 230231, 239 [trad. fr., pp. 127, 269-270, 278]. On notera qu'il existait mme un verbe (klrousthai) pour dsigner le fait de se prsenter au tirage au sort; cf. Aristote, Constitution dAthnes, IV, 3; VII, 4; XXVII, 4.
26
27
slection des magistrats par le sort est ainsi replace dans le contexte institutionnel qui l'environnait, elle apparat beaucoup moins simpliste et rudimentaire qu'on ne l'imagine aujourd'hui. La combinaison du volontariat et de l'anticipation des risques encourus devait en effet entraner une slection spontane des magistrats potentiels. Ceux qui ne se sentaient pas aptes s'acquitter d'une charge avec succs pouvaient parfaitement viter d'tre slectionns, ils avaient mme de fortes incitations le faire. L'ensemble du dispositif avait ainsi pour effet de donner une chance d'accder aux magistratures n'importe quel citoyen se jugeant capable de les exercer. Celui qui dcidait de tenter ainsi sa chance s'exposait au jugement presque constant des autres, mais ce jugement n'intervenait qu' posteriori, aprs que le candidat avait commenc d'exercer sa charge. L'accs aux charges n'tait dtermin, en plus du hasard, que par l'estimation que chaque volontaire faisait de lui-mme et de ses capacits. Dans le cas des magistratures lectives, en revanche, c'tait le jugement des autres qui ouvrait l'accs aux fonctions publiques et celui-ci s'exerait donc, non pas seulement a posteriori comme pour les magistratures attribues par le sort, mais aussi a priori, c'est--dire avant que les candidats n'aient eu la possibilit de faire leurs preuves en tant que magistrats (du moins pour les candidats qui n'taient pas en poste prcdemment). Au demeurant, les charges lectives taient soumises au contrle constant de l'Assemble, tout comme les magistratures tires au sort. Tout citoyen g de trente ans ou plus pouvait se porter candidat un poste lectif. Plusieurs diffrences sparaient cependant les magistratures lectives des fonctions attribues par le sort. Tout d'abord, quoique les charges lectives fussent annuelles comme les autres, on pouvait tre rlu au mme poste plusieurs annes de suite et sans limite de temps. Au vc sicle, Pricls fut rlu gnral pendant plus de vingt ans de suite (probablement vingt-deux fois). Le plus clbre des gnraux du ive sicle, Phocion, dtint son poste pendant quarante-cinq ans. En outre, les Athniens rservaient la dsignation par lection des
magistratures pour lesquelles la comptence tait juge absolument vitale : les gnraux (stratgoi) et les hauts fonctionnaires militaires ds le ve sicle et, d'autre part, les principales magistratures financires cres ou rformes au ive sicle (en particulier le trsorier de la Caisse militaire, les administrateurs de la Caisse thorique et le contrleur des Finances) u. Les postes lectifs taient aussi les plus importants : la conduite de la guerre et celle des finances dterminaient plus que toute autre fonction le destin de la cit (au ve sicle, Athnes tait mme le plus souvent en guerre, la paix n'tant qu'une exception). C'tait, enfin, dans les fonctions lectives, beaucoup plus que parmi les magistrats tirs au sort, que se rencontraient les personnalits minentes. Au ve sicle, les hommes politiques les plus influents taient lus gnraux (comme Thmistocle, Aristide, Cimon ou Pricls). Le vocabulaire mentionnait cte cte les orateurs et les gnraux (rhtores kai stratgoi). Quoique la qualit d'orateur ne ft pas une charge publique, les orateurs taient ceux dont la voix comptait le plus au sein de l'Assemble. Le rapprochement entre orateurs et gnraux suggre donc que les uns et les autres taient certains gards considrs comme appartenant un mme groupe, que l'on pourrait aujourd'hui appeler les leaders politiques. Au ive sicle, l'association entre orateurs et gnraux devint moins troite et la catgorie des orateurs fut alors plutt rapproche de celle des magistrats financiers, eux aussi lus. Un changement social s'opra aussi l'poque de la guerre du Ploponnse : alors que les gnraux et les hommes politiques influents du ve sicle appartenaient aux anciennes familles de l'aristocratie foncire (Cimon, par exemple, tait issu de l'illustre famille des Lakiades, Pricls tait apparent au clan des Alcmonides), les leaders politiques du ive sicle se recrutaient plutt parmi les familles riches et
11. La Caisse thorique avait originellement pour fonction d'allouer aux citoyens des indemnits leur permettant d'acheter leur billet d'entre au thtre lors des ftes publiques. Au cours du ivc sicle, ses attributions s'tendirent graduellement au financement des travaux publics et de la marine.
28
29
bien considres, mais la fortune rcente et plutt fonde sur l'activit artisanale et les ateliers 12. Pendant toute l'histoire de la dmocratie athnienne, il y eut ainsi une certaine corrlation entre l'exercice de fonctions lectives et l'appartenance aux lites politiques et sociales. Les magistrats en gnral, qu'ils fussent lus ou tirs au sort, n'exeraient pas un pouvoir politique majeur; ils taient avant tout des administrateurs et des excutants 13. Ils instruisaient les dossiers (probouleuein, anakrinein), convoquaient et prsidaient les instances qui dcidaient, puis mettaient leurs dcisions excution (prostattein, epitattein). Mais ils ne dtenaient pas ce qui tait considr comme le pouvoir suprme (to kyrion einai) : ils n'opraient pas les choix politiques dcisifs. Ce pouvoir tait dvolu
l'Assemble et aux tribunaux. Le contraste avec les reprsentants modernes est, cet gard, flagrant. En outre, mme si les magistrats, en qualit de prsidents, fixaient l'ordre du jour des instances de dcision, ils agissaient la requte de simples citoyens et soumettaient la discussion des motions que ceux-ci leur prsentaient. Le pouvoir de faire des propositions, de prendre une initiative n'tait le privilge d'aucune institution, il appartenait en principe n'importe quel citoyen dsirant l'exercer. Les Athniens usaient d'une formule particulire pour dsigner la figure de celui qui prenait une initiative politique. Celui qui soumettait un projet de dcret l'Assemble, intentait une action devant les tribunaux ou proposait une loi devant les nomothtes tait appel ton Ahnaion ho boulomenos hois exesin (tout Athnien qui le dsire parmi ceux
qui en ont le droit), ou plus brivement ho boulomenos (celui qui le dsire). 11 faut sans doute traduire, comme le font les dictionnaires, ho boulomenos par le premier venu . Mais on doit garder l'esprit que le 12.M. H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demos-thenes, op. cit., pp. 39, 268-274 [trad. fr., pp. 63, 309-315]. 13.M. H. Hansen, The Athenian democracy in the ge of Demos-thenes, op. cit., pp. 228-229 [trad. fr., pp. 266-268].
terme n'avait aucune connotation pjorative dans la bouche des dmocrates. Ho boulomenos constituait en ralit une figure essentielle de la dmocratie athnienne 14. Il pouvait en effet tre n'importe qui, du moins en principe, mais c'tait l prcisment ce dont les dmocrates se faisaient gloire. Tu me reproches, rpondait ainsi Eschine un adversaire, de ne pas paratre continuellement la tribune de l'Assemble ; crois-tu qu'on ne voie pas que ton reproche est inspir par des principes totalement trangers la dmocratie? Dans les oligarchies, la parole n'est pas n'importe qui, mais seulement celui qui a du pouvoir (en men tais oligachiais oukh ho boulomenos, all'ho dynasteuon dmgo-rei) ; dans les dmocraties, n'importe qui parle, et quand il le souhaite (en de dmokratiais ho boulomenos kai otan auto dokei)15. Sans doute, seule une petite minorit osait prendre la parole au sein de
l'Assemble pour y faire des propositions, la grande majorit des participants se bornait en fait couter et voter ,6. Un processus d'auto-slection limitait en pratique le nombre de ceux qui prenaient des initiatives. Mais le principe que n'importe qui, s'il le souhaitait, avait une gale possibilit de soumettre une proposition ses concitoyens et, plus largement, de prendre la parole devant eux (isgoria) constituait un des idaux suprmes de la dmocratie 17. Les magistrats, en tout cas, n'avaient pas le monopole de l'initiative politique et leur pouvoir tait, de manire gnrale, troitement born. On peut donc
observer, comme le fait Hansen, qu'il entrait une part d'aveuglement volontaire 14.M. H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demos-thenes, op. cit., pp. 266-267 [trad. fr., pp. 306309]. 15.Eschine, Contre Ctsiphon, III, 220. 16.M. H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demos-thenes, op. cit., pp. 143-145 [trad. fr., pp. 175176]. 17.La distinction entre l'idal (on pourrait dire aussi l'idologie) et la pratique ne fournit ici qu'un outil d'analyse grossier quoique commode. Le processus d'auto-slection qui limitait en pratique le nombre des orateurs tait en effet explicitement reconnu, au moins pour partie, dans l'idologie du premier venu : ho boulomenos dsignait n'importe qui voulant s'avancer et faire une proposition, non pas tout un chacun.
30
31
ou mme un sophisme dans les remarques que Xnophon prte Socrate. Socrate ridiculisait le choix des magistrats par tirage au sort, au motif qu'on ne slectionne pas ainsi un pilote, un architecte ou un joueur de flte. C'tait refuser de voir que dans une dmocratie les magistrats n'taient justement pas supposs tre les pilotes I8. Cette observation, pourtant, ne clt pas le dbat, car les magistratures, au sens troit, n'taient pas les seules fonctions attribues par le sort. La plupart des travaux historiques choisissent de ne discuter les implications de l'usage du sort dans la dmocratie athnienne qu'en liaison avec la dsignation des magistrats I9. Mais dans la mesure o les magistrats ne dtenaient qu'un pouvoir limit, et o les responsabilits des magistratures pourvues par le sort taient moindres que celles des charges lectives, un tel choix
fausse en partie la perspective sur la place du tirage au sort. D'autres fonctions, plus importantes que celles des magistrats, n'taient pas exerces par l'Assemble elle-mme, mais attribues, elles aussi, par le sort. Les membres du Conseil, Boul, taient dsigns par le sort pour un an et un citoyen ne pouvait pas tre membre du Conseil plus de deux fois dans sa vie. Le Conseil comptait 500 membres qui devaient tre gs de plus de trente ans. Chacune des 139 circonscriptions ou municipalits que comportait l'Attique (les dmes) avait droit un certain nombre de siges dans le Conseil (ce nombre tait proportionnel la population du dme). Chaque dme dsignait plus de candidats qu'il n'avait de siges pourvoir (il n'est pas certain que le tirage au sort ait t employ ce premier stade de la slection); puis on tirait au sort, parmi les candidats d'un mme
dme, le nombre requis de conseillers. Les jours o le Conseil sigeait, les conseillers taient rmunrs par la cit. Aristote comptait parmi les principes essentiels 18.M. H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demos-thenes, op. cit., p. 236 (trad. fr., p. 274-275]. 19.L'ouvrage de Hansen n'chappe pas la rgle : la principale discussion du rapport entre tirage au sort et dmocratie se trouve dans le chapitre consacr aux magistrats (M. H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demosthenes, op. cit., pp. 235-237 [trad. fr., pp. 274-275]).
des dmocraties la rmunration des activits politiques telles que la participation l'Assemble, aux tribunaux et aux magistratures. A Athnes ce principe s'appliquait, entre autres, au Conseil20. Lgalement, le Conseil formait une magistrature (arkh), collgiale comme la plupart des autres. Certains traits lui confraient cependant une place part. D'abord, le Conseil seul pouvait mettre en accusation ses propres membres : un conseiller poursuivi tait jug par les tribunaux, mais le Conseil devait pralablement avoir dcid par un vote qu'il devait tre traduit devant les tribunaux 21. Surtout, la Boul constituait la magistrature la plus haute , (malista kyria), comme l'crivait Aristote, parce qu'elle prparait les dcisions de l'Assemble et les excutait n. Alors que l'activit des autres magistrats tait lie aux tribunaux, le Conseil,
lui, tait en relation directe avec l'Ekklsia. Le Conseil discutait et dterminait les projets mis l'ordre du jour de l'Assemble (probouleumata). Certains de ces projets formulaient des propositions prcises dj mises en forme, d'autres taient plus ouverts et appelaient les propositions des 20.Aristote, Politique, VI, 2, 1317 b 35-38. Une telle rmunration visait permettre la participation de ceux que la perspective de perdre des journes de travail aurait autrement tenus loigns de l'activit politique ou, plus gnralement, attirer les citoyens aux revenus modestes. Au ve sicle Athnes rmunrait les magistrats, les membres du Conseil et les juges ou jurs (les citoyens sigeant dans les tribunaux); les juges percevaient 3 oboles (soit une demi-drachme) les
jours o ils sigeaient. cette poque la participation l'Assemble n'entranait en revanche aucune indemnit. Au ivc sicle, la rmunration des magistrats fut probablement supprime, mais celle des conseillers et des juges fut maintenue, et on introduisit une indemnit (galement de 3 oboles) pour la participation l'Assemble (cf. M. H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demosthenes, op. cit., pp. 240-242; Trad. fr., pp. 280-282). On notera, titre de comparaison, qu' la fin du v e sicle, le salaire moyen d'une journe de travail s'levait un drachme. L'indemnit de participation aux tribunaux, puis l'Assemble quivalait donc la moiti d'une journe de travail (cf. M. H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demosthenes, op. cit., pp. 150, 188-189 [trad. fr., pp. 181-182, 223-225]). 21.M. H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demosthenes, op. cit., p. 258 [trad. fr., p. 299]. 22.Aristote, Politique, VI, 8, 1322 b 12-17.
32
33
membres de l'Assemble sur un problme donn. Il semble qu'environ la moiti des dcrets vots par l'Assemble aient t en fait des ratifications de mesures prcises proposes par le Conseil, l'autre moiti manant de propositions faites directement dans 23. l'Assemble Le Conseil avait, en outre, des responsabilits capitales en matire de relations extrieures : il recevait tous les ambassadeurs et dcidait de les introduire devant l'Assemble ou pas; il ngociait d'abord avec eux avant de soumettre au peuple le rsultat de ces pourparlers sous forme de probouleuma. Le Conseil exerait galement d'importantes fonctions militaires, il avait en particulier la charge de la marine et de l'administration maritime. Il supervisait enfin l'administration publique tout entire et, au premier chef, les finances; il exerait ce titre un certain contrle sur les autres magistrats. La Boul, dsigne par tirage au sort, occupait donc une position tout fait centrale dans le gouvernement d'Athnes. Son rle n'tait peut-tre pas comparable celui du pilote, mais il n'tait pas, non plus, subordonn. Pour mesurer pleinement l'importance du tirage au sort dans la dmocratie athnienne, il faut toutefois prendre en considration une autre institution encore : les hliastes. Chaque anne un corps de six mille personnes tait tir au sort parmi les citoyens de plus de trente
ans qui se portaient volontaires. Une fois leur nom tir au sort, ces citoyens prtaient le serment hliastique par lequel ils s'engageaient voter dans le respect des lois et des dcrets de l'Assemble et du Conseil, se dterminer d'aprs leur propre sens du juste dans les cas non couverts par la loi et couter impartialement la dfense comme l'accusation24. partir de ce moment, ces citoyens formaient pour une anne le corps des hliastes. Leur ge plus lev que celui des citoyens participant l'Assemble - et donc leur exprience et leur sagesse rputes suprieures - comme le fait qu'ils prtaient un ser23.M. H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demosthenes, op. cit., pp. 138-140 [trad. fr., pp. 169171]. 24.M. H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demosthenes, op. cit., p. 182 [trad. fr., pp. 217-218].
ment solennel leur confraient un statut particulier25. C'est dans le corps des hliastes qu'taient recruts les membres des tribunaux populaires (dikastria) et, au ive sicle, les nomothtes. Chaque jour que les tribunaux taient en fonction, tous les hliastes qui le souhaitaient pouvaient se prsenter le matin la porte du tribunal, on tirait alors au sort parmi eux le nombre des juges ou jurs (dikastai) ncessaire pour ce jourl. Il faut remarquer, ici encore, le caractre volontaire de la participation. Comme plusieurs tribunaux opraient en mme temps, on dterminait ensuite par un nouveau tirage au sort (du moins au ivc sicle) dans quel tribunal sigerait chaque juge dj slectionn 26. Un tribunal pouvait comporter 501, 1001, 1501 dicastes, ou mme plus, selon la gravit des affaires qu'il avait juger 27. Les dicastes percevaient une indemnit de 3 oboles par jour (soit approximativement la valeur d'une demijourne de travail). C'taient en majorit des citoyens pauvres et gs qui sigeaient dans les
tribunaux 28. Le terme de tribunaux pourrait toutefois induire en erreur sur la nature des fonctions qui taient ainsi attribues par le sort. Il faut ici entrer dans quelque dtail. Les tribunaux exeraient en ralit des fonctions politiques dcisives. Les litiges privs taient en effet souvent rgls par arbitrage, les tribunaux n'intervenant que si l'une des parties faisait appel de la dcision de l'arbitre. D'autre part, nombre d'affaires criminelles taient aussi traites en dehors des tribunaux populaires (c'tait l'Aropage, par exemple, qui jugeait les cas d'homicide). Les procs poli25.Il fallait simplement tre majeur, c'est--dire probablement g de vingt ans, pour participer l'Assemble. 26.M. H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demosthenes, op. cit., pp. 181-183 [trad. fr., pp. 216218]. 27.On peut noter, titre de comparaison, qu'environ six mille personnes participaient, en moyenne, l'Assemble. Cf. M. H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demosthenes, op. cit., pp. 130-132 [trad. fr., pp. 159-162]. 28. M. H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demos thenes, op. cit., pp. 183-186 [trad. fr., pp. 219-221].
34
35
tiques reprsentaient donc en fait la part plus importante de l'activit des tribunaux populaires . Ces procs n'avaient rien d'exceptionnel, ils constituaient un lment de rgulation central dans le fonctionnement ordinaire des institutions. C'tait le cas, tout d'abord, de l'action criminelle en illgalit (graphe para nomn). Tout citoyen pouvait intenter une action en illgalit contre une proposition (de loi ou de dcret) soumise l'Assemble 30. L'accusation tait nominale : elle tait porte contre la personne qui avait fait la proposition incrimine. L'initiative seule tait passible de poursuite, un citoyen ne pouvait pas tre poursuivi pour un vote qu'il avait mis (cela souligne, une fois encore, le statut particulier que revtait l'initiative dans la dmocratie athnienne). l faut remarquer, surtout, que l'action en illgalit pouvait tre dclenche mme si la proposition avait dj t adopte par l'Assemble, ft-ce l'unanimit. Lorsqu'un dcret ou une loi dj vots par l'Assemble taient attaqus en illgalit, ils taient immdiatement suspendus jusqu' ce que les tribunaux rendissent leur verdict. L'action en illgalit aboutissait donc soumettre les dcisions de l'Assemble au contrle des tribunaux : toute mesure vote par l'Ekklsia pouvait tre rexamine par les tribunaux, et ventuellement rejete, si quelqu'un en faisait la demande. En outre, l'action en illgalit pouvait tre intente non seulement pour vice de forme (si, par exemple, celui qui avait fait la proposition tait sous le coup d'une peine d'atimia), mais aussi pour des raisons de fond (si la loi ou le dcret attaqus entraient en conflit avec des lois existantes). Au ive sicle, les raisons de fond 29.M. H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demos-thenes, op. cit., pp. 178-180 [trad. fr., pp. 213-215]. 30.En fait c'est seulement au ve sicle que l'Assemble votait la fois des lois (nomoi) et des dcrets (psphismata), au ive sicle le vote des lois tait exclusivement rserv aux nomothtes. Au ve sicle, la graphe para nomn pouvait donc viser soit des lois, soit des dcrets, alors qu'au iv e sicle elle ne s'appliquait qu'aux dcrets, une autre procdure quelque peu diffrente servant attaquer des lois : la graphe nomon m epitdeion theinai.
s'tendirent jusqu' inclure le conflit avec les principes dmocratiques fondamentaux sous-jacents aux lois. On put alors attaquer des propositions au seul motif qu'elles taient nuisibles aux intrts du peuple. ce point, la graphe para nomn confrait aux tribunaux un pur et simple contrle politique sur les actes de l'Assemble 31. Il semble que l'action en illgalit ait t d'usage frquent : les sources donnent penser que des tribunaux en jugeaient en moyenne une par mois32. Lorsqu'une proposition dj soumise l'Assemble tait ainsi rexamine par les tribunaux au cours d'un procs en illgalit, le second examen prsentait des caractres spcifiques qui le diffrenciaient du premier et expliquaient son autorit suprieure. Outre le fait que les dicastes taient moins nombreux que les membres de l'Assemble, plus gs qu'eux, et qu'ils avaient prt un serment, la procdure des tribunaux tait diffrente de celle de l'Assemble. Une journe entire tait consacre l'examen d'une dcision attaque en illgalit, alors qu'en une sance (d'une demijourne), l'Ekklsia prenait en gnral de multiples dcisions. Devant les tribunaux la procdure tait ncessairement contradictoire, celui qui avait propos la mesure incrimine devait la dfendre et le plaignant l'attaquer. De surcrot, les deux parties avaient eu le temps de prparer leur dossier. L'Assemble en revanche pouvait prendre une dcision sans dbats et soudainement, si personne ne soulevait d'objections contre une proposition. Enfin, le vote dans l'Assemble se faisait main leve, sauf dans certains cas exceptionnels, et le rsultat tait estim globalement; on ne procdait pas un dcompte prcis des votes (le nombre des participants, six mille en moyenne, et rendu un tel dcompte extrmement long). Dans les tribunaux, au contraire, le scrutin tait toujours secret (les pressions et la corruption y taient donc plus 31.M. H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demos-thenes, op. cit., pp. 205-208 [trad. fr., pp. 241-244]. 32.M. H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demos-thenes, op. cit., pp. 153, 209 [trad. Fr., pp. 185, 245].
36
37
difficiles) et on comptait exactement les voix33. Ainsi, mme lorsqu'ils exeraient un rle proprement politique, les tribunaux constituaient un organe substantiellement diffrent de l'Assemble par leur taille, leur composition et leur mode de fonctionnement. Au terme d'un procs en illgalit, si les dicastes rendaient un verdict favorable l'accusation, la dcision de l'Assemble tait annule et son initiateur frapp d'une amende. Dans certains cas, celleci tait minime, mais elle pouvait aussi atteindre un montant trs lev, au point de rendre quelqu'un dbiteur de la cit pour le restant de ses jours, le privant ainsi de ses droits civiques (atimia). La possibilit de cette sanction avait une consquence capitale : d'un ct, on l'a vu, n'importe qui (ho boulomenos) pouvait faire une proposition devant l'Assemble, mais chacun savait qu'il s'exposait, ce faisant, des risques considrables. Symtriquement, le systme visait aussi dcourager les accusations lances la lgre : si un accusateur retirait sa plainte avant que les tribunaux ne se soient prononcs, il tait condamn une amende de 1 000 drachmes et se voyait interdire tout jamais d'intenter d'autres actions en illgalit. Il semble en outre que, comme dans les autres accusations publiques (gra-phai), le plaignant encourait une amende de 1 000 drachmes et une atimia partielle si sa
plainte obtenait moins d'un cinquime des voix lors du verdict34. Les tribunaux jugeaient aussi les dnonciations (eisangeliai). Celles-ci taient de plusieurs sortes. Elles pouvaient viser soit des magistrats inculps de mauvaise gestion, auquel cas elles taient portes devant le Conseil avant d'tre traites par les tribunaux (eisangeliai eis tn bouln), soit n'importe quel citoyen (y compris des magistrats) accus de crimes politiques. Dans le second cas, la plainte tait d'abord dpose devant l'Assemble (eisangeliai eis to 33.M. H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demos-thenes, op. cit., pp. 147-148, 154-155, 209-212 [trad. fr., pp. 178-180, 186-187, 245-248]. 34.Pour mesurer l'importance d'une amende de 1 000 drachmes, il faut garder l'esprit que le salaire moyen d'une journe de travail tait d'une drachme la fin du ve sicle {cf. supra).
dmon). La notion de crime politique recouvrait en principe trois types d'actes : la trahison, la corruption (accepter de l'argent pour donner de mauvais conseils au peuple athnien) et la tentative de renverser le rgime (c'est--dire la dmocratie). Ces catgories taient toutefois interprtes de faon assez lche et elles autorisaient en pratique une grande varit de chefs d'accusation. L'eisangelia devant le peuple tait principalement utilise contre les gnraux. C'est par cette procdure que furent condamns mort les gnraux vainqueurs la bataille navale des Arginuses, au motif qu'ils n'avaient pas recueilli les survivants ni rendu les honneurs aux morts aprs la victoire. Plusieurs gnraux furent l'objet de dnonciation pour avoir perdu une bataille ou men une campagne infructueuse. La procdure tait employe trs frquemment : il semble qu'un gnral sur cinq ait d affronter une eisangelia un moment ou un autre. C'taient enfin les tribunaux qui conduisaient l'examen pralable des magistrats avant leur entre en fonction (doki-masia), ainsi que la reddition des
comptes (euthynai) leur sortie de charge. Les tribunaux populaires, dont les membres taient tirs au sort, formaient donc une instance proprement politique. Au ive sicle, un autre organe galement dsign par le sort prit une importance cruciale dans le gouvernement d'Athnes : les nomothtes. Lorsque la dmocratie fut restaure, aprs les rvolutions oligarchiques de 411 et 404, il fut dcid que dsormais l'Assemble ne voterait plus les lois, mais seulement les dcrets, et que les dcisions lgislatives seraient rserves aux nomothtes. La distinction entre les lois (nomoi) et les dcrets (psphismata) fut labore de faon prcise ce moment-l, alors que les deux termes taient utiliss de faon assez indiffrencie au ve sicle. La loi dsigna, partir de cette date, une norme crite (au ve sicle au contraire, le terme de nomos pouvait aussi s'appliquer une coutume), de validit suprieure aux dcrets et applicable galement tous les Athniens (alors que les dcrets pouvaient ne viser qu'un individu). Ces trois caractres furent explicitement codifis dans une loi dfinis-
38
39
sant les lois, adopte en 403-40235. D'autres sources montrent que la loi fut alors dfinie aussi par un quatrime caractre : la validit pour une dure indfinie, le terme de dcret tant rserv des normes dont la validit tait puise lorsque les actes qu'elles prescrivaient taient accomplis 36. En 403-402, les lois existantes furent codifies, et partir de ce moment tout changement dans le code des lois dut tre dcid par les nomothtes. Au ive sicle, l'activit lgislative prenait donc les formes suivantes. Au dbut de chaque anne, le code des lois existantes tait soumis l'approbation de l'Assemble. Si une loi en vigueur tait rejete par l'Assemble, n'importe qui pouvait en proposer une nouvelle pour prendre sa place. L'Assemble dsignait alors cinq citoyens chargs de dfendre la loi existante et les deux parties plaidaient leur cause devant les nomothtes. D'autre part, tout moment de l'anne, un citoyen pouvait proposer d'abolir une loi et de la remplacer par une autre; s'il obtenait l'approbation de l'Assemble, la procdure tait ensuite la mme que dans le premier cas. Enfin, six magistrats (les thesmothtes) contrlaient constamment le code des lois. S'ils trouvaient une loi invalide ou si deux lois leur paraissaient contradictoires, ils soumettaient le cas l'Assemble. La procdure de rvision devant les nomothtes s'enclenchait alors, si l'Ekklsia en dcidait ainsi. L'activit lgislative prenait donc toujours la forme d'une rvision et l'Assemble en conservait l'initiative, mais la dcision finale tait prise, aprs une procdure 35.La citation la plus complte de cette loi dfinissant les lois se trouve dans le discours d'Andocide Sur les mystres ( 87) : Loi : les magistrats ne doivent en aucun cas utiliser la loi non crite. Aucun dcret vot par le Conseil ou par le peuple ne peut avoir de force suprieure celle d'une loi. Aucune loi s'appliquant seulement un individu unique ne peut tre adopte. La mme loi doit s'appliquer tous les Athniens, moins qu'il n'en ait t dcid autrement [par l'Assemble] avec un quorum de 6 000 votants, et par scrutin secret (citation in M. H. Hansen, TheAthenian Democracy in heAge of Demoshenes, op. cit., p. 170 [trad. fr., p. 204]). 36.M. H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demosthenes, op. cit., p. 171 [trad. fr., p. 205].
contradictoire, par les nomothtes. Lorsque l'Assemble dcidait qu'il y avait matire rvision, elle dcidait l'tablissement d'un comit de nomothtes dont elle fixait le nombre en fonction de l'importance de la loi considrer (ce nombre tait au moins de 501, souvent de 1 001, 1 501 ou mme plus). Le matin du jour fix pour la rvision, le nombre requis de nomothtes tait tir au sort parmi les hliastes. Il semble que, comme dans le cas des tribunaux, on ait tir au sort parmi les hliastes qui se prsentaient. Ainsi, au ivc sicle, les dcisions lgislatives elles-mmes taient confies un organe distinct de l'Assemble et dsign par le sort. Lorsqu'on distingue aujourd'hui la dmocratie reprsentative de la dmocratie directe, on imagine le plus souvent que dans la seconde tous les pouvoirs politiques importants taient exercs par le peuple assembl. Un examen un peu dtaill du systme institutionnel athnien montre que cette image est fausse. En dehors mme des magistrats, le Conseil, les tribunaux et les nomothtes, trois organes distincts de l'Assemble du peuple, jouaient un rle politique de premier plan. Les tribunaux populaires et le Conseil doivent en particulier attirer l'attention. L'une et l'autre institution ont en effet jou un rle essentiel pendant toute l'histoire de la dmocratie athnienne. Certains pouvoirs politiques des tribunaux entraient mme clairement dans la catgorie de ce qui tait considr comme pouvoir suprme (kyrion), en particulier leur facult de renverser les dcisions de l'Assemble. Dans sa dfinition de la citoyennet, Aristote mettait d'ailleurs sur le mme plan la participation l'Assemble et la participation aux tribunaux. Il faisait valoir que les membres des tribunaux comme ceux de l'Assemble taient par excellence dtenteurs du pouvoir suprme (kyriotatoi)37.
37. Aristote, Politique, III, 1, 1275 a 28. Cette assertion s'insre en fait dans un raisonnement un peu plus complexe. Le concept de citoyen propos dans la Politique s'applique en principe tous les rgimes, mais Aristote ajoute que le citoyen tel qu'il le dfinit existe surtout en dmocratie (Politique, III, 1275 b 5-6). Le citoyen est dfini par la participation au pouvoir de juger et au pouvoir de commander (metekhein kri-
40
41
En mme temps cependant, les tribunaux constituaient, comme on Ta vu, un organe nettement diffrent de l'Assemble. Mieux encore, dans Tordre des croyances et des reprsentations, l'Ekklsia tait considre comme le dmos, mais non pas les tribunaux. Ceux-ci agissaient sans doute au nom de la cit (en particulier dans leur rle politique), et donc au nom du peuple athnien (ho dmos ton Athnain), puisque la cit tait une dmocratie. Mais ils n'taient pas perus comme le peuple lui-mme. Dans aucune source, semble-t-il, le terme de dmos ne dsigne les tribunaux. Lorsque le mot est appliqu un organe du gouvernement, il renvoie toujours exclusivement l'Assemble 38. Le Conseil de son ct, quoique agissant au nom de la cit et du peuple des Athniens, n'tait pas, lui non plus, identifi au dmos. On distinguait les dcrets pris par le Conseil (boules psphismata; le
Conseil disposait en effet de certains pouvoirs autonomes limits), des dcrets vots par l'Assemble, ceux-ci seuls taient appels des dcrets du peuple (dmou psphismata). De plus, lorsque l'Assemble ne faisait que ratifier une proposition prcise prsente par le Conseil, la dcision tait introduite par la formule : Il a t dcid par le Conseil et par le peuple... (edox t boul kai t dmo). En revanche, lorsque la dcision prise rsultait d'une proposition faite au sein de l'Assemble, le Conseil
seos kai arkhs) {Politique, III, 1, 1275 a 23). Le pouvoir de commander, dit Aristote, appartient aux magistratures proprement dites qui ne peuvent tre dtenues que pour un temps, mais aussi des fonctions qui peuvent tre exerces sans limite de temps, celles de membre de l'Assemble (ekklsiasts) et de membre des tribunaux (dikasts). Il serait en effet ridicule, poursuit-il, de ne pas reconnatre le pouvoir de commander ceux qui dtiennent par excellence le pouvoir suprme (geloion tous kyriotatous aposterein arkhs) {Politique, III, 1, 1275 a 28-29). Aristote semble donc au dpart
ranger dans la mme catgorie le pouvoir des magistrats proprement dits, celui de l'Assemble et celui des tribunaux (ce qui tait contest par les dmocrates radicaux), mais il rserve ensuite le qualificatif de kyriotatos aux membres de l'Assemble et ceux des tribunaux. 38. M. H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demos-thenes, op. cit., pp. 154-155 [trad. fr., pp. 186-187].
ayant simplement mis un objet l'ordre du jour par un pro-bouleuma ouvert, la dcision de l'Assemble commenait par les mots suivants : Il a t dcid par le peuple... (edox t dmo)39. Dans la dmocratie athnienne, le peuple n'exerait donc pas lui-mme tous les pouvoirs, certains pouvoirs importants et mme une part du pouvoir suprme taient confis des instances autres que le dmos et perues comme telles. Mais que signifie alors le terme de dmocratie directe? Si l'on tient dire que des institutions comme le Conseil ou les tribunaux taient des organes de gouvernement direct , il faut admettre que ce caractre direct tenait leur mode de recrutement, le tirage au sort, non pas ce qu'ils taient identiques ou identifis au peuple. Certains historiens ont cru, pendant un temps, qu' Athnes le tirage au sort avait une origine et une signification religieuses. Cette interprtation a d'abord t propose par Fustel de Coulanges puis reprise
ensuite, avec quelques nuances, par Glotz40. Pour Fustel de Coulanges, la dsignation par le sort tait un hritage de l'ge archaque et du caractre sacerdotal que revtaient alors les magistratures. La royaut sacerdotale de l'ge archaque se transmettait par hrdit. Lorsque la royaut archaque disparut, crivait Fustel, on chercha, pour suppler la naissance, un mode d'lection que les dieux n'eussent pas dsavouer. Les Athniens, comme beaucoup de peuples grecs, n'en virent pas de meilleur que le tirage au sort. Mais il importe de ne pas se faire une ide fausse de ce procd dont
on a fait un sujet d'accusation contre la dmocratie athnienne. Pour les 39.M. H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demos-thenes, op. cit., pp. 255-256, 139 [trad. fr., pp. 296297, 169-170]. 40.N. D. Fustel de Coulanges, La Cit antique [1864], Livre III, ch. 10, Paris, Flammarion, 1984, pp. 210213. Voir aussi N. D. Fustel de Coulanges, Recherches sur le tirage au sort appliqu la nomination des archontes athniens , Nouvelle Revue historique de droit franais et tranger, 1878, 2, pp. 613 sqq.\ G. Glotz, Sortitio, C. Daremberg, E. Saglio, E. Pottier, Dictionnaire des antiquits grecques et romaines, vol. IV, Paris, 1907, pp. 1401-1417; G. Glotz, La Cit grecque [1928], II, 5, Paris, Albin Michel, 1988, pp. 219224.
42
43
anciens, poursuivait-il, le sort n'tait pas le hasard ; le sort tait la rvlation de la volont divine41 . Pour Fustel comme pour Glotz, l'interprtation religieuse du tirage au sort offrait une solution ce qui leur semblait la principale nigme de cette procdure : son caractre bizarre, voire absurde, au regard des catgories politiques modernes. Glotz crivait ainsi : Le tirage au sort des magistrats parat aujourd'hui une telle absurdit, que nous avons peine concevoir qu'un peuple intelligent ait pu imaginer et maintenir un pareil systme 42. Fustel et Glotz ne pouvaient concevoir que les Athniens aient pratiqu le tirage au sort pour des raisons politiques ou, plus prcisment, pour des raisons dont la nature politique ft encore apparente pour les modernes. Puisque la dsignation des magistrats par le sort leur apparaissait si trangre l'univers politique, ils supposaient qu'elle avait d appartenir un autre monde, celui de la
religion. Ils concluaient que la politique des Athniens avait d tre diffrente de celle des modernes, non pas seulement par son contenu ou sa hirarchie de priorits, mais par son statut ontologique. La politique des Athniens, estimaient-ils, devait mler l'au-del et l'ici-bas 43. L'explication religieuse du tirage au sort athnien s'appuyait videmment sur l'interprtation de certaines sources. Elle tait aussi fonde sur un raisonnement par analogie : plusieurs cultures ont en effet considr le sort comme un signe envoy par l'au-del. La thse fut nanmoins contes41.N. D. Fustel de
Coulanges, La Cit antique, op. cit., pp. 212-213. 42.G. Glotz, La Cit grecque, op. cit., p. 223. 43.L'ide que les institutions antiques ne pouvaient tre comprises qu'en rfrence leur origine et leur dimension religieuses organise en fait La Cit antique tout entire. On notera que Fustel poursuivait aussi un objectif explicite de pdagogie politique : en s'attachant surtout faire ressortir les diffrences radicales et essentielles qui
distinguent tout jamais ces peuples anciens des socits modernes , il esprait contribuer dcourager l'imitation des anciens, qui constituait ses yeux une entrave la marche des socits modernes . Reprenant la clbre distinction de Constant, Fustel dclarait : On s'est fait illusion sur la libert chez les anciens, et pour cela seul la libert chez les modernes a t mise en pril. {La Cit antique, Introduction, op. cit., pp. 1-2.)
te dans un ouvrage pionnier publi en 1891 par Headlam44. Elle n'a plus cours aujourd'hui parmi les spcialistes45. Au total, crit Hansen, il n'y a pas une seule source attestant clairement que le tirage au sort des magistrats ait eu une dimension ou une origine religieuses 46. En revanche, dans d'innombrables sources le tirage au sort est prsent comme caractristique de la dmocratie47. Mieux encore, le sort est dcrit comme le mode de slection dmocratique par excellence alors que l'lection apparat plutt comme oligarchique ou aristocratique. Je veux dire, crivait ainsi Aristote, qu'il est considr comme dmocratique que les magistratures soient attribues par le sort et comme oligarchique qu'elles soient lectives, comme dmocratique qu'elles ne dpendent pas d'un cens, comme oligarchique qu'elles dpendent d'un cens 48. L'ide que le tirage au sort est dmocratique et l'lection oligarchique nous parat, sans doute, bien singulire. Aristote
devait en juger autrement, car il la faisait intervenir dans un raisonnement sur l'un des concepts centraux de la Politique, celui de constitution mixte ou mlange (memigmen politeia). Aristote considrait qu'en combinant des dispositions dmocratiques et aristocratiques, on obtenait une constitu44.J. W. Headlam, Election
by Lot at Athens, op. cit., pp. 78-87. 45.Cf. E. S. Staveley, Greek and Roman Voting, op. cit., pp. 34-36; M. Finley, Politics in the Ancient World, op. cit., pp. 9495. 46.M. H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demos-thenes, op. cit., p. 51 [trad. fr., p. 76); pour la
discussion dtaille de la thse de Fustel et Glotz, voir pp. 4952; trad. fr., pp. 74-77. 47.Cf., entre autres, Hrodote, Histoires, III, 80, 27 (discours d'Ota-ns, partisan de la dmocratie, dans le dbat sur les constitutions); PseudoXnophon, Constitution dAthnes, I, 2-3; Xnophon, Mmorables, I, 2, 9; Platon, Rpublique, VIII, 561 b, 3-5; Lois, VI, 757e 1-758 a 2; Isocrate, Aropagitique, VII, 21-22; Aristote, Politique, IV, 15, 1300 a 32; VI, 2, 1317 b 20-22; Aristote, Rhtorique, I, 8. 48.Aristote, Politique, IV, 9, 1294 b 7-9. Sur le caractre aristocratique de l'lection, voir aussi Isocrate, Panthnaque, XII, 153-154: la constitution ancestrale tait meilleure que la constitution actuelle, affirmait en substance Isocrate, parce que les magistrats y taient dsigns par lection (et non par le sort) et qu'elle comportait ainsi un lment aristocratique ct de ses traits dmocratiques.
44
45
tion meilleure que les rgimes simples. Et le jeu sur le sort, l'lection et le cens permettait, prcisment, de combiner la dmocratie et l'oligarchie. Aristote indiquait mme plusieurs faons de raliser le mlange. On pouvait dcider, par exemple, que les magistratures seraient lectives (et non attribues par le sort), mais que tous, sans aucune barrire de cens, pourraient tre lecteurs, ou ligibles, ou l'un et l'autre. Une autre forme de mlange pouvait consister attribuer les charges par le sort, mais seulement au sein d'une classe de citoyens dlimite par un cens. On pouvait encore attribuer certaines charges par lection et d'autres par tirage au sort49. Ces diffrentes combinaisons produisaient, selon le philosophe, des rgimes oligarchiques certains gards, et dmocratiques d'autres gards. Pour Aristote, l'lection n'tait donc pas incompatible avec la dmocratie, mais, prise en elle-mme, elle constituait un procd de type oligarchique ou aristocratique alors que le tirage au sort tait, lui, intrinsquement dmocratique. Pour comprendre le lien que les Athniens tablissaient entre le tirage au sort et la dmocratie, il faut tout d'abord faire intervenir un principe capital de la culture dmocratique grecque : le principe de la rotation des charges. Les dmocrates n'admettaient pas seulement l'existence d'une distinction des rles entre gouverns et gouvernants, ils reconnaissaient aussi que,
le plus souvent, les deux fonctions ne pouvaient pas tre exerces au mme moment par les mmes individus. Le principe cardinal de la dmocratie n'tait pas que le peuple devait tre la fois gouvern et gouvernant, mais que tout citoyen devait pouvoir occuper tour tour l'une et l'autre position. Aristote dfinissait ainsi l'une des deux formes que pouvait prendre la libert, principe de base de la constitution dmocratique : l'une des formes de la libert (eleuthria), crivait-il, c'est de commander et d'obir tour tour (en merei arkhestai kai arkhein) 50. La 49.Aristote, Politique, IV, 9
1294 b 11-14; IV, 15, 1300 a 8 - 1300 b 5. 50.Aristote, Politique, VI, 2, 1317 a 40 - 1317 b 2. La mme ide tait aussi exprime par Euripide qui faisait dire Thse que le fait de gouverner tour tour tait une caractristique fondamentale de la dmo-
libert dmocratique ne consistait donc pas n'obir qu' soi-mme, mais obir aujourd'hui un autre dont on prendrait demain la place. L'alternance du commandement et de l'obissance formait mme, selon Aristote, la vertu ou l'excellence du citoyen 51. Il semble, crivait Aristote, que l'excellence d'un bon citoyen soit d'tre capable de bien commander et de bien obir (to dynastai kai arkhein kai arkhestai kalos)52. Et cette double capacit, essentielle au citoyen, s'apprenait dans l'alternance des rles : On dit, et ajuste titre, qu'on ne peut pas bien commander si l'on n'a pas bien obi (ouch estin eu arxai m arkhthenta)53. La formule cite par Aristote
cratie athnienne (Suppliantes, v. 406-408). Pour Aristote, l'autre forme de la libert dmocratique ne concernait pas la participation au pouvoir politique, c'tait le fait de vivre comme on veut (to zn s bouletai tis) (Politique, VI, 2, 1317 b 11-12). Le fait que la libert entendue comme facult de vivre son gr constituait un des idaux dmocratiques est aussi attest chez Thucydide la fois dans la clbre oraison funbre qu'il met dans la
bouche de Pricls (Guerre du Ploponnse, II, 37) et dans les propos qu'il prte Nicias (ibid., VII, 69). Ce n'est pas ici le lieu de discuter la distinction de Benjamin Constant entrer la libert des anciens et celle des modernes, ni d'entrer dans les multiples dbats, ru-dits ou idologiques, auxquels a donn lieu l'oraison funbre prononce par Pricls. 51.La conception aristotlicienne du citoyen s'appliquait en particulier, Aristote le reconnaissait luimme, au citoyen des dmocraties (cf. supra, p. 39). 52.Aristote, Politique, III, 4, 1277 a 27. 53.Aristote, Politique, III, 4 1277 b 12-13. Aristote revient plusieurs fois sur la mme ide dans la Politique. Dans un autre passage, il explique que l'alternance du commandement et de l'obissance et l'occupation tour tour de l'un et l'autre rle est une solution juste (sinon la meilleure absolument), lorsque tous les citoyens sont gaux ou considrs comme tels (ce qui est le cas dans les dmocraties) [Politique, II, 2, 1261 a 31 - b 7]. Au livre VII, alors qu'il traite de la constitution la meilleure absolument, il crit : Puisque toute communaut politique est constitue de gouvernants et de gouverns, il faut examiner si les gouvernants et les gouverns doivent changer ou demeurer les mmes vie. (...) Certes, si certains diffraient des autres autant que nous pensons que les dieux et les hros diffrent des hommes, en possdant une grande supriorit, perceptible d'abord dans leur corps et ensuite dans leur me, de sorte que la supriorit des gouvernants sur les gouverns soit incontestable et manifeste, il est
46
47
tait proverbiale. On en attribuait la paternit Solon, ce qui constitue un indice de son importance dans la culture politique athnienne. L'expression bien commander doit s'entendre ici en un sens fondamental. Elle signifie : exercer l'activit du commandement conformment son essence et sa perfection. Or il est justifi, en gnral, de confier une tche celui qui sait s'en acquitter la perfection. La rotation des charges fondait ainsi la lgitimit du commandement. Ce qui confrait des titres commander, c'tait le fait d'avoir occup l'autre position. Comme cela a souvent t not, la rotation refltait une conception de la vie selon laquelle l'activit politique et la participation au gouvernement constituaient une des formes les plus hautes de l'excellence humaine. Mais l'alternance du commandement et de l'obissance tait aussi un mcanisme producteur de bon gouvernement. Elle visait engendrer des dcisions politiques conformes un certain type de justice, la justice dmocratique. Dans la mesure o ceux qui commandaient un jour avaient obi auparavant, ils avaient la possibilit de prendre en compte, dans leurs dcisions, le point de vue de ceux qui ces dcisions s'imposaient. Ils pouvaient se reprsenter comment leurs commandements allaient affecter
vident qu'alors il serait meilleur que ce soient les mmes qui, une fois pour toutes, gouvernent et soient gouverns. Mais puisqu'il n'est pas facile de rencontrer une telle situation et qu'il n'en est pas ici comme chez les habitants de l'Inde, o au dire de Scylax, les rois diffrent ce point-l de leurs sujets, il est manifeste que, pour de nombreuses raisons, il est ncessaire que tous partagent de la mme manire, tour de rle, les statuts de gouvernants et de gouverns {anankaion pantas homoios koinonein tou kata meros arkhein kai arkheisthai) (Politique, VII, 14, 1332 b 12 -27). Mais dans le cadre de la constitution la meilleure absolument, Aris-tote s'efforce de concilier le principe de la rotation et l'exigence que les diffrences de fonction soient fondes sur la nature. Une qualit se prte cette conciliation : l'ge. Les mmes individus doivent tre gouverns lorsque la nature les dispose le plus ce rle, c'est--dire lorsqu'ils sont jeunes, et gouvernants lorsqu'elle les y rend plus aptes, quand ils sont plus gs. Aristote ajoute que cette alternance fonde sur l'ge satisfait le principe que celui qui est destin bien gouverner doit d'abord avoir t bien gouvern (Politique, VII, 14, 1333 a 3-4). Ainsi, mme lorsque Aristote propose un rgime selon ses vux, il demeure attach au principe que le commandement s'apprend dans l'obissance.
les gouverns, parce qu'ils savaient, pour l'avoir expriment eux-mmes, ce que c'est que d'tre gouvern et d'avoir obir. Mieux encore, les gouvernants avaient une incitation tenir compte du point de vue des gouverns : celui qui commandait un jour tait dissuad de tyranniser ses subordonns, parce qu'il savait qu'il devrait, un autre jour, leur obir. La rotation n'tait sans doute qu'une procdure, elle ne prescrivait donc pas le contenu des dcisions ou des commandements justes. Mais par sa simple existence, la procdure engendrait un effet de justice, car elle crait une situation o il tait la fois possible et prudent, pour les gouvernants, d'envisager le point de vue des gouverns lorsqu'ils prenaient une dcision. Dans le schma thorique propos vingt sicles plus tard par Rousseau, la justice devait tre assure par la gnralit de la loi : chaque citoyen, votant sur des lois gnrales qui s'appliqueraient lui comme aux autres, serait conduit vouloir pour autrui ce qu'il voulait pour lui-mme. Dans la procdure de la rotation, un effet de justice analogue tait produit par le canal de la temporalit : les gouvernants taient amens dcider en se mettant aussi la place des gouverns, car c'tait une place qu'ils avaient connue et connatraient encore. Les dmocrates athniens ne se contentaient pas de prcher la justice et d'exhorter les gouvernants se mettre en esprit la place des gouverns, ils leur donnaient les moyens et les motifs de le faire. La rotation revtait une telle importance aux yeux des dmocrates, que le rgime dmocratique en faisait une norme lgale. Les relations de commandement n'taient pas seulement rversibles, elles taient obligatoirement renverses. C'tait l l'objectif des diffrentes interdictions mentionnes plus haut (interdiction d'exercer plus d'une fois la mme magistrature attribue par le sort, d'tre conseiller plus de deux fois dans sa vie, etc.). Du fait de ces interdictions, il fallait chaque anne trouver plusieurs centaines d'individus nouveaux pour remplir les fonctions de magistrat et de conseiller. On a calcul que parmi les citoyens gs de plus de trente ans, un sur deux devait tre membre de la
48
49
Boul au moins une fois dans sa vie. Il y avait d'ailleurs aussi une rotation de fait (et non de droit) dans la participation l'Assemble et aux tribunaux. L'Ekklsia ne runissait jamais qu'une fraction des citoyens (6 000 en moyenne, il faut le rappeler, sur un total de 30 000 citoyens majeurs au ive sicle), mais ce n'taient probablement pas toujours les mmes citoyens qui y participaient. L'Assemble tait identifie au peuple, non pas parce que tous les citoyens y prenaient part, mais parce que tous pouvaient y aller et que l'assistance se renouvelait. Dans le cas des tribunaux, il existe des preuves archologiques certaines que les dicastes se renouvelaient beaucoup 54 . La dmocratie athnienne tait donc largement organise, dans la ralit comme dans l'idal, selon le principe de la rotation. Or la norme capitale de la rotation faisait du sort une solution rationnelle : puisqu'un nombre considrable d'individus devaient tre appels, un jour ou l'autre, exercer des charges, on pouvait laisser au hasard l'ordre dans lequel ils y accderaient. En outre, le nombre des citoyens tant relativement faible par rapport au nombre de postes pourvoir, l'impratif de la rotation conduisait prfrer le tirage au sort l'lection. L'lection en effet aurait encore rduit le nombre des magistrats possibles en le limitant aux
individus qui taient populaires auprs de leurs concitoyens. Les Athniens, pourrait-on dire, ne pouvaient pas se permettre de rserver les postes de magistrats et de conseillers aux seuls citoyens que les autres jugeaient assez comptents ou talentueux pour les lire : une telle restriction aurait entrav la rotation. Mais il faut aller plus loin encore : il y avait un conflit potentiel entre le principe lectif et la rotation. Le principe lectif veut en effet que les citoyens soient libres de choisir ceux qui sont confies les charges. La libert d'lire, cependant, est aussi la libert de rlire. Les citoyens peuvent souhaiter que le mme individu occupe, anne aprs anne, la mme fonction. Il faut mme prsumer que si une personna-
lit a pu une fois attirer les suffrages des autres, le mme phnomne a de grandes chances de se reproduire. Si donc on veut absolument garantir la rotation dans un systme lectif, il faut limiter la libert de choix des lecteurs en dcidant que certains citoyens ne peuvent pas tre lus parce qu'ils ont dj t lus dans le pass. On peut le faire sans doute, mais on tablit alors un compromis entre deux principes impliquant des consquences potentiellement contraires. La combinaison de la rotation obligatoire et du tirage au sort ne prsente, en revanche, aucun risque de ce type : en contraignant la rotation, on ne risque pas de contrarier la logique du tirage au sort. Les Athniens avaient conscience du conflit potentiel entre le principe lectif et le principe de rotation, c'est pourquoi rien n'interdisait d'exercer plusieurs fois de suite la mme magistrature lective. Le systme des interdictions ne s'appliquait qu'aux magistratures pourvues par le sort. Dans la dmocratie athnienne, la dsignation par le sort refltait donc d'abord la priorit accorde l'objectif de rotation.
54. M. H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demos-thenes, op. cit., p. 313 [trad. fr., p. 357].
En second lieu, la combinaison de la rotation et du tirage au sort procdait d'une profonde dfiance l'gard du professionnalisme. La plupart des magistrats et la totalit des conseillers et des juges n'taient pas des professionnels, mais des citoyens ordinaires, pris parmi d'autres. Les Athniens reconnaissaient la ncessit de comptences professionnelles spcialises dans certains cas, mais la prsomption gnrale allait en sens inverse : on estimait que toute fonction politique pouvait tre exerce par des non-spcialistes, sauf s'il y avait des raisons manifestes de penser le contraire. L'absence d'experts au sein des instances gouvernementales ou, en tout cas, leur rle limit visaient prserver le pouvoir politique des simples citoyens 55. On supposait en effet que si des professionnels intervenaient dans le gouvernement, ils y exerceraient de fait une influence dominante. Les Athniens avaient sans doute l'intuition que dans une structure d'action collective la dtention, par certains acteurs, d'un savoir ou d'une comp55. E. S. Staveley, Greek and Roman Voting, op. cit., p. 55.
50
51
tence que les autres ne possdent pas constitue par ellemme une source de pouvoir et qu'elle confre ceux qui sont comptents un avantage sur ceux qui ne le sont pas, quelle que soit par ailleurs la dfinition formelle de leurs pouvoirs respectifs. Un Conseil ou des magistrats professionnels auraient eu barre sur l'Assemble, la prsence d'experts dans les tribunaux aurait rduit le poids des autres dicastes. Les historiens affirment souvent que la dsignation par le sort avait pour principal objectif de rduire le pouvoir des magistrats56. Mais cette proposition est ambigu et ne s'applique, de toute faon, qu' l'un des usages du tirage au sort, la slection des magistrats proprement dits. En ralit, la dsignation par le sort n'affectait pas la dfinition formelle des fonctions ou des pouvoirs. Les pouvoirs formels des magistrats taient certes limits, mais cela tenait d'abord ce que ceux-ci taient soumis la surveillance constante de l'Assemble et des tribunaux. La slection par le sort garantissait donc, plus prcisment, que les individus exerant les fonctions de magistrat ne disposaient pas du pouvoir supplmentaire que confre une comptence particulire. Il est clair, d'un autre ct, que la dsignation par le sort des dicastes ne visait pas rduire le pouvoir formel des tribunaux : leurs attributions leur confraient un pouvoir explicitement conu comme suprme. Et c'est pourquoi il est si important de prendre en considration les tribunaux dans une analyse du tirage au sort Athnes. Dans le cas des tribunaux, la dsignation de tous les juges par le sort et la complte absence de professionnels visait garantir que dans le jugement des procs la voix des experts ne l'emporterait pas sur celle des simples citoyens. Les dmocrates athniens percevaient, en dernire analyse, un antagonisme entre la dmocratie et le professionnalisme 57. La dmocratie consistait accorder le pouvoir 56.C'est le cas de E. S. Staveley, Greek and Roman Voting, loc. cit., mais aussi de M. H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demosthenes, op. cit., pp. 84, 235-237 [trad. fr., p. 112, 274-275]. 57.M. H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demosthenes, op. cit., p. 308 [trad. fr., pp. 351-352].
suprme aux simples particuliers, aux citoyens ordinaires, ceux que les Athniens appelaient hoi idiotai. Les magistrats invoquaient souvent leur absence de comptence professionnelle pour se faire pardonner leurs erreurs, lors de la reddition des comptes 58. Une telle stratgie rhtorique supposait videmment que l'auditoire ait considr comme normale et lgitime l'accession de citoyens ordinaires aux magistratures. Pour capter la bienveillance du public, mme un orateur et un leader politique comme Dmosthne se prsentait parfois, surtout au dbut de sa carrire, comme un simple particulier, l'un d'entre vous, pris dans la multitude (idiotes kai polln humn heis)59. Le mythe que Platon met dans la bouche de Protagoras exprime sans doute un des lments les plus importants de la pense dmocratique. Platon, sans doute, n'avait aucune sympathie pour la dmocratie et il considrait Protagoras comme un adversaire dont les thses devaient tre rfutes. Il prouvait cependant, semble-t-il, un certain respect pour le sophiste ami de Pricls. Et surtout, les propos qu'il prte Protagoras s'ajustent trop bien la pratique athnienne pour n'avoir t qu'une caricature destine rendre la rfutation plus aise. Dans le dialogue, Socrate s'tonne que l'Assemble se comporte trs diffremment quand il s'agit d'difices ou de navires construire et quand il s'agit de dlibrer sur le gouvernement de la cit (pri ton tes poles dioiksen). Dans le premier cas, l'Assemble appelle des architectes ou des constructeurs de navires, et si quelqu'un qui n'est pas considr comme un technicien se mle de donner son avis, la foule se moque de lui et fait du tapage. En revanche, lorsqu'il s'agit des affaires gnrales de la cit, on voit se lever indiffremment pour prendre la parole architectes, forgerons, corroyeurs, ngociants et marins, riches et pauvres, gens bien ns et gens du commun, et personne ne leur jette 58.M. H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demosthenes, op. cit., p. 308 [trad. fr., p. 352]. 59.Dmosthne, Prologues, XII. Dans certaines ditions ce Prologue porte parfois le numro XIII.
52
53
leur incomptence la figure 60. Protagoras rpond alors par un mythe qui justifie la pratique des Athniens. Zeus, raconte-t-il, a accord la vertu politique en partage tout homme, car si elle tait rserve certains, comme le sont les comptences techniques, les cits ne pourraient pas subsister, elles seraient dchires par les conflits, leurs membres se disperseraient, et la race humaine prirait6l. Le mythe de Protagoras constitue une dfense du princie de l'isgoria : en matire de gouvernement, n'importe qui, le premier venu, est suffisamment qualifi pour que son avis mrite du moins d'tre cout. Le tirage au sort tait en outre li au principe d'galit, mais ce lien est plus difficile interprter. Les historiens d'aujourd'hui sont en dsaccord ce sujet. Certains, comme Moses Finley, voient dans la pratique du tirage au sort une traduction de l'galit chre aux dmocrates athniens 62. D'autres, comme Hansen, prtendent que c'taient surtout les auteurs hostiles la dmocratie, comme Platon, Aristote ou Isocrate, qui tablissaient un lien entre le sort et l'ide dmocratique d'galit, non pas les dmocrates eux-mmes. Hansen fait valoir, en outre, que la conception de l'galit prte aux dmocrates par ces auteurs ne correspondait pas la ralit de la dmocratie athnienne telle qu'elle fonctionnait effectivement63. Le raisonnement de Hansen sur ce point est difficile suivre et, conceptuellement, assez fragile. Hansen utilise, pour tayer sa position, la distinction contemporaine entre deux conceptions de l'galit : l'galit des rsultats qui veut que les individus obtiennent des parts gales de toutes choses et l'galit des chances (equality of opportunity) qui exige que les individus soient gaux sur la ligne de dpart et que la distribution finale soit seulement dtermine par les 60.Platon, Protagoras, 319 d. 61.Platon, Protagoras, 322 c 1 - 323 a 4. 62.M. Finley, The freedom of the citizen
talents de chacun 64. Hansen montre, d'autre part, que la conception de l'galit rellement dfendue par les dmocrates athniens n'tait pas l'galit des rsultats. Ceux-ci ne prtendaient pas, quoi qu'en ait dit Aristote, que tous devaient obtenir des parts gales de toutes choses. Or le tirage au sort ne relevait pas de l'galit des chances, puisqu'il ne distribuait pas le pouvoir en fonction des talents. Hansen en dduit qu'il ne pouvait se justifier qu'au nom de l'galit des rsultats. Comme ce n'tait pas l la conception de l'galit soutenue par les dmocrates, le raisonnement aboutit la conclusion que les dmocrates ne dfendaient pas le tirage au sort au nom de leur vision de l'galit. Ce raisonnement prsuppose, toutefois, que la distinction entre l'galit des rsultats et l'galit des chances, telles qu'elles sont aujourd'hui entendues, puise les conceptions possibles de l'galit. Le talent ne jouait assurment aucun rle dans la distribution par le sort, mais il ne s'ensuit pas que le tirage au sort n'ait pu relever que de l'galit des rsultats. L'emploi du sort pouvait reflter une conception de l'galit qui ne ft ni l'galit des rsultats, ni l'galit des chances en son sens moderne. En fait, comme Hansen le reconnat lui-mme, le caractre galitaire du tirage au sort n'est pas seulement soulign dans des textes critiques ou rservs l'gard de la dmocratie. Il apparat aussi chez Hrodote, dans le dbat sur les constitutions (qui, sans doute, ne concerne pas prcisment Athnes), et surtout chez Dmosthne qu'on ne peut souponner d'avoir t ni hostile la dmocratie, ni tranger la culture politique athnienne 65. Il semble donc bien que le tirage au sort tait considr 64.M. H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demosthenes, op. cit., p. 81 [trad. fr., pp. 109-110]. 65.Dans le dbat sur les constitutions, Otans, qui plaide en faveur de la dmocratie, relie la dsignation par le sort l'galit politique (le terme employ ici est isonomie) [Hrodote, Enqute, III, 80, 26]. Dans un des plaidoyers civils, Dmosthne, de son ct, parle de l'obtention d'une charge par tirage au sort comme d'une chose commune tous de manire gale (koinou kai isou) [Dmosthne, Contre Boeotos I, XXXIX, 11].
in the Greek world , Talanta, Proceedings ofthe DutchArchaeological and Historical Society, vol. VII, 1975, pp. 9, 13. 63.M. H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demosthenes, op. cit., p. 81-85 [trad. fr., pp. 109-113].
54
55
comme une procdure particulirement galitaire, le problme est de savoir quelle version de la notion complexe d'galit il tait rattach. La culture grecque distinguait deux types d'galit : l'galit arithmtique, d'une part, qui se trouvait ralise lorsque les membres d'un ensemble recevaient tous des parts gales de la chose distribue (biens, honneurs ou pouvoirs) et, d'autre part, l'galit gomtrique ou proportionnelle que l'on obtenait en attribuant aux individus des parts dont les valeurs prsentaient le mme rapport que les individus, ceux-ci tant valus ou estims d'un point de vue quelconque. Soit, par exemple, deux individus, A et B, et deux parts d'un bien quelconque attribues l'un et l'autre, a et b. Il y avait, disait-on, galit arithmtique si a tait gal b, et galit gomtrique si le rapport des valeurs entre les individus tait gal au rapport des valeurs entre les parts (A/B = a/b). Platon relie le tirage au sort et la conception arithmtique de l'galit dans un passage des Lois qui mrite d'tre not, parce que le tirage au sort n'y est pas purement et simplement rejet. La position de Platon vis--vis de la dmocratie ne se rduit pas aux attaques virulentes formules dans la Rpublique. Le rgime qu'il propose dans les Lois cherche combiner monarchie et dmocratie, ou plus exactement trouver un moyen terme entre les deux formes de gouvernement 66. De multiples analyses et commentaires ont cherch rendre compte de cette variation dans la pense politique de Platon. Ce n'est pas ici le lieu d'entrer dans ces dbats interprtatifs. Que les Lois refltent une volution chronologique de la rflexion platonicienne, ou que le dialogue vise un objectif diffrent de celui de la Rpublique, le fait est que, dans l'uvre la plus tardive, Platon ne se borne pas
66. Voir, par exemple, le passage des Lois o l'tranger d'Athnes , porte-parole de l'auteur, justifie le mode de dsignation qu'il propose pour les membres du Conseil (Boul) : Un tel rgime d'lections semble tenir le milieu entre la monarchie et la dmocratie, et c'est toujours entre ces deux formes que la constitution doit se tenir. {Lois, VI, 756 e 8-9.)
critiquer la dmocratie6?. Sans montrer aucun enthousiasme pour ce rgime, il concde qu'il est sans doute prudent de faire une certaine place aux conceptions et aux institutions dmocratiques. Cela apparat en particulier dans ses propos sur le tirage au sort. L'tranger d'Athnes distingue d'abord deux types d'galit, l'galit selon la mesure, le poids et le nombre et l'galit qui consiste donner chacun en proportion de sa nature . La premire, note-t-il, est aisment ralise dans les distributions par le sort, la seconde, plus divine et la seule vraie, requiert le secours de Zeus 68. Le fondateur de la cit doit viser d'abord la justice vritable, prise en son sens strict, c'est--dire l'galit proportionnelle. Pourtant, ajoute l'tranger, l'ensemble d'une cit doit fatalement prendre aussi parfois ces expressions dans un sens dtourn, si elle veut viter les sditions en quelqu'une de ses parties : n'oublions pas que l'quit (to epieikes) et l'indulgence sont toujours des entorses la parfaite exactitude aux dpens de la stricte justice; aussi doit-on recourir l'galit du sort pour viter le mcontentement populaire (duskolias ton polln heneka), en invoquant, cette fois encore, la divinit et la bonne fortune afin qu'elles dirigent le sort du ct le plus juste69. Moins hostile la dmocratie que Platon, Aristote associe, lui aussi, le tirage au sort la conception arithmtique ou numrique de l'galit 70. Il donne de surcrot, dans sa thorie de la justice, une laboration philosophique plus dtaille de la distinction entre galit arithmtique et galit gomtrique ou proportionnelle. Aristote considre que la vraie dfinition de la justice (sa dfinition la plus universelle) est l'galit gomtrique, l'galit arithmtique n'tant qu'une de ses versions particulires lorsque les individus sont estims absolument gaux ou gaux tous gards. Si en effet on 67.Pour une interprtation de la place des Lois dans l'ensemble la pense politique de Platon, voir par exemple Glenn R. Morrow, Plato's Cre-tan City, Historical Interprtation ofthe Laws , Princeton University Press, Princeton, 1960, en particulier chapitre V, pp. 153-240. 68.Platon, Lois, VI, 757 b. 69.Platon, Lois, VI, 757 d-e. 70.Aristote, Politique, VI, 2, 1317 b 18 - 1318 a 10.
56
57
considre que A et B sont absolument gaux (c'est--dire que le rapport A/B = 1), l'application de la justice proportionnelle aboutit une distribution o a/b = 1 et, ainsi, l'galit arithmtique a = b71. Les dmocrates, affirme Aris-tote, pensent que, comme les citoyens sont gaux sur un point (tous les citoyens sont de naissance libre), ils sont gaux tous gards. Aussi la conception dmocratique de la justice se ramne-t-elle, selon Aristote, l'galit arithmtique : les dmocrates, considrant les citoyens comme absolument gaux (ou gaux tous les points de vue), dfinissent la justice comme le fait que tous possdent une part arithmtiquement gale (to ison ekhein apantas kat'arith-mon 72J. Quoique cette dfinition constitue une version particulire du concept universel et vrai de la justice, Aristote la juge nanmoins fautive. L'erreur des dmocrates, dit-il, est d'tendre indment la porte d'une galit relle : les dmocrates ont raison de tenir les citoyens pour gaux un certain point de vue, mais ils ont tort d'en dduire que les citoyens sont gaux tous gards 73. Isocrate, de son ct, tablit un lien entre le tirage au sort et l'galit arithmtique, pour rejeter aussitt cette conception de l'galit sur la base d'un argument assez rudimentaire : l'galit arithmtique, fait-il valoir, attribue la
71.Aristote, Politique, III, 9, 1287a 7-25; voir aussi thique Nicomaque, 1131 a 24-28. On se reportera galement l'admirable analyse de la thorie aristotlicienne de la justice propose par C Castoriadis dans son essai Valeur, galit, justice, politique : de Marx Aristote et d'Aristote nous , in C. Castoriadis, Les Carrefours du labyrinthe, Paris, Le Seuil, 1978, pp. 249-316. 72.Aristote, Politique, VI, 2, 1318 a 5. 73.Aristote, Politique, III, 9, 1280 a 7-25. Les oligarques et les aristocrates commettent, selon Aristote, une erreur symtrique : estimant avec raison que les citoyens sont ingaux sur un point (en richesse ou en vertu), ils en dduisent que les membres de la cit sont ingaux tous gards (et doivent donc recevoir des parts ingales). La conclusion qui semble suivre de ce raisonnement est que, pour Aristote, les citoyens sont gaux certains gards, ingaux d'autres, et qu'il faut donc faire droit leur galit comme leur ingalit. Cette position justifie la prfrence d'Aristote pour la constitution mixte qui mle des traits dmocratiques et des traits oligarchiques ou aristocratiques.
mme chose aux bons et aux mchants. L'galit gomtrique seule constitue ses yeux la vraie justice 74. Le problme est de savoir si l'association du sort l'galit arithmtique se justifiait ou si elle ne constituait qu'un moyen de disqualifier le tirage au sort, en affirmant qu'il relevait d'une conception infrieure de l'galit et de la justice. La question se pose en particulier dans le cas du passage des Lois, parce que Platon y concde qu'une place doit tre faite l'institution chre aux dmocrates, et surtout dans le cas d'Aristote dont le propos n'tait pas seulement d'tablir et de dfendre la vraie conception de la justice, mais aussi d'analyser et d'expliquer les diffrentes conceptions de la justice refltes par les institutions existantes ici ou l. Il est vrai qu'en un sens et prise la lettre, la formule une part arithmtiquement gale pour tous (to ison ekhein apantas kat*arithmon) ne s'appliquait qu'imparfaitement au tirage au sort employ par la dmocratie athnienne. Mais il suffit d'inflchir lgrement cette formule ou de la prciser pour comprendre qu'Aristote
ait pu y voir une caractrisation raisonnablement adquate de la pratique athnienne. Il faut tout d'abord rappeler un point dj mentionn, mais dont l'importance prend maintenant un plus grand relief : on ne tirait au sort que parmi les noms des volontaires, il fallait tre candidat ou se prsenter le matin la porte du tribunal pour avoir son nom introduit dans les machines tirer au sort. Le sort n'oprait donc pas exactement une distribution entre tous les citoyens sans exception, mais seulement entre ceux qui dsiraient exercer une charge. Or si l'on considre le tirage au sort dans son lien avec le volontariat, un point capital apparat : la combinaison des deux pratiques refltait en fait la mme conception de l'galit que l'isgoria (l'gale facult de prendre la parole au sein de l'Assemble ou de faire une proposition), la valeur centrale de la culture politique dmocratique. Dans un cas comme dans l'autre, il s'agissait d'assurer n'importe qui le souhaitant, au premier venant , la possibilit de jouer un rle politique.
74. Isocrate, Aropagitique, VII, 20-23.
58
59
La caractrisation aristotlicienne de l'galit dmocratique tait donc en un sens incomplte dans la mesure o elle omettait l'lment du volontariat. La diffrence, cependant, n'tait pas immense entre le principe de l'galit arithmtique pour tous et celui de l'galit arithmtique pour tous ceux qui souhaitaient exercer une fonction politique. Mais en outre, l'expression d'Aristote qui est en gnral traduite par les termes une part gale tait en grec un adjectif neutre substantiv (to ison), c'est--dire quelque chose d'gal . On peut donc faire valoir qu'il n'tait pas illgitime d'entendre par ce quelque chose la facult d'exercer le pouvoir et, en ce cas, la dimension du volontariat se trouvait incluse dans la formule aristotlicienne : il tait exact de dire que le tirage au sort distribuait galement tous la facult d'exercer le pouvoir s'ils le
dsiraient. La notion de parts arithmtiquement gales applique au tirage au sort appelle cependant une autre prcision. En effet, lorsqu'on tirait au sort les magistrats, les conseillers ou les jurs, tous ceux qui se prsentaient n'obtenaient pas la mme part de pouvoir. La rotation (de fait dans le cas de jurs, de droit dans celui des magistrats et des conseillers) assurait, certes, qu'un jour ou l'autre ceux qui taient volontaires exerceraient la fonction laquelle ils taient candidats, mais le tirage au sort pris en lui-mme, indpendamment de la rotation, n'accordait chaque fois les charges qu' quelques-uns et non pas tous ceux qui, par leur candidature, avaient manifest la volont de les obtenir. Il y avait, cet gard, une diffrence entre le tirage au sort et l'isgoria. Tout citoyen pouvait s'adresser l'Assemble et lui soumettre une proposition s'il le voulait. La parole et
l'initiative taient ainsi effectivement distribues parts gales entre tous ceux qui les voulaient. Ce n'tait pas le cas pour les magistratures ou les fonctions de jur, puisque, l, seuls certains accdaient la fonction qu'ils dsiraient. Ce qui tait distribu de faon gale par le sort n'tait donc pas exactement le pouvoir, mais la probabilit, au sens mathmatique, d'accder au pouvoir. Les Athniens, sans doute, ne connaissaient pas le concept
mathmatique de probabilit. Celui-ci ne fut invent qu'au xvne sicle. On situe en gnral son origine dans la correspondance entre Pascal et Fermt. L'ide que le hasard puisse obir la ncessit mathmatique et que les vnements alatoires puissent faire l'objet de calcul tait trangre la pense grecque 7\ Il n'est peut-tre pas impossible, cependant, que la rflexion sur l'usage politique du sort ait conduit une intuition approchant la notion de chances mathmatiquement gales, malgr l'absence d'instruments permettant de la conceptualiser. Il tait vrai, en tout cas, que le sort avait pour effet de distribuer quelque chose d'gal selon le nombre {to ison kt'arithmon), mme si la nature exacte de ce qui tait ainsi gal selon le nombre ne pouvait pas tre rigoureusement thorise. Comme l'tat des mathmatiques ne permettait pas de distinguer nettement, l'intrieur de l'galit selon le nombre, l'galit des parts effectivement
attribues et l'gale probabilit d'obtenir un objet dsir, Platon et Aristote se trouvaient amens confondre l'galit du sort et l'galit des parts rellement distribues. En ce sens, mais en ce sens seulement, leur caractrisation du sort tait fautive. L'galit ralise par le sort n'tait assurment pas l'galit des chances entendue en son sens actuel, puisqu'elle ne distribuait pas les postes en fonction des talents et des efforts. Elle n'tait pas, non plus, identique ce que nous appelons galit des rsultats, car elle n'attribuait pas tous des parts gales du bien dsir. Cette double diffrence ne prouve cependant pas que le
sort ait t tranger au principe d'galit, car celui-ci peut aussi prendre une troisime forme, oublie dans la thorie contemporaine de la justice : l'gale probabilit d'obtenir un bien. Il est plus difficile, en revanche, d'expliquer pourquoi Aristote considrait l'lection comme une traduction de l'galit gomtrique ou proportionnelle et, par l, comme une expression de la conception aristocratique ou oligar75. Voir, entre autres, S. Sambursky, On the possible and the probable in Ancient Greece , in Osiris, Commentationes de scientiarum et eruditionis rationeque, vol. XII, Bruges, 1965, pp. 35-48.
60
61
chique de l'galit. On peut sans doute faire valoir que, dans une procdure lective, tous les candidats n'ont pas des chances gales d'accder aux charges, parce que leur lection dpend de leurs mrites aux yeux de leurs concitoyens et que tous ne possdent pas au mme degr les qualits prises par les autres. Une analogie apparat entre l'lection et la conception aristocratique de la justice qui veut que les biens, les honneurs ou les pouvoirs soient attribus chacun en fonction de sa valeur plus ou moins grande, estime d'un certain point de vue. De plus, la pratique athnienne de l'lection montrait, comme on l'a not, que les magistratures lectives revenaient de fait le plus souvent des citoyens appartement aux catgories suprieures de la socit athnienne. On pouvait donc avoir l'intuition qu'une certaine affinit liait l'lection et l'oligarchie ou l'aristocratie. La formule d'Aristote exprimait cette intuition. Mais d'un autre ct, dans un systme lectif o les citoyens sont libres d'lire qui ils veulent (ce qui tait le cas Athnes), il n'y a pas de dfinition objective, fixe et universellement reconnue de ce qui constitue la valeur ou le mrite politiques. Chaque citoyen dtermine comme il l'entend quelles caractristiques lui
semblent qualifier un candidat plus qu'un autre pour l'exercice d'une magistrature. La probabilit d'accder une magistrature dpend sans doute de la popularit, mais, la diffrence des critres en gnral invoqus par les oligarques ou les aristocrates (la richesse ou la vertu), la popularit n'existe pas indpendamment du regard d'autrui. C'est une qualit que seule confre la libre dcision de tous les autres. On ne voit donc pas ce qui empcherait le premier venu d'tre ou de devenir plus populaire que les autres candidats, si le peuple en dcide ainsi. Du coup, on ne voit pas non plus pourquoi, dans un systme o l'lection est libre, tous les citoyens n'ont pas des chances gales d'accder cette popularit suprieure. Pour tablir vraiment que l'lection constituait une procdure aristocratique, il aurait fallu dmontrer que, lorsque le peuple lit, des critres objectifs et prexistants limitent son choix et qu'il ne peut pas en fait, mme si l'lection est libre, accor-
der ses faveurs n'importe qui. Aristote n'a pas fourni cette dmonstration ni expliqu pourquoi les magistrats lus se recrutaient le plus souvent, Athnes, dans les catgories sociales suprieures. Sa formule sur le caractre aristocratique ou oligarchique de l'lection a ainsi conserv le statut d'une intuition plausible, mais nigmatique et inexplique. Deux conclusions principales se dgagent de ce qui prcde. Dans la dmocratie dite directe, le peuple assembl n'exerait pas tous les pouvoirs. La dmocratie athnienne attribuait des pouvoirs considrables, parfois suprieurs ceux de l'Assemble, des instances plus restreintes. Mais les organes composs d'un nombre limit de citoyens taient, pour l'essentiel, dsigns par le sort. Que les gouvernements reprsentatifs n'aient jamais attribu par le sort aucun pouvoir politique montre que la diffrence entre les systmes reprsentatifs et la dmocratie dite directe tient au mode de slection des organes gouvernants plutt qu'au nombre limit de leurs membres. Ce qui dfinit la reprsentation,
ce n'est pas qu'un petit nombre d'individus gouvernent la place du peuple, mais qu'ils soient dsigns par lection exclusivement. D'autre part, le tirage au sort n'tait pas, contrairement ce que l'on affirme parfois, aujourd'hui encore, une institution priphrique de la dmocratie athnienne. Il traduisait au contraire plusieurs valeurs dmocratiques fondamentales. Il s'ajustait sans difficult l'impratif de la rotation des charges. Il refltait la profonde mfiance des dmocrates l'gard du professionnalisme politique. Et surtout, il assurait un effet analogue celui de l'isgoria, le droit gal de prendre la parole, un des principes suprmes de la dmocratie. Uisgoria attribuait tous ceux qui le souhaitaient une part gale du pouvoir exerc par le peuple assembl. Le tirage au sort garantissait n'importe qui le souhaitant, au premier venu, l'gale probabilit d'accder aux fonctions exerces par un nombre plus restreint de citoyens. Les dmocrates avaient l'intuition que, pour des raisons obscures, l'lection n'assurait pas, quant elle, une semblable galit.
II Le
triomphe de l'lection
Contrairement ce que l'on croit souvent aujourd'hui, l'usage politique du tirage au sort n'tait pas une singularit de la dmocratie athnienne. Avant l'tablissement du gouvernement reprsentatif, la plupart des rgimes qui avaient consacr une certaine participation des citoyens au pouvoir, plutt que de le rserver un monarque hrditaire - les rpubliques -, avaient fait un usage politique du tirage au sort dans des proportions et sous des formes diverses. Le sort jouait un rle, il est vrai limit, dans les comices du peuple romain. Les rpubliques italiennes du Moyen ge et de la Renaissance slectionnaient souvent leurs magistrats par tirage au sort. Florence, la cit de Machiavel, le foyer intellectuel de l'humanisme civique et du renouveau rpublicain, le tirage au sort des magistrats tait une institution centrale du rgime rpublicain. Venise, enfin, la Srnissime Rpublique dont la longvit fascinait les observateurs, pratiqua une certaine forme de tirage au sort jusqu' sa chute, en 1797 ]. Quand mme les nouveaux gouvernements reprsentatifs se proclamaient des rpubliques (comme aux tats-Unis ds le dbut de la rvolution, ou en France partir de 1792), ils innovaient donc par rapport la tradition rpublicaine en n'accordant aucune place au sort. Or cette tradition rpublicaine tait vivante dans la
1. Venise, rappelons-le, lut son premier doge en 697.
64
LE TRIOMPHE DE L'LECTION
65
culture politique des xvne et xvuie sicles. Elle faisait tout le moins l'objet de dbats 2. La rpublique de Venise ne s'tait pas effondre. On savait donc, lorsque le gouvernement reprsentatif fut invent, que le tirage au sort avait t pratiqu ailleurs qu' Athnes et l'tait encore. Les thoriciens rflchissaient sur les expriences rpublicaines existantes ou passes. Harrington, fervent admirateur de Venise et lecteur assidu de Machiavel, cherchait dans la tradition rpublicaine des modles qui pussent guider de futurs gouvernements libres. Montesquieu concluait, lui, que les rpubliques taient les gouvernements du pass et que l'avenir appartenait plutt aux monarchies ou des rgimes proches du modle anglais. Mais il tait fascin par Rome et ne formulait cette conclusion qu'avec une sorte de nostalgie et aprs une tude minutieuse des rgimes rpublicains. Rousseau, enfin, aimait rappeler qu'il tait n citoyen d'une rpublique et, en dpit de ses dmls avec les autorits de Genve, il conservait un attachement et un intrt bien informs pour les institutions de sa cit natale. Il connaissait, aussi, Venise pour y avoir sjourn en qualit de secrtaire de l'ambassadeur de France. Et surtout, il s'enthousiasmait pour Rome et proclamait que les rgimes rpublicains taient en dfinitive les seuls lgitimes 3. Familiers de la tradition rpublicaine, ces auteurs ne voyaient pas dans le tirage au sort une tranget dont l'explication devait tre cherche dans les traits singuliers de la culture grecque, mais une institution que l'on pouvait dcrire et analyser de manire gnrale, dans d'autres cultures et d'autres rgimes. Le sort constituait pour eux une 2.Dans un ouvrage, maintenant devenu classique, John Pocock a tabli les liens entre la tradition rpublicaine ressuscite lors de la Renaissance italienne et les dbats politiques anglais et amricains des xvn e et XVIIIc sicles. Voir J. G. A. Pocock, The Machiavellian Moment, Princeton, Princeton University Press, 1975. 3.Rousseau fut secrtaire de l'ambassadeur de France Venise, le comte de Montaigu, de septembre 1743 aot 1744. Il rdigea en cette qualit une srie de notes diplomatiques, les Dpches de Venise . Voir J.-J. Rousseau, uvres compltes, vol. III, Paris, Gallimard, 1964, pp. 10451234.
des modalits connues et prouves de dvolution non hrditaire du pouvoir, au mme titre que l'lection, et ils comparaient les caractres et les effets des deux institutions. Les modles rpublicains avaient en gnral combin les deux procdures ou hsit entre elles. L'lection prdominait Rome comme Venise. La rpublique vnitienne tait mme considre, aux xvne et XVIIIe sicles, comme l'archtype de la rpublique lective. Les rpublicains florentins avaient un moment balanc entre le sort et l'lection, et Florence avait alors t le thtre d'un dbat sur les mrites respectifs des deux modes de dsignation. En rapprochant et en comparant les deux pratiques, Harrington, Montesquieu et Rousseau s'inscrivaient donc dans la continuit de la tradition rpublicaine. Leurs rflexions sur le tirage au sort et l'lection sont aujourd'hui traites comme des curiosits marginales et les commentateurs contemporains n'y portent gure attention. Mais rien, sinon la projection irrflchie de notre propre culture sur le pass, n'autorise penser que Harrington, Montesquieu ou Rousseau aient eux-mmes considr comme priphriques leurs observations sur le tirage au sort et l'lection. Et surtout, la prsence de ces considrations chez des auteurs dont le rayonnement ne fait aucun doute atteste que le contraste entre les deux modes de dsignation avait encore un certain relief dans la culture des xvne et XVIIIe sicles. Des propositions de caractre gnral sur les proprits de l'une et l'autre procdure taient avances par les autorits intellectuelles de la priode. Les lites cultives qui tablirent le gouvernement reprsentatif en avaient assurment connaissance. Cela jette sans doute quelque lumire sur les croyances et les objectifs qui les animaient lorsqu'il fut dcid que la reprsentation politique moderne serait exclusivement fonde sur l'lection.
66
67
. D A L E
R
S L '
vaste influence sur la pense politique romaine ellemme. L'ouvrage de Polybe eut un grand succs Rome. Les Romains se reconnurent dans le tableau que l'observateur grec donnait de leurs institutions. Les uvres politiques majeures de Cicron, le De
4. Polybe, Histoires, VI, ch. 10, 1-14 et ch. 11-18.
Republica, le De Legibus et le De Oratore, portent la marque de la conceptualisation avance par Polybe 5 . L'empreinte de Pobybe marqua aussi la reprsentation du rgime romain dans la tradition rpublicaine, en particulier parmi les crivains politiques de la Renaissance italienne. Il est trs remarquable, par exemple, que Machiavel reprenne presque mot pour mot l'interprtation polybienne de la stabilit de Rome dans les Discours sur la Premire Dcade de TiteLive, l'uvre qui contribua tant ranimer l'intrt pour la rpublique romaine6. Pour Machiavel comme pour Polybe, le succs de la plus illustre des rpubliques tenait largement au fait qu'elle tait un
rgi me mix te. La noti on de gou ver nem ent mix te est aujo urd' hui larg eme nt oub lie. Elle a cep end ant jou un gra nd rle dan s la for mat ion de la pen se
poli tiqu e occi dent ale. C'es t cont re elle que Bod in et Hob bes ont lab or la tho rie mo der ne de la sou vera inet indi visi ble 7. En tout cas, il n'es t
a s L e
uel les censeurs assignaient chaque citoyen sa place dans cette hirarchie. Des considrations d'ordre physique (pour des raisons militaires), moral et social intervenaient aussi dans le census, mais la richesse jouait un rle primordial. Cette hirarchie censitaire dterminait les degrs de la participation au pouvoir. D'une part, en effet, mme si
les citoyens les plus pauvres 5.Voir C. Nicolet, Le Mtier de citoyen dans la Rome antique, Paris, Gallimard, 1978, pp. 282-288. 6.Discours sur la Premire Dcade de Tite-Live, Livre I, ch. 2, in Machiavel, uvres compltes, Paris, Gallimard, 1952, pp. 383-386. 7.Sur l'histoire de la notion de constitution mixte, l'ouvrage de rfrence est dsormais W. Nippel, Mischverfassungstheori e und Verfassungsrealitt inAntike und fruher Neuzeit, Stuttgart, Klett-Cotta, 1980.
68
69
avaient le droit de vote, leur voix ne pesait pas du mme poids que celle des riches au sein des assembles du peuple cause du systme de vote par groupe. Les units dont les voix taient comptes dans le rsultat final n'taient pas directement les individus, mais les groupes dont ceux-ci taient membres. Le vote de chaque groupe rsultait videmment de la rpartition des voix individuelles en son sein, mais chaque unit collective de vote pesait d'un poids gal pour la dcision, elle n'avait qu'une voix, quelle que ft sa taille. Les units dont les voix faisaient le rsultat taient les centuries (subdivisions militaires et fiscales) dans le cas des comices centuriates 8 et les tribus (subdivisions territoriales) dans le cas des comices tributes. L'avantage des classes possdantes tait particulirement net dans les comices centuriates, car les centuries des classes infrieures comptaient un nombre de citoyens plus grand que celles des classes suprieures. (Les comices tributes, en revanche, avaient un caractre plus populaire.) D'autre part, les magistratures taient de droit rserves aux catgories suprieures de l'ordre censitaire. Il fallait appartenir l'ordre des chevaliers pour exercer quelque magistrature que ce soit (sauf peut-tre le tribunat de la plbe) et, comme les snateurs devaient tre d'anciens magistrats, le Snat aussi tait rserv l'ordre questre. La plupart des magistratures taient lectives ( l'exception de la dictature). Aucune n'tait attribue par le sort. L'assemble du peuple par tribus (les comices tributes) lisait les magistrats infrieurs et les tribuns de la plbe. Le peuple dsignait galement les magistrats suprieurs (consuls, prteurs, censeurs) dans son assemble par centuries (les comices centuriates). On peut donc dire, pour schmatiser l'extrme un systme complexe qui de surcrot a volu au cours de la priode rpublicaine, qu' Rome le
8. Chaque centurie tait considre comme apportant une gale contribution la vie de la cit : chacune devait fournir le mme nombre d'hommes pour la leve, une mme fraction de l'impt et avait une voix aux comices. Voir C. Nicolet, Rome et la conqute du monde mditerranen, 264-27 av. J.-C, tome I, Les structures de l'Italie romaine, Paris P.U.F., 1979, p. 342.
peuple lisait ses magistrats, mais n'exerait pas les magistratures. Comme le census tait rgulirement rvis, la mobilit sociale et politique tait possible entre les gnrations. Les descendants d'un citoyen appartenant aux catgories censitaires infrieures pouvaient accder aux magistratures si leur richesse et leur statut s'taient levs. Mais chaque moment du temps ceux qui se trouvaient au bas de l'ordre censitaire n'avaient que le pouvoir de choisir entre des candidats appartenant aux classes suprieures. Le peuple ne se bornait pas lire les magistrats, il votait aussi les lois et jugeait certains procs. La plupart des lois taient votes par les comices tributes dans lesquels les historiens voient aujourd'hui l'organe essentiel du pouvoir populaire. Il faut noter, cependant, que l'initiative appartenait exclusivement aux magistrats. Une assemble du peuple romain ne pouvait tre mise en mouvement que par un magistrat responsable de l'acte. C'est toujours un magistrat qui convoquait l'assemble et formulait la question qui lui tait pose. Toute dcision du peuple, crit Claude Nicolet, est une rponse9. Le rgime romain comportait ainsi un lment de dmocratie directe, mais l'initiative n'appartenait pas au premier venu . Quoique les magistrats fussent dsigns par lection exclusivement, le sort intervenait nanmoins dans les assembles du peuple. Quel caractre et quelle signification l'usage du sort pouvait-il revtir dans un rgime censitaire et largement oligarchique? Le sort servait dterminer qui voterait en premier, ou quel vote serait dpouill d'abord, dans les comices centuriates et les comices tributes 10. Dans les comices centuriates, on tirait au sort la centurie qui voterait
9. C. Nicolet, Le Mtier de citoyen dans la Rome antique, op. cit., p. 345. 10. Sur l'organisation et la procdure des comices du peuple romain en gnral, voir : L. Ross Taylor, Roman VotingAssemblies from the Hannibalic War to the Dictatorship of Caesar, The University of Michigan Press, Ann Harbor, 1966; E. S. Staveley, Greek and Roman Voting, Cornell University Press, Ithaca, 1972; C. Nicolet, Le Mtier de citoyen dans la Rome antique, op. cit. ; C. Nicolet, Rome et la conqute du monde mditerranen, 264-27 av. J.-C, op. cit..
70
71
la premire. Cette centurie tait connue sous le nom de centurie prrogative . C'est sur la signification et les effets du tirage au sort de la centurie prrogative que l'histoire fournit le plus d'informations. Les comices centuriates comptaient 193 centuries rparties en cinq classes censitaires. Les classes possdantes y disposaient d'un poids dominant par suite de deux facteurs. D'une part, la premire classe, forme des 18 centuries de chevaliers et des 80 centuries de fantassins de la premire classe, avait elle seule la majorit des voix (98 sur 193). D'autre part, comme on l'a vu, les centuries n'taient pas de taille gale; le nombre des citoyens tait moindre dans celles du haut de la hirarchie censitaire que dans celles du bas. Les centuries votaient dans l'ordre de la hirarchie censitaire et le dpouillement se faisait au fur et mesure. On arrtait le scrutin sitt qu'une majorit avait t obtenue. Si donc les centuries des classes suprieures votaient dans le mme sens, la majorit tait atteinte et le scrutin clos avant mme que les classes censitaires infrieures aient t appeles. Celles-ci ne jouaient un rle dans la dcision qu'en cas de dsaccord et de dispersion des voix dans les catgories les plus leves. Les couches populaires avaient ainsi, peut-on dire, un pouvoir d'arbitrage en cas de conflit et de division au sein de l'lite possdante. Ce systme incitait videmment les classes suprieures maintenir une certaine cohsion politique. A la fin du me sicle ou au dbut du IIe sicle av. J.-C., les comices centuriates connurent une importante rforme. Le nombre des centuries de fantassins de la premire classe passa de 80 70, de sorte que, le nombre des centuries de chevaliers restant fix 18, il fallait dsormais les voix de 8 centuries de la seconde classe censitaire pour atteindre la majorit. D'un autre ct, c'est cette priode que fut instaur le tirage au sort de la centurie prrogative. Avant la rforme, les 18 centuries de chevaliers votaient les premires; peut-tre taient-elles nommes, toutes ensemble, primo vocatae, les premires appeles. Aprs la rforme, une seule centurie tait appele voter en premier (d'o son nom de centurie prrogative). On la tirait au sort parmi les centu-
ries de fantassins de la premire classe. Le rsultat de son vote tait immdiatement annonc, avant que les autres centuries ne commencent voter, toujours selon l'ordre de la hirarchie censitaire (les centuries questres votant en premier puis les centuries de fantassins de la premire classe, etc.). Le tirage au sort de la centurie prrogative faisait apparatre le rsultat de son vote comme un prsage (omen), et une indication des dieux. Ce vote inaugural tait considr non pas seulement comme un signe annonant ou prfigurant objectivement le rsultat final, mais aussi comme une injonction que la religion prescrivait de suivre M. La dcision de la centurie prrogative exerait ainsi un effet d'entranement sur les votes suivants. Les historiens contemporains s'accordent voir dans la centurie prrogative et sa slection par le sort une institution qui favorisait l'unit et l'accord au sein des comices. Certains soulignent plutt qu'elle contribuait maintenir la cohsion politique des centuries places en haut de la hirarchie censitaire 12. D'autres mettent en avant son effet unificateur sur l'ensemble des comices 13. Compte tenu de l'ordre dans lequel se droulait le scrutin et du nombre de voix respectif des diffrentes classes censitaires, on peut penser que 11.Ce point est soulign avec insistance par C. Meier dans son tude intitule Praerogativa Centuria Paulys Realencyclopdie der classischen Altertumwissenschafts, [couramment appele Encyclopdie Pauly, Wissowa], Supplementband VIII, Stuttgart, 1956, pp. 568-598 (sur ce point prcis, voir pp. 595-596). La valeur religieuse du vote de la centurie prrogative est, semble-t-il, fermement atteste dans les sources et reconnue par tous les historiens contemporains. Voir, par exemple, L. Ross Taylor, Roman Voting Assemblies, op. cit., pp. 70-74; C. Nicolet, Le Mtier de citoyen dans la Rome antique, op. cit., pp. 348, 355. 12.Ainsi, par exemple, C. Meier, Praerogativa Centuria, art. cit., pp. 583-584, ou E. S. Staveley, Greek and Roman Voting, op. cit., p. 155. 13.Ainsi, par exemple, C. Nicolet. Celui-ci mentionne que l'institution de la centurie prrogative tait l'objet d'interprtations lgrement diffrentes chez les auteurs romains eux-mmes. Ces interprtations s'accordent, toutefois, sur le fait que le vote inaugural de la centurie prrogative facilitait l'agrgation des voix au sein des comices. Voir C. Nicolet, Le Mtier de citoyen dans la Rome antique, op. cit., p. 355.
72
73 l ' d e
diffrente. Si les centuries des classes suprieures avaient suivi l'indication des dieux manifeste par le vote de la centurie prrogative, comme il arrivait le plus souvent, les units du bas de la hirarchie censitaire ne votaient pas, mais le fait que le rsultat final apparaisse ainsi comme la consquence d'un phnomne neutre et d'un signe venant de l'au-del devait faciliter son acceptation par ceux qui n'avaient pas particip au scrutin. Le sort intervenait aussi dans les comices tributes, mme si son fonctionnement est ici moins bien connu. Dans les 14.Cf. C. Meier,
Praerogativa Centuria , art. cit., p. 584. 15.L'effet unificateur de la neutralit du sort est soulign, en particulier, par E. S. Staveley, Greek and Roman Voting, op. cit., p. 155.
comices tributes, le sort tait utilis de faon diffrente selon que ceux-ci prenaient des dcisions lgislative et judiciaire (le vote des lois et le jugement de certains procs) ou qu'ils exeraient leurs fonctions lectorales (l'lection des magistrats infrieurs). Dans les assembles lgislatives et judiciaires des comices tributes, les tribus votaient Tune aprs l'autre, il fallait donc dterminer quelle tribu voterait la premire, les autres votant ensuite selon un ordre fixe (ordo tribuum) qui n'est, semble-t-il, pas bien connu, mais dont on sait qu'il n'tait pas hirarchique. Le sort dterminait donc, en fait, en quel point de l'ordo tribuum commencerait le scrutin. La tribu votant en premier tait identifie par un terme particulier (principium) et
const ituait en quel que sorte un qui vale nt de la cent urie prro gativ e des comi ces cent uriat es I6. Le rsul tat du vote de chaq ue tribu tait anno nc peu aprs qu'el le avait fini de voter , et
alors mm e que le scrut in conti nuait pour les autre s. On arrt ait le scrut in, sitt qu'u ne prop ositi on de loi ou un juge ment avaie nt t appr ouv s ou rejet s par une majo rit des tribu
s L o
1
la Rome antique, op.
cit., pp. 383-384.
74
75 d u A i
L
p a
politique. L'exercice des fonctions publiques revtait une immense valeur aux yeux des citoyens. Ceux-ci briguaient sans relche les honneurs et les bnfices d'une magistrature, et les conflits entre factions tournaient principalement 17.Sur les communes italiennes en gnral, voir D. Waley, The Italian City Republics, 1969, 3e d., Londres, 1988. 18.D. Waley, The Italian City Republics, op. cit., p. 37.
autour de l'attribution des charges. Ce dsir d'accder aux magistratures doit assurment tre interprt comme l'expression de l'humanisme civique qui voyait dans la participation politique une des formes les plus hautes de la vertu ou de l'excellence humaines. La culture des cits italiennes donnait chair et vie la conception aristotlicienne de l'homme comme un animal politique I9. Il faut aussi noter, cependant, que la passion d'accder aux magistratures alimentait les conflits entre factions. L'histoire des rpubliques italiennes peut aussi tre lue comme la dure exprience des difficults engendres par la soif dvorante des fonctions publiques. C'est pour surmonter les effets destructeurs des factions que la
plup art des com mun es se donn rent , au dbu t du xinc sicl e, un pode st, c'estdire un uniq ue magi strat exc utif, plus prci sme nt inves ti du pouv oir judic iaire et de la char ge du main tien
de l'ordr e publi c. Un chro niqu eur gno is notai t ainsi en 1190 : Les disc orde s civil es, les intri gues remp lies de hain es et les divis ions ont surgi dans la cit caus e de l'env
U n
2 2 0
76
77 p o q u
en comptition lors des lections22... Dans le mme passage, Bruni critique cependant l'utilisation du tirage au sort au motif que, lorsque les citoyens sont obligs de s'affronter dans une lection, ils mettent ouvertement en jeu leur rputation . Ils sont du coup incits bien se conduire dans la vie sociale pour gagner l'estime de leurs concitoyens. Naturellement, note Bruni pour le dplorer, cette incitation disparat lorsque les candidats aux fonctions publiques sont dsigns par le sort. Mais cette condamnation finale du sort fait d'autant plus ressortir le mrite principal que Bruni lui reconnat.
22. Leonardo Bruni, Historiarum florentini populi libri XII [14151421], cit dans J. Najemy, Corporatism and Consensus in Florentine Electoral Politics 1280-1400,
Chapel Hill, 1982, pp. 313-314.
La rech erch e de mca nism es exter nes et neutr es pour attrib uer les fonct ions publi ques appa rat com me un lm ent const ant de la pens e rpu blica ine italie nne. On en trouv e un autre
exe mple , plus tardi f, dans le Disc orso di Logr ogno de Fran cesc o Guic ciard ini (151 2). Rfl chis sant sur le gouv erne ment de Flore nce, Guic ciard ini prop ose d'au gme nter le
o r
popolare [1512] (ce texte est appel habituellement le Discorso di Logrogno ), in F. Guicciardini,
Dialogo e discorsi del Regimento di Firenze, a cura di R. Palmarocchi, Bari, Laterza, 1931, pp. 224-225.
78
79 s o
F
o
2
L O n
, New York, 1960; G. Brucker, Florentine Politics and Society 13421378, Princeton, 1962; N. Rubinstein, Florentine constitutionalism and Mdicis ascendency in the fifteenth century , in N. Rubinstein (d.), Florentine Studies, Politics and Society in Renaissance Florence, Evanston, 1968; G. Brucker, The Civic World of Renaissance : Florence, Princeton. 1977; J. Najemy, Corporatism and Consensus in Florentine Electoral Politics 12801400, op. cit.
1530, puis s'effondra dfinitivement pour faire place une forme de gouvernement hrditaire, le duch de Toscane, aux mains des Mdicis. Pour simplifier l'analyse, on considre ici les institutions ayant fonctionn de 1494 1512, puis de 1527 1530 comme formant un bloc que Ton appellera le second systme rpublicain 25. Dans le premier comme dans le second systme rpublicain, la slection des magistrats comportait d'abord un scrutin d'approbation (squittinio). Les noms de ceux qui obtenaient un nombre de voix favorables suprieur un seuil fix taient mis dans des sacs (borsellini) dont on tirait ensuite au hasard les noms de ceux qui accderaient aux magistratures (en particulier, les neuf
magis trats de la Signo ria, les Douz e Buon i Huo mini et les seize Gonf alonie rs, magis trats des diffr ents quarti ers de Flore nce). Le scruti n d'app robati on tait secret . Seuls taien t soumi s au squitt inio
des noms dj choisi s par un comit de prsl ectio n dont les mem bres taien t appel s les nomi nator i. C'est dans les moda lits de la prs lectio n et celles du scruti n d'app robati on que les instit ution
s D '
o n
deux mois, les fonctions des autres magistrats duraient un peu plus longtemps. On retrouvait ainsi dans la rpublique florentine la combinaison du tirage au sort et de la rotation qui caractrisait la dmocratie athnienne. Au xive sicle, l'accs aux magistratures tait pour partie contrl
par l'aristocratie (les Ottimati), les grandes familles marchandes et les dirigeants des corporations majeures. Des
25. La meilleure source d'information concernant ce second systme rpublicain est Donato Giannotti, Discorso intorno alla forma dlia repubblica di Firenze [ 1549], in Giannotti, Opre Politiche e Letterarie, 2 vol., Firenze, Le Monnier, 1850, vol. 1, pp. 17-29.
80
81
citoyens n'appartenant pas cette aristocratie (des commerants ou artisans de rang moyen, par exemple) pouvaient accder au groupe duquel taient tirs les magistrats (l'ensemble des noms introduits dans les borsellini), mais la condition d'avoir t pralablement proposs par les lites de la richesse et de la naissance. L'aristocratie dominait, en effet, le comit de prslection (les nominatori) qui choisissait les noms soumis au scrutin d'approbation26. En revanche, l'instance qui approuvait ou rejetait, lors du squittinio, les noms proposs tait plus ouverte. Elle comptait environ cent membres (nomms arrotti) lus par des citoyens eux-mmes tirs au sort21. Les noms qui taient finalement mis dans les sacs l'issue du squitinio avaient ainsi t doublement approuvs, par l'aristocratie et par un cercle plus large. Ce systme complexe tait considr, la fin du Xve sicle, comme une garantie d'impartialit dans la slection des magistrats et comme une protection contre les fac26.La composition du comit de prslection au xivc sicle est analyse en dtail par J. Najemy, Corporatism and Consensus in Florentine Electoral Politics, op. cit., p. 122. Au xive sicle, les nominatori pouvaient choisir les noms soumis au squittinio sans restriction parmi tous les citoyens de Florence, c'est--dire parmi les hommes majeurs payant des impts (eux seuls tant considrs comme des cittadini au sens plein, les autres n'tant que des habitants de Florence ). La population totale de Florence oscillait, au cours du xiv c sicle, entre 50 000 et 90 000 personnes (y compris les femmes et les enfants), cf. J. Najemy, Corporatism and Consensus in Florentine Electoral Politics, op. cit., p. 177. Dans les annes 1350, environ 3 500 noms taient soumis au squittinio. En 1382, le nombre des noms prsents au scrutin d'approbation s'levait 5 350, et en 1433, un an avant la premire prise de pouvoir par les Mdicis, il atteignait 6 354 {cf. J. Najemy, Corporatism and Consensus in Florentine Electoral Politics, op. cit., pp. 177, 273, 275). 27.On tirait au sort 12 consuls des 12 guildes majeures et 55 citoyens dont les noms avaient t approuvs lors de scrutins antrieurs pour diffrentes charges (le priorat, des Douze Buoni Huomini, les Gonfalonniers); ces 67 personnes dsignes par le sort lisaient ensuite les cent lecteurs (arrotti) qui votaient lors du scrutin d'approbation. Sur la composition de l'instance qui se prononait par squittinio, au xive sicle, voir J. Najemy, Corporatism and Consensus in Florentine Electoral Politics op. cit., p. 122.
tions. Sa complexit mme le soustrayait, semblait-il, aux manipulations des individus et des clans : nul ne pouvait matriser toutes les tapes du processus, ni en orienter son gr le rsultat28. L'intervention du tirage au sort, mcanisme neutre et non matrisable, dans la dernire tape contribuait largement crer ce sentiment d'impartialit. Florence ne diffrait pas, sur ce point, des autres rpubliques italiennes. L'exprience florentine, cependant, rvle aussi une autre dimension du tirage au sort. La procdure avait t introduite Florence pour la premire fois en 1291, mais cette premire exprience s'tait avre de courte dure. La combinaison du scrutin d'approbation et du sort, qui devint l'une des pierres angulaires du rpublicanisme florentin, fut en fait tablie par les ordonnances de 1328. Le prambule des nouvelles ordonnances dcrivait ainsi l'objectif de la rforme (y compris donc l'emploi du tirage au sort) : Ceux des citoyens de Florence que les bons citoyens respectueux des lois s'accorderont considrer comme des hommes de valeur et des hommes capables, compte tenu de leur vie et de leurs murs, pourront quitablement s'lever et accder aux honneurs [des charges publiques]29. Les Florentins ne souhaitaient pas plus que les Athniens tre gouverns par des citoyens incomptents ou indignes. Le squittinio servait les liminer (bien entendu, il se prtait aussi une utilisation partisane). Florence, c'tait donc le jugement d'autrui, et non pas l'estimation personnelle de ses propres capacits compte tenu des sanctions possibles, qui tait cens assurer l'limination des incapables. Mais entre tous ceux qui taient jugs dignes et capables d'exercer une charge (ceux qui obtenaient plus de voix positives que le seuil fix, lors du scrutin d'approbation), le sort tait suppos oprer une distribution plus quitable. C'est pourquoi les ordonnances de 1328 furent prsentes comme garantissant plus d'galit dans 28.J. Najemy, Corporatism and Consensus in Florentine Electoral politics, op. cit., pp. 211-212. 29.Cit in J. Najemy, Corporatism and Consensus in Florentine Electoral Politics, op. cit., p. 102. C'est moi qui souligne.
82
83 l 'T o d u L ' 3 3 1 3 2
Najemy, Corporatism and Consensus in Florentine Electoral Politics, op. cit., pp. 257-259. 33.La rforme de 1494 dcida que : 1 seraient dsormais membres du Grand Conseil tous ceux dont les noms avaient t approuvs par squittinio pour les magistratures executives les plus prestigieuses (Signoria, Douze Buoni Huomini, Seize Gonfaloniers), ou dont les pres ou grandspres avaient t approuvs par squittinio pour ces mmes magis-
moins conserve, mais l'aristocratie en perdit le contrle : les nominatori furent dsormais tirs au sort parmi les membres du Grand Conseil34. La grande question, cependant, tait le choix d'une procdure pour le vote du Grand Conseil. Conserverait-on la combinaison de squittinio et de tirage au sort qui avait fonctionn pendant le premier rgime rpublicain (tous les noms obtenant plus d'un nombre fixe de voix tant mis dans les sacs d'o l'on tirerait au sort), ou adopterait-on un nouveau systme, sans tirage au sort, par lequel les magistratures seraient attribues ceux qui avaient obtenu le plus de voix favorables (le pi fave) lors du vote35? Le second systme, on le voit, constituait une lection. Un dbat s'ouvrit ainsi sur les mrites compars de l'lection et du tirage au sort.
La rvol ution de 1494 et le renve rseme nt des Mdi cis s'taie nt faits grce une allian ce entre une partie des Ouimati et les Popo lani (les classe s infri eures, comp renan t les artisa ns, les petits com mera nts et
les bouti quiers ). Le probl me centra l, duran t les derni res anne s du xve sicle , tait de savoir lequel de ces deux group es aurait la haute main sur le nouve au rgim e rpub licain . Les acteur s euxmme s croya ient
r s
sity Press, 1965, p. 20). 34.Voir Donato Giannotti, Discorso intorno alla forma dlia repub-blica di Firenze , in Opre Politiche e
Letterarie, op. cit., p. 20. 35.On votait au moyen de fves noires et blanches, ce qui explique l'expression : le pi fave .
84
85
trois articles d'un intrt exceptionnel, Nicolai Rubinstein a reconstitu en dtail les fluctuations et les hsitations des acteurs politiques sur ce point36. On peut approximativement diviser cet pisode capital de l'histoire constitutionnelle florentine en trois moments. Dans un premier temps (9 novembre-2 dcembre 1494), la dcision fut prise de restaurer les institutions du premier systme rpublicain. On dcida donc, aprs une courte priode transitoire, de retourner la slection par le sort. Les Ottimai croyaient alors, semble-t-il, que la combinaison du squitinio et du tirage au sort restaurerait l'influence prdominante qu'ils avaient de fait exerce au xiv c sicle. Leur prfrence pour le sort rsultait peut-tre aussi de leur attachement aux procdures traditionnelles. Les Otimati craignaient, enfin, que les lections ne ramnent au pouvoir les clients des Mdicis. Dans un second temps (9 dcembre22-23 dcembre 1494), en rponse l'insatisfaction des Popolani vis--vis de la premire rforme, des mesures furent prises en direction d'un rgime plus populaire. Cette deuxime priode vit l'apoge de l'influence de Savonarole et s'acheva sur la rforme radicale des 22-23 dcembre qui institua le Grand Conseil. Mais la rforme des 22-23 dcembre comportait aussi un autre lment : elle substituait les lections au sort pour la dsignation des magistrats. Savonarole semble avoir jou un rle crucial dans cette seconde dcision : il tait clairement favorable l'lection. La procdure lective tait ses yeux partie intgrante d'une constitution populaire ou dmocratique 37. Il semble donc qu' ce point le mouvement populaire ait cru que les lections fonctionneraient en sa faveur. Simultanment toutefois, les Ottimati changrent leur position. Ils acceptrent la mthode lective dans la croyance que leurs relations, leur prestige et leurs talents leur permettraient de l'emporter dans la comptition lecto36.N. Rubinstein, I primi anni del Consiglio Maggiore di Firenze (1494-1499) , ArchivioStoricoItaliano, art. cit.; N. Rubinstein, Politics and constitution in Florence at the end of the fifteenth century , art. cit. 37.N. Rubinstein, Politics and constitution in Florence at the end of fifteenth century, art. cit., p. 178.
raie. Un observateur, favorable aux Ottimati, affirmait mme que le nouveau systme (l'lection plutt que le tirage au sort) n'avait d'autre but que de rendre l'tat l'aristocratie 38. Ainsi, en dcembre 1494, une incertitude subsistait encore sur les effets probables de l'lection compars ceux du tirage au sort. C'est cette ambigut qui permit la rforme : chaque camp croyait qu'elle jouerait en sa faveur. L'exprience sembla d'abord donner raison au mouvement populaire. Dans la ferveur populaire pour le Grand Conseil, des hommes nouveaux (gente nuova) et des partisans du mouvement populaire furent ports des postes importants lors des premires lections. Aprs un certain temps, cependant, la situation se modifia. La nouveaut se dissipa peu peu, crit N. Rubinstein, le prestige et l'influence des Ottimati reprirent leur force. [...] Ainsi voyons-nous une fois de plus une proportion considrable des plus hautes charges revenir aux familles qui en avaient dj une longue exprience, sous les Medicis et avant eux 39. Il y eut ce point un revirement du mouvement populaire. Celui-ci en vint penser que le tirage au sort lui tait plus favorable. Les Ottimati de leur ct, voyant qu'ils russissaient se faire lire, affichaient une prfrence de plus en plus nette pour l'lection. Finalement, lors d'une troisime priode (1495-1497), sous la pression du mouvement populaire, l'lection fut progressivement abandonne au profit du sort. Les revirements de la fin de la deuxime priode (les lections de 1494-1495) furent, l'vidence, dterminants. Cet pisode dcisif semble avoir stabilis dfinitivement l'ensemble des croyances concernant les effets respectifs des lections et du tirage au sort. L'lection se trouva ensuite systmatiquement associe au governo stretto (le gouvernement troit ou aristocratique), et le tirage au sort, au governo largo (le gouvernement ouvert ou populaire). Ces 38.Sur ce point, voir N. Rubinstein, I primi anni del Consiglio Maggiore di Firenze (1494-1499) , Archivio Storico Italiano, 1954, 404, art. cit., p. 324, et Politics and constitution in Florence at the end of the fifteenth century, art. cit., p. 179. 39.N. Rubinstein, Politics and constitution in Florence at the end of the fifteenth century, art. cit., p. 179.
86
87
croyances devaient trouver leur expression la plus brillante et la plus clbre dans les crits de Guicciardini. Guicciardini, membre d'une des grandes familles Ottimati et l'un des plus influents dfenseurs du rpublicanisme aristocratique, rdigea deux discours sur les mrites respectifs des lections et du tirage au sort40. Le premier discours expose les arguments en faveur de l'lection (le systme des pi fave), tandis que le second dfend la combinaison du scrutin d'approbation (le squittinio) et du sort. Quoique Guicciardini, suivant les rgles d'un genre rhtorique tabli, se fasse tour tour le dfenseur de l'une et l'autre procdure, plusieurs signes, discrets mais sans ambigut, montrent que ses prfrences vont l'lection. Le dfenseur de la mthode lective soutient que, lorsqu'on tablit une rpublique, il faut viser deux buts : Le but premier et principal [est] de constituer [les rpubliques] de telle manire que tous les citoyens soient gaux devant la loi; l-dessus, il ne faut pas faire de distinction entre le riche et le pauvre, entre le puissant et le faible, et il faut faire en sorte que chacun soit assur que sa personne, ses biens, sa condition ne pourront subir de dommages. L'autre but viser dans l'institution d'une rpublique est que les fonctions publiques soient aussi ouvertes que possible tout un chacun, de telle sorte que le plus grand nombre possible de citoyens y participent41 . L'galit devant la loi et l'accs gal aux fonctions publiques constituaient en fait les deux valeurs centrales du rpublicanisme florentin. Le discours de Guicciardini formule donc un thme commun de la pense rpublicaine. Un sicle plus tt, dans l'Oraison funbre de Nanni Strozzi , Bruni avait dj dfini l'galit rpublicaine dans les termes suivants : C'est l, donc, la vraie libert, cette galit d'une rpublique : ne pas avoir craindre la violence ni l'agression de qui que ce soit, jouir de l'galit des 40. Del Guicciardini, 175-185. 41. Del Guicciardini, 175-176.
modo di eleggere gli uffici nel Consiglio Grande , in F. Dialogo e discorsi del Reggimento di Firenze, op. cit., pp. modo di eleggere gli uffici nel Consiglio Grande , in F. Dialogo e discorsi del Reggimento di Firenze, op. cit., pp.
citoyens devant la loi et de l'galit dans l'accs aux fonctions publiques42. Mais ici Guicciardini hirarchise les deux objectifs. Tandis que le premier (l'galit devant la loi) doit tre ralis sans restrictions, poursuit Guicciardini, le second (l'accs gal aux fonctions) ne doit tre recherch que dans certaines limites, car le destin de la cit ne doit pas tre laiss entre les mains de citoyens mdiocrement dignes et comptents. C'est ici que l'lection rvle sa supriorit sur le sort. L'lection assure que les magistrats sont aussi choisis [scelti] que possible43 . Elle a galement pour vertu d'empcher quiconque de se poser en Grand [si fare grande] . Dans un systme lectif, l'minence est confre par autrui, non par soi-mme. Et en mme temps, les lecteurs savent distinguer les vrais Grands de ceux qui prennent seulement de grands airs44. Contre un tel systme, concde Guicciardini, la seule objection qu'on puisse faire valoir serait que le nombre de ceux qui obtiennent les magistratures se rtrcit [gli uffici vanno stretti] . Mais la rponse cette objection tient en une question : si le peuple prfre confiner les offices dans des cercles choisis, qui la faute? Et si l'on insiste en faisant observer qu'avec un systme lectif quelques citoyens mritants peuvent rester exclus des fonctions publiques, alors que le peuple rlit constamment les mmes individus, une autre rponse peut tre donne : Ce n'est pas aux particuliers juger des mrites, mais au peuple, qui a un meilleur jugement que n'importe qui, car il est prince et il est sans passion. [...] Il [le peuple] connat mieux chacun de nous que nous ne nous connaissons nousmmes et il n'a pas d'autre but que de rtribuer ceux qui le 42.Leonardo Bruni, Oraison funbre de Nanni Strozzi [1428], cit par H. Baron, The Crisis of the Early Italian Renaissance, Princeton, p. 419 (le texte latin est reproduit par Baron p. 556). 43.Le qualificatif italien scelti a, comme le terme franais choisi , le double sens d'lu et de distingu. Guicciardini joue videmment ici sur ce double sens. 44.Ici encore, Guicciardini utilise les multiples connotations de l'expression si fare grande. Ceux qui se font Grands sont la fois ceux qui s'auto-proclament Grands, mais aussi ceux qui jouent les Grands et affectent la grandeur.
88
89 m A i t h 4 4 6
systme de dsignation des magistrats extraordinairement complexe et subtil. Celui-ci devint clbre parmi les crivains politiques de l'Europe entire47. Harrington devait en recommander l'adoption pour sa rpublique idale, Oceana48. Le sort n'intervenait dans ce systme, peut-on dire schmatiquement, que pour slectionner les membres des comits qui proposaient des candidats au Grand Conseil (les nominatori). Ces comits taient dsigns selon une procdure tapes multiples, qui combinait tirage au sort et lection49. Le tirage au sort n'tait donc pas employ, comme Florence, pour slectionner les magistrats euxmmes. Les nominatori vnitiens proposaient plusieurs noms pour chaque charge
pourvoir. Les noms proposs taient ensuite immdiatement soumis au vote du Grand Conseil50. Pour chaque magistrature, c'tait le candidat qui avait obtenu le plus de voix qui tait 51. dsign Le systme tout entier reposait ainsi principalement sur l'lection, la fois parce que les candidats taient finalement lus par le Grand Conseil, mais aussi parce que les noms des candidats proposs taient ceux qui avaient recueilli le plus de voix au sein du comit de prslection. L'utilisation du tirage au sort pour former le comit de 47.Le systme de dsignation vnitien est dcrit dans son ensemble dans Giuseppe Maranini, La Costituzione di Venezia, op. cit., vol. II, pp. 106-124. 48.J. Harrington, The manner and use of the ballot , in The Politi-cal Works of James Harrington, d.
John Pococ k, Camb ridge, 1977, pp. 361367.
49 .La
combi naison du tirage au sort et de l'lecti on pour la dsign ation des nomin atori conce rnait uniqu ement l'lecti on du doge. Pour les autres magis trature s, le comit de nomin atori tait simpl ement dsign par le sort. Sur la
proc dure partic ulire de l'lecti on du doge, voir G. Maran ini, La Costit uzion e di Venezi a, op. cit., vol. I, pp. 187190.
( C
5 1
L a
50 .To
utefoi s, cette proc dure n'tait pas emplo ye pour toutes les magist rature s. Pour quelq uesunes des charge s les plus import antes, le Snat
Venezia, op. cit., vol. II,
p. 18.
90
91
nominatori rendait presque impossible l'influence des brigues sur le processus d'ensemble : les membres du Conseil ne pouvaient pas savoir l'avance qui serait appel proposer des candidats. Comme, de surcrot, on procdait au vote sitt les noms des candidats annoncs, il tait sans objet de faire campagne au sein du Conseil. La slection par tirage au sort du comit charg de proposer les candidats, l'immdiatet de la publication des noms et du vote avaient explicitement pour but d'empcher les candidats de faire campagne avec des discours qui auraient pu enflammer les factions 52. Un autre trait du systme, qui fascinait les observateurs, uvrait dans le mme sens : on votait au Grand Conseil au scrutin secret. Les Vnitiens prenaient un luxe inou de prcautions pour s'assurer que chacun jetait les boules de scrutin dans un secret absolu (les boules au moyen desquelles on votait taient mme enveloppes dans des linges, pour qu'on ne les entendt pas tomber dans l'urne). L encore, l'objectif tait d'entraver l'action de groupes organiss : en votant, chaque membre du Grand Conseil devait tre aussi isol que possible de la pression des groupes et des factions. Mme si le sort avait ainsi pour but essentiel de dissocier les lections des intrigues et des campagnes qui attisaient les divisions, certains (en particulier, Gasparo Contarini, le plus clbre thoricien de la constitution vnitienne) lui reconnaissaient aussi un aspect populaire parce qu'il donnait un rle un plus grand nombre 53. Mais cette dimension galitaire signifiait seulement que tous les membres du Grand Conseil avaient une chance gale de devenir importants , c'est--dire un gal accs au comit qui proposait des candidats, non pas aux magistratures ellesmmes 54. Il reste qu' Venise aussi, le tirage au sort tait associ la dimension populaire du gouvernement et la notion d'accs gal, 52.F. Lane, Venice, a Maritime Republic, op. cit., p. 110. C'est moi qui souligne. 53.G. Contarini, De Magistratibus et Republica Venetorum, Paris, 1543. 54.F. Lane, Venice, a Maritime Republic, op. cit., p. 259.
mme si celles-ci ne concernaient qu'une fonction limite et trs particulire. Il n'chappait pas aux observateurs les plus perspicaces, notamment Harrington et Rousseau, qu'en ralit les plus hautes magistratures restaient habituellement entre les mains de quelques familles minentes, dans un cercle beaucoup plus restreint que celui du Grand Conseil. Rousseau crivait ainsi, dans le chapitre du Contrat social consacr aux lections : Car c'est une erreur de prendre le gouvernement de Venise pour une vritable aristocratie. Si le peuple n'y a aucune part au gouvernement, la noblesse y est peuple ellemme. Une multitude de pauvres Barnabotes [les membres de la noblesse pauvre qui habitaient le quartier de SaintBarnabe] n'approcha jamais d'aucune magistrature, et n'a de sa noblesse que le vain titre d'Excellence et le droit d'assister au Grand Conseil55. Pour Rousseau, la noblesse vnitienne constituait l'quivalent de la bourgeoisie qui formait le Conseil Gnral de Genve, et Venise n'tait pas plus aristocratique que sa rpublique natale. L'une et l'autre taient, ses yeux, des gouvernements mixtes . Le Grand Conseil vnitien ne comprenait, sans doute, qu'une petite fraction de la population. On en tait membre par hrdit, et ses membres taient les descendants de ceux qui y avaient t admis lors de la rforme de 1297 (la Serrata ou clture du Conseil). Le Conseil comptait deux mille cinq cents membres au milieu du xvi e sicle. L'appartenance au Grand Conseil dfinissait ainsi la noblesse vnitienne, mais en mme temps, ces nobles seuls avaient des droits politiques. Seuls, ils constituaient le corps des citoyens. Ce n'tait pas le caractre hrditaire et ferm du Grand Conseil qui attirait le plus l'attention de Rousseau ou de Harrington, mais le fait que seule une petite fraction du corps des citoyens membres du Conseil avait de fait accs
55. Rousseau, Du contrat social (1762), livre IV, chap. 3, uvres compltes, vol. III, op. cit., p. 442. Pour les remarques de Harrington sur le mme sujet, The Prrogative of Popular Government [1658], in The Political Works of James Harrington, op. cit., p. 458.
92
93 a u D a u n E n
tait sans doute une des causes de l'tonnante stabilit de la rpublique. Alors que les autres rpubliques italiennes offraient le spectacle de rvoltes o une partie des lites s'alliait au mouvement populaire, la forte unit interne de la noblesse vnitienne lui permettait de maintenir efficacement l'cart les autres couches de la population et d'viter ainsi des troubles qui eussent min le statu quo.
56. J. Harrington, The Prrogative of Popuiar Governement , in The Political Works of James Harrington, op. cit., p. 486.
Mais il importe surtout de noter que Venise tait considre, juste titre, comme un modle de rpublique lective. Sa stabilit, ses victoires militaires passes sur les Turcs, sa richesse, l'clat exceptionnel de ses arts lui confraient, parmi les observateurs, un statut quasi mythique (il mito di Venezia)57. Ce succs se trouvait ainsi associ au systme lectif. Il n'est pas sans importance que deux rgimes lectifs, ceux de Rome et de Venise, aient reprsent, dans la culture des xvne et xvine sicles, les modles les plus clatants de russite rpublicaine. D'un autre ct, l'exprience de Florence et la pense rpublicaine florentine maintenaient vivante l'ancienne ide que le tirage au sort tait un mode de slection plus
gali taire que l'lec tion. Le corp s des citoy ens tait peu prs aussi restr eint Flor ence qu' Veni se, mais les rpu blica ins flore ntins avai ent rapp el qu' l'int rieur de ces limit es, le
sort distri buait l'acc s aux magi strat ures de fao n gal e. La thor ie politi que des xvne et XVII Ie sicl es tait enco re impr gn e de ces leo ns. 2. LA TH ORI E POL
I T D E A U
H A 5
94
95
pour devenir comptent ou pour se perfectionner dans ses fonctions, il n'avait pas l'autorit suffisante pour dtourner le peuple de ces turbulences constantes qui finirent par provoquer sa ruine 58 . La mme thse est rpte dans The Prrogative of Popular Government : le fait que le Snat (ou Conseil) tait choisi par tirage au sort privait Athnes du bienfait naturel et ncessaire d'une aristocratie 59 . Pour Harrington, il ne faisait aucun doute qu' la diffrence du sort, l'lection slectionnait des lites prexistantes. Quand les hommes sont laisss libres, arguait-il, ils reconnaissent spontanment les meilleurs d'entre eux. Vingt hommes, s'ils ne sont pas tous idiots - et peut-tre mme s'ils le sont -, ne peuvent se rassembler sans qu'il y ait entre eux une diffrence telle qu'un tiers environ sera plus sage, ou en tout cas moins stupide, que les autres. [...] Aprs quelque frquentation, si brve soit-elle, ceux-ci seront dcouverts et (comme les cerfs qui ont les bois les plus grands) ils conduiront le troupeau. Car, tandis que les six, discutant et argumentant entre eux, montrent l'minence de leurs talents, les quatorze autres dcouvrent des choses auxquelles ils n'avaient jamais pens ou sont clairs sur des vrits qui auparavant les avaient laisss perplexes60. Cette observation figure dans le passage des prliminaires d'Oceana o Harrington discute l'lection du Snat, mais elle est prsente comme une caractristique gnrale de la nature humaine. Il faut donc prsumer qu'aux yeux de Harrington, elle s'applique n'importe quel type d'lection. C'est pour permettre la libre reconnaissance de cette aristocratie naturelle que l'auteur d'Oceana prconise l'emploi de la procdure lective. Harrington rejetait donc l'usage du sort dans la nomination aux fonctions publiques. Son nom, cependant, est demeur associ l'loge de la rotation des charges. J. Pocock, en particulier, a soulign l'importance de l'ide de rotation dans la 58.J. Harrington, Oceana [1656], in The Political Works of James Harrington, op. cit., p. 184. 59.J. Harrington, The Prrogative of Popular Government , in The Political Works of James Harrington, op. cit., p. 477. 60.J. Harrington, Oceana , in The Political Works of James Harrington, op. cit., p. 172.
pense de Harrington et montr qu'elle refltait son attachement au principe central de l'humanisme civique : l'homme atteint l'panouissement de sa nature par la participation politique 61. Or le principe de la rotation tait traditionnellement associ la pratique du tirage au sort. Comment Harrington pouvait-il la fois prconiser l'lection et l'occupation des charges tour de rle, s'il est vrai, comme on le notait plus haut, que la libert d'lire est aussi celle de rlire et qu'un conflit potentiel oppose donc le principe lectif et le principe de rotation? Une lecture attentive des dispositions institutionnelles, ou ordres , d'Oceana s'impose ici62. Au niveau des paroisses (la plus petite subdivision politique dans le systme de Harrington), les anciens lisent chaque anne un cinquime d'entre eux, les personnes ainsi choisies sont dputs de la paroisse pour la dure d'un an partir de leur lection, et pas plus, et elles ne peuvent tre lues deux ans de suite63 . Chaque ancien est ainsi dput de la paroisse tous les cinq ans. Il y a donc ce niveau une rotation complte puisque tous les anciens sont dputs 61.Notamment, dans The Machiavellian Moment, op. cit., et l'avantpropos dtaill, Historical Introduction , qui prface son dition des uvres politiques de Harrington, The Political Works of James Harrington, op. cit., pp. 1-152. Pocock voit mme dans la rotation prconise par Harrington une institution qui transcende la distinction entre gouvernants et gouverns. Le corps entier des citoyens, crit-il, cavaliers comme fantassins [les deux classes censitaires que Harrington propose d'tablir], se dversait constamment dans le gouvernement. (...) Sans doute, si le peuple dans son ensemble pouvait tre inclus dans la rotation, le parlement mme se trouvait transcend et le peuple lisant librement tait lui-mme tous les gouvernements successifs; mme la Tribu Prrogative [l'assemble lue par la classe censitaire infrieure] serait renouvele si frquemment que toute distinction entre reprsentants et reprsents disparatrait (J. G. A. Pocock, Historical Introduction , The Political Works of James Harrington, op. cit., p. 69). 62.On notera que le terme ordres (orders) employ pour dsigner des institutions est propre l'idiome harringtonien. Ce nologisme est une des innombrables manifestations de la dette de Harrington vis--vis de Machiavel. L'auteur des Discours sur la Premire Dcade de Tite-Live utilisait le terme ordini pour dsigner les institutions. 63.J. Harrington, Oceana , Fifth Order , in The Political Works of James Harrington, op. cit., p. 215. C'est moi qui souligne.
96
97 t o n o
produit sur l'ensemble du peuple une rotation quinquennale, c'est-dire que tous les cinq ans chaque individu a l'occasion d'tre lecteur. Mais, bien que tout homme soit capable d'tre son tour lecteur, tous cependant ne sont pas capables d'tre lus des magistratures revtues du pouvoir souverain ou ayant pour fonction de gouverner la rpublique entire. Il ne serait donc pas sage d'exiger aussi que chacun exerce tour de rle ces hautes magistratures. Mais il suffit qu'elles soient exerces tour de rle par tous ceux qui en sont estims dignes par le
64. J. Harrington, Oceana , Twelfth Order , in The Political Works of James Harrington, op. cit., p. 227. C'est moi qui souligne.
jugement et la conscience de leur pays. C'est pourquoi il appartient la conscience des lecteurs (assembls comme il a t indiqu) de dterminer qui accdera une magistrature souveraine, ou qui sera lu, par l'assemble d'une tribu, au Snat ou la Tribu Prrogative 65 . Les institutions d'Oceana garantissent sans doute une certaine rotation au Snat et dans la Tribu Prrogative, puisque leurs membres ne peuvent pas accomplir deux mandats conscutifs. Mais cette rotation peut se limiter au cercle restreint de ceux que le jugement et la conscience des lecteurs ont trouvs dignes de telles charges. Dans un autre passage, Harrington note : Un membre du parlement d'Oceana peut avoir t magistrat six
ann es sur douz e, nono bstan t la nce ssit des inter rupti ons de sa charg e6. Le passa ge prc dem ment cit de la Prr ogati ve of Pop ular Gov ernm ent mont re mm e que Harri ngto n souh aite
expli cite ment qu'il en aille ainsi. La rotati on harri ngtonie nne est donc de deux types : une rotati on comp lte ou absol ue pour les lect eurs (cha que citoy en est lect eur tous les cinq ans),
e t 6 6 6
T h
Popular Government in The Political Works of James Harrington, op. cit., p. 493. 67.J. Harrington, The Prrogative of Popular Government in The Political Works of James Harrington, op.
cit., p. 494. C'est moi qui souligne. 68.On ne peut donc pas suivre Pocock lorsqu'il affirme que dans Oceana le peuple tout entier se dverse constamment dans le gouvernement.
98
99
M O
d M o 7 0
raine puissance {Esprit des Lois, Livre II, chap. 1, op. cit., vol. I, p. 14). 71.Montesquieu, Esprit des lois, Livre I, chap. 1, op. cit., vol. I, p. 7. 72.Montesquieu : Comme la division de ceux qui ont le droit de suffrage est, dans la rpublique, une loi fondamentale, la manire de le donner est une autre loi fondamentale. Esprit des lois, Livre II, chap. 2, op. cit., vol. I, p. 17.
dfectueux par luimme 73 . Mais on peut, ajoute-t-il, en corriger le dfaut le plus vident (h possible dsignation d'individus incomptents), et c'est quoi les plus grands lgislateurs se sont employs. Montesquieu analyse alors brivement l'usage du tirage au sort Athnes, et fait mrite Solon d'avoir entour le tirage au sort d'autres dispositions qui prvenaient ou attnuaient son effet indsirable. Mais pour corriger le sort, crit-il, il [Solon] rgla qu'on ne pourrait lire [c'est-dire, ici, tirer au sort] que dans le nombre de ceux qui se prsenteraient : que celui qui aurait t lu serait examin par des juges, et que chacun pourrait l'accuser d'en tre indigne : cela tenait en mme temps du sort et du choix. Quand on avait fini le temps de sa magistrature, il
fallai t essu yer un autre juge ment sur la mani re dont on s'tai t com port . Les gens sans capa cit devai ent avoir bien de la rpu gnan ce donn er leur nom pour tre tirs au sort74 . La persp
icacit histo rique de cette analy se est tonn ante. Alor s que, par la suite, bien des histo riens (en parti culie r Fuste l de Coul ange s) devai ent se dema nder si, Ath nes, les noms entre lesqu els
D e
eu, on ne doit point donner le suffrage par sort : on n'en aurait que les inconvnients. En effet, dans un gouvernement qui a dj tabli les distinctions les plus
affli73.Montesquieu,
Esprit des lois, livre II, chap. 2, op. cit., vol. I, p. 17. 74.Montesquieu, Esprit des lois, livre II, chap. 2, op. cit., vol. I, pp. 17-18.
100
101 g F a l e 7 7 6 7 7
peuple demandt celles qui pouvaient intresser son salut ou sa gloire78. Le peuple, crit encore Montesquieu, est admirable pour choisir ceux qui il doit confier quelque partie de son autorit. Il n'a se dterminer que par des choses qu'il ne peut ignorer, et des faits qui tombent sous les sens 79. Mais quels exemples illustrent cette proposition? - Ceux du soldat qui est lu gnral parce qu'il a connu des succs la guerre, du juge assidu et honnte que ses concitoyens portent la pr-ture, et du citoyen que sa magnificence ou ses richesses font, choisir comme dile. Ici encore, les exemples des qualits qui font lire mlent ce qui tient la pure valeur personnelle (le succs la guerre), ce qui relve la fois de la vertu et du statut social (le zle et l'honntet de ce notable qu'est le juge) et ce qui a peut-tre simplement t hrit (la fortune). Le peuple lit les meilleurs, mais l'minence qu'il slectionne n'est pas ncessairement le produit exclusif du talent et de l'effort
personnels. 78.Esprit des lois, livre II, chap. 2, op. cit., vol. I, p. 16. Ce texte doit tre rapproch du passage suivant des Discours sur la Premire Dcade de Tite-Live o Machiavel cite l'historien romain : Le peuple romain commenait se dgoter du nom de consul; il voulut ou que les plbiens pussent parvenir au consulat, ou que l'autorit de ces magistrats ft limite. La noblesse, pour ne pas avilir la majest consulaire en acquiesant Tune ou l'autre de ces demandes, prit un moyen terme, et consentit ce qu'il ft nomm quatre tribuns revtus de la puissance consulaire, choisir parmi les nobles, ou parmi les plbiens. Le peuple fut content de cet arrangement qui lui parut abattre le consulat, et qui le ferait participer cette magistrature. On vit alors quelque chose de bien remarquable. Au moment de crer les tribuns, le peuple, qui pouvait les choisir tous plbiens, les tira tous de l'ordre de la noblesse. Qorum comitiorum eventus docuit, alios animos in contentione libertatis et honoris, alios secundum deposita certamina in incorrupto judicio esse. [ Le rsultat de ces comices prouve que tout autres taient les esprits dans la chaleur de la comptition pour les honneurs et pour les liberts, tout autres quand il fallait, au sortir de la lutte, asseoir un jugement irrprochable (Tite-Live, IV, 6)] (Machiavel, Discours sur la Premire Dcade de Tite-Live, I, 47, in Machiavel, uvres compltes, Paris, Gallimard, Bibliothque de la Pliade, p. 481). 79.Esprit des lois, livre II, chap. 2, op. cit., vol. I, p. 15.
102
103
R O
p a
gale pour tous, et le choix ne dpendant d'aucune volont humaine, il n'y a point d'application particulire qui altre l'universalit de la loi80. Ce raisonnement d'apparence complexe ne devient comprhensible que si l'on aperoit la prmisse implicite sur laquelle il repose : l'attribution des magistratures ( l'lection des chefs ), que ce soit par le sort ou par l'lection, est
80. Rousseau, Du contrat social, livre IV, chap. 3, uvres compltes, vol. III, op. cit., p. 442.
une mesure particulire. La distribution des charges concerne des individus nommment identifis et non pas tous les citoyens. Ds lors, elle ne peut tre un acte du peuple en tant que souverain. L'un des principes capitaux du Contrat social est en effet que le souverain ne peut agir que par des lois, c'est--dire des rgles gnrales affectant galement tous les citoyens. Les mesures particulires sont du domaine du gouvernement. Par consquent, si le peuple dsigne les magistrats, il ne peut le faire qu'en sa qualit de gouvernement ( l'lection des chefs est une fonction du gouvernement, et non de la souverainet81 ). Deux problmes surgissent cependant ici. Tout d'abord, la dmocratie se dfinit prcisment, selon Rousseau, par le fait
que le peupl e y est la fois le souve rain (com me dans tout rgim e lgiti me) et le gouv erne ment : dans la dmo cratie le peupl e fait les lois et les excu te. Rous seau supp ose en outre que mm
e lorsq ue le peupl e exerc e de mani re collec tive le pouv oir excu tif, il faut assig ner les diffr entes magis tratur es diffr ents citoy ens. Com pte tenu de la dfini tion de la dmo cratie , il pourr ait sembl
c o
chap. 3, vol. III, op. cit., p. 442. 82.Rousseau, Du
contrat social, livre III, chap. 4, vol. III, op. cit., p. 404.
104
105 t u d
fois : d'abord pour adopter la loi instituant l'lection et rglant ses modalits, puis, en tant que gouvernement, pour lire les individus particuliers auxquels il veut confier les magistratures. On pourrait dire, pour illustrer le raisonnement de Rousseau, que dans ce cas la dcision du peuple-souverain risque d'tre contamine par la perspective de la dcision du peuplegouvernement : les citoyens pourraient, par exemple, adopter une loi lectorale dans le but de rendre plus ou moins probable l'lection de certains individus. D'un autre ct, supposer mme que le peuple, dans une dmocratie, parvienne ne pas laisser affecter les dcisions
83. Rousseau, Du contrat social, livre IV, chap. 3, vol. III, op. cit., p. 442.
qu'il prend en tant que souverain par les vues particulires qu'il doit adopter pour gouverner, il reste que, lorsqu'il choisit les magistrats, des considrations particulires de personne interviennent dans son choix. Quand les membres du gouvernement (ici tous les citoyens) se rpartissent entre eux les charges gouvernementales, ils attribuent chacune un individu nommment connu plutt qu' un autre ( un particulier plutt qu' un autre). Mme si cette distribution des magistratures est effectue en vertu d'une loi gnrale, impartiale et gale pour tous, des dcisions singulires et des questions de personne interviennent invitablement entre la loi et l'assignation de chaque fonction
tel ou tel indi vidu , cra nt ainsi le risq ue de l'inj ustic e et de l'in galit 84. Le sort prs ente, cet gar d, un seco nd mri te : il est une rgl e de rpa rtitio n gn rale, imp
artia le et gal e qui ne requ iert aucu ne dci sion supp lme ntair e pour tre appl iqu e des cas parti culie rs. Si la distr ibuti on est opr e par le sort, elle ne laiss e plac e aucu
n e A i
d e
proprit fondamentale qui fait du sort la mthode de slection approprie la dmocratie est qu'il dsigne les magistrats sans l'intervention d'aucune volont particulire. De plus, ajoute Rousseau, la condition des
84. Rousseau croit ncessaire d'ajouter que
dans une vraie dmocratie, l'exercice d'une magistrature est essentiellement considr comme une charge onreuse et que, par consquent, la justice politique consiste rpartir des cots, non pas des bnfices. Cette ide n'est cependant pas indispensable la logique de son argument. Le risque de l'injustice dans l'application particulire de la rgle de rpartition des charges existerait mme si les magistratures taient considres comme des bnfices.
106
107 c i L ' D a
la distinction des deux pou85.Rousseau, Du contrat social, livre IV, chap. 3, vol. III, op. cit., p. 443. 86.Rousseau, Du contrat social, livre IV, chap. 3, vol. III, op. cit., p. 442. 87.Rousseau, Du contrat social, livre III, chap. 5, vol. III, op. cit., p. 405 (note de Rousseau). C'est moi qui souligne.
voirs [le souverain et le gouvernement], elle [l'aristocratie] a celui du choix de ses membres; car, dans le gouvernement populaire, tous les citoyens naissent magistrats ; mais celui-ci [l'aristocratie] les borne un petit nombre : et ils ne le deviennent que par lection, moyen par lequel la probit, les lumires, l'exprience et toutes les autres raisons de prfrence et d'estime publique sont autant de nouveaux garants qu'on sera sagement gouvern 88. Parce qu'on peut, dans une aristocratie, tirer parti des diffrences de talent et de mrite, l'aristocratie lective est la meilleure forme de gouvernement89. Rousseau considrait la thse de Montesquieu sur les proprits dmocratiques du tirage au sort comme mdiocrement argumente,
quoi que juste sur le fond. Alor s que les pass ages de L'Es prit des lois cons acrs au sort frapp ent par leur acuit histo rique , Rous seau rech erch ait avan t tout la rigue ur argu ment ative . De
fait, son analy se du sort s'arti cule aux conc epts et aux princ ipes parti culie rs lab ors dans le Cont rat soci al selon une logiq ue impe ccabl e. On pour rait faire valoi r que, com pte tenu de sa
c o I l
par le sort sa rflexion. Rousseau comme Montesquieu voyaient bien ce qui nous frappe aujourd'hui et semble expliquer qu'on ne songe pas dsigner les gouvernants par le sort : le tirage au sort peut videmment slectionner des individus incomptents. Mais
il leur semblait que le sort prsentait par ailleurs d'autres pro88.Rousseau, Du contrat social, livre III, chap. 5, vol. III, op. cit., pp. 406-407. C'est moi qui souligne. Ici, le terme lection signifie lection dans le sens contemporain, ce que Rousseau appelle dans d'autres contextes l'lection par choix . 89.Rousseau, Du contrat social, livre III, chap. 5, vol. III, op. cit., p. 406.
108
109 p r I l O r a u C O P C
loi du sort dans la dsigna-
tion des autorits publiques. Les fondateurs des rgimes reprsentatifs ne cherchrent pas de quelles institutions complmentaires on pouvait entourer le sort pour en corriger les effets manifestement indsirables. Un scrutin d'approbation pralable, sur le modle florentin, aurait permis de prvenir la dsignation d'individus notoirement incomptents; la solution ne fut pas envisage. lui seul, peut-on aussi arguer, le sort ne donne aux citoyens aucun contrle sur ce que font les magistrats lorsqu'ils sont en fonction. Mais une procdure de reddition des comptes assortie de sanctions aurait rendu possible un contrle populaire sur les dcisions des magistrats ; cette solution ne fut pas discute, non plus. Il n'y a pas lieu de s'tonner, sans doute,
que l'on n'ait pas envis ag de tirer au sort dans l'ense mble de la popul ation des gouv ernan ts dots d'une comp lte auton omie d'acti on. L'to nnant est que l'utili satio n du sort, mm e en comb inais on avec d'autr
es instit ution s, n'ait fait l'obje t d'auc une discu ssion subst antiel le. Le tirage au sort n'tai t pas totale ment oubli , pourt ant. On en trouv e quelq ues rares menti ons dans les crits et les disco urs de
c e
m o 9
(d.), The Records of the Fdral Convention of 1787, 4 vol., Yale University Press, New Haven, vol. II, pp. 99106. Je dois cette rfrence Jon Elster; qu'il en soit remerci. 91.Les suggestions de Sieys et Lanthenas ainsi
que le pamphlet de Montgilbert sont cits par P. Guniffey dans son ouvrage Le Nombre et la Raison, La Rvolution franaise et les lections, Paris, ditions de l'cole des hautes tudes en sciences sociales, 1993, pp. 119-120.
110
111 d e L e l e 9 9
3
ci fait l'objet que d'une attention trs limite. On ne peut donc pas exclure que de futures recherches rvlent des cas plus nombreux de discussion sur le sort. Il me parat nanmoins raisonnable, en l'tat de mes connaissances, de maintenir que la dsignation des gouvernants par le sort n'a t envisage dans aucun dbat politique majeur lors des Rvolutions anglaise, amricaine et franaise. 94.Cela est vrai du moins pour ses trois uvres politiques majeures, Thoughts on Government (1776), A Defence of the Constitutions of Government ofthe United States of America (17871788) et Discourses on Davila (1790). Voir The Life and Works of John Adams, d. C. F. Adams, 10 vol., Boston, Little & Brown, 1850-1856, vol. IV, V, VI.
mais il ne dveloppe aucune rflexion labore sur le sujet. Il semble que, lorsque les rgimes reprsentatifs furent tablis, ce mode de dsignation des gouvernants n'appartenait plus l'horizon des possibilits envisageables. L'histoire semble montrer, ce jour du moins, qu'il en avait disparu pour jamais. Pour expliquer ce phnomne, l'ide qui vient spontanment l'esprit est que dans les grands tats modernes, la population nombreuse, htrogne et disperse sur de vastes territoires, le tirage au sort des gouvernants tait devenu impraticable 95vOn peut aussi faire valoir, de faon plus argumente, que le tirage au sort supposait des conditions de possibilit qui n'taient plus remplies dans les
tats o le gouve rneme nt reprs entati f fut invent . Le sort, fait valoir par exem ple Patric e Guni ffey, ne cre de senti ment d'obli gation collec tive que dans un collg e dont tous les memb res se conna issent , prala
ble indisp ensab le pour qu'ils accep tent une dcisi on laquel le ils n'ont pris aucun e part ou une part seule ment indire cte 96 . La dsig nation par le sort exige aussi, pours uit le mme auteur , que les foncti ons politi ques soient
s i C e
m e 9
les gouverns, mais il ajoute aussitt : Cette mthode est devenue impraticable aujourd'hui. C. Schmitt, Verfassungslehre, 19, Duncker & Humblot,
Munich, 1928, p. 257. 96.P. Guniffey, Le Nombre et la Raison, op. cit., p. 122. 97.P. Guniffey, Le Nombre et la Raison, op. cit., p. 123.
112
113 d a l e 9 9 9
petites units la population relativement homogne, aux fonctions limites, et o les affaires collectives taient discutes par l'ensemble des habitants eux-mmes lors de leur assemble annuelle (town-meeting), les conditions que l'on prsente aujourd'hui comme ncessaires l'utilisation du tirage au sort devaient pourtant tre runies ou du moins approches d'assez prs. Entre les communes amricaines de la priode coloniale ou rvolutionnaire et les cits italiennes de la Renaissance, ce n'taient pas les circonstances extrieures qui avaient chang, mais les croyances et les valeurs, la conception de ce qui faisait la lgitimit d'une autorit collective. Il est assurment vrai qu'aux yeux des acteurs des xvnc et xvnie sicles, la slection des gouvernants par le sort apparaissait comme une impossibilit et leur lection comme une vidence (l'absence de toute hsitation entre les deux procdures l'atteste). Mais ce n'tait pas l seulement le rsultat mcanique de circonstances extrieures. On jugeait le tirage au sort manifestement inadapt, compte
tenu des objectifs que l'on cherchait atteindre et des reprsentations dominantes concernant la lgitimit du pouvoir. Quelque rle que les circonstances aient jou dans l'clips du tirage au sort et le triomphe de l'lection, il faut donc s'interroger sur les croyances et les valeurs qui ont d intervenir pour provoquer ce double phnomne. En l'absence de dbat explicite parmi les acteurs sur les vertus compares des deux procdures, le raisonnement conserve ncessairement ici un caractre pour partie conjectural. La seule dmarche possible est de confronter les deux modes de slection des reprsentations dont la force est par ailleurs atteste dans la culture des xviie et XVIIIe sicles pour dterminer quelles motivations pouvaient, dans ce contexte, conduire opter sans discussion pour l'lection. Il y avait en effet une reprsentation au regard de laquelle les mrites du sort et de l'lection paraissaient considrablement diffrents et ingaux : le principe que toute autorit lgitime drive du consentement de ceux sur qui elle est exerce ou, en d'autres termes, que les individus ne sont
114
115
obligs que par ce quoi ils ont consenti. Les trois rvolutions modernes se sont faites au nom de ce principe. Le fait est suffisamment connu et tabli pour qu'il soit inutile d'en multiplier ici les preuves 10. Citons seulement quelques exemples emblmatiques. Lors des dbats de Putney, qui opposrent en octobre 1647 les ailes radicale et conservatrice de l'arme de Cromwell et constituent un des documents les plus remarquables sur les croyances des rvolutionnaires anglais, Rainsborough, le porte-parole des radicaux (les Niveleurs ), s'exprimait en ces termes : Tout homme qui a vivre sous un gouvernement doit tout d'abord se placer luimme sous ce gouvernement par son propre consentement; et je soutiens que l'homme le plus misrable d'Angleterre n'est aucunement li (bound), au sens strict du terme, par un gouvernement sous lequel il n'a pas expressment accept de se placer. Dans sa rponse, Ireton, le principal orateur de la fraction plus conservatrice, ne contestait pas le principe du consentement, mais arguait que le droit de consentir appartenait seulement ceux qui avaient un intrt fixe et permanent dans le royaume 101 . Cent trente ans plus tard, la Dclaration d'indpendance amricaine s'ouvrait par ces mots : Nous tenons pour videntes les vrits suivantes : tous les hommes sont crs gaux, ils sont dots par leur crateur de certains droits inalinables au nombre desquels figurent la libert, la vie et la poursuite du bonheur; les gouvernements sont institus parmi les hommes pour garantir ces droits et ils tirent leurs justes pouvoirs du consentement des gouverns 102. En France enfin, un des acteurs centraux des premiers mois de la Rvolution, Thou-ret, publia au dbut d'aot 1789 un projet de dclaration des 100.Sur le rle de la notion de consentement dans la culture politique
anglo-amricaine au XVIIIc sicle, voir, par exemple: J. P. Reid, The Concept of Reprsentation in the Age of the American Rvolution, Chicago, 1989, surtout chapitre 1, The Concept of consent. 101. The Putney Debates , in G. E. Aylmer (d.), The Levellers in the English Rvolution, Ithaca, Cornell University Press, 1975, p. 100. 102. Dclaration of Independence (4 juillet 1776), in P. B. Kurland et R. Lerner (eds.), The Founders' Constitution, 5 vol., Chicago, 1987, vol. I, p. 9.
droits qui comportait l'article suivant : Tous les citoyens ont le droit de concourir, par eux-mmes ou par leurs reprsentants, la formation des lois, et de ne se soumettre qu' celles qu'ils ont librement consenties 103. Cette croyance que seuls le consentement et la volont constituent la source de l'autorit lgitime et fondent l'obligation des membres de la socit l'gard du pouvoir tait commune tous les thoriciens de l'cole du droit naturel, de Grotius Rousseau en passant par Hobbes, Pufendorf et Locke. Cela aussi a t suffisamment tabli par d'innombrables travaux pour qu'on puisse se limiter une seule illustration, emprunte Locke, l'autorit intellectuelle qui a exerc le plus d'ascendant en Angleterre, en Amrique comme en France 104. Dans le Second Trait du gouvernement civil, Locke crivait : Les hommes tant, par nature, tous libres, gaux et indpendants, nul ne peut tre tir de cet tat et soumis au pouvoir politique d'un autre, sans son propre consentement , ou encore : Et ainsi ce qui est l'origine d'une socit politique et la constitue vritablement, c'est uniquement le consentement d'un certain nombre d'hommes libres, capables de former une majorit pour s'unir et s'incorporer une telle socit. C'est l, et l seulement, ce qui a donn naissance ou ce qui peut donner naissance un gouvernement lgitime sur terre 105. Or partir du moment o la source du pouvoir et le fondement de l'obligation politique taient ainsi placs dans le consentement ou la volont des gouverns, le tirage au sort et l'lection apparaissaient sous un jour nouveau. Quels que 103.Thouret, Projet de dclaration des droits de l'homme en socit [1789], in S. Riais (d.), La Dclaration des droits de l'homme et du citoyen, Hachette, Paris, 1988, p. 639. 104.Voir entre autres, pour une bonne prsentation franaise des thses de l'cole du droit naturel : R. Derath, J.-J. Rousseau et la science politique de son temps [1950], Paris, Vrin, 1992, passim et en particulier pp. 33 sqq., 180sqq. 105.J. Locke, Second Treatise of Government, ch. vin, 95, 99, in Two Treatises of Government, edited by P. Laslett, Cambridge University Press, 1960, pp. 330, 333. Soulign dans l'original.
116
117 s o d 'L e
Certains travaux historiques contemporains soulignent surtout les diffrences qui sparent les assembles d'tats mdivales des assembles reprsentatives qui devinrent le lieu central du pouvoir dans le sillage des trois grandes rvolutions. Ces diffrences sont en effet considrables. Elles ne doivent pas, cependant, totalement obscurcir les lments de continuit. Le fait est que le parlement anglais d'aprs les rvolutions de 1642 et 1689 tait aussi l'hritier du parle-
ment de l'ancienne constitution , et il tait peru comme tel. Les colonies amricaines, elles aussi, avaient l'exprience d'assembles reprsentatives lues, et le mot d'ordre central de la rvolution de 1776 ( No taxation without reprsentation ) atteste la permanence de l'ancienne croyance que la convocation de reprsentants lus tait le seul moyen lgitime d'obliger l'impt. En France, la rupture fut plus brutale sans doute, mais il reste que c'est la crise financire qui conduisit la monarchie convoquer les tats gnraux lus et ressusciter ainsi une pratique dont on connaissait l'efficacit pour engendrer le sentiment d'obligation. De solides raisons conduisent penser, en tout cas, que les
techni ques lecto rales empl oyes par les gouve rnem ents reprs entati fs trouv ent leur origin e dans les lecti ons mdi vales^ celles des assem bles d'tat s com me celles que pratiq uait l'Egli se (plut t que dans les
lecti ons de la rpub lique romai ne, par exem ple)10 6 . L'e mploi de l'lect ion allait de pair, au Moye n ge, avec l'invo cation d'un princi pe dont tout montr e qu'il exer a une influe nce capita le sur l'histo ire institu
t i
c o
1
L. Moulin, Les origines religieuses des techniques lectorales modernes et dlibratives modernes , Revue internationale d'histoire politique et constitutionnelle, avriljuin 1953, pp. 143-148; G. de Lagarde, La Naissance de l'esprit laque la fin du Moyen ge, Louvain 1956; L. Moulin, Sanior et Maior pars. tude sur l'volution des techniques lectorales et dlibratives
dans les ordres religieux du vie au xme sicle , Revue historique de droit franais et tranger, n 3 et n4, 1958, pp. 368-397 et pp. 491-529; M. Clarke, Mdival Reprsentation and Consent, New York, 1964 ; et pour une perspective plus gnrale : A. Monahan, Consent, Coercion and Limit. The Mdival Origins of Parliamentary Democracy, Montral, 1987.
118
119 g r c o 1 1 0
qu'ils ont eux-mmes consenti. Il y avait dans l'lection comme une promesse d'obissance. L'invocation du principe Q.O.T. n'impliquait pas que le consentement des gouverns ft considr comme la source exclusive ou principale de la lgitimit. La diffrence par rapport aux assembles reprsentatives modernes est, cet gard, fondamentale. Elle signifiait plutt qu'une volont venue d'en haut devait rencontrer une approbation donne d'en bas pour devenir une dcision pleinement lgitime et emporter obligation 109 . Le principe ne supposait pas, non plus, que soit offert un choix entre plusieurs possibilits galement concrtes et dtermines, qu'il s'agisse de personnes, lors de l'lection des dlgus par la population, ou de rsolutions substantielles, lors de la runion des assembles. On demandait, plutt, la population de donner le sceau de son approbation ce qui tait propos par les autorits, civiles ou ecclsiastiques. Aussi cette approbation prenaitelle souvent la forme d'une simple acclamation110. Mais il reste qu'en
thorie du moins, cette approbation pouvait tre refuse. Mme sous cette forme limite, le principe Q.O.T. faisait appel un assentiment venu d'en bas. L'utilisation rpte de la formule a assurment contribu diffuser et asseoir la croyance que le consentement des gouverns tait source de lgitimit et d'obligation politiques. Il faut ici ouvrir une brve parenthse. On a parfois affirm que l'glise avait jou un rle pionnier dans l'clips du tirage au sort en interdisant l'emploi du sort pour la dsignation des autorits ecclsiastiques, un moment o la procdure tait encore employe par les communes ita109.Sur la combinaison des conceptions ascendante et descendante de l'autorit dans la pense et la pratique mdivales, les travaux fondamentaux demeurent ceux de Walter Ullmann, voir en particulier Principles of Government and Poliics in the Middle Ages, Methuen, 1961. 110.Sur le caractre essentiellement acclamatoire des lections des reprsentants dans l'Angleterre prrvolutionnaire, voir M. Kishlansky, Parliamentary Slection, Social and Political Choice in Early Modem England, Cambridge University Press, Cambridge, 1986, surtout ch. 2.
120
121 l i 1 1 1 S
par lequel on attribue les possessions, les honneurs ou les dignits , ne constitue pas un pch. Si l'on n'envisage le rsultat du sort que comme le produit du hasard (for-tuna), il n'y a pas d'autre mal y recourir que peuttre d'agir en vain (nisi forte vitium vanitatis). Il ne fait donc aucun doute que l'glise n'tait pas hostile l'usage du sort dans l'attribution des charges, pour autant qu'on ne lui accordait pas une signification religieuse. Cela explique d'ailleurs que les trs catholiques rpubliques italiennes aient continu d'utiliser le sort aprs la dcrtale Ecclesia vestra , sans que la pratique n'ait donn lieu des controverses avec les autorits ecclsiastiques. Si l'glise mdivale a contribu au dclin de l'usage politique du sort, c'est uniquement dans la mesure o elle a propag le principe du consentement, non pas parce qu'elle a interdit la distribution des dignits par le
sort. Les auteurs des xvne et XVIIIe sicles familiers de l'histoire des rpubliques percevaient que la dsignation de reprsentants par lection devait plus la tradition mdivale qu' la tradition rpublicaine. Il est remarquable que, sur ce point encore, Harrington, Montesquieu et Rousseau se soient trouvs en accord. Harrington crivait ainsi, dans un commentaire sur le tirage au sort de la centurie prrogative Rome : Mais la prudence gothique, dans la politique du troisime stade [de l'histoire], repose entirement sur la dsignation de reprsentants par le suffrage du peuple [c'est--dire l'lection] 115. Harrington, on l'a vu, tout rpublicain 114.Thomas d'Aquin, Somme thologique, Ha Ilae, qu. 95, art. 8, I. Je tiens, derechef, remercier Paul Bullen qui m'a signal ce passage. 115.Harrington, The Prrogative of Popular Government, in The Political Works of James Harrington, op. cit., p. 477. Soulign dans l'original.
122
123 q u e s Q u 1 1 1
tion s'imposait, ds lors, avec la force de l'vidence. Mais en mme temps, la question de la lgitimit plongeait dans l'obscurit, ou du moins rejetait au second plan le problme de la justice distributive dans la rpartition des charges. Il n'importait plus, dsormais, que les fonctions publiques soient distribues de faon plus ou moins gale entre les citoyens. La seule chose qui comptait vraiment tait que leurs titulaires soient dsigns par le consentement des autres. La source ou l'agent de la distribution rendaient son rsultat acceptable quel qu'il ft. Le souci de la justice distributive dans l'attribution des offices n'avait pas entirement disparu sans doute. L'lection apparaissait globalement comme un mode de rpartition infiniment plus juste et gali-taire que l'hrdit. Et au regard de l'cart sparant, sur
ce point, l'hrdit de l'lection, la diffrence entre les effets distributifs des deux procdures non hrditaires (le sort et l'lection) paraissait ngligeable. Comme par ailleurs la conception de la lgitimit tranchait manifestement en faveur de l'une des deux mthodes non hrditaires, on comprend que mme les rvolutionnaires les plus radicaux et les plus attachs l'galit n'aient pas srieusement envisag d'introduire le sort. La diffrence entre les effets distributifs du sort et ceux de l'lection pouvait bien tre connue par les dirigeants cultivs, qu'ils soient plus conservateurs ou plus radicaux. Elle n'a pas, pour autant, suscit de controverse parce que ceux-l s'en rjouissaient sans doute, plus ou moins secrtement, et que ceux-ci taient de toute faon trop attachs au principe du consentement pour dfendre avec vigueur
le sort. Il est vrai que les circons tances extrie ures contrib uaient, elles aussi, rejeter au second plan le probl me de la justice distrib utive dans la rpartit ion des charge s. Compt e tenu du nombr e des citoyen s et de celui des postes pourvo ir, dans les grands
tats des xvne et xvine sicles, la probab ilit qu'un citoyen accde une charge tait de toute faon trs faible, quelle que ft la procd ure de rpartit ion. Du fait de cette probab ilit infime, l'enjeu de la rpartit ion des offices et, du coup, la passio n qu'elle
p o
124
pour un Franais ou un Amricain du XVIII e sicle que pour un Athnien ou un Florentin, supposer mme que la valeur attache la dtention d'une charge ait t identique dans tous les cas. l reste que si Aristote, Guicciardini ou Montesquieu avaient raison, le sort et distribu galement cette probabilit infime, alors que l'lection la rpartissait de faon ingale. Or, mme si du point de vue de chaque citoyen pris individuellement, il tait relativement indiffrent que sa probabilit d'accder une magistrature soit un peu plus forte ou un peu plus faible, plus ou moins leve que celle de ses concitoyens (puisque de toute faon cette probabilit tait infinitsimale), il ne s'ensuit pas que la diffrence entre la distribution des offices produite par l'une et par l'autre des deux procdures ait t sans importance du point de vue de la collectivit, ni sans consquences objectives sur la conduite du gouvernement. l n'est pas indiffrent, par exemple, qu'une assemble gouvernante comporte plus d'hommes de loi que de paysans, mme s'il est relativement indiffrent chaque paysan pris en particulier qu'un homme de loi ait plus de chances que lui d'accder l'assemble. Quels qu'aient t les rles respectifs des circonstances et des croyances concernant la lgitimit, le fait est qu'aux origines du gouvernement reprsentatif la question de la justice distributive dans la rpartition des offices tait passe au second plan. Le citoyen tait avant tout envisag et trait comme celui qui attribue les charges, et non plus (ou beaucoup moins) comme un candidat possible, comme quelqu'un qui pourrait dsirer les charges. La tradition rpublicaine rappelle que ce n'tait l qu'une faon particulire d'envisager le citoyen (pour quelque raison qu'on l'ait fait), et non pas une ide vidente et ncessaire ds lors que tous ne pouvaient pas exercer les charges en mme temps.
III Le principe
de distinction
Les fondateurs des gouvernements reprsentatifs taient donc disposs accepter que la rpartition des fonctions publiques ne ft peut-tre pas la plus galitaire possible, eu gard aux autres proprits de l'lection, et en particulier au rle qu'y jouait le consentement libre et gal des citoyens. Mais ils s'efforcrent aussi, de faon plus consciente et dlibre, de faire en sorte que les lus soient d'un rang social plus lev que leurs lecteurs, qu'ils se situent plus haut que ceux dont ils tenaient leur pouvoir dans l'chelle de la fortune et celle, plus difficilement saisis-sable, du talent et de la vertu. La condition sociale des lecteurs tait diffrente dans chacun des trois pays o le rgime reprsentatif fut d'abord tabli : le droit de suffrage tait beaucoup plus restreint, par exemple, en Angleterre qu'aux tats-Unis ou dans la France de la Rvolution. Mais quelque niveau que ft fix le seuil (ou le cens) donnant accs l'lectorat, on chercha obtenir que les lus fussent d'un statut plus lev. Ce n'tait pas seulement le niveau social absolu des reprsentants qui comptait, mais aussi - et peut-tre plus encore - leur niveau relatif, par rapport celui de leurs lecteurs. Le gouvernement reprsentatif a t institu avec la claire conscience que les reprsentants lus seraient et devaient tre des citoyens distingus, socialement distincts de ceux qui les lisaient. C'est ce que l'on appelle ici le principe de distinction.
126
LE PRINCIPE DE DISTINCTION
127
On impute en gnral le caractre non dmocratique du gouvernement reprsentatif ses origines aux restrictions qui limitaient alors le droit de suffrage. Et en effet, dans l'Angleterre post-rvolutionnaire, le droit de vote tait rserv une fraction troite de la population. L'Assemble constituante franaise tablit aussi une distinction entre citoyens actifs et passifs , les premiers seuls ayant le droit d'lire. En Amrique, la constitution laissait aux tats le soin de dterminer quelles conditions seraient requises pour voter dans les lections fdrales. La constitution stipulait que les conditions requises pour voter dans les lections fdrales seraient celles que chaque tat avait tablies pour les lections sa Chambre basse. Comme en 1787, le droit de suffrage tait soumis dans la plupart des tats certaines conditions de cens et de proprit, la Convention de Philadelphie acceptait en pratique un droit de vote restreint pour les lections fdrales l. Les limites du droit de suffrage, aux origines du gouvernement reprsentatif, sont un fait bien connu et l'attention des historiens s'est en gnral concentre sur leur disparition progressive au cours des xixe et xxe sicles. On s'est toutefois moins intress au fait que, indpendamment de la taille restreinte du corps lectoral, l'institution du gouvernement reprsentatif a t entoure d'un certain nombre de dispositions et de facteurs garantissant que les lus soient d'un statut social plus lev que celui de leurs lecteurs. Ce rsultat fut atteint de faon diffrente en Angleterre, en France et en Amrique. On peut dire schmatiquement que le statut suprieur des reprsentants tait assur en Angleterre par un mlange de dispositions lgales, de normes culturelles et de facteurs organisa-tionnels, et en France surtout par des dispositions lgales. Le cas amricain est plus complexe, mais aussi, on va le voir, plus rvlateur.
1. Voir J. R. Ple, Political Reprsentation in England and the Origins of the American Republic, Berkeley, 1966, p. 365.
1. L'ANGLETERRE C'est un lieu commun d'observer qu'aux xvne et XVIIIe sicles en Grande-Bretagne l'accs la Chambre des Communes tait rserv des cercles sociaux trs troits. Depuis le dbut de ce sicle, tant d'tudes ont tabli le fait qu'il est sans doute superflu de le souligner nouveau 2. La premire rvolution ouvrit en quelque sorte le jeu politique, au sens o, durant la priode rvolutionnaire, les lections rellement disputes et concurrentielles taient plus frquentes qu'auparavant. Une tude rcente a montr que, dans l'Angleterre d'avant la rvolution, la slection du personnel parlementaire tait troitement imbrique dans la structure hirarchique de la socit. lire au Parlement tait alors une faon d'honorer le leader naturel du lieu. Les lections taient rarement disputes. On considrait comme un affront pour celui qui dtenait habituellement le sige (ou sa famille) qu'un autre candidat vnt disputer l'honneur recherch d'tre dput au Parlement. Les affrontements lectoraux taient redouts de toutes parts, et on les vitait autant que possible. Les lections se faisaient le plus souvent l'unanimit, et les voix taient rarement comptes 3. Avec la rvolution, les lections disputes se multiplirent parce que les lites locales taient divises par des clivages politiques et religieux. C'est alors que les lections prirent la forme d'un choix, mais les lecteurs choisissaient encore au sein des lites : ils tranchaient entre des aristocrates en conflit. Mme pendant la priode rvolutionnaire, la dimension de slection sociale, quoique plus rduite, ne disparut jamais des lections4. Mieux, aprs les annes de tourmente rvolutionnaire, la fin du xvne sicle, on assista une 2.Pour une vue d'ensemble et des rfrences bibliographiques sur ce point, voir J. Cannon, Parliamentary Reform 1640-1832, Cambridge University Press, Cambridge, 1973. 3.Voir M. Kishlansky, Parliamentary Slection. Social and Political Choice in Early Modem England, Cambridge University Press, Cambridge, en particulier chap. 1-4. 4.M. Kishlansky, Parliamentary Slection, op. cit., pp. 122-123.
128
129
consolidation de la gentry et de l'aristocratie . En mme temps que s'largissaient les groupes sociaux composant l'lectorat, les groupes sociaux d'o provenaient les lus se rtrcissaient5. Le phnomne tait encore plus accus vers le milieu du XVIIIe sicle, lorsque le nombre des lections disputes diminua sensiblement6. Deux facteurs essentiels expliquent ce caractre oligarchique de la reprsentation en Angleterre. Tout d'abord, un climat culturel dans lequel le statut social et le prestige exeraient une influence exceptionnelle. Le respect pour la hirarchie sociale imprgnait profondment les mentalits : les lecteurs tendaient suivre ou imiter les personnalits locales les plus en vue et considraient, en outre, comme allant de soi que seules ces personnalits en vue puissent tre lues la Chambre des Communes. Ce trait spcifique de la culture politique britannique devait, plus tard, tre nomm dfrence . La notion a t popularise, la fin du xixe sicle, par Walter Bagehot, mais le phnomne auquel elle renvoyait tait depuis longtemps une caractristique de la vie sociale et politique britannique 7. D'autre part, le cot des campagnes lectorales tait exorbitant. Il augmenta rgulirement aprs la rvolution et pendant tout le XVIIIe sicle. Les reprsentants eux-mmes se plaignaient, dans leur correspondance prive et dans les dbats parlementaires, que les lections fussent trop coteuses. Toutes les tudes historiques confirment qu'il fallait de la fortune pour rassembler des voix. Cela tenait, pour une large part, des facteurs pratiques propres l'organisation des lections en Angleterre. Les lieux de scrutin tant peu nombreux, les lecteurs devaient souvent faire un long voyage pour voter. Or, l'usage tait que chaque candidat devait prendre en charge le voyage des lecteurs qu'il mobilisait en sa faveur, et payer leurs frais de dplacement et de sjour. La dfrence et les dpenses lectorales restreignaient ainsi 5.M. Kishlansky, Parliamentary Slection, op. cit., p. 229. 6.J. Cannon, Parliamentary Reform 1640-1832, op. cit., pp. 33-40. 7.Sur le rle de la dfrence dans les lections au xix c sicle, voir D.
C. Moore, The Politics of Dfrence. A Study of Mid-Nineteenth Cen-tury English Political System, New York, 1976.
spontanment l'accs la Chambre des Communes, sans qu'il y et besoin de mesure lgale explicite. En 1711, un autre facteur entra en jeu. On tablit alors, pour les parlementaires, des conditions de proprit spcifiques et plus leves que celles qu'il fallait pour tre lecteur. Il fut dcid que les reprsentants des comts (knights ofthe shire) devaient avoir une proprit foncire d'un revenu annuel de six cents livres, et les reprsentants des villes (bur-gesses), de trois cents livres 8. La dcision fut prise sous un ministre Tory. Elle visait clairement favoriser les propritaires fonciers ( the landed inerest ). Les propritaires de manufactures, les commerants et les financiers ( the moneyed interest ) pouvaient cependant acheter des terres, et c'est ce qu'ils firent. Au reste, les Whigs, aprs leur victoire de 1715, ne tentrent aucunement d'abroger cette loi9. En fait, les Whigs eux-mmes avaient longtemps pens introduire une condition particulire pour l'ligibilit, mais non pas une condition dfinie par la proprit foncire. En 1679, Shaftesbury, le leader Whig qui joua un rle capital dans la crise prcdant la seconde rvolution (la Glorieuse rvolution de 1689), avait prsent un projet de loi lectorale. Ce projet comportait diverses clauses dont l'objectif dclar tait de garantir l'indpendance du Parlement par rapport la Couronne. La plus connue de ces clauses concernait le droit de vote : Shaftesbury proposait que le droit de vote soit limit, dans les comts, aux propritaires d'un logement (househol-ders) et aux habitants possdant en pleine proprit un bien d'un revenu de deux cents livres par an (pour remplacer le cens de quarante shillings alors en vigueur, dont le montant n'avait plus t modifi depuis 1429). Shaftesbury visait, par ce cens plus lev, rserver le droit de vote ceux qui
8.Le revenu annuel d'une proprit foncire dsignait le montant du loyer ou fermage qu'elle pouvait produire, selon les estimations du fisc. 9.La rfrence de la loi de 1711 est : 9 Anne, c. 5. Voir J. Cannon, Parliamentary Reform 1640-1832, op. cit., p. 36; J. R. Ple, Political Reprsentation in England and the Origins ofthe American Republic, op. cit., pp. 83 et 397. Ple met l'hypothse que la loi a probablement t adopte parce que les diffrences naturelles entre lecteurs et lus n'taient plus si videntes.
130
131
avaient suffisamment de ressources pour tre moins sensibles aux tentatives de corruption de la Couronne 10. Mais le projet contenait aussi une autre clause fixant pour l'ligibilit des conditions de proprit (et d'ge) encore suprieures. Dans une brochure crite pour dfendre son projet (la brochure ne fut jamais publie, on la trouva dans ses papiers aprs sa mort), Shaftesbury expliquait : De mme que les lecteurs doivent tre propritaires, de mme, mais un autre degr, les parlementaires lus doivent l'tre aussi. Il n'est pas sage de confier la richesse de la nation des hommes qui n'en auraient eux-mmes aucune. On pourrait craindre que leurs embarras financiers, combins une tentation extrieure [le roi et la Couronne], ne les asservissent un intrt hostile, ce dont nous avons fait parfois l'exprience, dans les parlements prcdents, pour notre malheur ] '. Shaftesbury proposait d'une part d'tablir un systme d'lection indirecte, et d'autre part de rserver l'accs du Parlement aux membres de la gentry possdant une proprit foncire d'un revenu d'au moins 10 000 livres, biens mobiliers compris (et gs de quarante ans)I2. Ainsi, mme en Angleterre, o le droit de suffrage tait 10.Sur le projet propos par Shaftesbury en 1679, voir J. R. Jones, The First Whigs, The Politics ofthe Exclusion Crisis, Oxford, 1961, pp. 52-55. 11.A. A. Cooper, premier comte de Shaftesbury, Some observations concerning the regulating of lections for Parliament (1679, probablement), in J. Somers (d.), A Collection of Scarce and Valuable Tracts, 1748, premire coll., vol. I, p. 69. C'est moi qui souligne. 12.A. A. Cooper, premier comte de Shaftesbury, Some observations concerning the regulating of lections for Parliament , loc. cit. p. 71. La formulation exacte de Shaftesbury est la suivante : Each worth in lands and moveables at leasi 10 000, ail debts paid. Selon la terminologie fiscale alors en usage, la valeur en question dsigne le montant annuel du loyer ou fermage produit par le bien foncier, additionn de la valeur marchande des biens se trouvant sur la proprit (btail, vhicules, outils, etc.). Le chiffre de 10 000 livres parat exorbitant, et la vrit peu plausible. C'est cependant ce que j'ai trouv dans l'exemplaire de l'dition de 1748 que j'ai consult, mais il pourrait s'agit d'une erreur typographique (1 000 livres paratrait un chiffre plus vraisemblable). Je n'ai pas t en mesure, jusqu'ici, de vrifier ce point. Au reste, le montant exact de la somme n'est pas trs important. Il suffit de noter que Shaftesbury propose un cens d'ligibilit beaucoup plus lev que le cens lectoral.
pourtant svrement limit, des restrictions supplmentaires s'appliquaient aux lus. Quoique pour des raisons diffrentes, Whigs et Tories s'accordaient pour penser que les lus devaient avoir un rang social suprieur celui de leurs lecteurs. 2. LA FRANCE En France, l'Assemble constituante tablit d'emble un droit de suffrage incomparablement plus tendu. Sans doute, ce droit de suffrage parat-il restreint au regard des normes d'aujourd'hui. Il fallait payer une contribution directe gale la valeur de trois journes de travail pour tre citoyen actif. D'autre part, les femmes, les domestiques, les indigents, les vagabonds et les moines n'avaient pas le droit de vote, au motif qu'ils taient trop dpendants d'autrui par position sociale pour avoir une volont politique autonome. Quoique l'existence d'un corps de citoyens passifs ait beaucoup attir l'attention des historiens de la rvolution au xixe sicle et au dbut du xx e, toutes les tudes rcentes montrent que la dfinition du corps lectoral tablie par la Constituante tait en fait peu restrictive, rapporte la culture du moment (qui considrait les femmes comme ne faisant qu'un avec leur poux), et par comparaison avec ce qui se pratiquait ailleurs au mme moment (en Angleterre en particulier) ou ce qui devait tre tabli ensuite en France sous la monarchie censitaire. Le corps lectoral dfini en 1789 comptait environ, a-t-on calcul, 4 400 000 citoyens 13. Et c'est surtout par l'abaissement de l'ge de la majorit lectorale (de vingt-cinq vingt et un ans) que les dcrets d'aot 1792 tablissant le suffrage universel contriburent l'largissement du corps lectoral (d'autant que les femmes, les domestiques et les non-domicilis restaient exclus du
13. Voir en particulier P. Guniffey, Le Nombre et la Raison. La Rvolution franaise et les lections, Paris, ditions de l'cole des hautes tudes en sciences sociales, 1993, pp. 44-45. Ce chiffre reprsentait environ 15,7 % de la population totale et 61,5 % de la population masculine adulte (P. Guniffey, Le Nombre et la Raison, op. cit., pp. 96-97).
132
133 d r C t 1 1 5 1 6
Le dcret du marc d'argent montre en tout cas que, pour les Constituants, les lus devaient tre socialement suprieurs leurs lecteurs. L'Assemble entendait garantir cette distinction par la loi. Le dcret suscita d'emble des objections. Des voix se firent entendre pour arguer que l'ligibilit ne devait dpendre que du suffrage et de la confiance des lecteurs. Substituez la confiance au marc d'argent , dclara un dput (Prieur)17. Sieys, pourtant oppos la dmocratie, dsapprouvait la mesure. Ces voix ne furent pas entendues. Cependant, face la radicalisation menaante de la Rvolution et devant la monte des oppositions, l'Assemble dut finalement renoncer au marc d'argent en 1791. Mais on lui substitua alors un systme qui, quoique diffrent, visait aussi assurer la diffrence des
reprsentants par des moyens lgaux. La Constituante avait d'emble institu une procdure d'lection deux degrs. Il avait t dcid que les lecteurs se runiraient en assembles primaires au niveau du canton et qu'ils liraient l des lecteurs de second degr ( raison de un pour cent citoyens actifs), ceux-ci se runissant leur tour au niveau du dpartement pour lire les reprsentants18. La Constituante avait aussi tabli, en 1789, un cens d'ligibilit intermdiaire pour les lecteurs de second degr : il fallait payer un impt quivalent dix journes de travail. C'est sur ce cens intermdiaire que l'on joua en 1791. Le marc d'argent et la condition de proprit furent abolis pour les reprsentants, mais seuls pouvaient dsormais tre lus aux fonctions d'lecteur de second degr les citoyens payant un cens de quarante journes de
travail1 9. Ce nouvea u seuil tait trs slectif 20. Certain s dnonc rent 17.C
it dans P. Guni ffey, Le Nom bre et la Raiso n, op. cit., p. 59. 18.O n notera que la petite taille des cantons (64 km2) et leur grand nombre (4 660) avaient explicite ment pour but de limiter la distance que les lecteurs devaient parcouri
r pour se rendre au lieu du vote (le cheflieu de canton), voir P. Guniffe y, Le Nombre et la Raison, op. cit., p. 276. L'exemp le anglais n'a probable ment pas t tranger cette dcision. 19.P. Gun iffey, Le Nom bre et la Raiso n, op. cit., p. 61. 20.S ur les effets chiffrs du cens de quarante journes de travail, voir P. Guniffe y, Le Nombre et la Raison,
34
135
une translation cache du marc d'argent 21 . C'tait en effet l'objectif de la dcision ; et elle parvint de fait diminuer de manire significative le nombre des ligibles au second degr, sinon terminer la rvolution , comme l'espraient ses promoteurs. En 1792, tout cens d'ligibilit fut supprim, mais le principe de l'lection indirecte conserv 22. Les Thermidoriens revinrent au systme de 1791 : pas de cens d'ligibilit particulier pour les reprsentants, mais un cens restrictif pour les lecteurs de second degr. Au demeurant, les tudes statistiques confirment que pendant tout le cours de la Rvolution, mme en 1792, les assembles lectorales de second degr furent domines par les catgories aises de la population 23. Cela se refltait dans la composition de l'Assemble reprsentative nationale. La Convention elle-mme fut une assemble d'hommes de loi (52 % des dputs) lue par des paysans 24 . L'effet de slection sociale de l'lection tait sans nul doute incomparablement moins accus qu'en Angleterre, mais il s'exerait tout de mme. D'autre part, au lieu d'tre obtenu pour partie par l'opration silencieuse des normes culturelles et des contraintes pratiques, ce rsultat tait atteint en France par des dispositions institutionnelles entirement explicites : le cens d'ligibilit intermdiaire et le principe de l'lection indirecte. L'lection deux degrs mrite une mention particulire, parce qu'elle a t maintenue pendant tout le cours de la Rvolution. Elle tait conue comme une puration de la dmocratie 25 .
3. LES TATS-UNIS
PHILADELPHIE
21.L'expression fut employe par Brissot dans son journal Le Patriote Franais. Voir P. Guniffey, Le Nombre et la Raison, op. cit., p. 61. 22.P. Guniffey, Le Nombre et la Raison, op. cit., p. 70. 23.P. Guniffey, Le Nombre et la Raison, op. cit., pp. 411-413. 24.P. Guniffey, Le Nombre et la Raison, op. cit., p. 414. 25.P. Guniffey, Le Nombre et la Raison, op. cit., p. 41.
Concernant le droit de suffrage, les constituants de Philadelphie prirent une position certains gards proche de celle des Franais : ils optrent pour la plus ouverte des solutions envisages. La clause de la constitution laquelle on a dj fait rfrence ( Les lecteurs dans chaque tat doivent satisfaire les conditions requises pour les lecteurs de la Chambre la plus nombreuse du parlement de l'tat [Art. I, Sec. 2, cl. 1]) concernait seulement les lections la Chambre des reprsentants. En effet, selon la constitution telle qu'elle fut adopte en 1787, les snateurs devaient tre choisis par les parlements des diffrents tats (Art. I, Sec. 3, cl. 1) et le prsident devait tre lu par un collge spcial d'lecteurs nomms par les parlements des tats (Art. II, Sec. 1, cl. 2). La Prsidence et le Snat n'appelaient donc pas de dispositions particulires pour rgler le droit de suffrage. Les dbats les plus significatifs sur les lections et leur rapport avec la nature de la reprsentation se concentrrent sur les lections la Chambre basse. Il faut aussi garder l'esprit que les conditions du droit de suffrage taient dtermines par les constitutions des diffrents tats. La clause de la constitution fdrale ne revenait donc pas laisser la rglementation du droit de suffrage au parlement de chaque tat. Les constituants de Philadelphie savaient videmment fort bien que le droit de suffrage tait soumis certaines conditions dans plusieurs tats (et qu'il serait, du coup, restreint pour les lections fdrales). La dcision finalement prise par la Convention doit cependant tre replace dans son contexte : elle tait en fait la plus ouverte, ou (comme le dit James Wilson lors du dbat de ratification en Pennsylvanie) la plus gnreuse des possibilits discutes Philadelphie. Il existait en effet, parmi les dlgus, un courant favorable la fixation, dans la constitution fdrale, d'une condition de
136
137 p r l e 2 7
population 28. Ces propos rvlaient une certaine hsitation. Madison semble finalement avoir soutenu une condition de proprit, mais pas ncessairement de proprit foncire. En tout cas, ni Morris ni Madison n'emportrent la conviction de la Convention, et la teneur gnrale des discours prononcs en cette occasion montre qu'une majorit de dlgus s'opposait toute restriction autres que celles dj appliques par les tats. La motivation principale semble avoir t que le peuple tait profondment attach au droit de suffrage, et qu'il n'aurait pas volontiers approuv la constitution nationale, si elle l'en avait priv 29 . Personne, en tout cas, ne proposa Philadelphie que le droit de suffrage fdral soit plus tendu que celui de chacun des tats. Il
est donc clair que la Convention opta pour ce qui apparaissait alors comme la solution la moins restrictive. Si l'on se tourne prsent vers les conditions d'ligibilit, on trouve dans la constitution la clause suivante : Nul ne peut tre reprsentant s'il n'a gas atteint l'ge de vingt-cinq ans, s'il n'est pas citoyen des EtatsUnis depuis sept ans, et s'il n'est pas, au moment de l'lection, rsident de l'tat dans lequel il a t lu (Art. I, Sec. 2, cl. 2). Ces conditions ne sont l'vidence pas trs restrictives, et ne portent nulle trace de ce que l'on a appel le principe de distinction. Peut-tre une culture plus galitaire et une population plus homogne donnaientelles ici au gouvernement reprsentatif un caractre diffrent de celui qu'il prenait dans la vieille Europe, marque par
des sicle s d'ordr e hirar chiqu e. Une lectur e attenti ve des Recor ds rvle cepen dant que, dans le huis clos de la Conve ntion, les dbats qui prc drent l'adop 28.R ecords, op. cit., vol. II, pp. 203204. Il faut noter que,
lorsque Madiso n prpara pour la publicat ion ses notes sur la Conven tion Fdral e (probab lement en 1821), il rvisa le discours sur le droit de suffrage qu'il avait fait Philadel phie le 7 aot 1787, expliqu ant que son point de vue avait chang depuis. Les deux textes existent . Les citation s prcde ntes provien nent du discours initial. La
v e
2 9
d '
cit., vol. II, p. 201), mais elle rsume le sens gnral
de plusieurs interventions.
138
139 t i L u n
plus ouvert concernant le droit de suffrage, elle penchait clairement dans le sens oppos pour l'ligibilit. Deux arguments 30.Records, op. cit., vol.
II, p. 121. 31.Records, op. cit., vol. II, p. 122. 32.Records, op. cit., vol. II, pp. 123-124. 33.Dans les Records, les votes sont compts par tat. \0Ayes et 1 No signifie que 10 dlgations approuvrent et une s'opposa.
principaux taient avancs l'appui d'une condition de proprit pour les reprsentants. l semblait, tout d'abord, de la plus haute importance de garantir aux reprsentants une indpendance conomique suffisante pour les mettre l'abri de toute tentative de corruption par l'excutif. Le poids de cette proccupation (protger l'indpendance du lgislatif vis--vis de l'excutif) apparat d'ailleurs aussi dans la clause qui interdit aux Snateurs et aux Reprsentants d'occuper une position dans le gouvernement fdral durant leur mandat (Art. I, Sec. 6, cl 2). Cette dernire clause tait videmment conue comme une protection contre le systme des places (place System) dont le gouvernement anglais offrait, depuis le dbut du XVIIIe sicle, un exemple honni des rpublicains. De faon gnrale, l'ide que
l'indpe ndance conom ique constitu ait l'une des meilleu res garantie s contre la corrupti on formait l'un des principa ux dogmes de la pense rpublic aine 34. Les concept ions des constitu ants amrica ins s'inscriv aient, sur cette questio n, dans un courant de pense plus vaste.
D'autre part, une conditi on de proprit pour les reprse ntants paraiss ait se justifier , dans la mesure o le droit de proprit tait consid r par tous les dlgu s comme l'un des droits les plus fondam entaux, et sa protecti on, comme l'un des princip aux objectif s du gouver nement.
R e v e n o n s a u x d b a t s . Q u e l q u
e s s e m a i n e s p l u s t a r d , l e
3
140
141 C o E l
quoique membre du Comit, fit galement observer qu'une rgle uniforme ne serait probablement jamais fixe par le lgislatif et il proposa par consquent de clore la sance 38 . Le vote eut lieu tout de suite aprs l'intervention de Wilson : la proposition du Comit fut reje35.Records, Report of the Committee of Dtail, vol. II, op. cit., p. 165. Le Comit de dtail tait compos de Gorham, Ellsworth, Wilson, Randolph et Rutledge (voir J. H. Hutson, Supplment to Max Farrand's The Records ofhe Fdral Convention of1787, New Haven, 1987, pp. 195-196). 36.Records, op. cit., vol. II, p. 249. Soulign dans l'original. 37.L'objection fut avance par Madison, Records, op. cit., vol. II, pp. 249-250. 38.Records, op. cit., vol. II, p. 251. C'est moi qui souligne.
te par sept voix contre trois. La constitution ne comporterait aucune condition d'ligibilit pour les reprsentants. Cet pisode singulier montre que l'absence de conditions d'ligibilit dans la constitution de 1787 ne tenait pas des raisons de principe, mais des contingences pratiques. Les constituants taient clairement favorables au principe, mais ils ne russirent tout simplement pas se mettre d'accord sur un seuil commun qui aurait convenu la fois aux tats du Nord et ceux du Sud, aux tats agricoles assez pauvres de l'Ouest et aux tats commerants plus riches de l'Est. Ainsi, l'absence de condition d'ligibilit qui diffrencie la version amricaine du gouvernement reprsentatif de ses quivalents
europ ens tait pour l'esse ntiel un rsult at non voulu. En mett ant leur dernie r vote sur la questi on, les dlg us taien t sans doute consci ents qu'ils aband onnai ent le princi pe mme d'une condit ion d'ligi bilit. En ce sens, le rsult
at n'tait pas propre ment parler ce que l'on appell e un effet non intenti onnel. Les dlg us avaie nt cepen dant t condu its par des contra intes extern es prendr e finale ment une dcisi on oppos e celle qu'ils auraie nt
v o L e
d e
Chambre des
142
143 R e m 4 0 4 4 2
dbat a t tudi avec toute la clart dsirable par J. R. Ple. Ses conclusions sont prsupposes ici.
LE DBAT DE RATIFICATION
Autant la question du nombre des reprsentants avait provoqu peu de discussions Philadelphie, autant elle suscita une controverse majeure dans le dbat de ratification. En matire de reprsentation, la question d'une reprsentation satisfaisante et de ses implications pour la taille de la Chambre des Reprsentants, clipsa toute [autre] controverse et proccupation43 . La question de la taille de l'Assemble reprsentative, problme technique certains gards (quel est le nombre optimal pour permettre une vritable dlibration?), prit une importance politique de premier plan parce qu'elle mettait en cause, pour une fraction significative de ceux
qui prire nt part au dbat de ratifi catio n, le rappo rt entre repr senta nts et repr sent s, le lien repr sentat if luimm e. Il faut noter que la discu ssion se focali sa presq ue exclu sive ment sur les cons
quen ces de la propo rtion entre le nomb re des lus et celui des lecte urs. Ni l'exte nsion du droit de suffra ge, ni les condi tions d'lig ibilit ne firent l'obje t de discu ssion s, parce que les AntiFdr aliste
s 4 4
a p
Fdralistes et de Fdralistes pour dsigner respectivement les adversaires du projet mis au point Philadelphie et ses partisans sont purement conventionnelles. Prises au sens propre, elles pourraient induire le
lecteur franais en erreur. Ceux que l'on appelle les Fdralistes taient en fait partisans d'un gouvernement national relativement unifi et fort, alors que les AntiFdralistes taient plus favorables l'autonomie des tats.
144
145 t i 4 e s L 'O n c o 4 4 6 4 7
reprsentants vis-vis des dsirs de leurs lecteurs. L'accusation sur laquelle les AntiFdralistes revenaient sans cesse n'tait pas que, si l'on adoptait la constitution propose, les reprsentants ne feraient pas ce que les lecteurs leur diraient de faire, mais qu'ils ne seraient pas comme (like) leurs lecteurs. Les deux questions ne sont videmment pas sans lien, mais elles ne sont pas identiques. Le dbat de ratification ne portait pas sur le problme des mandats et des instructions, mais sur celui de la similitude entre lecteurs et lus. Brutus, par exemple, crivait : Le terme mme de reprsentant implique que la personne ou le corps choisi dans ce but doit ressembler ceux qui les choisissent - une reprsentation du peuple d'Amrique, si elle est
authentique, doit tre comme le peuple, [...] Les reprsentants sont le signe -le peuple est la chose signifie. [...] On doit avoir fait en sorte que ceux qui sont mis la place du peuple en possdent les sentiments et les motions, qu'ils soient mus par ses intrts ou, en d'autres termes, qu'ils aient la plus grande ressemblance avec ceux auxquels ils se substituent. Il est clair que, pour qu'une assemble ait une vritable similitude avec le peuple de n'importe quel pays, elle doit tre fort nombreuse 48 . De son ct, Melancton Smith, le principal adversaire de Hamilton la convention de ratification de New York, dclarait dans un de ses discours sur la Chambre des Reprsentants : L'ide qui nous vient spontanment l'esprit, lorsque nous parlons de reprsentants, c'est qu'ils ressemblent
ceux qu'ils repr sente nt; ils doive nt tre une imag e exact e du peupl e : ils doive nt en conna tre les condi tions de vie et les besoi ns, ils doive nt prou ver ses misr es, et tre encli ns pours uivre ses vrita bles intr ts49. L'insi
stanc e inlass able sur la nces saire identi t ou resse mbla nce 48.B rutus, III, in H. Storing (d.), The Compl te AntiFeder alist, vol. II, 9, 42. C'est moi qui soulign e. Dans ce qui suit, les rfren ces aux crits et discour s antifdral istes seront indiqu es ainsi : Storin g, suivi des
4 9
convention de ratification de New York* (20 juin
1788), Storing, VI, 12, 15.
146
147 e n L ' c o 5 5 1
peuple, qu'ils partagent les conditions de vie de leurs lecteurs, et qu'ils sont proches d'eux, au sens la fois mtaphorique et gographique du terme. Dans la pense anti-fdraliste, les notions de similitude et de proximit avaient en fait un sens principalement social. Les adversaires de la constitution faisaient valoir que plusieurs catgories de la population ne seraient pas vraiment reprsentes, parce que aucun de leurs membres ne sigerait l'Assemble. Samuel Chase crivait ainsi : Il est impossible qu'un petit nombre d'hommes soient au fait des sentiments et des intrts des tatsUnis, [un pays] qui comporte une multitude de classes ou d'ordres diffrents marchands, fermiers, planteurs, artisans et personnes riches ou de haut rang. Pour former une bonne et vritable reprsentation,
chaque catgorie devrait avoir la possibilit de choisir en son sein son propre reprsentant. [...] [Or], seuls quelques marchands, et encore les plus riches et les plus ambitieux d'entre eux, en auront la possibilit. La grande masse des fermiers et des planteurs ne peuvent pas esprer l'un des leurs, - la position est trop leve pour qu'ils puissent y aspirer -, la distance entre le peuple et ses reprsentants sera si grande qu'il n'y a aucune probabilit qu'un fermier ou qu'un planteur soit lu. Le suffrage gnral n'accordera pas un sige aux artisans, quelle que soit leur branche. Les personnes de haut rang, les riches, les gens bien ns seront seuls lus52. Compte tenu de la diversit de la population amricaine, seule une assemble nombreuse aurait pu satisfaire les exigences d'une authentique reprsentation. Dans une assemble
vraim ent reprs entati ve, notait Brutus , les agricu lteurs, les march ands, les artisan s et les autres catgo ries de la popul ation doive nt tre reprs ents en propor tion de leur poids et leur nombr e respec tifs; et les reprs entant s doiven t avoir une
connai ssance intime de leurs besoin s, ils doive nt compr endre les intrt s des diffre nts ordres de la socit , sentir (feel) ce qui leur convie nt, et mettre tout leur zle promo uvoir leur prosp rit 53 . Les AntiFdr alistes 52.S
amu el Chas e, Frag ment
5 3
S t
148
149
ne demandaient pas que toutes les catgories sociales sans exception soient reprsentes l'Assemble par l'un des leurs. Ils souhaitaient seulement que l'organe reprsentatif reflte les principales composantes de la socit, et en particulier les classes moyennes (petits propritaires, artisans indpendants et petits commerants). Or ils ne doutaient pas que la reprsentation, telle qu'elle tait amnage dans la constitution, allait avantager les couches suprieures et les plus fortunes. C'tait l une des raisons pour lesquelles ils dnonaient le penchant aristocratique de la constitution (les pouvoirs considrables accords au Snat fournissaient une autre cible leurs critiques de l'aristocratie ). Lorsque les AntiFdralistes voquaient l'aristocratie, ils ne songeaient videmment pas une noblesse hrditaire reconnue par la loi. l ne vint jamais l'ide de personne d'tablir une noblesse en Amrique. La constitution interdisait mme expressment l'attribution de titres de noblesse, fussent-ils honorifiques (Art. I, Sec. 9, cl. 9). Ce que les AntiFdralistes visaient par le terme d'aristocratie n'tait pas la supriorit lgalement sanctionne du privilge, mais la supriorit sociale confre par la richesse, la position ou mme les talents. Ils nommaient aristocratie naturelle les classes qui disposaient de cette supriorit, naturel s'opposant ici lgal ou institutionnel . Je suis convaincu, dclarait Melancton Smith dans le dbat de ratification de New York, que ce gouvernement est constitu de manire telle que les reprsentants seront issus pour la plupart de la premire classe de la socit, que je dsignerai par le nom d'aristocratie naturelle du pays. [...] On me demandera ce que j'entends par aristocratie naturelle - et on me dira qu'il n'existe chez nous aucune distinction de classes. Il est vrai que c'est notre bonheur singulier de n'avoir aucune distinction lgale ou hrditaire de ce type; mais il reste qu'il y a de relles diffrences. Toute socit se divise naturellement en classes. Le crateur de la nature a octroy certains de plus grandes capacits qu' d'autres -la naissance, l'ducation, les talents et la richesse crent entre les hommes des distinctions aussi manifestes et d'aussi
grande consquence que les titres et les dcorations. Dans toute socit, les membres de cette classe inspireront un plus grand respect - et si le gouvernement est constitu de telle sorte que seul le petit nombre peut exercer le pouvoir, alors selon le cours naturel des choses, le pouvoir reviendra cette classe-l 54. De son ct, Brutus observait : Le cours ordinaire des choses humaines fera que l'aristocratie naturelle du pays sera lue. La richesse donne toujours de l'influence, et celle-ci est dmultiplie par un vaste rseau de relations familiales. [...] Seul un petit nombre de marchands, les plus fortuns et les plus ambitieux, seront probablement reprsents par l'un des leurs - parmi les marchands, peu sont des personnages assez minents Jconspicuous) - pour attirer l'attention des lecteurs de l'tat dans une reprsentation si rduite55. Seuls des gens du plus haut rang seront lus , soutenait la minorit de Pennsylvanie 56. Les AntiFdralistes ne prconisaient pas un galitarisme radical et absolu. Ils ne dnonaient pas l'existence des ingalits sociales, conomiques ou de talents. Elles faisaient, leurs yeux, partie de l'ordre normal des choses. Ils ne s'opposaient pas, non plus, ce que l'aristocratie naturelle joue un rle politique particulier, mais ils ne voulaient pas qu'elle ait le monopole du pouvoir. Les Anti-Fdralistes n'expliqurent pas prcisment, ni surtout dans les termes simples et clairs qu'appelait un dbat public, pourquoi seuls les riches et les personnages minents seraient lus. Leurs objections se prsentaient plutt comme des intuitions, constamment rptes mais peu labores. Plus grandes seraient les circonscriptions, plus la fortune 54.Melancton Smith, discours du 20 juin 1788, Storing, VI, 12, 16. C'est moi qui souligne. Il est remarquable que Smith mette sur le mme plan les talents, la naissance et la fortune. Ce n'est pas ici le lieu d'aborder la discussion philosophique qu'une telle catgorisation peut soulever, mais elle mrite d'tre souligne. 55.Brutus, Essay III, Storing, II, 9, 42. C'est moi qui souligne. Sur l'ide que seule l'aristocratie naturelle sera lue, voir aussi The Fdral Farmer, Lettre IX, Storing, II, 8, 113. 56.The Address and Reasons of Dissent of the Minority of the Convention of Pennsylvania to Their Constituents , Storing, III, 11, 35.
150
151 e x F
ordinaire des choses humaines conduiraient un tel rsultat. Une position aussi vulnrable offrait une cible de choix la fulgurante rplique de Madison. On nous dit, dclarait Madison dans des termes galement emphatiques, que la Chambre des Reprsentants constituera une oligarchie, mais : Qui seront les lecteurs des reprsentants fdraux? Pas plus les riches que les pauvres; pas plus les doctes que les ignorants; pas plus les descendants altiers de familles
57. The Fdral Farmer, Lettre VII, Storing, II, 8, 97. C'est moi qui souligne.
illustres que les humbles ns dans l'obscurit et la mauvaise fortune. Les lecteurs seront le grand corps du peuple des tats-Unis. [...] Qui sera choisi par le peuple? Tout citoyen que ses mrites recommanderont l'estime et la confiance de son pays. Aucune condition de fortune, de naissance, de religion ou de profession ne pourra venir entraver le jugement du peuple ni contrarier ses prfrences 58. Les Anti-Fdralistes n'avaient lev aucune objection contre la dfinition du droit de suffrage fdral. Ils devaient convenir que la constitution ne comportait aucune condition d'ligibilit pour les reprsentants. Ils taient sans dfenses face un tel argument. Aprs cette premire riposte, Madison souligne dans le Federalist 57 que la constitution fournit toutes garanties que les reprsentants ne trahiront pas la
confian ce que le peuple aura place en eux. Les reprse ntants, dit-il, auront t disting us par les prfre nces de leurs citoyen s . Il y a donc de bonnes raisons de penser qu'ils possd eront effectiv ement les qualit s pour lesquel les ils ont t choisis et qu'ils honore
ront leurs engage ments. En outre, ils sauront qu'ils doivent leurs lecteu rs d'avoir t levs la dignit d'une charge publiqu e, ce qui ne peut manqu er de leur inspirer un attache ment, au moins pour un temps, envers leurs lecteu rs . Comm e ils devront
c e
5
a m
dans l'tat o le candidat a fait campagne pour le Congrs), puis il ajoute : Dans ces limites raisonnables, cet organe du gouvernement fdral reste ouvert quiconque le mrite, qu'il soit n en Amrique ou immigr,
jeune ou vieux, et sans gard la pauvret ou la richesse, ni aux convictions religieuses (op. cit., p. 326). Dans ce qui suit, les rfrences aux Federalist Papers n'indiqueront que le numro de l'essai et la page de l'dition Rossiter.
152
153
du peuple. Enfin, les lois qu'ils feront s'appliqueront tout autant eux-mmes et leurs amis qu' l'ensemble de la socit59. Aprs avoir numr toutes ces garanties, Madison porte le dernier coup aux Anti-Fdralistes en jetant, de faon voile, la suspicion sur leur attachement au gouvernement populaire ou rpublicain. Que dire des hommes qui professent le zle le plus enflamm pour le gouvernement rpublicain, et qui cependant osent en attaquer le principe fondamental [le droit du peuple d'lire les gouvernants]; qui prtendent tre les champions du droit et de l'aptitude du peuple choisir ses propres dirigeants, et qui cependant soutiennent qu'il prfrera justement ceux qui ne pourront pas manquer de trahir aussitt la confiance qu'il aura place en eux6? Ces partisans dclars du gouvernement populaire, insinue Madison, douteraient-ils du droit du peuple choisir les dirigeants qu'il veut et de sa capacit juger les candidats? Si Madison souligne avec force le caractre rpublicain ou populaire du rgime propos, il ne prtend aucun moment que la constitution assurera une similarit ou une proximit entre reprsentants et reprsents. Il sait lui aussi qu'il n'en ira pas ainsi. Madison dveloppe en revanche une conception radicalement diffrente de ce que peut et doit tre la reprsentation rpublicaine. Le but de toute constitution politique est, ou doit tre, soutient-il, d'abord d'avoir pour gouvernants les hommes qui ont le plus de sagesse pour discerner le bien commun de la socit, et le plus de vertu, pour le poursuivre; et en second lieu, de prendre les prcautions les plus efficaces pour que ces derniers restent vertueux pendant tout le temps qu'ils dtiendront une charge publique. La procdure lective pour la dsignation des gouvernants est la caractristique essentielle du rgime rpublicain. Dans cette forme de gouvernement, les moyens dont on se sert pour empcher la corruption de ceux qui gouvernent sont nombreux et varis. Le plus efficace est une limitation de la dure de leur man59.Madison, * Federalist 57, pp. 351-352. 60.Madison, Federalist 57 , p. 353.
dat, de faon maintenir en eux le sentiment qu'ils ont rpondre devant le peuple61. En caractrisant ainsi le rgime rpublicain, Madison accepte implicitement que les reprsentants puissent ne pas ressembler aux reprsents. Mieux, il soutient que les lus doivent tre diffrents et distincts de leurs lecteurs, car le gouvernement rpublicain exige, comme tout autre rgime, que le pouvoir politique soit attribu ceux qui possdent le plus de sagesse et le plus de vertu . C'est l l'une des formulations les plus claires du principe de distinction dans la pense fdraliste, mais Madison exprime la mme ide plusieurs reprises. Dans le clbre passage du Federalist 10 , dj cit, o il expose sa conception des diffrences qui sparent la dmocratie de la rpublique, il note d'abord que le trait distinctif de la rpublique est le fait de dlguer le gouvernement [...] un petit nombre de citoyens lus par les autres , puis il ajoute aussitt : Cette diffrence a pour effet, d'une part d'purer et d'largir l'esprit public en le faisant passer par l'intermdiaire d'un corps choisi de citoyens [a chosen body ofciti-zens] dont la sagesse est le mieux mme de discerner le vritable intrt du pays et dont le patriotisme et l'amour de la justice seront les moins susceptibles de sacrifier cet intrt des considrations phmres et partiales 62. Ce qui diffrencie une rpublique d'une dmocratie n'est donc pas seulement l'existence d'un corps de reprsentants, c'est aussi que les reprsentants forment un corps choisi . Comme autrefois Guicciardini, Madison joue ici, l'vidence, sur le double sens du terme choisi : les reprsentants sont choisis, au sens littral, puisqu'ils sont lus, mais ils appartiennent aussi au cercle choisi des citoyens distingus. En ce second sens, ils sont distincts et diffrents de leurs concitoyens. Mais le rpublicanisme de Madison ne se limite pas garantir, par l'lection, la slection des plus sages et des plus vertueux. Rien n'est plus tranger la pense de Madison qu'une confiance aveugle dans des lites sages et vertueuses.
61.Madison, Federalist 57, pp. 350-351. 62.Federalist 10, p. 82. C'est moi qui souligne.
154
155
Les reprsentants devront tre maintenus sur la voie de la vertu par un systme de contraintes, de sanctions et de rcompenses. La prcaution la plus efficace pour les conserver vertueux , c'est de les soumettre des lections et rlections frquentes. La perspective constante d'une lection venir, combine au dsir de garder le pouvoir, garantira leur dvouement aux intrts du peuple. Si, dans le gouvernement rpublicain, le cercle choisi des lus sert le bien commun plutt que le sien propre, ce n'est pas parce que les reprsentants sont comme le peuple, mais parce que les reprsentants ont constamment rpondre devant le peuple. Pour Madison, les lections rptes, et non la similitude et la proximit sociologiques, sont les meilleurs gardiens des intrts du peuple. On voit alors l'ampleur de la divergence entre les deux conceptions de la reprsentation qui s'opposaient dans le dbat de ratification. Les AntiFdralistes ne remettaient pas en cause la procdure lective. Mais pour eux, elle n'tait qu'une des conditions ncessaires une authentique reprsentation. Ils exigeaient quelque chose de plus : une certaine similitude et une certaine proximit entre reprsentants et reprsents. Les Fdralistes, au contraire, considraient l'lection comme la condition la fois ncessaire et suffisante d'une bonne reprsentation. A l'objection que la constitution tait aristocratique, les Fdralistes rpliquaient en faisant ressortir la diffrence entre aristocratie pure et simple et aristocratie naturelle , et en soutenant que la seconde tait mme souhaitable. L'exemple le plus remarquable d'une telle argumentation se trouve dans les discours de James Wilson prononcs lors du dbat de ratification de Pennsylvanie. Ces discours mritent une attention particulire car Wilson tait assurment, parmi les dirigeants fdralistes, le moins rserv l'gard de la dmocratie. Il n'hsitait pas, par exemple, louer la constitution pour son caractre dmocratique , ce que ne faisaient ni Madison ni, encore moins, Hamilton. Mais, confront l'objection que la constitution inclinait vers l'aristocratie, Wilson tait dispos dfendre l'ide d'un gouvernement par l'aristocratie naturelle. Je demande mainte-
nant, disait-il, ce qu'on entend par aristocratie naturelle. La dfinition tymologique ne m'embarrasse pas; car si l'on remonte l'origine du terme, une aristocratie ne signifie ni plus ni moins qu'un gouvernement exerc par les meilleurs, ou par ceux que vise la constitution de Pennsylvanie, quand elle tablit que les reprsentants doivent tre ceux dont la sagesse et la vertu sont les plus remarquables. [La constitution de Pennsylvanie, il faut le rappeler, tait gnralement considre comme l'une des plus dmocratiques.] Y a-t-il quelque danger dans une telle reprsentation? Je ne trouverai jamais qu'il soit mauvais de recourir de telles personnalits. [...] Si c'est l ce qu'on entend par aristocratie naturelle - et je ne vois pas d'autre sens -, que peut-on objecter au fait de recourir des hommes particulirement remarqus pour leur vertu et leurs talents63? Dans sa dfinition de l'aristocratie naturelle, Wilson ne mentionnait pas la fortune. Cela rendait videmment sa position plus dfendable. On pourrait mme faire valoir que l'argument devenait alors trivial. Replac dans le contexte du dbat, le propos de Wilson n'tait cependant pas insignifiant. Wilson concdait en effet deux points aux AntiFdralistes. Les reprsentants ne seraient pas comme leurs lecteurs et ne devaient pas l'tre; il tait positivement souhaitable qu'ils aient plus de vertu et de talents. D'autre part, l'aristocratie naturelle aurait en effet un accs privilgi, voire exclusif, l'assemble reprsentative. Aprs cette dfense de l'aristocratie naturelle, Wilson soulignait sa diffrence d'avec l'aristocratie proprement dite. Un gouvernement aristocratique , poursuivait-il, est un gouvernement o le pouvoir suprme n'est pas dtenu par le peuple mais rside dans un corps restreint d'individus qui remplissent les postes vacants en lisant et en choisissant euxmmes leurs successeurs, ou qui se succdent selon le principe hrditaire, ou encore en vertu de la possession d'un
63. J. Wilson, discours du 4 dcembre 1787, in J. Elliot (d.), The Debates in the Several State Conventions on the Adoption of the Fdral Constitution as Recommended by the General Convention at Philadel-phia, 5 vol., New York, 1888, vol. II, pp. 473-474.
156
157 t e C p e
moi-mme n'y pouvons rien 66. Hamilton regret64.J. Wilson, discours du 4 dcembre 1787, in J. Elliot (d.), The Debates..., op. cit., vol. II, p. 474. 65.Hamilton, discours du 21 juin 1788, in J. Elliot (d.), The Debates... op. cit., vol. II, p. 256. 66.Hamilton, discours du 21 juin 1788, in J. Elliot (d.), The Debates... op. cit., vol. II, p. 256.
tait, sans doute, ce dveloppement inluctable, mais quelque chose de plus que la pure rsignation perait dans les remarques suivantes : Considrez les riches et les pauvres dans la socit, les savants et les ignorants. O prdomine la vertu? La diffrence ne tient pas la quantit, mais la nature des vices inhrents chaque classe; et l, l'avantage appartient aux riches. Leurs vices sont probablement plus favorables la prosprit de l'tat que ceux des indigents, et ils participent moins de la dpravation morale67. Plus que tout autre dirigeant fdraliste, Hamilton tait dispos dfendre en termes explicites, voire crus, le principe que la fortune devait jouer un rle dans la slection des reprsentants. Son objectif principal tait que la jeune nation devienne un jour une grande puissance, peut-tre mme un empire. Rome le
fascinait . Et il considr ait la richesse comme le ressort principa l de la puissan ce. Aussi souhaita it-il que le pays soit gouvern par des marchan ds et des financie rs prospr es, audacie ux et industri eux. Philadel phie, dans son discours contre le projet de constitut ion propos par la
dlgati on du New Jersey, Hamilto n avait soulign le besoin d'attirer au gouvern ement de vrais homme s de poids et d'influe nce 68 . Dans le Fdral ist, il rponda it aux AntiFdrali stes que l'ide d'une reprse ntation effectiv e de toutes les classes de la socit par leurs propres membre
6 6 8 .
R e c o r d s , o p . c
i t . , v o l . I , p . 2 9 9 .
158
159
fournissent les matriaux des entreprises et de l'activit marchandes. [...] Ils savent que le marchand est leur client et protecteur [patron] naturel et leur ami; et ils sont bien conscients, si grande et bien fonde que soit leur confiance dans leur propre jugement, que les marchands pourront plus efficacement promouvoir leurs intrts qu'ils ne le feraient eux-mmes 69. la diffrence des Anti-Fdralistes, cependant, Hamilton envisageait d'un il favorable cet tat naturel des choses. Les Fdralistes ne partageaient pas tous le point de vue de Hamilton sur le rle du commerce et de la richesse. Les controverses et les conflits de la dcennie suivante ne tardrent pas en faire la preuve. (On notera que dans les annes 1790, Madison et Hamilton se retrouvrent dans des camps opposs. Hamilton, alors au gouvernement, continuait de dfendre les intrts commerciaux et financiers et un pouvoir central fort. Madison, quant lui, avait fait alliance avec Jef-ferson pour dnoncer la corruption lie la finance et au commerce ainsi que l'autoritarisme du gouvernement fdral.) Mais tous les Fdralistes s'accordaient sur l'ide que les reprsentants ne devraient pas tre comme leurs lecteurs. Que l'chelle soit celle de la sagesse, de la vertu, du talent ou de la fortune pure et simple, tous espraient que les lus se situeraient plus haut que leurs lecteurs. Mais l'lment singulier est que les Fdralistes partageaient au fond l'intuition des Anti-Fdralistes : la diffrence entre les lus et les lecteurs serait puissamment favorise par la simple dimension des circonscriptions lectorales. Pas plus que leurs adversaires, les partisans de la constitution n'avanaient une explication de ce phnomne. Mais comme ils ne le prsentaient pas publiquement, en gnral, comme un des principaux mrites du projet conu Philadelphie, leur incapacit l'expliquer leur nuisait moins dans le dbat qu'elle ne nuisait aux Anti-Fdralistes. L'ide apparaissait de temps autre dans les discours des Fdralistes. Wilson dclarait ainsi : Et je crois que l'exprience de tous ceux qui en ont rellement fait l'exprience montre que plus grande est
69. Hamilton, Federalist 35, p. 214. C'est moi qui souligne.
la circonscription lectorale, meilleure est la reprsentation. C'est seulement dans les coins reculs qu'mergent les petits dmagogues. Seule une vritable envergure de caractre peut donner quelqu'un une influence vritable dans une vaste circonscription. On l'a clairement vu dans l'tat du Massachusetts. Les membres de la Chambre des Reprsentants y sont lus dans de toutes petites circonscriptions ; et l'influence des cabales et des petites intrigues a t telle parmi eux, qu'une grande majorit est apparue trs peu dispose condamner les rebelles [les partisans de Shays] dans cet tat. En revanche, le Gouverneur, dans le Massachusetts, est choisi par l'lectorat entier de l'tat, c'est--dire dans une vaste circonscription. Or il est manifeste, poursuivait Wilson, que pour le choix du Gouverneur, les lecteurs du Massachusetts hsitaient seulement entre les personnalits les plus minentes 70 . L'allusion la rbellion de Shays (1786) indique assez nettement la dimension socio-conomique de ce que Wilson entendait par personnalits minentes ou vritable envergure de caractre 71. Dans son discours du 11 dcembre, Wilson rpta le mme argument, avec un accent lgrement diffrent : il prsenta alors les grandes circonscriptions lectorales comme une protection la fois contre les petits dmagogues et l'esprit de clocher 72. Dans le Federalist, Madison lui aussi tablit un lien entre 70.J. Wilson, discours du 4 dcembre 1787, in J. Elliot (d.), The Debates..., op. cit., vol. II, p. 474. 71.On sait que la rbellion de Shays, qui avait clat dans le Massachusetts en 1786, ne fut pas sans influence sur la rdaction de la constitution. Elle contribua largement nourrir l'hostilit contre la dmocratie exprime Philadelphie. Les petits fermiers de l'ouest de l'tat s'taient rvolts contre la politique favorable aux intrts marchands de la cte mene par le parlement de Boston. Le parlement avait adopt une politique de monnaie forte et de rduction de la dette publique et, du coup, accru les impts. Aux lections lgislatives qui avaient suivi la rvolte, les candidats soutenus par les rebelles avaient obtenu un grand succs. Sur la rbellion de Shays, voir J. R. Ple, Political Reprsentation in England and the Origins of the American Republic, op. cit., pp. 227-241. 72.J. Wilson, discours du 11 dcembre 1787, in J. B. Me Master, F. Stone (eds.), Pennsylvania and the Fdral Constitution, Philadelphia, 1888, p. 395.
160
161 l a D a
7 7 4
s p
7 5
donner une sorte de double voix aux propritaires). Madison note cependant qu'il n'est pas sr d'en mesurer toutes les consquences. Il passe alors une quatrime solution sur laquelle il a apparemment des ides plus prcises : Au cas o la pratique ou l'opinion publique exigeraient, pour chaque organe du gouvernement, un suffrage gal et universel, tel qu'il prvaut en gnral aux tats-Unis, une mesure favorable aux droits de la proprit foncire et de la proprit en gnral consisterait peut-tre accrotre les dimensions des circonscriptions lectorales pour une des deux chambres, et allonger la dure de son mandat. Les grandes circonscriptions favorisent manifestement les candidats respectables, en gnral attachs aux droits de la proprit, par rapport ceux qui se reposent sur les sollicitations personnelles que permet un cadre plus restreint76. Enfin, au
cas o mme cette solution serait trouve inacceptable, Madison voit le dernier rempart des droits de la proprit dans une combinaison de plusieurs lments : L'influence que confre d'ordinaire la proprit, et l'information suprieure qu'elle donne ses dtenteurs 77 ; la dif76.Madison, Note pour le discours sur le droit de suffrage, op. cit., p. 454. 77.Dans le Federalist, Madison voque la dfrence qu'inspirent les propritaires. Dans un argument justifiant la prise en compte de la population d'esclaves pour rpartir des siges entre les diffrents tats, Madison explique que la richesse des tats doit tre lgalement prise en compte, parce que les tats riches ne jouissent cas spontanment de l'influence que donne la richesse. La situation des Etats, soutientil, est cet gard diffrente de celle des simples citoyens. Mme si la loi n'accorde un citoyen riche qu'une seule voix dans le choix de son reprsentant, l'estime et le respect dont il jouit de par sa situation de fortune guident trs frquemment le vote des autres vers les objets de son choix; et par ce canal imperceptible les droits de ia proprit accdent la reprsentation nationale ( Federalist 54 , p. 339). C'est moi qui souligne.
162
163
fusion de l'ducation, qui claire et approfondit le sens populaire de la justice , et la difficult de coordonner et de mettre en uvre des entreprises perverses dans un pays tendu . Les deux dernires solutions sont l'vidence celles que contient la constitution 78. Pour ce qui concerne l'effet produit par la taille de l'lectorat, Madison ne parle plus, comme il l'avait fait dans le Federalist 10 , de la vertu et de la sagesse des gouvernants. Il affirme sans ambages que les grandes circonscriptions uvrent en faveur de la proprit, l serait toutefois simpliste de ne voir en Madison et les Fdralistes que des stratges politiques consomms maniant l'hypocrisie avec une virtuosit confondante pour leurs adversaires, et introduisant de faon subreptice un cens d'ligibilit (sous la forme indirecte de vastes circonscriptions), cependant qu'ils exaltaient en public l'ouverture de l'assemble tous les talents. Inversement, il y aurait beaucoup de navet ne considrer qu'une disposition constitutionnelle et conclure que, l'ligibilit tant largement ouverte, les Fdralistes taient des champions de l'galit politique 79. La force extraordinaire de la position fdraliste tenait ce que, lorsque Madison ou Wilson affirmaient que le peuple pourrait lire qui il voudrait, ils nonaient une proposition irrfutable. A cet gard, accuser les Fdralistes de tromper le peuple n'tait simplement pas crdible. Les dfen78.Le statut et la date de cette note ne sont pas tout fait clairs. Madison crit au dbut que son discours du 7 aot 1787, tel qu'on le trouve dans les Records de la convention fdrale, ne reflte pas le point de vue le plus complet et le plus mrement rflchi de l'orateur sur le sujet . L'interprtation la plus plausible parat la suivante : la note prsente ce que Madison considrait rtrospectivement, en 1821, comme la justification du droit de suffrage tabli en 1787 (alors que sur le moment, il tait favorable un suffrage censitaire, comme on l'a vu). Il n'est gure possible d'indiquer la date prcise laquelle il changea d'opinion. Il semble cependant, la lumire des arguments contenus dans le Federalist 10 , qu' la fin de 1787 au plus tard, il s'tait rendu compte que les grandes circonscriptions lectorales favoriseraient les propritaires. Mais il s'est peut-tre avis de cet effet plus tt, par exemple au cours des dbats Philadelphie. 79.L'interprtation nave est si manifestement contredite par les documents historiques qu'il est inutile de la discuter.
seurs de la constitution disaient assurment une vrit. Mais il y avait aussi une autre vrit, ou plus exactement une autre ide que les deux camps tenaient pour vraie (mme s'ils n'en comprenaient pas trs bien les raisons) : le peuple dciderait de son propre gr d'lire en gnral plutt des personnalits minentes , respectables et fortunes. Les deux thses - et c'est l l'essentiel - pouvaient tre objectivement vraies la fois. La premire n'tait pas un mensonge masquant la ralit de la seconde. On ne peut mme pas dire que la taille des circonscriptions lectorales ait t le moyen d'annuler les effets de l'absence de conditions d'ligibilit formelles. Il serait inexact d'affirmer que les Fdralistes jouaient sur deux proprits galement vraies (ou tenues pour telles) de la constitution, dans l'ide que le trait restrictif (l'avantage donn l'aristocratie naturelle par la taille des circonscriptions) effacerait les effets de la disposition plus ouverte (l'absence de conditions formelles d'ligibilit). Une telle affirmation suppose en effet que les consquences d'une condition formelle d'ligibilit auraient t strictement identiques celles de vastes circonscriptions (ou perues comme telles par les acteurs). la vrit, on sent bien, intuitivement, que les deux dispositions n'taient pas quivalentes. Il est mme devenu banal aujourd'hui d'affirmer que, de faon gnrale, le droit ou les institutions importent et ne peuvent tre considrs comme des phnomnes superficiels. Mais ni l'intuition ni le principe gnral que la loi n'est pas simplement une ralit formelle ne suffisent. Il faut encore expliquer prcisment pourquoi, dans le cas particulier de l'ligibilit, une condition lgale n'aurait pas produit des effets identiques ceux que les acteurs attendaient de la taille des circonscriptions. Des circonscriptions de vastes dimensions n'taient pas rigoureusement quivalentes un cens d'ligibilit cach pour deux raisons majeures. D'abord, l'ide que de grandes circonscriptions lectorales avantageraient l'aristocratie naturelle avait pour prmisse un phnomne que l'exprience semblait confirmer en gnral : l'exprience montre
164 PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF
81
165
(comme le disait Wilson) qu'en gnral, seules les personnalits minentes sont lues dans de grandes circonscriptions, ou encore (dans les termes de Brutus), cet effet se produit selon le cours naturel des choses humaines 80 . Le lien entre les grandes circonscriptions lectorales et l'lection de l'aristocratie naturelle apparaissait ainsi comme une loi vrifie la plupart du temps. Une condition formelle de proprit, au contraire, aurait contraint ncessairement et toujours. Si l'avantage des classes possdantes est assur par une rgularit statistiquement avre du comportement lectoral, le systme prsente une certaine flexibilit : des circonstances exceptionnelles peuvent surgir, o l'lectorat peut ne pas suivre sa propension ordinaire voter pour des personnalits minentes . La situation est diffrente si l'accs l'Assemble lgislative est formellement rserv par la loi aux catgories sociales suprieures, car la loi est, par dfinition, rigide. On peut videmment changer la loi, pacifiquement ou par la force, mais le processus est plus complexe. Il n'est pas justifi de tenir pour ngligeable la diffrence entre ce qui advient toujours et ncessairement, et ce qui se produit seulement la plupart du temps. La distinction, labore par Aristote, entre ces deux catgories est spcialement pertinente en politique. C'est une erreur, voire un sophisme, de considrer, comme on le fait parfois, que la vrit ultime d'un phnomne politique rside dans la forme qu'il prend la plupart du temps. En ralit, le cas d'exception importe aussi, car les enjeux politiques varient selon les situations et le cas statistiquement rare peut justement tre celui o les enjeux sont particulirement levs et qui roriente l'histoire. Il est, du reste, tout aussi sophistique de confrer au cas extrme ( la fois rare et d'enjeu trs lev) un privilge pistmologique. Pas plus que le cours habituel des choses, il
80. On pourrait rappeler aussi le propos de Hamilton cit plus haut. Les artisans et les fabriquants, dclarait-il, inclineront en gnral, sauf exception, voter pour des marchands plutt que pour des membres de leur propre mtier ou de leur branche. C'est moi qui souligne.
ne rvle, en politique, la vrit ou l'essence ultimes . Les moments de crise ou de rvolution sont importants sans doute, mais ils ne livrent pas la clef de la politique ordinaire. Locke remarquait dj que le peuple fait habituellement confiance ceux qui le gouvernent, surtout s'il les lit. Il n'est pas prompt sortir de ses anciennes habitudes . C'est seulement lorsqu'une longue suite d'abus, de prvarications et d'artifices, pointant tous dans la mme direction , rend manifeste le dessein de trahir sa confiance que le peuple se lve, remet ( bon droit) son destin au jugement des armes et en appelle au ciel -82. Une des forces les plus remarquables du Second Trait tient ce que ni la confiance des gouverns dans les gouvernants, ni la possibilit de la rvolution ne sont prsentes comme la vrit de la politique. Il faut donc conclure, pour revenir au dbat amricain, que mme si la grande taille des circonscriptions lectorales et les conditions d'ligibilit constituaient deux moyens de favoriser les candidats issus des couches sociales suprieures, on ne peut pas tenir les deux moyens pour quivalents et considrer comme insignifiante la plus grande flexibilit offerte par le dispositif des grandes circonscriptions dans les cas exceptionnels. ce premier titre, la taille des circonscriptions n'annulait pas compltement les effets de l'absence d'une condition d'ligibilit dans la constitution de 1787. D'autre part, si l'accs l'organe reprsentatif est rserv certaines catgories par la loi, il faut changer la loi pour abolir cet avantage ou l'accorder d'autres. Du coup, la
81.La pense de Cari Schmitt constitue l'un des exemples les plus brillants d'une thorie politique dveloppant de faon systmatique et dlibre le principe sophistique que le cas extrme rvle l'essence d'un phnomne. Cela ne signifie pas, bien sr, que les analyses de Schmitt sur les cas extrmes soient sans valeur. Au contraire, elles sont en gnral pntrantes. Mais Schmitt tend de faon indue, quoique tout fait consciente, les conclusions qui peuvent tre tires du cas exceptionnel la nature gnrale du phnomne en question. 82.J. Locke, Second Treatise of Government, ch. XIX, 221, 223, 242 in Two Treatises of Government, edited by P. Laslett, Cambridge University Press, 1960, pp. 414, 415, 427.
166
167 t r t e O
en tout cas, aux tatsUnis. Le changement des conditions d'ligibilit n'aurait donc pas dpendu purement et simplement de l'approbation des reprsentants lus en vertu de ces conditions. L'argument avanc ici reste cependant valide car les organes reprsentatifs auraient eu leur mot dire dans le processus de rvision constitutionnelle. Mme en ce cas, des conditions formelles d'ligibilit et de grandes circonscriptions lectorales n'ont pas des effets strictement identiques. Avec un systme de grandes circonscriptions lectorales, l'avantage de la fortune pouvait tre altr ou peut-tre mme aboli sans le consentement de l'lite possdante. Un tel dispositif se prtait plus aisment au changement politique que des conditions d'ligibilit comme celles que les fondateurs du gouvernement reprsentatif avaient institues en Angleterre ou en France. Ainsi, la diversit gographique des tats amricains, qui avait empch les dlgus Philadelphie de se mettre d'accord sur un cens d'ligibilit, avait conduit inventer un systme dans lequel la distinction de l'lite
reprsentative tait assure de faon plus flexible et ouverte l'volution que de l'autre ct de l'Atlantique. Ici, des lites sociales diffrentes pourraient, selon les phases de l'histoire et les transformations de la structure sociologique du pays, se succder au pouvoir sans commotion majeure. Et parfois mme, dans des temps exceptionnels, les lecteurs pourraient porter aux fonctions publiques des citoyens ordinaires. Le dbat amricain de 1787 revt une importance capitale pour la comprhension du gouvernement reprsentatif. Ce privilge tient pour une large part la position dfendue par les AntiFdralistes. Les conceptions antifdralistes n'ont pas fait l'objet de beaucoup d'tudes, mais c'est tort que l'histoire des ides et, de faon plus gnrale, la thorie politique ont nglig ce courant de pense. En insistant sans relche sur la similarit et la proximit qui doivent unir reprsentants et reprsents dans un gouvernement populaire, les AntiFdralistes apportaient en ralit une contribution essentielle la pense politique. Les Anti-Fdralistes formulaient avec une grande clart
168
169 u n q u
dfendait au xvinc sicle une conception de la reprsentation fonde sur la ressemblance et la proximit sociologiques, c'est en Amrique que la combinaison entre le principe de distinction et le caractre populaire du rgime reprsentatif mergea sous une forme exemplaire. D'autre part, audel du problme constitutionnel de la reprsentation, l'idal de proximit et de ressemblance entre dirigeants et dirigs devait manifester, par la suite, une remarquable puissance mobilisatrice. La force d'attraction exerce par l'idal de ressemblance devint apparente partout dans le monde occidental au cours du xixe sicle, mais les Anti-Fdralistes amricains avaient, les premiers, formul
cet idal. L'histoire du monde occidental peut tre vue, sous un certain angle, comme l'extension progressive du principe de la division du travail. Mais chaque fois que ce principe fut tendu aux organisations ayant un rle politique plus ou moins direct (des partis de masse aux syndicats ou aux associations), l'idal de similarit et de proximit manifesta sa puissance attractive. Il n'est pas d'organisation dimension politique o l'on ne puisse mobiliser de considrables nergies en proclamant que les dirigeants doivent tre comme les dirigs, partager leurs conditions de vie et tre aussi proches d'eux que possible, mme si des ncessits pratiques contraignent diffrencier les rles. L'idal de ressemblance entre la base et le sommet est sans doute la faon la
plus mobili satrice de rcon cilier la divisi on du travail et la dmo cratie. L'i mport ance du dbat amri cain tient enfin un troisi me lme nt. En Amri que, on se rendit trs vite compt e que la supri orit des lus par rappo
rt aux lecte urs pouva it la plupar t du temps tre obten ue par le simpl e jeu de la proc dure lecti ve, sans aucun e condit ion lgale d'ligi bilit. Il fallut presq ue un sicle de plus aux Europ ens pour aperce voir cette propri
F a
II, 8, 15. C'est moi qui
souligne.
170
lue entre l'idal de similarit et l'adhsion au principe lectif, tension que les Fdralistes ne se sont pas fait faute d'exploiter. Dans le dbat de ratification la position des AntiFdralistes n'tait cependant pas simplement absurde, car s'ils acceptaient une certaine diffrence entre lus et lecteurs, ils craignaient qu'avec de vastes circonscriptions l'cart prenne trop d'ampleur, que certaines catgories soient simplement prives de reprsentants issus de leurs rangs et qu'enfin la fortune devienne le critre de distinction prdominant ou exclusif. En tout cas, les Anti-Fdralistes apercevaient que le principe lectif lui-mme conduirait dans tous les cas la slection de ce qu'ils appelaient une aristocratie . Les Fdralistes partageaient sans nul doute cette intuition. Le dsaccord portait sur l'tendue de l'cart devant sparer les reprsentants des reprsents et sur la composition particulire de l' aristocratie qu'il convenait de slectionner. Renouant, sans y faire rfrence, avec une trs ancienne doctrine, les deux camps avaient conscience que l'lection produirait par elle-mme un effet aristocratique.
IV
Une aristocratie dmocratique

Aux xixe et xxe sicles, le droit de suffrage fut progressivement tendu dans les rgimes reprsentatifs et le cens d'ligibilit disparut, mme dans les pays o il avait exist l'origine, comme l'Angleterre et la France. Ces deux transformations et, en particulier, l'avnement spectaculaire du suffrage universel, au terme de longs conflits, donnrent une puissante impulsion la croyance que le gouvernement reprsentatif se muait peu peu en dmocratie. Dans ces conditions, l'hypothse que la procdure lective comportait peut-tre en elle-mme une dimension ingalitaire et aristocratique ne paraissait gure digne d'tre explore plus loin. Le droit pour tous de choisir librement les gouvernants, sans tre contraints par la loi les prendre dans certaines catgories de la population, constituait si manifestement un progrs de l'galit politique et de la dmocratie que l'ventuelle persistance d'effets ingalitaires et aristocratiques ne semblait pas justifier l'investigation. Le caractre aristocratique de l'lection n'a apparemment suscit aucune rflexion significative parmi les thoriciens et les acteurs politiques des xixe et xxe sicles *.
1. Une exception doit cependant tre note. Cad Schmitt est sans doute le seul auteur contemporain chez qui l'on trouve une rflexion sur le caractre aristocratique de l'lection. Mais, comme on le verra plus loin, Schmitt impute ce caractre des facteurs extrieurs la procdure lective elle-mme. Sa contribution, quoique importante certains gards, n'claire pas la nature de l'lection.
172
UNE ARISTOCRATIE DMOCRATIQUE
173
Le dbat constitutionnel amricain de 1787 devait ainsi demeurer la dernire occasion o le phnomne ait t aperu et discut. Ce dbat marquait en fait la fois un tournant et un certain progrs dans la comprhension de ce que la thorie politique avait affirm depuis longtemps. Tout d'abord, alors que les philosophes, d'Aristote Rousseau, avaient soutenu que l'lection tait aristocratique par comparaison avec le tirage au sort, ni les Anti-Fdralistes ni les Fdralistes ne songeaient au sort. Les uns et les autres apercevaient que l'lection conduisait la dsignation d'individus en quelque faon suprieurs leurs lecteurs. C'est dans ce phnomne qu'ils voyaient la dimension aristocratique de l'lection. Celle-ci leur paraissait aristocratique, non pas en regard du sort, mais en ellemme. En outre, l'ancienne thorie arguait seulement, de faon gnrale, qu'un systme lectif ne donnait pas tous des chances gales d'accder aux charges, mais elle n'identifiait pas de faon spcifique ceux qui se trouvaient favoriss par la mthode lective de distribution. Dans le dbat amricain, en revanche, les bnficiaires du systme lectif taient identifis. Les protagonistes pensaient que l'lection avantagerait certaines catgories dtermines de citoyens. Sans doute, la nature de la
supriorit favorise par la procdure lective n'tait-elle pas dfinie de faon bien claire et univoque. L'lection privilgierait, disait-on, les individus les plus en vue, ceux qui exeraient les professions les plus prestigieuses ou les plus influentes, les plus riches ou mme simplement les plus talentueux. Mais la diffrence de la tradition philosophique, les Amricains discernaient ou cherchaient discerner quelles catgories particulires auraient un accs privilgi la fonction de reprsentant. Et d'autre part, le statut social et la richesse leur paraissaient les attributs appels jouer le rle principal. Le dbat amricain explicitait, en outre, ce qui tait simplement implicite chez Guicciardini ou Montesquieu : le type d'aristocratie auquel l'lection se reliait n'avait rien voir avec une noblesse lgalement dfinie et hrditaire. S'il est vrai que l'lection favorise les Grands, ce ne sont
pas les Grands de la socit d'ordres, mais ceux qui jouissent d'un statut suprieur dans la socit, en quelques termes que soit dfinie cette supriorit. Enfin, le dbat de 1787 marquait peut-tre une certaine avance dans la comprhension des effets aristocratiques de l'lection. En rptant que les lections dsigneraient des individus plus en vue ou visibles (conspicuous), plus mi-nents ou ayant plus de relief (prominent) que les autres et plus riches, les AntiFdralistes ouvraient des pistes nouvelles l'explication des effets aristocratiques de l'lection 2. Si l'ancienne doctrine sur le caractre aristocratique de l'lection et les intuitions formules dans le dbat constitutionnel amricain taient vraies, ni l'largissement du droit de suffrage ni l'abolition des conditions lgales d'ligibilit ne pouvaient faire disparatre deux phnomnes importants : dans des rgimes fonds exclusivement sur l'lection, tous les citoyens n'auraient pas des chances gaies
d'accder aux charges publiques; et les lecteurs rserveraient la fonction de reprsentant des individus en quelque faon suprieurs euxmmes, en particulier aux membres des catgories sociales plus leves. Le gouvernement reprsentatif pourrait devenir plus dmocratique par certains cts, il n'en conserverait pas moins, d'un autre ct, une dimension aristocratique, au sens o les lus ne pourraient pas y tre comme leurs lecteurs, mme si tous les citoyens taient lecteurs, et o tous n'auraient pas des chances gales d'accder au pouvoir, mme si aucune loi n'en interdisait l'accs quiconque. Il faut maintenant se demander si l'lection prsente bien ces caractres ingalitaire et aristocratique.
2. Les adjectifs conspicuous et prominent ont en anglais un sens la fois qualitatif et cognitif. Ils dsignent ce qui est qualitativement minent mais aussi ce qui fait saillie et attire le regard. La mme dualit se retrouve dans les adjectifs franais remarquable ou minent , mais la dimension de relief cognitif est plus marque en anglais.
174
175
1. THORIE PURE DU CARACT RE ARISTOCR ATIQUE DE L'LECTIO N Le propos est ici de dterminer si certains lments intrinsques la mthode lective comportent de fait une dimension ingalitaire et conduisent la slection de gouvernants suprieurs leurs lecteurs. Cette problmatique est reprise la tradition de la philosophie politique. Aristote, Montesquieu ou Rousseau affirmaient que les lections taient intrinsquement aristocratiques. Ils ne considraient pas que l'effet aristocratique tenait aux circonstances et aux conditions dans lesquelles la mthode lective tait utilise, mais la pure nature de l'lection. On procdera donc une analyse pure du
mcanisme lectif. La thse du caractre aristocratique de l'lection pourrait sans doute tre soumise une preuve empirique. On pourrait, par exemple, comparer la composition des assembles lues celle des lectorats dans les rgimes reprsentatifs pour voir si se dgage une structure systmatique de supriorit des reprsentants par rapport aux reprsents. Mais outre qu'une telle preuve requerrait une norme quantit de donnes pour tre vraiment significative et se heurterait de nombreuses difficults techniques, son rsultat ne serait pas ncessairement probant. supposer que les reprsentants lus se rvlent en effet systmatiquement suprieurs leurs lecteurs selon une dimension ou une autre, on pourrait toujours objecter que cette ingalit est peut-tre l'effet des circonstances
externes dans lesquelles l'lection est employe. Et comme les pays o le gouvernement reprsentatif fonctionne depuis deux sicles ont toujours t marqus par de fortes ingalits sociales, cette objection aurait un grand poids. Aussi empruntera-ton un autre chemin. On tentera de dduire les effets ingalitaire et aristocratique d'une analyse abstraite de l'lection. L'idal serait de mener cette dduction en termes purement a priori afin de dployer ce qui est
logiquement impliqu par l'acte d'lire. Toutefois, une telle dduction transcendantale des proprits de l'lection est probablement impossible. On ne peut sans doute pas viter d'introduire dans le raisonnement quelques hypothses fondes sur l'exprience. Ces hypothses devront cependant tre aussi simples, peu nombreuses, et peu sujettes controverse que possible. Les effets ingalitaire et aristocratique de l'lection tiennent quatre facteurs : le rle des prfrences de personne, la dynamique d'une situation de choix, les contraintes cognitives, et les cots de la diffusion de l'information.
LES PRFRENCES DE PERSONNE
des systmes politiques o les citoyens peuvent choisir les gouvernants comme il leur plat. Un tel point de vue est videmment justifi, mais il n'embrasse pas tous les aspects de la situation. Plus prcisment, cette caractrisation est adquate, mais elle emporte des consquences qui n'apparaissent pas selon la perspective habituelle. Supposons un rgime o les citoyens ne peuvent pas gouverner tous ensemble, mais o tous ont le droit d'lire ceux d'entre eux qui vont gouverner, et o l'ligibilit n'est soumise aucune condition lgale. Dans un tel
rgime, les citoyens sont politiquement gaux dans la mesure o ils ont tous l'gale libert de choisir les gouvernants. Ils sont gaux, peut-on dire, en tant que sujets (ou acteurs) du choix politique. C'est l le versant dmocratique du rgime considr. Mais envisager le citoyen comme celui qui choisit ne constitue qu'un point de vue particulier sur la citoyennet. Les citoyens peuvent aussi souhaiter exercer des fonctions publiques. Et l'on peut galement voir dans la possibilit d'accder aux charges une des composantes essentielles de la citoyennet, ainsi que le rappelle avec force la tradition rpublicaine. Il faut donc, de surcrot,
Pour comprendre les proprits ingalitaire et aristocratique de l'lection, il faut tout d'abord oprer un changement de perspective. On envisage en gnral les rgimes lectifs comme
176
177 p o V u s o C o
souvent faite entre l'lection et la comptition sportive, la procdure lective n'est pas ncessairement mritocratique et ne garantit pas ce que l'on entend en gnral aujourd'hui par galit des chances. Les notions intuitives de mritocra-tie et d'galit des chances sont sans doute assez floues. D'autre part, elles ont fait l'objet de dbats philosophiques dtaills et complexes au cours des vingt dernires annes. Il y a cependant, semble-til, un accord pour considrer qu'une procdure est mritocratique et assure l'galit des chances si les ingalits auxquelles elle aboutit dans la distribution d'un bien social rsultent au moins pour partie (certains diraient en totalit ) des efforts, des actions et des dcisions de ceux qui souhaitent obtenir ce 3 bien . On ne caractrise pas une procdure comme mritocratique si les ingalits de distribution auxquelles elle aboutit proviennent exclusivement de facteurs par lesquels les individus sont ingaux la naissance. Ainsi, un concours de beaut n'est assurment pas considr comme mritocratique. Un examen ou un concours scolaires
sont en revanche tenus pour mritocra-tiques, dans la mesure o mme si les performances ingales des candidats doivent quelque chose la loterie gntique des talents (pour ne pas parler des ingalits d'origine sociale), elles rsultent aussi, pour partie au moins, de leurs efforts, de leurs libres actions et dcisions. Pour que l'galit des chances soit assure, il faut que les ingalits de rsultat ne refltent pas exclusivement ce que les candidats sont, mais aussi ce qu'ils font. Il est cet gard instructif de comparer la slection des gouvernants par lection et leur recrutement par concours. On pourrait d'ailleurs noter que l'attribution de l'autorit politique par concours a t longtemps pratique dans la Chine ancienne. Le concours constitue, ct du tirage au sort, de l'lection, de l'hrdit et de la dsignation par les dirigeants en place une des modalits possibles de la slec3. Pour une bonne prsentation synthtique du concept d'galit des chances (equality of opportunity) dans la philosophie contemporaine de la justice, voir W. Kymlicka, Contemporary Political Philosophy. An Introduction, Oxford University Press, Oxford, 1990, pp. 55 sqq.
178
179 t i I l O n I l C e
L
lecteurs au moins un motif de prfrer un individu un autre. Si les candidats ne se distinguent pas les uns des autres, les lecteurs sont simplement indiffrents et ne peuvent choisir entre eux. Pour tre lu, un candidat doit donc prsenter au moins une qualit, objet d'une apprciation favorable parmi ses concitoyens et que les autres ne possdent
pas, ou ne possdent pas au mme degr. Cette qualit peut faire intervenir dans des proportions diverses les dons naturels et les actions des individus. Le choix en fonction d'une qualit purement naturelle ne peut pas tre exclu, on vient de le voir. Une qualit comme l'honntet se situe l'autre extrme, et doit sans doute fort peu la nature. La
180
181 c o O n c a T o
4
charges peut se prsenter, dans l'espoir qu'il parviendra convaincre les lecteurs de porter un jugement favorable sur sa qualit distinctiye (et de l'adopter comme critre de slection). Mais les candidats potentiels savent qu'en dernire analyse le jugement et la dcision des lecteurs leur chappent. Ils sont conscients qu'ultimement la prfrence des lecteurs est une dcision discrtionnaire de leur part. Il est donc rationnel, du point de vue du candidat potentiel, de traiter les jugements de valeur des lecteurs comme des facteurs exognes ou des contraintes et de chercher les anticiper, plutt que de tenter de les modifier. On pourrait croire, d'autre part, que les jugements de valeur tant librement ports par chaque lecteur, l'anticipation par les candidats potentiels d'une contrainte globale de distinction est impossible. En ce cas, n'importe quel individu dsirant accder aux charges se prsenterait, dans la certitude (fonde) qu'il possde un trait le distinguant de tous les autres, et dans
l'ignorance absolue de l'apprciation que les lecteurs porteront sur ce trait. Il n'en va pas ainsi, cependant, parce que les jugements de valeur des lecteurs sont en partie dtermins par les conditions de vie, l'tat des murs ou les modes prvalant dans un contexte donn. Ce sont l des phnomnes collectifs que les candidats potentiels connaissent. Il est raisonnable de penser, par exemple, que dans une socit souvent en guerre, la force physique, les talents stratgiques ou les prouesses militaires ont de grandes chances d'tre favorablement jugs par les lecteurs. Les candidats potentiels savent donc que dans un contexte culturel donn, tel ou tel trait distinctif est plutt jug favorablement. Ds lors, les candidats qui finalement se prsentent sont des individus ayant un trait distinctif (c'est-dire que les autres ne possdent pas), dont ils ont des raisons de croire qu'il est plutt jug favorablement dans une situation donne. Ce sont donc des individus qui pensent qu'ils peuvent tre perus comme suprieurs leurs concitoyens et, par-
182
183 t a C e P a
L
s o
5 .
O n r e v i e n d r a s u r c e p o i n t a u c h a p i t r e v .
lants qui suscitent les apprciations (positives ou ngatives) les plus intenses6. Les contraintes cognitives produisent un effet similaire aux contraintes de la situation de choix. Prise en elle-mme, l'lection favorise les individus saillants (et donc distincts ou diffrents) par un aspect favorablement jug, c'est--dire les individus perus comme suprieurs aux autres. La saillance ou le relief ne rsultent sans doute pas de caractres universellement dtermins. Ce sont des proprits contextuelles. Du point de vue universel, n'importe quel caractre peut rendre un individu saillant. Le relief dpend de l'environnement dans lequel l'individu se trouve et dont son image doit se dtacher. Il est donc fonction de la distribution des caractristiques au sein de la population dont l'individu fait
partie : un individu est saillant pour autant que ses caractristiques propres sont statistiquement rares parmi la population. Cette distribution varie videmment selon les lieux et les priodes, et donc les caractres qui rendent saillant varient aussi en fonction des lieux et des priodes. Mais cela ne signifie pas que dans un contexte donn, n'importe qui puisse tre saillant. Le relief est une proprit relative et variable, mais dans une situation particulire, il s'impose comme une donne externe la fois aux lecteurs et aux candidats potentiels. En outre, mme dans une situation particulire (et si l'on considre donc comme donne la distribution des caractres au sein de la population considre), les lecteurs ne peuvent pas comparer minutieusement toutes les caractristiques de
6. Les premires tudes sur les effets de la saillance ont tabli que celle-ci affectait les imputations causales (les individus sont plus enclins imputer la cause d'un phnomne X, au phnomne A, plutt qu' B, C, ou D, si A est pour une raison quelconque plus saillant, mieux clair, plus connu, etc., que B, C ou D). Mais on a montr depuis que les effets de la saillance s'tendaient bien au-del des imputations causales.
Voir S.E. Taylor et S.T. Fiske, Salience, attention et attribution : Top of the head phenomena , in Berkowitz (d.), Advances in Exprimenta l Social Psychology, vol. II, New York, 1978; voir aussi S.E. Taylor, J. Crocker, S.T. Fiske, M. Sprintzen, J.D. Winkler, The Generalizati on of Salience Effets, Journal of Personality and Social Psychology\ 1979, vol. 37, pp. 357368.
184
185
chacun des individus celles de chacun des autres. La quantit d'information qu'il leur faudrait traiter pour parvenir ce rsultat serait immense; cela exigerait, de leur part, une norme dpense de temps et d'nergie qu'ils sont d'autant moins susceptibles de vouloir consentir qu'ils savent le poids infinitsimal de leur voix dans le rsultat final du choix collectif. Les lecteurs ne procdent donc pas une comparaison dtaille de tous leurs concitoyens un un, ils oprent plutt sur la base d'une perception globale et leur attention est attire par les individus dont l'image se dtache du lot form par les autres. Les campagnes lectorales ont certes pour effet d'attirer l'attention des lecteurs sur les caractres distinctifs de candidats qu'ils n'auraient pas remarqus autrement. Et tout individu souhaitant tre candidat possde ncessairement au moins un trait distinctif qui peut tre mis en valeur. Les campagnes lectorales ont, du reste, t institues (entre autres raisons) pour contrecarrer l'avantage que la procdure lective, prise en elle-mme, confre cette forme particulire de l'minence que constitue la notabilit. Mais elles ne peuvent pas entirement abolir cet avantage. Les individus saillants dans le cours des relations sociales quotidiennes sont, peut-on dire, en campagne lectorale permanente, alors que les projecteurs ne sont dirigs sur les traits
distinctifs des autres candidats qu'au moment o s'ouvre la campagne.

LES COTS DE LA DIFFUSION DE L'INFORMATION
En mentionnant les campagnes lectorales, on touche au dernier facteur ingalitaire impliqu par la procdure lective. La diffusion dlibre de l'information concernant les candidats relche, dans une certaine mesure, les contraintes de l'minence pralable, et en particulier de la notabilit. Mais elle est coteuse, et favorise, ds lors, ceux qui peuvent mobiliser des ressources suprieures. Les candidats (ou du moins ceux d'entre eux qui ne sont pas des notables) doivent se faire connatre. Et il n'y a aucune raison de supposer que les cots d'une telle entreprise sont ngligeables. Si les candidats doivent financer la campagne lectorale sur
leurs propres deniers, l'avantage des catgories sociales fortunes prend sa forme la plus manifeste et la plus immdiate : il se traduit directement dans la composition sociale de l'assemble lue. Mais cet avantage ne disparat pas mme si les candidats font appel aux contributions des citoyens pour financer les campagnes. L'existence d'organisations finances par les cotisations de leurs membres attnue les effets de la richesse sur la slection des reprsentants. C'tait l, du reste, un des objectifs explicites de la cration des partis de masse, dans la seconde moiti du xixe sicle. Cependant, mme de telles organisations n'abolissent pas entirement le privilge de la fortune. Il faut en effet plus d'efforts, de travail d'organisation et d'nergie militante pour collecter une mme somme par les contributions de citoyens peu fortuns que par celles des plus riches. Il est raisonnable de supposer que les contributions politiques des citoyens (ou des entreprises) sont en quelque faon proportionnelles leurs revenus. Le nombre des contributions peut compenser leur modicit, mais il est plus facile de n'avoir obtenir qu'un petit nombre de
contributions plus substantielles. Les candidats sont donc plus enclins faire appel aux riches qu'aux pauvres pour financer leurs dpenses lectorales. Et il est raisonnable de supposer qu'une fois lu, un candidat porte une attention particulire aux intrts de ceux qui ont financirement contribu son lection. Prise elle seule, la procdure lective favorise donc les catgories les plus aises de la population. Toutefois, la diffrence des trois premiers facteurs ingalitaires impliqus par l'lection (les prfrences de personne, la dynamique du choix et les contraintes cognitives), celui-ci peut sans doute tre entirement limin par un financement public et strictement contrl des campagnes lectorales. L'exprience semble montrer qu'une telle rglementation soulve des difficults techniques, mais elle n'est pas impossible par principe. Il est cependant singulier que les rgimes lectifs aient attendu les dernires dcennies du xxe sicle pour se proccuper de ce problme. Cela tient probablement, au moins pour partie, au fait que les lecteurs eux-mmes ont ten-
186
187 d a n c e s o u s e s t i m e r l e c o t d e s c a m p a g n e s l e c t o r a l e s e t n e ? s o n t g u r e d i s p o s
s ce que des ressources publiques non * ngligeables leur soient consacres. C'est un fait, pourtant, que la dsignation des gouvernants par le peuple est une pratique qui cote cher, mme si le peuple n'en admet pas volontiers les consquences. Il est plus tonnant encore que la thorie politique ait port si peu d'attention la question des dpenses lectorales. John Stuart Mill constitue une des rares exceptions, et encore ne fut-il gure suivi sur ce terrain 7. L'attention a t ce point monopolise par l'extension du droit de suffrage (et, faut-il ajouter, par la critique marxiste du caractre formel de la dmocratie bourgeoise ) que la rflexion s'est trouve comme frappe de ccit sur les multiples dimensions de cette procdure apparemment si simple qu'est l'lection.
DFINITION DE L'ARISTOCRATIE LECTIVE
souvent l'lection d'individus perus comme suprieurs leurs lecteurs. C'est cependant un concept particulier de supriorit qui intervient ici et il convient de le dfinir avec prcision. D'abord, lorsqu'on affirme qu'un candidat doit tre jug suprieur pour tre lu, ce n'est pas d'un jugement global sur sa personnalit qu'il s'agit. Les lecteurs n'ont pas besoin, pour lire un individu, de le considrer comme un tre humain suprieur tous gards. Ils peuvent mpriser un o\i mme la plupart de
7. Confront aux traits singuliers de la pratique lectorale anglaise du xixe sicle (corruption pure et simple et achat des votes par les candidats, dplacement des lecteurs aux frais des candidats - voir chapitre m), Mill avait sans doute toutes raisons d'tre spcialement attentif au phnomne des dpenses lectorales. Sa rflexion allait cependant au-del de la
Ainsi, la dynamique du choix comme les contraintes cognitives conduisent le plus
corruption et des traits propres au systme anglais. Il crivait par exemple : Non seulement le candidat ne devrait pas tre contraint, mais il ne devrait pas mme tre autoris engager plus que des dpenses fixes et ngligeable s {Considra tions on Reprsenta tive Governmen t (1861), in Utilitariani sm, Liberty, Reprsenta tive Governmen t, d. H.B. Acton, Dent & Sons, Londres, 1972, p. 308). Mill tait en outre favorable au financemen t public des campagnes lectorales.
ses traits de caractre. Les arguments prcdents montrent seulement que les lecteurs, s'ils doivent lire un candidat, doivent le juger comme suprieur eu gard la qualit ou l'ensemble de qualits qu'ils estiment politiqueme nt pertinents. D'autre part, les contraintes cognitives et celles du choix ne portent que sur une supriorit perue (la situation est bien sr diffrente concernant la richesse). Les candidats
d o D e u x c o n s q u e n c e s s ' e n s u i v e n t . D ' a b o r d , l
a p r o c d u r e l e c t i v e n e g a r a n t i t p a s q u e l
a vritable excellence politique soit choisie (encore une fois, si vritable signifie ce qui est conforme des normes rationnelles et universelles). Les lections oprent sur la base d'une perception culturellement relative de ce qui caractrise un bon dirigeant. Si les citoyens croient que les talents oratoires, par exemple, sont un bon critre de l'excellence politique, ils feront leur choix politique sur la base de cette
croyance. Rien ne garantit, videmment, que le talent oratoire soit un bon indice du talent politique. Le caractre rpt des lections introduit, sans doute, un certain lment d'objectivit : les lecteurs peuvent faire l'preuve que les critres dont ils s'taient servis lors de l'lection prcdente ont abouti la slection de gouvernants qui se sont rvls extrmement mauvais ou
188
189 i n c o m p t e n t s . i b i l i t d e
m o d L i a f i r e r i t l e r u a r t s i o c n r i d t e r l e ' s l d e e c t c i h o o n i x l e s u u r r d o n n e l a l a b a s e
d p e o s T s e
xprience. La rptition fait des lections un processus d'apprentissage dans lequel les lecteurs apprennent la valeur politique objective de leurs critres de slection. Il n'en reste pas moins, cependant, qu' chaque fois ils choisissent ce qu'ils peroivent sur le moment comme une supriorit politiquement pertinente, leur perception du moment tant aussi fonde sur les expriences antrieures. D'un autre ct, rien dans la nature de la procdure lective ne garantit qu'elle aboutisse la slection d'lites au sens gnral (et non pas seulement politique) que Pareto donne ce terme. Quoique les formulations de Pareto ne soient pas parfaitement claires et univoques sur ce point, sa dfinition du concept d'lite semble en effet impliquer des critres universels. Dans le Trait de sociologie gnrale, le terme d'lite dsigne ceux qui ont la capacit la plus haute dans leur domaine d'activit. Supposons donc, crit Pareto, qu'en toutes branches de l'activit humaine, on attribue chaque individu un indice qui indique ses capacits, peu prs de la manire dont on donne des points aux examens, dans les diffrentes matires qu'enseignent les coles. [...] Formons donc une classe de ceux qui ont les indices les plus levs dans la branche o ils dploient leur activit, et donnons
cette classe le nom d'lite 8. Pareto met un grand soin dpouiller son concept d'lite de toute dimension morale. Il explique, par exemple, qu'un voleur habile qui russit dans ses entreprises sans se faire prendre recevra un indice lev et appartiendra donc l'lite, tandis qu'un voleur maladroit qui n'chappe pas la police sera trs mal class. Mais les considrations morales mises part, les lites sont apparemment dfinies selon Pareto par des critres universels. Le rang ou la note qui dfinit ce qui fait l'lite est dtermin, dans le passage cit, par le sociologue luimme ( supposons donc qu'on attribue... , formons
8. V. Pareto, uvres compltes, publies sous la direction de G. Busino, Droz, Genve, 1968, vol. XII, Trait de sociologie gnrale [1916], chap. xi, 2027-2031, pp. 1296-1297.
I donc ) qui est, par dfinition, un observateur externe. Ce qui dfinit l'lite au sens de Pareto n'est pas la reprsentatio n qu'une socit se fait de la russite ou de l'excellence dans chaque domaine d'activit, mais plutt ce que le savoir du sociologue considre comme tel9. Si le terme d'lite est pris au sens de Pareto, les contraintes cognitives et de choix mentionnes plus haut ne prouvent pas que la mthode lective slectionne ncessairem ent des lites. Les lecteurs slectionnen t ce qu'ils peroivent comme une supriorit, mais dans tous les domaines leur chelle de valeurs, culturelleme nt dtermine,peut tre errone lorsqu'elle est
compare des critres de type paretien. Pour reprendre l'exemple du talent oratoire, les lecteurs peuvent non seulement se tromper en pensant que ce trait est un indice du talent politique, mais ils tiennent peuttre aussi pour un bon orateur quelqu'un qui ne serait pas jug tel par le sociologue ou l'expert en rhtorique. La distinction cruciale dans les arguments avancs plus haut n'est pas entre la valeur morale et le succs dans une activit, si immorale soit-elle (il y a mme toutes raisons de penser que les lecteurs font intervenir des critres de moralit), mais entre la supriorit perue et la supriorit telle qu'elle serait dfinie selon des critres universels. Le principe lectif conduit naturellement la slection de la
p r e m i r e ,
able ment une exist ence
9. Le caract re pure n ment object o if ou n unive rsel d de ce qui e dfini t une l lite a n'est pas parfai s temen e t clair c dans l'ense o mble n des d crits e de Paret . o. L'ide est nfin, il assur ment fautimpli rema que par la rque r dfini tion quedonn les e dans le attri Trait buts de qui,sociol ogie dans un gnr ale. cont Toute exte fois, dans donn , une uvre cre antri nt la eure, Paret perc o eptio avait n de dfini sup les lites riorit de la mani quere l'le suiva nte : ction Ces prs classe uppo s se reprs ont entent trsune lite, prob une
aristocratie (dans le sens tymologique : aristos = meilleur). Tant que l'quilibre social est stable, la majorit des individus qui les composent apparat minemment doue de certaines qualits, bonnes ou mauvaises d'ailleurs, qui assurent
le pouvoir (V. Pareto, uvres compltes, op. cit., vol. V, Les Systmes socialistes [1902-1903], p. 8). Si les lites sont dfinies par les qualits qui assurent le pouvoir dans une socit donne, le caractre objectif ou universel de la dfinition disparat.
190
191
objective. Le problme des lecteurs est en effet de dcouvrir les critres qui leur permettent de distinguer entre les candidats. Ils utilisent donc sans doute des caractres facilement discernables pour faire leur choix. Si la prsence ou l'absence de ces caractres taient sujettes au doute ou l'hsitation, ces caractres seraient inutiles dans le processus de slection et n'auraient pas t adopts comme critres de slection. Ainsi par exemple, mme si les lecteurs peuvent fort bien tre dans l'erreur en pensant que le talent oratoire est un bon indice des qualits politiques, mme s'ils peuvent galement errer dans leur apprciation de ce qui constitue un bon orateur, il est peu vraisemblable qu'ils se trompent dans leur perception que l'individu X possde, dans le domaine oratoire, certaines caractristiques que n'ont pas les autres. Ce dernier lment revt une importance capitale, car il entrane la consquence suivante : les candidats, pour se
faire lire, doivent rellement possder quelque trait dis-tinctif qui les distingue de leurs concitoyens. La supriorit des candidats (l'valuation positive de leur caractre distinc-tif) est seulement perue ou subjective, mais leur diffrence doit ncessairement tre objective. Il faut dire, ds lors, que l'lection slectionne des supriorits perues et des diffrences relles. Compte tenu de ces prcisions, on pourrait faire valoir qu'il est fallacieux ou du moins inutile de continuer parler du caractre aristocratique de l'lection. Le terme est en effet conventionnel et pourrait tre remplac par n'importe quel autre ( litiste ou oligarchique par exemple), pourvu que l'on garde l'esprit le phnomne prcis qu'il dnote : la slection de reprsentants diffrents de leurs lecteurs et perus comme suprieurs. L'adjectif aristocratique est ici employ essentiellement pour des
raisons historiques. Les arguments prsents plus haut constituent, du moins en partie, une explication du phnomne auquel pensaient les dmocrates athniens, Aristote, Guicciardini, Harrington Montesquieu ou Rousseau lorsqu'ils affirmaient que l'lection tait de nature aristocratique. Les AntiFdralistes
amricains, eux aussi, employaient le terme aristocratique pour dsigner l'absence de similitude entre les lecteurs et les lus. C'est une raison supplmentaire pour garder le terme. Mais le seul point essentiel dans le raisonnement dvelopp ici est que, pour des raisons qui peuvent tre dcouvertes et comprises, l'lection ne peut, par sa nature mme, aboutir la slection de reprsentants semblables leurs lecteurs. 2. LES DEUX VISAGES DE L'LECTION : LES VERTUS DE L'AMBIGUT Mais autant l'lection comporte indubitablement des aspects ingalitaires et aristocratiques, autant sa dimension galitaire et dmocratique est indniable, pourvu que tous les citoyens aient le droit de suffrage et qu'aucune condition lgale ne limite l'ligibilit. Dans un systme de suffrage universel, l'lection donne chague citoyen une voix gale dans le choix des
reprsentants. A cet gard, les citoyens ordinaires et les pauvres ont le mme poids que les plus distingus et les plus riches. Et surtout, tous les citoyens ont un gal pouvoir de dmettre les gouvernants l'issue de leur mandat. Personne ne peut nier l'existence de ce double pouvoir de slection et de rejet, et il faut dployer des trsors de sophistique pour parvenir la conclusion qu'il est ngligeable. Le fait fondamental concernant l'lection rside en ce qu'elle est la fois et indissolublement galitaire et inga-litaire, aristocratique et dmocratique. La
dimension aristocratique mrite une attention particulire parce qu'on a aujourd'hui tendance l'oublier ou l'imputer des raisons circonstancielles. C'est pourquoi l'accent a t mis jusqu'ici sur cet aspect oubli ou incompris. Mais cela ne signifie en aucune manire que le caractre galitaire ou dmocratique de l'lection soit moins important ou moins vrai que sa dimension ingalitaire et aristocratique. Nous avons spontanment tendance chercher la vrit ultime d'un phnomne politique dans un trait ou une proprit uniques. Mais
192
193 i n l e n p ' r y s a e n a t u e c u q n u e ' u r n a e i s s o e n u l d e e p s r u o p p p r o i s e t r q u ' u n e d c i s i v i e n . s t L i a t u p t l i u o p n a r d t o n d n e s e i
nstitutions politiques engendrent au contraire simultanment plusieurs effets, parfois trs diffrents les uns des autres. C'est le cas de l'lection. Comme Janus, faut-il dire, l'lection prsente deux visages. Parmi les thoriciens politiques contemporains, Cari Schmitt semble tre le seul avoir not le double caractre de l'lection. Par comparaison avec le tirage au sort, crit-il, l'lection est une mthode aristocratique, comme Platon et Aristote le disent justement. Mais par comparaison avec la dsignation par une instance suprieure ou mme avec l'obtention par succession hrditaire, cette mthode peut paratre dmocratique. L'lection contient les deux possibilits [In der Wahl liegen beide Mglichkeiten]', elle peut avoir le sens aristocratique d'une lvation du meilleur et du chef ou bien celui, dmocratique, de la dsignation d'un agent, d'un commis ou d'un serviteur; l'lecteur peut apparatre comme le suprieur de l'lu ou son infrieur ; l'lection peut servir le principe de reprsentation aussi bien que le principe d'identit. [...] Il faut discerner quel sens l'lection revt dans la situation concrte [in der Wirlichkeit]. Si l'lection doit fonder une vritable reprsentation, elle est l'instrument d'un principe aristocratique; si elle signifie seulement la slection d'un mandataire dpendant [eines abhn-gigen
Beauftragten], on peut la considrer comme une mthode spcifiquement dmocratique 10 . Ce passage ne peut tre compris qu'en lien avec la distinction faite par Schmitt entre l'identit et la reprsentation, les deux principes qui peuvent servir de fondement au contenu politique d'une constitution ( l'lection peut servir le principe de reprsentation aussi bien que le principe d'identit ). Schmitt dcrit ces principes commes deux ples conceptuels opposs entre lesquels s'inscrit toute constitution concrte. Chaque constitution, affirme Schmitt, prsuppose
10. C. Schmitt, Verfassungslehre, 19 Duncker & Humblot, Munich, 1928, p. 257; traduction franaise Thorie de la constitution, P.U.F., Paris, 1993, p. 396.
j une certaine conception de l'unit du peuple. Pour tre trait | comme un sujet capable d'action, un peuple doit tre consi-t dr comme unifi d'une manire ou d'une autre. L'identit et la reprsentatio n constituent les deux conceptions extrmes de ce qui peut faire d'un peuple une entit unifie. Le principe de l'identit repose sur la notion selon laquelle le peuple peut tre capable d'agir politiquemen t dj par sa simple existence immdiate en vertu d'une similarit [Glei-I chartigkeit] forte et consciente, en raison de frontires natu- relies prcises ou pour toute autre raison. Il est alors une ! unit politique en tant que puissance relle dans son identit immdiate avec lui-
mme n . Lorsqu'un ensemble d'individus ont un sens aigu de leur similarit sur un point qu'ils jugent particulirem ent important, cet ensemble forme immdiateme nt et par luimme une communaut capable d'agir politiquement . Cette unit est spontane; elle n'est pas impose de l'extrieur. Comme les individus se peroivent les uns les autres comme fondamentale ment semblables, ils adoptent des institutions qui traitent tous les citoyens d'une manire similaire. Mais surtout, parce qu'ils se considrent comme partageant essentielleme nt la mme nature, ils ont tendance abolir autant que possible toute diffrence entre gouvernants et gouverns. En ce sens, le principe d'identit constitue, selon Schmitt, le fondement de la
d m o c r a t i e
s e a u . L a
e d t m i o l c r a a t t i r e o , u v c r s i a t p l u s S c h m i p t r t o , f o [ n . d . e . ] e x e p s r t e s l s ' i i o d n e n c t h i e t z R d o u u s d
ominant et du domin [Herrscher und Beherrschten)\ du gouvernant et du gouvern, de celui qui commande et de celui qui obit12. Dans sa forme la plus pure, la dmocratie n'est pas compatible avec la reprsentation. Toutefois, la dmocratie n'exclut pas forcment une diffrenciation fonctionnelle entre les gouvernants et les gouverns. Mais elle
exclut
U.C. Schmitt, Verfassungslehre, 16, p. 205; Thorie de la constitution, op. cit., p. 342. La traduction franaise rend le terme de Gleichartigkeit par homognit . Cette traduction n'est pas trs heureuse, car Schmitt emploie aussi dans d'autres contextes le terme Homogenitt , il faut donc supposer qu'il fait une diffrence entre les deux concepts. 12. C. Schmitt, Verfassungslehre, 17, p. 235; Thorie de la constitution, op. cit., p. 372.
194
195
qu' l'intrieur de l'tat dmocratique la distinction entre dominer et tre domin, gouverner et tre gouvern, exprime ou cre une diffrence qualitative. En dmocratie, la domination ou le gouvernement ne peuvent pas reposer sur une ingalit, et donc pas sur une supriorit du dominant ou du gouvernant, ou le fait que les gouvernants seraient qualitativement meilleurs que les gouverns d'une faon ou d'une autre 13 . Les gouvernants peuvent avoir une position particulire diffrente de celle des gouverns, mais cette position ne doit jamais tre le reflet de leur nature suprieure. S'ils sont autoriss gouverner, c'est parce qu'ils expriment la volont du peuple et qu'ils ont reu mandat de ce dernier. Le principe oppos [celui de la reprsentation] dcoule de l'ide que l'unit politique du peuple en tant que telle ne peut jamais tre prsente dans son identit relle et qu'elle doit donc toujours tre reprsente personnellement par des hommes 14. La personne qui reprsente rend prsent, en un certain sens, ce qui n'est pas effectivement prsent ( savoir, l'unit politique du peuple). Le peuple est unifi seulement par la mdiation d'un individu ou d'une instance qui lui sont extrieurs. On peut penser ici au Leviathan de Hobbes qui donne, de l'extrieur, l'unit politique et la capacit d'agir ce qui n'est dans son existence immdiate qu'une multitudo dissoluta. Ainsi entendu, le principe de la reprsentation, selon Schmitt, entrane plusieurs consquences. Il suffit de noter ici que le reprsentant, extrieur au peuple par dfinition, est indpendant du peuple et ne peut tre contraint par sa volont l5. Schmitt aperoit donc la dualit de l'lection. Mais, trangement, il ne voit pas que, selon sa propre dfinition de la dmocratie - un rgime fond sur l'identit entre les gouverns et les gouvernants -, l'lection comporte ncessairement 13.C. Schmitt, Verfassungslehre, 17, p. 235; Thorie de la constitution, op. cit., p. 372. 14.C. Schmitt, Verfassungslehre, 16, p. 205; Thorie de la constitution, op. cit., p. 342. 15.C. Schmitt, Verfassungslehre, 16, p. 212; Thorie de la constitution, op. cit., p. 350.
un lment non dmocratique dans la mesure o elle ne peut conduire la slection du semblable. Schmitt relie le caractre dmocratique ou aristocratique de l'lection la forme juridique et constitutionnelle du rapport entre les lecteurs et les lus. L'lection, affirme-t-il, peut tre une mthode dmocratique si les lus sont traits comme des agents, des commis ou des serviteurs. Mais elle peut aussi tre aristocratique si les reprsentants sont indpendants dans le sens accord ce terme par la thorie constitutionnelle, c'est--dire s'ils ne sont pas lis par des instructions ou des mandats impratifs. Les termes employs dans ce passage [ abhngi-gen Beauftragten ] font partie du vocabulaire habituel de la thorie constitutionnelle. Pour Schmitt l'lection est potentiellement dmocratique ou aristocratique. Une virtualit ou l'autre est actualise par les dispositions constitutionnelles qui rgissent la relation entre les lus et les lecteurs dans le cas concret [ in der Wirklichkeit ]. Schmitt ne voit donc pas que l'lection est effectivement la fois aristocratique et dmocratique, quelle que soit la relation constitutionnelle entre les lus et les lecteurs. Mme si les reprsentants ne sont pas lis par des mandats impratifs, l'lection est dmocratique en ce qu'elle accorde tout citoyen une voix gale dans le processus de choix et de rejet. Inversement, mme si les reprsentants sont lis par des mandats ou des instructions, l'lection a un caractre aristocratique dans la mesure o les reprsentants ne peuvent pas ressembler leurs lecteurs. Ils ne peuvent pas tre un peuple en miniature, ressentant, pensant et agissant spontanment comme lui. C'est mme l, probablement, la raison pour laquelle les partisans du gouvernement reprsentatif les plus attachs aux principes dmocratiques prconisaient la pratique des mandats et des instructions. Ils rclamaient des contraintes lgales, parce qu'ils avaient conscience que les reprsentants seraient des individus qualitativement et socialement suprieurs leurs lecteurs. La thorie de Schmitt demeure, cependant, capitale pour la comprhension de l'lection dans la mesure o elle fait de l'identit ou de la similarit entre gouvernants et gouverns
196
197
le principe fondamental de la dmocratie. Schmitt peroit avec acuit que l'une des forces attractives les plus puissantes de la dmocratie est l'idal de similarit entre gouvernants et gouverns, mme s'il ne comprend pas que la procdure lective fait par elle-mme obstacle cette similarit. La forme particulire que revt l'effet aristocratique de l'lection explique sans doute pour une large part le succs exceptionnel de cette procdure de dsignation des gouvernants. L'lection favorise, dans l'accs aux charges, les individus ou les groupes dots de traits distinctifs favorablement valus. Mais la mthode lective prsente tout d'abord la proprit remarquable que, hormis le facteur de la richesse, le contenu particulier de ces traits reste indtermin. supposer que les individus aient conscience de l'effet aristocratique, n'importe qui peut esprer en bnficier un jour par suite de changements (soit dans la distribution des caractres au sein de la population, soit dans la culture et les jugements de valeur, soit dans Tune et l'autre). Mais surtout, dans un contexte donn (c'est--dire en considrant comme fixes la distribution des caractres parmi la population et les jugements de valeur), le double visage de la procdure contribue puissamment susciter un accord stable autour de l'lection. Dans une socit quelconque, il y a la plupart du temps des groupes qui se distinguent par leur richesse ou par une caractristique favorablement juge que ne possdent pas les autres. Ces lites exercent en gnral une influence disproportionne leur nombre dans la socit en question. Leur acquiescement ou leur approbation revt, ds lors, une importance particulire pour l'tablissement et la stabilit des institutions. L'lection, parce qu'elle tend rserver de facto les fonctions reprsentatives ces lites, est particulirement susceptible de recueillir leur approbation, une fois que ces lites ont compris le caractre aristocratique de la procdure. Les avantages de la fortune, on l'a vu, peuvent tre limits ou mme limins. Mais mme si l'effet de la richesse est totalement annul, la procdure lective favorise toujours des groupes possdant un trait distinctif favorablement jug. Un caractre distinctif ou un autre sont
ncessairement utiliss dans le choix politique parce que les contraintes cognitives et de choix ne peuvent pas tre annules. La contrainte inliminable de distinction autorise de surcrot une certaine flexibilit et laisse une marge d'incertitude, mme dans les limites d'une culture donne. L'tat des murs et des croyances ne permet pas n'importe qui d'esprer que sa qualit distinctive sera favorablement juge, mais la culture ne dtermine pas, non plus, de faon uni-voque un seul caractre positivement peru. Plusieurs lites diffrentes peuvent donc esprer que leur trait distinctif sera favorablement jug (et adopt comme critre de slection politique) ou, en tout cas, s'efforcer d'obtenir ce rsultat. La mthode lective peut ainsi susciter simultanment le consentement d'une pluralit d'lites diffrentes. D'un autre ct (en faisant toujours abstraction du facteur de la richesse), mme ceux qui dans un contexte donn se peroivent comme n'ayant aucune caractristique distinctive et favorablement apprcie ne peuvent pas ne pas s'apercevoir (ou peuvent du moins tre conduits se rendre compte) qu'ils possdent une voix gale celle des autres dans le choix et le rejet des dirigeants. Ils peroivent aussi, probablement, que ce sont eux qui arbitrent la comptition des diffrentes lites pour les charges. Du fait de sa double nature, l'lection donne ainsi galement de puissants motifs de satisfaction ces citoyens ordinaires. La combinaison de l'lection et du suffrage universel constitue mme ce que l'on pourrait appeler un point d'quilibre argumentatif, au sens que la thorie des systmes donne au terme d'quilibre. Imaginons une situation o les citoyens ordinaires (au sens dfini prcdemment), percevant que les lections rservent les fonctions politiques des individus qui leur sont suprieurs, rclament une autre mthode de slection garantissant un accs plus galitaire au pouvoir et une plus grande similarit entre gouvernants et gouverns. Face cette demande, il pourra toujours tre rpondu que si, sous des conditions de suffrage universel et en l'absence de conditions lgales d'ligibilit, l'lectorat dcide d'lire prin-
198
199
cipalement des lites, la responsabilit en incombe aux lecteurs eux-mmes, y compris les citoyens ordinaires. Ceux-ci sont peu susceptibles de demander qu'on accorde une instance autre que le peuple le pouvoir de choisir les gouvernants. D'un autre ct, si telle ou telle lite particulire rclame une procdure de rpartition qui lui assure une part des charges plus grande que celle qu'elle obtient dans un systme lectif, on pourra toujours lui reprsenter qu'il est prudent d'en appeler une instance extrieure pour rpartir les charges entre les diffrentes lites, car aucune d'entrs elles ne saurait s'adjuger une part plus grande (ou imposer une procdure qui aboutisse ce rsultat), sans risquer de provoquer l'opposition des autres. Comme Guicciardini fut sans doute un des premiers le faire observer, permettre ceux qui n'ont pas accs aux charges d'arbitrer entre des lites concurrentes constitue, du point de vue des lites elles-mmes, une solution acceptable, car elle leur vite de s'entre-dchirer. Ainsi, dans l'un et l'autre cas de protestation contre le systme lectif, un puissant argument peut tre mobilis pour restaurer la situation initiale. On retrouve ce point l'ide de la constitution mixte. Celle-ci, on l'a vu, tait dfinie comme un ensemble d'institutions combinant des lments monarchiques, aristocratiques (ou oligarchiques) et dmocratiques, et l'on attribuait sa stabilit une telle combinaison 16. En laissant de ct la dimension monarchique, on pourrait, par analogie, qualifier l'lection d'institution mixte. Il faut souligner que les deux dimensions, aristocratique et dmocratique, de l'lection sont objectivement vraies et entranent l'une et l'autre des consquences significatives. Les dmocrates nafs, lorsqu'ils ne sont pas simplement inconscients du caractre aristocratique, cherchent sans cesse de nouveaux arguments afin de prouver que seule la dimension galitaire compte. Mais il se trouvera toujours une tude empirique pour montrer que les reprsentants appartiennent principalement certaines catgories distingues de la population et que cela influence leurs dcisions,
16. Voir chapitre n.
apportant ainsi un dmenti aux nouveaux arguments dcouverts par la pit dmocratique. Inversement, les tenants du ralisme et de la dmystification, qu'ils dplorent ou approuvent le fait, ne russiront jamais dmontrer de manire convaincante que la dimension galitaire n'est qu'un leurre. Le dbat se poursuivra sans doute indfiniment. Non seulement les deux dimensions sont vraies, mais elles ne peuvent tre spares l'une de l'autre. la diffrence de la constitution mixte, structure complexe qui comportait plusieurs organes, l'lection par le peuple est une opration simple et indcomposable . Ses deux proprits ou ses deux versants ne peuvent tre dissocis l'un de l'autre. Ni les lites, ni les citoyens ordinaires ne sont en mesure de conserver la proprit qu'ils voient d'un il favorable en liminant l'autre, parce que ni l'une ni l'autre des deux dimensions n'est imputable une pratique distincte. En outre, comme les proprits galitaire et ingalitaire sont les deux versants d'une opration unique et indcomposable, la procdure lective peut tre perue ou bien comme entirement dmocratique ou bien comme entirement aristocratique, suivant l'angle sous lequel on l'envisage. Dans une formule dont on peut donner plusieurs interprtations, Aristote crivait, dans la Politique : dans une constitution o le mlange est bien fait, il faut qu'il semble y avoir les deux rgimes [la dmocratie et l'oligarchie] et aucun des deux [dei d'en tpoliteia t memigmn kalos ampho-tera dokein einai kai mdtron] et qu'il se conserve par lui-mme et non par l'assentiment d'une majorit extrieure (car cela pourrait tre le cas mme d'une mauvaise constitution), mais par le fait qu'aucune des parties de la cit ne voudrait d'une autre constitution 18 . Une des interprtations possibles de ce passage complexe est qu'une constitution
17.Rappelons que dans les modles de constitution mixte chacune des trois dimensions tait incarne par un organe distinct : les consuls (ou le roi, dans le rgime anglais, qui tait aussi tenu pour un modle de rgime mixte) incarnant l'lment monarchique, le Snat (ou la Chambre des Lords) l'lment aristocratique, et les comices (ou la Chambre des Communes) l'lment dmocratique. 18.Aristote, Politique, IV, 9, 1294 b 35-40.
200
201
mixte comporte un bon mlange si elle peut passer la fois pour dmocratique et oligarchique, ou ni l'un ni l'autre, parce que alors dmocrates et oligarques peuvent y trouver \ ce qu'ils souhaitent voir, et du coup soutenir le rgime les uns et les autres. L'lection est peut-tre une de ces institutions o le mlange est si complet que les lites comme les citoyens ordinaires peuvent trouver ce qu'ils cherchent. L'ambigut de l'lection est peut-tre une des clefs de son exceptionnelle stabilit. 3. L'LECTION ET LES PRINCIPES DU DROIT NATUREL MODERNE Comme on l'a vu, le triomphe de l'lection comme mthode de dsignation des gouvernants doit beaucoup, historiquement, la conception moderne du droit naturel qui s'est diffuse sous l'influence d'auteurs comme Grotius, Hobbes, Pufendorf, Locke et Rousseau. Cependant, confront aux principes du droit naturel moderne, le caractre aristocratique de l'lection tel qu'il a t dfini et expliqu ici pose apparemment deux problmes. La conception moderne du droit naturel repose sur l'ide que tous les tres humains ont en commun un lment essentiel d'galit, qu'on le nomme libert, raison ou conscience morale. La thorie moderne du droit naturel reconnat que de multiples ingalits de force, de talent, de vertu ou de richesse sparent les tres humains, mais son principe central est qu'aucune de ces ingalits ne confre par elle-mme le droit de gouverner les autres et de leur imposer sa volont 19.
19. C'est l que rside la diffrence cruciale entre la conception antique de la justice, telle qu'on la trouve chez Aristote par exemple, et la conception moderne du droit naturel. Pour Aristote, certains caractres habilitent par eux-mmes ou par nature gouverner autrui et lui imposer sa volont, mme s'il n'est pas judicieux ni tout fait juste, dans une cit, de rserver exclusivement les positions de pouvoir ceux qui possdent ces caractres. Certains individus ont un titre particulier en gouverner d'autres, affirme Aristote, parce qu'ils ralisent ou approchent plus que
En raison de l'galit fondamentale de tous les humains, le droit de gouverner ne peut tre issu que du libre consentement de ceux sur qui le pouvoir est exerc. Mais si, du fait des proprits intrinsques de l'lection, les gouverns ne peuvent choisir les gouvernants que dans certaines catgories de la population, peut-on encore dire qu'ils donnent librement leur consentement? D'autre part, s'il est vrai que l'lection conduit ncessairement la dsignation d'individus en quelque faon suprieurs, ne s'ensuit-il pas que dans un systme lectif, ce sont leurs qualits suprieures qui confrent certains le pouvoir sur autrui? En rponse au premier problme, il faut observer qu'en fait les contraintes de distinction et les contraintes cognitives n'abolissent pas la libert des lecteurs. Elles impliquent seulement que les lecteurs ne peuvent choisir que des individus 1 - possdant un trait distinctif qui 2 - est jug favorablement et qui 3 - fournit un critre de slection politique. Or, comme on l'a not, seul le premier lment (l'existence d'un trait distinctif) est une donne objective, dtermin par la distribution statistique des qualits au sein de la population considre. Les deux autres lments (l'valuation positive du trait en question et son usage comme critre de slection) sont dtermins par l'lectorat. Les lecteurs sont donc libres de choisir parmi les individus prsentant des qualits suffisamment rares pour tre notables. La libert des lecteurs est limite, mais pas abolie. N'importe qui absolument ne peut pas tre dsign dans un contexte donn (c'est l la diffrence par rapport au tirage au sort), mais l'intrieur des limites traces par le contexte objectif, n'importe quel individu peut paratre suprieur aux autres un gard ou un autre et tre ainsi choisi dans un systme lectif, pourvu que les autres dcident djuger positivement son aspect singulier
d'autres l'excellence et l'panouissement de la nature humaine. La divergence fondamentale qui spare Aristote de Grotius, Hobbes, Pufendorf ou Locke porte sur la question de savoir ce qui donne un titre gouverner les autres et leur imposer sa volont. Les thoriciens du droit naturel moderne soutiennent qu'aucune qualit particulire ne donne un individu le droit de gouverner autrui. Ce droit doit ncessairement tre confr de l'extrieur, par le consentement des autres.
202
203
et d'en faire le critre de leur choix. Comme la mthode lective ne fixe aucune limite objective ce qui peut tre jug favorablement et constituer un critre de slection, elle laisse une assez large libert aux lecteurs. La rponse au second problme tient une autre considration. Affirmer que dans un systme lectif, seuls les individus objectivement distincts et perus comme suprieurs peuvent accder une fonction politique, ne revient pas dire que seuls les individus objectivement suprieurs ont accs au pouvoir. Dans le second cas, les individus devraient leur position de pouvoir leur supriorit objective. Dans le premier, ce qui les porte au pouvoir est la perception de leur supriorit par les autres ou, en d'autres termes, le jugement des autres sur leurs qualits. Dans un systme lectif, un individu peut tre objectivement extraordinaire tous gards, si ses qualits ne sont pas perues comme une supriorit et juges favorablement par ses concitoyens, il ne sera pas lu. Le pouvoir n'est donc pas confr par la supriorit elle-mme, mais par le consentement des autres sur ce qu'ils considrent comme une supriorit. Ainsi le caractre aristocratique peut tre compatible avec les principes fondamentaux du droit politique moderne. Mais cette compatibilit n'est assure que si une condition sine qua non est satisfaite : les lecteurs doivent tre libres de dterminer quelles qualits ils jugent
favorablement et de choisir parmi ces qualits celle qu'ils considrent comme le critre de slection politique appropri. Une distinction essentielle doit tre faite entre d'une part les contraintes formelles de distinction objective et de supriorit perue, et d'autre part le contenu particulier du trait distinctif et de l'chelle de valeurs utilise pour le juger. Les contraintes formelles sont compatibles avec les principes du droit moderne la condition que la nature particulire de la supriorit soit librement dtermine par les lecteurs. Il n'est pas contraire aux principes du droit naturel moderne que les reprsentants appartiennent principalement des catgories suprieures de la population, pourvu que - et cette condition est essentielle - ces catgories ne soient pas objectivement prdter-
mines, mais qu'elles soient librement dtermines par l'lec-torat dans son ensemble. Il est clair que cette libert de choix concernant le contenu de la supriorit slectionne n'est que trs imparfaitement ralise dans des rgimes reprsentatifs contemporains. Et elle n'a assurment jamais t atteinte dans le pass. cet gard, les arguments que l'on vient de formuler ne constituent pas une justification du statu quo, ils dessinent plutt la direction des changements qui seraient requis dans les gouvernements reprsentatifs, pour que l'lection soit mise en conformit avec les principes normatifs qui ont prsid son tablissement. La premire et plus importante de ces transformations porte sur l'effet de la richesse. Alors que les contraintes de distinction et de relief ne sont pas contraires aux normes du droit moderne, il ne fait aucun doute que la contrainte de fortune, elle, s'y oppose. La raison n'en est pas, toutefois, qu'il y aurait dans l'argent quelque chose qui le rendrait particulirement indigne d'tre utilis comme critre de slection des gouvernants. La contrainte de fortune est
incompatible avec les principes du droit moderne parce que, si l'avantage dont jouissent les candidats fortuns (ou les catgories fortunes auxquelles les candidats sont amens s'adresser en priorit pour collecter des fonds) provient du cot de la diffusion de l'information, alors la supriorit dans l'ordre de la richesse confre par elle-mme un accs privilgi au pouvoir (ou des relations privilgies avec les dtenteurs du pouvoir), et non pas parce qu'elle est choisie par les lecteurs comme le critre appropri de slection. On peut tout fait imaginer une situation ou les lecteurs jugent la fortune de manire particulirement favorable et dcident librement d'en faire leur critre de slection. Ils peuvent estimer que les individus aiss sont plus susceptibles que les pauvres de se rvler de bons gouvernants, parce que, par exemple, la richesse est souvent corrle l'ducation. En ce cas, la richesse tant librement choisie comme la supriorit adquate, les principes du droit moderne ne sont pas transgresss. La premire transformation requise est donc que l'effet de la fortune sur l'lection soit limin. Le plafonne-
205
ment des dpenses lectorales, leur contrle rigoureux et le financement public des campagnes lectorales constituent les moyens les plus vidents d'avancer vers cet objectif. Les expriences rcentes semblent montrer, cependant, que de telles dispositions ne suffisent pas. Elles soulvent aussi de nombreuses difficults techniques et il ne semble pas qu'aucun rgime reprsentatif ait jusqu'ici russi rsoudre le problme de faon satisfaisante. Mais mme si la distorsion que la fortune imprime la procdure lective est difficile liminer absolument, l'orientation gnrale des transformations ncessaires est assez claire. Une deuxime transformation serait requise, mais ses implications pratiques sont beaucoup plus floues. La mthode lective est en elle-mme ouverte, on l'a vu, au changement des traits distinctifs ncessaires au choix politique. L'histoire montre que de tels changements se sont bien effectus au cours des deux derniers sicles. Des lites de type diffrent se sont succd au pouvoir 20. Au regard du principe normatif nonc ici, cette ouverture l'volution est un des mrites de l'lection. Elle constitue une condition ncessaire pour que les citoyens puissent choisir librement le type de supriorit qu'ils souhaitent slectionner. Toutefois, cette ouverture l'volution ne suffit pas assurer la libert de choix. La variation dans les types d'lites slectionns par les rgimes reprsentatifs depuis deux sicles semble avoir rsult principalement d'volutions sociales, conomiques et techniques. Or la libert de choix n'est pas assure si le contenu particulier de la supriorit des lus sur les lecteurs est uniquement dtermin par des facteurs et des circonstances externes. Les traits distinctifs des lus devraient, autant que possible, rsulter d'un choix conscient et dlibr de la part des lecteurs. Il faut noter que mme si ces transformations taient ralises, une chose demeurerait exclue par la procdure lective : que les lus soient qualitativement semblables aux lecteurs. Des reprsentants lus sont ncessairement diffrents par quelque trait positivement jug, et donc suprieurs
20. On reviendra sur ce point au chapitre vi.
leurs lecteurs. L'idal dmocratique de similarit entre gouvernants et gouverns a exerc tant d'influence depuis deux sicles qu'il n'est peut-tre pas sans importance de remarquer son incompatibilit de principe avec la procdure lective, mme amende. Dans un systme lectif, la seule question possible concerne le type de supriorit qui doit gouverner. Mais lorsqu'on lui pose la question : Qui sont les aristoi qui doivent nous gouverner? , le dmocrate se tourne vers le peuple pour lui laisser la dcision.
Le jugement public
Au cours du xxe sicle, plusieurs auteurs ont avanc des thories que leurs critiques ont regroupes sous l'appellation de thories litistes de la dmocratie \ La premire et la plus influente d'entre elles a t propose par Joseph Schumpeter. Par le terme de dmocratie, ces thories visaient des rgimes comme ceux de l'Angleterre, des tats-Unis ou de la France, c'est--dire ce que l'on a appel ici gouvernement reprsentatif. Ces thories ont t qualifies d'litistes, non parce qu'elles soulignaient la supriorit qualitative des reprsentants sur les reprsents (au sens dfini ici, au chapitre iv), mais parce qu'elles mettaient l'accent sur une autre diffrence, prsente comme essentielle, entre le gouvernement reprsentatif et le gouvernement par le peuple. On a fait valoir, non sans raison, que l'pithte d'litiste caractrisait mal ces thories, qu'elle leur attribuait une fausse gnalogie en les reliant aux conceptions, elles, explicitement litistes de Mosca ou de Pareto, qu'enfin ce qualificatif relevait de la
1. Voir par exemple, P. Bachrach, The Theory of Dmocratie Elitism : A critique, Boston, Little & Brown, 1967. Bachrach regroupe sous la catgorie d'litisme dmocratique les thories de la dmocratie dfendues par Joseph Schumpeter (dans Capitalisme, socialisme et dmocratie [1942], Paris, Payot, 1951, chap. xx-xxm), par Robert Dahl (dans/1 Prface to Dmocratie Theory, Chicago, University of Chicago Press, 1956), ou par Giovanni Sartori (dans Dmocratie Theory, .962; traduction franaise: Thorie de la dmocratie, Paris, Armand Colin, 1973).
LE JUGEMENT PUBLIC
209 pol miqu e politi que plutt que de l'anal yse 2. Il est vrai, pour ne consi drer que 1 uvr e o ces thori es prenn ent leur sourc e, que Schu mpet er n'em ploie pas le conce pt d'lit es. Il ne s'int resse pas aux carac tristi ques des repr senta nts et ne se rfre aucu neme nt aux thori es de Mosc a ou Paret o. Cepe ndan t, on peut com pren dre pour quoi, moti vatio ns polmiqu es mise s part, de nom breu x aute urs ont cru justif i de cara ctri ser la dfin ition schu mpet erien ne de la dm ocrat ie com me litis te. Sc hump eter souli gne en effet que, contr airem ent ce que croit
la conception dmocratique commune ou classique , la ralit effective et observable des dmocraties reprsentatives n'est pas le choix d'une politique par les lecteurs. Les lections, argue Schumpeter, ne dgagent rien de tel qu'une volont populaire portant sur le contenu de la politique suivre. Dans une dmocratie reprsentative, affirme-t-il, le peuple n'engendre pas indirectement les dcisions politiques en lisant des individus qui se runissent ensuite pour accomplir sa volont 3 . Le peuple dsigne seulement, entre plusieurs concurrents, ceux dont les volonts deviendront des dcisions publiques. Aussi Schumpeter propose-t-il, dans une formule devenue clbre, de dfinir la dmocratie (ou gouvernement reprsentatif) comme le systme institutionnel, aboutissant des dcisions politiques, dans lequel des individus acquirent le pouvoir de statuer sur ces dcisions l'issue d'une lutte concurrentielle portant sur les votes du peuple 4 . Dans une telle conception, les reprsentants ne sont pas les agents chargs de mettre en uvre une volont populaire exprime lors des lections. C'est parce que cette dfinition fait de la dmocratie reprsentative autre chose qu'un gouvernement indirect par le peuple qu'elle a t qualifie d'litiste. Le qualificatif marque ce que les partisans 2.C'est en particulier ce que fait valoir G. Sartori dans son plus rcent ouvrage, The Theory of Democracy Revisited, 2 vol., Chatham, Chatham House Publishers, 1987,
vol. I, p. 157. 3.J. Schumpeter, Capitalisme, socialisme et dmocratie, Paris, Payot, 1951, pp. 329330. 4.J. Schumpeter, Capitalisme, socialisme et dmocratie, op. cit., p. 355.
gouverneme nt par le peroivent comme non cratiqu e dans une conception qui rduit la dmocratie sentativ e la concurrence pour les Au-del des questions d'pithte, le dbat entre Schumpeter et ses critiques l'attention sur un problme rel : le gouverneme reprsentatif tablit-il un quelconque entre les dcisions des gouvernants et la volont ns sur la conduite des publiques? On a vu que l'objectif des Fondateurs n'tait pas d'tablir un rgime dans lequel la populaire gouvernerait. ils ne concevaient pas, non plus, la reprsentatio n comme un systme o les dcisions
des reprsentant s n'auraient aucun lien avec les prfrences des lecteurs. Madison, on s'en souvient, dcrivait le gouverneme nt rpublicain ou reprsentatif comme un systme qui devait purer , largir ou filtrer la volont populaire en la faisant passer par l'intermdiai re d'un corps choisi de citoyens . Un certain lien tait ainsi pos ou prsuppos entre les prfrences populaires et les dcisions des reprsentant s. Les termes employs par Madison ne constituaien t cependant que des mtaphores, parlantes sans doute, mais dont la significatio n prcise demeurait incertaine. Il faut donc maintenant se tourner
vers les dispos itions institu tionne lles qui, dans le gouve rneme nt reprs entatif , rglen t la prise des dcisi ons publiq ues et leur rappor t avec les volont s de l'lect orat. 1. LA M A R G E D 'I N D P E N D A N C E D E S G O U V E R N
A N T S C'e st un fait que le dispo sitif institu tionne l du gouve rneme nt reprs entati f laisse aux gouve rnants une certai ne auton omie de dcisi on vis-vis de la volon t de leurs lecte urs. Les rgim es reprs entati fs n'adm ettent pas, ou mme interd isent explic iteme nt, deux institu tions qui priver aient les
reprsentants de toute indpendance : les mandats impratifs et la
rvocabilit permanente des lus. Aucun des gouverne-
210
LE JUGEMENT PUBLIC
211
ments reprsentatifs mis en place depuis la fin du XVIIIc sicle n'a autoris les mandats impratifs, ni reconnu la validit juridique des instructions donnes par les lecteurs. Aucun n'a, non plus, durablement institu la rvocabilit permanente des reprsentants. En Angleterre, l'ide s'est impose au cours du XVIIIe sicle que les dputs reprsentaient l'ensemble de la nation, non pas la circonscription particulire qui les avait lus : les lecteurs de chaque circonscription n'taient donc pas autoriss leur donner des instructions 5. Au dbut du xixe sicle, les Radicaux tentrent de rintroduire une pratique analogue celle des instructions en exigeant des candidats des promesses [pledges]. Aprs le First ReformAct, ils demandrent que le respect de ces promesses soit rendu lgalement obligatoire. Cependant l'objectif central des Radicaux tait plutt le raccourcissement de la dure des parlements (ceux-ci taient lus pour sept ans depuis le Septennial Act de 1716) et
il semble que les promesses n'aient constitu, leurs yeux, qu'un substitut et un expdient, dfaut d'un mandat parlementaire plus court6. l faut noter, par ailleurs, que Bentham rejetait expressment la pratique des instructions : le seul moyen d'action des lecteurs sur les lus devait tenir leur facult de ne pas les rlire 7. Jamais, par la suite, les promesses lectorales ne furent rendues lgalement contraignantes en Angleterre. En Amrique, la pratique des instructions donnes aux reprsentants lors de leur lection s'tait largement rpandue, la fois pendant la priode coloniale et pendant la pre5.Cf. J. R. Ple, The Gift of Government. Political Responsibility from the English Resoration o theAmerican Independence, The Univer-sity of Georgia Press, Athens, 1983, p. 103. 6. Les promesses sont un substitut [makeshift], dfaut de parlements plus courts , crivait un pamphltaire radical, D. Wakefield ( Pledges defended : a letter to the Lamberth electors ) [1832], cit in N. Gash, Politics in the Age of Peel [1953], Norton
Library, New York, 1971, p. 30. 7.J. Bentham, Constitutional Code [1822-1834], dition F. Rosen et J. H. Burns, Oxford, Clarendon Press, 1983, vol. I, p. 26.
mire dcennie de l'indpendance 8. Certains tats, en particulier en Nouvelle-Angleterre, avaient mme inscrit le droit de donner des instructions dans leur constitution. Lorsque le premier Congrs (lu en vertu de la constitution de 1787) discuta le Bill of Rights qui devait tre ajout la constitution sous forme d'amendements, certains membres proposrent d'inclure dans le premier amendement (celui qui garantit la libert de conscience et de parole) le droit de donner des instructions aux reprsentants. La proposition fut finalement rejete aprs un assez long dbat . Les lecteurs amricains resteraient libres de donner, s'ils le voulaient, des instructions, celles-ci n'auraient pas de force contraignante juridiquement sanctionne. En France, les dputs aux tats gnraux taient porteurs de mandats spcifiques (les cahiers de dolances). Une des premires dcisions de l'Assemble nationale fut d'interdire, ds juillet 1789, la pratique du
mandat impratif. Cette dcision ne devait jamais tre remise en cause, ni pendant la Rvolution, ni aprs. En 1793-1794, une partie du mouvement Sans-Culotte fit pression pour que les lus fussent rvocables de faon permanente et discrtionnaire par les assembles de base. Le projet de constitution prsent l'Assemble prvoyait une telle rvocabilit. Celle-ci ne fut finalement pas institue. Prs d'un sicle plus tard, la Commune tablit un systme de rvocabilit permanente des membres du Conseil. Il faut d'ailleurs noter que Marx voyait dans cette
pratique une des innovations politiques les plus remarquables et les plus porteuses d'avenir de la Commune. Aprs avoir not que les conseillers membres de la Commune, lus au suffrage universel, taient responsables et rvocables tout moment , 8.Cf. J. P. Reid, The Concept of Reprsentation in the Age of the American Rvolution, The University of Chicago Press, Chicago, 1989, pp. 100-102. 9.Cf. Debate in House of Reprsentatives (15 aot 1789) [Annais of Congress. The Debates and Proceedings in the Congress of the United States, vol. I], reproduit in P. B. Kurland et R. Lerner (eds.), The Founders' Constitution, 5 vol., The University of Chicago Press, Chicago, 1987, vol. I, pp. 413418.
212
LE JUGEMENT PUBLIC
213 M a r x f a i s a i t l ' l o g e d e c e s y s t m e d a n s u n p a s s a g e a u x a c c e n t s r o u s s e a u i s t e s .
Au lieu de dcider une fois tous les trois ou six ans quel membre de la classe dirigeante devait " reprsenter " et fouler aux pieds le peuple au Parlement, le suffrage universel devait servir au peuple constitu en communes, comme le suffrage individuel sert tout autre employeur en qute d'ouvriers, de contrleurs et de comptables pour son affaire. Et c'est un fait bien connu que les socits, comme les individus, en matire d'affaires vritables, savent gnralement mettre chacun sa place et, si elles font une fois une erreur, elles savent la redresser promp-tement10. Mais la pratique vante par Marx ne dura pas plus que la Commune ellemme. On voit ainsi apparatre une nouvelle diffrence entre le gouvernement reprsentatif et la dmocratie entendue comme autogouvernement du peuple. Cette diffrence, elle aussi, tait clairement perue la fin du
XVIIIe sicle par ceux qui, comme Rousseau, critiquaient la reprsentation. L'existence d'intermdiaires, rendue ncessaire par la taille de grands Etats, aurait pu tre rendue compatible avec le principe du gouvernement par le peuple. Il aurait fallu pour cela que les reprsentants fussent lis par les volonts de leurs lecteurs. Dans les Considrations sur le gouvernement de Pologne, Rousseau acceptait, pour des raisons pratiques, une certaine forme de reprsentation. Demeurant fidle ses principes et en tirant la consquence logique, il recommandait alors la pratique des mandats impratifs n. La diffrence entre le gouvernement reprsentatif et le gouvernement par le peuple ne tient pas seulement
l' e xi st e n ce d' u n c or p s d e re pr s e nt a nt s, ni m m e la s u p r io ri t q u al it
a ti v e d e s r e p r s e n t a n t s s u r l e s r e p r s e n t s, e ll e r
s u l t e a u s s i d e l ' i n d p e n d a n c e r e l a t i v e d e s
r D es in st it ut io ns o u d es pr at iq u es q ui e us se nt ra di ca le 1 1
ment supprim l'indpendance des lus ont ainsi t proposes des poques diverses. Elles ont mme t mises en uvre de faon sporadiques et temporaire. Pas plus que le tirage au sort ces institutions n'taient impraticables ou rigoureusement impossibles 12. On pourrait faire valoir, sans doute, que dans des gouvernements dont la sphre d'activit s'est tendue au-del des rgles gnrales et relativement stables permettant la coexistence et la coopration des liberts individuelles, et o les pouvoirs publics doivent donc prendre une multiplicit de dcisions singulires pour faire face des vnements changeants, un systme de mandats impratifs devient impraticable. Les mandats prsupposent en effet que les lecteurs sachent l'avance ce sur quoi les gouvernants auront trancher 13. Mais cet argument ne vaut pas pour la rvocabilit permanente des lus. La rvocabilit donne aux reprsentants la possibilit de faire face des situations non prvues au
moment de l'lection. Mais elle garantit en mme temps la concidence entre la volont des lecteurs et la dcision des gouvernants, puisque les lecteurs peuvent immdiatement sanctionner des reprsentants dont ils dsapprouvent les dcisions. Or le systme, praticable, de la rvocabilit n'a t nulle part tabli de faon durable. Il faut en conclure qu'il a t rejet pour des raisons de principe et non pas simplement pour des motifs pratiques ou techniques. En outre, pour quelque raison que les mandats impratifs et la rvocabilit permanente aient t rejets, ce rejet initial, jamais durablement remis en cause par la suite, dessine une diffrence fondamentale entre le gouvernement reprsentatif et un rgime assurant une concidence entre les prfrences des gouverns et les dcisions des gouvernants. 12.On
notera que Weber
range au nombre des caract ristique s de la dmocr atie directe les instituti ons suivant es : rvoca bilit perman ente des lus, rotatio n des charges , slectio n des gouver nants par tirage au sort, mandat s imprat ifs. Voir M. Weber, Wirtsc haft und Gesells chaft
[1921] , 1. Halbb and, 1. Teil, Kap. III, 19, J.C.B. Mohr, Tubin gen, 1972, p. 169.
13 .Ce
t argum ent est avanc par Weber en particu lier. Voir M. Weber, Wirtsc haft und Gesell schaft, 2. Halbb and, Kap. IX, 5. Absch nitt, 2, op. cit., p. 666.
Des promesses ou des programmes ont pu tre offerts, les reprsentants ont toujours conserv, en dernire instance, la libert de les respecter ou non. Sans doute, les reprsentants ont-ils une certaine incitation tenir leurs promesses. Le respect des promesses est une norme sociale puissamment enracine et un certain discrdit s'attache sa transgression. Celui qui a pris des engagements devant ses lecteurs peut penser que s'il ne les excute pas, il ne sera pas rlu. Mais d'une part, il demeure libre de sacrifier la perspective de sa rlection si, en des circonstances exceptionnelles, d'autres considrations lui paraissent plus importantes que sa propre carrire. D'autre part et surtout, il peut esprer, lorsqu'il se prsentera nouveau devant le suffrage, convaincre ses lecteurs qu'il a en dfinitive eu raison de se conduire comme il l'a fait et donc de trahir ses promesses. Le lien entre la volont des lecteurs et le comportement de l'lu n'tant pas strictement garanti, les reprsentants conservent toujours une marge de jeu et de manuvre. Si l'on veut caractriser la dmocratie reprsentative comme une forme mdiatise du gouvernement par le peuple, il faut reconnatre du moins que ce ne peut tre au sens o les intermdiaires sont tenus de suivre les instructions donnes par les lecteurs. 2. LA LIBERT DE L'OPINION PUBLIQUE Ds la fin du XVIIIe sicle, la reprsentation est alle de pair avec la conscration du droit des gouverns former et exprimer tout moment leurs opinions politiques en dehors du contrle des gouvernants. Le lien entre la reprsentation et la libert de l'opinion publique politique s'est tabli d'emble aux Etats-Unis, de manire plus progressive en Angleterre. La reconnaissance de toutes ses implications a t plus lente et plus complexe en France. La libert de l'opinion publique requiert deux conditions. Pour que les gouverns puissent se former des opinions sur les sujets politiques, il faut qu'ils puissent avoir accs l'information politique, cela suppose une certaine publicit
LE JUGEMENT PUBLIC
215
des dcisions gouvernementales. Si les gouvernants dcident en secret, les gouverns n'ont que de trs faibles moyens de se forger des opinions en matire politique. Le principe de la publicit des dbats parlementaires s'est impos en Angleterre partir des annes 1760-1790 (auparavant, le secret des dbats tait considr comme prrogative essentielle du parlement, visant le protger contre les interfrences royales 14). Aux tats-Unis, le secret a entour les dlibrations du Congrs continental ainsi que celles de la Convention de Philadelphie. Le premier Snat lu en vertu de la nouvelle constitution a tout d'abord dcid que ses dbats seraient secrets, mais cette pratique a t dfinitivement abandonne aprs quatre ans l5. En France, les tats gnraux optent ds leurs premires sances pour le principe de publicit et les discussions de toutes les assembles rvolutionnaires se drouleront en prsence du public. On sait combien la pression, voire les menaces, du public mass dans les tribunes ont pes sur les dbats des diffrentes assembles. Le rapprochement des cas franais et amricain suggre d'ailleurs que si une certaine publicit des actes politiques est requise pour l'information des citoyens, il n'est pas ncessaire, en revanche, que cette publicit s'applique galement toutes les tapes d'une dcision pour que les citoyens puissent se former des opinions son propos. Il parat assez raisonnable de penser que le public amricain dans son ensemble a plus dbattu de la constitution (entre la fin de la Convention de Philadelphie et la tenue des conventions de ratification) que n'a jamais pu le faire le public franais sur les diffrentes constitutions rvolutionnaires. La libert de l'opinion publique requiert, en second lieu, la libert d'exprimer des opinions politiques tout moment, et donc indpendamment mme des lections. Le rapport entre la libert d'opinion et le caractre reprsentatif du gouvernement n'est cependant pas vident. Il pourrait sembler a priori que les gouvernements reprsentatifs ont consacr la libert d'opinion parce qu'ils se trouvaient aussi adhrer au 14.Cf. J. R. Ple,
The Gift of Government, op. cit., pp. 87-116.
15.Cf. J. R. Ple,
The Gift of Government, op. cit., pp. 117-140.
216
LE JUGEMENT PUBLIC
217 p r i n c i p e l i b r a l s e l o n l e q u e l u n e p a r t i e d
reprsentatif. Ce rapport apparat avec une nettet particulire dans le premier article du Bill of Rights ajout la constitution amricaine et dans le dbat qui entoure son adoption. Le premier amendement de la constitution est ainsi formul : Le Congrs ne peut faire aucune loi qui vise instaurer une religion tablie ou empche le libre exercice de la religion; qui limite la libert de parole, celle de la presse, ou le droit du peuple se rassembler pacifiquement et prsenter des ptitions au gouvernement pour le redressement des torts. La libert religieuse et la libert d'expression de toute espce d'opinion, y compris, par consquent, des opinions politiques sont ainsi associes. Il faut remarquer d'autre part que cette formulation relie, dans un mme mouvement, l'expression individuelle et l'expression collective des opinions (libert de runion et de ptition). Or le caractre collectif d'une expression affecte son poids politique : les
gouvernants peuvent, sans grand risque, ne pas prendre en compte des opinions individuelles exprimes de faon disperse, la situation est diffrente lorsque la foule est dans la rue, si pacifiquement que ce soit, ou lorsqu'une ptition rassemble des signatures par milliers. Enfin, en joignant dans le mme membre de phrase la libert de runion et la libert de pr-
senter au gouv erne ment des ptiti ons pour le redre ssem ent des torts , le Premi er Amen deme nt soulig ne explic iteme nt que la libert d'expr essio n collec tive ainsi garan tie conce rne aussi le rappo
rt des citoy ens avec leurs gouv erna nts : il ne s'agit pas seule ment de prot ger l'exp ressi on colle ctive des opini ons en gn ral, mais aussi , de mani re spci fique , l'expr essio n d'opi nions adres ses
a u L e
d e M a
ns l'amendement du droit de donner des instructions aux reprsentants. Ceux qui avaient propos et soutenu l'addition du droit d'instruction avaient fait valoir que, dans un gouvernement rpublicain, le peuple doit avoir le droit de faire prvaloir sa volont. Madison rpond alors que ce principe est vrai certains gards , mais pas d'autres , et il ajoute : au sens o il est vrai, nous avons dj suffisamment affirm ce droit dans ce que nous avons fait [la formulation
de l'amendement tel qu'il avait t propos et fut finalement adopt] ; si nous voulons seulement dire que le peuple a le droit d'exprimer et de faire connatre ses sentiments et ses vux, nous y avons dj pourvu. Le droit la libert de parole est assur; la libert de la presse est explicitement place hors d'atteinte de ce gouvernement; le peuple peut donc publiquement s'adresser ses reprsentants, il peut leur donner
218
LE JUGEMENT PUBLIC
219 d e L a L
1
un acteur collectif. La conscience d'une identit de vues n'aboutit pas ncessairement l'organisation et l'action, mais elle en est la plupart du temps la condition de possibilit. En outre, l'expression collective d'une mme opinion exerce un effet d'entranement. Ceux qui partagent, en leur for intrieur, une opinion exprime par d'autres se sentent conforts par le savoir qu'ils ne sont pas seuls penser ainsi, et ils sont, du coup, d'autant plus disposs exprimer eux aussi une opinion qu'ils n'auraient pas eu l'audace de manifester s'ils s'taient crus isols. C'est d'ailleurs l'une des plus anciennes maximes du despotisme que d'empcher les sujets de communiquer entre eux. Mme si les dictateurs souhaitent souvent connatre les opinions politiques de tous les gouverns pris individuellement et s'en former un tableau agrg, ils ont grand soin de se rserver cette agrgation des opinions euxmmes1?. Un des traits distinctifs du gouvernement reprsentatif est, au
contraire, que les gouverns peuvent tout moment y prendre conscience de leur ventuelle identit d'opinion indpendamment des gouvernants. L'expression d'une mme opinion politique ne rassemble presque jamais la totalit des gouverns, ni mme leur majorit. Le peuple tout entier s'exprime trs rarement en dehors des lections, encore que cela puisse arriver. L'expression de l'opinion publique reste donc la plupart du temps partielle ou locale : ce sont des groupes plus ou moins nombreux, plus ou moins puissants qui manifestent leur opinion commune avec des intensits variables. Les sondages d'opinion, qui se sont ajouts aux formes plus anciennes d'expression de l'opinion publique durant les dernires dcennies, n'chappent pas
17. On sait, par exemple, que les gouvernements des pays autrefois communistes faisaient parfois effectuer des sondages d'opinion, en prenant du reste conseil auprs des experts occidentaux en la matire ( ma connaissance, le fait est avr au moins pour la Pologne et la Hongrie). Les rsultats de ces sondages n'taient, bien entendu, pas publis.
220
LE JUGEMENT PUBLIC
221 c e c e
ne livrent donc des opinions purement spontanes. Une rsurgence de l'idal (ou de l'idologie) de la dmocratie directe a accompagn la naissance et le dveloppement des sondages d'opinion. Grce aux sondages, disaiton, on allait enfin connatre ce que le peuple pensait et voulait spontanment lui-mme, en dehors de toute mdiation. En rponse, les adversaires des sondages ont fait valoir que ceuxci constituent une forme de manipulation des opinions, prcisment parce qu'ils imposent des questions qui sont peut-tre trangres aux proccupations des individus et auxquelles ceux-ci rpondent pour complaire l'enquteur ou ne pas paratre stupides. Le dbat entre partisans et adversaires des sondages a mme parfois pris un tour vhment, en France en particulier. Les sondages d'opinion, est-on tent de dire, ne mritent ni tant d'honneur ni tant d'indignit. Pas plus que les manifestations ou les ptitions, les sondages ne livrent la pure expression sans mdiation de l'opinion du peuple. L'identit sociale des mdiateurs, celle de ceux qui s'expriment et les modalits de la sollicitation sont
diffrentes, mais les opinions manifestes dans les sondages demeurent sollicites et non pas purement spontanes. Inversement, une fois dissipe la croyance illusoire que les sondages livrent l'opinion spontane du peuple, une enqute d'opinion ne constitue pas plus une manipulation qu'un appel manifester ou signer une ptition. Qu'il s'agisse de manifestations, de ptitions ou de sondages, l'expression de l'opinion publique demeure ainsi la plupart du temps partielle et sollicite par de petits groupes. Mais du point de vue des gouvernants, ces expressions, quoique limites, mritent d'tre prises en compte dans le processus de dcision : une opinion exprime un moment par un groupe peut se gnraliser, un groupe peut tre suffisamment organis et puissant pour qu'il soit difficile d'aller contre son opinion, ou encore une srie de sondages peut faire apparatre un courant qui affectera le rsultat des lections suivantes. Les gouvernants doivent estimer ces diffrentes possibilits et dcider en consquence quel poids ils accordent telle ou telle opinion.
222
LE JUGEMENT PUBLIC
223 l'e xc ept io n de s sit uat io ns o les go uv er n s me na ce nt gra ve me nt l'or dre pu bli c et co ntr aig ne nt les go uv er na nts pa r le si m pl e je u du ra pp ort de s for ce s, la se ul e vo lo nt co ntr ai gn an te de s cit oy
ens est le vote. Mais, indpendamment des lections, les gouverns ont toujours la possibilit de faire entendre une opinion collective diffrente de celle des gouvernants. On nomme en gnral opinion publique cette voix collective du peuple qui, sans avoir de valeur contraignante, peut toujours se manifester en dehors du contrle des gouvernants 18. La libert de l'opinion publique distingue le gouvernement reprsentatif de ce que l'on peut appeler la reprsentation absolue dont la thorie de Hobbes constitue la plus remarquable formulation. Pour Hobbes, on le sait, les individus ne forment une unit politique que lorsqu'ils se donnent un reprsentant qu'ils habilitent vouloir pour eux et auquel ils se soumettent (ce reprsentant peut, bien entendu, tre une assemble). Avant la dsignation du reprsentant ou en dehors de sa personne, le peuple n'a aucune unit, il n'est qu'une multitude diss.oluta, [a disbanded multitude]. Le peuple ne devient un sujet politique, une entit dote de volont et capable de s'exprimer, que dans et par la personne du reprsentant. Mais ds lors qu'il est habilit, le reprsen
18. Cette appellation est pose par convention. Les nombreux dbats auxquels la notion d'opinion publique a donn lieu ces dernires annes conduisent souvent des disputes terminologiques vaines, mme si le dtail des arguments formuls prsente un rel intrt. En revanche, l'tude historique des diffrentes significations que le terme a revtues depuis son invention, au xvnic sicle (depuis Rousseau, les Physiocrates et Necker jusqu' Schmitt, Habermas et Nolle-Neumann, en passant par
Bentham, Tocqueville, Mill et Tarde), se justifie tout fait, mais elle constituerait, elle seule, l'objet d'un livre. Pour avoir men quelques recherches dans une telle direction, je crois que la dfinition que j'adopte concide peu prs avec ce qu'il y a de commun entre ces diffrentes significations simultanes ou successives du terme d'opinion publique. Mais dans le cadre du raisonnement dvelopp ici, cette dfinition peut tre considre comme conventionnelle. L'argument porte sur l'existence et la place, dans le gouvernement reprsentatif, des opinions que les gouverns peuvent tout moment exprimer en dehors du contrle des gouvernants. Le nom que l'on donne au phnomne constitu par ces opinions est, en toute rigueur, indiffrent..
t a n t s e s u b s t i t u e
s , c e u x c i n e s a u r a i e n t
a b s o l u m e a n v t o i a r u x d ' r a e u p t r r e s e v n o t i
x que la sienne 19. C'est prcisment cette substitution absolue du reprsentant aux reprsents qu'empche la libert de l'opinion publique. Le peuple peut se manifester en tant que sujet politique dot d'une certaine unit (la plupart du temps partielle), en dehors de la personne des reprsentants. Lorsqu'un ensemble d'individus donne la mme instruction ses reprsentants, lorsqu'une foule manifeste dans la rue ou signe une ptition, lorsque des sondages font apparatre une tendance nette, le peuple se manifeste comme sujet politique capable de parler en dehors de ses gouvernants. La libert de l'opinion publique maintient constamment ouverte la possibilit qu'un au-del de la reprsentation fasse entendre sa voix et, ventuellement, sentir sa force. Le gouvernement reprsentatif est, en ce sens, un rgime o les reprsentants ne peuvent jamais dire avec une confiance et une certitude absolues : Nous, le peuple. La reprsentation absolue comme l'autogouvernement du peuple ont pour effet d'abolir l'cart entre gouvernants et gouverns, celui-ci parce qu'il fait des
gouverns les gouvernants, celle-l parce qu'elle substitue les reprsentants aux reprsents. Le gouvernement reprsentatif maintient au contraire l'cart, il se dfinit par le double rejet de ces formes opposes de l'identit entre gouvernants et gouverns. 3. LA RITRATION DE L'LECTION Mais le dispositif central qui confre aux lecteurs une influence sur le contenu des dcisions prises par les reprsentants est en ralit le caractre rpt des lections. La rptition de l'lection est mme, en fait, un des facteurs dcisifs qui poussent les gouvernants tenir compte de l'opinion publique dans leurs dcisions. Les reprsentants ont sans
19. Cf. Hobbes, Lviathan, Paris, Sirey, 1971, chap. xvi, p. 166, et XVIII, passim. Le caractre absolu de la reprsentation chez Hobbes est remarquablement analys m H. Pitkin, The Concept of Reprsentation, University of California Press, Berkeley, 1967, pp. 15-27.
224
LE JUGEMENT PUBLIC
225 d o L e O n 2 2 p
une influence sur les actions des dirigeants une fois ceux-ci lus. Les cardinaux lisent le pape, celui-ci n'en est pas moins totalement indpendant d'eux dans sa politique. Lorsque, au contraire, les gouvernants sont rgulirement soumis l'lection, ils peuvent tre changs si leur comportement ne satisfait pas. Et, comme il est raisonnable de supposer que les bnfices rels et symboliques de la position de gouvernants leur font dsirer d'tre rlus, ils ont, semble-til, une incitation tenir compte des dsirs des gouverns dans leur conduite. Le principe d'un consentement rgulirement renouvel distingue aussi le gouvernement reprsentatif des modes de gouvernement considrs comme lgitimes par Grotius, Hobbes ou Pufendorf. Pour ceux-ci en effet un consentement donn une fois pour toutes (soit un souverain ayant le droit de dsigner son successeur, soit une dynastie maintenant son pouvoir par l'hrdit) suffit tablir un gouvernement lgitime. Le peuple, affirment ces
auteurs, peut aliner son droit se gouverner luimme, et cette alination est une source de lgitimit valide et suffisante, pour autant qu'elle a t librement consentie 22. Parmi les thoriciens de l'cole du droit naturel moderne, seul Locke mentionne la ncessit de rit22. Grotius, Hobbes et Pufendorf caractrisent explicitement l'acte de consentement par lequel les individus tablissent un gouvernement comme une alination . Dans son sens juridique et originel, l'alination dsigne le transfert perptuel d'un droit quelqu'un d'autre. On dit, par exemple, qu'on aline une proprit, lorsqu'on la vend et qu'on perd ainsi jamais tout droit sur elle. Si, comme c'est le cas dans un systme d'lections rgulires, les individus ne transfrent le droit de gouverner que pour un temps, il n'y a pas d'alination au sens strict. L'lection intervalles rguliers doit donc tre considre comme la marque du caractre inalinable de la souverainet. Le terme d'alination a pris aujourd'hui, dans le langage courant, un sens beaucoup plus vague et beaucoup plus faible. Mais la fin du XVIIIc sicle, il avait encore son sens strict de transfert perptuel d'un droit. Aussi est-il erron de considrer, comme on le fait parfois, que lorsque les rvolutionnaires franais exaltaient le caractre inalinable de la souverainet, ils exprimaient une quelconque rserve l'gard du gou-
226
LE JUGEMENT PUBLIC
227 r e r r a l l e i t c o , n s l e a n t n e a m t e u n r t e p d a u r g l o ' u v l e e r c n t e i m o e n n t r r g e u p l r i s r e e n t d a u t i p f a r n l e e m p e e n u t t . p E a n s
tre comprise sans rfrence la temporalit politique particulire qu'il tablit. Les lecteurs, on l'a vu, ne peuvent exercer qu'une influence trs limite sur les dcisions publiques par leur souhait de voir mener une politique, car s'ils lisent un candidat dans le but de voir appliquer son programme, rien ne peut leur garantir que les promesses lectorales ne seront pas trahies. Mais d'un autre ct, en disposant que le pouvoir n'est confr que pour un temps et que les lus doivent rgulirement se soumettre au suffrage, le rgime reprsentatif donne aux lecteurs la facult de renvoyer les gouvernants au terme de leur mandat si la politique que ceux-ci ont mene ne les a pas satisfaits. Les lecteurs n'utilisent pas ncessairement leur vote pour exprimer des prfrences sur le contenu des dcisions publiques, ils peuvent aussi lire (ou ne pas lire) sur la base de considrations purement per- \ sonnelles concernant le caractre des candidats 23. Mais ils ; ont du moins la facult, s'ils le veulent, d'employer leur vote ; pour exprimer des prfrences sur la substance des politiques suivies ou proposes. Dans une situation o les gouvernants sont soumis rlection, toute nouvelle lection permet simultanment l'expression de deux types de prfrences concernant les dcisions publiques. Les lecteurs peuvent se servir de leur vote pour empcher les
gouvernants en place de poursuivre la politique qu'ils ont mene jusque-l ou, positivivement, pour provoquer la mise en uvre d'une des politiques proposes par les diffrents candidats. Ces deux types de motivation peuvent videmment se mler dans des proportions diverses. Mais l'absence de mandats impratifs cre une dis-symtrie entre les deux types de volont. En ne rlisant pas les gouvernants en place, les lecteurs empchent de fait ceux-ci de poursuivre la politique dsavoue, mais en lisant
vernement reprsentatif o prcisment les gouvernants sont soumis des lections rptes. 23. Voir sur ce point les arguments dvelopps au chapitre iv.
un candi dat parce qu'il propo se une politi que, ils ne provo quent pas nces saire ment l'adop tion de cette politi que. Dans le gouv erne ment repr sentat if, pourr ait-on dire, la ngati on est plus puiss ante que l'affir matio n : la premi re contr aint les gouv ernan ts, la secon de deme ure un vu. On peut cepen dant se
dema nder quel pouv oir sur le cours de la politi que finale ment suivie cette facult de renvo yer les gouv ernan ts conf re aux lecte urs. Il faut en effet noter que com me les citoy ens n'ont pas la facult de contr aindr e ceux qu'ils lisen t suivre une politi que donn e, ils ne peuve nt pas s'assu rer, en renvo yant des
r e p r s e n t a n t s
u e l c o n q u e , q u e
d o l n a t c l o ' n a d c u t i i t o e n d l e e s s n a o u m v e c a o u n x t e g n o t u v s e r d n a a n n s t s u n s e d r o a m a d i i n f e f q r
ente de celle de leurs prdcesseurs dans le domaine en question. Supposons par exemple une situation o les gouvernants sont chasss parce que le chmage a cr pendant leur mandat. Des concurrents se font lire en promettant des mesures visant rtablir le plein emploi. Mais une fois parvenus au pouvoir, ceux-ci dcident de ne pas tenir leurs promesses, soit parce qu'elles n'taient ds le dpart que pure rhtorique lectorale, soit parce qu'ils dcouvrent, en accdant au gouvernement, des informations qu'ils n'avaient pas lorsqu'ils taient dans l'opposition et qui leur montrent qu'une politique de plein emploi est en ralit impossible. Les nouveaux gouvernants savent que le chmage a caus la dfaite de leurs prdcesseurs, ils ont
donc des raisons de penser qu'il pourrait aussi provoquer la leur aux prochaines lections. Mais, pour viter cette dfaite, ils peuvent dcider d'offrir aux lecteurs des motifs de satisfaction dans d'autres domaines, par exemple, en combattant l'inscurit plus vigoureusement qu'on ne l'avait fait auparavant. On pourrait donc conclure que la facult de renvoyer des gouvernants dsavous ne permet pas rellement aux lecteurs d'orienter le cours de la politique publique. On sent bien intuitivement que la ritration de l'lection confre aux gouverns un certain pouvoir sur la conduite des affaires publiques, mais les raisons pour lesquelles il en va ainsi ne sont pas videntes, si l'on mesure les consquences
228
LE JUGEMENT PUBLIC
229
de l'absence de mandats impratifs ou de promesses lectorales contraignantes. Les thories de la dmocratie qui, comme celle de Dahl, soulignent l'importance de la rptition des lections et arguent qu'elle rend les gouvernants sensibles (responsive) aux prfrences des lecteurs ne parviennent pas expliquer par quel canal prcis et selon quelles modalits s'exerce cette influence des gouverns. Le mcanisme central par lequel les gouverns influencent les dcisions des gouvernants est en ralit le suivant : des reprsentants soumis rlection sont incits anticiper le jugement rtrospectif des lecteurs sur la politique qu'ils mnent. La perspective d'un renvoi possible exerce par anticipation un effet sur la conduite des gouvernants tous les moments de leur mandat. Des gouvernants poursuivant le but d'tre rlus ont intrt viter de provoquer, par leurs dcisions prsentes, le rejet futur des lecteurs. Ils doivent donc tenter d'anticiper les ractions que ces dcisions provoqueront chez les lecteurs et tenir compte de cette anticipation dans le calcul menant la dcision. En d'autres termes, chaque moment du temps, les gouvernants ont intrt tenir compte dans leurs dcisions prsentes de la reprsentation anticipe de ce que sera le jugement futur des lecteurs sur ces dcisions. Par ce canal, la volont des gouverns entre dans les calculs des gouvernants. Dans l'exemple mentionn prcdemment, de nouveaux gouvernants qui renforcent les mesures de scurit au lieu de mener, comme ils l'avaient promis, une politique visant rduire le chmage, une prise en compte de la volont populaire intervient dans le calcul des gouvernants. Ceux-ci font en ralit l'hypothse que, lors des lections suivantes, les citoyens renverseront la hirarchie de leurs prfrences et accorderont plus de poids aux considrations de scurit publique qu'ils ne l'avaient fait auparavant. Comme ces nouveaux gouvernants savent que leurs chances d'tre rlus dpendent de l'exactitude de cette hypothse, ils ont une puissante incitation ne pas la faire la lgre. C'est faute d'avoir not le phnomne capital de l'anticipation par les lus des ractions futures leur politique
que Schumpeter a cru tort pouvoir rduire la dmocratie reprsentative la slection concurrentielle des gouvernants et carter comme mythologique ou idologique l'ide d'une influence des lecteurs sur le contenu des dcisions prises par ces gouvernants. Mais si le mcanisme central est l'anticipation par les dirigeants des ractions des lecteurs, le dispositif prsente une proprit qu'il faut souligner. Ce que les gouvernants doivent anticiper pour viter leur renvoi, c'est une apprciation de leur politique qui, au moment o elle sera exprime, portera sur le pass. Les gouverns influencent donc les dcisions publiques par leur jugement rtrospectif d'une politique, tel qu'il est anticip par les rersentants. Cela ne signifie pas que, dans les faits, les lecteurs prennent en gnral leurs dcisions lectorales sur la base de considrations rtrospectives, encore que certaines tudes empiriques montrent l'importance de la dimension rtrospective dans le comportement lectoral effectif24. L'argument est plutt que, compte tenu de la structure du dispositif institutionnel et des incitations qu'elle donne aux reprsentants, c'est en votant de manire rtrospective que les gouverns sont les plus susceptibles d'influer sur les dcisions des gouvernants. Les lecteurs peuvent, sans doute, ne pas se conduire ainsi, mais ils confrent alors aux reprsentants une indpendance d'action plus grande. En d'autres termes, dans un gouvernement reprsentatif, si les citoyens cherchent orienter le cours des dcisions publiques, ils doivent voter en fonction de considrations rtrospectives 25. 24.L'tude empirique classique sur le vote rtrospectif est celle de M. Fiorina, Rtrospective Voting in American National Elections, New Haven, Yale University Press, 1981. 25.On a rcemment montr par un modle formel qu'un comportement lectoral rtrospectif permet en effet aux citoyens de dterminer la conduite d'un gouvernant; voir J. Ferejohn, Incumbent performance and lectoral control, Public Choice, 50, 1986, pp. 5-25. Dans le modle mathmatique construit par J. Ferejohn, le contrle des gouverns sur le gouvernant suppose deux conditions : il faut 1 - que les gouverns votent exclusivement sur la base de considrations rtrospectives, et 2 - qu'ils prennent en compte pour valuer le bilan du gouvernant des donnes sociales ou conomiques agrges (par exemple, l'augmentation globale du
230
LE JUGEMENT PUBLIC
231
On pourrait nanmoins se demander s'il est plausible de supposer que des lecteurs votent sur la base de motivations rtrospectives, alors que l'lection des gouvernants est par dfinition un acte qui produit ses consquences dans le futur. Pourquoi les lecteurs se comporteraient-ils comme un dieu qui rcompense et punit? Lorsque les citoyens votent, ils envisagent ncessairement l'avenir. Mais ils ont en fait de bonnes raisons d'utiliser les actions passes comme critres de dcision dans un acte portant sur le futur. Ils savent en effet (ou, du moins, il serait rationnel de leur part d'en prendre conscience) que les promesses lectorales ne sont pas contraignantes et que les lus les trahissent parfois ou souvent. Il peut donc tre rationnel, de leur point de vue, de ne pas du tout porter attention aux programmes proposs, et de considrer que les actes passs des candidats offrent un bien meilleur moyen de prdire leur comportement futur que leurs paroles. D'autre part, mme si les lecteurs prennent en compte les promesses des candidats dans leur dcision de vote, ils savent ou doivent savoir que la crdibilit de ces promesses est une question ouverte. Il n'est pas rationnel de leur part de supposer qu'elles seront ncessairement tenues. Or la conduite passe des candidats est une des seules donnes disponibles permettant d'valuer la confiance que l'on peut accorder leurs engagements. ces deux titres, donc, il peut tre rationnel pour les lecteurs de prendre les actes passs
des candidats comme critres de dcision dans un acte (le vote) qui porte sur le futur. La capacit des lecteurs porter un jugement rtrospectif et l'efficacit de ce jugement supposent, il est vrai, des conditions institutionnelles qui ne sont pas toujours ruchmage pendant le mandat du gouvernant), et non pas leur situation personnelle (par exemple, le fait qu'eux-mmes ont t mis au chmage durant cette priode). Ferejohn rsume la seconde condition en disant que, pour exercer un contrle efficace sur le gouvernant, les lecteurs doivent tre sociotropiques et non pas purement individualistes. Une autre limite du modle est qu'il ne comporte qu'un gouvernant (ou un parti) que les lecteurs doivent rlire ou pas. Il semble que le traitement mathmatique d'une situation o le gouvernant sortant serait en concurrence avec d'autres candidats soulve de trs grandes difficults.
nies dans les faits, ou que les gouvernements reprsentatifs existants satisfont des degrs divers. Deux conditions sont particulirement importantes. Il faut d'une part que les gouverns puissent imputer clairement les responsabilits. cet gard, les gouvernements de coalition et les dispositifs institutionnels qui les favorisent (par exemple, la reprsentation proportionnelle) contrarient le principe du jugement rtrospectif. En effet, quand les gouverns dsapprouvent une politique mene, les diffrents membres de la coalition peuvent se rejeter mutuellement la responsabilit des dcisions incrimines. Si une politique est le produit de volonts enchevtres, le rsultat de ngociations complexes et subtiles entre plusieurs partenaires, il est extrmement difficile pour les lecteurs de savoir qui ils doivent blmer lorsqu'ils dsapprouvent cette politique. En outre, les lecteurs doivent tre en mesure de chasser du pouvoir ceux qu'ils estiment responsables d'une politique rejete. L encore, la reprsentation proportionnelle fait obstacle la sanction rtrospective 26 . De mme, si les reprsentants en fonction ont accs, lorsqu'ils se
prsentent nouveau devant le suffrage, des ressources dont ne disposent pas leurs concurrents (diffusion de leur propagande lectorale avec l'aide d'employs du gouvernement, par exemple), le mcanisme de la sanction rtrospective est entrav, parce qu'il devient structurellement plus difficile, pour les lecteurs, de renvoyer un gouvernant que de le rlire. Il reste en tout cas que, compte tenu du dispositif institutionnel du gouvernement reprsentatif (et sous l'hypothse raisonnable que les gouvernants sont mus par le dsir de conserver le pouvoir), c'est le jugement rtrospectif des lecteurs qui compte et entre dans le calcul menant la dcision. Si les gouvernants supposent qu'au prochain scrutin, l'lecto-rat se prononcera exclusivement sur la base des programmes
26. Voir, sur ces points, G. B. Powell, Constitutional design and citizen lectoral control , Journal of Theoretical Politics, 1, 1989, pp. 107-130; G. B. Powell, Holding governments accountable : how constitutional arrangements and party Systems affect clarity of responsability for policy in contemporary democracies , communication l'assemble gnrale de l'American Political Science Association, 1990.
232
LE JUGEMENT PUBLIC
233
alors proposs, ils ont une complte libert d'action. Ils peuvent, dans le prsent, mener la politique qu'ils veulent, en se disant qu'il sera toujours temps, lors de la prochaine campagne lectorale, de proposer un programme suffisamment attractif pour que l'lectorat les maintienne au pouvoir. Il faut noter enfin une proprit capitale du mcanisme de la sanction rtrospective. Ce dispositif laisse aux gouvernants l'essentiel de l'initiative. Sans doute les reprsentants n'ont-ils pas la libert absolue de prendre n'importe quelle dcision, puisqu'ils doivent agir de faon ne pas susciter, terme, un rejet des lecteurs. Les lus ont nanmoins une marge de libert beaucoup plus grande que s'ils devaient mettre en uvre les choix prospectifs des lecteurs. Les gouvernants peuvent, par exemple, de leur seul chef et mme contre la volont de la population, engager une politique, s'ils anticipent que celle-ci, une fois mise en uvre, ne suscitera pas de rejet. Ils peuvent ainsi faire dcouvrir aux lecteurs qu'une politique dont ceux-ci n'ont pas l'ide ou dont ils ne veulent pas au moment o elle est adopte se trouvera en fait les satisfaire. Supposons, par exemple, une situation de crise conomique d'un certain type, marque la fois par un haut niveau de chmage et un fort dficit des finances publiques. Si des gouvernants entrant en fonction font le diagnostic que la crise est essentiellement due au fait que les entreprises n'investissent pas assez, ils peuvent dcider d'augmenter les impts (ce qui, peut-on supposer, n'est gure apprci par les lecteurs) pour rduire le dficit budgtaire et, du coup, les emprunts du trsor public sur le march des capitaux. Si le diagnostic est correct, les taux d'intrt vont baisser, les entreprises vont pouvoir financer leurs investissements moindre cot et recommencer embaucher. Les gouvernants peuvent penser que lors des lections suivantes, l'lectorat prendra en compte la diminution du chmage pendant leur mandat. De multiples politiques apparaissent sous un jour diffrent selon qu'on considre leurs effets immdiats ou leurs effets terme, ou mme simplement selon qu'on les envisage avant
leur application ou aprs27. Comme l'apprciation rtrospective de la politique engage par les gouvernants n'intervient qu' intervalles espacs ( chaque lection), et non immdiatement aprs chaque initiative, les gouverns sont, dans la plupart des cas, appels se prononcer non seulement sur l'initiative elle-mme, mais sur la dcision et les effets qu'elle a eu le temps de produire. Sauf pour les dcisions prises la veille de l'lection, les gouverns sont donc mis en position d'valuer les actes des gouvernants la lumire de leurs consquences. Si le peuple se gouvernait lui-mme, il devrait pour prendre des dcisions rationnelles anticiper leurs consquences; dans le gouvernement reprsentatif, l'effort d'anticipation requis de sa part est moins grand, car les consquences publiques se sont dj produites, au moins pour partie, lorsqu'il se prononce. Le dispositif institutionnel du gouvernement reprsentatif dessine donc une configuration tout fait particulire du rapport entre gouvernants et gouverns, diffrente de celle qu'imaginent le sens commun et l'idologie dmocratique. Il confre une influence sur le cours de la politique aux citoyens jugeant rtrospectivement les actions des gouvernants et leurs consquences, non pas aux citoyens exprimant ex ante leur volont d'actions entreprendre. Dans le gouvernement reprsentatif, le peuple juge ex post facto les ini27. Un exemple notable de la seconde catgorie de politiques mentionnes ici est analys par R. Fernandez et D. Rodrik dans Rsistance to reform ; status quo bias in the prsence of individual spcifie uncertainty , American Economie Review, 1991, vol. 81. L'article tudie une politique qui, une fois mise en uvre, apportera un petit bnfice un trs grand nombre d'individus et imposera un cot lev un tout petit nombre. Mais les individus ne savent pas l'avance s'ils seront parmi les bnficiaires ou les perdants. Dans ces conditions, l'utilit espre (le montant du gain multipli par la probabilit de l'obtenir) de la politique en question est ngative pour un trs grand nombre d'individus. Il ne se trouverait donc jamais une majorit pour l'adopter ex ante. Mais une fois qu'elle est applique, et que l'incertitude sur l'identit des gagnants et des perdants est leve, elle est approuve par un trs grand nombre, puisque ceux-ci y ont gagn. Il y a donc une majorit pour la soutenir ex post.
234
LE JUGEMENT PUBLIC
235
tiatives prises de faon relativement autonome par les gouvernants. Par son jugement rtrospectif, le peuple dispose d'un pouvoir authentiquement souverain. Son verdict sur la politique suivie est sans appel. C'est l le versant purement dmocratique de l'lection. Mais chaque lection est aussi, et indissolublement, un choix pour l'avenir, puisqu'il s'agit de dsigner ceux qui gouverneront demain. Dans son versant prospectif, l'lection n'est pas dmocratique, car les gouverns ne peuvent pas contraindre les gouvernants mettre en uvre la politique pour laquelle ils les ont lus. On retrouve ainsi, sous une autre forme et dans le domaine de la conduite des affaires publiques, la combinaison en un seul et mme acte d'une dimension dmocratique et d'une dimension non dmocratique qui, on l'a vu, caractrise aussi l'lection envisage comme procdure de slection des personnes. Mais il s'ajoute ici un paradoxe. S'il est vrai qu' chaque fois que les citoyens lisent nouveau, ils regardent la fois vers le pass et vers l'avenir, c'est en ralit par leur regard sur ce qui a t fait qu'ils peuvent orienter le cours de ce qui se fera. 4. L'PREUVE DE LA DISCUSSION Il est devenu courant aujourd'hui de considrer qu' ses origines, le gouvernement reprsentatif a t pens et justifi comme gouvernement par la discussion . Les analyses de Cari Schmitt semblent avoir jou un rle dterminant dans la diffusion de cette interprtation 28. Il est pourtant remarquable que les textes cits par Schmitt pour tayer sa reconstruction datent principalement du xixe sicle, c'est-dire d'une priode o le gouvernement reprsentatif n'tait dj plus une invention, et beaucoup moins des xvn e et XVIIIe sicles, moment o les principes de la reprsentation
28. Cf. en particulier C. Schmitt, Parlementarisme et Dmocratie [1923], Paris, Seuil, 1988, pp. 40-64; ou encore Verfassungslehre, Dunc-ker & Humblot, Munich, 1928, 24, pp. 315-316.
ont t pour la premire fois formuls et mis en uvre 29. On trouve, certes, un loge des vertus de la discussion chez Montesquieu, Madison, Sieys ou Burke, mais dans la rflexion de ces auteurs le thme de la discussion occupe une place bien moindre que chez Guizot, Bentham ou, plus tard, John Stuart Mill. La notion de discussion n'est pas mme mentionne dans le Second Trait du gouvernement civil de Locke. Et ni les constituants amricains, ni les constituants franais de 1789-1791 ne dfinissent le gouvernement reprsentatif comme gouvernement par la discussion . Au demeurant, la formule de gouvernement par la discussion est confuse. Elle n'indique nullement la place que la discussion est cense occuper dans le gouvernement. La discussion est-elle suppose rgir toutes les tapes du processus de dcision ou seulement certaines d'entre elles? La formule signifie-t-elle que dans le gouvernement reprsentatif, comme dans la conversation perptuelle chre aux romantiques allemands, tout est indfiniment objet de discussion ? Mme si le motif de la discussion n'occupe pas chez les acteurs et les thoriciens du XVIIIe sicle une place aussi importante que celle qu'il devait acqurir par la suite, il n'est pas douteux que ds les origines du gouvernement reprsentatif l'ide de reprsentation a t associe celle de discussion. Cela s'est traduit dans une disposition adopte en Angleterre, en Amrique comme en France : les reprsentants jouissent de la plus entire libert de parole dans l'enceinte de l'Assemble. Le lien entre les ides de reprsentation et de discussion ne se comprend que par l'intermdiaire d'une troisime notion, celle d'assemble. Le gouvernement reprsentatif a toujours t pens et justifi comme un systme politique dans lequel une assemble, c'est--dire une instance compose d'une pluralit d'indivi29. Schmitt s'appuie avant tout sur des textes de Guizot rassembls dans son Histoire des origines du gouvernement reprsentatif X Bruxelles, 1851), cf. C. Schmitt, Parlementarisme et Dmocratie, op. cit., pp. 43-44. Sur le rle de la discussion et de la souverainet de la raison chez Guizot, voir P. Rosanvallon, Le Moment Guizot, Paris, Gallimard, pp. 55-63, 87-94. Schmitt cite aussi Burke, Bentham et James Bryce.
236
LE JUGEMENT PUBLIC
237 d u s , c o m m e
j l o e u e f a u i n t r l j e u s d t e c i t s i i t f r . e O o n b s a e u r r v a e i r t S c c e h p m e i n t d t a , n t q u p e u l i a m a r g e i p n r e r s , e n
tation soit l'apanage d'un individu unique, dsign et habilit par le peuple . C'est pourtant un fait indubitable que le gouvernement reprsentatif n'a t ni propos ni tabli comme un rgime o le pouvoir est confi un seul individu choisi par le peuple, mais comme un rgime o une instance collective occupe une position centrale. Mais Schmitt et de nombreux auteurs sa suite ne se bornent pas noter l'existence d'un tel lien entre l'ide reprsentative et le rle de l'Assemble, ils interprtent la place prminente accorde l'Assemble comme la consquence d'une croyance pralable et plus fondamentale aux vertus de la discussion par une instance collective et au principe du gouvernement par la vrit (Veritas non auctoritas facit legem)31. Selon cette interprtation, la structure des croyances justifiant le gouvernement reprsentatif dfini comme rgime d'assemble aurait t la suivante : la vrit devant faire la loi et la discussion tant par ailleurs le moyen le plus propre faire merger la vrit, l'instance politique centrale doit tre un lieu de discussion, c'est--dire une assemble. 30. Si pour des raisons pratiques et techniques, des personnes de confiance dcident en lieu et place du peuple, une personne de confiancej unique peut tout aussi bien dcider au nom de ce mme peuple, et sans cesser d'tre dmocratique, l'argumentation pourrait justifier un csa- t risme antiparlementaire. C. Schmitt, Parlementarisme et Dmocratie, op. cit., p. 4L 31.C. Schmitt, Parlementarisme et Dmocratie, op. cit., pp. 40-64. Cette ide est
longuement dveloppe par J. Habermas dans L'Espace public [1962], Paris Payot, 1978. C. Schmitt croit voir dans l'loge de la [ discussion caractristique des rflexions favorables au parlementarisme un j analogue de l'loge de la concurrence conomique et du march. Car ! c'est exactement la mme chose, crit-il, que la vrit procde du libre j conflit des opinions ou que l'harmonie surgisse d'elle-mme de la compti- | tion conomique {Parlementarisme et Dmocratie, op. cit., p. 45). L'ide | que la discussion fait jaillir la lumire est, en vrit, assez commune et la tradition philosophique occidentale en a donn, depuis Platon et Aristote, | de multiples versions labores. Il n'est pas justifi de la considrer I comme une croyance propre l'univers de pense du libralisme entendu j dans son sens le plus troit, l'attachement au march. j
En ralit , si l'on exami ne l'argu menta tion avanc e par les invent eurs et les premi ers partisa ns du gouve rneme nt reprs entatif , on s'aper oit qu'elle ne se prsen te pas selon cet encha nemen t. Chez Locke , Monte squieu (lorsq u'il analys e le rgim e anglai s), Burke, Madis on ou Sieys le caract re collect if de l'insta nce reprs entati ve
n'est jamai s dduit d'un raison neme nt prala ble sur les bienfa its de la discus sion. Chez ces diffr ents auteur s, le fait que la reprs entati on appart ienne de faon emine nte une assem ble est pos comm e allant de soi. C'est qu'en ralit l'asso ciatio n entre l'ide reprs entati ve et l'ide d'asse mble n'est pas une crati on ex
n i h i l o
r e . L e s
d e p a l r a l e p m e e n n s t s e m p o o d l e i r t n i e q s u e s e m o s d e e n r t n e e , n m a i s f a i t
u f n o r l m e g s s p d a e r l ' h i s t o i t r a n s f o r
mation graduelle (en Angleterre) ou brutale (en France), ou par imitation (dans les colonies amricaines) des instances qui apparaissaient dj comme des organes reprsentatifs dans la socit d'ordres, les assembles d'Etats . Le soin mme que mettent les premiers partisans des assembles reprsentatives modernes dtailler les traits par lesquels la nouvelle institution diffre de l'ancienne montre qu'ils sont conscients des liens de filiation entre l'une et l'autre. Le caractre collectif de l'instance reprsentative est l'un de ces lments de continuit. Dans les crits et les discours des fondateurs de la reprsentation moderne, la discussion apparat comme une proprit invitable et en quelque
sorte naturelle des assembles. En outre, l'ide de gouvernement reprsentatif est d'emble apparue solidaire d'une certaine acceptation de la diversit sociale. La reprsentation a d'abord t propose comme la technique permettant d'tablir un gouvernement procdant du peuple dans de grands tats comportant des populations nombreuses et diverses. Madison ou Sieys rptent plusieurs reprises que la dmocratie directe a t rendue possible dans les rpubliques antiques par la petite taille et l'homognit du corps politique. Ils soulignent avec insistance que ces conditions ne sont plus remplies dans le monde moderne marqu par la division du
238
LE JUGEMENT PUBLIC
239
travail, le progrs du commerce et la diversification des intrts. Et inversement, le plus notable des adversaires de la reprsentation, Rousseau, est aussi le penseur qui condamne la socit commerante , le progrs des sciences et des arts et prconise la formation de petites communauts homognes et transparentes elles-mmes. Il semble gnralement admis, au XVIIIe sicle, que les assembles reprsentatives ne peuvent pas ne pas reflter cette diversit, dans une certaine mesure au moins. Mme chez les auteurs qui, tels Sieys ou Burke, soulignent avec le plus d'insistance que le rle de l'assemble est de produire de l'unit, il est prsuppos que les dputs, lus par des localits et des populations diverses, apportent au dpart l'assemble le reflet d'une certaine htrognit 32. L'instance reprsentative a donc toujours t pense, non seulement comme collective, mais encore comme relativement diversifie. C'est partir de ce caractre la fois collectif et divers de l'organe reprsentatif que s'explique le rle confr la discussion, et non pas partir d'une croyance pralable ou indpendamment tablie aux vertus de la discussion. Dans une instance collective dont les membres ont probablement au
32. Le texte le plus significatif de Burke, sur cette question, est son clbre Discours aux lecteurs de Bristol . Il y dclare : Si le gouvernement tait, de part et d'autre, affaire de volont, la vtre, sans nul doute, devrait prvaloir. Mais le gouvernement et la lgislation sont affaires de raison et de jugement, non pas de dsir; or quelle est cette raison dans laquelle la dcision prcde la discussion, dans laquelle un groupe d'hommes dlibre et un autre dcide, et o ceux qui forment la conclusion sont peut-tre trois cent miles de ceux qui entendent les arguments? [...] Le parlement n'est pas un congrs d'ambassadeurs envoys par des intrts diffrents et hostiles, intrts que chacun devrait dfendre, comme un dlgu et un porte-parole, contre d'autres dlgus et d'autres porte-parole; le parlement est une assemble dlibrative d'une seule nation, avec un seul intrt, celui du tout - et o c'est le bien gnral, dtermin par la raison gnrale du tout, qui doit servir de guide, et non pas les objectifs locaux, les prjugs locaux. E. Burke, Speech to the electors of Bristol (1774), in Burke's Politics, Selected Writings and Speeches, edited by R.J.S. Hoffmann and P. Levack, A.A. Knopf, New York, 1949, p. 115.
dpart des points de vue diffrents parce qu'ils sont nombreux et lus par des populations diverses, le problme est de produire de l'accord, d'engendrer une convergence des volonts. Mais les inventeurs du gouvernement reprsentatif, on l'a dj not, posent la base de leurs conceptions politiques le principe fondamental d'galit des volonts : aucune supriorit intrinsque ne donne certains individus le droit d'imposer leur volont d'autres. Si donc dans une assemble o il faut parvenir une certaine convergence des positions malgr la diversit de dpart, ni les plus puissants, ni les plus comptents, ni les plus riches ne sont fonds imposer leur volont aux autres, la solution est que les participants cherchent gagner le consentement les uns des autres en se persuadant rciproquement par la discussion. Le fait que la solution soit en un sens vidente, compte tenu du principe d'galit des volonts, explique qu'elle fasse rarement l'objet d'une argumentation explicite et dveloppe chez les fondateurs du gouvernement reprsentatif et que la discussion soit plutt prsente comme la procdure naturelle des assembles reprsentatives. Le principe d'galit des volonts qui fonde la procdure lective pour la dsignation des gouvernants fonde donc aussi la discussion dans les rapports entre gouvernants. L'ide de la discussion, de son rle et de ses justifications qui prvaut chez les premiers partisans de la reprsentation se trouve exprime avec une clart particulire dans un pamphlet qui peut tre considr comme un des textes fondateurs du gouvernement reprsentatif moderne, les Vues sur les moyens d'excution dont les reprsentants de la France pourront disposer en 1789 de Sieys. Le passage que Sieys consacre au principe de discussion claire en fait plusieurs points cruciaux et mrite donc d'tre cit un peu longuement. Il faut d'abord noter que Sieys introduit ses rflexions sur la discussion aprs avoir tabli la necessit du gouvernement reprsentatif et pour rpondre quelques objections qui ont t faites contre les grandes assembles et contre la libert de la parole . Il tient donc d'emble pour acquis, et sans autrement le justifier, que la reprsentation
240
LE JUGEMENT PUBLIC
241 d o A i s i
l'envi de la question, et la pousser chacun suivant ses forces, vers le but qu'il se propose. Dans cette preuve, les avis utiles, et ceux qui seraient nuisibles se sparent; les uns tombent, les autres continuent se mouvoir, se balancer jusqu' ce que, modifis, purs par leurs effets rciproques, ils finissent par se fondre en un seul avis 35 . Chez les fondateurs du gouvernement reprsentatif la discussion remplit ainsi une fonction spcifique : elle produit l'accord et le consentement. La discussion ne constitue donc pas en elle-mme le principe de dcision. Ce qui confre une proposition une valeur de dcision n'est pas le fait qu'elle soit discute, mais le fait qu'elle emporte le consentement. Il faut cependant ajouter qu'il s'agit du consentement d'une majorit, et non pas de l'assentiment universel, ni encore moins de la vrit 36. Comme le notait dj Locke,
34. On ne saurait trop
insister sur l'importance de ces phrases (sou lignes par moi). Elles montrent en effet clairement que pour Sieys, 1- la discussion n'est pas suppose constituer une activit dsintresse, oriente uniquement par la recherche de la vrit, mais un processus par lequel on cherche l'intrt commun au plus grand nombre, et que 2- l'intrt gnral n'est pas, contrairement la volont gnrale rous-seauiste, transcendant par rapport aux intrts particuliers ou d'une autre nature qu'eux.
35.E. Sieys, Vues sur les

moyens d'excution..., op. cit., pp. 93-94. 36.Le texte de Sieys que l'on vient de citer, dans lequel celui-ci explique qu'au terme de la discussion les avis finissent par se fondre en un seul avis , pourrait donner penser que Sieys fait de l'unanimit le principe de dcision. En fait, il n'en est rien, comme le montre un passage antrieur des Vues sur les moyens d'excution... o il crit : Mais pour l'avenir, ce serait renoncer la possibilit de vouloir en commun, ce serait dissoudre l'union sociale, que d'exiger que la volont commune ft toujours cette somme prcise de toutes les volonts. Il faut donc absolument se rsoudre reconnatre tous les caractres de la volont commune dans une pluralit [Le. une majorit] convenue. (Vues sur les moyens d'excution..., op. cit., p. 18). Mais dans ses rflexions sur la discussion, son objet principal est autre; il ne prend donc pas la peine de rpter un raisonnement qu'il a dj fait.
242
LE JUGEMENT PUBLIC
243
c '
c o L
3
sont, on le voit, trs proches. Les formulations de Locke sont peut-tre seulement un peu plus incisives. C'est pourquoi elles sont cites ici.
peut acqurir une valeur de dcision que si elle a emport le consentement de la majorit l'issue d'une discussion. Le consentement de la majorit, et non la discussion elle-mme, constitue ainsi la procdure de dcision. Mais ce principe prsente aussi un autre caractre remarquable : il ne rglemente d'aucune faon l'origine des propositions ou des projets soumis cette discussion. Rien, dans ce principe, n'interdit aux membres de l'instance discutante d'arriver l'assemble en ayant dj en tte la proposition qu'ils vont lui soumettre et en ayant donc conu et formul cette proposition en dehors de l'assemble et de la discussion. Rien n'implique non plus que seuls les membres de l'assemble sont habilits formuler des propositions. Le principe du gouvernement reprsentatif ne dtermine donc pas l'origine des propositions soumises la discussion de l'assemble, celle-ci peut tre quelconque. Il est
indiff rent que ces prop ositio ns aient t ellesmm es form es par la discu ssion au sein de l'asse mbl e, qu'un indiv idu singu lier en ait con u l'ide dans l'isol emen t de son cabin et de travai l ou qu'ell
es aient t prpa res par des indiv idus extri eurs l'asse mbl e. On peut simpl emen t dire que, dans la mesu re o ceux qui form ulent des prop ositio ns saven t par avan ce que celles -ci seron t soum
L e f a i t q u e l a d c i s i o n s o i t p r i s e p a r u n e
i n s t a n c e c o l l e c t i v e l ' i s s u e d ' u n e d i s c u
ssion garantit une chose
et une
244
LE JUGEMENT PUBLIC
245
seule : que toutes les propositions sont soumises l'preuve de la discussion. La discussion agit comme un crible ou un filtre, quelle que soit l'origine des projets. Mais cela suffit assurer son effet essentiel sur la dcision : aucune dcision ne peut tre adopte si une majorit ne l'a juge justifie au terme d'un change argumentatif. Le gouvernement reprsentatif n'est pas un rgime o tout doit natre de la discussion, mais o tout doit tre justifi dans la discussion. Un partisan de la discussion aussi fervent que John Stuart Mill lui-mme considrait qu'en matire de lgislation (pour ne pas parler de l'administration et de la gestion gouvernementale quotidienne) le parlement n'tait pas un lieu adquat la conception et la formulation des projets. Il souhaitait que les propositions de lois fussent rdiges par une commission de spcialistes nomms par la Couronne et soumises au parlement pour discussion et approbation seulement. Et il allait jusqu' refuser au parlement le droit d'amender lui-mme ces propositions au cours de la discussion. Mais une fois [la proposition] formule, crivaitil, le parlement ne devrait pas avoir le pouvoir d'amender la mesure, mais seulement de l'adopter ou de la rejeter, ou, si elle est partiellement dsapp rouve, de la renvoyer la commission pour rexamen . Selon Mill, la fonction principale de l'instance discutante devait tre d'accorder ou de refuser le sceau final du consentement de la nation aprs un change public d'arguments, non pas de concevoir et de formuler les mesures 39. Comme Mill l'a vu avec une parfaite clart, le principe du gouvernement reprsentatif n'est pas transgress si les propositions de lois sont en fait prpares, avec ou sans discussion, par des individus extrieurs l'assemble et non lus. Cela explique, d'ailleurs, que le gouvernement reprsentatif se soit avr compatible avec le dveloppement et le rle croissant de la bureaucratie. Il est 38.J. S. Mill, Considrations on Reprsentative Government [1861], ch. v, in J. S. Mill, Utilitarianism. On Liberty and Considrations on Reprsentative Government, d. by H. B. Acton, Dent & Sons, London, 1972, p. 237. 39.J. S. Mill, Considrations on Reprsentative Government, in J. S. Mill, Vtilitarianism...., op. cit., p. 240.
sans importance que les projets de lois soient principalement rdigs par des bureaucrates ou des experts non lus, pour autant qu'aucun de ces projets ne devient une loi s'il n'a t soumis la discussion de l'instance collective lue. La simple dfinition du gouvernement reprsentatif comme gouvernement par la discussion est ainsi inadquate. Elle dissimule le fait que dans cette forme de gouvernement la discussion persuasive remplit une fonction spcifique qui n'est ni de faire la dcision, ni ncessairement d'engendrer les propositions de dcisions, mais seulement de produire le consentement, dans une situation o aucune volont n'a par elle-mme de titre s'imposer aux autres. On voit ici reparatre, une fois encore, le rle central du jugement : les propositions ne trouvent pas ncessairement leur origine dans l'instance discutante, mais aucune proposition n'est adopte si elle n'a t soumise au jugement de l'instance discutante. L'analyse du dispositif qui rgle la dcision publique dans le gouvernement reprsentatif montre donc que, contrairement ce qu'affirment le sens commun comme l'idologie dmocratique, la dmocratie reprsentative ne constitue pas la forme indirecte ou mdiatise du gouvernement par le peuple. Mais cette analyse fait aussi apparatre ce qui caractrise positivement la dmocratie reprsentative : le rle central qu'y joue le jugement de la collectivit. Le peuple est fait juge des politiques menes par les gouvernants, dans la mesure o c'est par son apprciation rtrospective des initiatives relativement autonomes des dirigeants qu'il contrle la conduite des affaires publiques. un autre niveau, l'instance discutante joue aussi avant tout le rle d'un juge, au sens o toutes les propositions doivent tre soumises son approbation, mme si toutes n'manent pas d'elle. Pour des raisons diffrentes dans chacun des deux cas, c'est donc le concept de jugement qui dcrit le mieux le rle attribu la collectivit, soit au peuple lui-mme, soit ses reprsentants. La dmocratie reprsentative n'est pas un rgime o la collectivit s'autogouverne, mais un systme o tout ce qui tient au gouvernement est soumis au jugement public.
VI Mtamorphoses
du gouvernement reprsentatif
On affirme parfois que la reprsentation connat aujourd'hui une crise dans les pays occidentaux. Depuis des dcennies, elle semblait se fonder sur une relation de confiance puissante et stable entre les lecteurs et les partis politiques, la grande majorit des lecteurs s'identifiait un parti et lui demeurait fidle. De nos jours, des lecteurs de plus en plus nombreux votent diffremment d'une lection l'autre et les enqutes d'opinion montrent que le nombre de ceux qui refusent de s'identifier par rfrence un parti politique existant augmente. Les diffrences entre les partis semblaient tre l'effet et le reflet des clivages sociaux. Aujourd'hui au contraire, on a l'impression que les partis imposent la socit des clivages dont les observateurs dplorent le caractre artificiel . Chaque parti proposait aux lecteurs un programme dtaill de mesures qu'il s'engageait mettre en uvre s'il accdait au pouvoir. prsent, la stratgie lectorale des candidats et des partis repose sur la construction d'images assez vagues, dans lesquelles la personnalit des leaders occupe une place prminente, plutt que sur la promesse de politiques dtermines. Enfin, le personnel politique est maintenant principalement constitu ou environn d'individus appartenant des cercles particuliers, distincts du reste de la population par leur profession, leur culture et leur mode de vie. La scne publique est domine par un ensemble de journalistes, d'experts en communication et de spcialistes
248
MTAMORPHOSES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF 249
des sondages dans lequel on a peine voir un reflet reprsentatif de la socit. Les hommes politiques parviennent au pouvoir en raison de leurs talents mdiatiques, non parce qu'ils sont socialement semblables leurs lecteurs ou proches d'eux. L'cart semble s'accrotre entre le gouvernement et la socit, entre les reprsentants et les reprsents. Le gouvernement reprsentatif a connu, depuis deux sicles, d'importantes transformations, en particulier durant la seconde moiti du xixe sicle. Le changement le plus remarquable, celui qui focalise en gnral l'attention, concerne la dlimitation du corps lectoral : l'tablissement progressif du suffrage universel et la base dsormais purement individuelle et numrique du droit de suffrage (la proprit et les capacits ont cess d'tre reprsentes en tant que telles). Mais ce changement est all de pair avec un autre : l'apparition des partis de masse. Le gouvernement reprsentatif moderne avait t instaur en l'absence de partis politiques organiss. La plupart des inventeurs du gouvernement reprsentatif, y compris en Angleterre et en Amrique, avaient mme considr les divisions entre partis ou factions comme une menace pour le systme qu'ils voulaient tablir l. partir de la seconde moiti du xix e sicle en revanche, l'existence de partis politiques encadrant les suffrages des lecteurs est apparue comme un lment essentiel du rgime reprsentatif. D'autre part, on l'a vu, les Pres Fondateurs avaient prohib les mandats impratifs et les instructions donnes aux reprsentants, et ils se dfiaient manifestement beaucoup des promesses lectorales, mme non
1. On affirme parfois que l'hostilit aux factions est un caractre propre la pense politique franaise de la fin du xvui e sicle, alors que les Anglais et les Amricains auraient t d'emble plus favorables aux partis. Cette prsentation est trs largement fausse. En fait, on peut montrer que presque toute la pense politique anglo-amricaine est, la mme poque, hostile aux partis {cf. R. Hofstadter, The Idea of a Party System, The Rise of Legitimate Opposition in the United States 1780-1840, University of California Press, Berkeley, 1969, en particulier le chapitre i). L'loge des partis fait par Burke constitue une exception; encore ne s'agit-il pas, videmment, de partis analogues ceux qui dominent la scne politique partir de la seconde moiti du xixc sicle.
contraignantes. Les partis de masse, au contraire, ont fait des programmes et des promesses un instrument central de leur combat lectoral. L'existence de partis de masse et de programmes politiques paraissait transformer le lien reprsentatif lui-mme, c'est-dire la fois le rapport qualitatif entre reprsentants et reprsents (au sens dfini au chapitre iv) et le rapport entre les volonts des gouverns et les dcisions des gouvernants. Tout d'abord, au lieu d'tre form par les lites du talent et de la fortune, comme l'avaient voulu les Pres Fondateurs, le personnel reprsentatif semblait dsormais principalement compos de citoyens ordinaires parvenus au sommet des partis force d'activit militante et de dvouement la cause d'une organisation particulire. En outre, comme les reprsentants demeuraient, une fois lus, sous le contrle des hommes d'appareil et des militants, par l'effet de la discipline interne au parti, le principe originel de l'indpendance des reprsentants pendant leur mandat paraissait transgress. Les programmes politiques allaient dans le mme sens. Aussi, la fin du xix e sicle, certains analystes ont-ils interprt le rle nouveau jou par les partis et les programmes comme le signe d'une crise de la reprsentation 2 . Le modle du gouvernement reprsentatif tait alors identifi ce que l'on appelait parlementarisme ou parlementarisme libral dont l'Angleterre aurait constitu, jusque vers 1870, l'exemple le plus achev3. Au dbut du xxe sicle, les rflexions sur la crise du parlementarisme se sont multiplies 4. Il est progressivement apparu, cepen2.Cf. M. Ostrogorski, La Dmocratie et l'organisation des partis politiques, 2 vol., Paris, Calmann-Lvy, 1903, passim, et en particulier vol. I, p. 568. 3.Le Caucus de Birmingham et la National Libral Fdration, gnralement considrs comme les premires organisations politiques de masse, sont fonds autour de 1870. 4.Cf., pour ne citer que deux exemples parmi les plus significatifs et les plus influents, C. Schmitt, Die geistgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus [1923] (trad. fr., Parlementarisme et Dmocratie, Paris, Le Seuil, 1988), et G. Leibholz, Das Wesen der Reprsentation [1929], Walter de Gruyter, Berlin, 1966.
250
dant, que si les partis de masse avaient en effet entran la fin du parlementarisme dans sa forme originelle, le gouvernement reprsentatif ne s'tait pas disloqu pour autant, et surtout que ses principes originels, y compris l'indpendance des reprsentants, demeuraient en vigueur. On a alors reconnu que le gouvernement reprsentatif avait simplement pris une nouvelle forme. Celle-ci n'a pas t conceptualise par les analystes de manire aussi claire et unanimement reue que l'avait t auparavant le parlementarisme. Pourtant, la prise de conscience qu'avait merg un phnomne la fois relativement stable et dot d'une certaine cohrence interne s'est marque ce que l'on a forg des termes nouveaux pour dsigner la nouvelle pratique du gouvernement reprsentatif. Les analyses anglo-saxonnes ont parl de part y government , les analyses allemandes de Parieiendemokratie . Chacun de ces deux termes
visait rassembler sous un chef unique les caractres par lesquels la forme du gouvernement reprsentatif engendre par les partis de masse diffrait du parlementarisme. D'autre part, mme si certains esprits dplorrent tout d'abord le dclin du parlementarisme, la nouvelle modalit du gouvernement reprsentatif fut finalement salue comme un progrs : elle apparut en dfinitive comme une avance vers la dmocratie. Non pas seulement en raison de l'extension du corps lectoral, mais aussi en raison de la nouvelle modalit du lien reprsentatif. Les partis rapprochaient le personnel reprsentatif de la base; ils permettaient la dsignation de candidats proches des militants par leur position sociale, leurs conditions de vie et leurs proccupations. Ces changements furent interprts comme un progrs de l'identit et de la similarit dmocratiques entre gouvernants et gouverns 5. Comme, d'autre part, grce aux programmes lectoraux, les citoyens pouvaient choisir
l'orientation gnrale des mesures qu'ils souhaitaient voir prendre par les gouvernants, et que, de surcrot, les organisations partisanes exeraient un contrle continu sur les lus, on considra que
5. Sur la signification des notions d'identit et de similarit dmocratiques, voir chap. m et iv.
la dmocratie de partis accroissait la part de la volont populaire dans la conduite des affaires publiques6. Lorsqu'il fut avr que les partis de masse n'avaient pas dtruit les institutions centrales du gouvernement reprsentatif, les transformations qui avaient d'abord paru menacer la reprsentation furent rinterprtes comme un progrs dans la dmocratisation du lien reprsentatif. Le gouvernement reprsentatif semblait se rapprocher d'une situation o les gouvernants seraient comme les gouverns et o la volont du peuple gouvernerait. Cessant de mditer sur l'cart par rapport au moment fondateur, les analyses se tournrent vers l'avenir. La dmocratie n'tait peut-tre pas l'origine du gouvernement reprsentatif, mais elle apparaissait dsormais comme son horizon, comme la direction dans laquelle le poussait l'histoire. Une curieuse symtrie apparat ainsi entre la situation actuelle et celle de la fin du xixe et du dbut du xxe sicle. Aujourd'hui
comme alors, l'ide se rpand que la reprsentation connat une crise. Ce parallle suggre l'hypothse que l'on assiste peut-tre moins aujourd'hui une crise de la reprsentation qu' la crise d'une forme particulire du gouvernement reprsentatif, celle qui s'tait tablie vers la fin du xixe sicle dans le sillage des partis de masse. On peut se demander si les diffrentes volutions qui affectent aujourd'hui la reprsentation ne marquent pas en fait l'mergence d'une troisime forme du gouvernement reprsentatif, aussi compatible avec les principes originels du gouvernement
reprsentatif et dote d'une aussi grande cohrence interne que le parlementarisme et la dmocratie de partis. Mais il est frappant, surtout, de constater que l'on impute de nos jours la crise de la reprsentation la disparition ou l'affaiblissement des caractres mmes par lesquels la dmocratie de partis semblait avoir rompu avec le parle6. la diffrence de ce qui s'est pass dans le monde anglosaxon et dans le monde germanique, les analyses en langue franaise n'ont pas forg de terme spcifique pour dsigner la pratique du gouvernement reprsentatif engendre par les partis de masse, mme si elles ont elles aussi reconnu l'originalit du nouveau phnomne. On utilise donc ici le terme de dmocratie de partis pour suppler cette absence.
252
mentarisme pour se rapprocher de l'autogouvernement du peuple : le rapprochement et les liens d'identification entre reprsentants et reprsents par l'intermdiaire des partis, et le choix des gouvernants sur des programmes politiques prcis. On croyait que la modalit du lien reprsentatif mise en uvre dans la forme originelle du gouvernement reprsentatif avait t dfinitivement dpasse et supplante. Le rle des partis de masse et des programmes semblait avoir un rapport essentiel avec l'extension du droit de suffrage, et comme celle-ci ne paraissait pas devoir tre remise en cause dans le futur, on pensait que le lien reprsentatif avait t irrversiblement modifi. Les volutions qui se dessinent aujourd'hui suggrent que ce diagnostic tait peut-tre incorrect. Les changements produits par la dmocratie de partis pourraient avoir t moins irrvocables ou moins radicaux qu'on ne le pensait. Il faut analyser de plus prs la csure produite par la dmocratie de partis et la comparer celle qui semble se dessiner aujourd'hui. L'histoire du gouvernement reprsentatif prsente peut-tre la succession de trois formes scande par deux coupures. On examinera ici les transformations du gouvernement reprsentatif la lumire des quatre principes qui se dgagent des chapitres prcdents : l'lection des gouvernants par les gouverns intervalles rguliers, l'indpendance relative des gouvernants, la libert de l'opinion publique, la prise de dcision aprs l'preuve de la discussion publique. aucun moment, ces principes n'ont cess d'tre en vigueur. Il faut donc analyser et comparer les formes successives qu'a prises leur mise en uvre. Une prcision est cependant ncessaire concernant le quatrime principe (l'preuve de la discussion publique). Etudier les transformations de la discussion travers l'histoire du gouvernement reprsentatif soulve en effet un problme particulier qui ne se pose pas dans le cas des trois premiers principes. Des notions telles que l'lection des gouvernants intervalles rguliers, la libert d'action relative des gouvernants ou la libre expression des opinions politiques dsignent des phnomnes relativement aiss dfinir et identifier.
La notion de discussion est plus fuyante et les phnomnes qu'elle dsigne plus difficiles cerner. Le problme est encore compliqu par le fait dj not que les premiers partisans du gouvernement reprsentatif laborent peu cette notion, mme s'ils l'utilisent. Leurs rflexions sur la discussion au sein de l'Assemble reprsentative ne semblent pourtant pas viser n'importe quel type d'change verbal. Sieys ou Burke, par exemple, soulignent certains caractres spcifiques de la discussion : elle permet de s'accorder, elle produit des lumires par l'change des arguments et des raisons . Mais le problme se dplace alors vers les notions de lumires, d'arguments et de raisons, qui se prtent videmment une multitude d'interprtations. Si donc on veut dterminer avec quelque prcision ce que l'on vise en tudiant les transformations et les dplacements de la discussion, on ne peut ici viter de risquer une dfinition, tout en ayant conscience des fragilits d'une telle opration. Par le terme de discussion on entendra donc dans les pages qui suivent une situation de communication dans laquelle l'un au moins des interlocuteurs 1 - cherche produire un changement dans l'opinion de l'autre (l'opinion tant entendue ici comme disposition agir); 2 - par le moyen de propositions impersonnelles ou portant sur le futur long terme. Le premier caractre dsigne la dimension de persuasion que doit comporter la discussion politique pour pouvoir remplir sa fonction essentielle dans le gouvernement reprsentatif : produire du consentement et en particulier le consentement d'une majorit. Seul un discours persuasif cherchant modifier l'opinion des autres peut en effet faire merger le consentement d'une majorit l o n'existe au dpart qu'une multiplicit disperse d'opinions. La discussion se distingue par ce premier caractre des situations de communication o les interlocuteurs changent simplement des propos sans chercher se persuader l'un l'autre, comme par exemple lorsque des individus se communiquent des informations ou que, tels les avocats devant le tribunal, ils se rpondent appa-
254
remment l'un l'autre, mais cherchent en fait persuader un tiers. Le second caractre (l'usage de propositions impersonnelles ou portant sur le long terme) correspond la dimension rationnelle et argumentative de la discussion. La discussion se distingue par l de ce que l'on pourrait appeler marchandage ou ngociation dans lesquels les interlocuteurs cherchent agir sur leurs opinions par des rtributions ou des menaces les affectant dans leurs intrts personnels immdiats 7. Ainsi, on ne parlera pas de discussion mais de marchandage si un interlocuteur cherche modifier les opinions de l'autre en lui proposant en change de l'argent, des biens ou des services. Le contraste entre les notions de marchandage et de discussion permet de donner un contenu prcis au caractre rationnel de la discussion, sans recourir la catgorie en un sens exorbitante de discussion dsintresse 8. Pour faire droit la dimension minemment rationnelle et argumentative de la discussion laquelle le gouvernement reprsentatif accorde une place centrale, on pourrait en effet songer, de prime abord, rserver l'appellation de discussion aux changes absolument dsintresss o seule intervient la raison et o les interlocuteurs cherchent se persuader 7.Malgr certaines similitudes, le concept de marchandage utilis ici n'est pas identique celui qui a t labor, dans une perspective de choix rationnel, par la thorie du bargaining. Cette thorie dfinit en effet simplement le bargaining par l'usage de menaces et de rtributions (threats and rewards), sans faire intervenir ni leur caractre personnel, ni leur caractre immdiat. Sur la distinction entre discussion et bargaining, voir l'tude de J. Elster, Argumenter et ngocier dans deux assembles constituantes , Revue franaise de science politique, vol. 44, 2 avril 1994. 8.Toute communication sense et comprhensible fait ncessairement, en un sens, intervenir la raison. Mais lorsque les fondateurs du gouvernement reprsentatif rflchissaient sur le type d'change auquel ce rgime devait confrer un rle crucial, ils avaient manifestement l'esprit une communication faisant appel la raison en un sens particulier et minent. C'est la nature de ce recours spcifique et minent la raison qu'il s'agit de prciser et de rendre opratoire pour l'analyse des formes du gouvernement reprsentatif.
d'adopter une position au seul motif que celle-ci est vraie ou conforme aux normes morales. La discussion dsintresse est sans doute un concept pertinent et fcond d'un point de vue philosophique gnral, mais elle ne constitue en politique qu'un cas limite ou une situation extrme. Prtendre en faire une catgorie centrale dans l'analyse du gouvernement reprsentatif relverait de l'anglisme. Il est plus opratoire, du point de vue de l'analyse politique, d'utiliser la ligne de partage que fait apparatre la notion de marchandage au sein mme des changes persuasifs faisant intervenir les intrts des interlocuteurs. Il existe en effet une diffrence significative entre le marchandage par lequel on promet l'interlocuteur que s'il adopte une position donne, on le rtribuera ou on le sanctionnera en change, et un autre type de discours par lequel on fait aussi appel l'intrt de l'interlocuteur, mais en lui montrant, cette fois, que s'il adopte une position, un avantage ou un dommage en rsultera pour l'ensemble ou la classe (au sens logique de ces termes) laquelle il appartient, ou qu'il en rsultera pour lui-mme un bnfice ou un dommage dans le futur lointain. C'est le second type de discours que l'on appelle ici discussion. Le discours du marchandage se compose de propositions personnelles portant nommment sur l'interlocuteur tel qu'il est au moment prsent. La discussion au contraire utilise des propositions impersonnelles et gnrales portant sur des classes d'individus ou des propositions portant sur le long terme9. Pour formuler de telles propositions, celui qui
9. Les caractres de gnralit et de porte long terme peuvent videmment tre combins. Les acteurs politiques cherchent souvent persuader en mettant en avant les bnfices que des classes ou des ensembles obtiendront long terme. Dans la caractrisation de la discussion donne ici (l'usage de propositions impersonnelles ou portant sur le long terme), le ou n'est nullement exclusif, il reflte seulement le fait qu'on peut tout fait utiliser dans la discussion des propositions portant sur des classes, mais non pas sur le long terme. On peut arguer, par exemple, que si telle dcision est prise, une classe obtiendra un bnfice immdiat. Du ct du marchandage, en revanche, les caractres de singularit et d'immdiatet semblent plus rarement spars. Lorsqu'on promet personnellement quelqu'un une rtribution s'il prend telle dcision politique, la promesse
adresse le discours doit avoir opr un travail de classification et d'abstraction. Il doit avoir regroup les individus en fonction de caractres communs qu'il juge pertinents au lieu de les apprhender dans leur singularit concrte. Ou encore, il doit s'tre form une reprsentation de leur identit durable, par-del leurs caractristiques immdiates et changeantes. Symtriquement, celui qui le discours est adress doit effectuer un dtour mental pour se reprsenter son gain : il doit s'envisager lui-mme, non comme individu concret nommment dsign (ce qui constitue sa perception spontane et immdiate de lui-mme), mais comme membre d'une classe abstraite, ou encore il doit se dtacher de son identit du moment prsent pour se former une ide de son identit future. Ce type de discours requiert donc que l'un et l'autre interlocuteur recoure la facult qui permet de se dtacher du singulier et de l'immdiat pour atteindre le gnral et le durable, c'est--dire la raison. D'autre part, la proposition qui, dans le marchandage, signifie l'interlocuteur qu'il obtiendra un gain a un statut linguistique et logique particulier : c'est une promesse, une offre ou une menace. La ralisation de son contenu (le gain ou la perte) est certaine du seul fait que la proposition a t nonce, ou en tout cas ne dpend que de la volont de celui qui a formul cette proposition. Il ne peut pas en aller de mme, sauf circonstances exceptionnelles, lorsque les propositions qui annoncent un gain ou une perte pour l'interlocuteur sont des propositions gnrales et impersonnelles ou portant sur le long terme. Le plus souvent en effet un interlocuteur ne peut pas promettre, au sens strict du terme, une rtribution (ou une sanction) des classes entires d'individus, car il devrait pour cela disposer luimme et lui seul de ressources considrables (conomiques par exemple), d'autant plus considrables que la classe qu'il mentionne
porte presque toujours sur le prsent immdiat ou le futur proche. Cela tient au fait que les rtributions l'horizon lointain ne peuvent que trs difficilement faire l'objet de promesses au sens strict du terme {cf. infra). Ainsi se justifie la dissymtrie entre la caractrisation du marchandage (usage de propositions personnelles et portant sur le court terme) et celle de la discussion (usage de propositions gnrales ou de long terme).
dans son argumentation est plus nombreuse. Dans ce cas donc, la proposition annonant le gain ou la perte revt, au moins pour partie, le caractre d'une prdiction ou d'une prvision dont la ralisation ne dpend pas exclusivement de la volont de celui qui l'nonce, mais aussi de facteurs objectifs et extrieurs chappant son contrle, tels que la coopration d'une multitude d'autres agents ou, de faon plus gnrale, des lois et des forces qui s'imposent tout acteur social, gouvernement compris. Le mme raisonnement s'applique aux propositions annonant un gain long terme pour l'interlocuteur : plus lointain est le terme sur lequel elles portent, plus elles constituent des prvisions et non pas des promesses, car le passage du temps accrot la probabilit qu'interviennent des vnements chappant la volont de celui qui les a formules. Le caractre de prvision est videmment encore plus fort si les propositions portent la fois sur des classes et sur le long terme. Mais pour tenir un discours comportant ncessairement une part de prvision et ne pas trop s'exposer tre dmenti par les faits, un individu a intrt analyser et tenter de comprendre le rel et ses lois. Il est incit connatre, car il ne peut simplement vouloir. En ce sens aussi, donc, le discours qui fait usage de propositions gnrales ou portant sur le long terme implique chez celui qui le tient un recours la raison, entendue cette fois comme facult de connaissance, par opposition la volont. La dimension de prvision inhrente tout discours annonant un gain gnral ou de long terme entrane aussi le caractre dvelopp et insistant de ce type de discours : on y argumente, c'est--dire on multiplie les propositions visant montrer que le gain se ralisera, car on ne peut pas simplement, par une proposition unique, offrir ce gain. Lorsqu'on offre un bien quelqu'un en change de quelque chose, ou bien l'autre accepte la proposition et le discours s'arrte parce que le march est conclu, ou bien l'autre refuse, et il faut faire une autre proposition offrant un prix plus lev et engager ainsi un autre discours. Mais on ne multiplie pas les arguments dans un discours insistant sur le mme objet pour entraner l'adhsion de
258
l'autre une proposition donne. Dans le marchandage, on parlemente pour s'accorder sur un prix, on n'argumente pas. Il faut noter que l'offre personnelle d'argent, de biens ou de services en change d'actions ou de dcisions politiques constitue une ralit dont l'existence est parfaitement atteste sous des formes multiples. Les phnomnes bien connus de corruption ou de clientlisme ne dsignent pas autre chose. Le concept de marchandage introduit ici n'est donc pas une construction intellectuelle destine fournir un contrepoint la discussion, il renvoie des phnomnes non seulement rels mais frquents. La dfinition de la discussion comme communication visant produire un changement d'opinion au moyen de propositions impersonnelles ou portant sur le long terme n'a qu'une valeur d'idal type. Il peut parfois s'avrer dlicat de dterminer avec exactitude si une situation concrte donne tombe d'un ct ou de l'autre des frontires traces par cette dfinition. Ainsi, par exemple, certaines informations sont parfois donnes dans l'intention de modifier l'opinion de l'interlocuteur, et il sera alors difficile de savoir si la situation relve de la communication persuasive ou pas. De mme, il peut parfois tre malais de dterminer si une proposition est impersonnelle ou non. De quel ct de la frontire entre marchandage et discussion rangera-t-on la situation o l'on cherche persuader quelqu'un en proposant une rtribution pour ses parents ou ses amis? L'application de la distinction entre le court et le long terme peut aussi soulever parfois des problmes analogues. Le concept de discussion conserve cependant une utilit analytique, il permet d'ordonner les situations concrtes selon qu'elles s'en approchent plus ou moins. D'autre part, la dfinition nonce ici ne prtend pas saisir la vritable essence de la discussion. On n'affirme pas qu'il faille en gnral rserver le nom de discussion un change o des interlocuteurs cherchent se persuader par des propositions impersonnelles ou portant sur le long terme. On dcide simplement d'appeler un tel phnomne discussion. La dfinition a un caractre pour partie conventionnel : on
pourrait en particulier faire passer ailleurs les frontires qui dlimitent la discussion. Mais le caractre conventionnel n'est pas un obstacle compte tenu de l'objectif vis : c'est ce phnomne-l dont on tudiera les transformations et les dplacements, qu'il soit ou non justifi, ultimement, de lui rserver le nom de discussion. Trois idaux types du gouvernement reprsentatif seront ici construits et compars : le parlementarisme, la dmocratie de partis et un troisime type qui sera nomm, pour des raisons que son analyse fera apparatre, la dmocratie du public l0. Ces idaux types sont dlibrment schmatiques, ils ne visent pas dcrire exhaustivement chacune des formes du gouvernement reprsentatif, mais permettre la comparaison entre les formes que revtent les quatre principes centraux de la reprsentation dans chacun des cas. L'ensemble des trois idaux types n'puise pas toutes les possibilits de la reprsentation, ni mme toutes les formes qu'elle a effectivement prises. Ces diffrentes formes ne seront examines que sous l'angle du lien reprsentatif qu'elles mettent en uvre, la dlimitation du corps reprsent sera dlibrment laisse de ct. En outre, dans la plupart des situations concrtes, les diffrentes formes de la reprsentation distingues ici coexistent et se mlent, mais selon les lieux et les temps, l'une ou l'autre joue un rle plus important. 1. LE PARLEMENTARISME
L'LECTION DES GOUVERNANTS
L'lection a t invente comme le moyen de porter au gouvernement des individus jouissant de la confiance de leurs concitoyens. Mais, pendant une longue priode, l'origine de cette confiance a prsent des caractres particuliers. Les candidats taient des individus qui, par leur rseau de relations locales, leur notorit, voire la dfrence dont ils
10. Voir plus loin le tableau rcapitulatif, p. 303.
260
taient l'objet, suscitaient la confiance de ceux qui vivaient proximit d'eux ou partageaient leurs intrts. Dans le parlementarisme, la relation de confiance a un caractre essentiellement personnel : c'est par sa personnalit que le candidat suscite la confiance, non pas par ses liens avec d'autres reprsentants ou avec des organisations politiques. Le reprsentant entretient des rapports directs avec ses lecteurs : il est lu par des gens qu'il ctoie habituellement. L'lection, enfin, apparat comme le reflet et l'expression, dans l'ordre politique, de facteurs sociaux non directement politiques. La confiance tient au fait que le reprsentant est peru comme appartenant la mme communaut sociale que ses lecteurs, que cette communaut soit dfinie en termes purement gographiques (la circonscription, la ville, le comt) ou en termes d'intrts plus gnraux (les grands intrts du royaume tels que les pensait Burke, l'intrt agricole , l'intrt commerant , etc.). Les relations de proximit locale ou l'appartenance au mme intrt sont des ralits spontanment produites par le jeu de la vie sociale, non des liens explicitement nous des fins politiques. En mme temps, le reprsentant est quelqu'un qui a acquis, par son caractre, sa fortune ou son activit une certaine minence au sein de cette communaut. L'lection slectionne un type particulier d'lites : des notables. Le gouvernement reprsentatif est, ses origines, le rgne du notable.
LA MARGE D'INDPENDANCE DES GOUVERNANTS
ralement admise l'poque n. Cette conception prvaut encore pendant toute la premire moiti du xix e sicle. La priode qui va du premier Reform Bill (1832) au second (1867) a mme t appele l'ge d'or du private M.P. , c'est--dire du dput qui vote en fonction de ses seules convictions personnelles et non en fonction d'engagements souscrits en dehors du parlement12. Aussi peut-on considrer que la Chambre des Communes constitue, entre la fin des guerres napoloniennes et le second Reform Bill, l'archtype du parlementarisme. L'indpendance politique de chaque dput pris individuellement est facilite par le fait qu'il doit pour l'essentiel son lection des facteurs non politiques, sa notorit locale ou la dfrence dont il est l'objet.
LA LIBERT DE L'OPINION PUBLIQUE
La premire moiti du xixe sicle est marque, en Angleterre, par la multiplication des mouvements d'opinion (mouvement en faveur des droits des catholiques, mouvement pour la rforme du parlement, mouvement Anti-Corn Law , chartisme, etc.). De multiples associations organisent des manifestations, des ptitions, des campagnes de presse (YAnti-Corn Law League subventionne mme la fondation d'un journal, The Economist) 13. Le caractre spcifique de la situation tient ce qu'entre le clivage partisan qui structure les lections (la concurrence entre Whigs et Tories) et les lignes de partage que fait apparatre ce que l'on a appel plus haut l'expression de l'opinion publique (la pression des associations, les manifestations, les ptitions, la presse), il n'y 11.Cf. Burke Speech to the electors of Bristol [1774], in Burke's Politics, Selected Writings and Speeches, op. cit., pp. 114-116. Sur le fait que les formules de Burke refltaient la conception gnralement admise du rle du reprsentant, voir J. R. Ple, Political Reprsentation in England and the Origins of the American Republic, University of Califor-nia Press, Berkeley, 1966, p. 441, mais aussi pp. 412, 419, 432. Blackstone soutient un point de vue analogue dans ses Commentaries on the Laws of England, Oxford, 1765. 12.Cf. S. Ber, British Modem Politics, Parties and Pressure Groups in the Collectivist Age [1965], Faber & Faber, 1982, pp. 37-40. 13.Cf. S. Ber, British Modem Politics, op. cit., pp. 43-48.
Chaque dput, pris individuellement, est libre de ses votes au parlement, il est cens voter selon sa conscience et son jugement personnels. Son rle n'est pas de transmettre une volont politique dj forme en dehors de l'enceinte du parlement. Il n'est pas le porte-parole de ses lecteurs, mais leur homme de confiance, leur truste. Telle est la conception du reprsentant que formule Burke dans son clbre Discours aux lecteurs de Bristol et, sur ce point prcis, son discours reflte la conception la plus gn-
262
a pas de recouvrement ou de concidence. La dsignation des gouvernants et l'expression de l'opinion publique ne diffrent pas seulement par leur forme (le fait que la premire seule a valeur juridiquement contraignante), elles diffrent aussi par leur contenu ou leur objet. Ces problmes politiques prcis que sont la libert de religion, la rforme du parlement, le libre-change ne sont pas soulevs par les campagnes lectorales et rgls par le rsultat des lections, ils sont ports sur le devant de la scne par des organisations ad hoc et tranchs la suite de pressions exerces de l'extrieur sur le parlement. Des divergences opposent les reprsentants entre eux, mais les clivages qui partagent le parlement ne concident pas avec ceux qui divisent le pays sur ces problmes prcis. La diffrence d'objet ou de contenu qui spare l'lection des reprsentants et l'expression de l'opinion publique tient certes au caractre restreint du droit de suffrage, mais aussi aux principes mmes du parlementarisme. Si en effet l'lection est avant tout le choix d'un individu suscitant la confiance par ses qualits personnelles et ses relations sociales non politiques, les opinions politiques des gouverns sur des objets autres que la personnalit des gouvernants ne peuvent s'exprimer que par un autre canal. Les gouverns n'ont, certes, pas ncessairement de telles opinions, le phnomne est sans doute mme exceptionnel et li des situations de crise, sa possibilit n'en est pas moins inscrite dans le principe de la libert de l'opinion publique et les pratiques dans lesquelles il se traduit (la publicit des dcisions publiques, la libert de la presse et la libert de manifester des opinions collectives). La libert de l'opinion publique vis--vis des gouvernants signifie donc, dans ce type de gouvernement reprsentatif, qu'un cart peut se manifester entre l'opinion publique d'un ct et le parlement tout entier de l'autre. On pourrait dire, pour employer une image spatiale, que la possibilit est ici ouverte d'un cart horizontal entre la volont suprieure, celle du parlement tout entier, et la volont infrieure, celle qui s'exprime dans la rue et dans la presse. La structure fondamentale de cette configuration apparat sous sa forme la
plus frappante lorsque la foule fait entendre, jusqu'aux portes du parlement, une voix qui n'est celle d'aucun reprsentant. Les analystes les plus clairvoyants ont not que la possibilit de cette confrontation entre le parlement et la voix du peuple dans la rue tait essentielle au parlementarisme. Prenant pour modle le fonctionnement du parlement anglais avant la formation des partis de masse, Ostro-gorski crivait par exemple: [...] l'opinion est cense, en dehors des lections o elle tient ses assises solennelles, fournir aux M.P. [Members of Parliament] et aux chefs parlementaires une source continuelle d'inspiration et exercer en mme temps sur eux un pouvoir continu de contrle. En se manifestant indpendamment de toute voie constitutionnelle, cette double puissance s'impose et force la main [...]. Mais pour que ce pouvoir de l'opinion, de nature minemment subtile et d'essence trs indcise, puisse se faire sentir, il faut l'opinion libert entire de se produire, sous ses formes varies et irrgulires, et d'arriver directement jusqu' la porte du Parlement14. Mais lorsque la foule est physiquement prsente dans la rue et fait face au parlement, le risque du dsordre et de la violence s'lve. Cette forme du gouvernement reprsentatif se caractrise par le fait que la libert de l'opinion publique y parat insparable d'un certain risque pour l'ordre public.
L'PREUVE DE LA DISCUSSION
Les reprsentants n'tant pas lis par des volonts prcises de leurs lecteurs, le parlement peut tre une instance de dlibration au sens plein du terme, c'est--dire un lieu o les individus forment leur volont par la discussion et l'change des arguments. Une discussion n'a de sens et de justification que si les acteurs peuvent changer d'avis entre le moment o ils s'y engagent et le terme de l'change. L o ce changement n'est pas possible, il est simplement indiffrent qu'une discussion ait lieu ou pas, et si des interlocuteurs changent
14. M. Ostrogorski, La Dmocratie et l'organisation des partis politiques, op. cit., t. I, p. 573. C'est moi qui souligne.
264
malgr tout des propos, on peut tre sr qu'il ne s'agit pas d'une discussion dlibrative. La possibilit du changement d'avis est une condition ncessaire de la discussion dlibrative (mme si elle n'en est pas la condition suffisante). C'est prcisment en vue de permettre une vritable discussion dlibrative au sein du Parlement que, dans le parlementarisme, les dputs ne sont pas lis par les volonts pralables de leurs lecteurs. Pendant la premire moiti du xixe sicle, en Angleterre, la croyance dominante est que le dput doit voter en fonction de ses seules convictions personnelles telles qu'elles se forment par la discussion parlementaire et non en fonction de dcisions prises en dehors du parlement ou avant la discussion. Mme si, en pratique, les choses ne se passent pas toujours ainsi, tel est du moins le principe que professent la plupart des candidats et des dputs. La libert du reprsentant se traduit en tout cas par un phnomne empiriquement attest : l'absence d'une discipline de vote stricte au sein du parlement, les clivages et les regroupements sont mobiles 15. 2. LA DMOCRATIE DE PARTIS
L'tendue du corps lectoral conscutive l'largissement du droit de suffrage interdit une relation personnelle entre l'lu et tous ses lecteurs. Les lecteurs votent, non pas pour un individu qu'ils connaissent personnellement, mais pour quelqu'un qui porte les couleurs d'un parti. Les partis politiques de masse se sont d'ailleurs forms dans la foule de l'extension du suffrage pour orienter et encadrer les votes d'un trs grand nombre d'lecteurs grce leur organisation et leur rseau militant. Lorsque les partis de masse furent forms, on crut que, par leur intermdiaire, le peuple faisait son entre au par15. Ce trait du parlementarisme classique subsiste aujourd'hui encore au sein du Congrs amricain.
lement. Le rle croissant de ces partis annonait, semblait-il, non seulement la fin des notables , mais la disparition de l'litisme qui avait marqu le parlementarisme. Dans les pays o les partis de masse refltaient des clivages de classe, on s'attendait que la classe ouvrire soit dsormais reprsente par ses propres membres, des travailleurs comme les autres. L'tude du parti social-dmocrate allemands conduite par Robert Michels donna cependant bientt un dmenti ces prvisions ou ces esprances 16. Michels montrait, et dnonait avec force, la distance sparant les dirigeants et la base dans le plus prestigieux et le plus puissant des partis de masse et de classe. Il dmontrait que, mme si les dirigeants avaient une origine ouvrire, ils menaient en fait une vie de petits-bourgeois et non de proltaires. Michels n'tablissait pas seulement que les leaders devenaient diffrents une fois qu'ils avaient atteint leur position de pouvoir, il soulignait aussi qu'ils taient initialement diffrents de leurs compagnons. Le parti, affirmait Michels, fournit aux membres les plus intelligents [de la classe ouvrire] un levier pour leur ascension sociale ; il assure la promotion de certains de ses [du proltariat] lments les plus capables et les plus aviss . A l'aube de l're capitaliste, ces ouvriers plus intelligents et plus ambitieux que les autres seraient devenus de petits entrepreneurs, maintenant ils deviennent des bureaucrates du parti18. Le parti est ainsi domin par une lite dproltarise , profondment diffrente de la classe ouvrire. Cette lite, cependant, accde au pouvoir sur la base de talents et de comptences particuliers : le militantisme et le talent organisationnel. L'analyse de Michels est remarquable un double titre. La virulence avec laquelle Michels dnonce comme non dmocratique, aristocratique ou oligarchique la diffrence de statut et de conditions de vie entre la base du 16.Robert Michels, Les Partis politiques. Essai sur les tendances oligarchiques des dmocraties [1911], trad. S. Janklvitch, Paris, Flammarion, 1914; voir en particulier la quatrime partie, Analyse sociale des chefs . 17.Robert Michels, Les Partis politiques, op. cit., pp. 199-200. 18.Robert Michels, Les Partis politiques, op. cit., pp. 194-195.
parti et ses chefs atteste, plus d'un sicle aprs le dbat entre Fdralistes et Anti-Fdralistes amricains, la puissance attractive de l'idal de similarit et de proximit entre dirigeants et dirigs. Au dbut du xxe sicle encore, la dmocratie tait ainsi identifie une forme de pouvoir o les gouvernants devraient tre comme les gouverns par leur mode de vie et leurs caractres, mme si les ncessits de l'action collective contraignent diffrencier les fonctions. L'attachement de Michels l'idal de similarit n'tait d'ailleurs pas un cas isol. La puissance attractive de cet idal apparat aussi dans un manifeste, publi en France quelques dcennies plus tt par des acteurs politiques et qui joua un rle capital dans l'histoire franaise : le Manifeste des Soixante. Ce manifeste, publi en 1864 par un groupe d'ouvriers parisiens, dveloppait une critique de la conception de la reprsentation qui rgnait alors parmi les rpublicains d'opposition. Les Soixante condamnaient l'absence de candidatures ouvrires. Les rpublicains avaient assur les travailleurs de leur sympathie et promis de protger leurs intrts, mais les Soixante rpliqurent qu'ils voulaient tre directement reprsents au parlement par des travailleurs comme eux . D'autre part, pour revenir Michels, son tude dmontre que, lorsque le gouvernement reprsentatif est domin par des partis de masse, son caractre litiste ne disparat pas. C'est seulement un type nouveau d'lite qui est slectionn. Les traits distinctifs qui sparent les reprsentants de leurs lecteurs ne sont plus la notorit locale et le statut social, mais le militantisme et les talents d'organisateur. Les lecteurs, sans doute, ne slectionnent pas eux-mmes directement ces traits distinctifs, ceux-ci sont slectionns par l'appareil du parti; mais en votant pour les candidats dsigns
19. P. Rosanvallon, La Question syndicale, Paris Calmann-Lvy, 1988, p. 204. Proudhon publia un long commentaire du manifeste dans un livre, De la capacit politique des classes ouvrires (Paris, Marcel Rivire, 1942). Le texte du manifeste figure en appendice au livre de Proudhon dans l'dition cite. Selon P. Rosanvallon, ce manifeste dont le retentissement fut norme a marqu un tournant dans la culture politique et sociale franaise {La Question syndicale, ibid.).
par le parti les lecteurs ratifient ce choix et y consentent. La dmocratie de partis est le rgne du militant et de l'homme d'appareil. Dans la dmocratie de partis, les lecteurs votent avant tout pour un parti, non pour une personnalit. Cela se traduit par ce phnomne majeur qu'est la stabilit des comportements lectoraux : les lecteurs votent pendant de longues priodes pour le mme parti, alors mme que ce parti prsente au cours du temps des candidats diffrents leurs suffrages. Non seulement les individus tendent voter toujours pour le mme parti, mais l'orientation du vote se transmet de gnration en gnration au travers de la socialisation familiale ou locale : les enfants votent comme leurs parents, les habitants d'un lieu votent comme on y a toujours vot. Andr Siegfried, l'un des premiers avoir mis en vidence la stabilit des comportements lectoraux, parlait de climats d'opinion propres certains lieux. La stabilit des comportements lectoraux constitue une des dcouvertes essentielles de la science politique la fin du xixc et au dbut du xxe sicle. Cette dcouverte sera confirme par toutes les tudes lectorales menes dans les pays dmocratiques jusque dans les annes 60 et 70 20. En fait elle remet en cause une des bases du parlementarisme classique : l'lection n'est plus d'abord le choix d'une personne de confiance. La stabilit des comportements lectoraux rsulte dans une large mesure de ce que l'orientation du vote est dtermine par la position sociale et conomique des individus ou celle de leurs parents. Le partage de voix qui se ralise lors de l'lection exprime dans l'ordre politique la division de la socit en classes. Quoique la dtermination sociale du vote se vrifie pour tous les pays dmocratiques dans la premire moiti du xxe sicle, elle apparat de faon particulirement nette dans les pays o l'un des grands partis s'est form et
20. Cf., par exemple, pour ne citer que quelques ouvrages parmi les plus significatifs et les plus influents : A. Siegfried, Tableau politique de la France de l'Ouest sous la IIP Rpublique, Paris, Armand Colin, 1913; B. Berelson, P. Lazarsfeld, W. Mac-Phee, Voting, The University of Chicago Press, Chicago, 1954; A. Campbell, P. E. Converse, W. E. Miller, D. E. Stokes, The American Voter, J. Viley & Sons, New York, 1964.
268
explicitement conu comme l'expression politique spcifique de la classe ouvrire. On considre d'ailleurs, de faon gnrale, que les partis socialistes ou sociaux-dmocrates constituent l'archtype du parti de masse contemporain qui organise le fonctionnement des dmocraties reprsentatives depuis la fin du xixe sicle 21. C'est donc dans les pays de social-dmocratie et dans les partis socialistes ou sociauxdmocrates que l'on peut trouver, sous sa forme la plus pure, le type de reprsentation auquel donnent lieu des fidlits partisanes stables refltant une situation de classe 22. Pendant des dcennies, en Allemagne, en Angleterre, en Autriche ou en Sude, le vote a t le moyen d'exprimer une identit de classe. Pour la plupart des lecteurs socialistes ou sociaux-dmocrates, le vote ne rsultait pas d'un choix, c'tait la marque d'une appartenance et d'une identit 2\ Les lecteurs faisaient confiance aux candidats prsents par le Parti parce qu'ils les percevaient comme membres de la communaut dans laquelle ils se reconnaissaient. La socit apparaissait divise par un clivage conomique et culturel primordial qui la partageait en un tout petit nombre de camps, le plus souvent deux, le camp conservateur, en gnral unifi par la culture chrtienne et les valeurs de la socit traditionnelle, et le camp socialiste dfini par la position socio-conomique de ses membres 24. Chaque individu se rattachait par tous ses intrts et toutes ses croyances au mme
21.En particulier depuis l'ouvrage de Michels sur le parti socialdmocrate allemand. 22.Les partis communistes de certains pays dmocratiques, la France ou l'Italie par exemple, participent, en un sens, du mme modle. Mais leur insertion dans le fonctionnement de la dmocratie reprsentative tant plus problmatique et complexe, la forme de reprsentation induite apparat de faon moins nette dans leur cas. 23.Les remarquables analyses d'A. Pizzorno sur le vote comme expression d'une identit sont, mon sens, essentiellement valables pour la dmocratie de partis. Cf. A. Pizzorno, Sur la rationalit du choix dmocratique , in J. Leca et P. Birnbaum, Sur l'individualisme, Paris, Presses de la F.N.S.P., 1989. 24.On utilisait d'ailleurs, en Autriche, le terme mme de mentalit de camp (Lagermentalitat) pour dcrire l'tat d'esprit qui prvalait entre les deux guerres.
camp qui devenait ainsi pour lui une vritable communaut de vie. Un lien d'identification puissant unissait la base au sommet l'intrieur de chaque camp. Dans une telle situation, la reprsentation devient avant tout le reflet de la structure sociale. L'lment de rflexion de la diversit inhrent l'ide de reprsentation passe dsormais au premier plan. E*i outre, ce qui s'exprime ici par l'lection, c'est un clivage entre des forces sociales en conflit l'une avec l'autre. Comme dans le parlementarisme, l'lection est ici le produit d'une ralit sociale prexistant la politique. Mais, alors que les-communauts locales ou les communauts d'intrt qui s'exprimaient dans le parlementarisme n'taient pas ncessairement en conflit les unes avec les autres, la dimension conflictuelle revt ici une importance essentielle. Si les inventeurs de la reprsentation avaient considr la pluralit comme un de ses caractres ncessaires, ils n'avaient cependant jamais imagin qu'elle pt devenir le reflet d'un conflit social central et durable. Cette transformation de la reprsentation est en fait le produit de l'industrialisation et du conflit de classe qu'elle a engendr. Dans cette nouvelle forme de la reprsentation, c'est le sentiment d'appartenance une communaut qui explique le vote en faveur d'un parti, beaucoup plus que l'adhsion aux propositions prcises contenues dans son programme. Les partis de masse qui se forment la fin du xix e sicle prsentent certes des programmes dtaills lors des campagnes lectorales. Ils se diffrencient par l des partis politiques qui existaient auparavant. Mais la grande masse des lecteurs ne connat gure le dtail des mesures proposes. Mme lorsque les citoyens connaissent l'existence de ces programmes, ils n'en retiennent que quelques formules assez vagues et des mots d'ordre qui captent l'attention. Quoique pour des raisons diffrentes, les lecteurs des partis de masse ne connaissent pas beaucoup plus le dtail de la politique propose par le parti pour lequel ils votent que les lecteurs ne connaissaient les projets politiques prcis de leurs hommes de confiance dans le parlementarisme. La connaissance de la politique qui va tre mene progresse sans doute
270
par rapport au parlementarisme, elle est en tout cas rendue possible par les programmes. La confiance des lecteurs n'est cependant pas principalement accorde cause des mesures proposes, mais du fait d'un sentiment d'appartenance et d'identification. Les programmes ont un autre effet et un autre objet : ils mobilisent l'enthousiasme et l'nergie des militants et des hommes d'appareil qui, eux, les connaissent de faon plus prcise. En ralit, dans la dmocratie de partis comme dans le parlementarisme, l'lection demeure une manifestation de confiance, et non le choix de mesures politiques dtailles. C'est l'objet de la confiance qui change : elle ne s'adresse plus une personnalit, mais une organisation, le parti.
Le dput n'est plus un homme libre de ses dcisions au parlement, il est li par le parti qui l'a fait lire. Le dput social-dmocrate, comme tel, crit par exemple Kautsky, l'un des plus minents leaders du parti social-dmocrate allemand, n'est pas un homme libre - si durement que cela puisse sonner -, mais le simple mandat de son parti25. Le reprsentant ouvrier sigeant au parlement apparat comme le porte-parole de son parti. Cette conception se traduit dans des pratiques effectives qui se retrouvent dans tous les^ pays ; de social-dmocratie, quoique sous des formes et des degrs divers: stricte discipline de vote au sein du parlement, prminence de la direction du parti sur les dputs. Kelsen, dont les crits politiques formulent de la faon la plus acheve les principes de la dmocratie de partis, propose diffrentes mesures visant assurer un contrle efficace des partis sur leurs dputs ( l'immunit des dputs doit tre restreinte, ceux-ci doivent perdre leur mandat s'ils
25. K. Kautsky, Parlementarisme et socialisme, trad. fr., Paris, Librairie G. Jacques, 1900, p. 157. Concernant la critique marxiste de la reprsentation et son acceptation, sous une forme inflchie, par les dirigeants des partis sociaux-dmocrates, qu'on me permette de renvoyer A. Bergounioux et B. Manin, La Social-Dmocratie ou le compromis, P.U.F., 1979, chap. i et ni.
quittent leur parti, les partis doivent pouvoir rvoquer leurs dputs)26. Le parlement devient ds lors avant tout le lieu o se reflte et s'enregistre un rapport de forces entre diffrents intrts sociaux. Il est d'ailleurs remarquable qu' l'exception de l'Angleterre, les pays o la social-dmocratie est puissant (l'Allemagne, l'Autriche, la Sude) pratiquent en gn- rai le scrutin proportionnel, c'est--dire le scrutin qui a pour effet de reflter prcisment l'tat du rapport des forces au sein de l'lectorat. Kelsen estime que le scrutin proportionnel est ncessaire afin que la vritable situation des intrts se reflte dans la composition du Parlement 27. Toutefois, ; dans une socit o l'instance politique centrale reflte, sans attnuation ni distorsion, le rapport de forces entre des int-; rets opposs mais profondment unifis chacun de leur ct, : un risque majeur menace : l'affrontement violent28. Comme les individus se rattachent au mme camp par tous leurs intrts et toutes leurs croyances, si le camp majoritaire impose sa volont, ceux qui appartiennent l'autre camp subissent une dfaite totale qui les atteint dans tous les secteurs de leur vie, et ils peuvent prfrer l'preuve des armes. Le 26.H. Kelsen, Vom Wesen und Wert der Demokratie (1929), trad. fr. La Dmocratie, Paris, Sirey, 1932, p. 54. Pour Kelsen, c'est l'illusion ou hypocrisie que de soutenir que la dmocratie est possible sans partis politiques , la dmocratie est ncessairement et invitablement une dmocratie de partis {La Dmocratie, op. cit., pp. 20-21). Il faut rappeler que Kelsen tait proche du parti socialiste autrichien. Il a pris une part importante la rdaction de la constitution de la Premire Rpublique, en particulier pour ce qui concernait l'institution de la cour constitutionnelle. Il a enfin t nomm membre vie de cette cour, mais a d quitter l'Autriche la suite de campagnes antismites. Kelsen a exerc une grande influence sur les leaders sociaux-dmocrates allemands et autrichiens. Kaustky, par exemple, se rfre souvent lui dans ses crits. 27.H. Kelsen, La Dmocratie, op. cit., p. 71. 28.On notera que pour Kelsen la polarisation en deux camps est une condition ncessaire au fonctionnement de la dmocratie. L'opposition centrale dissout les oppositions internes chaque camp, elle est donc un facteur d'intgration {La Dmocratie, op. cit., p. 66). Kelsen voit toutefois dans la polarisation un caractre propre de la sphre politique. Elle est pour lui le rsultat du principe majoritaire.
risque est d'autant plus grand que les comportements lectoraux tant, comme on l'a vu, trs stables, la minorit n'a que peu d'espoir de voir se renverser la situation. La dmocratie de partis maximise, en un sens, le risque de l'affrontement ouvert et de l'effondrement, mais l'lvation mme des enjeux accrot aussi, pour les acteurs, l'incitation viter cette issue. Comme, de surcrot, le rapport des forces sociales se lit directement dans le rsultat des lections, chaque protagoniste ne peut nourrir aucune illusion sur la puissance de son adversaire. Or les acteurs sont d'autant plus enclins se lancer dans des actions risques qu'ils ignorent les rsistances auxquelles ils auront faire face et ils ont en gnral tendance sous-estimer ces rsistances. La dmocratie de partis met les forces face face et met chacune d'elles face au risque majeur. Pour viter le risque, le camp majoritaire n'a qu'une solution : passer un compromis avec la minorit, c'est--dire renoncer lui imposer sans rserve sa volont. La dmocratie de partis n'est une forme de gouvernement viable que si les intrts en prsence acceptent dlibrment le principe du compromis politique frontal, puisque rien ne vient temprer leur opposition dans la sphre sociale. Kelsen fait d'ailleurs du concept de compromis la clef de vote de sa thorie de la dmocratie, quoiqu'il n'explique pas clairement pourquoi les protagonistes sont incits passer des compromis 29. Historiquement, les partis sociaux-dmocrates sont parvenus au pouvoir et ont russi y demeurer durablement partir du moment o ils ont accept le principe du compromis. Ils ont d'ailleurs, en gnral, marqu de faon symbolique cette acceptation en choisissant une stratgie de coalition pour accder une premire fois au gouvernement. En formant une coalition, un parti se met dlibrment en situation de ne pas pouvoir raliser tous ses projets, il accepte d'emble de faire droit une volont autre que la
29. Cf. H. Kelsen, La Dmocratie, op. cit., en particulier p. 27 et pp. 6573. On a souvent l'impression, chez Kelsen, que le compromis tient la bonne volont des acteurs.
sienne30. Le scrutin proportionnel appelle d'autre part la stratgie de coalition parce qu'il produit rarement une majorit absolue au parlement. Mais si la dmocratie de partis repose ainsi sur le principe du compromis, elle implique que les partis demeurent libres, une fois les lections passes, de ne pas mettre en uvre la totalit de leur projet initial. Pour pouvoir passer des compromis ou former des coalitions, les partis doivent conserver une marge de manuvre une fois les lections passes. Cette libert d'action est rendue possible par le fait qu'en votant pour un parti, les lecteurs s'en remettent lui et lui font confiance. Les partis sont certes partiellement lis par le programme qu'ils ont prsent. Ce programme a t rendu public, il a pris la valeur d'un engagement, les militants se sont d'autre part mobiliss autour de lui. Le parti est donc conduit agir, aprs les lections, sur la base de son programme et dans la direction qu'il a trace. Mais pour tenir compte du rapport de forces, pour faire leur part la volont, galement annonce par avance, des allis ou des adversaires, les dirigeants du parti doivent demeurer seuls juges du degr auquel le programme sera ralis : ils doivent pouvoir ne pas mettre en uvre toutes les mesures prvues par le programme. On voit alors pourquoi, malgr l'importance que revtent ici les programmes, la dmocratie de partis ne supprime pas dans les faits (pour ne pas parler de la loi), la marge d'indpendance des gouvernants vis--vis des gouverns inhrente au rgime reprsentatif31. Elle n'est pas, en ce sens, une forme mdiatise de l'autogouverneimnt du peuple. Dans le parlementarisme originel, c'est le dput individuel qui est 30.Sur la social-dmocratie, le principe du compromis dlibr et la stratgie de coalition, je me permets de renvoyer B. Manin, Dmocratie, pluralisme, libralisme , in A. Bergounioux et B. Manin, Le Rgime social-dmocrate, Paris, P.U.F., 1989, pp. 23-55. 31.Kelsen ne mentionne nulle part que le principe du compromis implique une indpendance des partis vis--vis de leurs lecteurs. Cela tient ce que son concept de compromis n'est pas assez prcis. Il ne voit pas, en particulier, que le compromis implique un cart entre la volont originellement formule et l'action finalement entreprise.
274
libre de son jugement et de ses dcisions. Cette libert du reprsentant en tant qu'individu est certes supprime, mais la marge d'indpendance des gouvernants se dplace, pour ainsi dire, l'intrieur du systme reprsentatif, elle est ici l'apanage du groupe form par les dputs et les leaders du parti. Elle prend, en outre, une forme diffrente : elle ne signifie plus pour les gouvernants la libert pure et simple d'agir en fonction de leur jugement, mais la libert d'aller plus ou moins loin dans la ralisation d'un projet fix par avance, de choisir, au sein de ce projet, ce qui peut et doit tre accompli. Cette marge de manuvre l'intrieur de limites pralablement fixes se retrouve aussi dans les rapports entre les dcisions votes par les militants du parti et l'action mene par les lus. Il est remarquable, par exemple, que pour rgler les relations entre le Congrs annuel du parti et le groupe parlementaire, le parti travailliste ait vot en 1907 la motion suivante : Les rsolutions donnant des instructions aux parlementaires du parti concernant leur action la Chambre des Communes seront considres comme les opinions du Congrs, la condition que le moment et la manire de donner effet ces instructions soit laisss au choix du groupe parlementaire, en liaison avec l'excutif national. Cette rsolution revenait, selon les termes de K. Hardie (un des leaders du parti), laisser aux parlementaires et la direction du parti le pouvoir de dcider quelles questions devaient avoir la priorit32 . Compte tenu du temps limit qui est celui de l'action politique, ceux qui conservent le pouvoir de fixer les priorits ont une marge d'indpendance non ngligeable, dussent-ils agir dans un cadre qu'ils ne dterminent pas eux-mmes.
Les partis organisent la fois la comptition lectorale et l'expression de l'opinion publique (manifestations, ptitions,
32. Ces deux citations sont donnes par S. Ber, in British Modem Politics, op. cit., p. 118. C'est moi qui souligne.
journaux). Les partis exprimant les principaux intrts sociaux en conflit, il n'y a plus d'expression de l'opinion qui ne soit de quelque faon lie au clivage partisan. Les associations, les organes de presse sont proches de l'un ou l'autre parti. L'existence d'une presse partisane revt une importance toute particulire : les mieux informs des citoyens, ceux qui diffusent leurs opinions autour d'eux, s'informent en lisant la presse du parti dans lequel ils se reconnaissent. Leur source d'information est politiquement oriente et ils sont peu exposs des opinions contradictoires. Cela contribue renforcer la stabilit des opinions. Le clivage partisan qui structure la dsignation des reprsentants concide avec le clivage qui partage l'opinion dans tous les domaines. Il n'y a donc plus de dcalage substantiel (ou de contenu) entre l'expression lectorale et l'opinion publique, elles se correspondent et se recouvrent exactement. Ostrogorski notait que la caractristique des partis de masse contemporains est d'tre des associations intgrales : lorsqu'un individu soutient un parti, il se donne tout entier lui, c'est--dire, il adopte toutes les positions du parti dans quelque domaine que ce soit33. C'est l'aboutissement extrme de cette logique de l'intgralit que dcrit Cari Schmitt dans son analyse de la Rpublique de Weimar : L'extension tous les domaines de l'existence humaine, la suppression des sparations et des neutralisations de diffrents domaines comme la religion, l'conomie et la culture, en un mot, [...] le passage au " total " est, dans une large mesure, ralis pour une partie des citoyens par des rseaux d'organisations^ sociales, de sorte que nous n'avons assurment pas un tat total, mais des institutions sociales partisanes qui tendent la totalit, qui encadrent leurs troupes depuis le plus jeune ge, chacune [...] ayant un " programme culturel complet " 34. Comme l'intrieur de chaque camp, la base n'a pas d'expression politique auto33.Cf. M. Ostrogorski, La Dmocratie et l'organisation des partis politiques, op. cit., vol. II, p. 621. 34.C. Schmitt, Der Huter der Verfassung, J. C. B. Mohr, Tilbingen, 1931, pp. 83-84.
276
nome chappant au contrle des dirigeants, le peuple ne peut pas faire entendre, en dehors du parlement, une voix diffrente de celle qui s'exprime en son sein (les dirigeants du parti contrlent aussi les parlementaires). Cette diffrence majeure par rapport au parlementarisme classique semble contrevenir au principe d'indpendance de l'opinion publique vis--vis des gouvernants. Ce n'est pourtant l qu'une apparence et, quoique Schmitt ne tire pas cette conclusion de son analyse, celle-ci permet de comprendre pourquoi. Chaque camp, sans doute, parle d'une seule voix et son expression non institutionnelle ne peut pas avoir un contenu diffrent de son expression institutionnelle, mais il y a plusieurs camps et tous ne gouvernent pas. Or l'instance gouvernante n'est plus, comme dans le parlementarisme classique, le parlement dans son ensemble, mais le parti majoritaire. On est ici dans l're du party governmen . Ce que le parti gouvernant ne contrle pas, c'est l'expression du camp adverse. Dans la dmocratie de partis, la libert de l'opinion publique signifie l'existence d'une opposition. Par rapport au parlementarisme, l'indpendance de l'opinion subit en ralit un dplacement. On pourrait dire, pour reprendre l'image spatiale propose plus haut, qu' l'cart horizontal entre les reprsentants et l'opinion publique se substitue l'cart vertical entre le camp majoritaire et l'opposition. Une opinion diffrente de celle des gouvernants peut donc s'exprimer, mme si, dans l'opposition pas plus que dans la majorit, les individus ne peuvent faire entendre une voix diffrente de celle des lites dirigeantes. On fera sans doute valoir que la Rpublique de Weimar ne constitue pas prcisment un modle de gouvernement reprsentatif viable. L'incapacit des forces soutenant la constitution passer assez tt un compromis entre elles a en effet dtruit le rgime. Mais si le compromis est trouv, l'existence de deux camps encadrant peu prs totalement l'opinion chacun de leur ct peut produire une forme stable de dmocratie reprsentative. L'Autriche de l'aprs-guerre en fournit l'exemple le plus pur.
Les sances plnires du Parlement ne sont plus le lieu de la discussion dlibrative. Une stricte discipline de vote rgne l'intrieur de chaque camp et les dputs individuels ne peuvent pas changer d'avis sous l'effet de la discussion, une fois que la position du parti et de son groupe parlementaire a t fixe. En outre, les votes sur les diffrentes questions font toujours apparatre un clivage identique. Cela fait prsumer qu' chaque fois les dputs ne votent pas en fonction des arguments effectivement changs en sance, au cours de la discussion parlementaire, mais en fonction d'une dcision prise l'extrieur du parlement. En gnral, chaque camp se dtermine en fonction de sa position par rapport au gouvernement : le camp majoritaire soutient automatiquement le gouvernement qui mane de lui et le camp minoritaire s'y oppose. Cette transformation par rapport au parlementarisme originel a fait l'objet d'innombrables analyses et rflexions au dbut du xxe sicle. On y a vu en gnral le signe que l'ge du gouvernement par la discussion tait clos. En ralit, la possibilit de la discussion dlibrative se dplace vers d'autres lieux que les sances plnires du parlement. Une fois que la position du parti a t fixe, le dput ne peut certes plus changer d'avis et cette position est en gnral dtermine en dehors du parlement. Mais dans les changes au sein des cercles dirigeants du parti (auxquels les dputs sont associs) qui prcdent les dbats parlementaires, les participants peuvent changer d'avis sous l'effet des arguments avancs. Une vritable discussion dlibrative peut donc avoir lieu au sein de chaque camp. L'histoire des partis sociaux-dmocrates montre que, de fait, d'intenses discussions internes la direction du parti et au groupe parlementaire prcdent les dbats du parlement et que les positions voluent au cours de ces discussions. Cette discussion, sans doute, ne met pas aux prises les diffrents camps, mais une vritable discussion dlibrative peat aussi se drouler et se droule effectivement entre les directions des partis oppo-
278
ses pour dterminer le degr auquel la dcision finale ralisera la volont initiale du camp majoritaire tout en faisant droit aux rsistances de la minorit. Le point exact o doit s'tablir le compromis n'est en effet pas fix par avance. Si, comme il est frquent, une coalition gouverne, une discussion capitale a lieu au moment o le gouvernement est form, et l non plus les positions ne sont pas figes par avance. Enfin, comme cela a souvent t not, dans la plupart des pays de social-dmocratie, des institutions de concertation entre les intrts organiss ont t tablies (en particulier entre les syndicats et le patronat). Ces institutions ont reu un statut quasi public et on t intgres au processus de dcision politique, en particulier dans le domaine de la politique conomique : c'est ce que la science politique angloamricaine a appel le no-corporatisme 35 . Ces institutions, dont l'objet est de parvenir des compromis entre des positions divergentes au dpart, constituent, elles aussi, des instances de dlibration (les termes du compromis ne sont pas fixs avant la confrontation, ils en mergent). Les analystes de la dmocratie de partis ont le plus souvent sousestim l'importance de ces diffrentes discussions dlibratives parce qu'ils ont cru que dans cette forme de reprsentation les reprsentants des diffrents camps (parlementaires des partis ou dirigeants des syndicats) taient rigoureusement lis par des projets pralablement labors (auquel cas, en effet, aucune volution des positions n'aurait t possible, et donc aucune discussion dlibrative). Mais en ralit, l o elle fonctionne de manire stable, la dmocratie de partis ne repose pas sur la mise en uvre rigide de programmes.
35. J'ai expliqu ailleurs en quoi cette appellation peut conduire des malentendus si l'on ne peroit pas qu'elle repose sur la reconnaissance du conflit entre les intrts et non sur l'affirmation de leur complmentarit, comme dans le corporatisme traditionnel. Cf. B. Manin, Dmocratie, pluralisme, libralisme , in A. Bergounioux et B. Manin, Le Rgime socialdmocrate, op. cit., pp. 51-55.
3. LA DMOCRATIE DU PUBLIC
Une inflexion remarquable se manifeste depuis plusieurs annes dans l'analyse des rsultats lectoraux. Jusque dans les annes 70, la plupart des tudes lectorales arrivaient la conclusion que le comportement lectoral s'expliquait pour l'essentiel par les caractristiques sociales, conomiques et culturelles des citoyens. Or de nombreux travaux soulignent qu'il n'en va plus ainsi aujourd'hui. Les rsultats du vote peuvent varier significativement d'une lection l'autre alors mme que les caractres sociaux, conomiques et culturels des lecteurs restent peu prs identiques pendant la priode considre 36. La personnalisation du choix lectoral La personnalit des candidats en prsence apparat comme un des facteurs essentiels de cette variation. Les lecteurs votent diffremment, d'une lection l'autre, selon la personnalit des candidats offerts leur choix. Les lecteurs votent de plus en plus pour une personne, et non plus seulement pour un parti ou un programme. Ce phnomne marque une transformation par rapport ce que l'on
36. Un des premiers auteurs avoir mis en lumire l'importance des termes du choix offert aux lecteurs est sans doute V. O. Key; voir en particulier ses ouvrages Public Opinion and American Democracy, A. A. Knopf, New York, 1963, et The Responsible Electorate, Harvard University Press, Cambridge, Mass. Cette conception a t reprise, confirme et dveloppe par de nombreuses tudes amricaines au cours des annes 70; voir, par exemple, pour ne citer que deux ouvrages parmi les plus influents : G. Pomper, Voters' Choice, Dodd, Mead & Co, New York, 1975, ou N. H. Nie, S. Verba, J. R. Petrocik, The Changing American Voter, Harvard University Press, Cambridge, Mass., 1976. Les tudes franaises rcentes soulignent galement le rle dcisif de l'offre lectorale; cf. A. Lancelot, L'orientation du comportement politique, in J. Leca et M. Grawitz, (dir.), Trait de science politique, vol. III, Paris, 1985; D. Gaxie (dir.) Explication du vote, Presses de la F.N.S.P., Paris, 1985 (Troisime partie : Vote et configuration des marchs politiques ).
280
avait considr comme le comportement normal des lecteurs dans une dmocratie reprsentative. Il cre ainsi l'impression d'une crise de la reprsentation. En ralit, on l'a vu, le rle prdominant des tiquettes partisanes dans la dtermination du vote tait seulement la caractristique d'un type particulier de reprsentation, la dmocratie de partis. On peut aussi bien voir dans la transformation actuelle un rapprochement avec l'un des traits constitutifs du parlementarisme originel : le caractre personnel de la relation reprsentative. Quoique l'importance croissante des personnalits se manifeste aussi dans la relation entre les parlementaires et les lecteurs de leur circonscription, elle est surtout sensible au niveau national, dans la relation entre le pouvoir excutif et l'ensemble de l'lectorat37. Depuis quelques dcennies, les analystes observent dans tous les pays occidentaux une tendance la personnalisation du pouvoir. Dans les pays o le chef de l'excutif est directement lu au suffrage universel, l'lection prsidentielle tend devenir l'lection principale et structurer l'ensemble de la vie politique. Dans les pays o le chef de l'excutif est le leader de la majorit parlementaire, les lections lgislatives s'organisent autour de sa personne. Les partis continuent de jouer un rle central, car la possibilit de mobiliser une structure pralablement organise avec son rseau de relations et d'influences, ses capacits collecter des fonds et sa maind'uvre bnvole demeurent un atout dcisif dans la comptition lectorale. Mais ils tendent devenir les instruments au service d'un leader. la diffrence de ce qui se passe dans le parlementarisme classique, le chef du gouvernement, plutt que le parlementaire, apparat donc ici comme le reprsentant par excellence. Il reste que le lien entre le reprsentant ainsi dfini et ses lecteurs retrouve un caractre essentiellement personnel. Ce nouveau caractre du lien reprsentatif rsulte princi37. Sur le rle des personnalits dans les lections au Congrs, voir B. Cain, J. Ferejohn, M. Fiorina, The Personal Vote, Constituency Service and Electoral Independence, Harvard University Press, Cambridge, 1987.
paiement, semble-t-il, de deux causes qui, quoique indpendantes l'une de l'autre, exercent cependant des effets convergents. Les techniques de communication jouent, tout d'abord, un rle essentiel : la radio et la tlvision, qui tendent devenir les moyens de communication principaux, confrent un caractre direct et sensible la perception des candidats et des lus par les lecteurs. Le candidat peut -de nouveau - se faire connatre sans passer par la mdiation d'organisations militantes. L'ge des militants et des hommes d'appareil est pass. En un sens, la tlvision ressuscite le face--face qui marquait le lien entre reprsentants et reprsents dans la premire forme de gouvernement reprsentatif. Mais la tlvision et les moyens de communication de masse slectionnent un certain type de qualits et de talents : ceux qui parviennent se faire lire ne sont pas des notables locaux, mais des individus qui matrisent mieux que les autres les techniques de communication, ce que l'on appelle des figures mdiatiques . Nous assistons aujourd'hui, non pas une crise du gouvernement reprsentatif, mais seulement un changement du type d'lites slectionn. Les lections continuent de dsigner des individus possdant des caractres distinctifs que les autres n'ont pas, elles conservent le caractre litiste qu'elles ont toujours eu. Mais une nouvelle lite de spcialistes de la communication prend la place des militants et des hommes d'appareil. La dmocratie du public est le rgne de l'expert en communication. D'autre part, le rle croissant des personnalits au dtriment des programmes constitue une rponse aux conditions nouvelles dans lesquelles s'exerce l'activit des gouvernants. L'ampleur de la tche des gouvernants s'est considrablement accrue au cours du dernier sicle : le gouvernement ne rgle plus seulement les conditions gnrales de la vie sociale, il intervient dans toute une srie de domaines (en particulier dans le domaine conomique) par des dcisions ponctuelles et singulires. Or, sauf devenir immense, illisible et, partant, inutile pour la mobilisation des lecteurs, un programme ne peut pas contenir le catalogue de toutes
282
les mesures singulires qu'entend prendre un candidat. Mais surtout, les diffrents tats sont devenus de plus en plus interdpendants en matire conomique, en particulier depuis la Seconde Guerre mondiale. Cela signifie que l'environnement auquel chaque gouvernement est confront rsulte des dcisions prises par un nombre de plus en plus grand d'acteurs. Cet environnement devient ipso facto de moins en moins prvisible. En se proposant comme gouvernants, les hommes politiques savent qu'ils devront faire face l'imprvisible, ils n'ont donc pas intrt se lier les mains par avance en s'engageant sur un programme dtaill. La nature de l'activit gouvernementale contemporaine et l'environnement dans lequel elle est conduite appellent ainsi de plus en plus l'exercice de ce que l'on pourrait appeler, pour utiliser un terme ancien, un pouvoir de prrogative . Locke dfinit, on le sait, la prrogative comme le pouvoir de prendre des dcisions en l'absence de lois. La ncessit d'un tel pouvoir se justifie, dans le Second Trait du gouvernement civil, par le fait que les gouvernants doivent aussi, dans certains cas, prendre des dcisions singulires et affronter l'imprvu. Or, pour Locke, la loi est, par dfinition, gnrale et nonce avant sa mise en oeuvre. Pour faire face au singulier et l'imprvu, il faut donc qu' ct du pouvoir de mettre les lois excution (le pouvoir excutif proprement dit), le gouvernement comporte une instance habilite dcider en l'absence de lois 38. Ce que l'on appelle ici le pouvoir de prrogative des gouvernements contemporains n'est pas dfini par rapport la loi, mais par rapport aux programmes politiques. Sa structure formelle est cependant analogue la prrogative lockienne : il s'agit d'un pouvoir de dcider qui ne peut relever d'une rgle d'action gnrale et pralablement nonce. Or si une certaine forme de pouvoir discrtionnaire doit tre
38. Nombreuses sont les choses, crit Locke, que la loi ne peut en aucune manire rgler par avance, elles doivent ncessairement tre laisses la discrtion de celui qui dtient le pouvoir excutif, afin qu'il statue sur elles comme le bien et l'intrt publics le demandent , in J. Locke, Second Treatise of Government, chap. xiv, 159; voir aussi l'ensemble du chapitre xiv.
accorde aux gouvernants, il est raisonnable de les choisir sur ce que l'on estime tre leur aptitude prendre les dcisions appropries plutt que sur la promesse de dcisions dtermines. Du point de vue de l'lecteur, la confiance personnelle inspire par les candidats devient un principe de choix plus adquat que l'valuation d'actions futures particulires. La notion de trust, si importante aux origines du gouvernement reprsentatif moderne, retrouve ainsi une place centrale 39. Les lecteurs doivent aujourd'hui accorder aux gouvernants une marge de discrtion par rapport aux promesses faites pendant la campagne lectorale. En fait, il en a toujours t ainsi dans le gouvernement reprsentatif, une fois la dcision prise d'interdire les mandats impratifs. La situation prsente rend seulement plus visible un trait permanent de la reprsentation. Mais un pouvoir pour partie discrtionnaire ne signifie pas un pouvoir irresponsable. Les lecteurs contemporains conservent la facult de dmettre les gouvernants au terme de leur mandat si les dcisions que ceux-ci ont prises de leur propre chef ne satisfont pas la majorit. L'ge des programmes politiques dtaills est sans doute pass, mais celui des bilans commence peut-tre. Et en tout cas, il reste possible, comme il l'a toujours t depuis les origines du gouvernement reprsentatif, de juger les gouvernants sur leurs actions passes. Le rle de l'offre lectorale en gnral La personnalit des candidats ne constitue toutefois qu'un des facteurs dont les tudes lectorales soulignent aujourd'hui les effets sur le vote, indpendamment des caractristiques sociales, conomiques et culturelles des lecteurs. On note aussi que le comportement lectoral varie selon la configuration des candidatures (selon que, par exemple, seuls deux camps s'affrontent, la majorit sortante
39. Sur la notion de trust et sa pertinence maintenue, de Locke nos jours, pour l'action politique, voir J. Dunn, Interpreting Political Responsibility, Polity Press, 1991 (en particulier l'essai Trust and political agency ).
et l'opposition, ou qu'au contraire les lecteurs ont le choix entre plusieurs partis l'intrieur de chaque camp). De mme encore, de nombreux lecteurs votent diffremment selon la perception qu'ils ont de ce qui est institutionnelle-ment mis en jeu chaque lection : l'orientation de leur vote change selon qu'il s'agit d'une lection locale ou nationale, prsidentielle ou lgislative, d'une lection lgislative gnrale ou partielle, etc. Il semble enfin que le comportement lectoral change en fonction des problmes ou des thmes sur lesquels l'accent est mis dans la campagne lectorale. Les rsultats des lections varient significativement, mme dans de courts intervalles de temps, selon les questions qui ont domin la campagne lectorale. Les lecteurs semblent rpondre aux termes du choix offert par les hommes politiques, plutt qu'exprimer leur identit sociale ou culturelle. Les prfrences politiques semblent aujourd'hui se former autrement que dans dmocratie de partis. La dimension ractive du vote prendre le pas 40. Se prsenter une lection revient toujours proposer un lment de partage et de
diffrenciation entre les lecteurs. D'une part, en effet, l'lection a pour objet de dpartager et de sparer ceux qui soutiennent un candidat et ceux qui ne le soutiennent pas. D'autre part, les individus se mobilisent et se rassemblent politiquement d'autant mieux qu'ils ont
40. On lit, par exemple, dans l'ouvrage The ChangingAmerican Voter les formules suivantes : Le public rpond aux stimuli politiques qui lui sont offerts. Le comportement politique de l'lectorat n'est pas dtermin uniquement par des forces psychologiques et sociologiques, mais aussi par les problmes du jour et par la faon dont les candidats prsentent les problmes , ou encore : Une de nos conclusions majeures est que le public amricain ragit des problmes politiques (N. H. Nie, S. Verba, J. R. Petrocik, The Changing American Voter, op. cit., pp. 319, 349; c'est moi qui souligne). Le comportement lectoral, crit de son ct A. Lancelot, est moins encore que d'autres comportements politiques un comportement totalement autonome ou expressif. C'est un comportement sollicit, instrumental vis--vis du systme politique et qu'on peut considrer comme un comportement sous contrainte (A. Lancelot, L'orientation du comportement lectoral , in J. Leca et M. Grawitz (dir.), Trait de science politique, vol. III, op. cit., p. 412. C'est moi qui souligne.
des adversaires et peroivent la diffrence qui les spare d'eux. Le candidat doit ds lors s'identifier lui-mme, mais il doit aussi dfinir ses adversaires. Il ne se prsente pas seulement lui-mme, il prsente une diffrence. Il propose en fait un principe de partage. Dans toute lection, les hommes politiques ont donc besoin de diffrences leur permettant de dpartager ou de sparer leurs partisans et leurs adversaires. Les clivages sociaux qui, en dehors des lections, partagent la masse des citoyens constituent cet gard des ressources essentielles. Dans des socits o un clivage social, conomique et culturel prend le pas sur tous les autres et s'impose l'vidence comme le clivage primordial, les hommes politiques savent par avance et avec une relative certitude qu'ils ont intrt faire fonds sur lui pour mobiliser et dpartager les lecteurs. Ils sont, ds lors, conduits proposer des termes du choix refltant ce clivage central. L'offre politique
apparat donc comme une la autonomie relative dans le transposition d'un clivage choix du clivage sur lequel ils prexistant. C'est ce jouent qui et dans celui des termes se passe dans qu'ils la proposent pour l'activer. dmocratie de partis. Or, dans nombre de socits occidentales, la situation est aujourd'hui diffrente. Aucun clivage social, conomique ou culturel n'est beaucoup plus important que tous les autres et ne s'impose a priori avec vidence comme la division primordiale. Les citoyens ne constituent sans doute pas une masse homogne que les termes offerts au choix pourraient faire se partager de n'importe quelle faon. Mais les lignes de clivage prexistant l'lection sont multiples et ne concident pas les unes avec les autres. Ces lignes de clivage changent en outre rapidement. L'lectorat se prte, ds lors, plusieurs dcoupages politiques, il comporte la virtualit de plusieurs partages diffrents. L'offre lectorale peut actualiser (ou activer) l'un ou l'autre d'entre eux. Ceux qui contribuent formuler l'offre (les gouvernants sortants et leurs opposants) ont donc
Ils ne savent pas l'avance quel est, parmi les partages possibles, celui qu'ils ont intrt promouvoir.
286
Dans une telle situation, l'initiative des termes offerts au choix appartient donc aux hommes politiques, non pas l'lectorat. Cela explique que le vote apparaisse aujourd'hui principalement comme une raction de l'lectorat. En fait, dans toutes les formes de gouvernement reprsentatif, le vote constitue pour partie une raction de l'lectorat face aux termes qui lui sont proposs. Mais lorsque ces termes euxmmes sont le produit ou le reflet d'une ralit sociale prexistant l'action des hommes politiques, comme cela se passe, quoique selon des modalits diffrentes, dans le parlementarisme et la dmocratie de partis, l'lectorat apparat comme l'origine principale et quasi exclusive des termes auxquels il ragit lors de l'lection. Le caractre ractif du comportement lectoral passe alors au second plan et tend disparatre au profit de son caractre expressif: lorsqu'un comportement a son origine essentielle dans celui qui agit, on le considre en gnral comme une expression de cet acteur. Lorsque, au contraire, le comportement lectoral a dans une large mesure son origine dans un facteur relativement indpendant de l'lectorat, il demeure certes une expression, car les lecteurs ragissent aussi en fonction de leurs caractres propres, mais sa dimension ractive devient plus importante et plus visible. L'lectorat apparat donc ici avant tout comme un public qui ragit aux termes qui lui sont exposs et proposs sur la scne publique. C'est pourquoi cette forme de reprsentation est appele ici la dmocratie du public. Toutefois, l'autonomie de l'offre lectorale est simplement relative. Les hommes politiques ne peuvent pas inventer en toute libert les principes de clivage ou de partage qu'ils proposent. Leur autonomie est en fait doublement limite. Tout d'abord, on l'a vu, des diffrences sociales, conomiques et culturelles prexistent au sein de l'lectorat, tous les dcoupages ne sont donc pas possibles. Les hommes politiques ont choisir entre plusieurs partages possibles, mais le champ des possibles n'est pas infini. En outre, l'intrieur mme de ces limites, l'autonomie de l'offre lectorale ne signifie pas que les hommes politiques puissent choisir souverainement le
clivage qui va tre actualis. Chaque homme politique sait en effet que, parmi les diffrents partages possibles, tous n'auront pas pour lui la mme utilit ou la mme valeur : si un clivage peu efficace ou peu favorable pour lui s'impose finalement, il sera battu, voire limin de la vie publique. Les hommes politiques prennent l'initiative de proposer un principe de clivage plutt qu'un autre, mais l'lection apporte ensuite une sanction cette initiative d'abord prise de faon autonome. L'autonomie des hommes politiques tient essentiellement leur incertitude : ils ne connaissent pas par avance les principes de clivage les plus efficaces et les plus favorables. Mais la prsence d'une sanction fait que chacun d'eux a intrt dcouvrir le partage le plus efficace et le plus favorable pour lui. Dans la dmocratie de partis, le clivage primordial s'impose aux candidats, cela signifie la fois qu'ils n'ont presque aucune autonomie par rapport lui, mais aussi qu'ils n'ont pas rechercher la diffrence sociale qu'ils peuvent mobiliser. En revanche, dans la dmocratie du public, l'autonomie des candidats s'accrot, mais ils sont aussi vous rechercher constamment les diffrences sur lesquelles ils pourraient s'appuyer. Dans la mesure o les candidats ont intrt dcouvrir le clivage le plus efficace, ils sont incits proposer un principe de partage correspondant aux proccupations qui divisent les lecteurs. Le processus tend donc produire une convergence entre les termes du choix lectoral et les proccupations des lecteurs. Dans la dmocratie de partis, au contraire, il peut y avoir une concidence immdiate entre les deux ensembles, parce que les hommes politiques savent par avance et avec une certitude raisonnable ce que sont les clivages fondamentaux de l'lectorat. La concordance entre la scne publique et le public n'est donc pas ici spontane ou immdiate, comme dans la dmocratie de partis, elle est le rsultat d'un processus et d'un travail. Elle ne s'tablit que par un processus de ttonnements, d'essais et d'erreurs : les candidats prennent l'initiative de proposer un principe de partage, soit lors d'une lection, soit, moindres risques, grce aux sondages d'opinion, le public
288
ragit ensuite ce principe de partage, enfin les hommes politiques corrigent ensuite ou reprennent leur proposition initiale en fonction de la raction du public. Les candidats sont autonomes dans la mesure o ils choisissent d'essayer tel principe de partage plutt que tel autre, mais leur autonomie est relative ou limite dans la mesure o une preuve de ralit vient sanctionner l'essai. Il faut noter, de surcrot, que l'autonomie relative de l'offre lectorale par rapport aux clivages sociaux et culturels ne signifie nullement qu'elle soit le produit d'un dessein conscient et dlibr. Chaque acteur propose le thme ou le terme qui, pense-t-il, partagera l'lectorat de la faon la plus efficace et la plus favorable pour lui. Mais l'offre telle qu'elle se prsente finalement aux lecteurs et le clivage qu'elle active rsultent de l'interaction et de la confrontation entre tous les termes proposs. La configuration finale de l'offre n'est donc pas le produit d'une volont, elle est l'effet non intentionnel d'une pluralit d'actions. Comme le manifeste l'usage de l'expression d'offre lectorale, courant dans la science politique d'aujourd'hui, c'est la mtaphore conomique qui s'est impose dans l'analyse des transformations que connat prsent le comportement lectoral. Toute mtaphore est, par dfinition, en partie inadquate l'objet auquel elle est applique. Celle-ci soulve cependant des difficults particulires, ou se prte plus prcisment un malentendu sur un point capital. Un march se dfinit en effet par la rencontre d'une offre et d'une demande. Or, s'il est la rigueur justifiable de comparer les hommes politiques des entrepreneurs d'un type spcial, en concurrence les uns avec les autres pour la conqute des votes et cherchant maximiser leur profit (les satisfactions matrielles et symboliques du pouvoir), la mtaphore de la demande est beaucoup moins adquate pour dcrire l'lectorat. La notion d'une demande politique conduit supposer tacitement que les lecteurs ont, en matire politique, des prfrences ou des fonctions d'utilit la fois dtermines et indpendantes de ce qui leur est offert. La thorie conomique suppose que le consommateur
entrant sur un march connat ses propres fonctions d'utilit et que celles-ci sont indpendantes des produits qu'il va trouver. Or un tel prsuppos est particulirement injustifi en politique. Lorsque le citoyen est appel voter, c'est-dire lorsqu'il pntre sur ce qui pourrait tre appel le march politique si cette mtaphore se justifiait, il n'a pas, la plupart du temps, les prfrences ou les fonctions d'utilit dj formes que la thorie conomique suppose chez le consommateur entrant sur un march. Ses prfrences et ses fonctions d'utilit se dterminent le plus souvent dans et par la confrontation avec les termes offerts son choix 4l. En ralit, il n'existe pas dans l'ordre politique de demande exogne par rapport l'offre. Schumpeter, qui fut l'un des premiers employer une terminologie conomique pour dcrire le fonctionnement de la dmocratie, reconnaissait qu'il n'existe pas en politique de demande indpendante de l'offre. Il notait avec insistance que dans le domaine des affaires nationales et internationales , c'est--dire dans le domaine qui fait l'objet essentiel de la politique, il est absolument injustifi de supposer chez les individus des volonts dtermines et indpendantes de ce qui est propos par les hommes politiques. Dans des formules radicales, Schumpeter niait mme l'existence de toute volont concernant les affaires publiques chez les lecteurs. Lorsqu'on s'loigne, arguait-il, des proccupations prives d'ordre familial et professionnel pour pntrer dans le domaine des affaires publiques, le sens de la ralit s'affaiblit chez les individus, et leurs opinions politiques ne constituent pas habituellement ce que nous appelons une volont, c'est--dire la contrepartie psychique d'une action responsable, visant des objectifs prcis42 . Mais surtout, dans une notation la fois moins extrme et plus profonde, Schumpeter concluait que les lecteurs n'ont pas par eux41.J'ai dvelopp ailleurs les arguments plus prcis qui fondent cette thse. Cf. B. Manin Volont gnrale ou dlibration : esquisse d'une thorie de la dlibration politique, in Le Dbat, 33, janvier 1985. 42.J. Schumpeter, Capitalisme, socialisme et dmocratie, Paris, Payot, 1983, p. 344.
290
mmes une volont politique : ce que l'on appelle leur volont n'est pas indpendant de l'action des hommes politiques. La volont que nous observons en analysant les processus politiques, crit-il, est en grande partie fabrique et non pas spontane43. Mais s'il n'existe pas, en politique, une demande indpendante de l'offre, la mtaphore du march devient particulirement problmatique, elle obscurcit un des caractres fondamentaux de la sphre politique. L'action mme de ceux qui fixent les termes du choix ne peut pas, en toute rigueur, tre pense comme une offre de march si ce quoi elle fait face n'est pas une demande au sens que la thorie conomique donne ce concept. Dans l'analogie entre le choix politique et le march, le seul lment vritablement fond est en fait l'ide que l'initiative des termes offerts au choix appartient des acteurs distincts et relativement indpendants de ceux qui choisissent finalement. La mtaphore de la scne et du public parat donc plus adquate, malgr ses imperfections, pour dcrire une telle ralit et analyser la nouvelle modalit du processus lectoral que l'on voit aujourd'hui se dessiner. La mtaphore de la scne et du public exprime en effet simplement l'ide d'une extriorit et d'une indpendance relative entre le niveau o sont proposs les termes du choix et le niveau o le choix est tranch. Tel est en tout cas le sens qui lui est donn ici. On voit ainsi se dessiner une forme nouvelle de la reprsentation. Le reprsentant est un acteur qui prend l'initiative de proposer un principe de partage. Il cherche dcouvrir les clivages de l'lectorat et porte certains d'entre eux sur la scne publique. Il met ainsi en scne et fait accder la clart de la conscience publique tel ou tel clivage social : il reprsente dans la mesure o il donne prsence un clivage non vident de la socit. Le reprsentant n'est donc pas ici un porte-parole. Du fait de la personnalisation du choix lectoral, il est pour une part un truste. Mais il est aussi un
43. J. Schumpeter, Capitalisme, socialisme et dmocratie, op. cit., p. 347. C'est moi qui souligne.
acteur relativement autonome, recherchant et rvlant des clivages.

Les tudes lectorales s'accordent reconnatre que les gouvernants sont aujourd'hui lus sur ce que l'on appelle des images , la fois les images personnelles des candidats, mais aussi celles des mouvements ou des partis auxquels ils appartiennent (la personnalisation du pouvoir n'a pas entran la disparition pure et simple de la rfrene aux partis). Le terme d'image peut cependant prter confusion. Il est souvent employ, dans le vocabulaire journalistique, pour dsigner quelque chose de diffrent de la ralit objective et substantielle. On oppose, par exemple, le vote sur des images au vote sur des propositions politiques concrtes et prcises pour dplorer, le plus souvent, que le premier soit aujourd'hui plus important que le second. C'est une telle conception de l'image comme simple apparence, oppose la ralit substantielle, qui nourrit les diatribes contre la politique-spectacle . En fait, les enqutes d'opinion montrent que les images formes par les lecteurs propos des personnalits ou des partis ne sont pas vides de contenu politique. Il est vrai, pour ne prendre qu'un exemple, qu'en portant les socialistes au pouvoir en 1981, les lecteurs franais ne se sont pas dtermins en faveur de la politique conomique prcise qui leur tait propose (les nationalisations et la relance de la demande intrieure). Les lecteurs n'ont pas vot pour un programme conomique dtermin. Mais on peut montrer aussi que le vote pour les socialistes rsultait d'une reprsentation qui, quoique relativement vague, n'en comportait pas moins un certain contenu : l'ide que la crise tait le rsultat de la gestion restrictive mene par le gouvernement prcdent et qu'il tait possible de retrouver la croissance et l'emploi44. Les images constituent des reprsentations politiques simplifies et schmatiques.
44. Cf. E. Cohen, Les socialistes et l'conomie : de l'ge des mythes au dminage , in G. Grunberg et E. Dupoirier, La Drle de dfaite de la gauche, Paris, P.U.F., 1986, pp. 78-80.
292
Il faut noter, surtout, qu'une campagne lectorale constitue ce que l'on appellerait en langage judiciaire une procdure contradictoire. Elle oppose en effet plusieurs messages ou plusieurs images qui entrent en conflit les uns avec les autres. Prise isolment, chacune de ces images peut signifier peu prs n'importe quoi. L'image d'un candidat peut renvoyer une varit infinie d'objets ou de valeurs. Mais l'erreur est prcisment de considrer chacune de ces images isolment, car ce n'est pas ainsi qu'elles se prsentent aux lecteurs. Les lecteurs sont en ralit mis en prsence d'une pluralit d'images concurrentes ou conflictuelles. Mme si la signification de chacune d'elles est relativement vague ou floue, cette signification n'est pas totalement indtermine, car la campagne lectorale cre un systme de diffrences. Si l'image prsente par un candidat ou un parti peut renvoyer plusieurs choses, il y a du moins certaines choses qu'elle ne peut pas signifier : les images des autres candidats. Les signes mis pendant une campagne lectorale peuvent tre compars une langue telle que la caractrisait Saussure : la signification de chacune est le rsultat du systme de diffrences qu'tablit la coprsence de tous. L'importance de ces reprsentations schmatiques mais non vides de sens tient pour une part ce qu'un trs grand nombre d'lecteurs n'ont pas une culture suffisante pour pntrer le dtail des mesures techniques qui leur sont proposes et les raisons qui peuvent les justifier. Mais l'utilisation de reprsentations simplifies est aussi un moyen, mme pour ceux qui ont une culture plus approfondie, de rduire les cots de l'information. L'information politique est en effet un bien coteux pour les lecteurs. Pour acqurir une information prcise sur les problmes politiques du moment et voter en fonction de leurs prfrences pour telle ou telle solution, les individus devraient consacrer une part importante de leur temps rechercher cette information. Or, pour chaque individu, le cot de l'information est sans commune mesure avec l'effet qu'il peut esprer produire par son vote personnel. Dans un lectorat compos de millions d'individus, chacun est conscient que son vote n'a qu'un effet infini-
tsimal. Chacun peroit, ft-ce de manire confuse et intuitive, la disproportion entre le cot d'un vote bien inform sur les problmes et son utilit espre. C'est l un des problmes majeurs auxquels se heurte le fonctionnement d'un gouvernement populaire dans de grands tats. Il est depuis longtemps connu, mais n'a rien perdu de son actualit. L'image, en tant que reprsentation simplifie, offre en quelque sorte un raccourci dans la qute coteuse de l'information. Mais dire que les reprsentations sur lesquelles sont lus les gouvernants ont un caratre schmatique revient dire que leur engagement vis--vis des lecteurs revt ce caractre. Un engagement relativement vague se prte par dfinition plusieurs interprtations. Les gouvernants ont par consquent une marge de manuvre dans la mise excution de leurs engagements. Dans la dmocratie du public, l'indpendance relative des gouvernants, inscrite dans la loi, se trouve en pratique conforte par le fait que les promesses lectorales prennent la forme d'images relativement floues.
Le fait dcisif est que, dans la dmocratie du public, les canaux par lesquels se forme l'opinion publique politique sont relativement neutres par rapport aux clivages entre les partis en comptition pour le pouvoir. Cela ne signifie pas, bien entendu, que ces canaux d'information refltent sans distorsion la ralit. Ils introduisent leurs dformations et leurs partis pris propres. Ils peuvent aussi avoir des prfrences politiques, mais ils ne sont pas structurellement lis aux organisations qui agrgent les votes lors des lections, les partis. Des raisons conomiques et techniques ont entran le dclin de la presse partisane et de la presse d'opinion. Les partis politiques ne possdent en gnral plus de journaux grand tirage propres. D'autre part, la radio et la tlvision se sont constitues sur une base non partisane et leur statut est, cet gard, demeur inchang depuis leur apparition. Le rsultat de cette neutralisation relative des mdias vis--vis des clivages partisans est que les individus forment ici leurs
294
opinions politiques en puisant aux mmes sources d'information, quel que soit le parti politique dont ils se sentent proches. Les individus se forment sans doute des opinions divergentes sur les objets politiques, mais l'lment nouveau, peut-on dire en schmatisant, est qu'ils se forment dsormais des opinions sur des objets approximativement identiques pour tous ou sur des objets identiquement prsents tous. La perception de l'objet lui-mme devient alors indpendante de l'inclination partisane des individus : de quelque parti qu'ils se sentent proches, les individus reoivent peu prs la mme information sur un objet donn parce qu'ils ne peuvent pas choisir leur source d'information en fonction de leur prfrence partisane. Cela ne signifie pas que l'objet soit peru de manire objective , sans aucune distorsion imprime par l'intermdiaire, mais simplement qu'il est peru de manire relativement homogne par tous. Lorsque, au contraire, la presse est massivement entre les mains des partis (comme c'est le cas dans la dmocratie de partis), les individus choisissent leur source d'information en fonction de leur propre appartenance partisane, ils peroivent l'objet tel que le leur reprsente leur parti. Une comparaison entre la crise du Watergate et l'Affaire Dreyfus, deux situations dans lesquelles l'opinion publique a jou un rle
essentiel, montre, par exemple, que les Amricains ont eu, globalement, la mme perception des faits, quelle qu'ait t leur identification partisane et quelque jugement de valeur qu'ils aient en dfinitive port sur ces faits. Dans l'Affaire Dreyfus, au contraire, il semble que la perception mme des faits ait t diffrente selon les secteurs de l'opinion : les Franais ont peru les faits travers les organes de presse de la tendance d'opinion dont ils se sentaient proches 45. On a montr aussi, pour prendre un autre exemple, qu'un des phnomnes saillants de l'lection lgislative franaise de 1986 a t l'homognisation de l'image des partis au sein de l'lectorat. Il semble que les lecteurs
45. Cf. G. E. Lang et K. Lang, The Battle for Public Opinion. The Prsident, the Press and the Poils during Watergate, Columbia University Press, New York, 1983, pp. 289-291.
aient eu, indpendamment de leur propre prfrence partisane, la mme perception des causes dfendues par chacun de ces partis et de leurs positions sur diffrents problmes. Les lecteurs portaient, bien entendu, des apprciations ou des jugements diffrents sur ces partis, mais les objets qu'ils jugeaient taient peu prs identiquement perus par tous, quelque tendance de l'opinion qu'ils appartinssent46. Il apparat ainsi que la perception des objets publics (en tant que distincte des apprciations ou jugements ports sur eux) devient aujourd'hui plus homogne et plus indpendante des prfrences partisanes qu'elle ne l'tait dans la dmocratie de partis. Les individus peuvent porter des apprciations divergentes sur un objet donn (par exemple, certains ont une apprciation favorable, d'autres une apprciation dfavorable). Un clivage d'opinion se forme alors propos de l'objet en question (par opinion on entend en gnral une apprciation sur un objet), mais ce clivage ne reproduit pas ncessairement le clivage partisan entre
ceux qui votent habituellement pour un parti politique et ceux qui votent pour un autre. Le clivage se forme partir des prfrences des individus sur l'objet, non pas partir de leur prfrence politique partisane. Les clivages de l'opinion publique sur diffrents objets peuvent ne pas concider avec la ligne de partage qui s'tablit au moment du vote.^ On retrouve donc ici la possibilit, quasi disparue dans la dmocratie de partis, d'un dcouplage entre le vote et l'opinion publique sur les diffrents problmes de l'heure. Ce dcouplage rsulte dans une large mesure de la neutralisation relative (au sens dfini plus haut) des canaux par lesquels se forme l'opinion publique. Mais il tient aussi aux canaux par lesquels l'opinion publique se manifeste. ct des manifestations et des ptitions qui conservent un rle important, une nouvelle forme d'expression de l'opinion publique a conquis une place centrale : les sondages d'opinion.
46. Cf. G. Grunberg, F. Haegel, B. Roy, La bataille pour la crdibilit : partis et opinion , in G. Grunberg et E. Dupoirier, La Drle de dfaite de la gauche, op. cit., pp. 125-127.
296
On remarquera que les sondages oprent selon la structure formelle qui a t considre comme caractristique de cette nouvelle forme du gouvernement reprsentatif : la scne et le public, l'initiative et la raction. Ceux qui conoivent les questionnaires soumis aux individus ne savent pas par avance quelle question produira les rsultats les plus significatifs. Ils prennent donc, de manire relativement autonome, l'initiative de poser telle srie de questions plutt que telle autre. Aussi est-il injustifi, on l'a dj not, de considrer les sondages comme une expression spontane de l'opinion populaire. Mais une certaine forme de sanction intervient ici aussi. Si les questions poses produisent des rsultats indcis et confus, ou si les rsultats se trouvent trs mal prdire le comportement des individus que veut tudier le client, l'organisme de sondage a intrt modifier ses questions. Les instituts de sondages procdent, eux aussi, par essais et erreurs, si du moins la concurrence entre eux est suffisante pour que la production d'enqutes insignifiantes ou faible pouvoir prdictif amne les clients changer de fournisseur. Mais surtout, les sondages d'opinion sont raliss par des organisations indpendantes des partis politiques. Les instituts de sondages sont, comme les mdias, des canaux relativement neutres en matire politique. Cela ne signifie videmment pas, l non plus, qu'ils n'introduisent aucune distorsion, ni qu'ils n'aient aucune prfrence politique. Mais ils ne sont pas structurellement lis aux organisations qui rassemblent les votes, et leur conduite obit une logique diffrente. Alors que les partis ont intrt faire apparatre le clivage qu'ils incarnent comme le clivage principal et se retrouvant partout, les instituts de sondages peuvent, sans inconvnient pour eux, mettre en lumire des lignes de partage autres que celles des partis. Ces instituts agissent en fonction de contraintes commerciales, diffrentes de celles qui rgissent la comptition lectorale. Les sondages d'opinion contribuent ainsi, eux aussi, au dcouplage entre le vote et l'expression de l'opinion publique. On peut noter, en outre, que par contraste avec la dmocratie de partis, les expressions de l'opinion publique sont ici sollicites par un person-
nel diffrent. C'taient des militants ou des hommes d'appareil qui appelaient des manifestations ou signer des ptitions, ce sont prsent des individus forms aux sciences sociales et travaillant dans des entreprises marchandes qui sollicitent les expressions de l'opinion. Toutefois, si les canaux d'expression de l'opinion publique sont ainsi relativement neutraliss par rapport aux clivages partisans et si l'on retrouve un dcouplage entre l'opinion et les lections analogue celui qui caractrisait le parlementarisme, les sondages confrent ici l'opinion publique des traits particuliers. D'une part, ils abaissent les cots de l'expression politique pour les individus. Participer une manifestation reprsente un cot important en nergie et en temps; signer une ptition peut, selon les circonstances, comporter certains risques. Rpondre un enquteur, en revanche, n'impose qu'un cot minimal et l'anonymat prserve de tous les risques. la diffrence de ce qui se passe dans le parlementarisme o le cot lev des manifestations et des ptitions rserve l'expression non institutionnelle de l'opinion des individus fortement motivs, les sondages d'opinion donnent donc ici une voix aux citoyens peu engags, voire apathiques . Les sondages facilitent d'autre part l'expression de l'opinion en ce qu'ils sont absolument pacifiques, alors que les manifestations comportent toujours le risque du drapage violent, surtout si l'opinion est fortement polarise. En consquence, la voix que le peuple conserve en dehors de ses reprsentants grce aux sondages est ici plus constamment prsente que dans le parlementarisme. Elle ne se manifeste plus seulement dans des circonstances exceptionnelles et menaantes pour l'ordre public, elle se fait entendre quotidiennement. L'au-del de la reprsentation est la fois banalis et pacifi.
l'exception notable du Congrs amricain, la discussion dlibrative n'a pas lieu, pour l'essentiel, au sein du parlement qui demeure domin par la discipline de vote. Chaque parti est regroup autour d'un leader {cf. la personnalisation
du vote), et les groupes parlementaires de ces partis votent de manire unifie : leurs votes sont commands par le soutien au leader. Mais les gouvernants dans leur ensemble rencontrent et consultent les groupes d'intrt, les associations et les mouvements divers. Une discussion dlibrative o les positions ne sont pas strictement fixes par avance se droule lors de ces rencontres informelles. Mais surtout, un phnomne nouveau est apparu au cours des dernires dcennies : ce que l'on appelle la volatilit ou l'instabilit lectorale. Toutes les tudes soulignent aujourd'hui l'importance numrique croissante d'un lectorat flottant qui ne vote pas en fonction d'identifications partisanes stables, transmises de gnration en gnration, mais change son vote selon les enjeux et les problmes de chaque lection 47. La nouveaut tient plus prcisment aux caractres de cet lectorat. En fait, il a toujours exist un lectorat instable, mais ces lecteurs flottants taient autrefois essentiellement des individus peu informs, peu intresss par la politique et le plus souvent de faible niveau culturel. L'lec-torat flottant dont on note aujourd'hui le rle croissant est au contraire un lectorat inform, intress par la politique et relativement instruit. La neutralisation des canaux d'information joue sans aucun doute ici un rle dcisif : elle accrot la probabilit que le citoyen inform soit expos des opinions diverses. Au lieu de recevoir son information par un canal partisan qui le renforce constamment dans un parti pris adopt une fois pour toutes, le citoyen qui veut s'informer a sa disposition des sources d'information neutralises qui sont dans une certaine mesure contraintes, pour respecter cette neutralit mme, de faire place des points de vue divergents, si ceux-ci existent. Or l'existence de cet lectorat la fois inform et instable cre pour les hommes politiques une incitation prsenter
47. La littrature sur la volatilit lectorale est immense. peu prs toutes les tudes lectorales publies ces quinze dernires annes mettent en lumire le phnomne. On trouvera une mise au point en langue franaise sur ce sujet dans l'article de G. Grunberg, L'instabilit du comportement lectoral, in D. Gaxie (dir.), Explication du vote, Paris, Presses de la F.N.S.P., 1985.
leurs arguments aux lecteurs eux-mmes, car ceux-ci peuvent changer leur vote en fonction des informations et des raisons qui leur sont prsentes. Le consentement une politique ou son rejet peuvent tre construits directement dans l'lectorat. La discussion de problmes spcifiques n'est donc plus cantonne au parlement (comme dans le parlementarisme) ou aux comits de concertation entre partis et groupes d'intrt organiss (comme dans la dmocratie de partis), elle est porte devant le public. Ainsi, la forme du gouvernement reprsentatif qui merge aujourd'hui se caractrise par l'apparition d'un nouveau protagoniste de la dlibration publique, l'lecteur flottant et inform, et d'un nouveau forum de cette dlibration, les mdias. Ce que l'on appelle aujourd'hui la crise de la reprsentation se prsente sous un jour diffrent si l'on s'aperoit que le gouvernement reprsentatif a t conu en opposition explicite avec la dmocratie entendue comme gouvernement du peuple par lui-mme, et que son dispositif institutionnel central est demeur inchang depuis lors. Sans doute est-il vrai que le personnel qui tend aujourd'hui dominer la scne publique (ou dont le poids va croissant) ne prsente pas un reflet de la socit et de ses structures. Le personnel politico-mdiatique constitue une lite dote de caractres distinctifs dont le reste de la population est dpourvu et qui se trouvent faire l'objet d'une valuation positive dans le contexte prsent. Cette valuation favorable n'est pas le pur rsultat d'un jugement conscient et dlibr de la part de l'lectorat. Mais les notables et les hommes d'appareil qui dominaient le parlementarisme et la dmocratie de partis ne devaient pas, non plus, leur prminence au seul choix dlibr de leurs concitoyens. Les circonstances sociales et conomiques dans un cas, les contraintes de l'organisation dans l'autre taient, pour partie au moins, l'origine de leur prpondrance. Le gouvernement reprsentatif demeure ce qu'il a t depuis sa fondation : un gouvernement d'lites distinctes de la masse de la population par leur statut social, leur mode de vie et
300
leur culture. Ce que l'on voit aujourd'hui se dessiner est simplement l'ascension d'une lite d'un type nouveau et le dclin relatif d'une autre. Mais l'impression de crise doit plus encore la comparaison de ces lites successives. Lorsque les militants et les hommes d'appareil se substituaient aux notables, on avait le sentiment que l'histoire allait dans le sens d'un rapprochement entre les lites accdant au gouvernement et les gouverns. Les analyses de Michels montraient sans doute que les partis de masse taient domins par des lites distinctes de la base, mais il tait raisonnable de penser que la distance entre les hommes d'appareil et les citoyens ordinaires tait moins grande que celle qui sparait les notables du reste de la population. De plus, quelle qu'ait t la distance effective entre le mode de vie et la culture des dirigeants des partis et ceux de la masse de leurs adhrents et de leurs lecteurs, les partis de masse taient parvenus crer des liens d'identification entre la base et le sommet. Le fait est que les ouvriers se reconnaissaient dans les dirigeants sociauxdmocrates et les considraient comme tant des leurs . Le remplacement des notables par les hommes d'appareil marquait en effet un progrs de l'identit, relle ou ressentie, entre gouvernants et gouverns. On ne peut avoir la mme
impression aujourd'hui. L'cart social et culturel entre une lite et la masse des citoyens se prte mal la mesure, mais il n'y a aucune raison de penser que les lites politicomdiatiques sont plus proches des lecteurs que ne l'taient les hommes d'appareil. Aucun signe n'annonce, non plus, que ces lites soient en mesure de susciter des sentiments d'identification dans leur public. Plus que la substitution d'un type d'lite un autre, c'est le maintien, voire l'accroissement de l'cart entre les gouverns et l'lite gouvernante qui provoque un sentiment de crise. Les volutions prsentes apportent un dmenti la croyance que le lien reprsentatif tait destin avancer toujours vers plus d'identit ou d'identification entre gouverns et gouvernants. De mme, en votant pour un parti qui prsentait un programme dtaill, les lecteurs avaient une plus grande
facult de se prononcer eux-mmes sur la politique future que lorsqu'ils lisaient, auparavant, un notable dont la personnalit leur inspirait confiance. La dmocratie de partis accroissait, pour les lecteurs, la possibilit de voter sur la base de projets politiques. L encore, les transformations actuelles infirment l'attente ou la prvision que cette possibilit allait continuer de s'accrotre. Quand aujourd'hui un candidat se fait lire sur la base de son image personnelle et cherche persuader qu'il est plus apte que les autres affronter les difficults de demain, les lecteurs sont moins en mesure de se prononcer sur les dcisions venir que lorsqu'un parti prsentait le catalogue des mesures qu'il se proposait de prendre. En ce sens aussi, le rgime reprsentatif semble avoir cess de progresser vers le gouvernement du peuple par lui-mme. L'impression de crise aujourd'hui prvalente doit beaucoup l'intuition diffuse que l'on s'tait mpris sur la direction de l'histoire. Le gouvernement reprsentatif s'est indubitablement dmocratis depuis son tablissement au sens o sa base s'est largie et o l'ensemble reprsent s'est immensment
tendu. Cette volutionl n'a pas t renverse, l'histoire a confirm ce que l'on avait cru. En revanche, la dmocratisation du lien reprsentatif, le rapprochement entre reprsentants et reprsents, le poids plus grand des souhaits des gouverns sur les dcisions des gouvernants se sont avrs moins durables qu'on ne l'avait pens. En ce sens, pourrait-on dire, la dmocratie s'est assurment tendue, mais il est au mieux incertain qu'elle se soit approfondie. Il faut rappeler, cependant, que dans le dispositif originel de la reprsentation, la dimension dmocratique du lien entre gouverns et gouvernants n'tait ni la similarit, ni l'excution par ceux-ci des instructions de ceux-l. Les institutions reprsentatives visaient soumettre les gouvernants au jugement des gouverns. C'est la reddition des comptes qui, depuis l'origine, constitue l'lment dmocratique fondamental du lien reprsentatif. Aujourd'hui comme hier, la reprsentation comporte ce moment souverain o le peuple rend son verdict sur les actions passes des gouvernants.
302
Cela ne revient pas dire, cependant, que le gouvernement reprsentatif soit au fond demeur le mme tout au long de son histoire, les changements n'affectant que ses apparences superficielles. La dmocratie de partis tait bien, certains gards, profondment diffrente du parlementarisme. La reprsentation, un systme invent par des aristocrates anglais, des propritaires fonciers amricains et des hommes de loi franais, s'est transforme, un sicle plus tard, en un mcanisme d'intgration de la classe ouvrire et de pacification du conflit de classe. Les Pres Fondateurs n'avaient assurment pas la moindre ide de cette issue, et la reprsentation n'avait nullement t conue pour atteindre de tels objectifs. Le dispositif invent la fin du xvnie sicle prsentait une remarquable flexibilit. Il avait une capacit, probablement insouponne au dpart, prendre des formes diffrentes en fonction des circonstances. Ni la diffrence des formes ni la prennit de la structure ne sont la vrit du gouvernement reprsentatif. De mme que le rgime reprsentatif prsente simultanment des traits dmocratiques et non dmocratiques, ceux-ci n'tant pas plus vrais ou plus essentiels que ceux-l, de mme il peut prendre au cours du temps des visages profondment diffrents tout en demeurant profondment identique.
Conclusion
Le gouvernement reprsentatif forme un phnomne tonnant, notions-nous au dbut de cette tude, mme si son appartenance notre univers familier fait penser que nous le connaissons bien. Conu en opposition explicite avec la dmocratie, ce rgime passe aujourd'hui pour l'une de ses formes. Le terme de peuple dsigne videmment, prsent, un ensemble beaucoup plus vaste qu'au XVIIIe sicle : l'avnement du suffrage universel a considrablement accru l'tendue du corps des citoyens. Mais d'un autre ct, le dispositif institutionnel rglant la dsignation des reprsentants par les citoyens et l'influence de la volont populaire sur les dcisions gouvernementales n'a pas chang depuis les origines du gouvernement reprsentatif. Et il est tout le moins incertain que l'histoire soit alle dans le sens d'un rapprochement entre gouvernants et gouverns et d'un plus grand contrle de ceux-ci sur ceux-l. On n'hsite pas cependant dcrire les rgimes reprsentatifs contemporains comme des dmocraties reprsentatives. Les Pres Fondateurs, en revanche, avaient une conscience aigu de la diffrence norme entre le gouvernement reprsentatif et le gouvernement par ce qui constituait alors le peuple. Le paradoxe subsiste donc : sans avoir volu de faon manifeste et indubitable, le rapport entre reprsentants et reprsents est maintenant peru comme dmocratique, alors qu'il fut conu en opposition avec la dmocratie.
306
CONCLUSION
307 I l d L L e s l u s n e s o n t p a s l i s p a r l e s p r o m e s s e s f a i t e s a u x l e c
teurs. Si ceux-ci lisent un reprsentant parce qu'ils veulent voir mise en uvre la politique qu'il a promis de conduire, cette volont n'a que la valeur d'un vu. Sur ce point prcis, l'lection des reprsentants modernes n'est pas si diffrente qu'on le croit parfois de l'lection des dputs aux tats Gnraux qui, dans l'Ancien Rgime, exprimaient les vux de la population. Mais d'un autre ct, comme les reprsentants sont soumis rlection, ils savent qu'ils auront rendre des comptes et qu' ce moment-l les paroles ne suffiront plus. Les reprsentants modernes savent qu'ils risqueront leur place le jour o le peuple portera son verdict sur leurs actions passes. Il est du coup raisonnable, pour eux, d'agir ds maintenant en essayant d'anticiper ce qui se passera au jour du jugement. Dans le systme reprsentatif, la volont prospective des lecteurs n'est qu'un vu, mais quand ceux-ci ne sont pas satisfaits de la politique mene par les gouvernants, leur jugement rtrospectif a la valeur d'un ordre. chaque nouvelle lection, les lecteurs se dterminent sans doute la fois en fonction de leurs souhaits pour le futur et de leur apprciation du pass. Ici les lments dmocratiques et non dmocratiques se mlent donc inextricablement dans
u n L a d s i g n a t i o n d e s g o u v e r n a n t s p a r l e c t i o n a u s u f f r a g e u n i v e r
s e l e t s a n s c o n d i t i o n s d ' l i g i b i l i t c o m b i n e p l u s t r o i t e m e n t e
308
choix des autres, mais en tant que sujets du choix et titulaires du droit confrer les charges, l'lection apparat sous un jour diffrent. Elle prsente alors son visage dmocratique, car tous les citoyens ont l'gale possibilit de choisir les gouvernants (et de les renvoyer). L'lection slectionne ncessairement des lites, mais il appartient aux citoyens ordinaires de dfinir ce qui constitue une lite et qui y appartient. Dans la dsignation des gouvernants par lection, les dimensions dmocratique et non dmocratique ne tiennent donc mme pas des lments distincts quoique toujours mls en pratique, comme les motivations prospectives et rtrospectives d'un vote. L'lection prsente simplement deux faces diffrentes selon le point de vue d'o on l'envisage. Dans une constitution mixte o le mlange est parfait, crivait le Philosophe, on doit voir la fois la dmocratie et l'oligarchie et aucune des deux. La gnalogie rvle, dans le gouvernement reprsentatif, la constitution mixte des modernes.
aristocratie: 27, 43-44, 56, 59-61, 66, 79-80, 82-83, 85-86, 88, 91, 93-94,97-100, 102, 106-108, 127128, 136, 148-149, 154-156, 163164, 166, 170, 172-175, 186, 189191, 195-196, 198-200,202,265, 302, 307; voir aussi: 187, 205. autogouvernement: 212, 223, 245, 252, 273. auto-slection : 29; voir aussi : 26. campagne lectorale : 90, 128, 178180,184-186,204,232,262,269, 283-284, 292. candidat, voir candidature. Cet index rassemble les principales notions figurant dans le candidature : 25-26, 30, 57-58, 60, 69, 73-74, 76-77, 89-90, 99, 124, 127-128, 151-152, 161, 165, 176187,190,203,210,220,226-227, 230, 245, 250, 259-260, 264, 266268, 279, 281-285, 287-288, 291292, 301, 307. cas d'exception : 164-165. cens: 43-44, 124, 126, 129, 133, 136, 160, 162. - d'ligibilit, voir ligibilit.
- lectoral : 130. censure : 25. circonscriptions (lectorales, taille des -): 20, 149-150, 158-167, 169-170, 210, 260, 280. citoyennet: 39, 132, 175. classe (sociale): 68-74, 83, 100, 148-150, 157, 164, 212, 265, 267269, 302. communication (politique) : 245, 281. comptence : 21, 27, 48-52, 94, 111, 180, 239, 265. comptition (lectorale) : 76-77, 84, 101,179,197,224,274,280,293, 296. comportement lectoral : 164, 166, 229, 267, 272, 279-280, 283-284, 286, 288. compromis : 272-273, 276, 278. consentement: 113-116, 118-119, 121-124, 166-167, 201-202, 225226,239,241-245,253,267,299. corps lectoral : 124, 128, 131-132, 136,159,162,166,174,185,197, 201, 203, 209, 232, 248, 250,264,
Index thmatique
310
INDEX THMATIQUE
311
2 3m 7 0 o 1 d n , 2 a 2 r 2 0 8 5 2 c 0 7 h 1 , 0 i 2 1 e 8 3 1 5 8 2 : - 1 2 1 8 c 9 g 8 - , , a 2 - 5 9 d - 4 0 g - , , 6 2 1 4 8 9 , 2 li l 6 , g 6 li 2 , l t 9 1 4 i 1 , 7 2 , 9 1 9 2 . 2 c , o r 1 r 3 u 1 p , t i 1 o 9 n 8 : 3 1 5 9 , 9 3 . 7 n , e 1
utralisation : 275, 293, 295, 297298. notable: 101, 184, 260, 265, 281, 299-300. offre lectorale : 279, 283, 285-286, 288-290. oligarchie : 25, 29, 37, 4344, 56, 59-61, 69, 128, 150, 190, 198200, 265, 306-308. opinion publique: 161, 214215, 218-219, 221-224, 252, 261263, 274-276, 293-297, 306. parti (politique): 169, 185, 230, 245, 248252, 259, 263-280, 284287, 291297, 299-300, 302. participation (politique) : 20, 31, 33, 39, 46, 48, 67, 75, 95, 155, 216. ptition: 216-218,
220-221, 223, 261, 274, 295, 297. probabilit : 58-61, 123-124, 147, 179, 233, 298. profession nalisme: 14, 49, 50-51, 61. programm e (politique) : 182, 214, 226, 230, 232, 245, 249250, 252, 269270, 273, 278279, 281283, 291, 300. Q.O.T. (quod omnes tangit) : 117119. reddition des comptes : 24-25, 37, 51, 109, 301, 307. ritration
de l'lection : 188, 223, 227; voir aussi lection s rpte s.
rmunration (des fonctions politiques) : 30-31. rtrospectif (jugement -, vote -) : 223, 228234, 245, 307-308. rvocabilit (des lus): 209-211, 213, 224, 306. rotation (des charges) : 44, 46-49, 58, 61, 79, 94-97, 213. scrutin d'approbati on : 79-84, 86, 109. scrutin proportionnel: 271, 273. slection : 18, 20-23, 26, 30, 33, 43, 50, 61, 71, 74, 76, 7880, 83-84, 88-90, 9394, 98-99, 101-102, 104110,113,11 6,118,127, 133-134, 153, 155, 157, 160, 169-170, 174, 177, 181, 185, 187-192, 195, 197,201204,213,22 4,229,234, 260, 266,
2 n 8 t s 1 i so , n s 3 so o 0 u sq 8 u su . f si t m y u i n l v a r i t ( d e s r e p r s e n t a n t s e t d e s r e p r s e
Index des noms cits
Cet index rassemble les noms d'auteurs et d'acteurs mentionns dans le texte ou dans les notes. ADAMS, J.T. : 110, 112, 146. AMAR, A. : 20. ANDOCIDE : 38. ARISTIDE : 27, 100. ARISTOTE: 30-31, 39, 43-45, 52-53, 5561, 88, 124, 164, 172, 174, 190, 192, 199-201, 236, 308. BACHRACH, P. : 205. BAGEHOT, W. : 128. BALL, T. : 144. BARON, H : 88. BER, S.: 261, 274. BENTHAM, J. : 210, 222, 235. BERELSON, B. : 267. BERGOUNIOUX, A. : 270, 273, 278. BERKOWITZ, L. : 183. BERLIN, I. : 216. BIRNBAUM, P. : 268. BLACKSTONE, W. : 261. BODIN, J. : 67. BOUWSMA, W.J. : 88. BRINDENBAUGH, C. : 112. BRISSOT, J.-P. : 134. BRUCKER, G.F. : 78. BRUNI, L. : 76-77, 86. BRUTUS (pseudonyme) : 145, 147, 149, 164. BRYCE, J. : 235. BURKE, E. : 235, 237-238, 248, 253, 260-261. CAIN, B. : 280. CAMPBELL, A. : 267. CANNON, J. : 112, 127-129. CASTORIADIS, C. : 56. CHASE, S.: 146-147. CICRON : 66. CIMON : 27. CLARKE, M. : 117. COHEN, E. : 291. CONGAR, Y.: 118. CONSTANT, B. : 42. CONTARINI, G. : 90. CONVERSE, P.E. : 267. COOK JR., E.M. : 112. COOPER, A.A. : voir SHAFTESBURY. CROCKER, J. : 183. CROMWELL, O. : 93, 114. DAHL, R. : 205, 228.
314
INDEX DES NOMS CITS
315
DP
O 1 M E 5 O 8 F S 1 . T 6 4 H 2 J O N G N E A G E A S
: 5 1 , 5 3 . D
E R A T H
G
E G I G I G
J . R L G . O G R G :
R G R G
1 3 R G 0 . U G U , 1 K R 2 A U . T : S 1 K 1 Y 5 , . D K U . N
N
, J . : 1 5 , 2 8 3 . D
U
: 2 7 0 2 7 1 . K
E
LSEN,
H. : 270-273. KEY, V.O. : 279. KISHLANSKY, M.: 119, 127128. KURLAND, P.B. : 143, 211, 218. KYMLICKA, W. : 177. LAGARDE , G. de : 117. LANCELO T, A. : 279, 284. LANE, F. : 8890. LANG, G.E. : 294. LANG, K. : 294. LANTHEN AS, F.X. : 109. LAZARSF ELD, P. : 267. LECA, J. : 268, 279, 284. LEIBHOLT Z, G. : 17, 249. LEIBNIZ, G.-W. : 180. LERNER, R. : 143, 211, 218. LEVACK, P. : 238. LOCKE, J. : 115, 165, 200-201, 225, 235, 237, 241242, 282-
283.
MACHIAV EL, N. : 64,67,95,9 8,101, 155. MACPHEE, W. : 267. MADISON, J. : 12, 14, 16, 20, 136138, 140, 150154, 158162, 209, 217, 235, 237. MANIN, B. : 270, 273, 278, 289. MARANINI , G. : 8889. MARONGI U, A. : 118. MARX, K. : 211, 212, 306. MASON, G.: 138, 142. MCMASTE R, J.B. : 159. MDICIS (famille des): 78, 80, 82-85. MEIER, C : 71-72. MICHELS, R. : 265266, 300. MILL, J.S. : 186, 222, 235,
244. MILLER, W.E. : 267. MONAHAN, A. : 117-118. MONTESQUIE U, Ch.-L. de Secondt (baron de la Brde et de) : 64-65, 98-102, 107-108, 110, 121122, 124, 172, 174, 190, 235, 237. MONTGILBER T, F.-A. : 109. MOORE, D.C : 128. MORRIS, G.: 136-138. MORROW, G.R. : 55. MOSCA, G. : 205, 208. MOULIN, L. : 117, 120. NAJEMY, J. : 78, 80-82. NECKER, J. : 222. NICOLET, C. : 6769, 71, 73. NIE, N.H. : 279, 284. NIPPEL, W. : 67. NOLLENEUMAN N, E. : 222. OSTROGORSKI , M. : 249, 263, 275. OTANS : 53.
PAR
ETO
, V.: 188 189 , 205 , 208 . PAS

CAL
P H P
H P I P I P L 2
3 9 7 2 1
R A R E R I R O R QUI O NO, R P. : o R 14. R PR O O ICL R S: U R 23, U 2627, S 51. PET , B. : 59. PAS
ROC IK,
8 4 1 9 2 2 2 3 5 , 2 3 7 2 4 2 , 2 5 3 .
J.R. : 279 , 284 .
316
PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF THUCYDIDE : 45. TITE-LIVE : 101. TOCQUEVILLE, A. de: 112, 222. ULLMANN, W. : 119. VERBA, S. : 279, 284. WAKEFIELD, D. : 210. WALEY, D. : 74-75. WEBER, M. : 213. WILSON, J. : 109, 135, 140, 154155, 158-160, 162, 164. WINKLER, J.D. : 183. XNOPHON : 21, 30, 100.
SMITH, M.: 145, 148-149, 156. SOCRATE: 21, 30, 51. SOLON : 46, 99. SOMERS, J. : 130. SPRINTZEN, M. : 183. STAVELEY, E.S. : 23, 69, 71-72. STOKES, D.E. : 267. STONE, F.: 159. STORING, H.J. : 144-145. STROZZI, N. : 86-87. TARDE, G. : 222. TAYLOR, S.E. : 183. THMISTOCLE : 27. THOMAS D'AQUIN : 121. THOURET, J.-G. : 114.
Table des matires

Introduction................................................................... 11
I. - Dmocratie directe et reprsentation : la dsi gnation des gouvernants Athnes ..................................................................................... ............................................................................ 19 II. - Le triomphe de l'lection....................................... 79 1. Le tirage au sort et l'lection dans la tradi tion rpublicaine : les leons de l'histoire. 66 Rome ................................................................................ ....................................................................... 66 Les rpubliques italiennes ................................................................................ ....................................................................... 74 Florence ................................................................................ ....................................................................... 78 Venise ................................................................................ ....................................................................... 88 2. La thorie politique de l'lection et du
tirage au sort Rousseau........................................................................ III. - Le principe de distinction..................................... aux xvne et 102 1.L'Angleterre XVIIIe sicles... 3. Le triomphe de 93 127 l'lection : Harrington..................................................................... 2.La France consentir au pou 93 voir plutt qu'y Montesquieu.................................................................. accder ,........................................................ 131 98 108
125
318
200 V. - Le jugement public................................................ 207 1.La marge d'indpendance des gouvernants 209 2.La libert de l'opinion publique................................. 214 3.La ritration de l'lection......................................... 223 4.L'preuve de la discussion 234 VI. - Mtamorphoses du gouvernement reprsentatif 1. 247
3. Les tats-Unis ..................................................................................... ........................................................................... 135 Philadelphie ................................................................................ ....................................................................... 135 Le dbat de ratification ................................................................................ ....................................................................... 143 IV. - Une aristocratie dmocratique.............................. 1. 171
Thorie pure du caractre aristocratique de l'lection ................................................................................ ....................................................................... 174 Les prfrences de personne ................................................................................ ....................................................................... 175 La dynamique d'une situation de choix .. 179 Les contraintes cognitives ................................................................................ ....................................................................... 182 Les cots de la diffusion de l'information 184 Dfinition de l'aristocratie lective ................................................................................ ....................................................................... 186
Le parlementarisme...................................... 259 L'lection des gouvernants ................................................................................. ........................................................................ 259 La marge d'indpendance des gouvernants 260 La libert de l'opinion publique ................................................................................. ........................................................................ 261 L'preuve de la discussion ................................................................................. ........................................................................ 263 La dmocratie de partis................................ 264 L'lection des gouvernants ................................................................................. ........................................................................ 264 La marge d'indpendance des gouvernants 270 La libert de l'opinion publique ................................................................................. ........................................................................ 274
2.
2.Les deux visages de l'lection : les vertus de l'ambigut 191 3.L'lection et les principes du droit naturel moderne ,........................................
TABLE DES MATIRES
319
L'preuve de la discussion ............................................................................... ....................................................................... 277 3. La dmocratie du public 279 L'lection des gouvernants ............................................................................... ....................................................................... 279 La personnalisation du choix lectoral. 279 Le rle de l'offre lectorale en gnral 283 La marge d'indpendance des gouvernants 291 La libert de l'opinion publique ............................................................................... ....................................................................... 293 L'preuve de la discussion ............................................................................... ....................................................................... 297 4. Tableau rcapitulatif 303 Conclusion...................................................................... .............................................................................. 305 Index thmatique........................................................... .............................................................................. 309 Index des noms.............................................................. .............................................................................. 313
Achev d'imprimer en novembre 2006 sur les presses de l'imprimerie Maury Eurolivres 45300 Manchecourt
N d'diteur : L01EHQNFH1349A005. Dpt lgal : novembre 1996. N d'impression : 06/11/125356. Imprim en France

Bernard Manin

Enviado por

Dados do documento

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Bernard Manin

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

BERNARD MANIN PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

la mmoire d'Andr Manin, mon pre.

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

Dmocratie directe et reprsentation : la dsignation des gouvernants Athnes

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

LA DSIGNATION DES GOUVERNANTS ATHNES

modernes et il apparat aujourd'hui avant tout comme une pratique bizarre. On

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

LA DSIGNATION DES GOUVERNANTS ATHNES

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

LA DSIGNATION DES GOUVERNANTS ATHNES

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

LA DSIGNATION DES GOUVERNANTS ATHNES

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

LA DSIGNATION DES GOUVERNANTS ATHNES

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

LA DSIGNATION DES GOUVERNANTS ATHNES

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

LA DSIGNATION DES GOUVERNANTS ATHNES

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

LA DSIGNATION DES GOUVERNANTS ATHNES

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

LA DSIGNATION DES GOUVERNANTS ATHNES

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

LA DSIGNATION DES GOUVERNANTS ATHNES

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

LA DSIGNATION DES GOUVERNANTS ATHNES

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

LA DSIGNATION DES GOUVERNANTS ATHNES

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

LA DSIGNATION DES GOUVERNANTS ATHNES

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

LA DSIGNATION DES GOUVERNANTS ATHNES

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

LA DSIGNATION DES GOUVERNANTS ATHNES

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

LA DSIGNATION DES GOUVERNANTS ATHNES

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

LA DSIGNATION DES GOUVERNANTS ATHNES

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

LA DSIGNATION DES GOUVERNANTS ATHNES

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

LA DSIGNATION DES GOUVERNANTS ATHNES

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

LA DSIGNATION DES GOUVERNANTS ATHNES

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

LA DSIGNATION DES GOUVERNANTS ATHNES

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

la Rome antique, op.

cit., pp. 383-384.

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

Chapel Hill, 1982, pp. 313-314.

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF

PRINCIPES DU GOUVERNEMENT REPRSENTATIF