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Os novos rumos do regionalismo e as alternativas polticas na Amrica do Sul

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Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais Dom Walmor Oliveira de Azevedo Gro-Chanceler Dom Joaquim Giovani Mol Guimares Reitor Patrcia Bernardes Vice-reitora Joo Francisco de Abreu Pr-reitor de Pesquisa e de Ps-graduao

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Organizadores

Javier A. Vadell Taiane Las Casas Campos

Os novos rumos do regionalismo e as alternativas polticas na Amrica do Sul

Editora PUC Minas Belo Horizonte 2010

Estudos em Relaes Internacionais PUC Minas

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Copyright Javier A. Vadell, Taiane Las Casas Campos (Organizadores)

Elaborada pela Biblioteca da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais Aguardando FIC H A CATALO G R FICA ISBN 978-85-60778-65-2

Comisso editorial Geraldo Mrcio Alves Guimares (PUC Minas) Joo Francisco de Abreu (PUC Minas) Maria Zilda Cury (UFMG) Mrio Neto (Fapemig) Milton do Nascimento (PUC Minas) Oswaldo Bueno Amorim Filho (PUC Minas) Regina Helena de Freitas Campos (UFMG) Editora PUC Minas Diretor Geraldo Mrcio Alves Guimares Coordenao editorial Cludia Teles de Menezes Teixeira Assistente editorial Maria Cristina Arajo Rabelo Reviso Virgnia Mata Machado Divulgao Danielle de Freitas Mouro Comercial Maria Aparecida dos Santos Mitraud Editora PUC Minas Rua Pe. Pedro Evangelista, 377 | Corao Eucarstico | 30535-490 Belo Horizonte/MG | Brasil Tel +55 (31) 3319-9904 | Fax +55 (31) 3319-9901 www.pucminas.br/editora | editora@pucminas.br

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Sumrio

7 Apresentao
O novo mapa geopoltico da Amrica do Sul no sculo XXI Javier A. Vadell

Economia, Segurana e Sociedade Regional 18 Integrao regional e o desenvolvimento


econmico: o caso do Mercosul Taiane Las Casas Campos

47 Banco do Sul: a proposta, o contexto, as interrogaes


e os desafios Carlos Eduardo Carvalho Allan B. Gabriel Carolina S. Pedroso Gabriel Yuji Kobayashi Kaneko

91 Terrorismo nuclear e segurana internacional


no ps-Guerra Fria: o caso da ABACC Oswaldo Dehon Roque Reis

124 Movimientos sociales transnacionales y la


democratizacin del comercio en las Amricas Marcelo I. Saguier

160 O deslocamento interno e os complexos


polticos emergentes: o caso da Colmbia Paulo Esteves

196 Elos fracos na Amrica do Sul: as duas esquerdas


frente nova questo nacional Paris Yeros

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Poltica Externa, Instituies e novos atores regionais 230 El liderazgo regional de Brasil en tiempos de
Lula. Entre el inters nacional y los compromisos externos Gladys Lechini Clarisa Giaccaglia

265 La integracin como instrumento de la


poltica exterior de Venezuela Carlos A. Romero

300 A crescente presena da China na Amrica do Sul


no sculo XXI: rumo a um Consenso de Pequim? Javier A. Vadell

323 Unasur frente a las crisis regionales


Multipolaridad, liderazgos e instituciones regionales Andrs Serbin

349 Direito de integrao sul-americano:


ordem jurdica e sistema-mundo/colonial Cynthia S. Carneiro

386 Aliana Bolivariana ou a integrao como


projeto anti-hegemnico Fidel Prez Flores Regina Kfuri

415 sobre os autores

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Javier A. Vadell

Apresentao O novo mapa geopoltico da Amrica do Sul no sculo XXI

O sculo XXI comeou marcado por dois processos cujos desenvolvimentos so de extrema relevncia para compreender a nova realidade da Amrica do Sul. O primeiro processo pode ser entendido como a crise do modelo de desenvolvimento econmico liberal, cujo caso paradigmtico na regio o da Argentina em 2001 (TOKATLIAN, 2004; 2005; PARAMIO, 2006; VADELL, 2006),1 mas que teve seus primeiros indcios, no plano global, com as crises do Mxico, da sia, da Turquia e da Rssia na segunda metade dos anos 1990. O segundo processo foi o impacto dos atentados terroristas de 11 de setembro nos EUA e a reformulao e a reavaliao da poltica de segurana global a partir desse acontecimento. Esses dois processos se desenvolveram em pleno perodo de reformulao da primazia dos EUA com o intuito de consolidar o sistema unipolar. A dinmica regional deixou de estar pautada pela lgica de segurana Leste-Oeste, e certas
1 A crise argentina de dezembro de 2001, que implicou a desvalorizao da taxa de cmbio fixa por lei de 1991 e a moratria unilateral da dvida externa, pode ser considerada o caso paradigmtico na regio. Para mais detalhes sobre as respostas em matria de poltica externa e econmica no marco de uma conjuntura internacional favorvel, ver Tokatlian 2004; 2005; e Vadell, 2006.

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regies e sub-regies adquiriram maior autonomia relativa perante os EUA. Esse processo se aprofundou depois dos ataques terroristas de 11 de setembro de 2001 com as prioridades da superpotncia em relao guerra contra o terror. Nesse cenrio, a Amrica do Sul foi uma regio relegada ao segundo plano nas prioridades de segurana dos EUA. No plano da economia internacional, na Amrica do Sul, o ano de 2001 marca simbolicamente o incio das respostas nacionais ao modelo de desenvolvimento liberalizante, com mudanas polticas significativas nos governos na regio. Esses governos ps-crise, eleitos democraticamente, caracterizaram-se pelo vis revisionista em relao s polticas liberalizantes pr-mercado aplicadas com diferentes intensidades segundo os casos que vigoraram na dcada de 1990. Houve, de fato, uma crise do modelo de desenvolvimento neoliberal e uma ampla percepo de seu fracasso por parte da maioria dos setores da populao dos pases mais afetados. Essa tendncia pr-nacionalista ou neodesenvolvimentista pode ser compreendida como um conjunto de respostas crticas, um refluxo poltico pragmtico desse processo. Trata-se de um ressurgir do protagonismo do Estado nacional aps os magros resultados socioeconmicos dos programas econmicos liberalizantes, vulgarmente conhecidos como o modelo do Consenso de Washington. Esse processo, ainda em curso, est se manifestando crucial na poltica regional atual, apontando para mudanas significativas nas polticas locais, nacionais e regionais. Por outro lado, no novo sculo, surgiram novas esperanas de revitalizao dos processos de integrao na Amrica do Sul, principalmente em torno do projeto do Mercosul e, mais recentemente, em torno da iniciativa de alguns pases liderados pelo Brasil, criando a Unio de Naes Sul-americanas Unasul e o Banco do Sul. A crise socioeconmica que afetou a regio no fim dos anos 1990 e comeo de 2000

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exps uma realidade bem mais complexa do que aquela que postulava o regionalismo aberto (CEPAL, 1994), isto , um tipo de regionalismo comercial consubstanciado com as vagas ideias de globalizao. Podemos afirmar, nessa direo, que existe, entre a maioria dos governos da regio, uma espcie de consenso em torno do qual os processos de integrao na Amrica do Sul necessitam de uma coordenao mais comprometida e profunda por parte dos Estados. Contudo, isso no implica que, necessariamente, haver uma cooperao mais intensa entre esses Estados. Esse novo cenrio, ao mesmo tempo, possibilitou maiores margens de manobra poltica dos Estados para dar um novo impulso aos processos de integrao baseados em projetos de infraestrutura e de recursos energticos. Assim, os atentados de 11 de setembro nos EUA, a crise do modelo neoliberal na regio e a recuperao econmica subsequente mostraram as potencialidades polticas dos Estados nacionais e dos regionalismos. Esse ponto crucial para refletir a respeito do papel do Estado nacional como ator relevante no sistema internacional e como motor de integrao nos complexos polticos regionais em face dos discursos globalistas que apontavam a sua perda de relevncia em favor dos mercados globais. Nessa direo, percebe-se uma importncia estratgica cada vez maior dos recursos energticos, num contexto de crescimento econmico mundial e regional, e demanda mundial crescente por gs, petrleo e minerais. No obstante, a crise financeira que estourou em 2008 coloca mais um desafio para a regio. Apesar de que a repercusso da convulso dos mercados globais encontrou os pases sul-americanos com maiores reservas e um pouco mais slidos que nas crises passadas, tudo parece indicar que os desdobramentos negativos em muitos setores sociais prejudicados pela desacelerao econmica ainda devero se manifestar politicamente. Nesse sentido, importantes questes

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e problemticas perduram no mundo ps-crise financeira de 2008 para a Amrica do Sul e, nesse contexto, o papel do Brasil como lder regional dever ser crucial para compreender a evoluo da nova institucionalizao da sub-regio. Em outros termos, haver uma prioridade poltica focada no projeto do Mercosul? Quais sero as possibilidades e potencialidades do Banco do Sul como instituio de financiamento regional? Podero essas instituies, em face da crise econmica global, ser plataformas para o desenvolvimento regional? A Aliana Bolivariana para os Povos da Amrica Alba poder vir a ser um modelo bem-sucedido de incluso dos setores sociais marginalizados historicamente na Amrica Latina? Qual o futuro da Unasul diante dos conflitos de segurana regional? Nesse cenrio, a OEA tender a se esvaziar institucionalmente? Qual o papel das potncias extrarregionais, especificamente da China, na economia poltica da Amrica do Sul? Qual ser o impacto da crescente presena chinesa nas instituies regionais? Nesse sentido, somos conscientes de que mudanas importantes aconteceram no decorrer do sculo XXI, que afetaram os vnculos e as formas de insero dos pases da Amrica do Sul no novo cenrio global e que abriram um leque de novas possibilidades para se refletir a respeito dos novos desafios que a sub-regio dever enfrentar. Essa preocupao norteou o conjunto de trabalhos que compem este livro, um dos resultados do seminrio organizado no Departamento de Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, em maio de 2007, intitulado: A questo nacional na frica, sia e Amrica Latina, realizado com apoio financeiro da Capes e da Fapemig. Apresentam-se, neste livro, os resultados de vrias pesquisas que pretendem decifrar a nova dinmica poltica regional na

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Amrica do Sul, abordando diversos aspectos das mudanas que vm ocorrendo no plano regional. O livro est dividido em duas sees. A primeira seo focaliza a economia poltica, na segurana e nos aspectos sociopolticos da sub-regio. No captulo 1, Integrao regional e o crescimento econmico: o caso do Mercosul, a professora Taiane Campos aborda os dilemas em torno dos avanos e retrocessos do processo de integrao econmica do Mercosul. A autora discute em que medida as polticas econmicas e os arranjos institucionais possibilitam aos pases do bloco viabilizarem taxas de crescimento econmico visando reduo de seu atraso relativo, s fortes assimetrias e insero da regio na economia global. Carlos Eduardo Carvalho, Allan Batista Gabriel, Carolina Silva Pedroso e Gabriel Yuji Kobayashi Kaneko, no captulo 2, Banco do Sul: a proposta, o contexto, as interrogaes e os desafios, analisam a nova instituio financeira criada na regio, o Banco do Sul. Partindo da origem da proposta e de seu desenho institucional comparado com as instituies existentes na regio e apresentando declaraes pblicas e documentos oficiais disponveis, os autores trazem uma contribuio muito importante para se compreender a institucionalizao de um banco regional com caractersticas inditas no singular contexto de incios do sculo XXI. O captulo 3, Terrorismo nuclear e segurana internacional no ps-Guerra Fria: o caso da ABACC, de autoria de Oswaldo Dehon, aborda as questes de segurana regional. Mais especificamente, o trabalho prope-se a discutir a factibilidade quanto ocorrncia de terrorismo nuclear por meio de bombas com o uso de material fssil, urnio enriquecido ou plutnio na Amrica do Sul. A hiptese do trabalho que haveria uma superestimao das possibilidades de acesso a materiais fsseis, construo e uso de artefatos nucleares para fins terroristas, levando em considerao um estudo de caso: a

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Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares ABACC. Marcelo Saguier, no captulo 4, Movimientos sociales transnacionales y la democratizacin del comercio en las Amricas, analisa o surgimento da mais importante coalizo transnacional de foras sociais crticas da globalizao neoliberal centrada na integrao comercial: a Aliana Social Continental ASC. Conformada por sindicatos de trabalhadores, ONGs e movimentos sociais de todo o continente americano, a ASC tem sido o principal eixo articulador de resistncia hemisfrica ao projeto de uma rea de Livre Comrcio para as Amricas Alca. Saguier argumenta que a ASC tentou democratizar o processo Alca com relativo sucesso por meio de um debate pblico sobre temticas socioeconmicas, polticas e de meio ambiente. Paulo Esteves, autor do captulo 5, O deslocamento interno e os complexos polticos emergentes: o caso da Colmbia, aborda a emergncia da categoria deslocados internos no caso da Colmbia e sua relao com novos padres de conflito caractersticos do perodo ps-Guerra-Fria, destacando a relao entre uma formao poltica especfica os complexos polticos emergentes , configurada pelas Farc, e a ecloso de situaes de emergncia humanitria e de novos padres de deslocamento populacional. O populismo e as novas esquerdas analisado no captulo 6, Elos fracos na Amrica do Sul: as duas esquerdas frente nova questo nacional, por Paris Yeros. O objetivo do autor avaliar o carter das novas esquerdas na Amrica do Sul como uma nova tendncia no exclusiva da regio. Para Yeros, as novas esquerdas tm ntima relao com a redefinio da questo nacional por meio de uma variedade de movimentos sociais de trabalhadores rurais e urbanos, indgenas, negros, ambientalistas e feministas que convergiram no Frum Social Mundial. Por outro lado, essa mesma onda

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afetou os Estados nacionais com a derrubada de governos neoliberais, favorecendo a ascenso de governos nacionalistas mais ou menos radicais. O autor analisa, partindo de uma retrospectiva da questo nacional, o carter populista das novas esquerdas nas suas verses reformistas e radicais. A segunda parte do livro focaliza as instituies regionais, os dilemas da liderana poltica na Amrica do Sul e os desafios que implica, para a sub-regio, o cada vez mais presente papel da China como ator extrarregional no comrcio e nos investimentos. Dessa maneira, no captulo 7, El liderazgo regional de Brasil en tiempos de Lula. Entre el inters nacional y los compromisos externos, Gladys Lechini e Clarissa Gianccaglia analisam at que ponto o Brasil est disposto a arcar com custos da liderana regional e qual o grau da projeo global do Estado brasileiro. O artigo faz referncia s caractersticas pragmticas da poltica exterior do governo Luiz Incio Lula da Silva, que se apresenta mais ou menos ambiciosa no que concerne a seu papel de lder, conforme as circunstncias com as quais o Brasil tem de lidar no cenrio internacional. No captulo 8, La integracin como instrumento de la poltica exterior de Venezuela, Carlos Romero apresenta um interessante aspecto da poltica externa da Venezuela: a integrao regional como um dos principais instrumentos da poltica exterior da Venezuela de Hugo Chvez. Romero destaca que a Venezuela mantm, no governo Chvez, um aspecto de continuidade na sua poltica externa, que remonta aos tempos de Bolvar e perdura no sculo XX, isto , o ativismo diplomtico internacional. Hugo Chvez teria, segundo o autor, aprofundado esse trao da poltica exterior venezuelana por meio de um pacote ideolgico, explorando, fundamentalmente, a integrao regional com uma proposta que se afasta das experincias de alianas puramente comerciais.

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O artigo de minha autoria, no captulo 9, A crescente presena da China na Amrica do Sul no sculo XXI: rumo a um Consenso de Pequim?, aborda as relaes das potncias extrarregionais na Amrica do Sul, especificamente as implicaes da expanso econmica da Repblica Popular da China na regio. O trabalho apresenta o debate poltico e terico da relao Estados Unidos e China, que gira em torno, fundamentalmente, das possibilidades de cooperao ou conflito entre ambas as potncias. Essa interdependncia caracterizada no trabalho como uma relao Norte-Norte. Num segundo momento do artigo, discute-se a noo de Consenso de Pequim, de Joseph Ramo (2004), a partir de uma perspectiva crtica, apontando-se para um novo tipo de relao Norte-Sul que se estaria configurando com a expanso econmica chinesa para outros continentes, especificamente para a frica e Amrica Latina. O foco do captulo 10, Unasur frente a las crisis regionales. Multipolaridad, liderazgos e instituciones regionales, de autoria de Andrs Serbin, so os desafios que enfrenta uma nova instituio sub-regional, a Unio de Naes Sul-americanas Unasul no mapa geopoltico regional de emergncia e consolidao de novas lideranas. Nesse contexto, Serbin apresenta duas estratgias ou vises de integrao regional vinculadas a dois tipos de liderana. A primeira uma viso geoestratgica e militar, carregada de elementos ideolgicos, cujo exemplo a poltica exterior de Hugo Chvez. A segunda multidimensional e se baseia no desenvolvimento produtivo, industrial e comercial. Seu principal promotor o Brasil. Posteriormente, o autor focar a atuao da Unasul, analisando em que medida essa instituio tem um carter complementar ou concorrente OEA. No captulo 11, Direito de integrao sul-americano: ordem jurdica e sistema-mundo/colonial, Cynthia Carneiro trata do processo de integrao econmica entre os Estados
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da Amrica do Sul. A autora parte da formao da Unio Panamericana em 1890, por iniciativa dos Estados Unidos, e chega at a declarao da Comunidade Sul-Americana de Naes, em 2004. Para analisar a eficcia desses modelos de propostas de integrao, Carneiro trabalha os conceitos de integrao sistmica, de natureza estritamente comercial, e integrao antissistmica, projetada sobre uma base de preceitos jurdicos antinmicos ao sistema-mundo/colonial. Essa sobreposio normativa, no direito de integrao sul-americano, de orientao distinta, resolvida, segundo a autora, nos procedimentos comunitrios, que garantiro a efetividade de algumas normas e a ineficcia de outras, permitindo aferir a natureza sistmica ou antissistmica do processo de integrao na regio. Finalmente, no captulo 12, Aliana Bolivariana ou a integrao como projeto anti-hegemnico, Regina Kfuri e Fidel Perez Flores analisam a Aliana Bolivariana para os povos da Nossa Amrica (Alba) que, sob a liderana dos presidentes Hugo Chvez, da Venezuela, e Fidel Castro, de Cuba, foi lanada em dezembro de 2004, como uma resposta poltica de integrao regional com caractersticas anti-hegemnicas. O artigo analisa a formao da Alba e seus objetivos de tentar superar os modelos de integrao comercialistas como o Nafta ou os tratados de livre comrcio, focando no princpio de justia social e na centralidade das populaes excludas pelo modelo neoliberal. Os autores tambm levantam algumas dvidas sobre a viabilidade e a sustentabilidade a longo prazo da Aliana Bolivariana.
Novembro de 2009.

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Referncias
CEPAL. El regionalismo abierto en la Amrica Latina y el Caribe. La integracin econmica al servicio de la transformacin productiva con equidad, 1994. PARAMIO, Ludolfo. Giro a la izquierda y regreso del populismo. Nueva Sociedad, v. 205, 2006. RAMO, Joshua Cooper. The Beijing consensus: notes on the new physics of Chinese power. London: Foreign Policy Centre, 2004. TOKATLIAN, Juan Gabriel. Hacia una nueva estrategia internacional. Buenos Aires: Grupo Editor Norma, 2004. TOKATLIAN, Juan Gabriel. No se gest una estrategia internacional. Pgina 12. 07/05. Disponvel em: www.pagina12.com.ar. Acesso em: 11 jun. 2005 VADELL, Javier. A poltica internacional, a conjuntura econmica e a Argentina de Nstor Kirchner. Revista Brasileira de Poltica Internacional, v. 49, n. 1, 2006.

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ECONOMIA, SEGURANA E SOCIEDADE REGIONAL

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Taiane Las Casas Campos

Integrao regional e o desenvolvimento econmico: o caso do Mercosul

Passadas uma dcada e meia desde sua criao, h pouco consenso acerca dos objetivos, avanos e motivaes para a continuidade do processo de integrao do Mercosul. Bulmer-Thomas (2001) considera que o objetivo do que chama de novo regionalismo na Amrica Latina preparar os pases para os desafios da globalizao e encorajar a integrao dessas economias em um sistema mundial de comrcio e pagamentos (p. 361). Mecham (2003) concorda com essa perspectiva e acrescenta que o projeto de integrao da Amrica Latina, em especial do Mercosul, tem sido visto pelos participantes no somente como um componente necessrio para o desenvolvimento, mas tambm essencial se eles pretendem enfrentar os desafios da globalizao. A despeito de contribuir para a insero dos Estados-membros no mundo globalizado, a premissa que fundamentou a formao do bloco e que definiu seu principal objetivo de que a ampliao das atuais dimenses de seus mercados nacionais, atravs da integrao, constitui condio fundamental para acelerar o processo de desenvolvimento econmico com justia social (Prembulo do Tratado de Assuno, 1991). Nada mais razovel que considerar que o principal objetivo do Mercosul o desenvolvimento econmico, uma vez que se

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trata de quatro pases que se caracterizam pelo atraso relativo e por apresentarem baixas taxas de crescimento econmico e grande desigualdade na distribuio da renda. A extenso do conceito de desenvolvimento com justia social possibilita uma ampla gama de interpretaes acerca no s dos objetivos como das polticas a serem implementadas para alcan-los. Esses objetivos podem significar a melhoria dos indicadores sociais, a preservao ambiental da regio, o desenvolvimento da infraestrutura, o crescimento econmico ou ainda a soma de todos esses aspectos. A contribuio que esperamos dar ao debate acerca dos objetivos e polticas que fundamentam um processo de integrao regional, em especial entre pases em desenvolvimento, no sentido de demonstrar que o crescimento econmico o mecanismo atravs do qual possvel se ter desenvolvimento com justia social. O crescimento econmico possibilita o aumento da renda nacional, a gerao de emprego, a incorporao de novas tecnologias e ganhos de produtividade da mo-de-obra, a ampliao dos recursos para a melhoria da infraestrutura regional, o aumento das receitas tributrias e consequentemente os gastos pblicos com sade e educao, alm de ampliar a capacidade de negociao do bloco em foros internacionais. O crescimento econmico capaz, assim, de gerar os recursos econmicos e de poder necessrios para superar o atraso relativo dos pases que compem o Mercosul, justificando a prpria existncia do bloco. Nessa perspectiva, a formao do bloco um meio, e no um fim em si mesmo, para que seus pases-membros sejam capazes de adotar polticas para promover o crescimento econmico no curto e longo prazos. O objetivo deste captulo discutir as polticas econmicas e os arranjos institucionais que possibilitam aos pases do cone sul, enquanto um bloco, viabilizarem taxas de crescimento econmico que contribuam para reduzir seu atraso

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relativo, suas fortes assimetrias internas e inserir a regio no ambiente internacional globalizado. O captulo dividido em trs sees, alm desta introduo e da concluso. Na primeira seo discutimos as principais proposies encontradas na literatura acerca do debate sobre o desenvolvimento econmico e as possibilidades que a formao de blocos traz para que pases em desenvolvimento gerem as condies para a superao de seu atraso relativo. Na segunda seo, analisamos como o processo de integrao pode otimizar os efeitos das polticas econmicas adotadas pelos pases-membros para promover o crescimento econmico. Por fim, discutimos os arranjos institucionais j estabelecidos, bem como aqueles que podem vir a ser criados, que possibilitam o crescimento econmico dos pases que compem o Mercosul.

O processo de integrao regional como poltica de desenvolvimento


Procuraremos apresentar, ainda que de forma sucinta, a extenso do debate acerca das proposies tericas, das polticas e do papel dos atores que, a partir de condies historicamente especficas, pautaram o debate acerca do desenvolvimento. Dois grandes momentos marcam esse debate. O primeiro inicia-se no ps-Segunda Guerra Mundial e se estende at o comeo dos anos 1980 e o segundo parte desse perodo at o presente. Esses dois momentos se caracterizam por uma ordem econmica e poltica internacional que estabelece o conceito de pases desenvolvidos e em desenvolvimento, as relaes entre esses dois grupos e as polticas propostas para a superao das desigualdades existentes entre eles. As primeiras proposies tericas e de polticas acerca do desenvolvimento so formuladas no imediato ps-guerra. O arranjo poltico estabelecido aps o conflito, tendo a supremacia econmica e poltica dos EUA no Ocidente e a URSS

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no leste europeu, implicou um claro posicionamento daquele necessidade de prover seus aliados de recursos para o desenvolvimento. No discurso de posse, em 1949, o presidente Truman dos EUA estabelece o ponto de partida para o debate e o entendimento acerca do desenvolvimento. Nesse discurso, o presidente norte-americano cunha a expresso pases desenvolvidos e em desenvolvimento e estabelece o compromisso dos primeiros, muitos aliados na guerra, com os segundos para a superao do seu atraso. Santos Filho (2005) observa que a expresso pases em desenvolvimento sugere a ideia de que esse apenas um estgio de atraso relativo em que se encontram alguns pases. Estabelece-se, assim, o que a literatura reconhece como um processo de ocidentalizao do desenvolvimento, marcado pela possibilidade de superao das condies de atraso e busca por um padro de vida baseado no modelo europeu e norte-americano. O desenvolvimento entendido como a busca pelas condies que possibilitariam o acesso aos padres de consumo e bem-estar j alcanados pelos pases considerados desenvolvidos por aqueles que ainda no haviam atingido tal estgio. Trata-se, assim, de consolidar a ideia de mudana social no sentido de transformar sociedades tradicionais em modernas, de forma a superar o atraso relativo, ou seja, de promover o progresso, entendido como a consolidao de relaes de produo e consumo capitalistas, bases do processo de modernizao. Entre os anos 1950 e 1980, h um amplo conjunto de contribuies tericas nas cincias sociais que, sob a denominao de teorias da modernizao, buscam os elementos econmicos, sociais e polticos para a superao do atraso. Autores como Rostow e Lewis, dentre outros, tm em comum a viso de que a modernizao consistiria na dinamizao dos elementos do modo de produo capitalista ausentes naquelas

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economias.1 Tratava-se de criar as condies para a gerao da riqueza, o que determinou que o conceito de desenvolvimento fosse associado ao crescimento econmico. Essa perspectiva traz os economistas para o centro do debate acerca do desenvolvimento. Duas vertentes do pensamento econmico tornam-se referncia nesse campo. Em primeiro lugar, a publicao da Teoria geral do emprego do juro e da moeda, de John M. Keynes (1936), coloca o Estado no s como o agente capaz de minimizar as crises inerentes ao capitalismo, mas tambm como aquele que detm as condies para canalizar a poupana nacional e promover polticas de investimento. Para os keynesianos, a principal caracterstica dos pases em desenvolvimento sua baixa propenso marginal a poupar e, portanto, de investir. Captar a poupana externa e ampliar a poupana pblica era a principal poltica para o desenvolvimento para essa vertente do pensamento econmico. Em segundo lugar, temos as contribuies acerca dos determinantes do crescimento em longo prazo, com o trabalho precursor de Solow (1956). Solow considerou que o crescimento econmico de longo prazo determinado pela capacidade de um pas de desenvolver ou obter tecnologia. Somente a tecnologia seria capaz de aumentar a produtividade dos fatores de produo (capital e trabalho) e, portanto, de gerar riqueza no longo prazo. Temos, assim, a formatao de uma linha de investigao acerca do desenvolvimento, pautado pelos determinantes do crescimento econmico associados com o paradigma da mudana social proposto pela sociologia do desenvolvimento. Determinando ou sendo determinado por tais ideias, temos, ainda, a conformao de um arranjo institucional internacional, construdo no ps-guerra, que se prope a consolidar a agenda do desenvolvimento sob a hegemonia norte-americana.
1 Para uma reviso dessa literatura, ver Bernstein, 1971.

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Em sntese, entre os anos 1950 e 1980, podemos considerar que h um paradigma acerca do tema do desenvolvimento, que, inferido da ideia de progresso, tem no crescimento econmico seu principal objetivo. O Estado, principal agente das mudanas estruturais, adota polticas fiscais, monetrias e cambiais destinadas a fomentar o desenvolvimento. Nos anos 1980, com o fim da Guerra Fria, emerge uma nova ordem econmica e poltica mundial, que vai alterar os termos do debate acerca do desenvolvimento. Essa nova ordem inclui: 1. revoluo nas tcnicas de produo, com base em novas tecnologias, que determinam a necessidade de ampliar a escala de produo; 2. a expanso de empresas multinacionais, que buscam novos mercados para seus produtos; 3. a intensificao dos fluxos de comrcio e a institucionalizao desse regime atravs da OMC Organizao Mundial do Comrcio; 4. a necessidade de viabilizar essa estrutura econmica atravs de proposies de reformas/ajustes das economias em desenvolvimento, o que se convencionou chamar de Consenso de Washington e; 5. a ampliao dos acordos regionais. Diferentemente do perodo anterior, no podemos afirmar que estamos diante de um novo paradigma acerca do desenvolvimento. Ao contrrio, h um esvaziamento do prprio conceito de desenvolvimento, que, para Santos Filho (2005), deve-se impossibilidade de qualificar o desenvolvimento a partir das categorias at ento utilizadas. No h mais pases do primeiro e terceiro mundo, uma vez que as caractersticas inerentes a cada uma dessas categorias so encontradas em ambos os grupos. No possvel tratar o desenvolvimento como etapas de um processo, muito menos como a passagem do tradicional para o moderno. H uma indefinio acerca das categorias analticas e das polticas para o desenvolvimento. Esse espao terico acaba por incrementar proposies

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que ampliam o conceito de desenvolvimento, tais como as de Amartya Sen (1999), que considera o desenvolvimento como liberdades e outros aspectos com o mesmo grau de abstrao. Alm dessa dimenso macro, temos outras que, em sentido oposto, tratam o desenvolvimento na dimenso restrita de grupos sociais e/ou minorias excludas dos ganhos que as polticas voltadas ao mercado produziram. Contudo, h um denominador comum nessas duas etapas do debate acerca do desenvolvimento, que o papel central do crescimento econmico. O crescimento econmico capaz de elevar o padro de vida dos indivduos, prover os Estados com recursos para a execuo de polticas pblicas, dotar os pases de recursos econmicos e de poder para inserilos no ambiente global, dentre outras coisas. verdade que o crescimento econmico por si s no capaz de reduzir as desigualdades de renda e de elevar o padro de vida indiscriminadamente. Mas tambm verdade que sem o crescimento h deteriorao das condies econmicas e sociais e a reduo das possibilidades dos Estados de adotarem polticas de incluso de grupos e indivduos. O crescimento econmico , sem dvida, o motor do desenvolvimento. Para pases em desenvolvimento, como aqueles que compem o Mercosul, conseguir manter taxas de crescimento do produto por algum perodo de tempo pode, alm de mudar um padro histrico de crescimento seguido de crise, gerar os recursos necessrios superao do seu atraso relativo. Se no h dvida quanto importncia do crescimento econmico, muitas existem quanto aos mecanismos para viabiliz-lo. Quais os atores e as polticas mais eficientes para promover o crescimento econmico? Por definio, o crescimento econmico sustentvel a expanso da demanda agregada, ou seja, do consumo, do investimento, dos gastos

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pblicos e do saldo positivo do comrcio exterior. As polticas so aquelas adotadas pelos governos que incentivam o crescimento desses componentes da demanda: a poltica monetria, a fiscal e a cambial. Contudo, a intensificao dos fluxos financeiros e de bens e a necessidade de promover polticas de combate inflao limitam substantivamente a capacidade dos governos de promoverem essas polticas de forma a expandir a demanda agregada. Assim, a poltica monetria de um pas deve levar em conta no apenas a oferta de moeda domstica, mas tambm os fluxos de recursos financeiros externos. As taxas de cmbio devem ser flexveis de modo a regular a oferta e a demanda de divisas e, por fim, a poltica fiscal deve considerar a capacidade de financiamento dos Estados e a necessidade do ajuste fiscal. Nesse cenrio, os Estados podem adotar polticas domsticas que promovam o crescimento e, alm disso, podem estabelecer cursos de ao cooperativos com outros Estados, de forma a maximizar os ganhos auferidos com a adoo de polticas de crescimento. nesse contexto que se deve travar o debate acerca das contribuies que a formao de blocos regionais traz para pases em desenvolvimento. A cooperao o ajuste mtuo de polticas estatais para lograr resultados que todos preferem ao status quo (KEOHANE, 1984). Se pases em desenvolvimento buscam superar seu atraso relativo, a cooperao um curso de ao eficiente para alcanar esse objetivo. A cooperao entre Estados uma forma de superao dos dilemas de ao coletiva que, como no caso do dilema dos prisioneiros em jogos repetidos, um curso de ao eficiente no sentido de maximizar os ganhos dos participantes. Contudo, para se obter os ganhos de eficincia da cooperao, necessrio que os participantes no tenham assimetria de informaes e que

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os custos de transao 2 (negociao e monitoramento dos contratos) sejam reduzidos. Os Estados podem, na arena internacional, viabilizar o comportamento cooperativo criando arranjos institucionais, tais como organizaes formais e informais, regimes ou ainda atravs da formao de blocos, que contribuem para reduzir as assimetrias de informao e os custos de transao (MARTIN, 2000). Os blocos comerciais so arranjos institucionais que buscam prover os Estados-membros com informaes, regras e procedimentos que possibilitem a ao cooperativa, que tem, conforme defendemos neste captulo, o objetivo maior de promover polticas para o crescimento econmico de seus membros. As regras, normas e procedimentos que fundamentam os blocos permitem aos Estados reduzir as falhas de mercados, ou seja, as externalidades negativas e aumentar as positivas das atividades econmicas e polticas, reduzir as assimetrias de informao entre os atores polticos e econmicos, reduzir os custos de transao e so, ainda, uma forma de prover bens pblicos. As externalidades so os efeitos negativos ou positivos da ao de um ator econmico ou poltico sobre outro (PINDYCK; RUBINFELD, 1999). As polticas de incentivo ao comrcio adotadas por um governo podem, por exemplo, ter efeitos positivos e negativos sobre a estrutura de comrcio de um parceiro comercial, gerando externalidades sobre esse. Os blocos comerciais podem maximizar as externalidades positivas e reduzir as negativas dessas e de outras polticas adotadas pelos Estados-membros para promoverem o crescimento econmico.
2 As transaes exigem que contratos sejam elaborados, escritos e executados, incorrendo em custos para cada uma dessas fases, que so os custos de transao (WILLIANSON, 1981).

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O processo de integrao econmica considerado por Birdsall e Lawrence (2000) como um meio de se prover bens pblicos, nesse caso bens pblicos regionais. Um bem pblico aquele cujo benefcio (ou consumo) no apresenta rivalidade. A rivalidade determinada pelo fato de que, se algum usufrui de um bem, necessariamente outro no poder fazlo. Um bem de consumo no rival aquele cujo consumo por um indivduo no impede o consumo por outro. Nessa mesma linha, um bem que tem seu consumo no excluvel aquele em que no h mecanismos para limitar ou inviabilizar seu consumo por qualquer indivduo como, por exemplo, impossvel restringir o consumo da iluminao pblica. Se no possvel excluir algum de gozar do benefcio gerado por um bem ou servio ou se no h rivalidade no seu consumo, no possvel cobrar pelo consumo de tal bem, configurando, assim, uma falha de mercado. Essas caractersticas impossibilitam os bens pblicos de serem providos por agentes privados, cabendo aos Estados prover esse tipo de bem. Os bens pblicos mundiais ou regionais, alm de no excluveis e no rivais, devem tambm ter, conforme definem Kaul, Grunberg e Stern (2000), outras trs caractersticas: 1. devem abarcar pelo menos um grupo de pases; 2. devem servir a um amplo espectro da populao, ou seja, no podem excluir grupos tnicos, religiosos ou classes sociais e; 3. devem ter dimenses geracionais, uma vez que a satisfao das necessidades de geraes presentes no pode comprometer as das geraes futuras. A possibilidade de prover tais bens est restrita capacidade que os Estados tm de cooperar, ou seja, de criar regimes internacionais e/ou blocos regionais que viabilizam a oferta de tais bens, como o caso do regime de comrcio, de meio ambiente, dentre outros. A liberalizao do comrcio , para Birdsall e Lawrence (2000), um bem pbico regional (como no caso do Mercosul) ou mundial (como no

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caso da Organizao Mundial do Comrcio OMC), porque promove o crescimento econmico, estimula os ganhos de eficincia das empresas, incrementa o acesso tecnologia: Um maior desenvolvimento e uma menor pobreza nos pases em vias de desenvolvimento tem implicado um sistema mundial do ps-II Guerra mais seguro e estvel (p. 141). A segurana e estabilidade so bens pblicos mundiais e regionais e somente a cooperao entre Estados capaz de viabilizar as polticas de liberalizao do comrcio e gerar a possibilidade de prover esses bens pblicos mundiais. Em sntese, os blocos comerciais so arranjos institucionais que viabilizam a cooperao entre Estados na adoo de polticas que promovam o desenvolvimento econmico dos Estados-membros. As regras, normas e procedimentos que fundamentam o bloco possibilitam que os Estados reduzam as assimetrias de informao, os custos de transao e as incertezas das atividades econmicas de suas partes, gerando incentivos para a atuao mais efetiva de agentes privados e a ao do setor pblico para reduzir as falhas de mercado.

Os ganhos de eficincia da poltica econmica advindos do processo de consolidao do Mercosul


O crescimento econmico um fenmeno de curto prazo, que se pode manter em perodos subsequentes no longo prazo. Para promover o crescimento econmico no curto prazo, uma economia tem de ter seu consumo, investimento, gastos pblicos e comrcio exterior crescendo por algum perodo de tempo. Para que haja crescimento econmico no longo prazo importante que o crescimento da demanda seja acompanhado pelo aumento da oferta de bens e servios. Caso contrrio, haver a elevao das taxas de inflao. A maior oferta determinada pela capacidade

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das empresas de aumentar sua produo, ou seja, depende dos ganhos de produtividade da economia, que so por sua vez determinados pela incorporao de tecnologia, pela infraestrutura disponvel e pela oferta de mo-de-obra qualificada. Analisamos em seguida os componentes da demanda e da oferta agregados dos pases que compem o Mercosul e as possveis contribuies da formao do bloco para viabilizar o crescimento econmico no curto e longo prazo nesses pases. Os pases que compem o Mercosul se caracterizam pelas baixas taxas de crescimento do produto, ou seja, da demanda agregada. Alm de baixas, essas taxas oscilam significativamente.
Tabela 1 Taxas de crescimento do produto dos pases do Mercosul

Ano 1950 - 1990 1960 - 2000 1980 - 1990 1990 - 2000 2000 - 2001 2001 - 2002 2002 - 2003 2003 - 2004 2004 - 2005 2005 - 2006 2006 - 2007
Fonte: Unctad 2008.

Argentina 0,74 1,57 -0,42 4,04 -4,41 -10,89 8,84 9,03 9,2 8,46 8,66

Brasil 4,64 3,46 2,75 2,89 1,31 1,93 0,54 5,71 3,15 3,70 5,40

Paraguai 6,1 4,68 2,61 2,24 2,06 -0,05 3,84 4,14 2,7 4,00 6,00

Uruguai 1,78 2,35 0,96 3,42 -3,35 -11,19 2,44 11,9 6,38 7,00 7,40

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Como o consumo e o investimento so determinados, em grande medida, pelo volume de crdito disponvel, ampliar essa oferta pode ser uma importante contribuio que a formao do bloco propicia aos seus pases-membros. O volume de crdito produto da quantidade de capital colocado disposio dos investidores e consumidores. Para os investimentos, esse capital pode ser financeiro ou fsico. No primeiro caso, temos os fluxos financeiros cujo objetivo a remunerao do capital que se obtm principalmente atravs da compra de aes de empresas locais, ou seja, atravs das bolsas de valores ou da compra de ttulos pblicos ou privados. O determinante para o fluxo de capital financeiro o diferencial das taxas de juros entre os pases. A coordenao da poltica monetria pode reduzir esse diferencial e ampliar a oferta de crdito entre os pases-membros do Mercosul. O capital fsico, por sua vez, originado dos investimentos diretos externos.3 Esse tipo de fluxo visa, basicamente, produo e comercializao de bens e servios dentro e entre pases. A despeito das expressivas diferenas no tamanho e na capacidade econmica, o volume dos fluxos de investimentos diretos externos recebidos pelos os pases que compem o Mercosul muito discrepante.

3 Mello Jr. define o investimento direto externo como o resultado de uma estratgia corporativa e de deciso de investimentos de firmas que buscam a maximizao dos lucros em face da extensa competio mundial, onde diferenas significativas na estrutura de custos, devido produtividade dos fatores e diferenciais de remunerao atravs dos pases, justifica investimentos cross-border e a realocao da produo (MELLO Jr., 1997, p. 4).

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Tabela 2 Fluxos de investimento direto externo nos pases do Mercosul

Item
IDE % da FBKF (1)

Argentina
20,4

Brasil
24,7

Paraguai
9,6

Uruguai
8,8

IDE % do PIB (2)


Fluxo anual de IDE (3)

34 9.337

52,1 25.095

12,1 73,7

21,8 268,4

(1) participao dos investimentos diretos externos na formao bruta de capital fixo, mdia anual do perodo de 1998 a 2001; (2) estoque de investimento direto externo no produto interno bruto em 2002; (3) fluxo de investimento direto externo em milhes de dlares, mdia anual do perodo de 1999 a 2002. Fonte: Unctad, 2008.

Esses fluxos responderam por quase um quarto do total dos investimentos produtivos no Brasil e menos de 10% no Paraguai e Uruguai na mdia do perodo de 1998 a 2001. Correspondem, ainda, a mais de um tero do total do PIB da Argentina e metade do PIB brasileiro, mas somente a 12% no Paraguai. A deciso de uma empresa em realocar sua estrutura produtiva ou implantar nova unidade em uma regio ou pas determinada pelas caractersticas socioeconmicas, tais como recursos naturais, renda disponvel para consumo e oferta de mo-de-obra e infraestrutura. Alm desses fatores, Mello Jr. (1997) aponta algumas estruturas institucionais que tambm so importantes determinantes do fluxo de investimento externo direto, tais como: o grau de estabilidade poltica e de interveno do governo na economia, a existncia de legislao que garanta os direitos de propriedade e as limitaes sobre a propriedade de firmas estrangeiras, o sistema de impostos e de impostos sobre os lucros, as polticas monetria e fiscal, a estabilidade macroeconmica e, por fim, a existncia de acordos internacionais sobre comrcio e investimentos, como no caso dos blocos. Os acordos de comrcio, como no

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caso do Mercosul, so importantes para atrair investimento direto externo porque sinalizam aos investidores que h possibilidade de contarem com ganhos advindos das economias de escala provenientes da maior extenso do mercado, alm da estrutura institucional, que pode contribuir para reduzir os riscos dessa atividade. medida que um bloco de pases avana no sentido da integrao, ou seja, que cumpre os diversos estgios desse processo, como, por exemplo, converte a rea de livre comrcio em um mercado comum e da caminha para a unio monetria, est incorporando alguns importantes determinantes para atrair investimento direto externo. No caso extremo da unio monetria, os pases se comprometem com a estabilidade macroeconmica, com a adoo de poltica monetria e fiscal, estabelecem legislaes quanto aos direitos de propriedade de firmas estrangeiras, normas trabalhistas, proteo ao investidor, dentre outras. Assim, o bloco possibilita a reduo das assimetrias de informaes existentes entre os agentes produtivos domsticos e os estrangeiros, dos custos de transao, na medida em que reduz os custos de negociao e monitoramento dos contratos de investimentos e das incertezas dos investidores. O aprofundamento institucional do Mercosul deve visar consolidao desses arranjos institucionais que permitam regio ampliar o acesso ao investimento direto externo, ou seja, o maior volume de investimentos, emprego, renda e acesso a novas tecnologias. Uma importante caracterstica dos pases em desenvolvimento a baixa capacidade de gerar recursos para investimento. A escassez de crdito, devida em grande medida aos baixos nveis de renda e poupana, determina elevadas taxas de juros. A transferncia de poupana de investidores e/ou governos de pases de fora do bloco ou a realocao desses recursos internamente seria um movimento

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de mercado, uma vez que a diferena nas taxas de juros geraria os incentivos necessrios para a redistribuio desses recursos. Contudo, os riscos associados s deficincias das instituies de crdito dos pases demandantes desses recursos acabam por impossibilitar que as foras de mercado promovam esses movimentos de capitais. Uma importante contribuio do bloco no sentido de criar marcos institucionais que reduzam os riscos e incertezas dos investidores que buscam esse mercado. A atuao conjunta dos bancos centrais dos pases do Mercosul para estabelecer as regras de funcionamento, de forma harmonizada, dos sistemas financeiros pode ter impacto expressivo em reduzir os custos de transao das operaes financeiras no bloco. O papel desempenhado pelos bancos e agncias de fomento, tais como o BNDES e o Banco do Sul, importante para ampliar a oferta de crdito para consumo e investimento e reduzir as substanciais diferenas nos fluxos de investimentos diretos entre os pases do Mercosul. Um outro importante elemento que compe a demanda agregada de um pas so os gastos pblicos. A capacidade de gasto de um governo determinada pelas receitas tributrias e pela possibilidade de se financiar atravs da emisso de ttulos pblicos. Os blocos comerciais pouco ou nada afetam as receitas pblicas. Ao contrrio, em alguns casos as redues de tarifas de importao (primeira medida a ser adotada na formao do bloco) impactam negativamente as receitas pblicas. Contudo, a existncia do bloco pode ampliar as externalidades positivas advindas desse tipo de gasto. Esses gastos se destinam normalmente gerao de infraestrutura de transportes, comunicao, sade, educao, segurana, dentre outros. A estrutura institucional do bloco possibilita que tais investimentos, feitos pelo governo de um pas, beneficie as atividades produtivas e de segurana em seu vizinho ou

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parceiro de bloco. Esse o caso dos investimentos em portos brasileiros, que agilizam as exportaes paraguaias, ou de estradas argentinas, que permitem a reduo dos custos de exportao de produtos brasileiros. Podemos mencionar ainda os importantes efeitos dos investimentos em educao: com regras no bloco que possibilitam o livre fluxo de pessoas, estudantes e pesquisadores de diferentes pases podem interagir na troca de conhecimento. Burges (2005) argumenta que uma limitao fundamental para o avano do Mercosul a inexistncia de um pas lder, no caso o Brasil, disposto a absorver os custos de prover os bens pblicos necessrios para consolidar o bloco. O caso bem-sucedido de integrao do bloco europeu expe a necessidade de um pas ou grupo assumirem os custos para alavancar esse processo. Contudo, no caso do Mercosul, estamos diante de um bloco formado por pases em desenvolvimento, cujos governos tm baixa capacidade econmica de assumir tais custos, alm, claro, de terem de dar continuidade a seus programas de ajuste fiscal. Essa realidade demanda, ento, a otimizao dos gastos pblicos empreendidos domesticamente de forma a ampliar suas externalidades positivas para uma rea de abrangncia maior que a definida pelos limites territoriais de cada pas. Esse processo de otimizao dos gastos pode ser feito atravs de arranjos dentro do arcabouo institucional do bloco, tais como, por exemplo, regras de compatibilizao dos sistemas de comunicao, de utilizao de energia, de combate a doenas endmicas, dentre outras. Trata-se, portanto, de consolidar o esforo cooperativo com vistas a ampliar o impacto dos gastos pblicos e seus efeitos sobre a demanda agregada dos Estados-membros. A principal poltica adotada pelo bloco para aumentar a demanda agregada e consequentemente a renda dos pases-membros foi a abertura do comrcio exterior. As redues

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das barreiras tarifrias intensificam os fluxos de comrcio e possibilitam aos pases-membros especializarem-se na produo e exportao dos produtos nos quais tenham vantagens comparativas. Essa , sem dvida, a principal vantagem propiciada pela formao de blocos econmicos. Os fluxos de comrcio entre os pases que compem o Mercosul cresceram expressivamente desde sua criao em 1991. A despeito do crescimento ao longo do tempo, uma importante caracterstica desse fluxo de comrcio sua descontinuidade. Conforme indicam os dados, em 1998 o comrcio intrabloco atingiu o valor de US$ 20 bilhes e em 2002 pouco mais de U$ 10 bilhes, retornando marca anterior em 2005 e 2006.
Tabela 3 Fluxos de comrcio intrabloco em bilhes de dlares

Ano 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2007

Exportaes 4.127 7.216 12.045 17.115 20.362 17.741 10.193 17.142 25.794 31.639

Importaes 4.241 7.487 12.390 17.531 20.914 17.713 10.666 17.643 26.415 33.854

Fonte: Organizao Mundial do Comrcio, 2008.

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Essa volatilidade o reflexo da conjuntura econmica dos membros e denota a necessidade de se criar mecanismos de compensao das perdas advindas dessa volatilidade. Contudo, para que haja crescimento da renda e do produto interno bruto, necessrio que o comrcio seja superavitrio, ou seja, que as exportaes de um pas-membro sejam maiores que suas importaes. Tambm importante que a formao do bloco crie novos fluxos de comrcio e no somente provoque o desvio de comrcio, ou seja, que somente altere o destino de fluxos j existentes. Em qualquer um desses casos, a intensificao dos fluxos de comrcio propiciada pela formao de um bloco resulta em reduo dos preos relativos dos bens importados, o que aumenta o poder de compra dos indivduos e sua capacidade de consumo, gerando impactos positivos nos nveis da demanda agregada. Os dficits comerciais geram assimetrias de ganhos e custos entre os pases-membros. Quando observamos os cinco mais importantes parceiros comerciais de cada um dos pases que compem o Mercosul, percebemos a importncia relativa do comrcio intrabloco para os scios menores, ou seja, Paraguai e Uruguai. O Brasil o segundo mais importante mercado para os produtos argentinos e o seu mais importante exportador. expressivo o dficit comercial da Argentina em relao aos seus parceiros do bloco, em especial para o Brasil. Isso implica o fato de que a demanda e consequentemente a renda do comrcio esto gerando efeitos positivos na economia brasileira e no na argentina. O Uruguai apresenta situao semelhante, uma vez que compra aproximadamente 45% de suas importaes no bloco e vende aproximadamente 22%. O Paraguai apresenta supervit comercial, pois vende muito mais do que compra do bloco.

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Tabela 4 Participao relativa dos principais parceiros comerciais

Exportaes Brasil 37,04 18,98 15,80 5,33 2,57 25,08 18,97 12,96 11,02 6,01 3. EUA 4. Argentina 5. Rssia 2. Brasil 1. Unio Europeia 5. Mxico 3,24 16,97 14,74 13,58 7,63 5,67 4. China 6,10 3. Argentina 8,52 2. EUA 17,98 2. EUA 3. Argentina 4. China 5. Nigria Uruguai 1. Argentina 2. Brasil 3.Venezuela 4. Unio Europeia 5. China 1. Unio Europeia 22,15 1. Unio Europeia 1. Brasil 2. Unio Europeia 3. EUA 4. China 5. Mxico 1. China 2. Brasil 3. Argentina 4. Japo 5. EUA

Importaes

Exportaes

Importaes 22,04 16,26 8,82 8,75 4,25 22,59 22,57 12,55 10,18 7,35

Argentina

1. Unio Europeia

16,88

2. Brasil

15,78

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3. EUA

11,40

4. Chile

11,21

5. China

7,86

Paraguai

1. Uruguai

22,04

2. Brasil

17,20

3. Rssia

11,95

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4. Ilhas Cayman

9,45

5. Argentina

8,84

Fonte: Organizao Mundial do Comrcio, 2008.

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Essas assimetrias de ganhos e custos do comrcio intrabloco so resultado de trs principais fatores: 1. taxa de cmbio dos pases; 2. poltica comercial empreendida pelos governos; 3. capacidade competitiva dos produtores locais. O crescimento econmico pode contribuir para a reduo dessas assimetrias na medida em que amplia o consumo de bens importados, ou seja, gera mais divisas para o pas exportador e, consequentemente, mudana na taxa de cmbio. Pode ainda possibilitar maior oferta de moeda estrangeira atravs do maior fluxo de investimentos diretos externos. A competitividade das empresas pode ser ampliada atravs do crescimento econmico, pois permite maiores investimentos em pesquisa e desenvolvimento, com inovao de produtos e processos. Assim, a formao do bloco possibilita a expanso dos fluxos comerciais intra e extrabloco, o que pode por si s gerar crescimento econmico. As assimetrias dentro do bloco dos ganhos advindos desses fluxos podem ser reduzidas medida que haja o crescimento econmico de cada um de seus componentes. Contudo, fundamental que os Estadosmembros estabeleam arranjos institucionais que norteiem as polticas de comrcio de forma a reduzir essas assimetrias e no aprofund-las. Esses arranjos devem contemplar o tratamento especial e diferenciado para os scios menores, alm de regras diferenciadas de integrao para setores sensveis de cada pas. Essa sim a principal contribuio que os scios maiores e mais competitivos, no caso Brasil e Argentina, podem dar para a consolidao do Mercosul. Alm dessas contribuies para o crescimento econmico de curto prazo, o bloco pode ser elemento para viabilizar taxas de crescimento econmico no longo prazo. O crescimento econmico de longo prazo determinado pela possibilidade dos pases do bloco de incorporarem inovaes tecnolgicas, o que permite ampliar o nvel de produto com

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a utilizao eficiente dos fatores de produo. A tecnologia produto dos investimentos em pesquisa e desenvolvimento e em educao. A existncia de arranjos institucionais que fomentem esse tipo de investimento em um pas ou para o bloco importante para viabilizar o crescimento no longo prazo. Mesmo que esses investimentos sejam localizados em um espao geogrfico restrito, como em um pas ou regio, os seus efeitos em cadeia proporcionam a multiplicao dos ganhos dentro de um pas, regio ou bloco.

A estrutura institucional e as polticas para o crescimento econmico no Mercosul


Os pases-membros do Mercosul ratificaram, desde a sua criao em 1991, um tratado constitutivo e quatro protocolos que regulamentam a estrutura e o funcionamento do bloco. Analisamos esses instrumentos legais com o objetivo de avaliar o desenvolvimento do arcabouo institucional do bloco no que se refere adoo de regras que viabilizam polticas para o crescimento econmico. O tratado constitutivo do bloco foi assinado em Assuno em 1991 e estabelece a estrutura institucional e os principais compromissos dos Estados-membros. Esses compromissos so: 1. o livre movimento de bens, servios e fatores de produo entre os pases, a eliminao de barreiras tarifrias e no tarifrias; 2. o estabelecimento de uma tarifa externa comum e a adoo de uma poltica de comrcio comum em relao a outros Estados e a coordenao das posies em fruns comerciais e econmicos internacionais; 3. a coordenao das polticas macroeconmicas e setoriais nas reas de comrcio, agricultura, indstria, polticas monetria e fiscal, fluxos externos de capital, servios, transporte, comunicao e outras reas que possam assegurar a competio entre os Estados-membros e; 4. o compromisso dos Estados-membros

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em harmonizar suas legislaes em reas relevantes para garantir o processo de integrao. Esse tratado prev, ainda, tratamento especial e diferenciado para o Paraguai e o Uruguai e o princpio da igualdade do tratamento entre os agentes econmicos domsticos e aqueles dos outros Estados-membros. O Tratado de Assuno estabelece como rgo decisrio o Conselho do Mercado Comum e como rgo executivo o Grupo do Mercado Comum, sendo que o primeiro composto pelos ministros das Relaes Exteriores e da Economia e o segundo por representantes desses e do Banco Central dos quatro Estados-membros. Por fim, o tratado estabelece o mecanismo de soluo de controvrsias,4 as regras de origem e a formao de diversos grupos de trabalho para discutir as formas de coordenao das polticas macroeconmicas e setoriais. Em janeiro de 1994, os Estados-membros assinam o Protocolo de Colnia,5 cujo objetivo era estabelecer regras recprocas de promoo e proteo dos investimentos entre os membros. O aspecto central desse protocolo estabelecer os direitos e garantias da propriedade dos investidores dentro do bloco. O protocolo prev regras de tratamento, compensaes e expropriaes, transferncias e soluo de controvrsias para os investimentos entre os Estados-membros.6 Esse um instrumento fundamental para incentivar essas inverses, o que reconhecido no prembulo do tratado como um fator
4 O mecanismo de soluo de controvrsias do Mercosul foi regulamentado no Protocolo de Braslia, assinado em 17 de dezembro de 1991. 5 Esse protocolo ainda no foi ratificado pelo Brasil 6 Os aspectos referentes aos direitos de propriedade foram regulamentados pela Deciso 08/95 do Conselho do Mercado Comum. Nesse instrumento esto as disposies acerca dos direitos sobre marcas, indicaes de procedncia e denominaes de origem dos bens e servios comercializados no Mercosul.

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importante para estimular a iniciativa econmica individual e incrementar a prosperidade dos quatro Estados. O Protocolo de Ouro Preto, de dezembro de 1994, estabelece a estrutura institucional do Mercosul com suas instncias de deliberao e o compromisso dos Estados-membros com os acordos e seus documentos legais. Em 1998, os Estados-membros do Mercosul estabeleceram, na cidade de Ushuaia, na Argentina, um protocolo que reconfigurou o papel do bloco. Esse protocolo estabelece a clusula democrtica, ou seja, possibilita a excluso de um membro do bloco caso haja ruptura em sua ordem democrtica. Por fim, o Protocolo de Olivos, assinado em 2002, refora os mecanismos de soluo de controvrsias do bloco, no que se refere aos processos de negociao e rgos competentes para dirimir os conflitos.7 O Tratado de Assuno um arranjo institucional estruturado para possibilitar aos Estados-membros do Mercosul auferir os ganhos de crescimento econmico. O livre fluxo de bens, servios e fatores de produo permite aos pases intensificar o fluxo de comrcio de bens e servios e, mais importante, dos fatores de produo, ou seja, do capital e do trabalho. Essa mobilidade permite o intercmbio da mo-deobra qualificada e de tecnologia entre os Estados-membros. O compromisso de haver coordenao das polticas macroeconmicas e setoriais , sem dvida, um elemento fundamental para viabilizar taxas de crescimento econmico entre os pases do Mercosul. H grande dificuldade em coordenar
7 Alm do Tratado de Assuno e dos Protocolos de Ouro Preto, Braslia, Ushuaia e Olivos, temos as resolues do Conselho do Mercado Comum e do Grupo do Mercado Comum. Esses instrumentos legais so importantes e configuram os arranjos institucionais do Mercosul. Contudo, uma anlise detalhada desses instrumentos foge ao escopo desta pesquisa. As informaes para uma pesquisa mais detalhada podem ser obtidas em http://www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/es/index.htm

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polticas macroeconmicas, ou seja, a fiscal, monetria e cambial em pases com histrico de inflao elevada, dficits pblicos e crises nos balanos de pagamentos. Contudo, essa coordenao possibilitaria reduzir as incertezas e as assimetrias de informaes, alm de garantir a estabilidade econmica nos pases-membros. Com grau menor de dificuldade, a coordenao de polticas setoriais tem importncia decisiva para viabilizar: 1 a expanso dos investimentos diretos externos, uma vez que permite s empresas auferir os ganhos de escala e de eficincia e; 2. gerar as externalidades positivas dos gastos pblicos em infraestrutura de transportes, comunicaes, gerao de energia, educao, dentre outros. A harmonizao das legislaes domsticas em reas relevantes para o processo de integrao, prevista no Tratado de Assuno, tem o efeito de reduzir as assimetrias de informao, as incertezas e, principalmente, os custos de transao de elaborao, monitoramento e execuo dos contratos. A estrutura para a soluo de controvrsias prevista no Tratado de Assuno e no Protocolo de Olivos fundamental para tambm reduzir as incertezas e os custos de transao. Sem um adequado arranjo institucional para dirimir conflitos, os riscos e custos da atividade econmica inviabilizam a ampliao dos fluxos de comrcio, servios, pessoas e de investimentos diretos externos. Por fim, a clusula democrtica presente no Protocolo de Ushuaia o arranjo poltico essencial para viabilizar toda e qualquer atividade econmica. O fim da ordem democrtica implica rompimento de contratos, unilateralidade das decises, ou seja, o fim da garantia dos direitos civis e econmicos. A estrutura institucional do Mercosul ainda est em construo. Contudo, o seu tratado constitutivo contm elementos relevantes para que a existncia do bloco seja um importante fator para promover o crescimento de curto e

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longo prazo dos Estados-membros. H, portanto, grande coerncia entre o interesse dos pases em desenvolvimento em promover o crescimento econmico e o arranjo institucional que fundamenta o bloco.

Consideraes finais
O processo de integrao dos pases do cone sul ainda um tema em debate entre os pesquisadores, que divergem em questes como os objetivos do bloco, sua viabilidade para pases em desenvolvimento, os arranjos institucionais a serem construdos, dentre outros temas. A despeito de ser um instrumento ou no para a insero dos pases no mundo globalizado ou ser um projeto de hegemonia de um de seus membros, o Mercosul , antes de mais nada, uma formao de pases em desenvolvimento que buscam superar seu atraso relativo. Assim, nada mais razovel que o bloco defina em seu tratado constitutivo que seu maior objetivo o desenvolvimento. A amplitude e at o esvaziamento desse conceito do espao para formulaes distintas quanto s metas a serem alcanadas pelo bloco. Os ganhos absolutos e relativos gerados pelo processo de crescimento continuado do produto interno bruto dos pases que compem o Mercosul podem mudar no s os indicadores econmicos e sociais da regio, como tambm uma longa trajetria histrica de crises econmicas e de desagregao social e poltica. O crescimento econmico a elevao continuada das taxas de crescimento dos componentes da demanda agregada. Na ordem econmica neoliberal, imperioso que os governos promovam polticas de ajuste fiscal, de restrio monetria e de flexibilidade cambial. Essas polticas reduzem o espao de atuao dos governos para promover polticas voltadas ao crescimento econmico. Nesse contexto, a formao de blocos pode ser um importante instrumento de superao das

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restries da ao individual dos Estados. Isso no significa que o crescimento econmico no seja um acontecimento essencialmente domstico. A formao do bloco pode somente otimizar as polticas adotadas pelos governos. nessa direo que o Tratado de Assuno fundamentou a estrutura institucional do bloco. A proposio de coordenao das polticas macroeconmicas e setoriais, o mecanismo de soluo de controvrsias e a clusula democrtica so elementos essenciais para reduzir as assimetrias de informao, os riscos e incertezas, alm de possibilitar a gerao de bens pblicos regionais e de ampliar as externalidades positivas da atividade econmica. Todos esses ganhos so somente possibilidades para o futuro da regio. A distncia ainda grande entre o acordado no Tratado de Assuno e a construo de regras efetivas para a consolidao do bloco. Um das discusses acerca do Mercosul sobre a necessidade de ampli-lo, ou seja, de convidar novos parceiros ou de aprofund-lo no que se refere sua estrutura institucional. Nossa convico a de que o processo de construo de regras um elemento prioritrio, principalmente se se fundamentar naquelas voltadas para o crescimento econmico da regio. O crescimento econmico pode justificar os custos da imposio de regras para os Estados-membros e ainda prover os governos com os elementos necessrios para ter o apoio poltico dos constituintes domsticos em seus pases. Assim, buscamos neste captulo demonstrar que o crescimento econmico deve ser o principal objetivo da formao de blocos de pases em desenvolvimento. O Tratado de Assuno se pauta por essa premissa, a despeito de explicitar o desenvolvimento como objetivo maior do Mercosul. Os debates acerca do tema devem ser travados a partir de proposies de regras que possam efetivamente viabilizar as polticas para o crescimento econmico dos pases da regio.

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Carlos Eduardo Carvalho Allan B. Gabriel Carolina S. Pedroso Gabriel Yuji Kobayashi Kaneko

Banco do Sul: a proposta, o contexto, as interrogaes e os desafios

O processo de criao do Banco do Sul ganhou dinamismo surpreendente em 2007, culminando com a assinatura festiva da Ata de Fundao em Buenos Aires em 9 de dezembro, vspera da posse de Cristina Kirchner na Presidncia da Argentina. Algumas questes sobre a natureza do banco tinham sido encaminhadas ao longo do ano, com a definio do perfil de banco de desenvolvimento, defendida pelo Brasil. A rapidez do avano da proposta em 2007 pareceu desmentir o ceticismo inicial, mas o processo entrou em marcha bem mais lenta em 2008. A presena do Banco do Sul nas declaraes dos governos diminuiu, medida que as negociaes enfrentaram temas complexos, ligados estrutura de capital e aos mecanismos decisrios e de governana. No primeiro semestre de 2009 veio luz a proposta de estatuto, aprovada pelos presidentes durante a reunio de cpula Amrica do Sul frica, em 26 de setembro, na Venezuela, ainda a ser submetida aos Legislativos dos pases envolvidos. Apesar dos avanos na formalizao do banco, persistem muitas dvidas sobre seu perfil e sobre seu alcance. No se sabe, por exemplo, como a nova instituio poder
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ganhar fora com capital reduzido e mecanismo decisrio difcil, diante das considerveis diferenas entre os governos envolvidos, tanto em questes polticas como no tratamento de temas econmicos cruciais. Acrescente-se que, nas declaraes e documentos sobre o novo banco, no h referncias s instituies financeiras regionais j existentes, apesar de estarem voltadas para papis semelhantes aos atribudos ao banco e de reunirem considervel experincia na rea. Ainda assim, a aceitao da proposta e a tramitao rpida sugerem a presena de processos profundos e complexos a impulsionar a iniciativa. Uma indicao bvia nesse sentido o quadro econmico peculiar configurado a partir de 2002-2003 na Amrica Latina, com posio cambial superavitria e forte acumulao de reservas externas, ao lado do desgaste das polticas ditas neoliberais e da hostilidade da regio ao FMI e s agncias multilaterais. No plano poltico, a busca de unidade regional ganhou dinmica prpria e vem se sobrepondo s diferenas acentuadas entre os governos em temas cruciais, como as relaes com o sistema financeiro internacional. No se sabe como os desdobramentos da crise financeira mundial influenciaro esse quadro e como os pases envolvidos trataro o Banco do Sul no contexto internacional delineado pela crise. Este trabalho analisa a criao do Banco do Sul. As singularidades do processo e a originalidade do quadro sulamericano atual recomendam cautela na avaliao de sua natureza e de suas perspectivas. O ponto de partida inclui um histrico da proposta e das negociaes e a anlise dos entendimentos diferenciados a ela atribudos pelos governos envolvidos, tomando como referncias as declaraes pblicas e os documentos oficiais disponveis. Apresenta-se em seguida um painel das instituies assemelhadas existentes na regio, com a natureza de sua atividade e os montantes ope-

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rados, de forma a situar o quadro financeiro e institucional que cercar o banco na sua rea de atuao. Na sequncia, discute-se o contexto singular em que surgiu a proposta e destaca os desafios colocados pelo quadro poltico da Amrica do Sul, em especial para a governana do novo banco, com um painel de solues adotadas em organizaes semelhantes em outras regies.

As origens e o desenvolvimento da proposta


A proposta de criao do Banco do Sul foi lanada pelo presidente da Venezuela, Hugo Chvez, que declarou ter se inspirado no relatrio da Comisso Sul,1 criada em 1987 por dirigentes polticos e intelectuais de diversas correntes para analisar e propor solues para problemas comuns aos pases em desenvolvimento. Na apresentao do memorando de entendimento (21/2/2007), Chvez afirmou ter conhecido a proposta
cuando estaba en prisin, en un librito que por ahi he mostrado. (...) hubo un esfuerzo por all por los aos 80, () en una Comisin Sur dirigida por el gran lder africano Julios Nyerere. Y esa Comisin Sur, despus de varios aos, present un proyecto.

Publicados em 1990, no livro O desafio do Sul: relatrio da Comisso Sul, os resultados enfatizavam a cooperao Sul-Sul e, para Chvez, a proposta foi abandonada por ter surgido em um momento em que caa la Unin Sovitica, cambiaba el mundo y se levantaba la mano hegemnica del

1 Proposta inicialmente pelo primeiro-ministro da Malsia, Mahatir Mohamad, e liderada pelo ento presidente da Tanznia, Julius K. Nyerere.

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imperialismo norteamericano, y el Consenso de Washington y el FMI.2 A criao do Banco do Sul foi includa na campanha eleitoral de 1999 (McELHINNY, 2007), mas s foi encaminhada em 2004 (MARTNEZ VIAL, 2007), com os objetivos delineados no discurso do ministro das Relaes Exteriores da Venezuela, Jess Arnaldo Prez, na Unctad XI:
Seguimos convencidos de la necesidad de crear un Banco del Sur en donde pudiramos centralizar nuestras reservas, permitiendo un acceso menos costoso a las mismas para aquellos pases hermanos que las necesitan. Y, sobre todo, para aliviarles del peso de las estrictas polticas de ajuste que nos imponen el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional a travs de sus clusulas de condicionalidad. De esa forma, podramos frenar la terrible sangra de nuestros recursos financieros hacia el Norte cuando son tan necesarios aqu, en el Sur. (UNCTAD, 2004)

As negociaes que formataram as bases do Banco do Sul foram conduzidas em dois mbitos. Nas reunies tcnicas multilaterais foram debatidos aspectos tcnico-operacionais, como governabilidade e estrutura de capital. As atas no foram divulgadas e no se conhece o contedo dos debates realizados. J as reunies ministeriais produziram declaraes, a serem assinadas pelos presidentes, nas quais foram delineados o perfil e os objetivos do banco. Em 21/2/2007, Hugo Chvez e Nstor Kirchner, presidentes da Venezuela e da Argentina, assinaram o primeiro memorando de entendimento, ficando o prazo de 120 dias para a constituio do Banco do Sul. Bolvia e Equador tornaram-se membros oficiais e integraram-se s negociaes. Brasil, Chile, Peru e Colmbia permaneceram reticentes.
2 Discurso em 21/2/2007. Disponvel em: http://archivos.minci.gob.ve/ doc/21-feb-2007_firma_de_instrumen.doc. Acesso em: 10 jan. 2008.

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O Brasil aderiu em maio e, em negociaes bilaterais, convenceu os demais pases a retomar as negociaes a partir do estgio inicial.3 A posio brasileira foi assim justificada pelo presidente Lula:
preciso definir, antes de qualquer coisa, o que esse Banco do Sul: se tem finalidade semelhante do FMI, do Banco Mundial, do BNDES. Primeiro preciso definir para que ns queremos um banco, qual a sua finalidade, para depois saber se compensa participar ou no.4

O Banco do Sul comeou a ser desenhado na Declarao de Quito, em 3/5/2007, em que se apresentou um convite formal a todos os pases da Unio Sul-Americana de Naes, a Unasul. Na Declarao de Assuno (22/5/2007), os ministros aprovaram a participao igualitria dos pases-membros. Segundo Felicia Miceli, ministra da Economia da Argentina: Desta maneira, nos afastamos de uma forma de governar das entidades financeiras (internacionais), nas quais a hegemonia imposta pelo maior pas.5 Tambm em Assuno, reunio paralela dos ministros do Mercosul incorporou o banco agenda do bloco, mas o Uruguai s anunciou a adeso em junho. O passo definitivo para a constituio do banco veio em 8/10/2007, quando os sete pases assinaram a Ata
3 Para o jornal argentino Pgina 12, 9/5/2009: Al comienzo Brasil lleg a decir que la iniciativa careca de consistencia tcnica y sugiri crear un fondo de estabilizacin regional que actuar como prestamista de ltima instancia frente a una eventual crisis de pagos. El temor era que Chvez utilizara el banco para disputarle el liderazgo en la regin, pero finalmente baj la guardia y se integr. 4 Disponvel em: http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2007/05/11/ materia.2007-05-11.4742554330/view. Agncia Brasil. Acesso em: 18 fev. 2008. 5 Disponvel em: http://noticias.uol.com.br/economia/ultnot/2007/05/22/ ult1767u93717.jhtm. Agncia Brasil. Acesso em: 15 jan. 2008.

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Fundacional, conhecida como Declarao do Rio de Janeiro. A Ata marcou a assinatura dos presidentes para 3/11/2007, adiada posteriormente para 9/12/2007, vspera da posse de Cristina Kirchner na Presidncia da Argentina. Reunidos em Buenos Aires, em solenidade festiva e em clima de empolgao, os presidentes assinaram por fim o nascimento do Banco do Sul. No dia seguinte o presidente do Uruguai assinou a Ata e a Colmbia confirmou sua participao. Decidiu-se que o banco ter sede em Caracas, com duas subsedes, em Buenos Aires e La Paz. A Cpula Ministerial de Montevidu, em abril de 2008, estipulou em US$ 20 bilhes o capital autorizado e em US$ 7 bilhes o capital subscrito. A Cpula de Buenos Aires, em junho, fixou o capital inicial em US$ 10 bilhes: Argentina, Brasil e Venezuela entrariam com US$ 2 bilhes cada; Uruguai e Equador, US$ 400 milhes cada; Paraguai e Bolvia, US$ 100 milhes cada. Os restantes US$ 3 bilhes ficaram a cargo dos demais membros da Unasul: Peru, Colmbia, Chile, Suriname e Guiana, sem datas definidas para a adeso. A A Cpula de junho de 2008 desenhou a estrutura do banco: Conselho de Ministros, Conselho de Administrao, Diretrio e seu Comit Executivo, Conselho de Auditoria. A reunio ratificou o princpio de um pas, um voto, deciso apoiada pela Venezuela, com resistncias da Argentina e do Brasil, para quem os pases com maior aporte financeiro deveriam ter maior influncia na conduo do banco. Os estatutos aprovados na reunio de maio de 2009, a serem submetidos aprovao dos governos e dos parlamentos, mantiveram o princpio de um voto por pas na direo do banco, mas com a exigncia de apoio correspondente a 70% do capital subscrito no caso de projetos com valor acima de US$ 70 milhes. Na reunio de cpula Amrica do Sul - frica, em 26/9/2009, na Venezuela, os Presidentes aprovaram os estatutos e o capital inicial de US$ 7 bilhes, a ser

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integralizado na forma definida em abril de 2008 , mantida a meta de US$ 20 bilhes para o capital autorizado. Questes relevantes ficaram em aberto, como as definies de prioridades de atuao do banco. H questionamentos sobre a destinao de recursos para infraestrutura: argumenta-se que o setor j conta com muitos investimentos multilaterais na regio e o banco deveria concentrar esforos em reas como segurana alimentar, reduo da pobreza, meio ambiente e reduo das assimetrias entre os pases, temas que alguns autores apontam como uma pauta de investimentos e de preocupaes completamente distinta das instituies financeiras internacionais (ORTIZ; UGARTECHE, 2008). Alm disso, a Venezuela seria contrria ao financiamento de projetos de grandes companhias privadas. Entre os temas que teriam sido discutidos, mas sem acordo, estariam as possveis isenes fiscais para todas as operaes do banco (compras, aquisies, investimentos, salrios dos funcionrios), proposta criticada por ser inapropriada diante dos esforos na luta contra a evaso de divisas na regio, e tambm as questes referentes participao da sociedade civil nas atividades do banco.

Os diferentes significados e contedos atribudos ao Banco do Sul


O andamento das negociaes evidenciou importantes diferenas no entendimento dos governos sobre o Banco do Sul, expressas em diversos momentos com variados graus de nitidez, envolvendo a natureza e as atribuies do banco, suas relaes com instituies financeiras multilaterais e mercados financeiros, alm de aspectos importantes de sua atuao. Convm partir de um esquema bsico dos papis que podem ser atribudos a uma instituio como o Banco do Sul e as implicaes desses papis:

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a) banco de desenvolvimento: financiamento de projetos que requerem recursos em volume superior ao disponvel para os scios; requer aporte capital dos scios mais ricos e captao de recursos nos mercados financeiros internacionais e junto a governos e outras instituies multilaterais; realiza emprstimos de maturao longa e necessita de capital elevado e de captar recursos de longo prazo; b) banco de desenvolvimento social: financiamento de polticas pblicas e projetos para cidados e empreendimentos de micro e pequeno porte; no requer capital elevado; necessita de grande nmero de funcionrios, com operaes pulverizadas e elevado custo de anlise e acompanhamento; c) banco de reservas, ou emprestador de emergncia: garantir liquidez aos bancos centrais dos pases-membros em situaes de crise cambial ou financeira; requer elevado montante de recursos com alta liquidez, para viabilizar ao rpida e impactante em momentos de crise; d) banco de compensao de pagamentos regionais: oferecer liquidez para negcios e transaes financeiras entre os pases scios; reduzir a dependncia de moeda estrangeira ou de moeda dos scios mais fortes; requer reservas confiveis em moedas fortes e liquidez elevada para garantir a confiana em suas operaes de apoio s transaes cambiais dos pases-membros. Pelo desenvolvimento das negociaes e pelo que foi aprovado em junho de 2008, o Banco do Sul ser uma instituio do tipo a, um banco de desenvolvimento, com algumas atribuies sociais do tipo b. Essa definio confirma a predominncia das teses moderadas do Brasil, em detrimento de posturas mais ofensivas e ambiciosas da Venezuela, Bolvia e Equador, com a Argentina em posio intermediria. Contudo, expectativas de que o Banco atue como banco de reservas ou como banco de compensao regional continuam aparecendo nos discursos dos presidentes e em documentos
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das negociaes multilaterais, s vezes de forma explcita. Essas manifestaes podem ser atribudas retrica de cada presidente e aos interesses nacionais de cada pas e difcil avaliar em que medida podero interferir na conduo do banco e no apoio que cada governo lhe dar. No que se refere s relaes do Banco do Sul com os mercados financeiros e com as agncias financeiras multilaterais, a divergncia de entendimentos est ligada ao repdio s polticas neoliberais e atuao do FMI na regio. Os governos de Venezuela, Bolvia, Equador e Paraguai assumiram posies de forte contestao das polticas neoliberais e da atuao das instituies financeiras internacionais, apontando na formao do Banco do Sul uma maneira de promover a emancipao financeira sul-americana. Para eles, a dependncia econmica dos pases sul-americanos foi reforada por polticas neoliberais impostas pelas instituies financeiras internacionais. As posies da Argentina foram mais moderadas. Na reunio inicial de Caracas, em 21 de fevereiro de 2007, Nstor Kirchner deixou aberta a possibilidade de cooperao com empresas internacionais interessadas em investimento produtivo e apontou o papel do Banco do Sul como banco de desenvolvimento para viabilizar esses investimentos:
un instrumento financiero que () permita a la regin financiar proyectos estratgicos que permitan la reconversin definitiva y la construccin de una economa de produccin, que d trabajo, que d equidad, que d posibilidades y que nos permita desarrollarnos. () Nosotros aspiramos a construir () polticas de crecimiento que permitan consolidar () nuestras empresas nacionales; que vengan las inversiones que quieran venir (), que vengan todas las empresas del mundo, que vengan todos los hombres del mundo a trabajar a nuestra tierra, pero

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que vengan a explorar, a invertir, a desarrollar nuestra riqueza productiva para que nuestros pases puedan crecer.

O Brasil adotou desde o incio uma linha de menor enfrentamento, de prudncia e de moderao. Embora salientasse que o Banco do Sul exercer papel fundamental na reduo da dependncia em relao a recursos externos e s instituies financeiras internacionais, em nenhum momento o presidente Lula levantou o tom do discurso contra as instituies e os mercados. O presidente brasileiro deu prioridade atuao do novo banco no processo de integrao regional em suas palavras, hoje compartilhamos da convico de que o futuro de cada um dos pases da regio depende do futuro dos demais.6 Ao longo de 2007, a atuao do Brasil foi decisiva para aumentar progressivamente o peso das posies moderadas, mas a retrica continuou incluindo discursos mais radicais, como o do ento presidente paraguaio, Nicanor Duarte:
Con el Banco del Sur no slo estamos iniciando el proceso de la soberana financiera, de la emancipacin financiera, sino tambin el Banco del Sur nos abre el camino a la liberacin poltica y al fin de la dominacin cultural, impuesta desde los manejos de los recursos financieros, desde sectores que nada tienen que ver con nuestra historia y con nuestros anhelos.7

6 Discurso do presidente Luis Incio Lula da Silva, durante cerimnia de assinatura da ata de fundao do Banco do Sul (Buenos Aires, 9/12/2007). Disponvel em: http://www.info.planalto.gov.br/download/discursos/pr470-2@. doc>. Acesso em: 29 dez. 2007. 7 Discurso do presidente do Paraguai, Nicanor Duarte em ocasio da assinatura da Ata Fundacional do Banco do Sul. Disponvel em: http:// archivos.minci.gob.ve/doc/09dic2007_firma_del_acta_con.doc. Acesso em: 13 jan. 2008.

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No segundo campo de diferenas, h divergncias sobre a estrutura decisria e sobre os critrios para concesso de crditos. Chvez destacou a relevncia da vontade poltica: Los tcnicos hacen falta, pero los tcnicos no son los que deben tomar las decisiones. O tom de Kirchner foi outro, ao declarar que la regin necesita una construccin colectiva independientemente del pensamiento poltico de cada gobierno.8 Em declaraes da Venezuela e da Bolvia apareceram sinalizaes de que o banco no deveria impor condicionalidades, ao lado de indicaes de que poderia haver operaes a fundo perdido, como ajuda desinteressada. Os representantes brasileiros, ao contrrio, se opuseram a que os pases tomem emprstimos que excedam sua capacidade de pagamento e criticaram as propostas de fazer do Banco do Sul um emprestador de ltima instncia. Para Guido Mantega, o Banco do Sul ser um banco de desenvolvimento que financiar projetos de infraestrutura e, para o caso de uma crise, permanece o FMI.9 A questo dos critrios operacionais est ligada tambm com a definio do escopo de atuao do banco. A proposta inicial de Caracas era de um banco de apoio a pases em crise cambial, com base em partes das reservas internacionais dos pases da regio, e que poderia substituir progressivamente o FMI. O Brasil adotou desde o incio a posio de que o banco deveria ser uma instituio de desenvolvimento, semelhante ao BNDES. O Equador defendeu que o Banco do Sul deveria atuar como banco de desenvolvimento e como
8 Discurso realizado em 21/2/2007, no encontro que marcou o compromisso inicial do Banco do Sul. 9 Manifestao em Washington, 17/10/2007, O Estado de S. Paulo (18/10/2007).

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fundo de estabilizao macroeconmica ao mesmo tempo. Apesar de ter sido logo recusada, a ideia equatoriana est em sintonia com o que parece ser o maior interesse do pas na instituio, a criao de uma moeda regional. Desde 2000, a economia equatoriana est oficialmente dolarizada e Correa v no Banco do Sul e na promessa de uma nova arquitetura regional a possibilidade de superar tal condio:
Nada impide tener una moneda regional y librarnos tambin as del sometimiento de utilizar reservas en monedas extranjeras. De esta forma, la moneda comn sudamericana, y ojal latinoamericana, formara parte fundamental y decisiva de esta integracin que debe superar lo comercial para profundizar en una comunin de intereses en lo monetario, financiero y, por supuesto, lo poltico.10

A Bolvia tambm defendeu a moeda nica, talvez devido ampla dolarizao de sua economia, mas enfatizou tambm a proposta do Banco do Sul como financiador de projetos sociais para a reduo da pobreza. Segundo o presidente Evo Morales:
Un Banco del Sur que no solamente pues de crditos a Estados, sino a empresas pblicas y empresas sociales, porque los entes financieros que conozco nunca daban crditos a empresas sociales, ni a empresas pblicas, y por eso hoy nace una esperanza para nuestros pueblos mediante el Banco del Sur.11

10 Discurso do presidente do Equador durante a cerimnia de assinatura da Ata Fundacional do Banco do Sul. Disponvel em: http://archivos.minci. gob.ve/doc/09dic2007_firma_del_acta_con.doc. Acesso em: 8 jan. 2008. 11 Discurso do presidente da Bolvia na cerimnia de assinatura da Ata Fundacional do banco. Ver nota anterior.

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A consolidao do perfil de banco de desenvolvimento


As definies do perfil de atuao do banco foram se tornando mais precisas e mais curtas ao longo das negociaes, com predomnio da posio brasileira. A Declarao de Quito deixou claro que o Banco do Sul atuar como banco de desenvolvimento, priorizando os investimentos em infraestrutura para a integrao regional e a reduo de assimetrias entre os pases da Amrica do Sul e dentro deles, e do hiato de desenvolvimento que separa a regio dos pases centrais. A Declarao de Assuno, em 22/5/2007, foi precisa na definio de banco de desenvolvimento, mas anunciou esse perfil no primeiro de quatro objetivos ratificados, sem deixar claro se os objetivos 2 e 3 tm alguma relao com o Banco do Sul ou so objetivos a serem desenvolvidos por outras instituies ou outros acordos: 1. Dar prioridad a la definicin de los estatutos para la constitucin del Banco del Sur como Banca de Desarrollo. 2. Avanzar en el concepto de Fondo de Estabilizacin y Garantas con la integracin de nuevos socios a fondos existentes y o creacin de nuevos instrumentos. 3. Avanzar en el desarrollo de un sistema monetario regional que podra iniciarse con el comercio bilateral en monedas domsticas, tal como lo estn implantando Argentina y Brasil. 4. Invitar a todas las naciones que conforman la Unasur a integrar el Banco del Sur, proveyndoles toda la informacin al respecto. Os itens 2 e 3 contemplam propostas h tempos demandadas por alguns pases, como o desenvolvimento de um fundo de estabilizao, talvez a partir do fortalecimento do Flar, discutido na seo 2, e tambm do desenvolvimento de um sistema monetrio regional, tendo como base o comrcio

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bilateral de moedas nacionais, que ocorre entre Brasil e Argentina. A declarao no vincula esses objetivos ao Banco do Sul, mas tambm no os separa. O carter de banco de desenvolvimento foi reiterado na Declarao do Rio de Janeiro, em 8/10/2007, mas com duas referncias que sugerem um carter prximo de um banco de reservas regional. o que se supe da atribuio de papel central em uma nova arquitetura financeira regional, sem definir o que seja isso, e tambm o papel de elevar a disponibilidade de liquidez, termos no utilizados para bancos de desenvolvimento, e sim para bancos centrais ou para emprstimos de emergncia a pases ou instituies em crise financeira:
Los Ministros coincidieron en que la nueva institucin ser un banco de desarrollo con carcter suramericano con un rol central en el marco de una nueva arquitectura financiera regional. Reiteraron la expectativa de que el Banco contribuya a la elevacin de la disponibilidad de liquidez, a la revitalizacin de la inversin, la correccin de las asimetras, al desarrollo de la infraestructura integradora, a la promocin del empleo y a la activacin de un crculo virtuoso de crecimiento econmico en la regin.12

Na cerimnia festiva de assinatura da Ata de Fundao do Banco do Sul, em Buenos Aires, em 9/12/2007, as diferenas de entendimento foram ressaltadas de forma ntida, e at enftica, nas falas de alguns dos chefes de Estado participantes. O presidente da Bolvia, Evo Morales, reiterou com clareza as posies do seu pas:

12 Documento retirado do site do Ministrio de Economia e Finanas do Equador.

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siento que este banco nos va a permitir resolver nuestros problemas econmicos. Un Banco del Sur que no solamente () crditos a Estados, sino a empresas pblicas y empresas sociales, porque los entes financieros que conozco nunca daban crditos a empresas sociales, ni a empresas pblicas (). Es el primer paso () como he escuchado tambin la posicin de algunos presidentes, que este Banco del Sur debe ser el paso para que Suramrica tenga su propia moneda, una moneda nica.

Coube ao presidente do Equador, Rafael Correa, apresentar com clareza a proposta de atribuir ao Banco do Sul objetivos e responsabilidades que ultrapassam em muito o carter de banco de desenvolvimento indicado nas declaraes anteriores. Talvez por ter formao de economista, Correa detalhou um entendimento preciso sobre as relaes entre o novo banco e o que se chama de nova arquitetura financeira regional:
Desde la declaracin de Quito, a principios de mayo de este ao, hemos iniciado esta nueva fase de integracin latinoamericana, orientada hacia la construccin de una nueva arquitectura financiera regional, consistente en el Banco del Sur como corazn de una red de bancos de desarrollo, reorientados hacia un esquema alternativo, la articulacin de los bancos centrales latinoamericanos en torno al Fondo del Sur como eje central; y la convergencia hacia un esquema monetario comn, a partir del desarrollo de un sistema de pagos sustentado en una moneda de cuenta regional.

O Banco do Sul teria carter duplo: holding de bancos de desenvolvimento e tambm banco central regional, depositrio das reservas externas dos pases e eixo para a construo do sistema monetrio comum que conduz formao da moeda regional. As duas tarefas aparecem como complementares na viso expressa por Correa:

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La independencia financiera se necesita para atender nuestras propias prioridades, nuestras propias realidades; con nuestros recursos podemos crear esta banca de desarrollo y nuestro fondo de estabilizacin, el Fondo del Sur, sin chantajes, sin ajustes, sin cartas de malas intenciones. () para resolver este problema, el Banco del Sur es todava insuficiente, el problema de la dependencia financiera. El sumar nuestra capacidad de ahorro nos permitir multiplicar nuestro potencial de financiamiento de proyectos, sobre todo para la integracin regional. sin embargo, requerimos tambin ese Fondo del Sur, que permita juntar las reservas depositadas fuera de la regin, de forma anloga al Banco del Sur; la suma de nuestras reservas permitir multiplicar nuestra capacidad de atender crisis financieras y de balanzas de pagos, as como utilizar esas divisas para el financiamiento del desarrollo de nuestros pueblos.

Vale acrescentar a nfase na possibilidade de avanar rapidamente na construo do sistema monetrio:


No slo aquello, nada impide sentar las bases para la creacin de un sistema monetario comn. Maana mismo () podemos tener nuestra propia unidad de cuenta para contabilizar las transacciones intrarregionales. Posteriormente y con el Fondo del Sur como banco central regional, nada repito, nada impide tener una moneda regional y liberarnos tambin as del sometimiento de utilizar reservas en monedas extranjeras. () De esta forma, la moneda comn Suramericana y ojal Latinoamericana, formara parte fundamental y decisiva de esta integracin, que debe superar lo comercial para profundizar en una comunin de intereses en lo monetario, financiero y por supuesto en lo poltico.

Curiosamente, no houve referncias ao Banco do Sul nas falas de Hugo Chvez e Nstor Kirchner. Cristina Kirchner fez uma declarao genrica sobre o banco:

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que sea un instrumento () que aborde lo que necesitan los pueblos y nuestras sociedades: financiamiento, inversin para infraestructura, para produccin, para trabajo y para mejorar la calidad de vida de nuestros compatriotas.

O tom foi semelhante na fala do presidente do Paraguai, Nicanor Duarte:


una institucin al servicio del desarrollo, de la reduccin de la pobreza, de la optimizacin de las potencialidades que tenemos, de la necesidad de integrar los esfuerzos del sector pblico y de los agentes privados de la economa, que tengan responsabilidad social

O presidente do Brasil explicitou claramente a viso oposta de Morales e de Correa. Em poucas palavras, Lula sinalizou posies ntidas, inclusive em questes relevantes que no tinham sido abordadas pelos demais presidentes:
... um banco de fomento genuinamente sul-americano, (...) que pudesse financiar projetos em setores-chave de nossas economias, como infraestrutura, cincia e tecnologia, alm de promover o desenvolvimento social com projetos voltados reduo da pobreza e das assimetrias da regio. Com ele, vamos superar limitaes de acesso a financiamentos junto a bancos multilaterais de fomento e bancos privados. (...) passo importante para fortalecer a autonomia financeira da Amrica do Sul.

Depois de apontar o carter de banco de desenvolvimento e de polticas de reduo da pobreza, Lula abordou temas de governana e critrios de atuao:
A solidez, a viabilidade e, principalmente, a eficcia do Banco do Sul dependero de prticas e critrios firmes e crveis de governana e administrao que combinem, de forma justa e equilibrada, os princpios da representao paritria e da proporcionalidade.

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Na sequncia, porm, o presidente brasileiro citou iniciativas que no combinam com o modelo que apontara, sem esclarecer se deveriam ser assumidas pelo Banco do Sul ou por outras entidades:
Iniciativas como a criao de um fundo de estabilizao para pases com desequilbrio na balana de pagamentos, de um sistema de pagamentos em moeda local e de um fundo sul-americano de garantias so projetos que podero diminuir a dependncia de nossa regio frente ao sistema financeiro internacional, e consolidar as relaes econmico-financeiras entre nossos pases.

O que j existe na regio: instituies de desenvolvimento nacionais na Amrica Latina


A trajetria dos bancos de desenvolvimento no continente pode ser resumida pelo esquema 1. Depois da quebra da bolsa de Nova York em 1929, os governos da Amrica Latina sentiram-se pressionados a investir nas instituies financeiras de desenvolvimento. Desta forma, as primeiras instituies de fomento surgiram com o objetivo de superarem a debilidade do mercado de capitais latino-americano, que era pouco desenvolvido e no satisfazia as demandas de investimento, isto , no oferecia crditos de mdio e longo prazo. O papel dos bancos de fomento passou a ser questionado nos anos 1970, com o predomnio progressivo de teses contrrias ao desenvolvimentismo e interveno estatal. Passou-se a atribuir o baixo desenvolvimento dos mercados financeiros existncia de instituies pblicas (CALDERN ALCAS, 2005), j abaladas pela instabilidade econmica do perodo. Os bancos de desenvolvimento foram orientados para um novo modelo, baseado em maior rentabilidade, custos menores e maior seletividade. Em vrios pases os bancos estatais foram privatizados ou extintos, mas alguns voltaram a cri-los recentemente, como a Bolvia e a Venezuela.

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Esquema 1 Trajetria simplificada dos bancos de desenvolvimento da Amria Latina (Sc. XX)
Contexto Crise de 1929
Recesso mundial
Anos

2 Guerra Mundial
Fluxo de bens manufaturados interrompido

Guera Fria
Organismos multilaterais comeam a exercer influncia na Amrica Latina Crises do petrleo geram endividamento externo

Onda neoliberal na Amrica Latina


Reformas liberalizantes

Criao sistemtica de bancos de fomento

Nova etapa de criao destes bancos, com maior flexibilidade

Novas estratgias de desenvolvimento endgeno, como a substituio de importaes

Acesso ao crdito comercial predomina

Nova concepo Carncia de de bancos de recursos oficiais e fomento, com privados leva ao atitudes mais endividamento at fuso com outras reflexivas e menos dogmticas instituies

Baseado em dados de ALCAS (2005).

O Brasil foi uma exceo e o BNDES o mais citado como exemplo para o Banco do Sul, pela atuao e pelo tamanho, j que desembolsa por ano o dobro do Banco Mundial e quatro vezes mais do que o Banco Interamericano de Desenvolvimento (Quadro 2.1).
Quadro 2.1 Indicadores do BNDES, KDB, KfW, BID e Banco Mundial (2005)
Itens Ativos totais Patrimnio lquido Lucro Desembolsos Nmero de empregados BNDES 74,7 6,7 1,4 20,0 1.932 BID 65,3 18,7 0,7 4,9 1.852 Banco Mundial 222,0 38,5 3,8 9,7 >10.000 KDB 109,6 16,3 2,4 n.a. 2.036 KfW 258,4 10,3 0,5 n.a. 3.740

Fonte: BNDES, Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Banco Mundial, Korean Development Bank (KDB) e Kreidntaltanlt fur Weidawfban (KfW). In: TORRES FILHO (2007).13

13 O KDB e o KfW so os bancos de desenvolvimento da Coreia e da Alemanha, respectivamente.

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Luciano Coutinho, presidente do BNDES, revelou recentemente que buscaria fazer acordos com o BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) e com o BIRD (Banco Mundial), a fim de obter recursos tanto para projetos nacionais como para os de integrao sul-americana. Nesse ponto perceptvel um distanciamento do BNDES do que se est querendo definir para o Banco do Sul, uma vez que Chvez e Kirchner deixaram claro que no desejam se aproximar desses organismos para conseguir recursos.

Instituies financeiras multilaterais latino-americanas


A Amrica Latina e o Caribe contam talvez com a rede regional mais completa de bancos multilaterais do mundo em desenvolvimento (CEPAL, 2002, p. 172), composta por diversos bancos e fundos: Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), enquanto no sub-regional destacam-se o Banco Centro-americano de Integrao Econmica (BCIE), o Banco de Desenvolvimento do Caribe (BDC), a Corporao Andina de Fomento (CAF), o Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (Fonplata) e o Banco Latino-Americano de Exportaes (Bladex), o Fundo LatinoAmericano de Reservas (Flar) e o Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem). Esses bancos multilaterais tm a capacidade de captar recursos nos mercados financeiros internacionais e oferec-los aos pases-membros com prazos maiores e juros menores que os praticados nos mercados privados. Para tanto, contam com boa avaliao de risco nos mercados e asseguram garantias parciais de risco e de crdito, para cobrir riscos polticos e de cmbio, por exemplo. Credibilidade uma questo-chave para a criao, atuao e manuteno das instituies financeiras multilaterais. As garantias do compromisso dos pases em honrar seus compromissos e a gesto cautelosa do capital da instituio so fatores

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importantes para uma boa avaliao. Alm disso, a participao de Estados Unidos, Japo e 16 pases europeus como membros efetivos do BID ampliam a credibilidade da organizao para os mercados. Contudo, trata-se tambm de uma questo de custos e benefcios, mas custa de terem o poder de interferir substancialmente na sua administrao. No BID, o poder de voto dos pases-membros diretamente proporcional parcela do capital da instituio subscrito pelo pas.14 J com relao ao perfil do emprstimo, este muito diversificado. De modo geral, as instituies regionais do prioridade aos projetos de desenvolvimento social. Ultimamente, os projetos ligados ao desenvolvimento e integrao da rede de infraestrutura regional, conforme estabelecido pela Iniciativa Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (Iirsa),15 tm ganhado muita relevncia. Essa tendncia reflete a necessidade de recuperao do setor de infraestrutura depois de dcadas de investimentos insuficientes. Segundo o presidente do BID, Luis Alberto Moreno, para a Amrica Latina e o Caribe atingirem o nvel das economias mais dinmicas da sia, como a China e a Coreia do Sul, os pases da regio precisam investir no setor o dobro dos atuais 2% do PIB por ano durante um perodo de 20 anos.16 Os objetivos do Fonplata, por exemplo, esto intrinsecamente associados s metas estabelecidas pela Iirsa. O Convnio Constitutivo da instituio estabelece o objetivo
14 O Brasil e a Argentina possuem 900.154 aes cada, o que lhes confere 900.289 votos (10% do total de votos). Nos dois extremos do sistema de votao do BID o pas com maior poder de voto so os Estados Unidos (30,7%) e o menor Belize (0,111%). 15 Surgida em 2000, a Iirsa pretende ser um frum de dilogo entre rgos responsveis por infraestrutura (transporte, energia, comunicaes) nos pases da Amrica do Sul. 16 Dados retirados do portal de notcias da prpria instituio. Disponvel em: http://www.iadb.org/NEWS/articledetail.cfm?artid=4289&language=Po. Acesso em: 10 jan. 2008.

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de apoiar tcnica e financeiramente a realizao de estudos, projetos, programas, obras e iniciativas que tendem a promover o desenvolvimento harmnico e a integrao fsica dos pases-membros.17 Do incio de suas atividades at o fim de 2006, o fundo fez emprstimos, para o setor pblico e privado, de US$ 714 milhes. De fato, os investimentos do Fonplata parecem modestos frente aos desafios da regio, bem como os efetuados por outras organizaes. Para se ter dimenso, o BID no ano de 2007 aprovou investimentos de cerca de US$ 9,6 bilhes para a regio, confirmando assim o seu posto de maior fonte de financiamento multilateral para a Amrica Latina e Caribe. Por outro lado, algumas instituies sub-regionais, apesar de suas limitaes, exercem influncia maior que as regionais e mesmo as internacionais (Banco Mundial). A CAF, no perodo 1995-2000, transformou-se na maior fonte de recursos dos pases da regio andina (TITELMAN, 2005). Essa posio manteve-se entre 2002 e 2006, quando a CAF gerou US$ 11.737 milhes do total de US$ 24.453 milhes aprovados por todas as entidades multilaterais, o que corresponde a 48%. Como aponta a Cepal, o caso da CAF particularmente importante, pois seus acionistas so na maioria pases e bancos da regio.
Este fato, junto com a boa qualidade das carteiras que em geral exibem os bancos multilaterais, indica que os agentes privados tendem a superestimar o risco principal, embora no unicamente durante os perodos de crise. Esta superestimao do risco constitui, por si s, uma falha de mercado que justifica a ao dos bancos multilaterais de desenvolvimento. (CEPAL, 2002, p. 171)
17 Ver o Tratado da Bacia do Prata. Disponvel em: http://www.fonplata. org/www/pdf/tratadocp.pdf. Acesso em: 20 jan. 2008.

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Instituies de apoio aos bancos centrais, ao comrcio e integrao financeira A Amrica Latina conta tambm com algumas instituies voltadas para a rea financeira e monetria. Os Convnios de Crdito Recproco CCR, criados nos anos 1960 no mbito da Aladi, so instrumentos que permitem a realizao de pagamentos de operaes comerciais sem o dispndio de moedas fortes, por meio da contabilizao entre os bancos centrais para liquidao posterior (RTTIMANN et al., 2008; RODRIGUES, s/d). O modelo bsico dos CCR contm os elementos centrais do mecanismo de pagamentos em moedas nacionais firmado entre o Brasil e a Argentina no final de 2008. Trata-se de mecanismos que permitem a contabilizao dos pagamentos entre os pases associados, sem dispndio imediato de dlares, mas a compensao posterior feita em dlares, entre os bancos centrais. A utilizao dos CCR oscilou bastante ao longo dos anos, com maior interesse em momentos de dificuldades cambiais para a regio. Muitos autores tm destacado a importncia de instituies regionais capazes de prover financiamento do balano de pagamentos em detrimento de uma arquitetura internacional estruturada em um nico fundo global. Nesse sentido, alm de mecanismos localizados, a regio conta com o Fundo Latino-Americano de Reservas, o Flar, citado por vezes ao lado da Iniciativa Chiang Mai (CUNHA; BICHARA, 2005; UGARTECHE, 2008). A principal vantagem das instituies regionais que estas poderiam evitar o chamado efeito contgio, como ocorreu nas crises de 1997 e 1998, ao alterar as expectativas e o comportamento dos agentes financeiros com relao aos pases da regio. Urrutia Montoya (2007) destaca o trmite rpido dos emprstimos do Flar, uma grande vantagem nos casos de riscos de crise cambial. Alm disso, o Flar coloca exigncias muito menores na concesso de crditos, ao contrrio das famosas condicionalidades do FMI.

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O apoio do Flar e de outras instituies dessa natureza tem sido um complemento e no um substituto do FMI (CEPAL, 2002). No obstante, para economias de menor porte como a Bolvia e o Equador, o auxlio do Flar to importante quanto o do FMI. Uma tarefa muito importante para a manuteno da estabilidade macroeconmica dos pases-membros do Flar, que no desempenhada pelo FMI, a contribuio da entidade para amortizar as polticas monetrias e financeiras, facilitando o cumprimento dos compromissos adquiridos (URRUTIA MONTOYA, 2007).

O contexto econmico internacional e as indagaes colocadas pela crise


A proposta do Banco do Sul surgiu em um contexto econmico internacional muito favorvel, acompanhado pelo desgaste do FMI e das polticas econmicas ditas neoliberais (CARVALHO, 2008) e pela aproximao entre os pases da regio. No plano econmico, contudo, a crise financeira internacional afetou a bonana cambial que permitiu a acumulao de reservas externas e ampliou os graus de liberdade nas polticas econmicas. Da mesma forma que na bonana, a crise no trouxe mudanas significativas nas polticas econmicas dos pases (CARVALHO et al., 2009). No plano poltico, a nfase na unidade e o avano da cooperao convivem com conflitos e disputas importantes. Nos anos da bonana econmica internacional, de 2002 a 2007, a liquidez abundante estimulou a disposio ao risco nos mercados financeiros (CINTRA; CAGNIN, 2007), o que ampliou muito a oferta de recursos e de investimento direto. Os pases da regio ganharam com preos de commodities, comrcio intrarregional e demanda por seus produtos industrializados e semimanufaturados (BLZQUEZ-LIDOY; RODRGUEZ; SANTISO, 2006; JIMNEZ; TROMBEN, 2006; MARCHINI, 2006).

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O duplo movimento favorvel levou gerao de supervits externos sucessivos at em pases com forte tendncia a desequilbrios cambiais, como Argentina e Brasil. A percepo da restrio externa como principal ponto de estrangulamento, como era tradicional na Amrica Latina, foi substituda pela percepo de un nuevo limitante para el crecimiento: la insuficiencia de infraestructura y la necesidad de una canalizacin y asignacin de los recursos en forma consistente con un proceso de desarrollo sostenible (MIERES; TRUCCO, 2008, p. 1). As elevadas reservas em dlares apareceram como riqueza disponvel, espera de utilizao por governos premidos por grandes demandas de crescimento econmico e de bem-estar social, e sob risco de serem afetadas pela desvalorizao e pelos questionamentos do papel do dlar como moeda mundial. O quadro externo favorvel coincidiu com o desgaste das polticas neoliberais dos anos anteriores, criticadas por gerar poucos benefcios econmicos para a maioria da populao, alm de crescimento instvel e baixo e graves crises cambiais e financeiras. Esse contexto de frustraes estava na origem da eleio de Hugo Chvez na Venezuela, em 1998, e estimulou a vitria eleitoral de candidatos de esquerda em diversos pases nos anos seguintes. Os novos governos, contudo, tinham poucos planos especficos e concretos para a poltica econmica de seus pases, mesmo aqueles que nasceram com o propsito de refundar o Estado ou de implodir o sistema de partidos existente. Houve poucas mudanas na poltica econmica praticada, alm de algumas medidas de distribuio de renda e de reforo das polticas sociais. A Argentina foi uma exceo, j que a crise catastrfica de 2001-2002 imps a improvisao de uma poltica econmica nova (CARVALHO, 2008). A conduta mais comum foi manter a poltica econmica anterior, em alguns casos com grande cautela, de

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modo a conquistar a confiana dos mercados financeiros e do grande capital, como no Brasil. A crise internacional provocou recesso generalizada, retrao do comrcio mundial e declnio acentuado dos preos das commodities. At meados de 2009 as economias da regio foram afetadas de forma menos grave do que se temia e no houve mudanas significativas de poltica econmica nos diversos pases, mas seguem em aberto os questionamentos sobre a natureza e a intensidade dos impactos no curto e no mdio prazo. O quadro mais negativo seria a volta da restrio cambial como problema relevante para a poltica econmica, no caso de queda da receita de exportaes e retrao da liquidez mundial e do financiamento externo. No cenrio mais benigno, a crise nos pases centrais estimularia as regies perifricas a buscar polticas defensivas, como na sia depois de 1997 (CUNHA; BICHARA, 2005), com nfase na demanda domstica e na cooperao regional.

Desafios do quadro poltico: a nfase na integrao e os conflitos persistentes


O quadro de aproximao e integrao na Amrica do Sul foi decisivo para que a proposta de Banco do Sul ecoasse entre os governos, mas o discurso pela unidade, muito forte entre os presidentes originados na esquerda, no eliminou os conflitos na regio. No foram poucas as disputas entre pases latino-americanos nos anos recentes: a questo das papeleiras, entre Argentina e Uruguai; a nacionalizao das reservas naturais da Bolvia, com apoio do presidente da Venezuela, contra a Petrobras; os desentendimentos entre os pases do Mercosul em diversas questes comerciais; o contencioso envolvendo Equador, Venezuela e Colmbia no caso das Farc; a violao

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da soberania equatoriana por parte da Colmbia; os problemas envolvendo a empresa brasileira Odebrecht no Equador. Episdio pouco lembrado foi a atitude de indiferena mantida pelo governo brasileiro, em 2003 e 2004, no conflito da Argentina com credores externos e instituies financeiras internacionais em torno da dvida externa em moratria. Alm de conflitos localizados, h uma disputa permanente entre Brasil e Venezuela em torno da liderana regional. O Brasil tem reivindicado o papel de representante dos pases em desenvolvimento nas negociaes internacionais, como na OMC. O pas luta para ganhar projeo externa como produtor da energia limpa dos biocombustveis, tema em que se ope Venezuela, muito dependente das exportaes de petrleo. Desde sua posse, em 1999, o presidente Chvez investiu na Amrica Latina, com um discurso anti-imperialista apoiado na alta do petrleo. A Argentina recebeu ajuda da Venezuela na crise financeira, da mesma forma que Bolvia e Cuba nos anos seguintes. O presidente do Equador se apoia na Venezuela para criar um arranjo monetrio que permita ao Equador sair da dolarizao oficial, apesar das reticncias com algumas iniciativas chavistas. Para muitos observadores, a criao do Banco do Sul foi uma vitria de Chvez sobre o Brasil,18 inclusive pela indicao de Caracas como sede do Banco, j que o Brasil preferia Montevidu. No sistema de votao, a Venezuela defendia o princpio de um pas, um voto, aceito no estatuto aprovado em maio de 2009, mas com a ressalva de voto qualificado em operaes acima de determinado valor.

18 BBC Brasil. Banco do Sul vitria de Chvez frente ao Brasil, diz El Pas. Disponvel em: http://www.bbc.co.uk/portuguese/reporterbbc/ story/2007/10/071010_pressreview.shtml. Acesso em: 20 dez. 2007.

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O Brasil conseguiu vitrias importantes na definio do banco como instituio de desenvolvimento, contra a proposta venezuelana de emprestador de ltima instncia regional, e na delimitao das atividades do banco Amrica do Sul. Para o El Pas, a diplomacia brasileira queria evitar (...) a ideia de Chvez de que o banco servisse tambm para ajudar a outros aliados de fora da regio, como Cuba e Nicargua, em programas assistencialistas de fundo ideolgico e poltico. Outra questo de grande relevncia como o Banco do Sul atravessaria uma mudana no quadro poltico da Amrica do Sul. Por ora no existem garantias de que o banco seja autossustentvel e independente dos arranjos das foras polticas nos sete pases que o compem.

Relaes com sociedade civil, mercados e tomadores de crdito


O sucesso do Banco do Sul depender, em grande medida, da capacidade de alavancar recursos para assumir papel financeiro relevante na regio. Alm do capital aportado pelos pases-membros, o banco deveria ser capaz de mobilizar recursos de outras fontes, o que vai depender de suas relaes com os mercados financeiros, com os organismos internacionais e com os capitais privados da prpria regio. O acesso a essas fontes ser condicionado pelas atitudes dos governos e pela conduo dos negcios do banco, em termos de destinao, controle dos resultados e transparncia. Como fontes de recursos, o banco pode contar com: (i) aporte de capital pelos membros, com recursos das reservas externas ou de fontes fiscais; (ii) emprstimos dos pases ao banco; (iii) captao nos mercados internacionais; (iv) captao nos mercados domsticos. O banco nascer com capital inicial de US$ 7 bilhes, sendo US$ 6 bilhes divididos igualmente entre Argentina,

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Brasil e Venezuela. Vincular a contribuio ao peso econmico do pas coerente com o propsito de reduzir as assimetrias na regio, mas cria o problema do peso nas decises. A proposta inicial de um pas, um voto foi mantida, mas a verso preliminar do estatuto, de maio de 2009, introduziu a necessidade de votos correspondentes a pelo menos 2/3 do capital subscrito para projetos acima de US$ 70 milhes. uma inovao diante do modelo das instituies financeiras internacionais, onde o voto proporcional contribuio do pas. Por esse sistema, os sete pases-membros do Banco do Sul detm, em conjunto, 3,99% dos votos no FMI e 5,1% no Banco Mundial, enquanto os EUA detm 17% e 16,4% dos votos, respectivamente (Quadro 3.1), o que lhes d poder de veto nos temas relevantes em que so requeridos 85% dos votos para aprovao. A participao equitativa dos pases no banco tem a preocupao de se distanciar do modelo proporcional das instituies financeiras internacionais. Porm, existe a preocupao de que as assimetrias relacionadas ao capital aportado criem relaes de dependncia com os pases menores. Durante as negociaes o Brasil manifestou certa relutncia ideia de direitos iguais com contribuies desiguais e props que os pases fizessem contribuies iguais, em torno de US$ 200 milhes a US$ 500 milhes (MARTNEZ VIAL, 2007), o que deixaria o banco com dimenses muito reduzidas. Ao mesmo tempo que o Brasil critica a gesto das instituies financeiras internacionais por serem demasiadamente elitizadas e luta para aumentar sua participao acionria nelas, assumiu com reservas a definio de voto igualitrio no Banco do Sul.

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Quadro 3.1 Contribuio e proporo de votos de pases no FMI, BM e BID


contribuies ao Banco Mundial (em milhes de US$)

proporo de votos no Banco Mundial (em %)

contribuies ao FMI (em milhes de US$)

contribuies ao BID (em milhes de US$) 465.1 465.1 249.3 24.9 49.9 18.7 37.3 1.310 1.303

10% das reservas (em bilhes de US$)

proporo de votos no FMI (em %)

Brasil Argentina Venezuela Equador Uruguai Paraguai Bolvia total 7 pases Estados Unidos

1.100 214 182 41 19 9 11 1.576

163 43.2 35 3.5 3.5 1.5 4.4 245.1

16.3 4.32 3.5 0.35 0.35 0.15 0.44 25.41 6.918

536.6 502.4 497.7 51.8 78.5 22 42.4 1.758 7.691

1.40 0.97 1.20 0.14 0.15 0.05 0.08 3.99 17.10

245.5 132.2 150.8 18.2 18.6 6.6 10.8 582.7 1.998

2.1 1.1 1.3 0.2 0.2 0.1 0.1 5.1 16.4

10.75 10.75 5.76 0.60 1.15 0.43 0.87 30.35 30

13.200 69.181

Os negociadores equatorianos defenderam que as cotas de cada membro no deveriam ser menores que as contribuies destinadas ao FMI, ao Banco Mundial e ao BID. Mas, como apontou McElhinny (2007), no ficou definido se essas contribuies se referiam a uma nica instituio em particular, ou se s trs combinadas.
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proporo de votos no BID (em %)


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PIB 2006 (em bilhes de US$)

reservas (em bilhes de US$)

Para Marcos Cintra,19 a proposta de comprometer parcelas das reservas internacionais para capitalizar a instituio muito difcil de ser refutada, diante do elevado volume acumulado nos ltimos anos. Contudo, existem alguns problemas domsticos para a utilizao dessa fonte de recursos, a comear pela ausncia de leis que regulamentem a utilizao das reservas para financiar um banco regional (McELHINNY, 2007). Essa dificuldade pode ser atribuda menor relevncia conferida legitimao institucional de decises dessa natureza, mas reflete tambm o desafio de legitimar o uso no exterior de recursos tidos como muito necessrios internamente. Um exemplo so as crticas internas enfrentadas por Chvez por financiar muitos projetos na Amrica Latina. A possibilidade de financiamento do banco pela captao de recursos nos mercados ou junto a governos e instituies dos pases centrais enfrenta restries considerveis, em decorrncia dos significados atribudos por vrios governos proposta de Banco do Sul. Alguns dos pases que lideram a formao do banco tm como bandeira a contestao dos mercados financeiros, tratados com pouca considerao ou hostilidade. H ainda a questo das regras de administrao do ativo, em especial na recuperao dos crditos. Com regras de cobrana frouxas e juros subsidiados, o banco correria riscos de se enfraquecer financeiramente. O Brasil tem insistido que o banco no proteja tomadores de emprstimos que no honrem seus compromissos (McELHINNY, 2007, p. 7) e que a gesto e a sade financeira do banco so determinantes em suas ambies.

19 Agncia Brasil. Sem Brasil, Banco do Sul vira banquinho, avalia economista. Disponvel em: http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2007/07/16/ materia.2007-07-16.3141014735/view. Acesso em: 12 jan. 2008.

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Referncias internacionais
Bancos regionais de desenvolvimento existem h dcadas, na frica, na sia e nos pases islmicos, e o Banco Europeu data de 1958. Esta subseo analisa experincias de organizao e gesto de quatro bancos de desenvolvimento: Banco Europeu de Desenvolvimento (BEI), Banco Asitico de Desenvolvimento (ADB), Banco Africano de Desenvolvimento (AfDB) e o Banco Islmico de Desenvolvimento (IsDB).20 Do ponto de vista da governana, os quatro apresentam estrutura semelhante: um conselho de governadores, um conselho de administradores e um presidente, com exceo do BEI, que possui tambm um comit executivo. Em linhas gerais, todos os poderes do banco so dados ao conselho de governadores, que formula as diretrizes de polticas de crdito, alm de eleger ou nomear o conselho de administradores. Os conselhos de governadores se diferenciam pelo nmero de membros e pelo poder de voto de cada um. Os bancos incluem participao proporcional ao capital aportado, mas h frmulas que reduzem o peso dos pases com maiores contribuies, com o poder de voto composto com uma porcentagem distribuda de forma igualitria e a outra parte proporcional ao capital aportado. O Banco Africano o que mais concede poder aos membros com menos capital, seguido pelo Banco Islmico e pelo Banco Asitico. No Banco Europeu, os membros possuem voto igualitrio, mas as decises so tomadas quando a maioria votante soma pelo menos 50% do capital subscrito. O conselho de administrao, formado por profissionais de alta competncia em finanas, responsvel pela direo das operaes gerais do banco e pela concesso de crditos, pelas taxas de juros e pelas garantias requeridas.
20 As siglas utilizadas esto em ingls. Com exceo do BEI, que est em francs.

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O que diferencia esse conselho de um banco para outro o nmero de membros e as suas cadeiras, distribudas entre os pases por votao. No ADB, AfDB21 e no IDB os administradores possuem poder de voto diferenciado, correspondente quantidade de votos que contriburam para sua eleio. No Banco Islmico, a cmera dos administradores composta por 14 membros, dos quais sete so escolhidos pelos pases com maior quantidade de capital e os outros sete so eleitos pelo restante. O caso europeu particular, pois o conselho de administradores formado por um representante de cada membro (os 27 pases da Unio Europeia) mais um administrador eleito pela Comisso Europeia. Nos quatro casos, o presidente o representante legal do banco e o chefe do conselho dos administradores, mas com poder de voto limitado a casos especficos. O presidente tem como competncia assegurar a gesto dos assuntos correntes do banco, como organizao e demisso de pessoal. O presidente no pode ser governador nem administrador durante seu mandato e eleito pelo conselho dos governadores por maioria do nmero de votos, mas desde que represente a maioria do poder de voto. O Banco Europeu possui um conselho a mais, o Comit Executivo, composto por um presidente e oito vice-presidentes, nomeados pelo Conselho dos Governadores sob proposta do Conselho dos Administradores. Os bancos captam recursos nos mercados financeiros internacionais, com exceo do Banco Islmico, que tem os pases-membros como a principal fonte de recursos. importante destacar algumas experincias vividas por esses bancos, para ampliar a reflexo sobre o Banco do Sul. No seu nascimento, o Banco Africano teve tambm o otimismo e a predisposio dos lderes polticos para criar
21 Sigla utilizada desse modo para diferenci-la do Banco Asitico de Desenvolvimento.

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uma instituio regional, com a proposta de um banco africano para os africanos, tpica do pan-africanismo da poca. Criado em 1964, em menos de dez anos o banco teve sua primeira crise, entre o presidente e o conselho de administrao. At 1972, sofreu tambm com a insuficincia de recursos financeiros (GHARBI, 2008). Aps esse perodo, chamado de fase exclusivamente africana, veio a fase chamada de pragmtica. Entre 1972 e 1982 o banco procurou sadas para contornar a crise financeira sem abrir o capital a pases que no fossem da regio. Contudo, a soluo no veio de dentro da regio, e sim da criao de um fundo onde pases no-regionais pudessem colocar recursos, o fundo africano de desenvolvimento (FAD). Nessa nova instituio as decises eram tomadas a 50/50 (50% BAD, 50% PNR). Assim, o grupo recm-nascido (BAD + FAD) conseguiu triplicar suas operaes. Mesmo assim, em 1982 o banco admite no poder perder mais tempo para abrir o capital aos parceiros no-regionais. Assim, os pases do FAD entram na administrao do banco e o capital saltou para US$ 6,2 bilhes. Apesar da bonana financeira, o banco no consegue evitar uma nova crise de liderana, entre o presidente e o conselho de administrao. O banco s se recuperou anos depois, na chamada terceira fase, marcada pelo saneamento financeiro e a erradicao dos problemas de liderana. Um desafio do banco hoje fazer acreditar que, com 40%22 do poder de deciso com pases no regionais, o banco ainda continua africano e responde exclusivamente s necessidades regionais.

22 De acordo com o pouvoir de vote en 31 dcembre de 2005. Disponvel em: http://www.afdb.org/pls/portal/docs/PAGE/ADB_ADMIN_PG/DOCUMENTS/FINANCIALINFORMATION/BAD%20-%20POUVOIRS%20 DE%20VOTE%2031-12-05.PDF. Acesso em: 2 mar. 2008.

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A experincia africana chama a ateno, entre outras coisas, para a necessidade de aumento de capital. Nesse sentido, ao pensar a atuao do Banco do Sul diante dessa demanda, o desafio cresce ainda mais com o sistema de governana: participao e contribuio financeira igualitria. Isso porque, na lgica governamental desenhada, de se esperar que, quando o banco aumentar seu capital, cada membro o faa de maneira igual. Efetivamente, o aumento do aporte seria nivelado pelo pas com menor capacidade. Assim, ao considerar as assimetrias econmicas de cada pas, tal sistema pode dificultar a capacidade de adaptar-se rapidamente s necessidades conjunturais. Em 1999, por exemplo, o BEI, por deciso do Comit Executivo, recusou submeter-se s pesquisas do Escritrio Europeu de Luta Anti-Fraude (Olaf ). Ele alegou que todo o controle externo seria contrrio ao princpio de autonomia financeira do banco (MARCHEGIANI, 2000). Esse mesmo princpio justifica a no submisso das operaes efetuadas sobre os prprios recursos do BEI Corte de Contas Europeia. Assim, o debate do BEI sobre o princpio de autonomia financeira convida a uma reflexo sobre: Para quem o BEI responsvel? A resposta a essa pergunta de que o banco um organismo pblico de direito comunitrio cuja organizao e funcionamento so regrados pelos tratados europeus e o protocolo sobre o estatuto do banco.23

23 Question crite n 489/74, du 12 novembre 1974, de lord OHagan la Commission des Communauts europennes, dans Journal officiel des Communauts europennes (JOCE). 7.3.1975, n C 55, p. 4. Disponvel em: www.ena.lu. Acesso em: 3 mar. 2008.

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Quadro 3.2 Modelos de governana


(Continua)

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BANCOS DE DESENVOLVIMENTO Banco Africano (ADB) 2 1964
US$33 bi em 2008* US$53,2 bi em 31 de dez 2006

Banco Islmico (IDB) 1 1960 1958

Banco Asiatico (ADB) 3

Banco Europeu (BEI) 4

na

Os
Cada Estado representado (governador + suplente) por cinco anos. As decises so tomadas por maioria de 66% (2/3) do poder de voto. Este composto pela soma: 625 + quantidade de ao subscrita do Estado membro em questo. Cada Estado representado. As decises so tomadas pela maioria do poder de voto. Este formado por duas medidas; sendo 20% do poder de voto total igual para todos os mebros. Os 80% restantes so proporcionais a quantidade de capital subscrito de cada pais. Composto por cada um dos 67 Estados membros, dos quais 43 so membros regionais e 16 so no regionais. Cada administrador dispe do numero de voz que contribuiu sua eleio. No geral, todas as decises so tomadas pela maioria do poder de voto representado no encontro. Composto por cada um dos 77 paises membros, dos quais 53 so membros regionais e 24 so membros noregionais. Encarregados pela conduta das operaes em geral. Os administradores possuem um mandato de 3 anos. Cada um deles dispem do numero de voz que contribuiram sua eleio. Todas as decises so tomadas pela maioria de 70%, 2/3 das vozes. Ao todo so 18 membros dos quais 12 so eleitos pelos governadores dos Estados membros regionais e 6 pelos governadores dos Estados membros no-regionais.

data de criao

1975

Amrica

capital subscrito (em bi)

US$4,1 bi em set de 2006

$164,8 bi em1 de jan de 2007

organizao e gesto
Cada Estado reprsentado. As decises so tomadas pela maioria do poder de voto. As decises so tomadas pela maioria dos membros. Os votos so igualitrios. Porm, a maioria deve representar, pelo menos, 50% do capital subscrito. Composto pelos 27 ministros de finanas dos 27 Estados da UE.

do

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NOVOS RUMOS REGIONALISMO_PROJETO_MIOLO.indd 82 Desde 1 de maio de 2004, as decises so tomadas por uma maioria constituida, de pelo menos, 1/3 dos membros com direito a voto e que representem, pelo menos, 50% do capital subscrito. Composto por 10 membros, dos quais 7 so eleitos pelos governadores regionais; e 3 so eleitos pelos governadores no-regionais 28 diretores: um por Estado e o 28 nomeado pela comisso europia. O numero de administradors suplentes de 18, o que acarreta no reagrupamentos dos Estados.

conselho dos governadores

Cada Estado representado. As decises so tomadas pela maioria do poder de voto. Este composto pela soma: 500 + quantidade de ao subscrita do Estado membro em questo.

composio

Composto por 56 paises. Estes fazem parte da organizo da Conferncia Islmica, condio para ser membro do banco.

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conselho dos administradores

Cada membro dispe do numero de votos que contribuiu sua eleio. Geralmente, as decises so tomadas pela maioria dos votos, esta baseada no poder de voto presente na reunio.

composio

Composto por 14 membros, dos quais sete so apontados e os outros sete so eleitos. Os sete paises com o maior numero de aes apontam um administrador cada. Os outros paises elegem os outros sete. Os administradores so eleitos por um perido de 3 anos com direito a reeleio.

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(Concluso)
Representante legal do banco. Eleito pelo conselho dos governadores por maioria de poder de voto. Mandato de cinco anos. O presidente o representante legal do Banco. Ele o chefe do conselho dos administradores, mas no possui poder de voto, exceto em alguns casos especificos. Ele eleito pelo conselho dos governadores por maioria do numero de votos. Todavia, este deve representar a maioria do poder de voto. Comit executivo O Comit Executivo assegurar a gesto dos assuntos correntes do Banco, sob a autoridade do Presidente e sob a fiscalizao do Conselho de Administrao. O comit composto por um Presidente e oito Vice-Presidentes, nomeados pelo conselho dos governadores, sob proposta do Conselho dos administradores.

Presidente

Eleito pelo conselho dos governadores por maioria do poder de voto (pelo menos dois teros). Mandato de cinco anos.

NOVOS RUMOS REGIONALISMO_PROJETO_MIOLO.indd 83 Arglia; Angola; Bnin; Botswana; Burquina Fasso; Burundi; Camares; Cabo Verde; Repblica Centro-Africana; Chad; Comores; Congo; Costa do Marfim; Repblica Democrtica do Congo; Djibouti; Egito; Guin Equatorial; Eritria; Etipia; Gabo; Gambia; Ghana; Guin; Guin-Bissau; Kenya; Lesotho; Libria; Repblica rabe da Lbia; Madagascar; Malawi; Mali; Mauritnia; Maurice; Maroc; Mozambique; Namibia; Niger; Nigria; Ruanda; So Tom e Prncipe; Senegal; Seychelles; Serra Leoa; Somlia; frica do Sul; Sudo; Swazilndia; Tanznia; Togo; Tunsia; Ouganda; Zamba; Zimbbu Afeganisto; Armnia; Austrlia; Azerbaijo; Bangladesh; Bhutan; Brunei Darussalam; Camboja; Repblica Popular da China; Ilhas Cook ; Ilhas Fiji; Georgia; Hong Kong, China; ndia; Indonsia; Japo; Cazaquisto; Kiribati; Repblica da Coria ; Repblica Kyrgyz; Laos PDR; Malsia; Maldvia; Ilhas Marshall ; Micronsia, Estados Federados da Monglia; Mianmar; Nauru; Nepal; Nova Zelndia; Paquisto; Palau; Ppua Nova Guin; Filipinas; Samoa; Singapura; Ilhas Salomo; Sri Lanka; Taipei, China; Tadiquisto; Tailndia; TimorLeste; Tonga; Turcomenisto; Tuvalu; Uzbequisto; Vanuatu; Vietn; ustria; Blgica; Canad; Dinamarca; Finlndia; Frana; Alemanha; Repblica da Irlanda; Itlia; Luxemburgo; Paises Baixos; Noruega; Portugal; Espanha; Sucia; Suia; Turquia; Reino Unido; Estados Unidos Reino da Blgica; Repblica da Bulgria; Repblica Checa; Reino da Dinamarca; Repblica Federal da Alemanha; Repblica da Estnia; Repblica Helnica; Reino de Espanha; Repblica Francesa; Irlanda; Repblica Italiana; Repblica de Chipre; Repblica da Letnia; Repblica da Litunia; Gro-Ducado do Luxemburgo; Repblica da Hungria; Repblica de Malta; Reino dos Pases Baixos; Repblica da ustria; Repblica da Polnia; Repblica Portuguesa; Romnia; Repblica da Eslovnia; Repblica Eslovaca; Repblica da Finlndia; Reino da Sucia; Reino Unido da Gr-Bretanha e da Irlanda do Norte.

Membros

Afeganisto; Albnia; Arglia; Azerbaijo; Bahrain; Bangladesh; Bnin; Brunei Darussalam; Burkina Faso; Camares; Chad; Costa do Marfim; Djibouti; Egito; Emirados; Gabo; Zmbia; Guin; Guin Bissau; Indonsia; Repblica Islmica do Ir; Iraque; Jordnia; Cazaquisto; Kuwait; Repblica do Kyrgyz ; Libano; Libya M;Malsia; Maldivia; Mali; Mauritnia; Marrocos; Moambique; Nger; Nigria; Om; Paquisto; Palestina; Qatar S; Arbia Saudita; Senegal; Serra Leoa; Somlia; Sudo; Suriname; Repblica rabe da Sria; Tadiquisto; Togo; Tunisia; Turquia; Turcomenisto; Uganda; Unio de Comoros; Uzbequisto; Ymen

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1 - www.isdb.org

2 - www.afdb.org

3 - www.adb.org

4 - www.bei.org

* dado coletado do artigo: Les raisons dinternationaliser la Banque africaine de dveloppement - de 3 de fevereiro de 2008 - por SAMIR GHARBI disponivel em: http://www.jeuneafrique.com/jeune_afrique/ article_jeune_afrique.asp?art_cle=LIN03028lesratnemep0 acessado em 3/3/2008

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Notas finais
A criao do Banco do Sul continua envolta em muitas dvidas sobre os objetivos da nova instituio, sobre seus mecanismos decisrios e sobre as orientaes operacionais que sero adotadas. O projeto nasceu marcado pelo voluntarismo poltico de importantes lideranas da regio, uma proposta ambiciosa sem o detalhamento das condies de implantao e de operao, no que no destoa do estilo que prevaleceu na rpida e intensa aproximao dos pases do continente nos ltimos anos. Nesse processo de integrao regional singular, se a vagueza deu lugar a expectativas de que o movimento seria mais retrico que efetivo, os fatos at aqui colocam desmentidos importantes a essa avaliao pouco otimista. Embora os rompantes retricos continuem marcando as falas de muitos governos, a integrao tem avanado. A sustentao dos processos democrticos um ganho de excepcional relevncia e tem se ampliado. Pode-se argumentar que os avanos na integrao se deveram ao contexto externo muito favorvel, ameaado desde 2008 pela crise internacional, mas a aproximao econmica tem avanado, apesar de alguns retrocessos e de muitas dificuldades, e apesar tambm de no haver convergncias na poltica econmica. possvel que o Banco do Sul surpreenda e ganhe consistncia por corresponder a motivaes para a integrao regional mais profundas do que se pode perceber a esta altura e que s a paixo seria capaz de colocar em movimento, como afirmou o ex-presidente do Paraguai, Nicanor Duarte:
de esto que estamos firmando del Banco del Sur, aqu se ha integrado de manera serena la pasin con la racionalidad, porque si slo la pasin fuese el factor de referencia, podamos cometer errores, as como si slo la racionalidad priorizramos podamos terminar en el mbito de la retrica simplemente, pero aqu hubo la capacidad de los lderes de integrar la pasin con la racionalidad.
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Ainda assim, a racionalidade exige que sejam destacadas e analisadas as debilidades e indefinies que continuam sem respostas e sem discusso sistemtica, nem mesmo nos foros adequados, pelo menos ao que se sabe. Um aspecto muito relevante a natureza do mandato que o Banco do Sul receber de seus scios e, por decorrncia, o grau de autonomia que ter em relao s opes de poltica econmica que venham a adotar. H muitas indagaes sobre o enraizamento institucional que o banco ter nos diferentes pases. Nos scios de maior relevncia Argentina, Brasil e Venezuela a institucionalidade vigente apresenta diferenas substantivas e em nenhum deles a participao no banco foi objeto de tramitao e aprovao em instncias que garantam apoio consistente no caso de conflitos ou de necessidades novas para suas atividades. Seria o caso, por exemplo, de uma proposta de aumento de capital diante de um quadro de dificuldades ou, ao contrrio, de um momento muito favorvel para a expanso dos negcios. Essa fragilidade pode se tornar bem mais sria no caso de possveis sucessores dos atuais governos terem entendimentos diferentes sobre a integrao continental. difcil imaginar que uma instituio financeira multilateral possa crescer sem acordos bsicos entre os parceiros em temas cruciais, como fontes de recursos, prioridades de destinao dos crditos, atitude frente inadimplncia. Os trs temas dependem das regras de governana, ainda por definir, e tambm da legitimao do banco diante da sociedade civil e das foras polticas representadas no Legislativo em cada pas. Nesse terreno, dois dos principais governos envolvidos emitem sinais contraditrios sobre seu comprometimento com o banco: o presidente da Venezuela anunciou a formao de outros dois bancos, um com pases da Amrica Central e outro com a Rssia, enquanto o Brasil anunciou em 2008 a criao do Fundo Soberano, ao qual seria destinada uma
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parte das reservas externas do pas, sem qualquer referncia a possveis compromissos com o Banco do Sul. Alm disso, em 2009 o Brasil decidiu emprestar US$ 10 bilhes ao FMI, montante muito superior sua contribuio para a formao do banco. Essa atitude sugere que a estratgia de insero externa do Brasil est mais voltada para ambies globais, em que se considera um lder natural da Amrica do Sul. Nessa linha, seria mais promissor colocar dinheiro no FMI que no Banco do Sul, instituio em que o Brasil efetivamente apostou pouco desde seu incio e em que se ops sempre ao papel de emprestador de ltima instncia, papel que o FMI teve e que agora procura restabelecer, com ajuda inclusive do aporte de reservas pelo Brasil. Outros problemas decorrem das concepes e prticas divergentes e at contraditrias na poltica econmica, como se verifica entre Brasil e Venezuela. As diferenas envolvem as polticas domsticas, o relacionamento com os mercados financeiros internacionais e temas complexos e polmicos, como o tratamento de divergncias sobre direitos de propriedade e contratos, exigncia de pagamentos de obrigaes pelos devedores, entre outros. A capacidade do Brasil de fazer valer seus pontos de vista pode ser uma demonstrao de que os governos no continente na prtica aceitam as chamadas regras de mercado e se opem a elas de forma apenas retrica, j que a hostilidade aos mercados internacionais no combina com a posio brasileira. Ainda assim, no se imagina como o banco conseguiria financiamento externo com um discurso poltico to conflituoso em sua base. Alm disso, o Brasil , ao mesmo tempo, um dos scios que tem menos interesse na formao do banco, por contar com financiamento externo e com uma instituio de fomento prpria, capaz de atuar diretamente nos outros pases da regio em apoio a suas empresas e a seus interesses.

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Um aspecto preocupante o silncio sobre as muitas instituies financeiras regionais j existentes, muitas delas com atividades semelhantes s que o banco dever desenvolver. As declaraes dos proponentes do Banco do Sul e os documentos j divulgados no fazem referncias a elas, nem objees ou crticas, nem possibilidades de cooperao. Pode ser um reconhecimento implcito de que as bases de entendimento so estreitas e no suportariam a discusso aberta sobre os instrumentos regionais existentes, mas pode ser tambm a fantasia voluntarista de criar algo inteiramente novo, livre dos vcios do passado, ou o desejo de manejar livremente o elevado volume de reservas externas acumuladas na bonana cambial dos ltimos anos. Como ser governado o Banco do Sul, como se daro a governana e o gerenciamento na base de um pas, um voto, e com a exigncia de maioria baseada no capital aportado para projetos acima de US$ 70 milhes? Quais interesses sero atendidos, quando houver desacordo e as preferncias divergirem? Uma resposta a esses dilemas de que prevalea a vontade da maioria, a essncia do modelo democrtico. Porm, tratando-se de um banco, deve prevalecer a maioria com peso econmico ou a maioria numrica? A proposta de votos igualitrios dos diversos pases indica que o banco s poder crescer se os trs scios com maior peso econmico estiverem de acordo com as decises adotadas, o que requer a disposio dos trs de aceitar compromissos e restries para preservar a unidade do empreendimento. Volta-se questo do enraizamento do banco no quadro institucional e no grau de comprometimento das foras polticas nacionais com o projeto. Frente a essas dvidas, surgem propostas de que as dvidas e divergncias s podero ser equacionadas quando se puser o banco em funcionamento e que o mais importante agora avanar nas definies bsicas e comear a operar. Para Ortiz e Ugarteche (2008), por exemplo, o banco deveria

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iniciar logo suas operaes, o que requer que os pases-membros solucionem suas disputas internas e ponham em marcha a proposta, pois es mejor un banco imperfecto, que ningn banco. O ritmo das reunies de 2008 e 2009 sugere um caminho distinto, com discusses progressivas sobre os pontos mais difceis. A montagem de uma equipe tcnica permanente poderia agilizar o processo, com delegao de poderes pelos pases envolvidos. De imediato, seria muito til aumentar a divulgao dos trabalhos realizados, de modo a permitir maior envolvimento das foras polticas e das organizaes da sociedade nos vrios pases. Um resumo das discusses realizadas ajudaria a compreender as diferenas de entendimento e poderia facilitar a apresentao de propostas e a explicitao de crticas que, cedo ou tarde, colocaro a proposta prova dos embates polticos da regio.

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Oswaldo Dehon Roque Reis

Terrorismo nuclear e segurana internacional no ps-Guerra Fria: o caso da ABACC

Nas ltimas dcadas, o terrorismo nuclear obteve pequena ateno na disciplina das Relaes Internacionais e nos Estudos Estratgicos, por representar apenas uma discreta ameaa segurana internacional (JENKINS, 1977; SCHELLING, 1982). Poucos estudos focalizaram a temtica da proliferao nuclear por atores no-estatais, em funo da rigidez dos controles e garantias segurana dos arsenais nucleares e, especialmente, pelo fato de que a proliferao estatal mantinha-se como o principal problema da segurana internacional, na Guerra Fria (WALTZ, 1981; SAGAN, 1994).1 Ao longo da Guerra Fria a corrida nuclear pelas potncias antpodas Estados Unidos e Unio Sovitica determinou a estabilidade do sistema. O equilbrio de poder foi atingido por meio do desenvolvimento da tecnologia nuclear, armas, meios de entrega (msseis, bombardeiros) e sistemas de controle, comando e monitoramento das atividades relacionadas. A dissuaso nuclear impediu que conflitos na periferia das superpotncias pudessem assumir propores maiores, frente ameaa, sempre presente, da entrega de armas. A prolifera1 Apesar de pequena a produo, h bons trabalhos como Bin, 2002; Allison, 2004; Bunn e Wier, 2006; Pluta e Zimmerman, 2006. O trabalho seminal, porm, o de Frost, 2005.

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o nuclear em regies (sul da sia e frica, Oriente Mdio, Amrica do Sul) e em Estados frgeis, como Arglia, BieloRssia, Cazaquisto ou Lbia, poderia garantir a estabilidade dos subsistemas, por meio do imenso custo dos ataques preventivos aos Estados nuclearizados (WALTZ, 1981). Aps a Segunda Guerra Mundial, mais de trinta Estados desenvolveram programas nucleares. Oito obtiveram xito na produo de energia e artefatos nucleares. Dezessete buscaram, mas descontinuaram (reverso nuclear), e quatro conseguiram ter a posse de armas em seu territrio, mas no as mantiveram (LEVITE, 2004).2 A criao de regimes (como o Tratado de no-proliferao nuclear - TNP) e de uma organizao internacional de controle (Agncia Internacional de Energia Atmica - AIEA) aumentaram as garantias do sistema, no intuito de impedir a proliferao e acidentes nucleares. Os afianadores dos regimes as superpotncias nucleares mantiveram o uso de combustveis e a produo de armas sob aparente controle, at a crise e autodissoluo da Unio Sovitica, nos anos 1990. Ao final da Guerra Fria, o quadro alterou-se rapidamente. A Unio Sovitica foi desmembrada em vrias repblicas, algumas delas detentoras de armas nucleares, como a Ucrnia, Cazaquisto e a Bielo-Rssia. Os controles russos sobre seus arsenais diminuram de qualidade, gerando vrias dvidas sobre incidentes e ausncias de registros sobre armas e combus2 Segundo Levite (2004), os Estados que passaram por processos de reverso nuclear so: Argentina, Austrlia, Brasil, Canad, Egito, Alemanha, Indonsia, Itlia, Japo, Holanda, Noruega, Romnia, Coreia do Sul, Sucia, Sua, Taiwan e Iugoslvia. Os Estados que tiveram armas, mas no mais as possuem: Ucrnia, Bielo-Rssia, Cazaquisto e frica do Sul. Estados nucleares: China, Frana, Reino Unido, ndia, Paquisto, Rssia, Estados Unidos e Israel. Estados que buscaram, recentemente, atingir o status nuclear: Arglia, Ir, Iraque, Lbia e Coreia do Norte. O status de potncia nuclear, conferido a Israel, no foi confirmado, mas h convergncia, na literatura, sobre as capacidades nucleares desse Estado.

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tveis nucleares. Uma srie de casos sobre desaparecimento ou roubos de combustvel nuclear levantou desconfianas de que tais materiais poderiam estar em mos terroristas. Quase todos os casos estavam ligados direta ou indiretamente Rssia.3 Uma nova caracterstica a ampla liberdade poltica para pases intermedirios nas regies do mundo. Para potncias mdias, como Brasil, ndia, Rssia, Indonsia, dentre outros, houve uma percepo de maior liberdade de ao, frente estrutura unipolar. A distncia das capacidades militares dos Estados Unidos, frente aos second-tiers de regies como Amrica do Sul, sia Central e do Norte, Cucaso ou Sudeste Asitico, indisps a potncia ao trato direto de problemas regionais, passando a atuar como um mero balanceador de poder regional, impedindo ameaas revisionistas (MEARSHEIMER, 2001). Segundo vrios autores, o risco de terrorismo nuclear elevado, em funo do desaparecimento e roubo de material fssil (KAMP , 1996; ALLISON, 2004; ETZIONI, 2004; PLUTA; ZIMMERMAN, 2006) e da diminuio de controle poltico em regies do mundo, facilitando o deslocamento de materiais nucleares e armas. O objetivo deste trabalho discutir a factibilidade quanto ocorrncia de terrorismo nuclear por meio de bombas com
3 Novembro de 1993: por volta de cinco quilos de urnio altamente enriquecido (UAE) desapareceram de um submarino russo em Murmansk. Maio de 1994: polcia alem encontra plutnio em Tenge, Alemanha. Dezembro de 1994: em Praga, Repblica Tcheca, foram localizados 4,5 quilos de UAE, dentro de um container. Um russo e um tcheco foram presos. Na Gergia, na regio da Abkhazia, uma delegao russa visitou um laboratrio de pesquisa nuclear e pde comprovar o abandono das instalaes e do material fssil. Em dezembro de 1998, a FSB, sucessora da KGB, desmantelou uma conspirao que tinha como finalidade roubar material nuclear suficiente para produo de uma bomba, em Chelyabinsk. Em abril de 2000: quatro nacionais da Gergia foram presos com 1,2 quilos de UAE prximos a Batumi, capital da Ajria, repblica autnoma da Gergia, antiga repblica sovitica (ALLISON, 2004).

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o uso de material fssil, urnio enriquecido ou plutnio na Amrica do Sul. Em consonncia com os argumentos de Frost (2005), sugiro como hiptese que h uma superestimao quanto s possibilidades de acesso a materiais fsseis, construo e uso de artefatos nucleares para fins terroristas. Para testar essa hiptese, ser utilizado o caso da ABACC (Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares) em relao ao aumento do controle sobre material fssil produzido ou mantido por Brasil e Argentina.

Proliferao nuclear nas relaes internacionais


Armas nucleares so artefatos explosivos que liberam grande quantidade de energia, em funo dos efeitos de reaes nucleares, por meio de fisso ou fuso nuclear. As reaes de fisso nuclear ocorrem quando h o bombardeio de nutrons em ncleos atmicos, que se dividem, liberando grande energia. Materiais fsseis como tomos de urnio-235, por exemplo, se fragmentados em duas partes iguais, produzem massa inferior massa do tomo original. Por outro lado, a massa perdida pode ser convertida instantaneamente em energia, reao que se transformou em uma das principais descobertas da fsica moderna. As armas nucleares seriam to poderosas por permitir que, em certas condies, massa e energia sejam intercambiveis. As reaes de fuso ocorrem quando dois ncleos se combinam para formar um nico ncleo, mais pesado, em um processo que libera uma quantidade muito grande de energia, como aquelas que ocorrem nas estrelas, como o Sol. O caso tpico a fuso de tomos de hidrognio, tpicos de bombas termonucleares (bombas de hidrognio).4
4 Para uma discusso tcnica abrangente sobre armas nucleares ver Wolfson, 1993, e Bodansky, 2004.

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A energia gerada por uma arma nuclear muito superior s armas convencionais, o que faz com que o desenvolvimento e a posse de armas nucleares tenham se tornado um dos mais importantes fenmenos da poltica internacional, psSegunda Grande Guerra (WOLFSON, 1993). A tecnologia para a obteno de armas nucleares relativamente simples e disponvel, especialmente para o desenvolvimento de bombas de fisso. Uma bomba nuclear possui um elevado potencial explosivo, que deve ser somado a pulsos eletromagnticos, radiao trmica e a ondas de choque e vento. Esses elementos destrutivos somados so devastadores, impondo custos proibitivos para o lado que recebe a bomba. O caso do lanamento, ao final da Segunda Grande Guerra, das bombas Little Boy e Fat Man sobre o Japo, alm da perda de vidas, alterou profundamente a ordem poltica na regio do Pacfico. A repercusso poltica da posse e uso de armas nucleares produziu uma nova configurao na poltica internacional. Vrios Estados iniciaram pesquisas no intuito de alcanar tal capacidade, porm, na dcada de 1960, as principais potncias nucleares criaram regras para que novos proliferadores no atingissem seu intento. Estados Unidos, Unio Sovitica, Reino Unido, Frana e China passaram a negociar o que mais tarde foi chamado de Tratado de no-proliferao nuclear (TNP).

Proliferao nuclear e poltica internacional


A Guerra Fria e seu sistema bipolar tinham como uma de suas caractersticas centrais a corrida por armas nucleares. Nas vrias regies do mundo, poca, a proliferao foi entendida como o caminho natural para a estabilidade, para a diminuio dos conflitos. frica do Sul, ndia, Paquisto, Brasil, Egito, Iraque, Repblica da Coreia, dentre outros Estados, desenvolveram programas nucleares, nem sempre do

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conhecimento pblico ou das organizaes internacionais de monitoramento. A teoria da dissuaso nuclear, utilizada na defesa de que a proliferao possui um desdobramento positivo, sustenta que h trs requisitos operacionais para a estabilidade do sistema internacional: a) no h guerras preventivas durante o perodo de transio, quando um Estado possui armas nucleares e outro as desenvolve; b) ambos os Estados devem desenvolver no apenas a habilidade de impor danos inaceitveis ao outro, mas uma brutal capacidade retaliatria, em caso de ser atacado em primeiro lugar. Essa capacidade de um segundo ataque demoveria as intenes agressivas do contendor; e c) os arsenais nucleares teriam de ser mantidos imunes a acidentes e a uso sem autorizao, notadamente roubo de combustveis e tecnologia (SAGAN, 1999). A posse de armas nucleares garantiria a dissuaso dos rivais, aumentando a segurana, tendo como desdobramento natural a manuteno da soberania, frente s ameaas difusas do sistema internacional. Armas nucleares dissuadem com mais eficincia que armas convencionais, elevando o risco de que Estados rivais optem pela agresso a um Estado nuclearizado. A agresso seria fortemente desencorajada pela ameaa imposta por um second strike devastador. O dano de um contra-ataque, potencialmente imposto pelo Estado nuclear, seria suficiente para impedir ambies polticas de seus inimigos: Com a posse de armas convencionais, as crises tendem instabilidade poltica. Em funo da correta ou equivocada percepo do primeiro ataque, as guerras podem ser o fruto do processo. Armas nucleares tornam estveis as crises polticas (WALTZ, 1995).5
5 Traduo nossa para: With conventional weapons, crises tend toward instability. Because of the perceived, or misperceived, advantage of striking first, war may be the outcome. Nuclear weapons make crises stable (WALTZ, 1995).

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A estabilidade da dissuaso nuclear, segundo Waltz, faz com que as chances de um conflito regional ocorrer, como no sul da sia ou no Cone Sul, sejam reduzidas insignificncia, quando as partes so nuclearizadas.

Proliferao nuclear e terrorismo


O terrorismo, ps-Guerra Fria, assumiu papel central nos estudos sobre segurana internacional. Fenmenos ligados ao tema, como a escalada de atentados, o terror suicida, o financiamento estatal a redes terroristas e as associaes entre o terror e o crime organizado tm organizado o debate da subrea. No obstante, o fim da rivalidade bipolar coincide com o avano dos programas nucleares iraquiano, iraniano e da Coreia do Norte, mantendo a proliferao tradicional como um ponto de destaque na poltica internacional. Por outro lado, uma srie de ocorrncias como furtos de material fssil, denncias da existncia de um mercado nuclear paralelo, informaes de que rogue states e Estados fragilizados, como o Ir, Lbia ou Paquisto poderiam repassar tecnologia ou materiais fsseis para a construo de artefatos nucleares por terroristas, deram destaque ao terrorismo nuclear, em assuntos de segurana internacional (ALLISON, 2004; ETZIONI, 2004). Agncias especializadas e governos criaram polticas com nfase no terrorismo nuclear, que ganhou um novo status, novas instituies e oramentos mais volumosos. As Naes Unidas, a Agncia Internacional de Energia Atmica (AIEA), a Unio Europeia, o governo dos Estados Unidos, por meio do Departamento de Defesa (DOD), so exemplos de instituies que produziram polticas de combate a essa forma de terror.6
6 Poltica contraterrorista da U.E.: http://ue.eu.int/uedocs/cms_Data/docs/ pressdata/en/jha/87257.pdf; poltica contraterrorista dos EUA: http:// www.state.gov/documents/organization/60172.pdf.

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Teorias e simulaes catastrficas foram criadas e testadas, a partir de representaes da perpetrao de atentados terroristas nucleares, especialmente sobre instalaes civis e militares nos Estados Unidos e Reino Unido. Uso de avies contra instalaes nucleares, sabotagem, uso de artilharia contra plantas nucleares, exploses de bombas sujas em prdios pblicos ou shoppings centers tornaram-se fonte de grandes preocupaes para policymakers.7 Na literatura especializada sobre terrorismo nuclear h referncia a dois requisitos para a produo de uma bomba rudimentar uma significativa quantidade de material fssil e a capacidade de tornar funcional um dispositivo nuclear (BIN, 2002; FROST, 2005). O debate sobre a factibilidade de grupos terroristas construrem dispositivos nucleares divide fsicos e especialistas em armas. O dissenso ocorre sobre a disponibilidade de materiais fsseis e a capacidade tcnica de grupos terroristas em produzir dispositivos supercrticos. Porm, h consenso sobre a ameaa representada pelo terrorismo nuclear e a urgente necessidade de polticas contraterroristas e inteligncia (FROST, 2005; PLUTA; ZIMMERMAN, 2007). Este trabalho se justifica pela importncia da temtica para a regio, dada a retomada dos programas nucleares, recentemente, e pelo significado da segurana nuclear, com o advento da ABACC.

7 Quanto a avaliaes de risco e simulaes sobre terrorismo nuclear ver: Nath, Chandryka, 2004, disponvel em http://www.parliament.uk/ documents/upload/POSTpr222.pdf; Meade e Molander, 2006, disponvel em www.rand.org

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O acesso a materiais fsseis e a construo de artefatos nucleares


O ingrediente essencial para qualquer explosivo nuclear material fssil urnio enriquecido acima de 20% (U-235 - istopo), ou qualquer istopo do plutnio. Tanto urnio enriquecido, quanto o mais til istopo do plutnio (Pu-239) esto entre os metais mais valiosos da terra. Urnio enriquecido a 90% custa algo como U$ 0,38 o miligrama. J o plutnio (Pu-239) vendido a U$ 5,24 o miligrama. O preo do ouro, vendido em Nova York em dezembro de 2007, atingiu a cifra de 0,27 o miligrama, no seu mais alto valor desde 1980.8 Para a construo de uma bomba rudimentar so necessrios ao menos 25 quilos de urnio enriquecido, ou oito quilos de plutnio, segundo a AIEA. Os custos iniciais seriam, respectivamente, U$ 9,5 milhes (U) e U$ 41,9 milhes (Pu).9 Pagar apenas os custos do material fssil no seria suficiente para o intento, mesmo que redes terroristas possam ter recursos dessa magnitude. preciso que algum os venda ou, eventualmente, os furte. No primeiro caso, a existncia de um mercado clandestino de material radioativo poderia assegurar acesso ao item bsico do terrorismo nuclear. H algumas organizaes internacionais que monitoram esse mercado, mas a principal a AIEA, em Viena. O banco de dados sobre trfico ilcito inclui todos os tipos de materiais radioativos, incluindo os materiais fsseis ou meramente aqueles contaminados por radiao (radioactive junk).10
8 Dados do Oak Ridge National Laboratory Tennessee, fundado por ocasio das primeiras pesquisas sobre energia nuclear nos Estados Unidos (Project Manhattan). Atualmente ligado ao Depto. de Energia. 9 Dados de Frost, 2005. 10 Algumas organizaes que monitoram o trfico de materiais radioativos so: Stanford Database on Nuclear Smuggling, Theft, and Orphan Radiation Sources (DSTO), e Nuclear Threat Initiative (NTI), www.nti.org.

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A base de dados da AIEA oferece informaes sobre o mercado clandestino desde 1993. Segundo a AIEA, apesar de alguns furtos envolverem uma quantidade considervel de material fssil, a grande maioria dos incidentes diz respeito a somas muito pequenas de materiais nucleares, especialmente urnio altamente enriquecido (UAE). Entre 1993 e 2006 a soma de urnio altamente enriquecido furtada, em casos confirmados pela AIEA, de apenas 7,88 kg. A soma de plutnio furtada, notificada a AIEA, de 369,79 gramas, para o mesmo perodo. Os dados podem ser conferidos no quadro abaixo:
Quadro 1 Incidentes envolvendo urnio enriquecido (UAE) e plutnio (Pu), confirmados pela AIEA 1993-2006.
Data
24/5/93

(Continua)

Local
Vilnius, Litunia

Material fssil/peso
UAE/150 g

Descrio
4,4 ton. de berilo, incluindo 140 kg contaminados com UAE, foram descobertas em uma rea de estocagem de um banco. Um indivduo foi preso com UAE furtado de uma planta nuclear. O material estava venda. Gramas de plutnio foram descobertos em uma batida policial. Um grupo de indivduos foi preso com posse ilegal de UAE. Uma pequena quantidade de mistura de dixido de urnio e dixido de plutnio foi apreendida em um incidente relacionado a outra apreenso ocorrida no aeroporto de Munique, 15 dias depois. Mistura de dixido de urnio e dixido de plutnio foi localizada no aeroporto. Polcia de Praga apreendeu UAE. O material era destinado ao trfico.

Maro - 1994 So Petersburgo, Rssia 10/5/94 13/6/94 25/7/94 Tengen-Wiechs, Alemanha Landshut, Alemanha Munique, Alemanha

UAE/2,97 kg Pu/6,2 g UAE/0,795 g Pu/0,24 g

10/8/94

Aeroporto de Munique, Alemanha Praga, Repblica Checa

Pu/363,4 g

14/12/94

UAE/2,73 kg

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(Concluso)

Data
Junho - 1995

Local
Moscou, Rssia

Material fssil/peso
UAE/1,7 kg

Descrio
Indivduo foi preso portando quase dois quilos de UAE, produto de furto de uma instalao nuclear. O material era destinado venda ilegal. Apreenso realizada pela polcia de Praga. Apreenso realizada pela polcia em Ceske Budejovice. Oficiais aduaneiros prenderam um homem que buscava traficar o material atravs do check point alfandegrio de Rousse. Materiais radioativos em mistura foram furtados de uma antiga planta-piloto de reprocessamento. Trs pessoas foram presas portando UAE. No momento da priso buscavam compradores para o produto. Um indivduo foi preso tentando passar o material pela fronteira. Uma embalagem contendo 3,3 g de UAE foi localizada prxima a Nova York. Um detector de nutrons foi perdido em uma planta nuclear. Um grupo de indivduos foi preso tentando vender UAE. Autoridades alems descobriram traos de UAE em um pedao de tubo reciclvel em uma siderrgica.

6/6/95 8/6/95 29/5/99

Praga, Repblica Checa Ceske Budejovice, Rep. Checa Rousse, Bulgria

UAE/0,415 g UAE/16,9 g UAE/10 g

Dezembro 2000 16/1/01

Karslruhe, Alemanha Paris, Frana

Pu/0,001 g UAE/0,5 g

26/6/03 Mar./Abr. 2005 24/6/05 1/2/06 30/3/06

Sadahlo, Gergia Nova Jrsei, EUA Fukui, Japo Tbilisi, Gergia Henningsdorf, Alemanha

UAE/170 g UAE/ 3,3 g UAE/0,0017 g UAE/79,5 g UAE/47,5 g

Fonte: AIEA Illicit Trafficking Database. Disponvel em: http://www.iaea.org/NewsCenter/Focus/NuclearSecurity/pdf/heu-pu_1993-2006.pdf

Em funo da baixa quantidade notificada de furto de materiais fsseis, de se supor que a contabilidade e os mecanismos de salvaguarda dos reatores e instalaes nucleares sejam seguros. Dessa forma, a existncia de um mercado alternativo de material fssil poderia ser apenas uma fico. Essa compreenso, no meio cientfico, est longe de ser uma unanimidade.
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Existem no planeta 439 reatores nucleares comerciais em operao, em 30 diferentes pases. Os reatores de pesquisa somam 284, em 56 Estados. H 220 reatores alimentando embarcaes ou submarinos. Esto em construo 33 reatores, e 94 novas plantas j esto definidas, o que aumentar a capacidade de produo de energia atmica em torno de 25%, dos atuais 372.000 Mwe (ver Quadro 2).11 Segundo o Institute of Science and Security (ISIS), havia no mundo, em 2005, 1,9 milho de quilos de urnio enriquecido e 1,83 milho de quilos de plutnio. Aproximadamente, 1,4 milho de quilos de plutnio apresentam-se em uma forma de combustvel altamente radioativa, algo no muito atrativo para terroristas. A soma total de material fssil a ser protegida por salvaguardas de 2,3 milhes de quilogramas (HECKER, 2006). A tarefa de implementao de salvaguardas crtica. Mesmo em um pas com um controle elevado sobre seus materiais nucleares, como os Estados Unidos, h relatos de srias inconsistncias contbeis. Os Estados Unidos adquiriram ou produziram 111.400 kg de plutnio desde 1943. Em 1994, o total contabilizado era de apenas 99.500 kg. Ainda que existam explicaes para o desaparecimento do material fssil, a quantidade no contabilizada seria mais do que suficiente para a produo de vrias bombas.12 Em funo das dvidas sobre a existncia de um mercado clandestino, h uma tendncia, quase natural, em vincular o trfico de materiais fsseis ao trfico de drogas. Caso essa comparao fosse plausvel, seria de se esperar que o fluxo
11 World Nuclear Association. Dados de agosto de 2007. Disponvel em: http://www.world-nuclear.org/info/inf01.htm. 12 A explicao do governo dos Estados Unidos de que as perdas devem ser creditadas ao uso em testes nucleares, guerras, diferenas contbeis, perdas operacionais, uso industrial, exportaes e inconsistncias de inventrio. Os resduos nucleares so removidos do inventrio, pois se tornam tecnicamente inutilizveis.

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de transferncias de materiais fsseis, produto de furto, fosse algo como dez vezes superior ao notificado pela AIEA. Afinal, assuntos nucleares envolvem frequentemente o sigilo dos Estados. Por outro lado, eficientes salvaguardas demandam informaes sobre todo o ciclo nuclear, desde a minerao do urnio at sua remoo, como resduo radioativo.
Quadro II Reatores nucleares no mundo e demanda por urnio (2006-07).
Atualizao: 17 de outubro de 2007
Gerao de energia nuclear 2006 bilhes kWh frica do Sul Alemanha Argentina Armnia Bangladesh Blgica Bielo-Rssia Brasil Bulgria Canad Cazaquisto China Coreia do Norte Coreia do Sul Egito Eslovquia Eslovnia Espanha EUA Finlndia Frana 10.1 158.7 7.2 2.4 0 44.3 0 13.0 18.1 92.4 0 51.8 0 141.2 0 16.6 5.3 57.4 787.2 22.0 428.7 %e 4.4 32 6.9 42 0 54 0 3.3 44 16 0 1.9 0 39 0 57 40 20 19 28 78 Reatores em operao outubro 2007 No. 2 17 2 1 0 7 0 2 2 18 0 11 0 20 0 5 1 8 104 4 59 MWe 1842 20339 935 376 0 5728 0 1901 1906 12595 0 8587 0 17533 0 2064 696 7442 99049 2696 63473 Reatores em construo outubro 2007 No. 0 0 1 0 0 0 0 0 0 2 0 5 0 2 0 2 0 0 0 1 1 MWe 0 0 692 0 0 0 0 0 0 1540 0 4540 0 2000 0 840 0 0 0 1600 1630 Reatores planejados outubro 2007 No. 1 0 1 0 0 0 2 1 2 4 0 30 1 6 0 0 0 0 7 0 0 MWe 165 0 740 0 0 0 2000 1245 1900 4000 0 32000 950 7600 0 0 0 0 10180 0 0 Novos reatores propostos outubro 2007 No. 24 0 1 1 2 0 0 4 0 2 1 86 0 0 1 0 1 0 25 1 1 MWe 4000 0 740 1000 2000 0 0 4000 0 2200 300 68000 0 0 1000 0 1000 0 32000 1000 1600 Urnio necessrio 2007 Ton. U 332 3486 135 51 0 1079 0 338 255 1836 0 1454 0 3037 0 299 145 1473 20050 472 10368

(Continua)

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Atualizao: 17 de outubro de 2007


Gerao de energia nuclear 2006 bilhes kWh Holanda Hungria ndia Indonsia Ir Israel Japo Litunia Mxico Paquisto Reino Unido Repblica Checa Romnia Rssia Sucia Sua Tailndia Turquia Ucrnia Vietn Mundo** 3.3 12.5 15.6 0 0 0 291.5 8.0 10.4 2.6 69.2 24.5 5.2 144.3 65.1 26.4 0 0 84.8 0 2658 %e 3.5 38 2.6 0 0 0 30 69 4.9 2.7 18 31 9.0 16 48 37 0 0 48 0 16 Reatores em operao outubro 2007 No. 1 4 17 0 0 0 55 1 2 2 19 6 2 31 10 5 0 0 15 0 439 MWe 485 1826 3779 0 0 0 47577 1185 1310 400 11035 3472 1310 21743 9086 3220 0 0 13168 0 372,002 Reatores em construo outubro 2007 No. 0 0 6 0 1 0 2 0 0 1 0 0 0 7 0 0 0 0 0 0 33 MWe 0 0 2976 0 915 0 2285 0 0 300 0 0 0 4920 0 0 0 0 0 0 26,838 Reatores planejados outubro 2007 No. 0 0 10 2 2 0 11 0 0 2 0 0 2 8 0 0 0 0 2 0 94 MWe 0 0 8560 2000 1900 0 14945 0 0 600 0 0 1310 9600 0 0 0 0 1900 0 101,595 Novos reatores propostos outubro 2007 No. 0 2 9 0 1 1 1 2 2 2 0 2 1 20 0 1 4 3 20 2 222 MWe 0 2000 4800 0 300 1200 1100 3200 2000 2000 0 1900 655 18200 0 1000 4000 4500 27000 2000 193,095 Urnio necessrio 2007 Ton. U 112 254 491 0 143 0 8872 134 257 64 2021 550 92 3777 1468 575 0 0 2003 0 66,529

Fonte: World Nuclear Association e AIEA.

de se esperar que vrios casos no sejam reportados para a AIEA, ou mesmo que sejam subrreportados (ZAITSEVA; STEINHAUSLER, 2004). Outra dificuldade que o nmero de pases filiados ao programa de monitoramento do trfico de materiais nucleares da AIEA chega apenas a 96, em setembro de 2007. Pases como o Afeganisto, a Lbia, a Jordnia, a Sria ou o Sudo, dentre outros, no so filiados.

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H quatro grandes causas para a no-notificao ou subnotificao. A primeira est relacionada precariedade material no controle de estoques de material fssil. O monitoramento e a contabilizao de plutnio podem ser procedimentos custosos e imprecisos, em funo da notvel radioatividade do material. A estrutura qumica do material pode ser alterada com a adio de pequenas quantidades, por exemplo, de glio ou alumnio, complicando qualquer medio de massa. O uso de equipamentos que medem o peso e no a massa de plutnio uma alternativa tcnica ao problema. Medidas em testes no-destrutivos exigem detectores de raios gama, bem como acuradas anlises qumicas, pois o plutnio altera sua composio, com o tempo, por transmutao (HECKER, 2001 e 2006). A segunda est relacionada a falhas humanas e corrupo. H vrios casos do conhecimento da comunidade cientfica, no reportados AIEA, com relatos de facilitao da sada de material fssil por seguranas, funcionrios ou mesmo gestores de plantas nucleares. Parcela importante desses casos ocorreu na Rssia (ZAITSEVA; STEINHAUSLER, 2004). A terceira grande causa a precariedade de controle de material radioativo pelas fronteiras dos Estados. Nenhum pas possui, atualmente, garantias completas de que por suas fronteiras no circulem, ilegalmente, imigrantes, obras de arte, armas, drogas e materiais nucleares. Como a quantidade de material fssil necessrio para a produo de uma bomba pode ser transportada em valises ou costumes humanos (25 kg de UAE), uma fiscalizao de fronteira deficiente contribui para a subnotificao. Por fim, a deliberada deciso poltica de no notificar para evitar presses internacionais sobre programas nucleares, especialmente aqueles destinados produo de armas (ZAITSEVA; HAND, 2003; HECKER, 2006).

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A construo de um dispositivo nuclear


Mesmo que se considere que terroristas possam ter acesso a material fssil, ainda assim h a dvida se eles poderiam construir um dispositivo nuclear. Para alguns cientistas, a grande dificuldade para a construo de uma arma nuclear improvisada o acesso a urnio enriquecido ou plutnio. Segundo Theodore Taylor, cientista nuclear estadunidense, caso os terroristas possuam material fssil, a construo de um artefato nuclear seria simples, muito simples (ALLISON, 2004). A simplicidade compreendida por vrios cientistas decorre da estrutura de bombas tipo pistola (gun-type), como a Little-boy, utilizada contra Hiroshima, em 1945. Tais bombas seriam simples de planejar, construir e detonar, pois sua estrutura baseada em um projtil de U-235, um tubo e uma esfera do mesmo material. O projtil posicionado prximo s cargas convencionais de explosivos. A esfera fica localizada em uma das extremidades de um longo tubo. Explosivos so posicionados na parte traseira do tubo. Ao serem detonados, propulsionam a bala para fora do tubo. A bala atingir a esfera, dando incio reao de fisso. Com isso h a exploso da bomba, como explicado na figura a seguir.

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Fonte: Atomic Archive. Disponvel em: http://www.atomicarchive.com/

Para outras correntes de especialistas, a construo de armas nucleares, mesmo que gun-type, no seria algo trivial, e dificilmente poderia estar sob a direo de grupos terroristas no especializados em armas nucleares (MARK; TAYLOR; EYSTER; MARAMAN; WECHSLER, 1987; STEINHAUSLER, 2003; FROST, 2005). Marks et al. (1987) entendem que h dois tipos de artefatos nucleares que poderiam ser construdos por terroristas: rudimentares e sofisticados. Os artefatos rudimentares podem utilizar a tecnologia gun-type ou mesmo implosion-type (por imploso). Para construir um artefato rudimentar por imploso, grupos terroristas teriam de utilizar massa crtica de plutnio, urnio, xido de plutnio ou xido de urnio. Mesmo para a construo de um simples artefato, grupos terroristas precisariam dominar os seguintes requisitos: a) Conhecimento bsico em fsica e propriedades qumicas de materiais fsseis; radiao e fsica; princpios fsicos de explosivos, particularmente sobre cargas e eletrnica; b) Acesso a equipamentos avanados, tais como calibradores de preciso, ferramentas computadorizadas (mais que 25.000 rpm) com interfermetro laser, torno mecnico, sala ventilada com purificador de ar;

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c) Aquisio de uma quantidade suficiente de material fssil para a construo de um artefato nuclear (25 kg para UAE ou 8kg de plutnio), pelo menos 50 kg de explosivos convencionais e suprimento de criptnio; d) Mquinas capazes de produzir desenhos complexos de preciso; e) Cmaras de vcuo, gs freon (CFC), fornos eltricos, dispositivo de argnio e grandes vasos refratrios (STEINHAUSLER, 2003). Os artefatos mais sofisticados seriam menores (de 30 a 60 cm) e mais leves (50 kg a poucas centenas de quilos), com vistas a facilitar o transporte da arma. Se compararmos os artefatos rudimentares em relao aos sofisticados, parece simples entender que os primeiros podem pesar algumas toneladas e demandam grandes veculos de transporte, dificultando a entrega para alvos terroristas (MARKS et al., 1987). A construo de artefatos nucleares, mesmo que rudimentares, no seria algo simples, como supem Etzioni (2004) e Allison (2005), porm o principal impedimento para que terroristas possam construir uma bomba so os materiais fsseis (MARK; TAYLOR; EYSTER; MARAMAN; WECHSLER, 1987; STEINHAUSLER, 2003; FROST, 2005). Dessa forma, a principal medida para impedir o terrorismo nuclear se torna o monitoramento de estoques de material fssil. Analisaremos aqui o trabalho de organizao regional, a ABACC (Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Material Nuclear), no intuito de oferecer salvaguardas para o material fssil no Cone Sul.

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Os programas nucleares da Amrica do Sul e a Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Material Nuclear (ABACC)
A ABACC foi criada no perodo da redemocratizao de Brasil e Argentina, no ano de 1991, perodo que encerra dcadas de rivalidade entre os dois principais pases do Cone Sul. A finalidade da agncia consiste em monitorar o uso pacfico de materiais nucleares, por acordo das partes. Porm a origem da ABACC pode ser encontrada no Acordo de Cooperao entre Brasil e Argentina para o desenvolvimento dos usos pacficos de energia nuclear. Brasil e Argentina haviam assinado o tratado para a proscrio das armas nucleares na Amrica Latina e Caribe (Tratado de Tlatelolco), criado em 14 de fevereiro de 1967. Porm no haviam assinado o TNP, alegando que o tratado era discriminatrio. Um dos passos mais importantes para a criao da ABACC foi a assinatura da declarao de Iguau, em 29 de novembro de 1985. Os ento presidentes Jos Sarney e Raul Alfonsn criaram um grupo permanente de trabalho comum, com vistas a que o desenvolvimento tecnolgico na rea nuclear fosse dirigido apenas para finalidades pacficas. A partir dessa data houve uma srie de visitas tcnicas de parte a parte, bem como encontros e viagens presidenciais (WROBEL; REDICK, 1988). Na escalada de cooperao entre Brasil e Argentina, a Declarao de Viedma apontava para a cooperao nuclear por via da integrao das indstrias nucleares dos dois pases (stio ABACC). Tal declarao foi assinada aps a visita do ex-presidente brasileiro Jos Sarney s instalaes da usina de enriquecimento de urnio de Pilcaniyeu, na Argentina. Posteriormente, quando o ex-presidente argentino Alfonsn visitou as instalaes do Centro Experimental de Aramar pertencente Marinha brasileira e responsvel pelo desenvolvimento de um submarino de propulso nuclear, foi

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assinada a Declarao de Iper, que buscava aperfeioar os mecanismos de cooperao na rea nuclear. Mais adiante, j em 1990, foi assinada a Declarao de poltica nuclear comum, em 28 de novembro. A partir dessa data foi aprovado o Sistema Comum de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares (SCCC). Com o SCCC os governos da Argentina e Brasil iniciaram as negociaes com a AIEA, a fim de celebrar um acordo conjunto de salvaguardas, que tivesse por base o SCCC e o Tratado de Tlatelolco (stio ABACC). A credibilidade internacional da ABACC aumentou significativamente com o Acordo Quadripartite, assinado em dezembro de 1991, entre a ABACC, os Estados-parte e a AIEA. Esse acordo o derradeiro dos mais importantes acordos nucleares entre Brasil e Argentina, assegurando a ampla institucionalizao de salvaguardas no Cone Sul, transformando-o em uma das mais seguras regies do planeta sob o prisma estratgico-nuclear (RESENDE-SANTOS, 2002). A criao da ABACC alterou profundamente a trajetria dos programas nucleares de Brasil e Argentina, passando de garantias do equilbrio de poder na regio para fiadores da cooperao poltica. As instalaes nucleares, construdas na regio, esto descritas abaixo e nos Mapas 1 e 2.

Instalaes nucleares no Brasil


Segundo a CNEN (Comisso Nacional de Energia Nuclear), o Brasil dispunha das seguintes instalaes, em 2006: Dois reatores de potncia em operao (Angra 1 e 2); Um reator de potncia em construo (reincio de obras em set/08) (Angra 3); Extrao e concentrao de urnio - INB - Caetit (BA); Fbrica de elementos combustveis - INB - Resende (RJ);

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Primeira cascata da planta comercial de enriquecimento de urnio em operao -INB/Resende (RJ); Planta de converso de urnio em construo - Aramar, em Iper (SP); Seis centros de pesquisa: Instituto de Pesquisas Energticas e Nucleares/SP (IPEN), Instituto de Engenharia Nuclear/RJ (IEN), Centro de Desenvolvimento da Tecnologia Nuclear/ BH/MG (CDTN), Instituto de Radioproteo e Dosimetria/RJ (IRD), Centro Regional de Cincias Nucleares do Nordeste/Recife/PE (CRCN-NE), Centro Regional de Cincias Nucleares do Centro-Oeste/GO (CRCN-CO); Quatro reatores de pesquisa (CDTN/IPEN-1/IEN/ IPEN-2); Instituto de Estudos Avanados (CTA); Centro Tecnolgico do Exrcito; 39 instalaes nucleares manuseiam material nuclear (urnio e plutnio).

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Mapa 1 - Instalaes nucleares no Brasil.


Fonte: Reddick, 1995.

Instalaes nucleares na Argentina


Segundo a CNEA (Comisin Nacional de Energia Atmica), a Argentina dispe das seguintes instalaes nucleares, em 2005: Dois reatores de potncia em operao: Atucha I (Buenos Aires) e Embalse (Crdoba); um reator de potncia em construo: Atucha II (Buenos Aires);

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Seis reatores de pesquisa: Crdoba (RA 0), Buenos Aires (RA 1), Ezeiza (Ra 3), Rosrio (RA 4), Bariloche (RA 6), Pilcaniyeu (RA 8); Quatro aceleradores de partculas, uma planta de gua pesada (Arroyoto Neuqun), duas minas de urnio (Sierra Pintada) e uma planta de enriquecimento de urnio (Pilcaniyeu).

Mapa 2 - Instalaes nucleares na Argentina.


Fonte: Reddick, 1995.

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Os programas nucleares de Brasil e Argentina esto, novamente, em expanso. As recentes declaraes de seus governos, anunciando investimentos em novas plantas nucleares, complementao de projetos paralisados (como Atucha II e Angra III) e pesquisa aplicada devem aumentar a demanda por materiais fsseis, como o UAE (El Clarn, 23/8/2006; FSP, 10/7/2007).

Os sistemas de salvaguardas e os impedimentos para o furto de material nuclear na regio


Brasil e Argentina adotam modelos distintos de governana de seus sistemas nucleares. No Brasil, o sistema de propriedade, normatizao e gesto estatal em monoplio, algo que no ocorre na Argentina, em que h a possibilidade de o setor privado ocupar reas como a minerao, a produo de gua pesada, enfim, todo o ciclo de combustvel nuclear, para objetivos comerciais ou de pesquisa.13 No Brasil, a CNEN o corpo regulatrio do sistema, ligado ao Ministrio de Cincia e Tecnologia, porm as reas de gerao eltrica esto a cargo de uma empresa pblica, Eletronuclear, responsvel pelas usinas de Angra I e II. Criada em 31 de maio de 1950, pelo decreto 10.936, a Comisin Nacional de Energia Atmica (CNEA) foi responsvel pelas principais polticas que levaram organizao do programa nuclear argentino. Em 1994, no governo Menem, com a privatizao e reorganizao do setor, a CNEA foi di13 Sobre a regulamentao da atividade nuclear na Argentina ver: http:// www.cnea.gov.ar/xxi/legislacion/nacional/LEYACTIVIDADNUCLEAR.pdf e especialmente o Decreto 1390, regulamentador da Lei 24.804, do gov. Menem, sobre a privatizao do setor: http://www.cnea.gov.ar/xxi/legislacion/ nacional/DECRETO1390.pdf. Sobre o sistema nuclear brasileiro, sua regulamentao e a criao da CNEN, ver http://www.cnen.gov.br/seguranca/documentos/4NationalRepor tDraft5I.pdf

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vidida em trs partes pesquisa e desenvolvimento, operaes das centrais nucleares e regulao do sistema. O primeiro conjunto de atividades foi mantido sob gesto pblica tradicional, o segundo estabelecido por uma sociedade annima (Nucleoelctrica Argentina S.A, empresa pblica de capital aberto) e o terceiro por uma autarquia diretamente ligada Presidncia da Repblica Autoridad Regulatria Nacional (ARN). A ARN goza de liberdade funcional, pois seus dirigentes mximos, presidente, vice-presidente e quatro vogais, aps aprovados pela presidncia e senado, possuem mandato de seis anos, alternos a cada dois anos em um tero, podendo ser reconduzidos indefinidamente.14 Os sistemas de segurana e salvaguardas de Brasil e Argentina so mantidos por organismos estatais, respectivamente a CNEN e a ARN, em consonncia com os sistemas de salvaguardas da AIEA.15 O papel institucional desses organismos bem mais amplo que a segurana nuclear, compreendendo: a) CNEN Licenciamento, inspeo, controle e credenciamento institucional e pessoal das atividades envolvendo radiao ionizante, exceto raios-X diagnstico; Principal instituio formuladora da poltica nuclear (incluindo normatizao); Pesquisa, ensino, desenvolvimento e inovao (prioritariamente na rea nuclear, mas tambm em reas correlatas); Produo de radioistopos e radiofrmacos; Prestao de servios nas reas de especializao; Representao internacional (stio da CNEN).
14 Artigo 18 do Decreto 1390, de 27/11/98. 15 Sobre o sistema de salvaguardas da AIEA: www.iaea.org/OurWork/SV/ Safeguards/sir_table.pdf

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b) ARN Regular e fiscalizar a atividade nuclear em tudo o que diz respeito aos temas de segurana radiolgica e nuclear; Proteo fsica e fiscalizao do uso de materiais nucleares; Licenciamento e fiscalizao de instalaes nucleares e salvaguardas internacionais; Garantir que as atividades nucleares sejam realizadas dentro das leis, normas e compromissos internacionais, como o de no-proliferao; Prevenir atos intencionais que possam redundar em consequncias radiolgicas severas ou furto de material nuclear e outros materiais e equipamentos sujeitos regulao e controle da Lei 24.804, de 2 de abril de 1997; Assessoramento da presidncia da repblica em temas nucleares.

Aplicao de salvaguardas pela ARN Argentina


Em 2006, como exemplo, a ARN procedeu a 1440 dias/ homem de inspees, nas centrais nucleares de Atucha I e Embalse, como demonstrado no quadro abaixo:
Quadro 3 Aplicao de salvaguardas pela ARN

Central Embalse Atucha I

Inspees de rotina 440 350

Inspees no-rotineiras 200 450

Total: 1440 dias/homem


Fonte: Stio da ARN.

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Nas inspees de rotina so realizadas auditorias para avaliar o uso sistemtico, eficiente e efetivo de procedimentos operativos internos, controle da segurana radiolgica e nuclear, programas de gesto de acidentes, doses radioativas recebidas pelo pessoal envolvido, planos de emergncia, indicadores de performance, e especialmente gesto de combustveis das centrais nucleares (Informe anual ARN, 2006).

Aplicao de salvaguardas pela CNEN Brasil


As salvaguardas so aplicadas pela CNEN em um sistema de relatrios peridicos, com notificaes de eventos de segurana, bem como por meio de relatrios de inspeo durante operaes de plantas nucleares, atravs de inspetores residentes. No perodo 2003-2006 a CNEN conduziu 29 inspees em Angra I e o mesmo nmero de operaes em Angra II, nas seguintes reas: conduo das operaes, qumica, proteo radiolgica, proteo fsica, troca de efluentes, sistemas de tratamento de efluentes, carregamento de ciclo de combustveis, dentre outros.

Aplicao de salvaguardas pela ABACC


A aplicao de salvaguardas no Brasil e Argentina segue normas internacionais da AIEA. As inspees possuem credibilidade reconhecida, porm, para mitigar dificuldades como da gesto brasileira (a mesma instituio opera reatores, licencia e aplica salvaguardas) e argentina (a instituio que aplica salvaguardas possui amplo relacionamento com o setor privado, em um sistema operado por empresas privadas) e aumentar a confiana mtua entre os principais pases do Cone Sul, a ABACC desenvolve um sistema bilateral de salvaguardas, nico no mundo.

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O SCCC e as definies gerais da AIEA so as principais referncias da ABACC. Suas inspees, em procedimento semelhante ao protocolo adicional do TNP, so realizadas com ou sem agendamento nas instalaes militares e civis de Brasil e Argentina. Em 2006, a ABACC realizou mais de uma centena de inspees em ambos os pases, conforme o quadro abaixo:
Quadro 4 Aplicao de salvaguardas ABACC - Tipos de inspeo (2006).
Tipo Verificao de inventrio fsico (PIV) Inspees interinas Inspees no-anunciadas Verificao de DIQ (DIV) * Total de inspees Esforo de inspeo (em inspetores/dia) ** Disponibilidade (em inspetores/dia) Argentina 26 33 0 0 59 263 514 Brasil 27 21 8 2 58 149 336 Total 53 54 8 2 117 412 850

* Design Information Questionnaire (DIQ) e Design Information Verification (DIV). ** Nos esforos de inspeo esto includas as atividades de manuteno em equipamentos de salvaguardas, sendo 20 inspetores-dia na Argentina e 11 inspetores-dia no Brasil. Fonte: stio da ABACC, disponvel em www.abacc

O sistema de salvaguardas nucleares no Cone Sul , portanto, alimentado por normas e regras internacionais, derivadas do TNP e da AIEA, e realizado por autoridades regulatrias nacionais. No intuito de aumentar a confiabilidade das informaes sobre a contabilidade e controle dos materiais nucleares e produzir confiana mtua em relao ao tema da proliferao de armas, a ABACC e o SCCC geraram uma terceira externalidade positiva a diminuio da possibilidade de furto de material fssil, e, consequentemente, do terrorismo nuclear.

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Concluso
O terrorismo nuclear representa uma das principais ameaas segurana internacional, no sculo XXI. H riscos de que terroristas possam ter acesso a material fssil para a produo de artefatos. Os indcios encontrados no plano internacional so vrios: a) A situao poltica do Paquisto pode favorecer o terrorismo nuclear, afinal o pas possui UAE, plutnio, reatores, plantas para enriquecimento de urnio, armas nucleares e msseis. Possui um governo fragilizado, domstica e internacionalmente, e vrios grupos radicais, dispostos a apagar fogo com gasolina; b) O Ir, pela sua delicada posio no Golfo Prsico e Oriente Mdio, pode se tornar um Estado patrocinador do terrorismo nuclear, frente s capacidades que desenvolve e seu antagonismo ao Ocidente; c) A presso poltica sobre o regime de Pyongyang e os problemas derivados da sucesso de Kim Jung-Il podem produzir instabilidade poltica e diminuio de controle sobre materiais fsseis, aumentando os riscos de terror (BENNETT, 2006); d) Existncia de mais de 280 reatores de pesquisa, em 50 pases que no possuem as mesmas garantias que os 439 reatores comerciais no mundo (HECKER, 2006). Contudo, os riscos de que ocorra o furto de material fssil nas instalaes nucleares de Brasil e Argentina e sua transformao, posteriormente, em artefatos nucleares, so mnimos - dada a proteo que os materiais nucleares recebem dos Estados e da ABACC, e das dificuldades intrnsecas montagem de um artefato nuclear rudimentar. No h notificaes na AIEA ou na ABACC de furto ou roubo de material nuclear das instalaes no Cone Sul, em toda a srie histrica monitorada.

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No caso do Cone Sul, o fim da bipolaridade no trouxe incentivos para descontrole sobre instalaes nucleares e combustveis, ao contrrio, o fim da rivalidade entre Brasil e Argentina coincide com a aplicao de novas salvaguardas nucleares pela ABACC, aumentando a confiana mtua e a cooperao regional e diminuindo as chances de furto de material fssil. As discretas crises militares no Brasil e Argentina, psGuerra Fria, foram administradas pelos sistemas polticos domsticos, no intuito de impedir a contaminao regional e internacional. As garantias, dadas pela ABACC, de que os combustveis seriam mantidos sob as salvaguardas tradicionais, acrescentaram estabilidade regio. A existncia de mecanismos bilaterais/regionais como a ABACC, em aliana com os Estados que possuem atividades nucleares no Cone Sul Brasil e Argentina, gerou um sistema seguro de monitoramento de materiais fsseis na regio. Dentre as medidas contraterrorismo nuclear mais eficazes est o aumento da vigilncia, controle e contabilidade sobre materiais fsseis. Em regies de histrico de rivalidade (como a sia do Sul), Estados fracos ou com amplos conflitos domsticos (como no Cucaso), a alternativa das instituies bilaterais de monitoramento pode ter resultados semelhantes aos obtidos no Cone Sul. Unidades regionais se articulam com mais liberdade com instituies internacionais como a AIEA, permitem o aumento da rede de proteo e podem auxiliar no intuito de diminuir desconfianas regionais. O calcanhar de Aquiles do sistema continua a ser os reatores de pesquisa, que, mesmo monitorados pela ABACC, no dispem de garantias de segurana semelhantes s dos demais reatores. Fontes radioativas como centros de medicina nuclear, unidades de pesquisa e indstrias continuam a oferecer riscos considerveis na regio.

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Marcelo I. Saguier

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No necesitamos ms ejercicios de propaganda sobre las supuestas bondades del libre comercio; necesitamos dilogos reales sobre las propuestas concretas, sus impactos potenciales sobre nuestras economas, sociedades y medio ambientes, e indicaciones concretas de que habr amplias consultas democrticas a nuestros pueblos sobre lo que fue negociado por sus gobiernos. (Alianza Social Continental ASC, 2002b)

El trmino de globalizacin es habitualmente utilizado para referirse a los procesos de creciente integracin de estructuras financieras, productivas, institucionales y de comunicaciones a escala mundial. Sumado a esto se advierte tambin la transnacionalizacin de movimientos de resistencia al neoliberalismo, encarnada por diversas fuerzas sociales en defensa de la profundizacin de la democracia y el desarrollo sostenible. Por lo tanto, la globalizacin no se limita
Agradezco a la gente de la Alianza Social Continental por haberme facilitado su tiempo y acceso a informacin sin los cuales la realizacin de este articulo no hubiese podido ser posible. En particular, mis agradecimientos a Gonzalo Berrn, Graciela Rodrguez, Marcela Escribano, Carlos Aguilar, Enrique Daza, Kjeld Jacobsen, Karen Hansen-Kuhn, Sheila Katz, John Foster, Juan Gonzlez, Carlos Coronado, Claudia Torrelli, Alejandro Villamar, Carlos Torres, Blanca Chancoso, Ximena Centellas, Renato Martins, Stephen Hellinger, Rafael Freire, Rick Arnold, Iara Petricovsky, Fatima Melo, Ivan Gonzalez, Dorval Brunelle, Jacobo Torres, Pierre-Yves Serinet y Tom Loudon.

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solamente a la creacin de un sistema econmico y poltico impulsado desde arriba por grandes operadores del mercado y gobiernos afines, sino tambin a la resistencia global ejercida desde abajo por fuerzas sociales que advierten el carcter socialmente excluyente y ambientalmente destructivo de la globalizacin neoliberal (BRECHER et al., 2000). En un contexto de globalizacin, el desafo de la democratizacin adquiere una especial relevancia, as como tambin una creciente complejidad. Es indudable que el EstadoNacin constituye un mbito indelegable para avanzar en la democratizacin de las relaciones sociales. Tradicionalmente es en ste marco en donde se orientan las luchas sociales por la inclusin social, la representacin poltica y el control de los recursos. Sin embargo, el surgimiento de nuevas formas de soberana post-nacional en la que la autoridad formal de los Estados es desagregada y delegada en instancias supranacionales publicas y privadas (ROSENAU, 2007; SOEDERBERG, 2006) sugiere las limitaciones de abordar el desafo de la democratizacin exclusivamente a partir de lo nacional. La integracin regional con instancias supranacionales ha sumado un conjunto de instancias institucionales que amplan la gama de espacios polticos en donde orientar las acciones de organizaciones sociales en pos de una mayor representacin democrtica en la integracin sobretodo para equilibrar la prioridad otorgada a la dimensin comercial de la integracin a instancias de lo poltico y lo social. Asimismo, las diversas variantes de tratados de libre comercio (TLCs)1 firmados en nuestro continente restringen la soberana democrtica de los estados por medio de las reglas a las inversiones
1 En nuestra regin se destacan el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), el Tratado de Libre Comercio entre la Repblica Dominicana, Centroamrica y Estados Unidos (CAFTA) y los Tratados de Libre Comercio (TLCs) bilaterales firmados entre los Estados Unidos y Per, Chile y Colombia.

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contenidos en los mismos entre otros elementos igualmente controversiales. Podramos decir que la conformacin de formas de gobernanza global y regional post-nacionales evidencian el intento por cristalizar nuevos constitucionalismos, o un conjunto de reglas y prcticas para regular el comercio internacional, acordes a las necesidades de administrar una estructura productiva y financiera crecientemente transnacional. Tales reglas y prcticas comerciales otorgan excesivos derechos y garantas a las empresas, disciplinan y condicionan la accin de los gobiernos para tomar decisiones soberanas (la soberana democrtica) en defensa del bien pblico (GILL, 2002; GILL; LAW, 1989). Gran parte de la resistencia a la globalizacin neoliberal por parte de movimientos sociales se ha centrado precisamente en la crtica al carcter democrticamente regresivo de las nuevas reglas del comercio. A pesar de esto, subsiste la dificultad de cmo encarar y orientar las acciones por parte de movimientos sociales en pos de la democratizacin en un contexto de mltiples niveles de accin en donde se articula la poltica en una etapa de globalizacin. Una primera aproximacin a este tema es la que propone avanzar en la democratizacin de los Estados como paso necesariamente previo a una eventual democratizacin de las estructuras de gobernancia global y regional. Enfoques centrados exclusivamente en lo nacional sobredimensionan las posibilidades de fuerzas sociales en su capacidad para proyectar las conquistas alcanzadas de los planos domsticos hacia una esfera global. La interdependencia estructural de la produccin, finanzas y difusin de ideas e identidades polticas a escala planetaria demanda de concepciones de lo nacional que superen las antinomias entre un adentro y un afuera de los Estados fuertemente enraizadas en el imaginario de los estudios internacionales (WALKER, 1993). En la etapa

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actual de desarrollo del capitalismo, cualquier posibilidad de transformacin social viable requiere, ms que nunca, de esfuerzos concertados en diversos espacios de poder, articulados en torno a temticas comunes. Una segunda respuesta al desafo de la democratizacin de procesos crecientemente globales es la de impulsar la reforma de las instituciones de la gobernancia global/regional en funcin de una mayor transparencia, rendicin de cuentas (accountability) e inclusin de demandas de actores no-estatales en decisiones y procedimietos institucionales (OBRIEN et al., 2000). Cabe remarcar, sin embargo, que es cuestionable cual pueda ser el alcance real de tales esfuerzos impulsado por organizaciones sociales para lograr modificar, por si mismas, las prcticas anti-democrticas de instituciones como el Banco Mundial, el FMI, entre otras, sin el apoyo substantivo de gobiernos nacionales y/o coaliciones de gobiernos. Tales respuestas no planean una disyuntiva entre opciones excluyentes. Es decir, no se trata de optar entre una escala de accin nacional y una regional/global, como si ambos niveles fuesen espacios facilmente diferenciables e inclusive autnomos el uno del otro. Por el contrario, el desafo consiste precisamente en vislumbrar cmo se relacionan ambos niveles para as poder potenciar la acumulacin de fuerzas de movimientos sociales mediante campaas transnacionales que combinen escalas multiples de accin en niveles nacionales, regionales y/o global. En otras palabras, el desafo de la democratizacin de la globalizacin consiste en fortalecer las dinmicas polticas en torno al surgimiento de nuevos sujetos sociales contra-hegemnicos, mobilizados transnacionalmente para la demanda y construccin de ciudadana democrtica. Tal preocupacin ha sucitado la valiosa reflexin, an incipiente, de autores que han procurado comprender el rol de las redes trasnacionales

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de la sociedad civil en la democratizacin en el mbito de la Poltica Econmica Internacional (ABBOT, 2001; COOK, 1998; GILL, 2003; GILLS, 2000; GRUGEL, 2005; 1990; MORTON, 2002). El presente artculo contribuye a esta reflexin analizando el surgimiento de la ms importante coalicin transnacional de fuerzas sociales crticas a la globalizacin neoliberal centrada en temas de integracin comercial: la Alianza Social Continental (ASC). Conformada por sindicatos de trabajadores, ONGs y movimientos sociales de todo el continente americano, la ASC ha actuado como el principal eje articulador de resistencia hemisfrica al proyecto de conformacin de un rea de Libre Comercio de las Amricas (Alca). La experiencia de la ASC en su intento por democratizar el proceso Alca ejemplifica las nuevas formas de construccin de poder desde abajo, mediante el alineamiento de coaliciones multisectoriales en estrategias de accin coordinadas complementariamente a nivel nacional y hemisfrico. El argumento del artculo sostiene que la ASC procur democratizar el proceso Alca con relativo xito mediante la apertura de un debate pblico en el que pudieran tratarse las consecuencias socioeconmicas, polticas y medioambientales del propuesto proyecto de integracin comercial. Para esta finalidad, la ASC se centr el cuestionamiento de la supuesta legitimidad democrtica del proceso Alca. Esto le permiti apropiar el significado de democracia y evitar los reiterados intentos de los gobiernos por restringir y condicionar este debate para encapsular el proceso hemisfrico de las presiones sociales. La primera seccin del captulo muestra el proceso de conformacin de la ASC en respuesta al lanzamiento del proyecto Alca. La identidad fundacional de la ASC se expresa en la crtica al modelo de integracin comercial propuesto en

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la agenda del Alca por ser contradictorio con la profundizacin de la democracia y el desarrollo sostenible en la regin. En la segunda seccin se evidencian las limitaciones de la ASC para impulsar un debate pblico sobre las consecuencias socioeconmicas y medioambientales del Alca. Mediante su nfasis en lo procedimental del proceso de negociaciones comerciales hemisfricas, la ASC procura mayores espacios de influencia, procurando reformar la agenda del tratado con la incorporacin de una dimensin del desarrollo. Finalmente, la tercera seccin aborda las iniciativas emprendidas por la ASC para impulsar un el debate sobre el proyecto del Alca mediante la coordinacin continental de un proceso de consultas populares a nivel de las bases.

La conformacin de la Alianza Social Continental


En la Cumbre de las Amricas de Miami de 1994, treinta y cuatro gobiernos del continente (todos los pases a excepcin de Cuba) anunciaron su compromiso de crear un rea de Libre Comercio de las Amricas (Alca) que se extendiera desde Alaska a Tierra del Fuego. El Alca fue promovido por el gobierno de Estados Unidos en 1990 como parte de la Iniciativa para las Americas como una manera de reforzar su influencia global en el contexto del emergente orden postGuerra Fra (BLANGER; MACE, 1999, p. 7). El Alca representa el proyecto ms grande en un sentido geogrfico y ambicioso de integracin econmica jams intentado en la historia (ESTEVADEORDAL et al., 2000, p. 2; SALAZARXIRINACHS, 2001, p. 280). Al mismo tiempo, es tambin uno de los ms controversiales y conflictivos. Una de las principales crticas al proyecto del Alca es que ste contribuira a exacerbar aun ms los ya extremos niveles de inequidad que hacen de Amrica Latina la regin ms desigual del mundo (BERRY, 1998; ODONNELL; TOKMAN,

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1998; PORTES; HOFFMAN, 2003). La razn para ello es que el Alca no contempla mecanismos compensatorios para los sectores econmicos que, invariablemente, sufrirn a manos de la liberalizacin comercial. Slo los sectores econmicos ms competitivos del continente podrn beneficiarse del Alca, particularmente los sectores econmicos ms poderosos de los Estados Unidos (ESTAY; SNCHEZ, 2005; SANGMEISTER; TAALOUCH, 2003). Ante la ausencia de un tratamiento diferencial para las economas ms pobres dentro del Alca, para todos los intentos y propsitos la agenda del desarrollo fue eliminada de la agenda de comercio (CEARAHATTON; ISA-CONTRERAS, 2003, p. 42). Ms all de las consecuencias distributivas del intercambio de bienes y servicios que propios de creacin de un mercado de estas caractersticas, el proyecto del Alca consiste en el establecimiento de lo que Gill (2002) denominara una nueva constitucin econmica para las Amricas. Inspirado en el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), el Alca institucionalizara un modelo de gobernanza hemisfrica mediante el cual una infraestructura de reglas y disciplinas atribuiran importantes derechos de las inversiones de las corporaciones, restringiendo como consecuencia la soberana democrtica de los Estados. En particular, los captulos propuestos para la proteccin de la inversiones, reglas de propiedad intelectual y resolucin de disputas han sido los aspectos ms controversiales de este proyecto (ANDERSON; ARRUDA, 2002; BARENBERG; EVANS, 2004; HILLEBRAND, 2003). Asimismo, el Alca procuraba avanza en la liberalizacin de servicios pblicos claves para el desarrollo con equidad, tales como la educacin y la salud. La propuesta del Alca tiene lugar en un contexto poltico caracterizado por un creciente cuestionamiento al neoliberalismo como orientacin de polticas capaces de superar los problemas del subdesarrollo. Las devastadoras consecuencias

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socioeconmicas de las reformas neoliberales durante los 90s condujeron a la aparicin de sectores de la sociedad civil crecientemente militantes, que denunciaron la naturaleza excluyente y el carcter no democrtico de este proyecto de integracin comercial. En reaccin al avance de una agenda neoliberal del Alca, un grupo de organizaciones sindicales, ONGs de desarrollo y movimientos sociales de todo el continente crearon en 1997 la Alianza Social Continental (ASC). Los pasos iniciales en la conformacin de esta coalicin trasnacional de amplias bases tuvo lugar en la III Conferencia Sindical (Foro Laboral) un evento organizado por la Central Unica dos Trabalhadores (CUT) que se realiz en paralelo con la Reunin de Ministros de Comercio del Alca en Belo Horizonte, en mayo de 1997. La organizacin del Foro Laboral fue parte de una estrategia de la Organizacin Regional Interamericana del Trabajo (Orit) la sucursal regional de la International Confederations of Free Trade Unions, ICFTU para incorporar una dimensin laboral y social en el ncleo del Alca (ORIT/ICFTU, 1997). La tendencia hacia el fortalecimiento de lazos entre los sindicatos del Norte y del Sur fue consistente con los esfuerzos del movimiento internacional de uniones obreras a superar las divisiones inherentes a los aos de la Guerra Fra (CHALOULT; FERNNDEZ, 2001; DAGNAIS, 2005, p. 3; MUNCK, 2002). Aun ms, establecer alianzas con los as llamados movimientos anti-globalizacin se convirti en un componente crecientemente estratgico del renovado internacionalismo del movimiento obrero (ICFTU, 2004). Las organizaciones obreras de la Orit fueron la conduccin original detrs de la formacin de la ASC en particular la American Federation of Labor-Congress of Industrial Organisations (AFL-CIO) y la CUT brasilea y tambin el importante apoyo del Canadian Labour Congress (CLC) y la Confdration des Syndicats Nationaux (CSN) de Qubec.

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En Belo Horizonte, las principales redes de ONG trabajando en temas de medioambiente, derechos humanos, gnero, campesinos e indgenas, fueron invitados por primera vez para participar del Foro Laboral. El objetivo era trabajar en vistas a una efectiva complementariedad entre las perspectivas y estrategias de accin del movimiento sindical y de otros movimientos sociales (Foro Nuestra Amrica, 1997). Los alineamientos polticos bsicos entre organizaciones obreras, ONGs y movimientos sociales establecidos en esta reunin se convirtieron en los pilares de la ASC. La ASC fue formalmente constituida posteriormente en marzo de 1999, para lo que se estableci un Secretaria inicialmente en Mxico DF bajo la direccin de RMALC. La sede de la Secretara sera eventualmente mudada a San Pablo, Brasil, en el 2001 para ser alojada en CUT, y por ltimo reubicada en la ciudad de Bogot, Colombia, con sede en la Red Colombiana de Accin frente al Libre Comercio y el Alca (Recalca) a partir de 2008. Las redes que conforan el nucleo originario de la ASC incluyen a la Red Mexicana de Accin Contra el Libre Comercio (Rmalc), Alliance for Responsible Trade (ART) de EEUU, Common Frontiers de Canad, Rseau Qubcois sur lIntgration Continentale (RQIC) de Qubec, la Rede Brasileira Pela Integrao dos Povos (Rebrip) de Brasil, la Alianza Chilena por un Comercio Justo y Responsable (ACJR), la red sub-regional Iniciativa Civil por la Integracin Centroamericana (Icic) y las hemisfricas Organizacin Regional Interamericana del Trabajo (Orit) y el Congreso Latinoamericano de Organizaciones Campesinas (Cloc). Posteriormente se conformaran tambin captulos nacionales de la ASC en Per, Venezuela, Uruguay y Argentina representado por el Movimiento por la Soberana y la Integracin de los Pueblos (Mosip).

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La ASC no promueve el regreso a un proteccionismo basado en una visin romntica del pasado. Entiende que el comercio internacional puede ser beneficioso si ayuda al desarrollo de las economas nacionales. Los mercados no pueden asegurar por s solos un desarrollo sostenible. Los instrumentos pblicos nacionales y regionales deben garantizar activamente que la integracin comercial contribuya a una distribucin equitativa de la riqueza, profundice las formas de soberana democrtica, la igualdad de gnero y la preservacin del medioambiente. En este sentido, la ASC procura
un acuerdo que fomente un verdadero desarrollo para los pueblos de todo el continente, que asuma y trate de aminorar las asimetras, que permita y fomente la integracin de nuestras economas, pero con base en proyectos de desarrollo nacionales democrticamente y consensualmente definidos. Las bases de la fortaleza continental deben ser economas nacionales fuertes. No defendemos un acuerdo de liberalizacin comercial, sino uno de desarrollo sustentable. (Foro Nuestra Amrica, 1997)

En sus comienzos la ASC demanda un tratamiento balanceado de las necesidades de los inversores en relacin con los objetivos de desarrollo de las economas nacionales. Para ser aceptable, el Alca deba reflejar los distintos niveles de desarrollo existentes entre los pases de la regin, para lo cul deba permitirse la utilizacin de requisitos de desempeo a las inversiones en funcin de las prioridades especficas del desarrollo de cada pas. Por ejemplo, permitindoles proteger a los pequeos y medianos productores, y protegiendo o excluyendo sectores de la economa que sean considerados clave para el desarrollo. A su vez, el Alca deba garantizar que los pases contaran con el derecho a mantener la seguridad alimentaria, por ejemplo excluyendo los granos bsicos de las medidas de liberalizacin comercial (ASC, 1998; 2002a).

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Del mismo modo, los derechos de los inversores no deban restringir la autonoma legislativa de los Estados para impulsar leyes que protejan el bienestar pblico, como la salud o la proteccin del medioambiente. Aun ms, la ASC demanda que los derechos y privilegios establecidos por el Alca deben ser condicionales al respecto de los pases de los derechos bsicos de los trabajadores, de acuerdo con lo establecido en la Declaracin de la OIT de 1998 sobre los Principios y Derechos Fundamentales de los Trabajadores. Los bajos salarios y las pobres condiciones de trabajo no deben ser la principal ventaja competitiva de la economa de un pas. El impacto diferencial de la liberalizacin comercial sobre las mujeres tambin debe ser tenido en cuenta (ASC, 1998; 2002a). El proyecto Alca ha suscitado la movilizacin de un conjunto amplio de fuerzas sociales en el continente para resistir el avance de una agenda neo-liberal de comercio, as como para la construccin de propuestas alternativas de integracin en el continente. Sin bien el proyecto integracionista Alca nunca logr concretarse, la resistencia a esta iniciativa llev a la unificacin de un gran nmero de fuerzas sociales en el continente que anteriormente se encontraban fragmentadas y distanciadas. La conformacin de la ASC es tanto resultado como artfice de este proceso de convergencia. La crtica a los impactos negativos que un Alca podra tener sobre la democracia y el desarrollo constituy un elemento central de emergente identidad de la ASC.

La instrumentalizacin de la participacin democrtica


La negociacin del Alca ha sido caracterizada por su falta de transparencia. Las negociaciones transcurriran hermticamente por fuera del conocimiento del pblico

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(HANSEN-KUHN, 2001; RICCO et al., 2006, p. 218236; WIESEBRON, 2004), inclusive con la ausencia de debates en las legislaturas nacionales (UGARTECHE en RICCO et al., 2006, p. 233). A esto se suma la escasa informacin disponible en los medios de comunicacin sobre la naturaleza y alcances de este proyecto. Desde el inicio de las negociaciones del Alca en la Cumbre de las Amricas en Santiago de Chile en 1998 hasta la Cumbre de Qubec en 2001, muchas de las organizaciones miembros de la ASC han intentado en distintas oportunidades democratizar el proceso Alca mediante la bsqueda del dilogo con representantes de los gobiernos. Para esto se particip en mecanismos de consulta con organizaciones de la sociedad civil incorporados como parte de la estructura formal del proceso hemisfrico, as como tambin se procur capitalizar distintas oportunidades para influir reuniones inter-gubernamentales. En todos los casos la meta consista en involucrar a los representantes gubernamentales en un intercambio de ideas sobre las implicancias de la agenda comercial delineada en el Alca para el crecimiento sostenible de la regin. Se procur una estrategia de incidencia en dos niveles complementarios. Por un lado, las organizaciones de la ASC procuraran incidir en el proceso formal trayendo a la mesa de negociaciones las demandas de los sectores sociales ms vulnerables que seran afectados por la creacin de un Alca. Por otro lado, el acceso al proceso formal del Alca permitira a la ASC obtener valiosa informacin sobre el desarrollo de las negociaciones. Esta informacin es de gran utilidad para la coordinacin de las acciones de movimientos y organizaciones sociales de base en el continente a modo de lograr un posicionamiento ms efectivo en funcin de los caractersticas propias de coyunturas cambiantes. De esta manera ambas formas de incidencia se complementaran ejerciendo presin desde adentro y afuera del proceso formal.

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La primera oportunidad de comprometer a los representantes gubernamentales en un debate acerca de las implicancias del proyecto del Alca tuvo lugar en la Cumbre de las Amricas realizada en Santiago, Chile, en Abril de 1998. El comienzo de la fase de negociaciones del Alca sera anunciado en esta ocasin. Asegurar la transparencia y legitimidad democrtica del Alca era crucial para cementar los lineamientos que regiran las relaciones hemisfricas basadas en los pilares de la democracia y la economa de mercado. El proyecto Alca constitua la pieza clave de este armado geopoltico/econmico para la regin. Por esta razn el mayor desafo de la Cumbre de Santiago consista en cultivar el apoyo domstico al proceso hemisfrico. Para esto se puso especial nfasis en la agenda poltica y social de la cumbre (FEINBERG, 1998). En preparacin de la Cumbre, la agencia del gobierno chileno Direcon deleg la coordinacin de una consulta hemisfrica con organizaciones de la sociedad civil en la ONG local Corporacin Participa. La finalidad era la de recolectar recomendaciones para la cumbre. La United States Agency for International Development (Usaid) provey de apoyo financiero para esta iniciativa. Dos reuniones fueron organizadas durante 1997 en las cuales autoridades pblicas, representantes de 120 organizaciones de la sociedad civil y acadmicos de todo el continente fueron invitados a participar para intercambiar puntos de vista y preocupaciones (Participacin Ciudadana, 1998; ROJAS ARAVENA; PEY, 2003, p. 221). Asimismo, la Canadian Foundation for the Americas (Focal) organiz cinco consultas regionales con organizaciones de la sociedad civil en Canad con motivo de la cumbre. Conjuntamente a la participacin de algunas organizaciones de la ASC en estas consultas convocadas por los gobiernos, la ASC organiz tambin la Cumbre de los Pueblos con anterioridad a la cumbre presidencial. En ella se produjeron documentos de posicin que reunan las conclusiones de

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jornadas de discusiones intensas divididas en secciones temticas y talleres en las que participaron ms de 2000 delegados de organizaciones sociales de todo el continente. Tales conclusiones dieron forma a la primera versin del documento Alternativa para las Amricas (ASC, 1998). Tambin sirvieron como recomendaciones de la ASC para elevar a los funcionarios gubernamentales mediante las consultas oficiales (ROJAS ARAVENA; PEY, 2003, p. 222). A pesar del esfuerzo los gobiernos por asegurar la legitimidad democrtica de la Cumbre de Santiago, y del Alca en particular, sta demostr ser una gran desilusin para la participacin de la sociedad civil (SHAMSIE, 2003, p. 26). El acceso de organizaciones de la sociedad civil fue limitado y hubo pocas oportunidades para aportar sus puntos de vista en la agenda y declaraciones de la cumbre (COLE, 2003, p. 6; SHAMSIE, 2003, p. 28). En la prctica, las reuniones de consulta oficiales en las que se encontraban presentes funcionarios gubernamentales actuaron como filtros, previniendo que algunas recomendaciones de la sociedad civil alcanzaran el texto borrador de la declaracin final y plan de accin de la cumbre. Por ejemplo, una recomendacin que buscaba la inclusin de la participacin de la sociedad civil en el proceso del Alca nunca pas de la etapa de reuniones preparatorias (SEYMOAR, 1999, p. 404). Anner y Evans comentan que es espantoso el contraste entre los esfuerzos de la ASC para involucrar a un amplio rango de grupos de la sociedad civil y el modo en que esos grupos () han sido cuidadosamente mantenidos al margen por el proceso oficial del Alca (ANNER; EVANS, 2004, p. 19 Footnote 13 traduccin propia). Esto llev a la pronta conclusin entre sectores crticos de la sociedad civil de que las consultas del Alca no eran ms que una fachada puramente cosmtica, carente de compromiso poltico genuino para alcanzar un dilogo constructivo

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con los sectores sociales. Para la ASC la nica utilidad de las mismas era la de obtener informacin acerca de lo que estaba sucediendo en el proceso oficial de negociaciones. La falta de incidencia en la redaccin de la declaracin de la cumbre contrastaba con la incorporacin en cuerpo del acuerdo de los aportes elaborados por organizaciones empresarias en el marco de un Foro de Negocios de las Amricas (BRUNELLE, 2001). La confianza de algunos sectores de la sociedad civil que crean que el proceso del Alca podra ser democratizado comenz a derrumbarse. Esto fue en sentido contrario al intento del gobierno chileno de construir apoyo y legitimidad para el proceso de la consulta y, en particular, para el proyecto del Alca como el mayor elemento de su agenda. La Cumbre de Santiago contribuy inclusive a polarizar las visiones de organizaciones sociales a lo largo del continente, entre las organizaciones insider que sostenan una estrategia de dilogo con los gobiernos esperando una apertura gradual de las estructuras de toma de decisiones y las outsiders que cuestionaban la posibilidad de influir en la agenda del Alca con un programa reformista (KORZENIEWICZ; SMITH, 2003). Esto ha suscitado un importante debate interno en la ASC con respecto a su posicionamiento estratgico para incidir el proceso del Alca (SAGUIER, 2007). La reunin Ministerial de Ministros de Comercio del Alca de Toronto de noviembre de 1999 present una segunda ocasin para intentar un dilogo poltico con los representantes gubernamentales. El objetivo central de esta reunin fue la preparacin de un borrador para el Alca que luego sera presentado en la reunin ministerial de Buenos Aires en 2001 (FTAA Trade Ministerial, 1999). La ASC se abstuvo de participar en las consultas oficiales que fueron coordinadas por la organizacin estadounidense Esquel Group Foundation cuya

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reputacin era la de trabajar en estrecha colaboracin con las autoridades gubernamentales para intentar proveer legitimidad a proyectos polticos potencialmente controversiales como el Alca (PRVOST, 2003, p. 123). La ASC consider que estas consultas eran instrumentales a los esfuerzos de los gobiernos de asegurar el apoyo para el proceso del Alca. Por otro lado, Common Frontiers (ASC) organiz un Foro de la Sociedad Civil y una conferencia titulada Nuestra Amrica: hacia una visin del pueblo del hemisferio, a la que asistieron ms de cuarenta organizaciones sociales de la ASC provenientes de veinte pases de Amrica Latina y el Caribe. La ASC finalmente tuvo la oportunidad de presentar sus visiones a representantes gubernamentales en una esperada reunin. Esto gener grandes expectativas en la ASC, ya hasta ese entonces no se haban presentado mejores condiciones para discutir las implicancias de la liberalizacin comercial directamente con funcionarios de alto nivel (KORZENIEWICS; SMITH, 2003, p. 63). La respuesta obtenida por parte de los representantes gubernamentales fue, sin embargo, vaga y carente de sustancia (KORZENIEWICS; SMITH, 2003, p. 63). Los participantes de la ASC leyeron una serie de preguntas a los representantes gubernamentales con la esperanza de comenzar un dilogo en las implicancias sociales y medioambientales del proyecto del Alca. Ellos respondieron de una forma diplomtica y evasiva, sin responder ninguna de las preguntas. Qued claro que incluso la posibilidad de un contacto cara a cara con los negociadores del Alca no garantizaba un debate. A esto se sum la ausencia absoluta en el texto de la declaracin final de la Reunin Ministerial de los aportes alcanzados por ASC en esta ocasin como los documentos sobre Financiamiento y deuda de inversiones en las Amricas (ASC, 1999a); Exclusin social, empleos y pobreza en las Amricas

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(ASC, 1999b); as como la ltima versin del documento de Alternativas para las Amricas con propuestas para una agenda de integracin regional diferente a la planteada por el Alca. Por otro lado, el texto de la declaracin incorporaba las recomendaciones realizadas por organizaciones empresarias en el Foro de Negocios de las Amricas (KORZENIEWICS; SMITH, 2003, p. 63). Segn Jay (2001) de la Alianza para el Comercio Responsable ART (ASC), esta omisin fue el golpe final que condujo a que incluso los miembros ms moderados de la ASC radicalizaran sus posiciones con respecto al proceso del Alca. En un esfuerzo por mostrar compromiso con un proceso Alca democrtico y abierto se crea en 1998 el Comit del Alca de Representantes Gubernamentales para la Participacin de la Sociedad Civil (CRG). El CRG fue concebido como un vehculo para transmitir las visiones y recomendaciones de la sociedad civil a travs de Internet para consideracin de los Ministros de Comercio del Alca. La primera utilizacin de este mecanismo de consulta se realiza en 1998 con el lanzamiento de una Invitacin Abierta a la Sociedad Civil en 1998 seguida por una segunda ronda de invitaciones en el 2000. La limitacin de este mecanismo de consulta para garantizar la representatividad de una masa crtica de organizaciones sociales a lo largo del continente fue rpidamente puesta de manifiesto. Muy escasos aportes fueron presentados por la sociedad civil, los cuales se limitaron a contribuciones de organizaciones mayoritariamente de los Estados Unidos y Chile (FOCAL, 2000, p. 4; KORZENIEWICZ; SMITH, 2003, p. 53; RICCO et al., 2006, p. 223; WIESEBRON, 2004, p. 81). Ms all de la poca recepcin de organizaciones de la sociedad civil al CRG, este mecanismo de participacin se ve tambin limitado por el poder discrecional que les confiere

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a los Ministros de Comercio para discernir cuales recomendaciones son consideradas inapropiadas. Los gobiernos especificaron que el CRG slo aceptara asuntos relacionados con el comercio que fueran presentados de manera constructiva. Temas como derechos humanos, gnero, pobreza, y otros, que son comnmente tratados por algunos funcionarios como temas no comerciales, no seran llevados a las discusiones (SHAMSIE, 2003, p. 16). Cualquier presentacin que pudiera politizar, y de ese modo potencialmente obstruir y retrasar el objetivo de la liberalizacin mercantil en el continente, consistira en una propuesta inapropiada. Asimismo, aquellas organizaciones que aportaron recomendaciones a los Ministros no recibieron ningn tipo de respuesta comentario que pudiera servir como base para un dilogo o intercambio de ideas (HANSEN-KUHN, 2001, p. 5). La organizacin estadounidense ART (ASC) present una serie de recomendaciones acerca de cmo los gobiernos podran establecer mecanismos para la participacin real de la sociedad civil (en contraste con los inefectivos mecanismos del CRG), as como propuestas alternativas de integracin contenidas en el documento Alternativa para las Amricas. Tambin, se present una carta solicitando respuestas escritas a las presentaciones depositadas en el CRG. Nunca se obtuvo respuestas. El CRG ms tarde resumi las setenta presentaciones que haba recibido de individuos y organizaciones de las Amricas en un informe de cinco pginas que entreg a los Ministros de Comercio (ART, 2003). Segn Karen Hansen-Kuhn, el CRG nunca tuvo la intencin de fomentar un dilogo de doble va entre el gobierno y la sociedad civil, sino la de servir como un buzn de correo para recibir comentarios que luego se resumiran para los Ministros de Comercio (ART, 2003: 2). La funcin real del CRG era la de mantener la apariencia del dilogo (BARLOW en WIESEBRON, 2004, p. 82; ART, 2003). Como en

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otras oportunidades, la ASC decidi no volver a participar en lo que consider eran ejercicios de simulacin de participacin con la sociedad civil (SHAMSIE, 2003, p. 33). Esta decisin de la ASC fue reflejada ms tarde en su rechazo a formar parte de las consultas oficiales apoyadas por los gobiernos de Canad y Qubec en preparacin a la Cumbre de las Amricas de Qubec en abril de 2001. Se organiz, en cambio, la segunda Cumbre de los Pueblos que fue coordinada por RQIC y Common Frontiers y que recibi un importante apoyo del Canadian Labour Congress (CLC) y la Confdration des Syndicats Nationaux (CSN) de Qubec. Este evento reuni a 3.500 delegados (BARLOW, 2001) en una serie de actividades y talleres que trataban temas especficos como: trabajo, mujer y globalizacin, educacin, comunicaciones, derechos humanos, agricultura, medioambiente, foros parlamentarios, distribucin equitativa de la riqueza. Por otro lado, la ASC tambin presion para la realizacin de un debate cara a cara con las autoridades pblicas de la regin convocadas por la cumbre presidencial. Se procur que la reunin tuviera cobertura en vivo de los medios masivos, para mostrar pblicamente la reticencia oficial por tratar los temas del desarrollo como haba ocurrido en una oportunidad anterior en Toronto. Los representantes canadienses declinaron esta audaz invitacin y ofrecieron a cambio concertar una reunin tras puertas cerradas dentro del permetro de seguridad que protega la zona donde se encontraban los funcionarios gubernamentales. Los representantes sindicales y miembros del gabinete canadiense (incluyendo al Ministro de Comercio) seran invitados a participar de este intercambio (KORZENIEWICS; SMITH, 2003, p. 68). Finalmente, la reunin tuvo lugar de acuerdo a las condiciones establecidas por el gobierno canadiense, aunque no cont con la presencia de la ASC (SHAMSIE, 2003, p. 34). La ASC no

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acept que se realizara una reunin a puertas cerradas ya que sera interpretado como un signo de que la ASC estaba traicionando su compromiso con un proceso abierto y democrtico del Alca. Ms importante an, una reunin secreta frustrara el objetivo de la ASC de abrir el debate sobre el Alca al pblico general. Las invitaciones subsecuentes para participar en las consultas oficiales fueron nuevamente declinadas o abiertamente rechazadas, como en el caso de la invitacin a participar en una reunin con los ministros en ocasin de la Reunin Ministerial de Comercio de Quito en noviembre de 2002 (ASC, 2002b). Asimismo, se rechaz tambin el proceso de consulta convocado por el gobierno argentino en preparacin para la Cumbre de las Amricas de Mar del Plata del 4 y 5 de noviembre de 2005. En cambio, la ASC coordin la tercera Cumbre de los Pueblos. Tras la Cumbre de Quebec finalmente se hizo pblico el texto borrador del tratado del Alca en respuesta a la presin de parte de la ASC y otras organizaciones por una mayor transparencia del proceso. Al tener acceso al texto del Alca, la ASC pudo confirmar que no haba sido capaz de influenciar el contenido de la agenda. Esto puso en evidencia que el proceso de negociaciones Alca era sigiloso, poco democrtico y claramente excluyente de muchos sectores de la sociedad civil, lo cual contrastaba con la retrica oficial de los gobiernos en apoyo de la amplia participacin ciudadana (SOSA IGLESIAS, 2005, p. 264). La finalidad instrumental de los mecanismos de consulta convocados por gobiernos para el Alca era la de procurar proporcionar legitimidad democrtica a un proyecto de integracin comercial de gran y desigual impacto distributivo. Desde ese momento, la ASC duplicara sus esfuerzos para fomentar un debate en el proyecto del Alca, aunque lo hara en los sectores populares. Estas iniciativas son analizadas en la seccin siguiente.

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Las consultas populares sobre el Alca


La decisin adoptada por la ASC de abstenerse de participar en las consultas oficiales con la sociedad civil refleja el agotamiento de la estrategia reformista adoptada en las etapas iniciales de la coalicin para democratizar el proceso Alca. Esto lleva a la adopcin de una estrategia ms radical que procura el descarrilamiento del proceso Alca. Un Alca sin modificaciones es intrnsicamente contradictorio con la democracia y el desarrollo. Por lo tanto, se concluye que si el proceso Alca no pudo ser democratizado a travs de sus instituciones, y as reformada su agenda, entonces debe ser frenado de lleno. Para esto la ASC lidera el armado de una Campaa Continental de Lucha contra el Alca. El creciente cuestionamiento al proyecto Alca en la opinin pblica a lo que la ASC contribuy con sus acciones se demuestra en la sorpresiva irrupcin de movilizaciones masivas sin precedente en contra de las consecuencias neoliberalismo y el poder de las corporaciones en la democracia y el desarrollo Chiapas, Seattle, Porto Alegre, Quebec y otras (SEOANE; TADDEI, 2002). En este contexto poltico, el formato de la Campaa permiti actuar como un paraguas para la incorporacin de un rango de fuerzas sociales mucho ms amplio de las que eran parte de la ASC. Asimismo, la Campaa tambin condujo al acercamiento de la ASC con los gobiernos de Cuba y, ms tarde, Venezuela. Esto devendra en un profundo debate al interior de la ASC sobre el significado y los lmites de la autonoma de los movimientos ante el surgimiento de gobiernos aliados en la regin (SAGUIER, 2004; 2007). La Campaa tena como una de sus actividades centrales la organizacin de una consulta popular hemisfrica sobre el Alca. Esta procuraba generar el debate pblico que no se haba logrado conseguir en las instancias formales del Alca,

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contribuyendo a la educacin popular sobre las consecuencias de este proyecto. Esto permitira asimismo movilizar una masa crtica para presionar a los gobiernos de la regin a que convocaran a plebiscitos nacionales para decidir la eventual adhesin al Alca. Las consultas populares fueron realizadas por entre septiembre de 2002 y marzo de 2003. Se cont con flexibilidad para que cada unidad de coordinacin nacional decidiera qu tipo de iniciativa de consulta era la ms apropiada para cada pas, considerando las condiciones polticas especficas y la infraestructura disponible en cada lugar. El poder de convocatoria de las consultas fue dispar. Factores que restaron potencial en algunos pases incluyen: la desigualdad de fuerza de las organizaciones sociales involucradas en las consultas; la falta de apoyo de algunas redes internacionales en la organizacin de las consultas; las dificultades encontradas en lograr que los debates del Alca fueran accesibles a los sectores populares; y el fracaso en conectar la lucha contra el Alca con las prioridades de algunos de los movimientos sociales a nivel nacional (DE LA CUEVA, 2004). La capacidad para vincular la preocupacin del Alca a los temas y demandas sociales enraizadas en luchas y referentes locales/nacionales resulta de importancia central. La ms exitosa de estas experiencias tuvo lugar en Brasil entre el 1 y el 7 de septiembre de 2002, donde ms de 10 millones de personas en 3.894 municipios de todo el pas participaron en un Plebiscito Popular sobre el Alca. Los resultados de esta consulta mostraron que el 98% de la gente que particip se opona a la firma del Alca, contra el 1% que apoyaba este tratado (Dez milhes, 2002). Tambin se produjo material para educacin popular que fue ampliamente distribuido (40.000 folletos; 5.000 videos; 15.000 libros; 50.000 posters; CDs que fueron entregados a las radios locales; y 3.000.000 volantes informativos sobre el Alca). El resultado masivo del

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plebiscito fue el resultado de una campaa de informacin muy exitosa, pero tambin de un momento poltico generado por un plebiscito anterior sobre la deuda externa en el 2000, en el cual participaron 6 millones de personas. El xito de esta consulta tambin fue atribuido a la infraestructura y capacidad de movilizacin provista por la Confederacin Nacional de Obispos Catlicos, el Movimiento de Trabajadores Sin Tierra (MST) y la CUT. Cabe remarcar que el Partido dos Trabalhadores (PT) en el gobierno no form parte de la organizacin de esta consulta. Otras actividades organizadas en Brasil incluyeron el Encuentro Jurdico Continental sobre el Alca llevado a cabo en agosto de 2003, y la colecta de dos millones de firmas peticionando al gobierno la organizacin de un Plebiscito Oficial Nacional sobre el Alca. El nmero relativamente bajo de votos reunidos en esta ltima consulta se explica por el nivel decreciente de capacidad de movilizacin de la Campaa producto de las expectativas instaladas sobre el gobierno recientemente elegido de Lula (BERRN; FREIRE, 2004, p. 303). Otra iniciativa importante tuvo lugar en Argentina, donde la Autoconvocatoria No al Alca organiz una Consulta Popular sobre el Alca, la Deuda Externa y la Militarizacin entre el 20 y el 26 de noviembre de 2003. En esta ocasin, 2.252.358 de personas votaron en 5.700 urnas ubicadas en cada provincia del pas (BERRN; FREIRE, 2004, P. 301; ECHAIDE, 2006). Los resultados de la consulta mostraron que el 96% de la gente expresaba su oposicin al Alca, 88% contra el pago de la deuda externa del pas y el 97% contra la autorizacin del establecimiento de una base militar estadounidense en Argentina para ejercicios militares conjuntos. En trminos de la cantidad de gente que particip, esta consulta fue la segunda iniciativa ms importante de la campaa, siguiendo a la consulta de Brasil (BERRN; FREIRE, 2004,

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p. 301). En julio de 2004 una segunda consulta fue lanzada para presionar al gobierno para organizar un referendum oficial sobre el Alca, otros acuerdos comerciales, el pago de la deuda externa, militarizacin, y la necesidad de solucionar el problema de la pobreza en Argentina. Sin embargo, la presin montada sobre esta segunda iniciativa no fue suficiente como para que el gobierno convocara a este tipo de referndum (ECHAIDE, 2006). La experiencia de Paraguay tambin fue relativamente exitosa. Con el liderazgo de la Pastoral Social Nacional, los movimientos y organizaciones rurales y ONGs que trabajaban, en su mayora, derechos humanos y medioambiente, se organiz una consulta popular durante el 2003 en diecisiete distritos de todo el pas. Sobrepasando las expectativas de los organizadores, 162.676 personas participaron de la consulta. Al mismo tiempo, una serie de iniciativas de educacin popular fueron organizadas antes del lanzamiento de la consulta: 23 talleres especficamente dedicados a lderes comunitarios en los cuales participaron 2.065 personas; y 182 talleres generales que llegaron a 15.849 personas. La campaa paraguaya se las ingeni para introducir el Alca como un tema de discusin en la prensa y la agenda de debate nacional. Este es considerado uno de sus logros principales (BERRN; FREIRE, 2004, p. 304). En Mxico se emple entre el 12 de octubre y el 18 de marzo el sistema de proceso de consulta permanente, en el cual participaron dos millones de personas. Sin embargo, 900.000 votaron a favor del Alca. Otra consulta fue lanzada en Ecuador por el Comit Permanente de Lucha contra el Alca el 9 de octubre de 2003, y el componente uruguayo de la ASC coordin en ese pas la Consulta Popular Ciudadana por nuestra Soberana y contra el Alca el 21 de agosto de 2003 (ASC, 2003). En los Estados Unidos, la Alliance

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for Responsible Trade ART (ASC) organiz una serie de consultas virtuales sobre el Alca de escasa repercusin. Deborah James (2005) sostiene que las consultas populares de Estados Unidos fueron nicas debido a la falta de un fuerte movimiento social de masas. Agrega que en la conduccin a la Reunin Ministerial del Alca de Miami de noviembre de 2003, grupos de Estados Unidos pudieron juntar solamente alrededor de medio milln de firmas contra el Alca a pesar de los esfuerzos de educacin colectiva. En Costa Rica, El Salvador, Honduras y Nicarabua se opt por campaas para reunir firmas. En Nicaragua solamente se recolectaron 10.000 firmas en los primeros cinco meses, comenzando en junio de 2003 (ASC, 2003). En Per, el Comit Peruano de Lucha contra el Alca condujo una encuesta de opinin pblica el 20 de octubre de 2002. Los resultados arrojaron que el 35.6% de las 500 personas que participaron de la encuesta no saban qu era el proceso del Alca, el 27% sostuvo que sera beneficioso para el pas y el 73% consider que el gobierno debera organizar una consulta oficial antes de firmar el acuerdo. Aun ms, en la Canad angloparlante, Common Frontiers (ASA) reuni 54.000 firmas (hasta octubre de 2003) para votar al NO al ALCA (ASC, 2003), mientras que solamente en la provincia de Qubec la RQIC (ASC) junt 60.000 firmas. El 93% de esos votos era en contra de la negociacin del Alca y el 95% demandaba a su gobierno que no firmara ningn acuerdo hemisfrico sin un proceso de negociacin democrtico y transparente y que pudiera socavar el poder soberano del Estado de legislar en nombre del inters pblico, la democracia y el respeto por el medioambiente, la prevalencia de los derechos individuales y colectivos sobre el comercio y la igualdad entre mujeres y hombres (BRUNELLE; DAGENAIS, 2004, p. 5).

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En ninguno de los casos las consultas populares implementadas lograron que los gobiernos se comprometieran a supeditar la eventual adhesin al Alca a la decisin vinculante de un referendum oficial (salvo Venezuela por iniciativa propia). A pesar de esto, sirvieron para aumentar el conocimiento pblico sobre el proyecto del Alca. Tambin para fomentar el alineamiento de coaliciones multisectoriales tanto al interior de los pases como a nivel hemisfrico en torno a a una problemtica comn como la del Alca. Asimismo, las consultas populares contribuyeron a polarizar las percepciones sobre el Alca, dificultando los reiterados intentos de algunos gobiernos por dar impulso a las negociaciones del tratado y as evitar que se empantanaran como finalmente ocurri a partir de 2003 en adelante.

Conclusin
La experiencia de la ASC en sus esfuerzos por democratizar el proceso y la agenda del Alca permite esbozar algunas conclusiones preliminares sobre las caractersticas y formas de accin de nuevos sujetos transnacionales crticos a la globalizacin neoliberal. Con respecto a las distintas escalas de accin de la ASC, se evidencia la priorizacin del nivel hemisfrico y nacional en formas simultneas. Desde sus comienzos la ASC se aboc a construir bases de apoyo multisectorial en diversos movimientos y sectores diversos como sindicatos de trabajadores, organizaciones de indgenas y campesinos, entre otros generando vnculos transnacionales a nivel continental asentados en coaliciones nacionales. La construccin de formas de articulacin poltica entre la dimensin hemisfrica y nacional ha sido, por lo tanto, un rasgo central de la concepcin estratgica y organizativa de la ASC.

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Podramos decir que en las acciones durante la primera fase de la ASC se inclinan al nivel hemisfrico, principalmente en tanto la atencin estaba puesta sobre el proceso de negociaciones y en las perspectivas de lograr incidir sobre ste mediante la participacin en las consultas formales del Alca. Durante su segunda fase, la ASC prioriz con mayor nfasis la movilizacin a escala nacional en la organizacin de las consultas populares y convocatorias diversas de educacin popular y divulgacin. No obstante el peso relativo que cada escala de accin pudiera tener en distintos momentos de la coyuntura, lo definitivo es que la ASC siempre despleg sus acciones en ambos niveles en forma simultnea. Las dimensiones hemisfricas y nacionales se apoyan mutuamente, e incluso potencian y redefinen recprocamente. Por un lado, Campaa Continental de Lucha contra el Alca no podra haber tenido lugar sin la demostracin de que el proceso Alca no era permeable a las demandas sociales y al debate como fuera demostrado durante su primera fase de la ASC identificada con su momento reformista. As se puso en evidencia la falta de transparencia de las negociaciones y la ausencia de mecanismos para la participacin substantiva de organizaciones de la sociedad civil en el proceso hemisfrico. Esto cre las condiciones polticas para una creciente oposicin al Alca, permitiendo convocar un nmero ampliamente mayor de organizaciones sociales en la regin en el objetivo comn de parar este proyecto de integracin comercial. Las consultas populares realizadas en el marco de la Campaa contribuyeron, en diversos grados, a abrir el espacio poltico en los distintos pases para insertar el tema del Alca en la discusin pblica y los medios de comunicacin. Es decir que las posibilidades de avanzar en la democratizacin del debate sobre el Alca a escala nacional estuvieron inter-relacionadas con las consecuencias de la acciones de la ASC en la escala hemisfrica.

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Por otro lado, en el sentido inverso, las acciones en las escalas nacionales de la ASC tambin tuvieron un impacto en lo hemisfrico. La Campaa contribuy al cambio del clima poltico en Amrica Latina que acompa la llegada al poder de gobiernos con distintas visiones crticas al proyecto Alca Venezuela en 1998, Brasil en 2002, Argentina en 2003, Uruguay en 2004 y luego Bolivia y Ecuador en 2006. En ciertos casos estos gobiernos tomaron y reprodujeron las demandas y crticas al Alca elaboradas por la ASC, ms notoriamente en Venezuela con base en el documento de la ASC sobre Alternativas para las Amricas (SAGUIER, 2007). El nuevo escenario poltico facilit la convergencia entre estos nuevos gobiernos acerca de la necesidad de abandonar la bsqueda de posiciones comunes para el acordar un Alca. Esto se evidenci en la Cumbre de Mar del Plata de 2005, en donde el Alca fue definitivamente sepultada como iniciativa hemisfrica. La construccin de un sujeto poltico heterogneo como el ASC, centrado en una preocupacin comn como el Alca, implic necesariamente la complejizacin de las referencias simblicas y marcos de accin que hacen a lo nacional y lo hemisfrico (o internacional). Reclamos locales, fuertemente arraigados en realidades nacionales y sectoriales especficas, se conectan conceptualmente con una crtica al carcter anti-democtico y anti-desarrollista del Alca. Esto se ve en la propuestas alternativas al Alca desarrolladas por la ASC en los documentos de Alternativas para las Amricas y con mayor claridad an en la fase de movilizacin de la Campaa. En la Campaa se vincul al Alca con temas puntuales de gran resonancia y capacidad de movilizacin especficos a cada pas. Por ejemplo, la soberana democrtica, la deuda externa, la militarizacin, la defensa de los derechos humanos y sociales, el control de los recursos naturales y el imperialismo del gobierno de los Estados Unidos. En este sentido, el Alca proporcion un eje transversal para resignificar el sentido de

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los lmites de lo nacional, amplindolos para abarcar una dimensin hemisfrica que situaba al proyecto Alca como el intento por cristalizar mediante un conjunto de reglas comerciales un modelo econmico-poltico regional para las empresas transnacionales. Sin embargo, la importancia atribuida a la mirada hemisfrica nunca ha representado un abandono de las referencias a lo nacional. Desde sus comienzos, la ASC se ha apoyado en una mirada local/nacional al priorizar la reflexin sobre cmo aprovechar los beneficios del comercio para el desarrollo sostenible de las economas nacionales a diferencia de favorecer el comercio a costa del desarrollo nacional como propona el proyecto Alca. Nuevamente se evidencia la relevancia de la escala de accin a nivel nacional en la visin estratgica de la ASC con su intento por conseguir que los gobiernos de la regin llamaran a plebiscitos nacionales para decidir la eventual adhesin al Alca. Es decir que las acciones centradas en la esfera nacional no deben ser entendidas como contradictorias o excluyentes con la proyeccin hemisfrica de la ASC. En todo caso, podramos afirmar que existe una tensin constructiva entre ambas horizontes polticos y escalas de accin, las cuales se encuentran en constante negociacin y redefinicin. Esto es propio de la dinmica de este tipo de sujeto poltico transnacional como parte de un proceso de formacin identitaria. Desde el 2005 el fracaso del proyecto Alca como piedra angular de los procesos de integracin comercial hemisfrica plantea un importante desafo para la ASC. Por un lado, el surgimiento de gobiernos de izquierda y/o centro-izquierda en la regin obliga a redefinir los alcances de la autonoma de los movimientos. Por otro lado, la falta de percepcin de temas comunes que afecten directamente a los pases en su conjunto como fue el Alca compromete la continuidad del proceso de construccin de alternativas y convergencia que

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se viene desarrollando entre diversas organizaciones sociales del continente desde hace ms de una dcada. Simplemente es ms difcil que sectores sociales de distintos pases se involucren en esta tarea cuando sus respectivos pases no estn directamente comprometidos en negociaciones comerciales. Ms an cuando la competencia por la atraccin de capitales socava los esfuerzos de solidaridad transnacional como en el caso del movimiento obrero. Por estas razones, el desafo actual para continuar la construccin de un sujeto poltico hemisfrico y contra-hegemnico comprometido con la construccin y profundizacin de modelos de desarrollo sustentable y democrtico para la regin es mantener la unidad, autonoma y masa crtica de la ASC. Un posible eje articulador que logre capturar la imaginacin y movilizacin transnacional de movimientos diversos en la regin es la articulacin con eje en el monitoreo de violaciones de derechos humanos por parte de empresas transnacionales (ETNs) con inversiones en la regin. La construccin de alianzas trasnacionales y multisectoriales en torno a esta problemtica cuenta con el potencial para encauzar la crtica democrtica al modelo hegemnico de desarrollo impulsado por las grandes empresas y las polticas neoliberales.

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Paulo Esteves

O deslocamento interno e os complexos polticos emergentes: o caso da Colmbia*

O captulo pretende analisar a emergncia dos deslocados internos na agenda internacional, em particular no caso colombiano. Para tanto, discute a relao entre as categorias deslocados internos e as chamadas situaes de emergncia complexa. Por meio da identificao sumria dos principais aspectos do deslocamento interno e de seus principais agentes, prope-se compreender o problema a partir de dois fenmenos caractersticos do ambiente ps-Guerra Fria: a emergncia de novos complexos polticos e a expanso do espao humanitrio. Tais fenmenos seriam responsveis pela progressiva despolitizao da agenda dos direitos humanos, em geral, e, em particular, dos mecanismos de proteo aos deslocados internos. O breve estudo do caso colombiano permite compreender a relao entre complexos polticos emergentes e deslocamento forado. Com efeito, o problema do deslocamento interno na Colmbia resultado de um conjunto de elementos que se relacionam direta ou indiretamente com o conflito armado que
* Este captulo apresenta uma verso modificada dos argumentos expostos em dois artigos publicados, em 2006, no Radar do Sistema Internacional: Deslocados internos: emergncias complexas ou complexos polticos emergentes? e Complexos polticos emergentes e os direitos humanos na Colmbia, publicado em coautoria com Marlia Couto Cardoso.

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se estende desde 1964. A comear pelo prprio conflito armado, motor primrio do deslocamento interno no pas, elementos como o cultivo da coca e o narcotrfico, a grande concentrao da propriedade fundiria e a fragilidade institucional do Estado colombiano terminam por contribuir para o crescente aumento do nmero de deslocados, problema que adquiriu um carter crnico nas ltimas dcadas. Milhares de famlias foram foradas a abandonar suas terras e locais de origem (em geral reas rurais) em razo dos elementos descritos acima. Atravs do exame do caso colombiano, pretende-se compreender as razes do problema do deslocamento forado na Colmbia por meio da identificao de seus principais motores, bem como dos atores responsveis pelo fenmeno. Nesse sentido, proponho compreender o problema do deslocamento forado, em particular, e da violao dos direitos humanos, em geral, a partir do surgimento de complexos polticos emergentes.1 Com efeito, o texto identifica as Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colmbia Ejrcito del Pueblo (Farc-EP) como um dos complexos polticos emergentes que, a partir da dcada de 1990, ganhou centralidade no interior da dinmica poltica, social e econmica colombiana, e que contribui decisivamente para a precariedade das condies de vida da populao e para as permanentes violaes de seus direitos humanos. Nesse caso, argumenta-se que, a partir do estudo do caso colombiano, possvel perceber a formao de sistemas de guerra que articulam a lgica poltica implicada nas guerras apropriao privada de recursos naturais e sociais, criando as condies para a emergncia de complexos polticos nos quais a orientao da luta pelo poder se confunde com a manuteno das condies de reproduo da
1 A respeito dos complexos polticos emergentes, ver Campbell (1998), Duffield (1994, 2001) e Esteves (2006).

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prpria guerra enquanto sistema de alocao e distribuio de recursos.2

O problema do deslocamento interno


Os conceitos de refugiados, migrantes e deslocados internos em ingls, internally displaced persons (IDPs) so frequentemente utilizados como sinnimos. A despeito de sua expanso, ao longo do processo de transformao normativa do prprio regime de proteo aos refugiados, o conceito de refugiado ainda carrega uma definio precisa: refugiada toda aquela pessoa que,
(...) receando com razo ser perseguida em virtude da sua raa, religio, nacionalidade, filiao em certo grupo social ou das suas opinies polticas, se encontre fora do pas de que tem a nacionalidade e no possa ou, em virtude daquele receio, no queira pedir a proteo daquele pas; ou que, se no tiver nacionalidade e estiver fora do pas no qual tinha a sua residncia habitual aps aqueles acontecimentos, no possa ou, em virtude do dito receio, a ele no queira voltar. (ONU, 1951)

2 A esse respeito, Richami observa que os sistemas de guerra organizam, pelo menos em parte, a relao e a alocao de recursos (econmicos, polticos, culturais, sociais e territoriais) entre os atores, demarcam suas fronteiras e ativam suas identidades. Tais identidades podem ser definidas pelo pertencimento a gangues, etnias, classes, grupos rebeldes ou agentes estatais. Conforme prope o autor, um sistema de guerra emerge quando trs condies so atendidas: (i) a falncia ou a incapacidade do Estado em regular os conflitos que polarizam uma determinada comunidade poltica; (ii) quando, aps o incio das hostilidades, nenhum dos contendores alcana a vitria; e (iii) quando os atores envolvidos na guerra estabelecem entre si uma economia poltica de soma positiva para o grupo rebelde, tal dinmica garante controle sobre territrios e recursos necessrios para a manuteno de suas atividades; do ponto de vista do Estado, a economia poltica de soma positiva pode garantir a prevalncia de setores da burocracia (comunidades de segurana) sobre os demais e evitar os custos implicados no processo de negociao da paz (RICHANI, 1997, 2001).

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A definio de deslocados internos, contudo, permanece equvoca. Em 1992, em relatrio dirigido Comisso de Direitos Humanos, o ento secretrio-geral das Naes Unidas Boutros Boutros-Ghali ofereceu uma definio provisria do deslocado interno:
Pessoas ou grupos que foram forados a fugir de seus lares repentinamente e de forma inesperada em grandes nmeros, como resultado de conflitos armados, dissenso interna, violncia sistemtica dos direitos humanos, desastres naturais ou produzidos pela ao humana, e que permanecem no interior do territrio de seu prprio pas. (ACNUR, 1992, par. 17, traduo nossa)

Por um lado, tal definio ampliava significativamente o espectro de motivaes reconhecidas para o deslocamento em relao Conveno de 1951 e se aproximava das convenes regionais adotadas na frica e na Amrica Latina.3 Por
3 Como perceberam Cohen e Deng (1998, p. 317), a definio provisria proposta pelo relatrio do Secretariado Geral acerca do deslocado interno incorpora a ampliao do escopo do conceito de refugiado tal como proposto pelos instrumentos regionais de proteo ao refugiado da frica e da Amrica Latina. De fato, a Conveno da Organizao de Unidade Africana (OUA) que Rege os Aspectos Especficos dos Problemas dos Refugiados em frica, de 1969, reproduz o texto da Conveno de 1951 em seu artigo I e prope em seu artigo I que: O termo refugiado aplica-se tambm a qualquer pessoa que, devido a uma agresso, ocupao externa, dominao estrangeira ou a acontecimentos que perturbem gravemente a ordem pblica numa parte ou na totalidade do seu pas de origem ou do pas de que tem nacionalidade, seja obrigada a deixar o lugar da residncia habitual para procurar refgio noutro lugar fora do seu pas de origem ou de nacionalidade (OUA, 1969). J a Declarao de Cartagena, de 1984, considera que a definio ou o conceito de refugiado recomendvel para sua utilizao na regio o que, para alm de conter os elementos da Conveno de 1951 e do Protocolo de 1967, considere tambm como refugiadas as pessoas que tenham fugido dos seus pases porque a sua vida, segurana ou liberdade tenham sido ameaadas pela violncia generalizada, a agresso estrangeira, os conflitos internos, a violao macia dos direitos humanos ou outras circunstncias que tenham perturbado gravemente a ordem pblica (ACNUR, 1984).

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outro lado, permanecia, ainda, bastante estreita em face da complexidade do fenmeno. Em 1998, o representante do secretrio-geral para os deslocados internos submeteu relatrio Comisso de Direitos Humanos, propondo uma definio que buscava ampliar o espectro do deslocamento interno:
(...) pessoas ou grupos de pessoas que foram forados ou obrigados a fugir ou abandonar seus lares ou lugares de residncia habitual, em particular como resultado de, ou com vistas a evitar os efeitos de conflitos armados, situaes de violncia generalizada, violaes de direitos humanos ou desastres naturais ou provocados pela ao humana e que no cruzaram uma fronteira estatal reconhecida internacionalmente. (ACNUR, 1998, traduo nossa)

Desde 1998, considera-se, ento, o deslocado interno como o indivduo que foi forado ou obrigado a deixar sua casa em razo de ameaa sua vida. Contudo, ao contrrio do refugiado, o deslocado interno no teve condies de cruzar uma fronteira internacional e, em decorrncia, no se encontra sob a proteo das normas internacionais que protegem os refugiados e lhes asseguram assistncia (IDMC, 2006c). Tal definio, conforme o Centro de Monitoramento do Deslocamento Interno (em ingls, Internal Displacement Monitoring Centre IDMC), possui dois componentes fundamentais: 1. O carter coercitivo ou involuntrio do deslocamento interno: (...) as causas do deslocamento tm em comum o fato de que, para os deslocados, no h qualquer alternativa seno abandonar seus lares, tornando-se, nesse sentido, privados dos mecanismos mais essenciais de proteo, tais como: redes comunitrias, acesso a servios e trabalho. O deslocamento afeta, assim, a segurana fsica, legal e socio--econmica das pessoas e deve ser tomado como indicador de potencial vulnerabilidade (IDMC, 2006b, traduo nossa).

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2. O fato de que o deslocamento tem lugar no interior das fronteiras nacionais: diferentemente dos refugiados, que foram privados de proteo em seu pas de origem, os IDPs permanecem legalmente sob a proteo da autoridade nacional de seu pas de habitual residncia. Os IDPs, portanto, devem gozar dos mesmos direitos que o resto da populao. Os princpios norteadores sobre o deslocamento interno advertem as autoridades nacionais e outros atores relevantes acerca de sua responsabilidade em assegurar que os direitos dos IDPs sejam respeitados e cumpridos, a despeito da vulnerabilidade gerada por seu deslocamento. (IDMC, 2006b, traduo nossa) Considerados o carter coercitivo do deslocamento e o fato de esse deslocamento ter lugar no interior das fronteiras nacionais, possvel perceber as dificuldades que se interpem para a proteo internacional dos deslocados internos. A esse respeito, o Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (Acnur) reconhece o dilema primrio colocado pelo reconhecimento da categoria deslocado interno:
Refugiados, tal como definidos na Conveno de 1951, so indivduos que se encontram fora de seus pases de origem, e como tal so portadores de certos direitos sob o direito internacional. Sobretudo, os Estados tm obrigaes, de acordo com a Conveno, de no for-los a retornar a seus pases de origem nos quais alegam fundado temor de perseguio. Em um sistema internacional ainda organizado em torno de Estados soberanos, h uma enorme diferena entre estar sob a jurisdio do pas onde a perseguio tem lugar e estar fora dele. (ACNUR, 2000, p. 282, traduo nossa)4
4 Esse ponto em particular foi objeto de intensos debates ao longo da ltima dcada, dividindo de um lado aqueles que defendem uma interpretao mais restrita do conceito de refugiado a partir da Conveno de 1951 e aqueles que defendem sua ampliao, de forma a cobrir um espectro mais amplo de formas de deslocamento forado. A esse respeito convm destacar

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Como se pode perceber pelo esforo de categorizao feito pelo Secretariado Geral da ONU, pela Comisso de Direitos Humanos (CDH) e pelo Acnur, ao longo das dcadas de 1980 e 1990, o fenmeno do deslocamento forado ganhou crescente ateno internacional, o que permitiu sua identificao como um problema especfico da agenda de direitos humanos. Nesse sentido, o problema do deslocamento forado e, em particular, do deslocamento interno passou a ser objeto de debates no interior do sistema internacional, permitindo, alm do debate normativo, a produo de dados estatsticos capazes de oferecer um quadro de suas reais dimenses. Com efeito, em 1982, quando os primeiros dados referentes ao deslocamento interno foram registrados, a proporo entre deslocados internos e refugiados era, respectivamente, de um para dez; em 2005, a proporo foi de 2,5 deslocados internos para um refugiado (WEISS; KORN, 2006, p. 1). A Figura 1 apresenta a evoluo do nmero de deslocados internos e refugiados entre 1964 e 2002:

dois pontos: em primeiro lugar, os debates no interior das Naes Unidas tendem institucionalizao de normas e procedimentos especficos para o enfrentamento do problema dos IDPs e, em segundo lugar, como se ver a seguir, a complexidade da questo parece evocar a necessidade de profundas transformaes normativas e institucionais que, certamente, excedem os limites impostos desde a Conveno de 1951.

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45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

1 2 3

Deslocados (Total) Deslocados Internos Refugiados

1964

1966

1968

1970

1972

1974

1976

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1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

Figura 1 - Deslocados internos x refugiados (1964 2002)


Fonte HSC (2005)

Em seu relatrio de 2005, o Acnur reporta assistncia a aproximadamente 6,7 milhes de deslocados internos em 16 pases (Grfico 1).

2002

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2.000.000 1.800.000 1.600.000 1.400.000 1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0

Libria

Azerbaijo

Burindi

Bsnia

Rssia

Sri Lanka

Srvia e Montenegro

Gergia

Somlia

Afeganisto

Colmbia

Crocia

Iraque

Sudo

grfico 1 - deslocados internos asssistidos pelo ACnUr

contudo, como o prprio acnur reconhece, seus dados referem-se apenas aos deslocados por ele assistidos. o idMc d conta, no entanto, de uma populao de 23,7 milhes de deslocados internos distribudos em pelo menos 50 diferentes pases. dezesseis pases no tm qualquer envolvimento com ou assistncia da onU (idMc, 2006c, p. 6). Quanto distribuio regional, o idMc identificou ampla concentrao de deslocados internos na frica 20 pases e 12,1 milhes de deslocados internos. conforme se ver a seguir, possvel perceber a vasta concentrao do deslocamento interno na periferia do sistema internacional, em especial em reas cuja estabilidade era, at o fim da Guerra fria, garantida pelo arranjo das esferas de influncia das grandes potncias. a tabela 1 apresenta a distribuio regional dos deslocados internos.

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Tabela 1 IDPs x Regio


Regio frica Amricas sia Europa Oriente Mdio Total
Fonte: IDMC (2006c)

Pases 20 4 11 10 5 50

IDPs (milhes) 12,1 3 2,8 2,7 2,1 23,7

A partir da definio adotada pela Comisso de Direitos Humanos em 1998, pode-se identificar um conjunto de situaes que motivam o deslocamento. Usualmente, os elementos conducentes ao processo podem ser agrupados em seis categorias: 1) desastres naturais; 2) desastres resultantes da ao humana; 3) perseguio tnica; 4) perseguio religiosa; 5) conflitos armados; e 6) desenvolvimento.5 Entre as categorias apontadas, conflitos armados internos constituram a causa mais relevante do deslocamento interno em 2005. O IDMC, em seu relatrio Internal displacement: global overview of trends and developments in 2005, d conta, contudo, de que, embora apenas sete das
5 O problema do desenvolvimento como causa do deslocamento interno foi objeto de intensos debates no interior da Comisso de Direitos Humanos, das agncias internacionais que tratam direta ou indiretamente do problema e entre organizaes no-governamentais. Discutia-se sobretudo se a considerao do desenvolvimento como mvel do deslocamento interno deveria referir-se apenas queles indivduos forados a abandonar seus lares em razo de projetos de desenvolvimento, no mais das vezes patrocinados e/ou executados por governos, ou se deveria cobrir tambm as pessoas que abandonavam a regio em que habitualmente viviam para fugir da fome e da misria. No h consenso sobre o ponto, uma vez que muitos consideram que frequentemente o deslocamento por razes econmicas no contm o elemento coercitivo claramente delimitado na definio proposta nos Princpios Orientadores. Sobre esse assunto, ver Cohen e Deng (1998).

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63 crises de deslocamento ocorridas em 2005 tenham sido causadas por conflitos transfronteirios, possvel identificar a participao de agentes externos em pelo menos outras 15 crises ((IDMC, 2006c, p. 13). Esse dado revela a complexidade envolvida nas situaes de deslocamento interno e a dificuldade encontrada ao se analisar os casos especficos, como se ver a seguir. A guerra civil identificada no relatrio como a causa central do deslocamento interno, responsvel por pelo menos 50% de suas ocorrncias (IDMC, 2006c, p 13). O relatrio do IDMC revela, sobretudo, o maior impasse implicado no processo de proteo aos deslocados internos a participao direta ou indireta dos governos nacionais como agentes do deslocamento: Tentativas dos governos de elevar seu controle sobre certos setores da populao por meio de vrias formas de represso e violao de direitos humanos foram um fator fundamental em pelo menos 1/3 de todas as situaes geradoras de deslocamento interno e em aproximadamente 50% das crises geradas em 2005 ((IDMC, 2006c, p. 13, traduo nossa). Nesse sentido, os governos nacionais que deveriam garantir, segundo os Princpios orientadores sobre o deslocamento interno, os direitos de seus constituintes, inclusive daqueles deslocados internos so apontados, pelo relatrio, como os principais agentes, diretos ou indiretos, do deslocamento: Pelo menos 16 governos ou foras de ocupao estiveram envolvidos, direta ou indiretamente, em processos deliberados de deslocamento de populaes, em 2005 ((IDMC, 2006c, p. 13, traduo nossa). Grupos no-estatais armados foram responsveis, segundo o IDMC, por 40% do deslocamento interno em 2005. Sua emergncia constitui, assim, o segundo fator situacional implicado na produo do fenmeno. No que concerne aos deslocamentos motivados por conflitos armados em 2005, a Figura 2 apresenta os casos em que grupos armados no-estatais e governos so direta ou indiretamente responsveis por eles.

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Principais agentes do deslocamento Governos Burma (Myanmar) Colmbia Costa do Marfim Filipinas Indonsia Iraque Mxico Nepal Paquisto Territrios palestinos Repblica centro-africana Rssia Sudo Togo Turcomenisto Zimbboe Figura 2 Agentes do deslocamento interno em 2005
Fonte: IDMC (2006c)

Grupos no-estatais armados Afeganisto Burundi Nepal Colmbia Costa do Marfim Gergia Moldvia Repblica Democrtica do Congo Somlia Sudo Uganda

Cabe perceber que os fatores que, imediatamente, causam o deslocamento interno encontram-se articulados uns aos outros, reforando-se mutuamente na produo de grupos inteiros de deslocados internos. No caso da Colmbia, por exemplo, claro que o conflito armado produz uma engrenagem que rene governo e grupos no-estatais armados na luta pelo controle sobre territrio e populaes. A resultante do movimento dessa engrenagem o deslocamento interno

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de famlias ou grupos de famlias expulsos de suas terras,6 seja para garantia de sua vida (ameaada pela tortura, sequestro e assassinato), seja para aderir a um dos lados em contenda ou, finalmente, por razes econmicas decorrentes do conflito.7 Perseguies tnicas ou religiosas so usualmente alimentadas pela engrenagem de dissenso entre o governo e grupos armados, gerando, no mais das vezes, a desintegrao econmica das regies afetadas, o deslocamento interno e, no limite, massacres ou polticas genocidas. No por acaso, desde o fim da dcada de 1980, exatamente no momento em que o problema do deslocamento interno emergia na agenda internacional, um novo conceito comeou a ser usado para descrever situaes nas quais crises humanitrias diretamente resultantes da ao humana terminavam por gerar uma srie de efeitos fome, desastres ambientais e deslocamento massivo de populaes que, combinados, resultavam na eroso da autoridade poltica e das economias nacionais (ROBERTS, 1993, p. 445). Situaes de emergncia complexa referem-se a crises humanitrias em um pas, regio ou sociedade onde h uma total ou considervel ruptura da autoridade, resultante de conflitos internos ou externos, que requerem respostas internacionais para alm
6 Uma das caractersticas que singularizam o processo de deslocamento interno na Colmbia o fato de que este no se d em grandes grupos, como no caso da frica, mas em pequenos grupos ou famlias que se deslocam das reas disputadas pelo governo colombiano e grupos armados. A esse respeito, ver IDMC (2006a; 2006c). 7 No caso da Colmbia, a engrenagem que rene governo e grupos armados se articula, ainda, com a poltica externa estadunidense por meio do Plano Colmbia. Embora no se tenha aqui a pretenso de discutir especificamente o caso colombiano, cabe observar que uma de suas principais estratgias a disperso area de defensivos agrcolas contra a produo de coca. Tal disperso resulta na destruio tanto de plantaes ilcitas quanto do cultivo de alimentos para a subsistncia da populao local. A consequncia o deslocamento das famlias para reas onde possam encontrar outros meios de subsistncia. A esse respeito, ver IDMC (2006a).

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do mandato ou capacidade de qualquer agncia especfica e/ ou do escritrio nacional das Naes Unidas (OCHA, 1999, p. 2-3, traduo nossa). O uso do conceito de emergncia complexa foi generalizado, ao longo dos anos 1990, tanto entre organizaes internacionais, quanto entre organizaes no-governamentais (DILLON; REID, 2000; DUFFIELD, 1994; TERRY, 2002; WEISS, 1999). Um novo padro de conflitos armados era, ento, identificado. Associados a esse padro, os conceitos de emergncia complexa e deslocamento interno. Tal associao criou as condies para a expanso e o adensamento do espao humanitrio (MINEAR; WEISS, 1995).

Emergncias complexas ou complexos polticos emergentes?


certo que o nmero crescente de deslocados internos pode ser atribudo disponibilidade de dados estatsticos acerca do problema; contudo, o fim da Guerra Fria identificado como a varivel causal crtica do crescimento exponencial do nmero de deslocados internos (COHEN; DENG, 1998). Nesse sentido, conveniente considerar que, alm das variveis situacionais tratadas acima como mveis do deslocamento interno desastres naturais, desastres resultantes da ao humana, perseguio tnica, perseguio religiosa, conflitos armados e desenvolvimento , possvel identificar tambm algumas variveis sistmicas que causam o fenmeno. De fato, comum a identificao de quatro efeitos decorrentes do fim da bipolaridade e do consequente processo de adensamento das redes de interdependncia desde ento que contribuem para a emergncia do fenmeno. 1. A crescente instabilidade em regies nas quais a presena das superpotncias garantia, at ento, a ordem (HSC, 2005; WEISS; KORN, 2006).

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2. As transformaes dos conflitos armados. corrente a identificao de transformaes em sua natureza, bem como em suas implicaes socioeconmicas (DUFFIELD, 1994; 2001). Conforme a observao de Duffield, os conflitos armados que durante a Guerra Fria tinham lugar na periferia do sistema internacional, motivados, no mais das vezes, por movimentos nacionalistas ou socialistas, e sustentados pelas grandes potncias, deram lugar a padres de violncia fragmentados, estruturados etnicamente e de natureza predatria ou fundamentalista (1994, p. 42). Tais conflitos deram origem a formaes socioeconmicas no convencionais (DUFFIELD, 1994, p. 42) nas quais os combatentes adotam duas estratgias para a sustentao da economia de guerra: a apropriao predatria de recursos naturais e a comercializao ilegal de bens e servios com vistas apropriao privada (TERRY, 2002, p. 13). Embora tais estratgias no sejam exatamente novas (TERRY, 2002, p. 13), no contexto ps-Guerra Fria, encontram-se combinadas crescente privatizao dos mecanismos de proviso de segurana e ao esfacelamento dos Estados; tais processos do azo constituio de mltiplas soberanias, economias paralelas e milcias privadas, que envolvem formas no tradicionais de autoridade poltica (CAMPBELL, 1998, p. 497). No se trata, portanto, de relaes simplesmente predatrias, seno de complexos polticos emergentes, que combinam as lgicas distintas do lucro privado, poder e proteo: esses complexos podem ser descritos como estruturas de governana paralela que funcionam ao lado do aparato formal do Estado (fazendo uso dele em alguns casos) com vistas criao de um processo independente de controle poltico-militar da redistribuio de direitos e segurana (VLASSENROOT; RAEYMAEKERS, 2005, p. 14). 3. O terceiro efeito atribudo ao fim da Guerra Fria pode ser encontrado em uma profunda reverso das polticas de asilo adotadas pelos pases desenvolvidos, que, desde o
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fim da Guerra Fria, vm oferecendo resistncia crescente aceitao de novos refugiados. A esse respeito, James Hathaway (1997) destaca o impasse gerado no interior do regime de proteo aos refugiados em razo das prticas restritivas dos Estados no Ocidente. Conforme o argumento do autor, no ambiente da Guerra Fria a poltica de asilo dos pases ocidentais dirigia-se preferencialmente ao acolhimento de refugiados originrios do bloco sovitico. O fim da Guerra Fria assinala, contudo, uma inflexo na poltica de asilo desses pases por meio de sua associao a polticas migratrias restritivas e da adoo de medidas de conteno da entrada de refugiados em seu territrio. Essas medidas de conteno permitiriam aos pases ocidentais agir de acordo com os princpios da Conveno de 1951, uma vez que suas obrigaes para com os refugiados tm incio apenas quando do ingresso destes em seu territrio. Nesse sentido, as inflexes das polticas de asilo dos Estados europeus e as transformaes do ordenamento domstico no que concerne migrao terminam por conter os fluxos de refugiados fora de seus respectivos territrios, garantindo-lhes margem de manobra suficiente para que no fosse necessria a adoo de medidas contrrias aos compromissos assumidos desde a Conveno de 1951. 4. O movimento de conteno de fluxos migratrios e de refugiados nas fronteiras dos pases desenvolvidos acompanhado de significativa mudana nas orientaes e polticas do Acnur. Tal movimento consistente com a nfase adotada pelo Acnur, nas chamadas solues duradouras. Como percebeu Chimni (1999, p. 3),
(...) a histria das solues duradouras para o problema global dos refugiados no perodo ps-Segunda Guerra Mundial pode ser dividida em duas fases distintas. Na primeira fase, de 1945 a 1985, a soluo da reintegrao foi promovida na prtica, ainda que a repatriao voluntria fosse aceita como principal soluo (...). A segunda

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fase, que tem incio em 1985, pode ser dividida em trs perodos. No primeiro perodo (1985- 93), a repatriao voluntria tornou-se a soluo durvel, enfatizando o carter voluntrio da repatriao. Em 1993, a noo de retorno seguro foi introduzida no interior do discurso acerca das solues, no contexto de regimes de proteo temporria na Europa do Leste; no contnuo entre repatriao voluntria e involuntria, a ideia de retorno seguro aspirava a ocupar uma posio intermediria. Em 1996, a doutrina do retorno imposto foi aventada pelo Acnur de forma a chamar a ateno sobre os constrangimentos que poderiam, eventualmente, faz-lo aceitar a realidade da repatriao involuntria.

Embora nem o conceito de retorno seguro, nem a doutrina do retorno imposto tenham sido, de fato, adotados pelo Acnur, dois movimentos so dignos de nota. Em primeiro lugar, a nfase atribuda s solues duradouras, em detrimento das aes com vistas reinstalao dos refugiados, tem lugar no exato momento em que se observou a reverso das polticas de asilo nos pases desenvolvidos. Em segundo lugar, a combinao dos dois elementos termina por resultar na crescente precariedade dos instrumentos de proteo aos refugiados e na progressiva eroso da responsabilidade internacional por sua segurana, tal como declarada desde a Conveno de 1951. Os efeitos do fim da Guerra Fria e dos processos de adensamento das redes de interdependncia configuram um novo ambiente geopoltico no hemisfrio Sul, em que possvel identificar complexos polticos emergentes que contribuem para a multiplicao do nmero de deslocados internos e, paralelamente, para sua manuteno no tempo. Como se viu, os complexos polticos emergentes so capazes de se sustentar indefinidamente por meio do estabelecimento de laos complexos de patronagem, em contextos de eroso e eventual ausncia da autoridade estatal. A multiplicao dos complexos
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polticos emergentes e dos deslocados internos tem lugar nas bordas dos pases desenvolvidos e retroalimentada pela reverso das polticas de asilo que tm lugar nesses pases, bem como pelo progressivo enfraquecimento dos instrumentos de proteo aos refugiados. Tomados em conjunto, os quatro efeitos sistmicos apontados acima permitem lanar uma nova luz sobre o problema do deslocamento interno. Particularmente, sua considerao permite compreender que a centralidade crescente do conceito de emergncia complexa e a consequente ampliao do espao humanitrio se relacionam diretamente com novos padres de conflito no perodo ps-Guerra Fria e com a progressiva despolitizao do tratamento do problema dos direitos humanos no interior do sistema internacional. Com efeito, a caracterizao de determinadas crises como emergncias complexas permitiu que o relacionamento Norte-Sul pudesse ser reconfigurado no mais em termos de desenvolvimento, seno em termos humanitrios. Contrastado com o cenrio caracterstico do perodo da Guerra Fria, no qual a ideia de desenvolvimento articulava os ento chamados pases desenvolvidos e subdesenvolvidos no interior de cada um dos blocos, o ambiente contemporneo articula os pases do Norte e do Sul em termos de doadores e receptores da ajuda humanitria (DUFFIELD, 1994; 1997). Tomado como resultante de situaes de emergncia complexa, o problema dos deslocados internos objeto da ao humanitria. Ao lado dos complexos polticos emergentes que proliferam nas bordas dos pases desenvolvidos, possvel identificar um vasto setor de natureza transnacional que, financiado pelas agncias humanitrias do hemisfrio Norte, tem como campo de atividades as chamadas situaes de emergncia complexa. Trata-se dos complexos humanitrios que se multiplicam ao lado dos complexos polticos emergentes, na periferia do sistema internacional. A anlise de casos

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especficos de deslocamento interno deve considerar, assim, dois fenmenos caractersticos do perodo ps-Guerra Fria: o advento de complexos humanitrios e de complexos polticos emergentes. Trata-se de novos atores que desempenham um papel central na produo e reproduo do deslocamento interno. Nos limites deste trabalho, tentarei tratar dos efeitos humanitrios da emergncia de um complexo poltico em particular: as Farc. A prxima seo recupera alguns dos elementos centrais do caso colombiano, permitindo que, na seo seguinte, o caso das Farc seja tratado mais detidamente.

O caso colombiano
O Estado colombiano surgiu em 1819, quando do reconhecimento de sua independncia pela Espanha. Apesar da independncia, as estruturas do nascente Estado colombiano permaneceram dominadas por uma elite de descendncia espanhola. A elite colombiana foi responsvel pela manuteno de um modelo econmico assentado na concentrao fundiria e na atividade pecuria e pela criao de um sistema poltico monopolizado por dois partidos polticos Partido Liberal e Partido Social Conservador cuja principal clivagem dizia respeito autonomia dos departamentos e relao entre igreja e Estado (IDMC, 2006). Desde ento, a disputa entre os dois partidos gerou focos de conflitos armados no interior do pas; ademais, a alta concentrao da propriedade fundiria serviu de combustvel para a mobilizao camponesa, que alimentou conflitos armados ao longo do sculo.8
8 De fato, o problema da propriedade rural ganhou centralidade no panorama poltico e econmico colombiano quando, no ltimo quarto do sculo XIX, a agricultura de exportao em especial caf e bananas conduziu colonizao de reas at ento inexploradas e concentrao da propriedade rural nas mos de uma elite vinculada ao setor exportador de bens primrios. Tal processo terminou por alimentar os primeiros conflitos armados entre camponeses e proprietrios rurais, produzindo, ao mesmo

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Duas ocorrncias centrais marcaram a histria dos conflitos armados na Colmbia no sculo XX: a Guerra dos Mil Dias (1899-1902) e La Violencia (1948-1953). A Guerra dos Mil Dias mobilizou em armas os dois partidos contendores (liberal e conservador) e resultou, com a ativao das populaes camponesas leais s elites poltico-econmicas locais, em 100 mil mortes. Os acordos de paz que puseram fim Guerra dos Mil Dias inauguraram um perodo de 40 anos de paz no pas. Em 1948, contudo, o assassinato do candidato do Partido Liberal Presidncia, o lder populista Jorge Elicer Gaitn, deu origem a uma revolta urbana conhecida como Bogotazo e a um conflito civil que atingiu o interior do pas La Violencia , que, mobilizando uma vez mais a populao camponesa, s terminou em 1957, deixando um saldo de 200 mil mortos.9 La Violencia produziu deslocamentos macios
tempo, intenso deslocamento de populaes camponesas expulsas de terras pblicas em razo do processo de privatizao e concentrao fundiria, bem como pelos conflitos armados. Conforme relatrio do Internal Displacement Monitoring Centre (IDMC), esse deslocamento prematuro e massivo pode ser identificado como precursor dos deslocamentos que tm lugar na Colmbia contempornea (IDMC, 2006). A respeito do problema da propriedade da terra na Colmbia, ver LeGrand (2003), Bergquist (1986), Bergquist, Pearanda e Snchez (1992). 9 O Bogotazo considerado por alguns analistas como a maior revolta urbana da histria da Amrica Latina. A revolta contribuiu para o enfraquecimento das instituies estatais, bem como para a criao de condies para a mobilizao de milcias camponesas a servio dos dois partidos. Com efeito, no final da dcada de 1940, o Partido Conservador, alm de controlar o aparelho estatal, inclusive as Foras Armadas, criou grupos camponeses armados, ou foras paramilitares. O Partido Liberal, por seu turno, formou grupos guerrilheiros com vistas autodefesa, retaliao e combate das foras conservadoras governamentais e paramilitares (OQUIST, 1978; LEGRAND, 2003). A historiografia de La Violencia concentra-se em torno de, pelo menos, quatro anlises distintas do conflito civil. A primeira delas aponta para a continuidade dos conflitos oitocentistas entre os Partidos Liberal e Conservador. A segunda linha interpretativa trata o conflito como uma reao do Partido Conservador liderana populista de Gaitn. A terceira perspectiva analtica concentra-se nas instituies

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da populao para a periferia do pas, em reas habitadas por comunidades indgenas e por descendentes de escravos africanos, os chamados afro-colombianos. Conforme relatrio do Internal Displacement Monitoring Centre (IDMC) acerca da situao dos deslocados internos na Colmbia:
Milhares de pessoas fugiram para Serra Nevada no norte caribenho, expulsando as comunidades indgenas das melhores terras. A Frente Nacional durou at 1974 e representou uma continuao da hegemonia poltica e econmica das elites. A concentrao da propriedade de terra continuou, forando cada vez mais camponeses e pessoas marginalizadas para a periferia do pas, reas onde poucas (se alguma) instituies estatais eram efetivas. (IDMC, 2006, p. 12-13)

No final da dcada de 1950, os conflitos civis que marcaram La Violencia foram encerrados por um pacto poltico entre os Partidos Liberal e Conservador, que, temendo que os conflitos sociais ameaassem o status quo, terminaram por criar a Frente Nacional um acordo que previa a alternncia de poder e a partilha das posies de governo no perodo compreendido entre 1958 e 1974. Nesse sentido, a Frente Nacional foi capaz de manter um sistema poltico marcadamente elitista e restrito, no qual a competio poltica encontrava sua rotina por meio da alternncia dos partidos no poder, da conteno das demandas populares em favor da distribuio da propriedade rural e, finalmente, da construo de um sistema de patronagem que beneficiava grupos privados que,
estatais e aponta sua ruptura durante os conflitos civis, fato que teria gerado a difuso da violncia a partir da multiplicao de conflitos locais de natureza tanto poltica, quanto socioeconmica. Finalmente, uma quarta linha interpretativa trata La Violencia como uma revoluo social dirigida por fraes camponesas e contida pelos proprietrios rurais que buscavam evitar que o problema da distribuio da terra alcanasse a agenda poltica (LEGRAND, 2001, 2003; SNCHEZ, 1985).

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organizados em grmios, eram capazes de dirigir a poltica econmica do Estado colombiano (HARTLYN, 1985; LEGRAND, 1997, 2001, 2003).10 A despeito de sua relevncia, cabe notar a enorme distncia que separa os conflitos das dcadas de 1940-1950 e aqueles que assolam o cenrio colombiano contemporneo. Desde a dcada de 1960, um conjunto de transformaes polticas, econmicas e sociais teve lugar na Colmbia, engendrando um quadro de grande complexidade, que em muito contrasta com as dissenses entre os Partidos Liberal e Conservador que marcaram a histria poltica colombiana desde a independncia at a dcada de 1950. Com efeito, embora liberais e conservadores mantenham o controle da competio poltica formal, o conflito entre os dois partidos ocupa uma posio largamente detrimental em um cenrio onde o prprio sistema poltico e as instituies pblicas se encontram sob o cerco de grupos armados guerrilhas, paramilitares ou grupos criminosos.11 Como se ver a seguir, os conflitos armados so marcados pela articulao de dois fenmenos que, combinados, iro dotar o cenrio poltico colombiano de grande complexidade e gerar impactos humanitrios sem precedentes na histria poltica colombiana: complexos polticos emergentes que engendram formas no convencionais de autoridade poltica e desafiam o monoplio estatal sobre o
10 Conforme percebeu LeGrand (2001), o sistema de patronagem associado ausncia do Estado colombiano em largas pores de seu territrio, em especial nas reas de fronteira, contribuiu para o enfraquecimento das instituies estatais e para a excessiva regionalizao da dinmica poltica colombiana. 11 Desde os atentados de 11 de setembro, a prpria definio do que constitui um grupo armado e qual a sua natureza insurgentes, revolucionrios, milcias guerrilheiras, bandidos ou warlords objeto de intenso debate acadmico e poltico. Para efeitos deste texto, utiliza-se a expresso grupos armados simplesmente como demarcao de seu carter no-estatal. A respeito da natureza dos grupos armados, veja-se Policzer, 2005.

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uso legtimo de meios de violncia, e o enfraquecimento das instituies pblicas.12

Os efeitos humanitrios da emergncia de complexos polticos: o caso das Farc


No caso colombiano, ao lado do aparato estatal, possvel isolar pelo menos dois complexos polticos emergentes que, de formas distintas, combinam as lgicas da apropriao privada e predatria de recursos naturais e sociais lgica do poder. Trata-se dos grupos guerrilheiros em especial das Farc-EP e do complexo narcotrfico/paramilitares. Esta seo explora a transformao das Farc em complexo poltico emergente e seus impactos humanitrios. O surgimento de movimentos guerrilheiros na Colmbia pode ser compreendido a partir de dois fenmenos distintos: em primeiro lugar, o sucesso da Revoluo Cubana e a difuso das tticas de guerra de guerrilha no hemisfrio; em segundo lugar, o monoplio do sistema poltico pelos Partidos Liberal e Conservador a partir da rotina poltica gerada pela Frente Nacional. Entre os grupos guerrilheiros criados no perodo, as Farc-EP so, notadamente, o mais expressivo.13 A criao das Farc remonta a 1966, herdeiras da ao do Partido Comunista Colombiano nas provncias de Cundinamarca, Tolima, e Huila, tambm conhecidas como Repblicas Camponesas Independentes, que serviram de refgio, nas dcadas de 1940 e 1950, a milhares de camponeses que buscavam abrigo dos conflitos entre os Partidos Liberal e Conservador durante La Violencia. Desde sua criao como movimento insurgente de carter marcadamente campons,
12 A respeito dos complexos polticos emergentes e sua relao com o problema da garantia dos direitos, ver Esteves (2006). 13 Sobre a ao dos grupos guerrilheiros colombianos ao longo das dcadas de 1970 e 1980, ver Leongmez (1992, 1996).

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at sua transformao em complexo poltico emergente, possvel identificar trs momentos distintos na histria das Farc: 1966-1982: perodo de criao e consolidao das Farc como movimento guerrilheiro de natureza camponesa. Nesse perodo, as Farc consolidam sua base de sustentao poltica junto populao deslocada para as Repblicas Independentes que, aps a emergncia da Frente Nacional, tornara-se alvo de ataques das Foras Armadas colombianas. Tal processo, porquanto resultasse em uma nova onda de migraes e ocupao de terras nas florestas do sul da Colmbia, ainda permitiu s Farc o estabelecimento do controle sobre o vasto territrio do sul da Colmbia ver a Figura 1 (LEONGMEZ, 1992; LEGRAND, 2001). 1982-1990: nesse perodo, sob o governo Belisario Betancur, iniciam-se as negociaes de paz com as Farc. A adeso de inmeras lideranas da guerrilha criou as condies para a criao de um partido poltico legal Unin Patritica (UP). At o final da dcada de 1990, parcela significativa dos ex-militantes das Farc que haviam aderido aos processos de paz e se envolvido na competio eleitoral foi alvo de atentados e, no mais das vezes, de assassinatos. 1990 at o presente: em fins da dcada de 1980, com o fracasso das negociaes de paz e o assassinato de ex-militantes das Farc, o nmero de combatentes ativos foi se elevando progressivamente de aproximadamente 3 mil para os atuais 17 mil homens e mulheres em armas (LEGRAND, 2001). Este o perodo em que as Farc se transformam em um complexo poltico emergente dotado dos meios necessrios para sua reproduo: (i) controle de extensas parcelas da populao; (ii) controle sobre territrios; e (iii) fontes
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de financiamento prprias. A inflexo que tem lugar ao longo da dcada de 1990 marcada pela expanso do cultivo e exportao da coca, em especial nos territrios controlados pelas Farc. Ao longo da dcada de 1980 e incio dos anos 1990, as Farc recorreram taxao da cadeia produtiva da coca, transformando essa atividade na principal fonte para o seu financiamento. Como se observa no Grfico 2, 48% dos recursos obtidos provm de tal atividade. Outras fontes incluem ainda extorso, sequestros e roubos.14 Conforme a anlise de Alfredo Rangel (1999, p. 391), a associao da guerrilha ao narcotrfico engendrou um sistema complexo guerra/economia no qual se observa a combinao de vrias formas de extrao de recursos tanto da economia formal quanto da economia subterrnea, que garante que a guerrilha ter um fluxo permanente e previsvel de recursos.

14 Conforme a observao de relatrio do IDMC, at meados da dcada de 1980 a ausncia de acesso economia de mercado, protegida pelo Estado, conduzia os pequenos fazendeiros cultura de subsistncia (...). A introduo da coca alterou significativamente a perspectiva dos pequenos fazendeiros e fortaleceu as guerrilhas. Em primeiro lugar, os lucros do cultivo da coca atraram um massivo movimento de pobres urbanos e camponeses sem terra para as reas controladas pela guerrilha com vistas abertura de novos campos para o cultivo. Em segundo, as Farc passaram a tributar o cultivo da coca em troca de servios quase-estatais, como sade, educao e segurana, em uma conveniente aliana com os narcotraficantes que processavam e comercializavam a coca, criando literalmente um Estado no interior do Estado. Finalmente, com os recursos obtidos por meio da tributao da coca, as guerrilhas elevaram exponencialmente seu poder destrutivo e muito cedo passaram a controlar mais de 40% do territrio colombiano, colocando-se como sria ameaa ao Estado e aos grandes proprietrios rurais (IDMC, 2006, p. 14).

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2% 8% 6% 48%

Narcotrco Extorso Sequestros Roubo de Gado Outras Fontes

36%

Grfico 2 - Fontes de financiamento: Farc-EP.


Fonte: Rangel (1999).

O perodo em tela no assinala, contudo, apenas uma inflexo nas fontes de financiamento das atividades das Farc, mas sobretudo uma transformao em sua natureza. De um grupo de extrao camponesa, cuja criao se vinculava proteo de populaes de deslocados internos, as Farc transformaram-se em um complexo poltico que, alimentado por significativos recursos financeiros,15 extrai poder poltico da disseminao do medo e do controle estrito da populao residente nas reas sob seu controle. Como os demais grupos combatentes da Colmbia, as Farc mantm entre seus meios de ao um conjunto de prticas que, ao mesmo tempo em que violam o direito internacional humanitrio, contribuem para a conteno da populao civil sob seu controle e para o aumento dos recursos de poder a seu dispor. O Grfico 3 apresenta os tipos de ataques mais comuns das guerrilhas colombianas.

15 Estima-se que a arrecadao anual das Farc flutue em torno de 400 milhes de dlares (RANGEL, 1999).

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Incurses Minas 3% Massacres Sequestros 8% em Massa 2% 1% Emboscadas 8% Outros 22%

Outros Bloqueios de Estradas Infra-estrutura Meios de Transporte Bombardeios

Bombardeios 9%

Infraestrutura Meios de 15% Transporte 12%

Bloqueios de Estradas 20%

Emboscadas Incurses Minas

Grfico 3 - Portfolio dos ataques de grupos guerrilheiros (1998-2003).


Fonte: Restrepo e Spagat (2004).

O Grfico 3 oferece uma perspectiva geral acerca das tticas utilizadas pelos grupos guerrilheiros colombianos na ltima dcada. Algumas dessas tticas so largamente adotadas pelas Farc, seja como meio de infligir danos aos seus inimigos grupos paramilitares ou foras oficiais , seja como meio de controle sobre populaes civis. Nesse ltimo caso, muitas dessas tticas em especial os massacres, emboscadas e incurses so utilizadas tanto sobre a populao residente em seu territrio quanto contra grupos alinhados com seus inimigos. Em seu relatrio de 2002, o Human Rights Watch (HRW) aponta as principais violaes do direito humanitrio promovidas pelas Farc:
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Sequestro politicamente orientado seguido de execues sumrias: trata-se de uma prtica sistemtica em que indivduos acusados de apoiar foras inimigas so raptados e, no mais das vezes, assassinados. Segundo fontes do

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HRW (2002), as Farc foram responsveis por 496 assassinatos de civis em 2000.
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Uso de armas indiscriminadas, como cilindros de gs e minas terrestres: so comuns os relatos de uso de cilindros de gs em combates nos quais as Farc se encontram envolvidas (HRW, 2002); paralelamente, estima-se que 100 mil minas terrestres estejam espalhadas por 30 dos 32 departamentos que compem o Estado colombiano (ICG, 2003, p. 9). Sequestro com fins de pagamento de resgate: conforme o relatrio do HRW, em 2000 as Farc realizaram 701 sequestros com fins de pagamento de resgate. A despeito do compromisso assumido por suas lideranas em no recorrer aos sequestros como forma de financiamento de suas atividades, as Farc impuseram em 2000 a chamada Lei 002, segundo a qual qualquer pessoa na Colmbia com bens superiores a um milho de dlares estadunidenses deve pagar impostos s Farc-EP. Vale contudo ressaltar a vinculao desse tipo de sequestro ao complexo guerra/economia aludido acima. Como demonstraram Restrepro, Spagat e Vargas (2004, p. 416), possvel identificar a relao entre as ocorrncias de sequestros para fins de resgate e o preo dos narcticos no mercado internacional. Com efeito, queda nos preos internacionais de narcticos no mercado externo a partir de 1999 correspondeu a elevao do nmero de sequestros na Colmbia. Mais que isso, como perceberam os autores, se tal substituio parece plausvel no caso dos sequestros, necessrio investigar tal relao quanto a outros tipos de atividade do complexo poltico emergente, tais como expropriao de terras, venda de proteo e extorso. O Grfico 4 apresenta a evoluo da prtica do sequestro na Colmbia e o valor da produo de narcticos no mercado internacional.
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Grfico 4 - Sequestros e o preo internacional da produo de narcticos.


Fonte: Restrepo, Spagat e Vargas (2004).

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Crianas-soldado: estimativas recentes do conta de que seis mil crianas participam de grupos armados na Colmbia (ICG, 2003, p. 13). Suas tarefas vo desde a limpeza at o combate e, no caso das meninas, so frequentes os relatos de explorao sexual. No caso das Farc, o HRW identificou o recrutamento de menores de 15 anos entre as famlias residentes nos territrios sob seu controle. O recrutamento forado permanece como uma prtica comum s Farc e aos complexos polticos colombianos (HRW, 2002). Com efeito, o International Crisis Group estima que 14% das crianas-soldado na Colmbia foram foradas a ingressar nos movimentos armados.16 Deslocamento forado: o deslocamento forado , certamente, o maior problema humanitrio da Colmbia. Trata-se de um ponto para onde convergem os resultados

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16 Em algumas reas sob seu controle, os paramilitares chegaram a instituir, desde fins da dcada de 1990, o servio militar obrigatrio (ICG, 2003, p. 14).

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de todas as demais atividades do complexo poltico emergente, bem como de seu confronto com outros complexos ou com as foras oficiais. Segundo o IDMC (2006), possvel identificar trs principais mveis do deslocamento forado na Colmbia: 1. Aes diretas das guerrilhas. As guerrilhas foram as maiores responsveis pelo deslocamento interno em 2003. A luta por terra com vistas sua expanso resultou na expulso de milhares de famlias de suas terras. Com efeito, seja por movimentos de expropriao, ou mesmo pela disseminao do medo entre a populao civil por meio de sequestros, massacres, assassinatos e ameaas de recrutamento de crianas , no resta s famlias residentes em territrios ocupados pela guerrilha nenhuma alternativa alm da adeso/apoio guerrilha ou o deslocamento. 2. Spray areo de cultivos ilcitos. O spray qumico usado pelo governo colombiano para reduzir o cultivo de coca no pas prejudica populaes inocentes, pois seu uso indiscriminado atinge culturas de subsistncia e pe em risco a sade humana. 3. Narcotrfico. A grande produo de narcticos na Colmbia contribui para o deslocamento em razo da disputa por reas cultivveis. Muitas comunidades indgenas foram expulsas de suas terras para dar lugar ao cultivo da coca. Com efeito, as reas fronteirias so aquelas em que se registra maior nmero de conflitos, pois so reas estratgicas para a comercializao, gerando acentuado deslocamento forado.

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Consideraes finais
O presente captulo discutiu a relao entre a emergncia da categoria deslocados internos no interior do sistema internacional e sua relao com novos padres de conflito caractersticos do perodo ps-Guerra-Fria. Procurei destacar, em particular, a relao entre uma formao poltica especfica os complexos polticos emergentes e a ecloso de situaes de emergncia humanitria e de novos padres de deslocamento populacional. O breve estudo do caso colombiano, mais especificamente o tratamento das Farc como um complexo poltico, permitiu desenhar os lineamentos de uma interpretao que toma o problema do deslocamento interno como um problema internacional. De fato, o captulo pretendeu analisar a transformao, ao longo das dcadas de 1980 e 1990, das Farc em um complexo poltico emergente que se sustenta por meio de sua insero em um sistema de guerra instalado na Colmbia. Procuramos demonstrar que esse sistema permite s Farc controle sobre territrios e populaes, rotinizando seus mecanismos de apropriao privada de recursos naturais e sociais. A associao entre guerrilha e narcotrfico, que tem lugar no perodo em tela, ao mesmo tempo em que permitiu potencializar suas atividades, operou uma radical transformao na prpria natureza das Farc, projetando-a nacional e internacionalmente no mais como um movimento de defesa de carter campons, seno como um complexo poltico no qual a luta pelo poder no interior do frgil Estado colombiano se confunde com a busca pelo controle sobre os meios de reproduo do prprio complexo poltico. Nesse contexto, procurei demonstrar que a violao dos direitos humanos em geral e a induo do deslocamento forado em particular compem a lgica que preside tanto a luta pelo poder em face de seus inimigos, quanto a apropriao dos recursos necessrios sua reproduo no tempo.

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Paris Yeros

Elos fracos na Amrica do Sul: as duas esquerdas frente nova questo nacional
O objetivo deste captulo avaliar o carter das novas esquerdas na Amrica do Sul frente nova questo nacional.1 Embora o ressurgimento da questo nacional e de novas tendncias esquerdistas no seja uma caracterstica exclusiva do hemisfrio ocidental nos ltimos anos tendncias semelhantes vm se manifestando tambm na frica e na sia (MOYO; YEROS, no prelo) na Amrica do Sul que essas tendncias tm se difundido de um pas para o outro, para se tornar um fenmeno generalizado. Desde o auge do neoliberalismo nos anos 1990, uma variedade de movimentos sociais de trabalhadores rurais e urbanos, de indgenas, negros, ambientalistas e feministas vem redefinindo os parmetros da nova questo nacional. No incio do sculo XXI, esses movimentos convergiram em torno do Frum Social Mundial (FSM) para reivindicar um novo modelo econmico, ps-neoliberal. A mesma onda de mobilizaes resultou em conflitos sociais acirrados no interior de Estados, incluindo uma srie de situaes revolucionrias clssicas, que embora no tenham resultado em
1 Agradeo aos alunos e aos colegas dos grupos de estudos sobre Populismo e Atlntico Sul, do Departamento de Relaes Internacionais da PUC Minas, pelos debates que tanto me ajudaram a esclarecer as ideias apresentadas aqui. Agradeo, em especial, a Slvia Medeiros pela assistncia na reviso do texto.

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revolues, efetuaram a queda de governos oligrquicos e a ascenso de novos, nacionalistas e radicais. O mesmo processo resultou numa mudana de rumo mesmo em pases cujas contradies sociais no produziram mudanas polticas marcantes, mas que obrigaram as classes dirigentes a resgatar o papel do Estado e empenharem-se com mais vigor em causas sociais. A regio inteira foi abalada, de uma maneira ou outra, pelo ressurgimento dos novos movimentos. Porm, at o incio do sculo XXI no se falava ainda de esquerdas, no plural, sendo que os grandes ismos do sculo XX tinham sido, aparentemente, ultrapassados e novos rachas programticos no tinham se manifestado. De fato, surgiram algumas novas posies para influenciar as correntes dominantes no seio do FSM (HARDT; NEGRI, 2000; HOLLOWAY, 2002). Entretanto, nessa altura o debate permaneceu confinado ao como manter a autonomia dos movimentos sociais, sem interesse em questes polticas e estratgicas. O incio da divergncia se deu com a chegada ao poder de foras expressivamente radicais. Para avaliar as novas tendncias, o presente captulo pretende, primeiro, situar a questo nacional na sua difuso histrica e global. Tal retrospectiva necessria para recuperar a questo nacional como uma dimenso fundamental da histria moderna, como tambm uma questo global e no somente sul-americana. Pensar na Amrica do Sul requer afirmar a sua condio perifrica, isto , a sua identidade com os demais pases do Sul, cuja soberania permanece truncada pela sua insero subordinada na economia mundial. Como veremos, h uma diferena significativa entre as duas esquerdas com relao a tal identidade. Segundo, sero considerados alguns desafios analticos que se apresentam na conjuntura atual, desafios esses relacionados ao carter do Estado sul-americano e aos problemas do nacionalismo e do populismo. Tal discusso nos ajudar a responder, pelo menos parcialmente,

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a algumas perguntas difceis, como colocadas recentemente, por exemplo, por Emir Sader (2008), a respeito da fraqueza de certos elos (na cadeia imperialista) e do potencial das novas esquerdas. For fim, sero consideradas as contradies da nova efervescncia esquerdista e nacionalista. As diversas disputas internas e externas, incluindo as regionais e extrarregionais, sero abordadas resumidamente para melhor diferenciarmos as duas esquerdas. O argumento defendido aqui, diferentemente do de Sader, que h claramente na regio uma diferena qualitativa, ideolgica e programtica, entre dois nacionalismos, um radical e outro reformista. Tambm ser defendido, na contramo de Castaeda (2006) e inmeros outros, que no se trata de uma diferena entre esquerdas populistas e modernas, uma vez que o populismo um fenmeno comum, alis, inerente e inescapvel na formao do Estado capitalista, como tambm na construo do socialismo. Trata-se de dois populismos diferentes, um anti-hegemnico e outro hegemnico, cujas diferenas se expressam nas suas polticas internas, regionais e extrarregionais. O que destaca o nacionalismo radical a sua tendncia de permitir, e at promover, uma mobilizao social mais ampla, muito alm dos parmetros da sociedade civil neoliberal. esse nacionalismo que tem perpetuado os nimos revolucionrios, sem interromp-los definitivamente. E embora tenha contradies e limites prprios, como veremos, esse nacionalismo que coloca novamente em pauta a possibilidade de seguir um caminho de desenvolvimento autnomo na periferia do sistema, em todos os sentidos econmico, poltico, cultural e regional. O que o destaca tambm a expresso material que concede a reivindicaes indgenas e negras, muito alm do culturalismo ou assistencialismo dos populismos convencionais ainda vigentes na regio. A recuperao dos recursos naturais, por exemplo, se faz em nome

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de parcelas da populao, as maiorias indgenas e negras, que nenhum outro populismo admitiu at hoje com tanto entusiasmo; e a nova tendncia parece ser pensar em novos rgos do poder popular, alm da burocracia do Estado capitalista. Essa a grande novidade. Os reformistas, por sua vez, no tm ignorado as novas foras sociais, mas a sua resposta continua a trat-las como meros objetos de polticas pblicas, ou fenmenos identitrios, ou at mesmo organizaes criminosas. Por um lado, fazem-se concesses incrementais e limitadas atravs de programas sociais, em nome de um suposto descolorido pas de todos, desde que no ameacem a estrutura econmica oligopolista. Por outro, fortalece-se o mesmo modelo econmico oligopolista que exclui sistematicamente grandes parcelas da populao, majoritariamente pessoas de descendncia indgena e africana, as quais se tornam alvos dos mesmos programas sociais, enquanto continuam a sofrer criminalizao pelo aparelho estatal. Todos esses governos se sustentam em princpios democrticos conquistados coletivamente dos regimes militares, mas aqui a relao de foras permanece adversa. As consequncias tambm se observam nas suas relaes externas. Os governos se autoproclamam lderes regionais, enquanto continuam a enredar os seus vizinhos em esquemas regionalistas altamente assimtricos; ou lderes do Sul, enquanto participam de fruns elitistas pautados pelo Norte. Por ora, no h muita novidade aqui.

A trajetria da questo nacional


A questo nacional uma questo poltica moderna que transformou o rumo da soberania ou da autoridade poltica (MOYO; YEROS, no prelo). Podemos identificar trs tendncias no processo da expanso global da soberania: dentro do Estado, pela expanso da democracia e dos direitos sociais;

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alm do centro, pelo desmantelamento de imprios; e atravs de fronteiras, pelo desenvolvimento das foras produtivas. Essas tendncias foram impulsionadas pelo nacionalismo, junto com outros ismos modernos (socialismo, feminismo), e no, como muitas vezes pensado, pela lgica do capital, entendida abstratamente. Especialmente no sculo XX, as tendncias acima tm se desdobrado, em grande medida, contra as necessidades imediatas da acumulao do capital na sua forma oligopolista. isso que explica o carter truncado da soberania nacional na periferia, como tambm a eroso dos direitos democrticos e sociais no centro do sistema. Para esclarecer a trajetria histrica da soberania, devemos tambm localiz-la nas trs fases do imperialismo moderno: a ascenso e queda do capitalismo mercantil (1500-1800); a ascenso do capitalismo industrial e oligopolista (18001945); e a fase mais recente da rivalidade sistmica, entre um capitalismo oligopolista evoludo e os modos planificados e relativamente autnomos de acumulao introduzidos pelas revolues socialistas e lutas de libertao nacional (19451990). A atual crise da soberania e a ascenso da quarta fase da questo nacional localiza-se no declnio histrico do desenvolvimento planificado e autnomo, como tambm na decadncia do prprio sistema capitalista.

O capitalismo mercantil
O capitalismo mercantil construiu uma nova economia mundial, na qual o Atlntico Norte sobressairia do mundo mediterrneo para expandir para fora, ao Sul e ao Leste, e colonizar novas terras, estabelecer uma nova diviso do trabalho e erguer uma nova hierarquia entre povos. O mercado mais lucrativo era o tringulo atlntico. Sob a liderana de comerciantes europeus, a frica exportaria escravos s Amricas para complementar a subjugada mo-de-obra indgena; as

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Amricas exportariam metais, acar e algodo e outros bens tropicais Europa; e a Europa exportaria bens manufaturados, armas e munies frica e s Amricas para manter o sistema em funcionamento. O genocdio em ambos os lados do Atlntico e a opresso racial duradoura fora complementada pela acumulao de capital na Europa, a eroso de laos feudais l, a construo de Estados e a inovao tecnolgica dinmica. O poderio econmico e militar fora tambm fortalecido por uma nova teoria da histria e da civilizao na qual os europeus brancos eram tidos como mestres eternos das raas escuras os povos sem histria. Em meados do sculo XVIII, o palco estava pronto para um novo avano. A revoluo industrial acenderia a confluncia histrica de uma classe capitalista ascendente e um campesinato empobrecido na Europa, junto com uma classe crioula autoconfiante e escravos e indgenas rebeldes nas Amricas. O resultado foi uma cascata de revolues, a americana (1776), a francesa (1789) e a haitiana (1791), contra o absolutismo, o feudalismo, o colonialismo e a escravido. Os americanos foram os primeiros a atirar contra o colonialismo e o absolutismo (por redistribuir o poder do Estado dentre unidades federais), entretanto, no contra a escravido. Os franceses seguiram-se com uma transformao mais profunda, uma revoluo social contra o feudalismo e uma revoluo poltica contra o absolutismo, contudo, no contra a escravido (com a breve exceo dos jacobinos) ou o colonialismo. A revoluo mais radical para seu tempo fora do Haiti, uma revoluo social e poltica robusta, travada em uma guerrilha de uma dcada pelos prprios escravos, contra a escravido e o colonialismo. Eles encerrariam o perodo mercantilista, marcado pelo avano da soberania dentro da Europa, alm da Europa e atravs de fronteiras.

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O capitalismo industrial e oligopolista


O sculo seguinte, at o incio da guerra geral entre Estados imperialistas em 1914, foi um longo sculo de revolues passivas. A revoluo industrial liderou o caminho por aprofundar o mercado atravs dos cinco continentes e at promover novos centros industriais, principalmente nos Estados Unidos e na Alemanha, e no Japo, ao Leste. Era um sculo pacfico entre um quinteto de grandes potncias europeias, porm no no seu interior e no entre elas e as suas periferias. Lutas anticoloniais espalharem-se nas Amricas, levando independncia os colonos brancos, enquanto reformas lentas e controladas foram efetuadas contra o trabalho forado e o sistema escravista por medo do caos de um novo Haiti. O capital industrial britnico cumpriu a sua parte requerendo novos produtores e novos consumidores, como tambm o fez o capital industrial norte-americano nos Estados do norte da Unio, que desmontou o seu prprio sistema escravista por uma guerra interna. Na Europa o conflito tambm fora principalmente interno e social, culminando nas revolues fracassadas de 1848, lideradas pelas novas classes trabalhadoras e as naes camponesas aspirantes na periferia intraeuropeia. O perodo subsequente fora do reformismo poltico e social. De fato, jamais haver uma revoluo bemsucedida dentro dos centros do sistema. Pois as classes capitalistas tinham aprendido do caos da revoluo francesa que a democracia tinha de ser qualificada e controlada; as novas classes trabalhadoras eram fracas demais para levar a tarefa a cabo. As foras histricas eram, portanto, contraditrias. Enquanto a acumulao do capital entraria na sua fase oligopolista no fim do sculo, ela reverteu a expanso da soberania alm do centro, mas a fortaleceu desigualmente atravs de fronteiras. A exportao de capital a destinos considerados

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seguros foi acompanhada por uma nova onda de expanso colonial, a qual j tinha avanado no sul e no norte da frica e na sia, ora estendendo-se frica inteira e a grande parte da sia e do Pacfico. Tambm se estendeu no interior de Estados, principalmente nos Estados Unidos, mas tambm dentro de Estados latino-americanos, os quais resolveram, nessa altura, assegurar a sua brancura por meio de uma poltica de branqueamento fsico (pela imigrao europeia) e ideolgico. Os Estados que sobreviveram onda expansionista, como a China e os otomanos, entraram em um perodo de decadncia e subordinao aos oligoplios e bancos ocidentais. Assim, o colonialismo, o colonialismo interno e o semicolonialismo seriam os parmetros polticos necessrios para a expanso histrica, no da soberania e, sim, do capitalismo oligopolista. Esse teria como aliados as classes trabalhadoras brancas quase em todo lugar, as quais absorveriam a cultura eurocntrica da sociedade imperialista. O cenrio para avanos revolucionrios nas periferias do sistema estava constitudo. Todavia, essas no seriam revolues operrias em grande parte, mesmo quando uma pequena classe trabalhadora assumiu a liderana ideolgica, como na Rssia. Elas seriam revolues camponesas contra proprietrios, monoplios raciais e centros imperiais. As revolues mexicana (1910) e sovitica (1917), junto com o desmembramento dos imprios continentais europeus e otomano, puseram em movimento mais uma vez a marcha para a frente da soberania. Ao lado de uma nova expanso capitalista e da entrada de um nmero cada vez maior de camponeses na vida urbana, tanto no centro quanto na periferia, uma segunda revoluo passiva, de reformas democrticas e sociais, efetuarse- mais uma vez para evitar o caos revolucionrio. Os pactos entre capital e trabalho e o avano dos direitos trabalhistas assumiram formas diferentes: fordismo e social-democracia nos Estados Unidos e na Europa Ocidental;

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fascismo na Europa Central e do Sul; e nacionalismo mestio nas Amricas, isto , um populismo que agravou as relaes de classe, mas que inventou o mito da igualdade racial e se manteve longe da reforma agrria. De fato, as trs formas de pacto seriam de carter populista; principalmente urbanas, com a exceo da asa rural do fascismo; e racializadas, sendo o fascismo e o holocausto um resultado lgico da mesma ideologia eurocntrica. No perodo subsequente da questo nacional, os protagonistas da questo racial e da agrria seriam os movimentos de libertao na sia e na frica, junto com o revolucionismo nas Amricas, o panafricanismo diasprico e o renascente indigenismo.

A rivalidade sistmica
O retorno guerra geral resolveu a questo da sucesso entre potncias imperialistas e deu lugar ao imperialismo coletivo, liderado pelos Estados Unidos (AMIN, 2003). Uma nova rodada de exportao de capital pelos oligoplios industriais, buscando globalizar os seus mercados e sistemas de produo, espalhou-se dos Estados Unidos Europa Ocidental e ao Japo, e em seguida sia do Leste e outros locais estrategicamente assegurados nas Amricas e na frica Austral. Porm, a fora motriz dessa expanso no seria o impulso imediato do capital oligopolista; seria a necessidade de assegurar estrategicamente locais perifricos, especialmente na sia do Leste, contra a emergncia de lutas socialistas e nacionalistas. Nesse sentido, a geografia da exportao de capital foi expandida pelo prprio nacionalismo terceiro-mundista. A presso de Estados recm-independentes aderindo ao movimento dos no-alinhados sob a liderana das burguesias nacionais inclinou ainda mais a relao de foras entre centro e periferia. De fato, a possibilidade de unidade atravs do Sul e do Leste incluindo pases to diversos como a ndia, o Egito, a Iugoslvia, a Indonsia, Gana
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apresentou uma ameaa nacionalista generalizada, fosse ela capitalista ou no, que poderia romper com o controle oligopolista e a dominncia estratgica da aliana ocidental. A entrada de Cuba nos anos 1960, e a formao da conferncia tricontinental sob a sua liderana, s serviram para radicalizar a presso. Assim, a rivalidade sistmica nascida na revoluo bolchevique trinta anos atrs amadureceria nesses anos, e uma Guerra Fria entre superpotncias tornar-se-ia uma terceira guerra geral, ora exclusivamente entre centros e periferias. O objetivo da aliana ocidental era cooptar o nacionalismo por meios econmicos; ou min-lo por operaes cobertas; ou derrot-lo por intervenes militares; ou, em ltima instncia, refrear o seu potencial por meio de reformas estruturais no campo, a matriz das lutas de libertao. Na maioria dos casos, incluindo muitos dos movimentos nacionalistas que ascenderam ao poder na frica, mas tambm, eventualmente, as burguesias nacionais do movimento dos no-alinhados, uma mistura de cooptao econmica, operaes cobertas e intervenes militares deu resultados. Porm, em trs momentos-chave, a aliana ocidental perdeu o controle e foi obrigada a conduzir reformas agrrias para reverter o domin (YEROS, 2007). A guerra revolucionria chinesa inaugurou essa nova fase por compelir os Estados Unidos a promover reformas agrrias profundas, mas controladas, no Japo, na Coreia do Sul e em Taiwan, enquanto em outros lugares, outros meios foram suficientes para esmagar lutas nacionalistas ou conter o seu avano, como nas Filipinas vizinhas, ou em Guatemala, Ir e Bolvia. Em um segundo momento, a revoluo cubana deu incio a uma nova onda de reformas nas Amricas, as quais foram inicialmente controladas e, em seguida, suspensas e substitudas por apoio a golpes de Estado. Por fim, a partir do final dos anos 1960 e nos anos 1970, no meio de uma crise econmica global
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e acirradas contradies sociais no Ocidente, uma srie de lutas nacionalistas radicais mais uma vez prevaleceu do Vietn ao Imen, Etipia, Moambique, Angola, Guin-Bissau, Zimbbue, Nicargua e Ir , reforando as lutas de outros movimentos, especialmente na frica do Sul e na Palestina, as remanescentes questes coloniais. O papel da Unio Sovitica nessa rivalidade global era menos antagnico do que muitas vezes sugerido. Ela de fato abriu um espao de manobra pela sua mera existncia como sistema alternativo e planificado, porm o seu impasse estrutural e a sua esclerose burocrtica resultaram, nos melhores dos casos, em uma poltica externa inconsistente, ou simplesmente intolerante do internacionalismo revolucionrio. Desse modo, seriam as lutas nacionalistas nas periferias do sistema as foras motrizes da rivalidade sistmica, e no a Unio Sovitica. No final dos anos 1950, aps uma rodada de engajamento ativo na regio do Leste Asitico, a Unio Sovitica regressou ao seu papel conservador, na poltica de coexistncia pacfica com o Ocidente, enquanto a sua ltima rebelio nos anos 1970 revelou mais uma vez o seu carter contraditrio: o apoio aos movimentos de libertao logo daria lugar invaso do Afeganisto. O contnuo desenvolvimento do capitalismo atravs de fronteiras nessa terceira (e dourada) fase da questo nacional foi impulsionado por lutas camponesas em prol de Estados independentes e de autonomia do capital oligopolista. Elas tiveram sucesso em globalizar o sistema de Estados e em obter avanos econmicos e reformas sociais, inclusive no campo. Todavia, fracassaram em fortalecer os seus novos lares polticos com autonomia do capital oligopolista; o ltimo no apenas estendeu o seu alcance a novos setores, principalmente do agronegcio, mas tambm relanou a sua hegemonia, ora financeirizada, para subordinar a periferia como um todo s suas necessidades parasticas e para inaugurar uma gerao

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inteira de ajustes estruturais. O movimento nacionalista tambm faliu no que tange manuteno da sua unidade, sobretudo porque o desenvolvimento do capitalismo avanou mais em certos locais do que em outros, dando lugar a uma nova diferenciao a ser manipulada, entre periferias e semiperiferias. Nos anos 1990, o colapso da Unio Sovitica e a exuberncia do capital financeiro conseguiram finalmente o impensvel: tirar a questo nacional da agenda global. Se a teoria da modernizao tinha adaptado anteriormente a cultura eurocntrica s realidades de um terceiro mundo emergente, a teoria da globalizao proclamou o fim dos trs mundos, com efeito, o fim da questo nacional. O fato de que conflitos tnicos proliferaram nos anos 1990, ou de que grandes Estados multinacionais colapsaram, no teve impacto na teoria: esses seriam relegados a impulsos primordiais ou arcaicos, ou a uma poltica de identidade localizada. No seria mais uma questo nacional de juntar foras contra o capital oligopolista, mas de se apressar para cair na sua armadilha, um por um, em cada vez menores e mais puros Estados-nao. No entanto, medida que a questo nacional perdia a sua substncia econmica e rumo poltico, as foras orgnicas mais profundas de mudana social e resistncia fortalecerse-iam contra o desenvolvimento parastico, o racismo e o militarismo, para reivindicar todas as questes do passado, e mais ainda: democracia participativa, direitos indgenas, igualdade racial, igualdade de gneros, reforma agrria, reforma urbana, emprego, educao, seguridade social, anistia para imigrantes, desenvolvimento sustentvel, controle sobre recursos naturais, soberania alimentar e, alm disso, a liberdade de desenvolver as foras produtivas com base em necessidades internas. Questes de reforma internacional tambm retornariam com urgncia: desde a abolio das instituies financeiras internacionais e a reforma das Naes Unidas, at

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a formao de esquemas regionais para fins de segurana coletiva e autonomia econmica. So esses agora os parmetros da nova questo nacional. Enquanto so os Estados que se apresentam como protagonistas, as foras motrizes continuam a ser os camponeses semiproletrios e trabalhadores rurais, junto com os desempregados e subempregados das periferias urbanas ainda os condenados da Terra.

Desafios analticos das duas esquerdas


Chegamos assim quarta fase histrica da questo nacional. Um fator importante nesse contexto o fato de essa nova fase se situar em um contexto internacional e ideolgico marcado pela ausncia de uma grande potncia estabelecida que pudesse prover abrigo poltico e/ou interferir poltica e ideologicamente no processo da mobilizao social. Portanto, a nova correlao de foras impe novas restries, mas tambm apresenta uma nova liberdade programtica e, decorrente do enfraquecimento da aliana ocidental, uma nova oportunidade de ao poltica. Nesse contexto, a emergncia do FSM tem cumprido um papel histrico na renovao da solidariedade internacional, mas no se mostrou capaz de desenvolver uma teoria orgnica dos movimentos, e menos ainda de reconhecer diretamente a questo nacional. De fato, a obra clssica que expressa o esprito do FSM (HARDT; NEGRI, 2000) nega a prpria existncia da questo nacional.2 O debate recente na Amrica do Sul sobre as duas esquerdas representa o incio de um processo de esclarecimen2 Ver as crticas de Atlio Boron (2002) e Moyo e Yeros (2005). Em livro posterior, Antonio Negri e Guiseppe Cocco (2005) colocam em primeiro plano a questo racial/indgena nas Amricas, porm continuam a abstrala da contradio principal entre centros e periferias, isto , da questo nacional.

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to perante a nova questo nacional. Para alguns observadores, j se distinguem claramente duas esquerdas, ambas no poder de Estados, uma supostamente moderna e democrtica, como no Brasil e no Chile, outra arcaica e populista, como na Venezuela e na Bolvia (PETKOFF, 2005; CASTAEDA, 2006). Outros observadores destacam um novo ciclo comum, que representa ou um movimento nico nacional-popular, sem grandes divergncias substantivas (VILAS, 2005; SADER, 2008), ou muito mais que duas esquerdas (GALLEGOS, 2006), isto , uma pluralidade de foras sociopolticas caracterizadas por diversas trajetrias polticas, bases sociais e agendas programticas, e que desafiam qualquer caricatura dicotmica. Uma terceira interpretao rejeita a proposio de que ainda existem esquerdas merecedoras do nome no continente, isto , aps a cooptao dos movimentos sociais, como no Brasil e no Chile, e aps a submisso das contradies sociais internas na Venezuela e na Bolvia ao novo nacional-populismo com alvos externos (PETRAS, 2006). Cabe salientar alguns desafios analticos que todos tero de enfrentar. O carter do Estado sul-americano, o nacionalismo e o populismo so alguns dos mais importantes. O resultado concreto da terceira fase da questo nacional a diferenciao de Estados na periferia do sistema. Diferenciam-se principalmente na maneira como tm lidado com a questo agrria, isto , como organizar a transio de sociedades agrrias a sociedades industriais (MOYO; YEROS, no prelo). Na nossa regio podemos distinguir entre as seguintes vias. a) Acumulao desarticulada: a via majoritria, envolvendo reformas agrrias controladas, urbanizao descontrolada, industrializao truncada e dependncia de exportaes de produtos agrcolas e minerais e do capital financeiro internacional. Uma disjuno severa entre produo domstica

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e consumo, e entre setores econmicos, acompanhada por graves desequilbrios entre campo e cidade e entre regies subnacionais. Esta via concentra-se nas regies do Caribe, da Amrica Central e dos Andes, em pases cuja insero na economia mundial se deu historicamente a partir de enclaves minerais e agrcolas. No perodo neoliberal, esta via se acentuou pelo crescente endividamento externo, pela privatizao de recursos pblicos e reconcentrao nas mos do capital externo, pela migrao para o Norte e pela expanso do setor de servios. b) Acumulao parcialmente articulada sem reformas estruturais: principalmente a via do Brasil, do Mxico, da Argentina e do Chile, pases que passaram por mobilizaes populistas de massa em meados do sculo XX. O nico caso que ingressou nesta via aps reformas agrrias significativas o do Mxico, aps a revoluo de 1910-1917, porm sem ter rompido com os oligoplios estrangeiros. Nos outros casos, esta via envolveu reformas agrrias controladas, urbanizao descontrolada (mais no Brasil do que na Argentina e no Chile), industrializao dependente baseada em mercados domsticos elitistas e externos, junto com dependncia da exportao de produtos primrios e do capital financeiro internacional. A desarticulao parcial desse caminho foi acentuada no perodo neoliberal, sob a liderana do capital financeiro e dos oligoplios estrangeiros. E embora a privatizao de bens pblicos se desse em graus diferentes, houve um abandono geral da poltica industrial anterior, maior concentrao de renda, maior dependncia do capital financeiro internacional, expanso do setor de servios, e maiores desequilbrios entre campo e cidade. Outro resultado a consolidao de oligoplios, com participao estrangeira e estatal, e maior capacidade de exportar capital regio, especialmente nos casos brasileiro e mexicano.

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c) Acumulao planificada e parcialmente articulada: o caso nico de Cuba, envolvendo reforma agrria profunda, coletivizao, distribuio de renda relativamente igualitria, implantao de indstrias leves e nfase no desenvolvimento da infraestrutura social. Porm, aps a tentativa inicial de desvincular-se do mercado externo e seguir um caminho autnomo, Cuba se reinseriu no mercado mundial, e especificamente na diviso do trabalho do bloco sovitico (cujo modelo de integrao agroindustrial nacional no se estendeu fora do Leste Europeu) a partir da produo canavieira. O resultado foi uma industrializao truncada, juntamente com estagnao agrcola. A queda do bloco sovitico nos anos 1990 obrigou Cuba a reinserir-se na economia mundial e expandir o setor de servios (especialmente, do turismo). Essas so as condies objetivas, estruturais, dos elos fracos na Amrica do Sul, que continuam a proporcionar convulses sociopolticas. Embora todos os Estados da regio sejam vulnerveis a mobilizaes sociais amplas, so os Estados completamente desarticulados os mais propcios a mobilizaes macias, anti-hegemnicas. Recentemente, foi argumentado (SADER, 2008, p. 21-22) que os elos mais fracos so aqueles que menos se submeteram ao regime neoliberal, a saber, Venezuela, Bolvia e Equador, e que, portanto, aqueles que menos internalizaram a ideologia neoliberal diferentemente de Mxico, Brasil, Chile e Argentina. Porm, se o grau de mobilizao o fator determinante, os pases parcialmente articulados tambm vivenciaram mobilizaes amplas e agudas, especialmente na segunda metade dos anos 1990, sem resultar numa radicalizao comparvel. Portanto, mais plausvel que os fatores objetivos incluam o tamanho da classe mdia incorporada no sistema de produo, de consumo e de cidadania efetiva, como tambm o grau de organizao da classe empresarial. Outro fator que

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deve ser apontado o ideolgico. As resistncias ao neoliberalismo, que resultaram na radicalizao de Estados, fundamentaram-se em novas identidades polticas, especificamente tnico-raciais oprimidas, muito mais comprometidas com a questo nacional e com mais capacidade ideolgica de mobilizar-se amplamente. So essas novas ideologias nacionais que conseguiram nos ltimos anos agregar foras entre campo e cidade um fator decisivo. Ao contrrio, nos pases parcialmente articulados, faltou tal unidade mobilizao. No Mxico, os zapatistas foram efetivamente confinados no campo (e no sul do pas); na Argentina, os piqueteros foram efetivamente confinados nas cidades; e no Brasil, o movimento dos sem-terra, embora tenha fortalecido as suas alianas urbanas nos ltimos tempos, e embora tenha, em certa medida, articulado uma identidade proletria, alm da camponesa, continua a rechaar a expresso tnico-racial do movimento sindical, que por sua vez dificulta a unidade campo-cidade (MOYO; YEROS, 2005; YEROS, 2007). Cabe acrescentar alguns comentrios sobre o nacionalismo e o populismo. Embora os dois conceitos caminhem juntos, o seu status analtico diferente. O nacionalismo uma doutrina poltica que historicamente defendeu que o ser humano primeiramente um ser nacional (ou por essncia ou por condies polticas) e que todas as naes tm o igual direito autodeterminao. Como doutrina poltica, o nacionalismo revolucionou os princpios da legitimidade poltica do sistema mundial por colocar todas as naes num patamar igual e por lanar a ideia de que a comunidade nacional (diferentemente de comunidades polticas anteriores) auto-construda. No entanto, o nacionalismo por si s jamais foi suficiente para a realizao da igualdade internacional. Historicamente, a funo poltica do nacionalismo tem variado extremamente. Pois o nacionalismo tem mobilizado foras sociais diver-

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sas, para fins diversos, tanto entre classes dominantes, empresariais e chauvinistas, quanto entre classes oprimidas, proletrias e camponesas comprometidas com iderios universais. O ponto analtico importante que h nacionalismos de cima e de baixo, imperialistas e anti-imperialistas uma distino fundamental. Essa distino, por sua vez, exige um engajamento crtico com o nacionalismo, ao contrrio de, como comum, um desengajamento crtico ou um engajamento no-crtico. So essas as tendncias que reaparecem vigorosamente no cenrio atual. Da a rejeio do nacionalismo como algo arcaico e ultrapassado, ou algo homogneo e indiferenciado. A nova conjuntura exige a capacidade analtica de distinguir claramente entre nacionalismos anti-imperialistas e proimperialistas. Por sua vez, o populismo surgiu historicamente junto com o nacionalismo, decorrente do apelo do ltimo participao popular na construo da nao. Tal como o nacionalismo, ao populismo tambm sempre faltou funo poltica homognea. Podemos concordar com Ernesto Laclau (1979; 2005) que o populismo no um movimento nem um governo; tampouco expressa algo essencialmente rural ou pequeno-burgus; nem necessariamente antielitista; nem pertence historicamente transio secular da sociedade agrria industrial. Tambm no se deve confundir o populismo com o bonapartismo, que implica uma relao poltica personalizada, de cima para baixo, a partir de um personagem carismtico. De acordo com Laclau, o populismo um princpio articulador entre classes sociais. Assim, ele enreda diversas classes em alianas diversas, algumas progressistas, outras reacionrias, conforme a relao de foras em determinadas instncias. O que diferencia o populismo do nacionalismo a sua referncia moral-poltica ao povo e s tradies populares, s quais atribui significado poltico e mobiliza na construo da nao. De fato, nenhum projeto

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moderno, progressista ou no, pode arriscar virar as costas s questes de decadncia ou renovao cultural. No entanto, pouco se justifica atribuir o populismo, como faz Laclau, exclusivamente a rupturas polticas ou a crises de representao. O populismo um fator coesivo e inerente na formao histrica do prprio Estado capitalista, como nos lembra Poulantzas (1977): mesmo em Estados metropolitanos mais institucionalizados, a ideia do sufrgio universal, que historicamente reivindicou os direitos do povo contra a elite feudal, oligrquica ou burguesa, serviu aos mesmos fins, ora em bases institucionalizadas e democrticas.3 O que nos deve preocupar, portanto, no so as situaes de ruptura que revigoram os nimos populistas, mas precisamente o carter do populismo. E aqui o desafio analtico permanece o mesmo, qual seja, o engajamento crtico.

Contradies da nova questo nacional


A nova fase da questo nacional na Amrica do Sul apresenta uma srie de contradies polticas de carter interno e externo, regional e extrarregional. Certamente, essas contradies interagem intensamente no processo poltico, porm, para fins analticos til examin-los separadamente, pois tal abordagem nos permite esclarecer precisamente as diferenas entre as duas esquerdas, as quais adotam posies diferenciadas em uma srie de questes no apenas internas, mas tambm regionais e extrarregionais. Cabe lembrar que na anlise dos populismos histricos da regio, o fator poltico externo era pouco elaborado, como se fosse um trao secundrio. Por exemplo, numa das obras clssicas sobre o populismo, de Cardoso e Faletto (1970), a
3 Ver tambm Domenico Losurdo (2004).

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nfase foi colocada na poltica interna dos pases que percorriam a transio da sociedade agrria industrial. A relao poltica externa foi vista como dada, constante: o que variava eram as condies econmicas, as quais possibilitavam ou restringiam iniciativas internas. Assim, as relaes expressamente polticas externas ficaram no pano de fundo, incluindo a face regional do populismo e a sua atuao ao servio ou contra as estratgias dos Estados metropolitanos, em especial dos Estados Unidos.4 Da mesma forma, muitas anlises da conjuntura atual, como a de Sader (2008), fogem de uma investigao cuidadosa das estratgias dos Estados metropolitanos ou das diferenas entre os Estados sul-americanos acerca da integrao regional. Talvez seja de surpreender que Sader chegue concluso de que a diferena entre as novas esquerdas basicamente de grau, no de qualidade; seu suposto denominador comum seria uma convergncia em perspectivas regionalistas. Ocultam-se a as diferenas substantivas das suas polticas externas, junto com as suas correspondentes dinmicas internas: de fato, a passagem de um grau de esquerdismo para outro nos ltimos anos envolveu a perpetuao de nada menos do que uma situao revolucionria (e no a sua interrupo definitiva), junto com o enfrentamento de uma persistente estratgia de desestabilizao vinda do Norte. Nesses casos, o grau de compromisso com a questo nacional faz toda a diferena. O resultado dessa radicalizao produziu duas esquerdas qualitativamente diferentes. O que destaca o populismo
4 Pode-se afirmar que a resistncia do cepalismo ao uso do termo imperialismo como conceito ordenador do sistema internacional contribuiu para esse resultado, por excluir da sua anlise a construo ativa de esferas de influncia, um elemento bsico do imperialismo. As estratgias polticas imperialistas, incluindo as do subimperialismo, e as aes de resistncia foram analisadas com mais rigor em Marini (1969).

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anti-hegemnico a maneira como, no decorrer da escalada das suas contradies, tem repolitizado a economia e as desigualdades raciais no seu interior, e as desigualdades regionais e Norte-Sul nas suas relaes externas.

A repolitizao das desigualdades internas


Os populismos anti-hegemnicos, e em especial os da Venezuela e da Bolvia, tm levado o aparelho estatal muito alm de uma funo meramente regulatria aquela que continua a caracterizar especialmente os populismos hegemnicos , por colocar novamente em pauta a nacionalizao dos recursos naturais e dos bens pblicos. O pas de vanguarda nesse sentido a Venezuela, que alm da renegociao de contratos com empresas petrolferas estrangeiras e da aquisio do controle majoritrio em refinarias, tem nacionalizado empresas nos setores da energia eltrica, das telecomunicaes, de cimento e de alimentos, e continua a proporcionar a nacionalizao de empresas siderrgicas e outras no setor da produo de alimentos. A Bolvia segue os mesmos passos de renegociao e nacionalizao no setor dos hidrocarbonetos, como tambm nos da energia eltrica, das telecomunicaes e do ferrovirio. Diferentemente, o Equador, por ora, segue principalmente a via da renegociao e no da nacionalizao, isto , a via regulatria. Certamente, no se pode falar de Estados revolucionrios, mesmo no caso da Venezuela, que alm da nacionalizao busca a implantao de formas de propriedade social de maneira evolucionria. Em todos os casos, a continuao do projeto radicalizante se beneficiou dos inesperados rendimentos das exportaes de petrleo e gs dos ltimos anos e do acmulo de reservas, que concederam maior espao de manobra para polticas distributivas. essa mesma conjuntura favorvel que tambm possibilitou as nacionalizaes por

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meio de compensaes entretanto, no em termos exigidos pelo capital estrangeiro e outros meios confirmados pelo estado de direito. Podemos afirmar que, a partir da atual crise econmica global, o populismo anti-hegemnico ter que reposicionar-se por refrear o seu radicalismo ou por avanar com reformas estruturais e socialistas. Pois assumir o controle majoritrio por parte do Estado em empreendimentos no garante o apoio popular pela frente, nem um padro distinto de acumulao. Pelo menos no caso da Venezuela, o governo vem mostrando conscincia da tarefa de efetuar o definhamento do Estado capitalista, iniciando a formao de conselhos comunitrios e comunas; o seu objetivo seria enraizar novos rgos do poder popular, no campo e na cidade, empenhados na integrao agroindustrial em nvel nacional. No entanto, os embates com o aparelho estatal capitalista continuam, como tambm com a boliburguesia que se enraza no mesmo e, paradoxalmente, com o prprio personalismo do presidente, cuja eventual decapitao pode mudar substancialmente o rumo do movimento chavista. Faltando avanos significativos no enraizamento popular e organizacional do chavismo, a Venezuela corre o risco de seguir a via cubana, isto , de uma economia semiplanificada, burocratizada e apenas parcialmente coletivizada e articulada, ora dependente da indstria petrolfera. Os mesmos populismos tm repolitizado as desigualdades raciais por romper com o mito da democracia racial, embora novamente em graus diferentes. Nesse caso, o pas de vanguarda a Bolvia, seguido pelo Equador, cujos movimentos sociais articulam uma viso indgena e negra da nao, isto , no eurocntrica ou latina. A Venezuela tambm articula essa nova conscincia, porm cabe salientar que, nesse caso, o culto figura de Simon Bolvar, embora seja uma personagem-chave na libertao da regio, dificilmente

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se dispe elaborao das diversas referncias simblicas das identidades indgenas e negras da regio. A renovao cultural com base em identidades no-europeias ou no-mestias tem sido um fator crucial no processo de radicalizao. essa renovao que desmistifica as ideologias nacionais eurocntricas aquelas que sempre legitimaram a ordem sociopoltica voltada para fora e abre o caminho possibilidade de enfrentar, com autoconfiana popular, os embates polticos, internos e externos. No caso especfico da Bolvia trata-se de uma verdadeira descolonizao interna, levada a cabo por uma ampla mobilizao popular at a instalao no poder, pela primeira vez, de um presidente indgena. No Equador, a mobilizao tambm se liderou por um amplo movimento indgena, que continua a sustentar a presso por baixo ao novo governo, sem ter tomado diretamente o poder do Estado. Nesse caso, a aliana entre os movimentos e o presidente continua tensa. Em ambos os casos e diferentemente da Venezuela a sua radicalizao se baseou em movimentos populares bem organizados e, em certa medida, imunes a decapitao; no h aqui nenhum culto ao lder. O sucesso desses movimentos crucial para a regio inteira, pois o seu impulso fortalecer a elaborao das novas identidades na vizinhana. No entanto, por mais importante que seja a renovao cultural, nem o nacionalismo nem o populismo so suficientes para a consolidao dos avanos recentes. Enquanto na Venezuela o novo pensamento sobre as comunas requer a elaborao de uma identidade claramente proletria, o comunal na Bolvia pensado a partir de uma identidade camponesa, que dificilmente ir alm da recuperao estatal dos recursos naturais e da reforma agrria. O risco que se corre aqui no nem da via cubana, mas de um capitalismo de Estado em parceria com o capital domstico branco, ambos submissos s estratgias dos oligoplios externos.

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A diferena entre esses populismos e aqueles do Cone Sul fica clara quando se compara a postura dos ltimos com relao ao capital externo e aos movimentos sociais. A despeito do renovado interesse no papel econmico do Estado e em programas sociais, os principais beneficirios da recente expanso para fora so os setores extrativos, agroexportadores e financeiros oligopolistas que se fortaleceram atravs das privatizaes anteriores e da sua subordinao s estratgias do capital estrangeiro. Ou seja, o modelo econmico que caracteriza o suposto neodesenvolvimentismo o mesmo de sempre, da modernizao conservadora, ora fortalecida com o reposicionamento das classes empresariais como exportadores no apenas de mercadorias, mas tambm de capital. As mudanas mais marcantes nesse sentido so observadas nos setores agrcolas da regio, os quais nos ltimos anos vm aprofundando a sua dependncia para com as estratgias do capital externo, por adotar os pacotes de produtos geneticamente modificados e por integrar uma vasta rea sob o cultivo da soja, desde o cerrado e o sul do Brasil meia-lua boliviana, aos pampas argentinos e ao Paraguai (TADDEI et al., s/d). Assim, a acentuada desarticulao dessas economias continua a expulsar semicamponeses e trabalhadores rurais para as cidades, onde se tornam alvos de programas sociais. No Brasil, por exemplo, o censo agropecurio para 2006 (IBGE, 2009) afirma que a concentrao fundiria nos ltimos dez anos aumentou novamente: enquanto propriedades com menos de dez hectares controlam apenas 2,7 por cento das terras, latifndios acima de mil hectares controlam 46 por cento. A mesma estratgia se fortalece atualmente pelo direcionamento de crdito pblico para projetos infraestruturais como o Iirsa, que visa a aprofundar a atuao do capital subimperialista, e pelo PAC brasileiro, que, da mesma forma,

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concentra a maior parte de seus recursos em projetos que visam a consolidar a orientao extrovertida. No de estranhar, portanto, que junto com programas sociais, os movimentos rurais e outros se tornem alvos do aparelho coercitivo de Estado. O mesmo perodo, em especial os ltimos dois anos, foi marcado pela crescente criminalizao dos movimentos sociais, especialmente de trabalhadores rurais e de indgenas, sujeitos violncia impune dos latifundirios e do aparelho estatal: as regies que mais sofrem dessa violncia atualmente no Brasil so precisamente as novas fronteiras agrcolas, na Amaznia e no Rio Grande do Sul. Se acrescentarmos a isso a violncia em escala ainda maior, indiscriminada e igualmente impune das foras armadas nas periferias das regies metropolitanas, contra a camada desempregada, subempregada e esmagadoramente afrodescendente, o quadro geral, alis, dificilmente se dispe a qualquer noo de esquerdismo no poder. A correlao de foras ainda est longe de realizar uma mudana qualitativa.

A repolitizao das desigualdades externas


Outra novidade no caso do nacionalismo radical a repolitizao das relaes Norte-Sul e das assimetrias regionais. claro que a poltica descrita acima, da renegociao dos contratos no setor extrativo e das nacionalizaes em srie, desafia o controle oligopolista das economias sul-americanas. Da mesma forma, a poltica de construir arranjos regionais com base em critrios no comerciais, como o caso da Alba, promete um enfrentamento mais efetivo do padro de acumulao desarticulada na regio. Podem-se acrescentar os esforos em matria de segurana que visam a consolidar a autonomia da regio. A repolitizao das relaes Norte-Sul inclui novos esforos para fortalecer as alianas Sul-Sul. No se trata ainda de

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um novo tricontinentalismo, porm compartilha-se o esprito de agregar foras, de maneira universalista, entre os pases que se encontram na mesma condio perifrica. Desde 2006, as cpulas multilaterais entre chefes de Estado da Amrica do Sul e da frica o caso mais importante nesse sentido. Diferentemente, os principais esforos Sul-Sul liderados pelos nacionalismos reformistas, embora participem de encontros universalistas, se fundamentam ou em alianas elitistas, como o caso dos fruns de Ibas e Brics, ou se juntam em fruns pautados pelo Norte, como o caso do G20, que inclui o Brasil, o Mxico e a Argentina, para deliberar, junto com representantes ex officio do FMI e do Banco Mundial, sobre o resgate do sistema financeiro parasita. Longe de defender os princpios universalistas de um membro, um voto, a justificativa para a excluso da grande maioria dos pases perifricos de tais discusses o peso econmico dos pases-membros e a sua autoproclamada liderana regional. O esprito universalista guia tambm a construo da Alba, o projeto regionalista mais ambicioso dos ltimos tempos, como tambm as posies defendidas no mbito do Banco do Sul e da Unasul. A Alba fundamenta-se expressamente na igualdade dos seus membros, a despeito do seu peso econmico, ou do papel de liderana da Venezuela, e visa a uni-los com base nos princpios de solidariedade, complementaridade e tratamento diferenciado de acordo com as circunstncias de cada pas-membro. A aliana tem como objetivo explcito a construo de economias mais integradas e, portanto, autnomas, em nvel nacional. Promove trocas de bens e servios no contabilizadas em termos de mercado, como tambm financiamento compensatrio para o tratamento de assimetrias. Conta com inovaes como trocas de petrleo venezuelano ou produtos agrcolas bolivianos por mdicos cubanos, assistncia venezuelana para a modernizao da infraestrutura fsica cubana e da indstria de gs boliviana, e investimentos

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em conjunto na produo de ao, nquel e cimento (HARTLANDSBERG, 2009). A Venezuela lidera tambm no estabelecimento de empresas pblicas plurinacionais em uma srie de setores, nem sempre restritas a membros da Alba, incluindo o Banco da Alba, o Fundo Alba Caribe, a Petrocaribe, a Petroandina, a Petrosul e a Telesul. Entre seus acordos mais inovadores, especificamente no mbito da Petrocaribe com os pases-membros da Caricom, h o direcionar de 25 por cento do valor das contas de importaes de petrleo da Venezuela para o Fundo Alba Caribe, com o objetivo de financiar programas econmicos e sociais. De fato, a Petrocaribe se tornou a maior fonte de financiamento concessional para o Caribe, ultrapassando o financiamento estadunidense (GIRVAN, 2008). O carter vanguardista da Venezuela e da Alba fica claro quando se compara com outros esquemas de integrao, como o Mercosul, liderado pelo Brasil. Embora esse seja baseado numa igualdade formal entre Estados-membros, os seus princpios comerciais e empresariais favorecem, naturalmente, os Estados-membros e as classes empresariais com maior peso econmico, que, por sua vez, minam a igualdade formal entre os membros. No de surpreender que o Paraguai e o Uruguai ameacem sair do Mercosul, a menos que esse desenvolva um sistema compensatrio o qual acabou desenvolvendo. Porm, o objetivo do Mercosul integrar a regio a partir dos oligoplios estrangeiros e brasileiros, diferentemente da lgica da Alba, que recorrer complementaridade para construir economias integradas em nvel nacional. O princpio universalista se estende s propostas defendidas no mbito do Banco do Sul e da Unasul. A formao do Banco do Sul tem origem nas propostas da Venezuela, da Argentina e da Bolvia de estabelecer um arcabouo financeiro regional afastado das exigncias do capital financeiro

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oligopolista. Teve a adeso do Brasil, que tambm reivindica a mesma independncia. Porm, no decorrer das negociaes as divergncias entre radicais e reformistas novamente se apresentaram. A Venezuela e a Bolvia defenderam a formao de um banco com competncias tanto em matria de estabilizao monetria quanto de desenvolvimento, que juntasse os parceiros com base no princpio de um membro, um voto e que seguisse critrios polticos, no comerciais, isto , que no reproduzisse a lgica do capital financeiro internacional. Por sua vez, o Brasil e a Argentina defenderam uma disposio poltica de acordo com o peso econmico de cada membro, competncias apenas em matria de desenvolvimento e critrios comerciais, isto , a extenso em escala regional de algo semelhante ao BNDES brasileiro e, efetivamente, a replicao das funes do BID. As negociaes, ainda no acabadas, resultaram na adoo do princpio universalista de votao, porm o Brasil e a Argentina continuam a defender o sistema de pesos na administrao cotidiana do banco. Alm disso, a proposta da funo desenvolvimentista do banco prevaleceu, enquanto os critrios de investimento e as relaes com o capital financeiro internacional permanecem disputados. De fato, as negociaes consistem no esvaziamento das propostas da Venezuela e da Bolvia e no enfraquecimento do banco, de modo que no se possa afirmar a existncia de convergncia regionalista. A mesma divergncia qualitativa se manifesta nas propostas acerca da Unasul, elaboradas durante a crise boliviana de 2008. E nessa organizao se concretizam todas as estratgias, tanto econmicas como militares, fora e dentro da Amrica do Sul stricto sensu, que dividem radicais e reformistas, em especial a Venezuela e o Brasil. Est claro que, h muito tempo, os dois vm disputando influncia em todas as subregies no Cone Sul, nos Andes, na Amrica Central e no

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Caribe atravs de acordos multilaterais ou bilaterais, ou da ocupao militar do Haiti no caso brasileiro. Enquanto a Venezuela busca liderar com base nos princpios da Alba, fundindo todas essas sub-regies, o Brasil busca limitar o seu alcance geogrfico e ideolgico e, ao contrrio, promover os princpios subimperialistas do Mercosul. Cabe aqui contextualizar a regio na remilitarizao da poltica externa norte-americana. Ns ltimos anos a sua poltica externa retomou a estratgia da desestabilizao dos nacionalismos radicais, que envolve um conjunto de instrumentos, desde uma guerra de propaganda, sabotagem econmica e apoio oposio supostamente democrtica no interior de todos esses pases, at apoio disfarado a golpes militares (Haiti, Venezuela, Honduras), apoio ao secessionismo (Bolvia), apoio a aes militares entre fronteiras (da Colmbia no Equador) e a projeo de uma guerra ao terror para justificar agresses preventivas. Desde meados de 2008, a estratgia se pautou pelo anncio da reativao da Quarta Frota e, mais recentemente, pela expanso de bases militares na Colmbia. Foi a incurso colombiana em territrio equatoriano em maro de 2008, sob a lgica da guerra ao terror, que alertou os pases da regio, que, afinal, tm algo mais fundamental em comum: um regime de soberania, conquistado historicamente atravs de lutas contra a dominao estrangeira e as ditaduras militares. Reconheceram que qualquer incorporao da Amrica do Sul guerra ao terror iria atropelar tanto os direitos humanos, quanto a soberania nacional. Num desenvolvimento sem precedentes, a OEA resistiu abertamente aos planos norte-americanos, e Uribe foi convocado a se desculpar. Ainda assim, a estratgia norte-americana no se intimidou um ms depois, anunciou a reativao da Quarta Frota.

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Subsequentemente, em maio de 2008, os chefes de Estado regionais se reuniram em Braslia para discutir a Unasul, incluindo seu Conselho de Defesa Sul-americano. Mas, novamente, as resistentes divises regionais emergiram. O governo Uribe rejeitou qualquer necessidade de um mecanismo de defesa separado, preferindo o status quo da OEA, dado que este inclui o patrono do norte. O Brasil defendeu um mecanismo separado, porm patenteado no Conselho de Segurana da ONU, ou seja, um frum de dilogo e resolues, mas no um pacto de defesa mtua. Venezuela, por sua vez, defendeu um pacto de defesa mtua, concretizado por uma fora armada sul-americana. E, mais uma vez, a ltima proposta foi derrotada pela brasileira. Podemos at conceder que exista, finalmente, uma convergncia em assuntos muito bsicos, como os da soberania nacional e da democracia, mas a nossa anlise falharia se no considerssemos a instrumentalizao de tais normas para o fortalecimento, especialmente no caso brasileiro, das assimetrias regionais. Lembremos que a ocupao do Haiti se conduziu para a restaurao da ordem, depois de um golpe orquestrado pelos Estados Unidos; ao invs de enfrentar o golpismo estadunidense e restaurar o presidente eleito, o Brasil se posicionou como salvador do povo haitiano e continua a ocup-lo at hoje.

Concluso
O que est claro que a questo nacional est de volta, depois de um longo tempo de hibernao. E todas as dimenses do processo histrico da expanso da soberania continuam a exigir respostas: expanso alm do centro, isto , contra a recorrncia de ocupaes militares, imperialistas e subimperialistas; dentro do Estado, pelo aprofundamento de direitos efetivos de cidadania e pela construo de novos r-

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gos do poder popular, alm do capital; e atravs de fronteiras, pelo desenvolvimento das foras produtivas dentro de naes e entre naes reunidas como iguais, para fins do fortalecimento da integrao agroindustrial, sustentvel e autnoma. Os Estados mais propcios ao radicalismo tendem a ser aqueles que mais sofrem do padro desarticulado de acumulao; mas no so os nicos. Embora seja importante analisar claramente as condies objetivas, estruturais, que diferenciam os Estados da regio, importante tambm reconhecer o fator subjetivo, o qual no tem fronteiras. Os elos mais fracos atualmente so aqueles que elaboram as suas identidades indgenas e negras e que inspiram mobilizaes amplas entre campo e cidade. Por outro lado, os movimentos com mais chance de sucesso, alm do nacionalismo radical, sero aqueles que mais cultivaro a conscincia proletria, necessria tanto para organizar um novo modo de produo, quanto para fazer definhar o aparelho estatal capitalista. Tal desfecho possvel, sim, nos Estados semiarticulados, mas certamente no sob a liderana de um nacionalismo oportunista e seu populismo eurocntrico.

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POLTICA EXTERNA, INSTITUIES E NOVOS ATORES REGIONAIS

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Gladys Lechini Clarisa Giaccaglia

El liderazgo regional de Brasil en tiempos de Lula Entre el inters nacional y los compromisos externos

Nunca tuve un trauma por haber cambiado de postura porque veo la poltica con un gran pragmatismo. En poltica se hace lo que se puede hacer. En el discurso uno puede decir lo que quiere, pero en el momento de ejecutar, el lmite es lo posible. (Lula da Silva, abril de 2009)

Recorriendo la literatura especializada se observa que la mayora de los acadmicos, polticos y diplomticos reconoce a Brasil como una de las naciones integrantes del conjunto de potencias medias, tanto por sus recursos territoriales, demogrficos y econmicos, como por la formulacin y ejecucin de una poltica exterior que es comnmente citada como el ejemplo tal vez ms acabado de una conducta internacional definida y consecuente (PEREZ LLANA, 1981, p. 369). En tanto, el liderazgo ejercido por Brasil, por ejemplo, en el G-20 en el marco de las negociaciones comerciales de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) , o su rol en el G-4 con el objeto de lograr un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas , demuestran el progresivo inters del gobierno brasileo de aumentar su participacin en los asuntos mundiales. No obstante, cierta resistencia interna as como el recelo manifestado por los pases vecinos frente a estas aspiraciones,
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provocan que ese mismo gobierno busque relativizar su poder en su rea de influencia. Al observar este creciente involucramiento de Brasil en los escenarios regionales y globales, cabe preguntarse cul es el rol que ejerce o pretende ejercer actualmente el Estado brasileo en el sistema internacional? Cul es el lmite de los compromisos internacionales de Brasil? Hasta qu punto sus intereses son globales? Est dispuesto a jugar el juego de los lderes regionales? Existe coincidencia entre las elites polticas y econmicas sobre un posible destino manifiesto de este pas sudamericano de porte regional? Como si se tratara de un juego en un laberinto de espejos que distorsionan los reflejos, pareciera que Brasil intenta agrandar o minimizar sus cualidades segn las circunstancias as lo exijan. Para abordar estas cuestiones reflexionaremos sobre el rol de lder regional de Brasil durante la gestin externa del presidente Lula da Silva. Luego de un breve abordaje conceptual, a fin de precisar trminos tales como potencia media y lder regional con los cuales caracterizamos a Brasil1, avanzaremos en el anlisis de los discursos y acciones2 implementadas por el presidente Lula da Silva durante su administracin, para mostrar el doble estndar de su comportamiento global y regional.

Un acercamiento terico
El hecho que the middle power concept is nebulous, protean and lacking in clarity (SAHNI, 2006, p. 7) explica la multiplicidad de trminos que han sido utilizados para hacer referencia a la misma idea: potencia media, mediana,
1 Cabe aclarar que algunos acadmicos brasileos se resisten a hablar de Brasil como potencia media pues consideran que remite a conceptos eurocntricos. 2 A los fines de este trabajo y por una cuestin de extensin del mismo, haremos mencin solamente a algunos ejemplos considerados significativos para mostrar nuestra posicin.

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intermedia, regional, poder emergente, mercado emergente, clase media internacional, entre otros. Tambin demuestra la ausencia de consenso acerca de cules son los elementos que deben ser tenidos en cuenta para caracterizar a un Estado de esta forma.3 Por ello, como punto de partida, independientemente de toda consideracin de tiempo y lugar, definimos a una potencia media4 como aquella unidad poltica que, sobre la base de ciertas capacidades materiales, se auto-percibe y es percibida por otros Estados como diferente tanto de los Estados pequeos como de las grandes potencias. Es decir, el concepto de potencia media puede ser desagregado analticamente en tres elementos: las capacidades materiales, la auto-identificacin y el reconocimiento por parte de terceros (GIACCAGLIA, 2006, p. 65).
3 Las distintas corrientes tericas enfatizaron determinados rasgos dejando de lado otros, lo cual llev al uso de diversas definiciones. A modo de ejemplo, los realistas y neorrealistas destacaron los asuntos referidos a la defensa y la seguridad y, en consecuencia, analizaron a las potencias medias en funcin de sus capacidades militares, econmicas, demogrficas y tecnolgicas. El trmino elegido fue entonces potencia media o intermedia a fin de indicar el lugar ocupado en la estructura jerrquica del sistema internacional. Las teoras estructuralistas, en cambio, al concebir al escenario internacional como una economa-mundo, resaltaron las cuestiones econmicas y por consiguiente emplearon categoras como semiperiferia o clase media internacional. 4 Cabe aclarar que no se utiliza el concepto de potencia regional debido a que el mismo responde a un determinado momento histrico. Durante el perodo de distensin, en el marco de la Guerra Fra y ante la relajacin de las tensiones entre las superpotencias, se abri la posibilidad de que algunas potencias medias pudieran consolidar reas de influencia en su regin. En palabras de Esther Barb, el concepto de potencia regional se aplic entonces a aquellos pases que por su peso (demogrfico, econmico, militar, etc.) y su poltica en un marco regional concreto (habitualmente en el Tercer Mundo) desempeaban el papel de potencia media en ese mbito geogrfico, estableciendo las reglas del juego en el mismo (BARB, 1995, p. 150). En consecuencia, se establece a partir de all una diferenciacin entre potencias medias tradicionales (Canad, Australia, Noruega, Suiza) y potencias medias regionales o en desarrollo (Brasil, India, Sudfrica).

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A pesar de que el enfoque realista se excedi en la importancia otorgada a las capacidades materiales, es innegable su relevancia para obtener cierta autosuficiencia en el escenario internacional. Las capacidades que particularmente van a ser consideradas relevantes dependern de cada contexto histrico (pudiendo ser el territorio, las armas nucleares o un recurso natural estratgico como el petrleo o el agua). Lo que permanece de forma atemporal es el requisito de contar con dicha capacidad en el momento histrico en el cual la misma sea valorada de forma positiva. Las capacidades materiales debern estar acompaadas de la auto-identificacin. Esto es, la conviccin de ser una potencia media y por consiguiente la pretensin de ser tratada como tal en el escenario internacional. La voluntad poltica de convertirse en un poder medio estar reflejada fundamentalmente en los grados de desarrollo logrados en la formulacin y ejecucin de una determinada poltica exterior con claros objetivos en el largo plazo y por el grado de involucramiento de un pas en los asuntos regionales y mundiales, a pesar de no contar con los mrgenes de maniobra de una gran potencia. Finalmente, el reconocimiento del status de potencia media tanto por parte de los grandes poderes como de los pequeos Estados, aparece como el tercer pilar indispensable para la identificacin de este tipo de potencias. Un relativo grado de aceptacin del poder medio de un pas por parte del poder hegemnico se tornar crucial para la reafirmacin del poder regional. Conjuntamente, la conformidad por parte de los pequeos Estados, particularmente los del rea contigua a la potencia media, le brindar a esta ltima la posibilidad de consolidar su participacin en las negociaciones internacionales al contar con el apoyo de su respectiva zona de influencia.

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Por otra parte, y ya en el terreno del liderazgo, consideramos que ste podra ser definido como un excedente de poder que se desborda de manera organizada, de un poder que es real: hard power (poder econmico, militar y tecnolgico) o psicolgico: soft power (carisma, habilidad, sabidura o prestigio). El liderazgo requiere de un determinado despliegue externo y de cierto consenso interno, al menos por parte de las elites poltico-econmicas que asumen la decisin de construir al lder, a travs de la implementacin de una poltica de Estado. El liderazgo se ejerce, no como un simple acto voluntarista, sino que presupone la capacidad para estar al frente de un proyecto, con recursos materiales, humanos e ideas (DANESE, 2001, p. 2). Una potencia media podr desempearse como lder regional a partir del grado de influencia poltica que logre en los foros diplomticos mundiales, representando o arrogndose el derecho de representacin de su respectiva regin o incluso de aquellos pases con los cuales posea intereses coincidentes (en el caso de Brasil, el Tercer Mundo o el Sur). A pesar de que las potencias medias no cuentan con suficientes fuerzas materiales para gozar de un status de gran potencia y de ejercer un liderazgo individual, pueden desarrollar una estrategia que se conoce como diplomacia de nicho (niche diplomacy) y ser lder en algunas cuestiones. Esto implica la concentracin de recursos en reas especficas consideradas las ms apropiadas para la obtencin de beneficios en lugar de intentar obtener ventajas en todos los mbitos (BEHRINGER, 2003, p. 2). Dicha estrategia fue desarrollada, en su origen, por potencias medias tradicionales como Canad o Suiza pero se ha extendido en los ltimos aos a potencias medias en desarrollo como Brasil, India o Sudfrica.

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Esta forma de liderazgo se acerca a una alternativa propuesta por Keohane y Nye (1988, p. 292) cuando refieren a liderazgo mltiple, una forma de liderazgo sobre temas, en donde convergen varios estados que tienen en comn intereses especficos en asuntos determinados. La situacin interna y la confianza propia seran incentivos para que los actores con intereses concurrentes acuerden en torno a dichos temas. Para Tokatlian (2006, p. 13) en estos casos las eventuales dificultades de coordinacin deberan reducirse ante la posibilidad de reforzar las redes transgubernamentales que facilitan las relaciones entre los agentes involucrados. Se estara ante actores que no intentan maximizar para s los beneficios alcanzables por el manejo o resolucin de cada tema sino que aspiran a que, mediante concesiones y prudencia derivadas de una negociacin, se consiga una estructura legtima de ejercicio de poder en diversos mbitos temticos. Otras modalidades de liderazgo colectivo podran ser, siguiendo a Tokatlian (2006, p. 13) el liderazgo concertado, el liderazgo conjunto, el liderazgo colaborativo, el liderazgo compartido y el liderazgo distributivo. Cualquiera de estas opciones apunta, en definitiva, a brindar una mirada y anlisis de las posibilidades de ejercer algn tipo de liderazgo desde pases relevantes de la periferia, los cuales por conviccin y/o conveniencia avanzarn desarrollando estas nuevas -o viejas- modalidades. Para el caso de pases como Brasil, las instituciones internacionales representan la oportunidad de contar con un espacio poltico en el cual pueden liderar el proceso de formacin de algunas normas internacionales, desestimando aquellas reglas o prcticas que puedan afectarlos y promoviendo aquellas que puedan favorecerlos (HURRELL, 2000, p. 4).

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En dicho proceso de ejercicio de liderazgo, las potencias medias del Sur, intentarn mostrarse como defensoras o representantes de los intereses de su regin. Mantendrn esa actitud en la medida en que persista convergencia entre los intereses del grupo y los propios. Pero si las aspiraciones se distancian, estos lderes regionales antepondrn sus intereses nacionales. Asimismo, para consensuar normas en torno a determinados objetivos beneficiosos, muchas veces se ven enfrentadas a tomar decisiones que las colocan del lado del hegemn mundial (cola de len o bandwagoning) y entonces abandonan la representacin del grupo. Caso contrario, refuerzan el liderazgo en busca de mayores mrgenes de autonoma junto a estados similares o ms pequeos (cabeza de ratn).

Las estrategias de Brasil para optimizar su insercin internacional


Desde la finalizacin de la Guerra Fra, Brasil est buscando consolidar su proyeccin mundial incrementando su participacin en los foros polticos y econmicos regionales y multilaterales con el objetivo de disminuir la vulnerabilidad del pas y aumentar el propio poder. Es lo que Letcia Pinheiro (2004) caracteriza como institucionalismo pragmtico. Adems de asegurarse un lu gar destacado en las discusiones de los principales temas de la agenda internacional, Brasil busca fortalecer el multipolarismo y el rol de las organizaciones internaciona les como instancias de ordenamiento mundial, junto a la profundizacin de las relaciones con los nuevos polos de poder. En sintona con esta lnea, Vigevani y Ramanzini Jr. sealan la existencia de dos conceptos que ayudan a entender el actual comportamiento de Brasil y que funcionan como fundamento de su poltica exterior: universalismo y autono ma. Estos conceptos,
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social e histricamente construidos, se insertan en el conjunto de percepciones subjetivas que informan las ac ciones de los actores polticos, forman parte de los marcos cognitivos que influyen en la diplomacia brasilea y corroboran su retrica de tradicin y continuidad (VIGEVANI; RAMANZINI JUNIOR, 2009, p. 82). El universalismo como matriz conceptual de la poltica exterior brasilea acompaa la transformacin de Brasil de un global trader (un pas que tiene un intercambio comercial con muchos pases) a un global player (un Estado que aspira a lograr una insercin global con polticas exteriores globales). En tanto la idea de autonoma apunta al incremento de los mrgenes de maniobra en los escenarios regionales y globales. Tanto la autonoma solitaria como la solidaria5 permitiran la creacin de una plataforma ms amplia que contribuira a sumar poder a las negociaciones internacionales encaradas por Brasil. En el nuevo marco internacional, actuar de manera conjunta permitira aumentar el peso relativo de cada pas individual. Es por ello que desde la autonoma por la distancia, caracterstica del perodo bipolar (FONSECA, 1998), Brasil transit posteriormente la autonoma por la participacin, para avanzar, durante el gobierno de Lula, a la autonoma por la diversificacin que se refleja en su intensa actuacin en diversas organizaciones internacionales (VIGEVANI; RAMANZINI JUNIOR, 2009). Es en este contexto que el canciller Celso Amorim, al efectuar un balance de la actuacin internacio nal del primer gobierno de Luiz Incio Lula da Silva, afirm que Brasil cambi la dinmica de las negociaciones de la OMC. No fue
5 La autonoma solitaria es aquella que busca obtener mayores mrgenes de maniobra internacional priorizando los intereses nacionales, mientras que la autonoma solidaria enfatiza la existencia de marcos regionales como medio para incrementar los mrgenes de accin de un rea en su conjunto (GIACCAGLIA, 2009, p. 1).

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solamente Brasil. Pero Brasil lidera el G-20 y es buscado y dira que casi cortejado por EEUU, la UE y Japn, entre otros pases.6 Sin embargo, y a pesar de estas declaraciones de Celso Amorin, creemos importante marcar la ambivalencia y dicotoma que anima al ejecutivo brasileo en funcin de los escenarios y de la audiencia, pues pareciera que en los contextos globales Brasil tiende a mostrarse como lder de la regin, en tanto en los espacios regionales asume una posicin que enfatiza la colaboracin entre pares. Si Brasil pretende jugar un rol regional o autoerigirse como lder de la regin defendiendo sus intereses en foros globales, su gobierno deber mostrar condiciones para ofrecer concesiones a reivindicaciones regionales puntuales. Caso contrario terminarn prevaleciendo las soluciones no cooperativas, al no existir la capacidad poltica de producir un efecto spill over, fortaleciendo los intereses comunes por sobre los individuales. a) En el mbito global: un jugador en las grandes ligas multilaterales A lo largo de su historia, las elites brasileas concibieron y auto-identificaron a su pas como potencia media en condiciones de ejercer un rol relevante en el escenario internacional. Estas aspiraciones se mostraron tempranamente en ocasin de la formacin de Sociedad de Naciones en 1919. Brasil fue la nica nacin sudamericana que particip en la Primera Guerra Mundial como beligerante. El pas se senta ms cercano a las grandes potencias que a los Estados menores y, en consecuencia, realiz un pedido secreto para ser incorporado como miembro permanente del Consejo. El gobierno brasileo, sealando la ausencia de
6 Brasil no perdeu prestgio. Ele nunca foi to alto, en Gazeta Mercantil, 19/10/2006.

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Estados Unidos en la Sociedad, se propuso a s mismo como lder de los pases latinoamericanos, teniendo en cuenta que Brasil era la siguiente mayor potencia americana (HOLBRAAD, 1989, p. 68). Sin embargo se retir del organismo cuando las grandes potencias hicieron caso omiso de sus pretensiones e incorporaron a Alemania a la Liga de Naciones como miembro permanente del Consejo. De esta manera, por primera vez, qued demostrado el autoreconocimiento explcito de Brasil como potencia media. En este caso, no slo se consider digno de poseer un sitio permanente por sus capacidades materiales sino tambin por sus condiciones para representar a todo el continente latinoamericano. Aos ms tarde, en el marco de los debates para la creacin de Naciones Unidas, Brasil nuevamente expuso sus intenciones de participar en el Consejo de Seguridad. Varias potencias medias como Canad y Australia sostuvieron durante las negociaciones que el Consejo deba estar compuesto por aquellos estados que haban contribuido militarmente en el pasado o que estaban dispuestos a asumir responsabilidades importantes de seguridad en el futuro. Este criterio, no obstante, no poda ser apoyado por Brasil cuya contribucin a los esfuerzos de guerra haba sido menor. Aunque el pas latinoamericano destac los recursos econmicos y la ubicacin geogrfica como criterio de seleccin para la determinacin de los miembros del Consejo de Seguridad, otra vez las aspiraciones brasileas debieron dejarse de lado. Durante la Guerra Fra, Brasil adopt un bajo perfil en los asuntos de paz y seguridad internacionales, pero llev adelante un rol destacado en las negociaciones econmicas coordinando coaliciones de pases del Tercer Mundo, especialmente en el seno del Grupo de los 77 (LIMA; HIRST, 2006, p. 6). Ya en la post Guerra Fra y como consecuencia de su crecimiento econmico y del paso en menos de 50 aos de un pas agrario a un pas industrial, las aspiraciones de Brasil

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de obtener mayores cuotas de poder decisional en el escenario mundial se vieron con mayores posibilidades de concrecin. Esta nueva situacin le permiti a Brasil mostrarse como un actor relevante en trminos de soft power7 a travs de su determinacin de participar en la formacin de reglas y regmenes internacionales. En los inicios del siglo XXI, las elites gobernantes parecen decididas a llevar adelante una estrategia continental y ganar protagonismo en el plano mundial. Consecuentemente, el gobierno brasileo se mira en los espejos que agrandan su imagen, promoviendo la presencia del pas en los escenarios en los que se mueven las grandes potencias, tales como el G8 o el Foro Econmico Mundial.8 Asimismo, una serie de acciones como la condena a la agresin a Irak en el 2003, el apoyo a la reivindicacin Palestina o el aparente distanciamiento de las polticas econmicas y financieras promovidas por el Fondo Monetario Internacional, durante los primeros aos del 2000, demuestran el inters brasileo de mantener una poltica exterior independiente que le permita aumentar sus mrgenes de maniobra internacional. En los mbitos globales, el gobierno brasileo deja de lado todo discurso de confrontacin con las grandes potencias, reconociendo la importancia de mantener buenas relaciones. La periodicidad con la cual Lula da Silva se ha reunido con los mandatarios de los grandes poderes del mundo es remarcable.
7 El soft power o poder cooptivo fue definido por Joseph Nye como la capacidad de una nacin de estructurar una situacin de forma tal que otras naciones desarrollen preferencias o definan sus intereses de forma coherente con aquella nacin. Este tipo de poder tiende a surgir de recursos tales como la atraccin cultural, la ideologa o las reglas e instituciones de los regmenes internacionales (NYE, 1991, p. 84). 8 La relevancia de los escenarios se demuestra con la presencia del propio Lula en el Foro Econmico Mundial de Davos en 2003, 2005 y 2007. En cuanto a los encuentros del G-8, el presidente brasileo particip del Dilogo ampliado en Evian en 2003, en San Petesburgo en el 2006 y en Berln en el 2007.

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El presidente ha visitado Estados Unidos todos los aos, participando de un importante nmero de encuentros.9 Entre ellos, en marzo de 2007 se destaca su visita a Camp David para encontrarse con su par George W. Bush. En dicha ocasin, ambos firmaron un tratado de colaboracin tecnolgica para la produccin de biocombustibles.10 Este acuerdo se produjo pese a que el gobierno brasileo haba acusado en varias oportunidades a la administracin norteamericana de mantener un doble discurso sobre este combustible y el cambio climtico y de colocar trabas a su importacin. Sin embargo, en el marco de este entendimiento, el presidente brasileo afirm: Los acuerdos que firmamos y los que vamos a firmar en el futuro, pueden garantizar que las relaciones entre Brasil y Estados Unidos no slo sean necesarias sino estratgicas para un nuevo modelo de desarrollo y una nueva poltica social.11 En este contexto es importante sealar que si bien la superpotencia norteamericana podra no aceptar una hegemona brasilea en Amrica Latina, el gobierno estadounidense lleva adelante una estrategia de respaldo y cooperacin con la potencia regional, a la cual Nolte (2006, p. 20) caracteriza como de lugarteniente de los Estados Unidos. Los orgenes de dicha estrategia pueden encontrarse en la Doctrina Nixon de los aos 70, la cual incluy a
9 En el mbito privado, asisti a reuniones tales como la del Consejo de Relaciones Internacionales en 2003 y Global Compact Leaders Summitque rene a empresas comprometidas con el principio de responsabilidad corporativa- en 2004. 10 El etanol, elaborado a partir de azcar y almidn, es un combustible ecolgico para automviles con el cual se busca reducir el consumo de derivados del petrleo. Brasil es uno de los pioneros en el uso del etanol, con ms de la mitad de los vehculos nuevos producidos en el pas equipados con motores que pueden funcionar con etanol o gasolina, o con ambos. Actualmente, Brasil es el segundo productor mundial de etanol tras Estados Unidos, y entre ambos producen el 70% del total mundial. 11 Estados Unidos y Brasil firman acuerdos sobre biocombustibles, televisora Vive, 2 de abril de 2007. En sitio web: http://www.vive.gob. ve/inf_art.php?id_not=3914&id_s=6&id_ss=2&pag=1

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Brasil como uno de los pases llave, como un aliado preferencial de Estados Unidos, llamado a asumir mayores responsabilidades en su regin debido a que: As Brazil goes, so will go the rest of that Latin American continent.12 Esta concepcin se mantuvo cuando Condoleezza Rice, en ocasin de su visita a Brasil en abril de 2005, catalog a Brasil como: a regional leader and a growing global presence.13 Un posible acercamiento entre ambos pases requiere cierta coincidencia de ideas entre Estados Unidos y Brasil. Asimismo conjura el riesgo de que, si la superpotencia permite un mayor margen de accin a la potencia media, sta termine confrontando al poder mundial al perseguir sus propios intereses. En este sentido, Drezner (2007) sostiene que en el actual sistema internacional, Estados Unidos debe mantener cerca a los viejos amigos del pas, y a sus nuevos amigos, an ms cerca. El autor explica esta recomendacin asegurando que si las potencias emergentes (entre las cuales considera a Brasil) no se integran a las estructuras internacionales existentes, podran crear nuevas organizaciones internacionales que choquen con los intereses estadounidenses. En el discurso brasileo queda claro cmo el gobierno se posiciona como lder frente al hegemn, mostrando sus potencialidades. En un seminario organizado por los peridicos Valor Econmico y The Wall Street Journal en Nueva York, el Canciller Amorin se refiri a dois temas importantes para o Brasil: Hait y el Frum IBSA (India, Brasil y Sudfrica). En relacin a la primera cuestin, Amorim sostuvo que O Brasil est presente no Haiti e procura ajudar no processo de recuperao desse pas. Pela primeira vez, o Brasil lidera uma ao de paz que tambm voltada para o desenvolvimento (AMORIM, 16/3/2009). La eleccin del tema de
12 Expresin utilizada por el entonces presidente de Estados Unidos Richard Nixon en diciembre de 1971. 13 Lula Watch: focusing on the Latin American Left, 26 de mayo de 2005. En sitio web: http://www.tfp.org/lulawatch/v3_may31/1.html.

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Hait por parte del canciller Amorim al momento de tomar la palabra en territorio estadounidense, no puede considerarse azaroso y debera por tanto explicarse por la intencin brasilea de demostrar a la superpotencia su capacidad de ejercer liderazgo en la regin, tambin en cuestiones militares. En cuanto al segundo tema, el Forum IBSA, Celso Amorim seal: O Brasil tomou a iniciativa de propor a criao de novos fruns, como, por exemplo, o Frum ndia-Brasilfrica do Sul. Pela primeira vez, os trs pases, trs grandes democracias, e multiculturais, criam um frum para discutir diversas questes com importncia para a paz. En este sentido cabe destacar que el grado de iniciativa para la conformacin de bloques o alianzas tambin es considerado un indicador de liderazgo (AMORIM, 16/3/2009) En cuanto a Europa, se observa la asistencia de Lula a diversos encuentros empresariales que abordaron las posibilidades econmicas de Brasil,14 as como la presencia de lderes europeos en la capital brasilea. A modo de ejemplo, es posible citar sus palabras durante la visita de la canciller alemana Angela Merkel, cuando seal: O Brasil, no Mercosul e no G-20, e a Alemanha, na Unio Europeia, tm condies de exercer uma liderana inovadora e construtiva (Lula da Silva, 14/5/2008). De esta manera, el presidente brasileo confirma doblemente el liderazgo de su pas al colocarlo como cabeza del Mercosur y del G-20 y como par de Alemania en la tarea de ejercer un liderazgo innovador y constructivo. Con respecto al Asia, Lula visit los principales centros de poder: fue a la India en varias oportunidades (ms an debido a su participacin conjunta en IBSA), estuvo en China en 2004 y en Sel y Japn en 2005; ao en el que tambin se reuni con el mandatario ruso.
14 En Madrid (2003), Ginebra (2004), Pars (2005), Londres (2006), Helsinki, Estocolmo y Copenhague (2007), La Haya (2008) y Estambul (2009).

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La auto-percepcin de Brasil como potencia media ha sido el resultado de una diplomacia activa que lo ha llevado a un mayor involucramiento en las instituciones internacionales. Como parte de este protagonismo, desde Brasilia se ha manifestado nuevamente el inters de participar como miembro permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas promoviendo un sistema de alianzas que pueda contribuir a respaldar sus aspiraciones junto a Japn, Alemania e India, con quienes ya forma un grupo de presin dentro de la organizacin internacional (G-4). Asimismo la representacin brasilea present ante la Asamblea General una propuesta de ampliacin del Consejo a 25 miembros (RODRGUEZ LARRETA, 2005, p. 10). Al mismo tiempo, en el marco de la iniciativa IBSA, el gobierno brasileo tambin promueve la reforma del sistema de Naciones Unidas, teniendo en cuenta que los tres pases poseen las mismas pretensiones de asegurarse un lugar permanente en el Consejo de Seguridad, sin competir entre ellos por no pertenecer a la misma regin.15 Este tema ha formado parte de la agenda brasilea en diversos foros multilaterales. En las sesiones de la Asamblea General,16 en septiembre de 2003, el gobierno brasileo manifest: Es preciso que el Consejo de Seguridad est plenamente equipado para enfrentar crisis y lidiar con las sucesivas amenazas a la paz. Por ello, en lo que se refiere a sus miembros permanentes, su composicin no puede ser la misma que
15 Sobre la base de diversas negociaciones, Brasil habra buscado el apoyo a su candidatura, en principio, de Venezuela, Per, Bolivia y Chile (en Amrica del Sur); Sudfrica y Angola (en frica), Alemania, Rusia, Francia, Gran Bretaa, Espaa y Portugal (en Europa) y China, Corea del Sur y Siria (en Asia) (ARRAES, 2005, p. 9) 16 El presidente brasileo ha participado en estas sesiones todos los aos desde el inicio de su gestin en 2003. Cabe aclarar que en el 2005 tambin particip de las reuniones del Consejo de Seguridad como miembro no permanente.

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cuando la ONU fue creada hace ms de 60 aos (ARRAES, 2005, p. 9). Posteriormente, en junio de 2005, en su discurso ante el Foro Econmico Mundial, el presidente brasileo sostuvo: Si la ONU estuviese ms democratizada y ms pases estuviesen presentes en el Consejo de Seguridad, ciertamente no hubisemos tenido una guerra en Irak como tenemos, por decisin unilateral de un pas (ARRAES, 2005, p. 10). Nuevamente en su discurso ante la Asamblea General de Naciones Unidas en septiembre de 2006, el presidente Lula da Silva expres: Brasil promueve la expansin del Consejo de Seguridad con el ingreso de pases en desarrollo como miembros permanentes con el objeto de lograr un organismo ms democrtico, legtimo y representativo (...) No es posible enfrentar nuevos problemas utilizando estructuras obsoletas.17 Otro de los medios utilizados para mostrar un mayor protagonismo internacional ha sido su participacin reciente en diversas operaciones para el mantenimiento de la paz de Naciones Unidas. A partir de la dcada de 1990, Brasil no slo puso al servicio de la organizacin internacional a sus militares, sino que tambin envi civiles y policas provenientes de los tres poderes, de los estados y del Distrito Federal. El costo de la participacin de los observadores fue absorbido por el presupuesto de las Fuerzas Armadas brasileas, situacin que se vio afectada a lo largo de la dcada por los avatares econmicos por los que atraves el pas (CORTES, 2003). Brasil form parte de stas en frica (Angola, Uganda y Ruanda, Liberia, Mozambique y Sudfrica); Europa (ex Yugoslavia); Asia (Camboya y Timor Oriental) y Amrica Latina (El Salvador, Guatemala y actualmente Hait) (CORTES, 2006). En el caso de Hait, es importante sealar la abstencin brasilea en el Consejo de Seguridad para el envo de una misin
17 Discurso de Luis Incio Lula da Silva en las sesiones de la Asamblea General de Naciones Unidas, Nueva York, 19 de septiembre de 2006. En sitio web: http://www.un.org/webcast/ga/61/pdfs/brasil-e.pdf

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de paz a ese pas en 1994, reivindicando el derecho a la soberana e independencia de los Estados, y el cambio de posicin diez aos despus, durante el gobierno de Lula. Por otra parte, tambin Brasil sostiene su inters primordial por participar en el establecimiento de las normas econmicas internacionales, apuntando a desempear un destacado rol de lder regional. En efecto, en la Quinta Conferencia Ministerial de la OMC celebrada en Cancn en septiembre de 2003, por iniciativa del gobierno brasileo surgi el G-20 como grupo de presin que busca la eliminacin o reduccin de los subsidios agrcolas por parte de las economas centrales. El gobierno brasileo viene promoviendo de forma elocuente este tipo de medidas, tal como lo expres su ex canciller Celso Lafer en relacin a un acuerdo Mercosur-Unin Europea: Se deben definir disciplinas para la eliminacin de subsidios, especialmente en el rea agrcola (..) No sera razonable solicitar al Mercosur que abra su mercado a productos europeos pesadamente subsidiados, que podran dislocar la produccin interna (LAFER, 2001). Cabe aclarar que la creacin del G-20 fue una oportunidad para Brasil de renovar su rol como intermediario indispensable entre fuertes y dbiles (LIMA; HIRST; MNICA, 2006, p. 7). No obstante, a partir de la Sexta Conferencia Ministerial de la OMC en Hong Kong, la participacin de Brasil en el G-4 o nuevo cuadrngulo,18 reflej las divergencias existentes entre un gran pas en desarrollo como el brasileo y otros estados ms pequeos. En esta reunin, Brasil e India parecieron dispuestos a aceptar las condiciones exigidas por los poderes del Norte y trataron de lograr el consentimiento de las restantes naciones en desarrollo.

18 El G-4 est formado por Estados Unidos, la Unin Europea, Brasil e India.

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Desde una posicin crtica a la India y Brasil, Bello sostuvo que: Resulta paradjico que el G-20, cuya formacin captur la imaginacin del mundo en desarrollo durante la ministerial de Cancn, haya acabado por ser la plataforma de lanzamiento de la integracin de India y Brasil a la estructura de poder de la OMC. Pero no es un caso poco comn en la historia (BELLO, 2006). En la siguiente conferencia ministerial que se desarroll en Ginebra, del 21 al 30 de julio de 2008, las negociaciones volvieron a fracasar por la falta de consenso. En esta ocasin, el cambio ms sensible fue la aceptacin de Brasil de la propuesta de las potencias centrales, alejndose de esta forma del frente del G-20 de los pases en desarrollo y generando incertidumbre acerca de cules seran los posteriores pasos del gobierno brasileo. Otro de los mbitos comerciales en los que Brasil se ha esforzado por mantener una firme posicin refiere a los sectores farmacuticos, especialmente los medicamentos anti-retrovirales indicados para el tratamiento del Sida. El mercado de los anti-retrovirales est monopolizado por unas cuantas compaas farmacuticas que tienen asegurado el mercado mediante los derechos de patente, los cuales permiten de forma indirecta aumentar los precios de los productos resultando inaccesibles para gran cantidad de personas. La legislacin sobre patentes aprobada por el gobierno brasileo en 1997 permite a compaas locales la produccin de productos patentados en determinados casos. El artculo 71 seala que: Si las compaas internacionales no inician la produccin de la patente en Brasil tras tres aos, perdern el derecho de patente. Por lo tanto, Brasil puede producir medicamentos genricos (FRAS, 2001). Es importante sealar que se han registrado unos 190.000 casos de infeccin de HIV en Brasil (0,6% de la poblacin adulta est afectada). Gracias a la nueva legislacin,

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en la actualidad, all se producen ocho de las 12 medicinas utilizadas en el denominado cctel de Sida y el costo de la terapia es de hasta un 70% ms barato que el costo de la que ofrecen las multinacionales. Mientras que en Brasil el tratamiento tpico cuesta US$ 4.500, en Estados Unidos es de US$ 12.000 (FRAS, 2001). Este hecho ha provocado la irritacin de las compaas farmacuticas, la mayora de ellas de capital estadounidense. Paralelamente, Brasil present un proyecto ante la OMPI para que se considere el derecho de propiedad intelectual sobre la base de un criterio social y econmico de modo tal que los pases menos desarrollados no deban cumplirlo de forma tan estricta como los pases desarrollados. Como se pudo observar, los diversos discursos y acciones del gobierno brasileo evidencian sus pretensiones de consolidar al pas como lder en los foros diplomticos mundiales. En consecuencia, Brasil elige aquellos espejos que incluso agrandan su imagen, ms all de los que sus efectivas potencialidades le conceden, con el objeto de mantenerse como un centro de poder en el escenario internacional. b) En el mbito regional: el espacio con los pares Cuando Lula inici su primer mandato, pareca dispuesto a promover el papel de Brasil como lder regional, explicando este rol por la fuerza de las cosas (territorio, poblacin, crecimiento econmico, desarrollo tecnolgico). En ese sentido, el presidente dej claras sus intenciones en uno de sus discursos inaugurales, al momento de asumir la presidencia: Todos los pases de Amrica del Sur ven a Brasil como un lder natural y Brasil hace 500 aos que no lo ve y no quiere serlo. Brasil tiene que asumir su grandeza.19 De esta manera,
19 El precio del liderazgo regional, diario La Nacin, 20 de junio de 2004.

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en vez de negar la intencin de ejercer cualquier forma de liderazgo en la regin, el actual gobierno pareca considerarlo algo natural (SOUTO MAYOR citado por ALMEIDA, 2006). Paralelamente, Itamaraty se empeaba en desmentir todo propsito de hegemona. En palabras de Luiz Filipe de Macedo Soares, encargado de las relaciones de Brasil con Amrica del Sur:
Brasil tiene plena conciencia de sus miserias, por eso es fundamental que tengamos una relacin muy fuerte con nuestros vecinos en todos los campos. Hace 20 aos que con la Argentina trabajamos en la bsqueda de una relacin prioritaria, porque ninguno de los dos podr desarrollarse solo. Brasil no busca una posicin hegemnica para aprovecharse de la relacin con sus vecinos.20

Las aparentes contradicciones discursivas se resolvieron cuando el presidente acept la estrategia de la cancillera brasilea, por la cual tanto Itamaraty como Lula niegan cualquier alusin explcita al liderazgo brasileo, optando por tener una influencia poltica sin liderazgo en Amrica Latina, segn palabras del presidente.21 A pesar del discurso Brasil busca la aprobacin de los estados vecinos por medio de una estrategia que relativiza los intentos de hegemona, debido a que el reconocimiento del status de potencia media por parte de los estados del rea contigua resulta importante para el despliegue de un liderazgo regional. El gobierno brasileo elige en el mbito regional
20 Reconocen que hay lmites en la relacin, diario La Nacin, 9 de diciembre de 2004. 21 Entrevista al presidente Lula da Silva, diario El Pas, Madrid, 3 de noviembre de 2006 en GRATIUS, Sussane; Lula de nuevo: influencia regional sin liderazgo?, Fundacin para las Relaciones Internacionales y el dilogo exterior (FRIDE), p. 6. En sitio web: http://www.fride.org/File/ ViewLinkFile.aspx?FileId=1215.

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mirarse en los espejos que minimizan su reflejo, con el objeto de evitar todo recelo o desentendimiento con sus vecinos. A pesar de estos cuidados al gobierno brasileo le ha sido imposible evitar los roces a la hora de tener que optar entre preservar el liderazgo o defender intereses nacionales sectoriales y disensos interburocrticos. Sucede que el ejercicio del liderazgo por parte de Brasil todava cuenta con resistencias internas y externas. Desde la perspectiva interna, hay varias cuestiones no menores que afectan la decisin, la capacidad de iniciativa o el sustento para respaldar su liderazgo. Por una parte, en ciertos sectores an persiste la visin aislacionista que niega o cuestiona el inters y las motivaciones para que Brasil corra con los costos del liderazgo. Asimismo, son evidentes las dificultades para construir consenso interno en el marco de un mosaico complejo de variados intereses ideolgicos, regionales y sectoriales. Entre los argumentos esgrimidos se apunta al reconocimiento de los obstculos y limitaciones de la propia realidad brasilea en todos los planos nacionales: social, econmico y tico (DANESE, 2001, p. 5). Sin embargo, es de notar que la propia constitucin federal le asigna un destino manifiesto al determinar que Brasil buscar la integracin econmica, poltica, social y cultural de los pueblos de Amrica Latina (art. 4, prrafo nico), confirindole un mandato a los gobernantes para que procuren ejercer algn liderazgo regional. En cuanto a la ptica externa, en repetidas oportunidades se le ha negado a Brasil la legitimidad o la capacidad para ejercer el liderazgo regional. Sus acciones muchas veces han sido interpretadas como un acto de poder, bsqueda de prestigio, gesto unilateral o intento de imponerse sobre los dems. En este contexto las menciones explcitas a la cuestin del liderazgo se reducen significativamente y se encuentran inmersas en un discurso que apela fuertemente a la iniciativa

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conjunta. A modo de ejemplo se citan las palabras de Lula da Silva en la Cumbre de Amrica Latina y el Caribe sobre Integracin y Desarrollo: As incertezas que o mundo vive tornam mais urgente conjugarmos esforos e demonstrarmos liderana na busca de solues inovadoras e solidrias. Os diferentes mecanismos de integrao em nossa regio oferecem um slido ponto de partida (Lula da Silva, 16/12/2008). Esta posicin podra explicarse desde dos dimensiones. En el marco domstico asumir un liderazgo explcito conllevara un alto costo poltico. La mayor oposicin proviene de los sectores industriales brasileos identificados con la poltica neoliberal que llev adelante el gobierno de Fernando Cardoso, los cuales consideran que la relacin de Brasil con sus pases vecinos debe limitarse al comercio (...) Las relaciones polticas con pases como Argentina, Bolivia y Venezuela, por ejemplo, son vistas por la oposicin como algo negativo porque puede perjudicar las relaciones de Brasil con Estados Unidos (GONALVES, 2007). A dichas crticas se suman ciertos medios de comunicacin, como el influyente peridico O Estado de S. Paulo o el semanario Veja, y algunos diplomticos brasileos que escriben regularmente sobre poltica externa como Luiz Augusto Souto Mayor o Rubens Antonio Barbosa (ALMEIDA, 2006, p. 106-108). En trminos generales, se sostiene que Brasil acepta demasiadas polticas contra sus intereses econmicos para ganar el apoyo regional (CHRISTENSEN, 2006). Incluso ciertos sectores del propio gobierno se oponen a esta estrategia. A modo de ejemplo, el entonces Ministro de Economa Antonio Palocci asegur que no estaba dispuesto a poner en riesgo la economa local generando dficits comerciales slo para conquistar a los vecinos.22

22 Diario La Nacin, 20 de junio de 2004.

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Desde una perspectiva externa, los socios regionales no parecen estar muy de acuerdo con la aceptacin de un lder que no est dispuesto a correr con los costos de tal actitud. En ese contexto Brasil ha tenido que sortear varias situaciones complejas. Es ejemplificador al respecto el caso de Paraguay y Uruguay, los dos socios menores del Mercosur, cuando le critican la falta de mecanismos que tengan en cuenta las asimetras entre sus dbiles economas y la brasilea. A pesar de que Lula se ha ocupado de remarcar en las reuniones bilaterales que considera a la Argentina como un par o socio, en Buenos Aires quedan dudas sobre el rol que le tiene reservado Brasil. En un discurso en esa capital, en agosto de 2008, el presidente brasileo expres: Argentina e o Brasil podem liderar a resposta do Mercosul e da Amrica do Sul a desafios actuales. Nossa aliana estratgica a espinha dorsal desse projeto (Lula da Silva, 4/8/2008). Tambin existen contradicciones en Argentina sobre cmo se percibe a Brasil y qu se espera de esta relacin. Algunos sectores del gobierno y la cancillera argentina prefieren la hegemona norteamericana a la regional brasilea, otros aceptan la posicin de hegemona cooperativa ya abandonada la idea de la superioridad argentina de principios del siglo XX aunque en esta relacin queda por definir si Argentina ser Mxico o Canad en su sociedad con Brasil. Tambin est claro que Argentina necesita de Brasil para desarrollar una poltica regional y juntar fuerzas en un escenario internacional cada vez ms complicado, pero no puede ni debe dejar la negociacin de todas las cuestiones econmicas y polticas internacionales en manos de su socio mayor, pues existen cuestiones pendientes con intereses en conflicto. Durante los ltimos aos los gobiernos argentinos no han podido desarrollar estrategias coherentes y activas de insercin internacional, limitndose en la mayora de los casos

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a polticas reactivas. A esta situacin se han sumado las dificultades existentes entre ambos presidentes para coincidir en la misma sintona, a pesar de las supuestas afinidades ideolgicas. Desde el punto de vista de la Argentina, se ha observado cierta incomodidad por algunas actitudes y decisiones brasileas. Roberto Miranda (2006, p. 4) seala tres ocasiones en la cuales se vio reflejada esta tensin. La primera situacin se manifest durante la Cumbre Extraordinaria de las Amricas, celebrada en Monterrey en enero de 2004. La molestia argentina estuvo centrada en el hecho de que Brasil, en su condicin de lder, no promovi una ofensiva reivindicatoria del Mercosur, tal como esperaba el gobierno argentino, sino que adopt un bajo perfil. Esta actitud contrast significativamente con el protagonismo que Brasil haba tenido durante la Ronda Doha de Cancn y en las negociaciones por el rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) tan slo unos meses antes, en septiembre y noviembre de 2003, respectivamente. El segundo suceso fue en el momento de la creacin de la Comunidad Sudamericana de Naciones,23 en diciembre de 2004. Dicha iniciativa estuvo caracterizada por una marcada impronta brasilea sin mediar ningn encuentro previo con Argentina para coordinar posiciones. En relacin a este tema resulta importante sealar que no slo la diplomacia argentina sino tambin la mexicana ven esta propuesta como un intento de formacin de un bloque centrado en Brasil y en consecuencia demuestran una gran cautela.
23 La Comunidad Sudamericana de Naciones (hoy Unasur) pretende, sobre la base de un acuerdo Mercosur- CAN, lograr la integracin fsica e institucional de la regin en un plazo de 15 aos. Las conveniencias de este proyecto para Brasil radican en mejores accesos al Pacfico, en especial va Bolivia-Per; y al Caribe, va Colombia-Venezuela. Adems, la Comunidad le permitira un aprovechamiento del potencial hidroelctrico de Venezuela y Guyana, petrolero de Venezuela y gasfero de Bolivia.

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Sin embargo y a pesar de las posibles resistencias, el Estado brasileo se mantiene como el principal articulador del proyecto integracionista de Sudamrica, fortaleciendo su presencia como lder regional.24 La ltima ocasin sealada por Miranda, en la cual la actitud brasilea produjo malestar en la Argentina, refiere a la crisis institucional ecuatoriana de abril de 2005.25 En dicha oportunidad, Brasil busc imponer la actuacin de la Comunidad Sudamericana de Naciones para enfrentar la crisis mbito en el que, como recin se mencion, el gobierno brasileo tiene un claro protagonismo mientras que Argentina plante adoptar una posicin conjunta y comn entre esta Comunidad, la Organizacin de Estados Americanos y el Grupo de Ro (MIRANDA, 2006, p. 5). Otra de las cuestiones que genera ruido entre ambos pases es la pretensin de Brasil de obtener un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas si se reformara la Carta.26 Si bien en estos ltimos aos se han logrado frmulas intermedias que incluyen al socio mercosuriano en la participacin de ambas delegaciones cuando ejercen sus funciones como miembro no permanente en ese Consejo, el tema sigue siendo problemtico.
24 Al representar Brasil cerca de dos tercios del PIB total del Mercosur, su evolucin econmica, sus polticas internas y su posicin negociadora dentro del bloque, condicionan prcticamente la evolucin global del proceso de integracin, su metodologa y su agenda de negociaciones. Paralelamente, la actitud brasilea en relacin a las negociaciones externas del bloque, por ser el socio mayor, define lo que se identifica como posicin Mercusur (VEIGA, 2001) 25 En abril de 2005, el presidente ecuatoriano Lucio Gutirrez se convirti en una figura controvertida cuando decidi reemplazar con sus partidarios a muchos de los jueces de la Corte Suprema, decisin que provoc una inmensa protesta pblica y manifestaciones en todo Ecuador. Finalmente Gutirrez fue removido asumiendo el cargo su vicepresidente Alfredo Palacio. 26 En esta ocasin Mxico nuevamente acompaa a la Argentina en las objeciones

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La ubicacin de Argentina y Brasil en diferentes posiciones en las negociaciones desarrolladas en la ya mencionada conferencia Ministerial de la OMC en Ginebra, en 2008, tambin provoc malestar en la relacin bilateral, fundamentalmente del lado argentino. Esto se debi a la aceptacin por parte del gobierno brasileo de la propuesta realizada por las potencias centrales alejndose de esta forma de los pases en desarrollo (del G-20, del G-33 y del NAMA-11). Frente a ello, algunos sectores argentinos calificaron el accionar de Brasil como traicin (TUSSIE, 2008). Asimismo, el Secretario de Comercio Internacional de la cancillera argentina, Alfredo Chiarada, consider que la posicin brasilea no sera gratuita y destac los inconvenientes que podra ocasionar esta situacin tanto dentro del Mercosur, debido a que se trata de un bloque regional que se rige por un arancel comn que debe ser respetado, como en el G-20. Por eso cada uno tendr que asumir sus responsabilidades.27 El presidente brasileo, por su parte, asegur que no exista ninguna hiptesis de que Brasil se juegue solo al tiempo que Itamaraty concentraba los esfuerzos en recomponer la relacin y el canciller Celso Amorim declaraba que, pese a las diferencias entre la Argentina y Brasil en Doha, el entendimiento poltico bilateral es excelente. Vamos a seguir hablando y estoy seguro de que vamos a encontrar una posicin conjunta muy bien definida.28 De esta forma se recurri nuevamente a los elementos discursivos aglutinadores a fin de restaurar los vnculos bilaterales. Argentina y Venezuela son para Brasil dos socios claves en lo que considera su mbito regional, Amrica del Sur, con dos proyectos Unasur y Mercosur donde Brasil puede

27 Diario Clarn, 14 de agosto de 2008. 28 Diario La Nacin, 5 de agosto de 2008.

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ejercer su influencia sin liderazgo, en palabras de Lula o liderazgo positivo, segn Amorin.29 Con respecto a Venezuela, Lula sostiene una relacin crtica y compleja con Hugo Chvez y sus pretensiones de liderazgo regional. En este sentido Brasil debe mantener un delicado equilibrio con un pas cuyo presidente plantea un proyecto contrahegemnico cargado de simbolismos y expresiones antinorteamericanas y nacionalistas, sumado a las acusaciones veladas que recibe de ser el encargado de Washington para contener a Chvez. Otro tema rspido que debi afrontar Lula en la regin fue con su vecino Bolivia.30 En el proceso de renegociacin de las nacionalizaciones de hidrocarburos una de las empresas ms afectadas fue Petrobras, que esperaba contar con el apoyo de su gobierno. En medio de la campaa presidencial para su segundo mandato, Lula da Silva estaba presionado tanto por sus opositores que lo acusaban de no defender los intereses nacionales brasileos como por la relacin con Evo Morales y los movimientos de la izquierda latinoamericana que pretendan el apoyo del presidente al proceso transformador boliviano. El caso puso a prueba las posibilidades y limitaciones de Brasil para actuar como lder regional y compatibilizar sus intereses con las demandas de la regin. No obstante, la
29 Entrevista al Seor Ministro de Relaciones Exteriores Celso Amorin, concedida a Revista Carta Capital, 28 de mayo de 2003. 30 La asuncin de Evo Morales implic la puesta en prctica de una poltica nacionalizadora de los recursos naturales estratgicos, considerndose al gas como un valor a resguardar para garantizar la emancipacin de las poblaciones pobres e histricamente marginadas. De este modo, el 1 de mayo de 2006, mediante el Decreto Supremo n 28701, que establece que el Estado recupera la propiedad, la posesin y el control total y absoluto de los hidrocarburos, el gobierno del Movimiento al Socialismo (MAS), nacionaliz estos recursos, le otorg a la empresa estatal Yacimientos Petrolferos Fiscales de Bolivia (YPFB) la direccin y control de todas las operaciones petroleras y comenz a renegociar todos los contratos otorgados a las empresas del sector de acuerdo a la nueva legislacin.

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situacin se mantuvo bajo control y los intereses brasileos y bolivianos fueron compatibilizados en el marco de la estrategia brasilea de manejar las turbulencias que puedan amenazar la estabilidad regional. Finalmente, una situacin que muestra las aristas de un complejo juego interno-internacional es la participacin de Brasil en la intervencin de Hait. Recordemos que en el 2004, el gobierno brasileo decidi asumir el mando militar de la Misin de Estabilizacin de las Naciones Unidas para Hait (MINUSTAH) enviando un contingente de 1.200 efectivos. Se trata de la primera intervencin militar de Brasil en un pas del Caribe, lo cual recibi fuertes crticas de diversos sectores de la sociedad que catalogaron el suceso como un abandono del histrico principio de no intervencin en los asuntos de terceros Estados. Frente a esto, la cancillera brasilea busc defenderse asegurando que no se deba confundir la no intervencin con la falta de inters o la indiferencia a los problemas regionales. El contingente brasileo establecido en Hait adopt una posicin neutral manteniendo las bandas armadas separadas para evitar la muerte de soldados brasileos (GAUTHIER; DE SOUSA, 2006, p. 4).

Liderazgo s, liderazgo no Las paradojas de Brasil


Desde el punto de vista discursivo, Brasil lleva adelante una doble estrategia, actuando de forma ambivalente, esto es, diferenciando su comportamiento segn se trate del mbito internacional o regional. Las paradojas en el comportamiento de Brasil se hacen patentes en variados discursos oficiales, en los cuales las locuciones empleadas van modificndose en funcin de los oyentes. En las esferas internacionales, el gobierno brasileo generalmente asume y admite su liderazgo a la hora de negociar cuestiones de diversa ndole que involucran de forma directa

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sus intereses nacionales. El auto-reconocimiento del liderazgo brasileo se observa fuertemente cuando el ejecutivo se rene con representantes de otros grandes poderes mundiales, frente a los cuales parecera que busca dejar en claro su importancia decisiva en este lado del mundo. De esta manera promueve un rol protagnico para su pas en todos aquellos escenarios en los cuales las grandes potencias poseen una posicin consolidada tales como el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, las rondas de negociacin de la Organizacin Mundial del Comercio o las reuniones del G-7. Brasil busca entonces lograr mayores mrgenes de maniobra en el sistema internacional y su reconocimiento como uno de los centros de poder mundial. En el mbito regional, en cambio, la administracin brasilea suele eludir cualquier alusin explicita a su liderazgo, enfatizando expresiones que denotan un accionar conjunto en el cual Brasil se ubica como un par o un socio ms. Esta ltima actitud se agudiza en los encuentros bilaterales con Argentina, con la cual, generalmente desmiente todo propsito de liderazgo. Esta posicin con sus pares puede explicarse por tres cuestiones principales. En primer lugar, la resistencia de la sociedad brasilea a que el pas asuma mayores responsabilidades mundiales con sus consiguientes mayores costos. En segundo lugar, la oposicin de varios pases latinoamericanos, entre ellos Argentina y Mxico. Finalmente, las presiones ejercidas por Estados Unidos, que si bien reconoce a Brasil como un interlocutor privilegiado en el rea, no permitir un accionar que contradiga sus propios intereses. En suma, la actual poltica exterior brasilea no elige un nico camino para alcanzar sus objetivos y, por ende, no se ubica totalmente del lado de los pases desarrollados pero tampoco defiende un discurso de confrontacin con las grandes

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potencias. Brasil circula por el laberinto de espejos ubicndose frente a aquel que exalta o empequeece su imagen segn las circunstancias lo impongan. Dicha estrategia parece haber dado buenos resultados para los intereses brasileos, permitiendo el mantenimiento de un delicado equilibrio de buenas relaciones del pas tanto con los vecinos como con las grandes potencias. Sin embargo, en ciertos momentos el discurso ambivalente de Brasil no puede mantenerse por carrilles separados (esto es, un discurso a nivel global y otro a nivel regional) ya que determinadas cuestiones se entrecruzan generando complicaciones para el gobierno brasileo, tal como se observ en las posiciones tomadas en Ginebra en la ltima reunin de la OMC. En aquellos casos en los cuales las argumentaciones componedoras no terminan de convencer, la administracin brasilea recurre a un frreo pragmatismo, dejando en claro la prioridad de la defensa de sus intereses nacionales. Este pragmatismo puede encontrarse en declaraciones tanto del presidente como de su canciller. En palabras de Celso Amorim, en relacin a los vnculos con Argentina, expres: Que seamos vecinos, socios, amigos y hermanos no impide que cada pas negocie con su cabeza y segn sus necesidades.31 En cuanto al presidente Lula da Silva, seal al respecto: Por ms que usted trabaje en un proceso de integracin, en algunos momentos usted tiene que tomar en cuenta la situacin de su Estado nacional.32 Todos los Estados pueden trabajar en forma conjunta. Pero ninguno abandona su soberana. Argentina tiene sus intereses y Brasil los suyos.33

31 Diario La Nacin, 27 de julio de 2008. 32 Diario Clarn, 7 de septiembre de 2008. 33 Diario Clarn, 31 de julio de 2008.

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Por ltimo en una entrevista reciente el presidente brasileo afirm: Nunca tuve un trauma por haber cambiado de postura porque veo la poltica con un gran pragmatismo. En poltica se hace lo que se puede hacer. En el discurso uno puede decir lo que quiere, pero en el momento de ejecutar, el lmite es lo posible.34 Posiblemente sea el gran pragmatismo desarrollado por los ejecutores de la poltica externa brasilea lo que le ha permitido a Brasil sostener a lo largo del tiempo la lnea de defensa de los intereses nacionales, cada vez ms complejos, en un camino, muchas veces zigzagueante. Los liderazgos se construyen y tienen costos, as como beneficios. Puede que la hora de Brasil est cerca. Pero por el momento, deber aguardar algn tiempo para lograr conciliar sus expectativas con sus capacidades, sobre la base del armado de una compleja ingeniera de apoyos domsticos y regionales, que le permitan consolidarse como potencia media pudiendo finalmente mostrar su verdadero reflejo.

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34 Diario La Nacin, 19 de abril del 2009

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Carlos A. Romero

La integracin como instrumento de la poltica exterior de Venezuela

La integracin como objetivo y como tema est jugando un importante rol en la formulacin y ejecucin de la poltica exterior de Venezuela. Durante estos ltimos diez aos, en lo que se denominado como la experiencia chavista, el pas ha profundizado su activismo internacional con base en un proyecto que a simple vista plantea una reformulacin de los fundamentos, intereses y fines de su diplomacia, as como el cambio de una estructura internacional que se encuentra en constante transformacin. Pero este cambio, si bien es percibido por muchos actores como algo profundo, no encuentra un espacio consensual a la hora de caracterizarlo. Dos corrientes tericas se disputan la definicin de esos movimientos. Por una parte est la visin liberal en donde se mezclan los temas del poder, del inters nacional y de la anarqua internacional, los temas sobre la democracia y los derecho humanos, el combate al terrorismo y al narcotrfico y la presin sobre los llamados Estados forajidos. Por la otra, est la visin radical de raz
Trabalho apresentado no dia 16 de agosto durante o quarto painel Polticas

externas sul-americanas: relaes intra e extra regionais, do Seminrio Internacional realizado no campus da PUC Rio, Brasil nos dias 15, 16 e 17 de agosto de 2007.

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nacionalista-marxista, la cual pone el nfasis en la superacin de la asimetra internacional, en la necesidad de un mundo multipolar, en el enfrentamiento con el Imperio y en la promocin de experiencias socialistas (CASTAEDA, 2006, p. 28-43). Es cierto que entre esas dos posiciones se encuentran variadas y complejas alternativas, como los enfoques culturales, las conductas diplomticas moderadas, los planteamientos ambientalistas, la defensa de los derechos humanos y las propuestas supra-estatales, pero, el gobierno de Venezuela, ha definido que entre estas dos posiciones macro se extiende un conflicto que tiene como sustento la necesidad de implantar un modelo de accin poltica en el exterior e internamente, el cual denominamos el paquete ideolgico. Este paquete tiene como ingredientes la tesis de un mundo diferente al planteado por Estados Unidos. Para Washington, las coordenadas internacionales pasan por la defensa y la promocin de la democracia representativa, por la bsqueda de un esquema de seguridad y cooperacin entre aliados capitalistas y por la lucha en contra del terrorismo y el narcotrfico. Para Caracas, siguiendo grosso modo el discurso radical, debe promocionarse un tipo diferente de alianzas y un tipo de agenda internacional distinta basados en la lucha antiimperialista, en la solidaridad de los pueblos del mundo, en la cooperacin energtica y en la promocin del socialismo y de un tipo de democracia diferente, la democracia participativa. En este marco, la integracin para el gobierno de Venezuela no se limita a plantear una alianza comercial, sino por el contrario, se entiende como una integracin global que se conecta con dos de los elementos bsicos de la nueva poltica que est ejecutando Caracas. Se trata de definir una integracin que a mediano plazo est fundamentada en bases no

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capitalistas, en el ejercicio de una democracia participativa, en la promocin de una economa que combine la propiedad estatal con propiedades sociales y cooperativas y en la regulacin y disminucin de las inversiones extranjeras directas privadas. Es decir, el planteamiento venezolano es anticapitalista y anti-estadounidense, por lo tanto, la integracin para Venezuela escapa al modelo que se define en la OMC y que bajo el concepto de regionalismo abierto se ha venido planteando en Amrica Latina y el Caribe. Es por eso que no debe sorprender que Venezuela est impulsando el esquema de integracin conocido como la Alianza Bolivariana de los Pueblos de nuestra Amrica Alba, que, de suyo, es un planteamiento diferente al Alca y a los contenidos de los acuerdos comerciales y tratados de libre comercio que Washington est llevando a cabo con varios gobiernos en la regin. Las ideas fundamentales del Alba son: la integracin no capitalista de los pueblos, la diversificacin comercial, los convenios e inversiones intra-gubernamentales, un sistema de alianzas entre gobiernos progresistas y socialistas, la bsqueda de formas alternativas a la propiedad privada y el impulso de una distribucin del ingreso en forma igualitaria. En sntesis, los mecanismos de integracin son vistos por Venezuela dentro de una perspectiva global de cambio estructural, tanto en lo externo como lo interno. Se trata entonces de impulsar un paquete ideolgico no convencional que contribuya a afianzar un ambiente global ms propicio para los intereses de Venezuela, basado en un discurso radical y en la promocin de gobiernos afines. Desde luego, que los planteamientos y acciones de Caracas originan un interesante debate que denominamos de dos vas. Por una parte, se encuentra el debate terico sobre los temas del desarrollo y de la democracia. Para Caracas hay una oferta de un desarrollo alternativo de raigambre socialista

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(el socialismo del siglo XXI), en el marco de una economa no de mercado y de una senda democrtica no representativa de origen rousseauneano-utpico-marxista (los consejos comunales) (WOLIN, 2004; LANE, 2000). Por la otra, est el debate poltico, en cuanto a la capacidad de Venezuela de promover estos cambios, de los lmites a su participacin en los asuntos internos de otros pases, en cuanto a retar a la mayora de los gobiernos en la regin para que se alisten en el modelo planteado por Caracas, o que sean condenados y definidos como pro-imperialistas, si aceptan el modelo de Washington. Pero hay algo ms: el debate poltico quedara inconcluso si no se agregan dos temas importantes: las alianzas locales que Venezuela pueda promover y sostener en la dinmica interna de los pases de la regin para aumentar sus aliados y en segundo lugar, el tema de la cooperacin econmica venezolana, tanto por la capacidad de compra del Estado venezolano (lo que origina en el mayor de los casos una asimetra en contra de Venezuela en las balanzas comerciales bilaterales), como por la poltica venezolana que descansa en la cooperacin con base rentista). Esto ltimo plantea otra discusin: el tema de la proyeccin del rentismo venezolano interno al plano global, tanto por la cooperacin con gobiernos, como tambin con actores no estatales, lo que tiene que ver con la observacin de cmo el gobierno del presidente Chvez controla y distribuye la corriente rentiststica petrolera a fin de promover su liderazgo continental y su referencia global. Es por ello que el mercado de rentas venezolano (favores, donaciones, traspasos, pagos a terceros, ayuda directa, financiamiento e inversiones sin tasa de retorno, etc.) se traslada al ambiente global y es aprovechado por actores que manipulan la ayuda venezolana (renta geopoltica) para capturarla y tener acceso a ella (fundamentalmente la de carcter energtica) y no por las vas comerciales

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(intercambio) y econmicas (valor agregado). Esta operacin llamada de rent-seeking se est convirtiendo en un elemento crucial en la concepcin de integracin que tiene el gobierno de Venezuela.1

Venezuela ante los cambios globales


Los cambios globales han originado unas interesantes y controversiales respuestas por parte de los pases del Sur. Las soluciones extremas, sean ya neoliberales o radicales, no muestran su consistencia y pertinencia. Por ello, los gobiernos tratan de posicionarse de manera equidistante a la ortodoxia y buscan, sin cesar, nuevos derroteros. En Amrica Latina, la preocupacin por estos temas representa una doble factura. Por una parte, se presenta una permanente bsqueda de una armona entre la democracia y el desarrollo y por la otra, se procura lograr el suficiente nivel de independencia en la ejecucin de una poltica exterior que permita unas condiciones para controlar el poder, tanto interna como externamente. Venezuela no escapa a esta situacin. El cambio que ha experimentado el pas desde la dcada de los ochenta, tanto en lo que se refiere a un modo de hacer poltica que hizo crisis, como la presentacin de una alternativa que se quiere implantar, ha colocado el caso en cuestin en la mesa de discusiones, no slo en lo que se refiere a los aspectos internos; vale decir, la transformacin de una democracia representativa hacia una democracia participativa y la profundizacin de una economa de orientacin estatista, sino tambin en lo que se refiere a la presencia de un modelo de exportacin poltica, lo que definimos como el paquete ideolgico de Venezuela.
1 Vase sobre este interesante tema: Olson, 2000, p. 119-137 y Corrales, 2005, p. 82-110.
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Los diversos gobiernos que el pas ha tenido desde la independencia se han caracterizado por desarrollar una poltica internacional activa. Ya en el ao 1810, la entonces Junta de Caracas apuntaba que la gesta emancipadora deba encontrar imitadores en todos los habitantes de Amrica, en quienes el largo hbito de la esclavitud no haya relajado todos los muelles morales; y su resolucin debe ser aplaudida por todos los pueblos que conserven alguna estimacin a la virtud y el patriotismo ilustrado.2 Este activismo se multiplic a lo largo de nuestra historia, unas veces con ms ahnco, otras, con menos fervor, al punto de que, en la ocasin de la visita del Presidente Carlos Andrs Prez a Mosc en 1976, ste se present a los camaradas soviticos de manera muy singular. Cuentan los reportes de la poca que el presidente Prez se introdujo a si mismo como lder del Tercer Mundo, lo que llev a los ancianos dirigentes a preguntarle, no es Usted acaso el presidente de Venezuela? A fines del ao 2005, el entonces Ministro de Relaciones Exteriores de Venezuela, Al Rodrguez Araque ante una pregunta periodstica sobre la presunta injerencia de Venezuela en la poltica domstica de los pases latinoamericanos y el presunto apoyo venezolano a lderes de izquierda respondi: Estamos inscritos en las tendencias histricas del continente. Y hasta sea posible, sin intervenir en los asuntos internos, los alentaremos con nuestras simpatas CARRERA DAMAS, 2005). Los asuntos exteriores han jugado un papel muy importante en la vida republicana de nuestro pas. La poltica

2 PRESIDENCIA DE LA REPBLICA. Manifiesto de la Junta de Caracas a los Cabildos de Amrica. 27 de abril de 1810. Documentos que hicieron historia siglo y medio de historia republicana. Caracas: Ediciones Conmemorativas del Sesquicentenario de la Independencia, 1962. p. 10-11.

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exterior fue y es una palanca fundamental para procurar la estabilidad poltica interna, as como tambin para lograr el reconocimiento de la comunidad internacional. Pero, en fin de cuentas, cualquier pas por ms pequeo que sea, ha hecho y har lo mismo. Lo que coloca a Venezuela como un caso singular, como un caso sui-gneris es su tendencia a un activismo que, en muchas ocasiones, ha estado fundado en la creencia de que el modelo venezolano debe ser imitado por el resto de los pases del globo. As lo pens Simn Bolvar cuando inici sus campaas militares fuera de Venezuela. La gesta de independencia caraquea se haba convertido en una especie de Santo Grial para el resto del continente, como tambin ocurri con la dictadura de Juan Vicente Gmez, smbolo de estabilidad para los pensadores positivistas de la regin; con la democracia representativa instaurada en el ao 1958; y con el proyecto chavista, el cual el oficialismo venezolano se ufana de comprometerlo en una misin revolucionaria a nivel mundial (DA CORTE, 2005). Desde luego que la presencia venezolana ha encontrado diversos momentos de acogida y a veces de rechazo a sus iniciativas. A Bolvar no le fue tan bien ni en Colombia, ni en la campaa del Sur, ni en la creacin de Bolivia, a pesar de lo que narra la acartonada historia oficial. El presidente Prez no logr convencer a los inquilinos del Kremlin de que l era el portavoz de un nuevo orden internacional, y los dirigentes del actual Gobierno, a pesar de querer convertir a Caracas en la meca de los desheredados del mundo, son caracterizados a veces como buscadores de pleitos y como arrogantes caballeros que pretenden reproducir Urbi et Orbi, el llamado Socialismo del siglo XXI. A ese activismo le ha venido acompaando la fuerza del torrente petrolero, que ha prestado una ayuda importante

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para promover los diversos discursos y las diversas polticas que desde los planos poltico-ideolgico y econmico y comercial han respaldado las iniciativas venezolanas. Nuestro pas tiene las reservas probadas ms grandes de petrleo en el hemisferio occidental: 78 billones de barriles de crudo liviano y 235 billones de crudo pesado y extra-pesado, as como tiene 150 tcf, (trillones de pies cbicos-equivalente a 3.9 trillones de metros cbicos) de gas asociado o no asociado (15 trillones) con yacimientos petrolferos, lo que la ubica en el sptimo lugar en reservas de gas en importancia a nivel mundial y en el segundo a nivel hemisfrico, despus de EEUU. El activismo no es la nica caracterstica de nuestro acontecer internacional. El idealismo y la permanente creacin de fantasas sobre el papel de Venezuela, es otra de nuestras marcas de fbrica, al igual que el excesivo presidencialismo, vale decir, el control que tiene el Presidente de la Repblica sobre las decisiones exteriores. Algo parecido es lo que pasa con la falta de consenso sobre la poltica exterior, cuestin por cierto que ha sido un sntoma crnico en nuestra historia. Muchos venezolanos en diferentes pocas han tenido sus reservas sobre la actuacin internacional de sus gobiernos. El llamado consenso no se logr en la independencia de la Venezuela heroica, cuando varias criollas y criollos, pardos y libertos se negaron a apartarse de la proteccin la Madre Patria. A Bolvar se le acus de ser poco patriota al querer liberar a Amrica y de no fortalecer el orden interno y la soberana de su pas. A Juan Vicente Gmez se le acus de arreglarse con el capitalismo petrolero internacional y con Estados Unidos para prevenir cualquier accin que en contra de su Gobierno viniera del exterior. Al presidente Carlos Andrs Prez, en una hora aciaga de su carrera poltica, se le acus de irse del pas con una frecuencia desmedida, lo que se reflej en la ingeniosa queja popular

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sobre la viajadera del Jefe del Estado. Al presidente Chvez se le atribuye el querer volcar su revolucin a otras latitudes, en desmedro del bienestar de los venezolanos. Como ejemplo de lo dicho, en enero de 2007 se dio a conocer una encuesta de la empresa Datanlis administrada a 800 personas en las principales ciudades del pas, en donde los entrevistados se manifestaron en un 42.3% a favor de tener buenas relaciones con todo el mundo, 16.9% tuvieron preferencias por tener relaciones con pases capitalistas y 16.1% con pases con economa controladas y tan slo un 4.1% se manifest a favor de que el Gobierno regalara dinero a otros pases (OROPEZA, 2007). Esa falta de consenso no ha estado presente tan slo en las conductas oficiales al querer imponer el ejemplo que Caracas dio. En la agenda de nuestra poltica exterior, los temas fronterizos y las relaciones con nuestros vecinos han permanecido como unas constantes negativas en la construccin de consensos polticos entre los venezolanos. De hecho, en muchas ocasiones los intentos de arreglos de los contenciosos fronterizos con Colombia, Guyana y Brasil no han corrido con la suerte debida, al carecer de apoyos sustanciales internos, entre ellos el de los sectores castrenses. En este contexto, uno se pregunta cul es el papel juega Venezuela en las relaciones internacionales? En la actualidad, el gobierno del presidente Chvez se ha empeado en confrontar a Estados Unidos, en utilizar el petrleo como arma poltica, en profundizar los mecanismos de integracin de acuerdo a unas bases socialistas, en apoyar a gobiernos y partidos de izquierda en el mundo y en promover una poltica anti-imperialista. Una mencin especial merece el tema de la integracin econmica. Venezuela ha promovido esos mecanismos desde la restauracin de la democracia en el ao 1958, primero

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en la Alac, hoy Aladi, luego en la Junta de Cartagena, hoy Comunidad Andina de Naciones, en el Sela, en el Grupo de los Tres, en el Caricom, en la Asociacin de Estados Caribeos y recientemente en Mercosur. Por su parte, el gobierno del presidente Chvez ha planteado que los mecanismos de integracin tienen un perfil poltico y que a la par de los acuerdos econmicos y comerciales debe haber una identificacin ideolgica, como se observa en la llamada Alianza Bolivariana de los Pueblos de nuestra Amrica , Alba. Al mismo tiempo, la compaa estatal de petrleo, PDVSA, ha firmado acuerdos con compaas estatales y privadas para la exploracin y explotacin de petrleo pesado y extra pesado y de gas natural a futuro, tanto en el territorio nacional como en ultramar, pero bajo reglas de juego que favorecen el control estatal de las operaciones. En referencia a la poltica internacional, el gobierno de Chvez ha promovido los esquemas de cooperacin petrolera y gasfera y de suministro petrolero con pautas preferenciales con pases latinoamericanos y caribeos, a travs de los programas titulados PetroCaribe, Petroandina, PetroAmrica y PetroSur. Venezuela mantiene apoya de la Opep la poltica de precios altos en desmedro del aumento de la produccin petrolera nacional. Desde el punto de vista de la opinin pblica mundial, el gobierno venezolano ha desarrollado una estrategia publicitaria gigantesca, consistente en la creacin de Telesur, en el financiamiento de varias pginas web y oficinas de cabildeo en todo el mundo dedicadas a promocionar el llamado proceso y en la invitacin a periodistas, acadmicos y miembros de organizaciones no gubernamentales de la izquierda mundial para visitar Venezuela. Para este ao 2007 se aprob una cuenta de 160 millones de dlares para la promocin de Venezuela en el exterior, a trves de la contratacin de lobbies

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y la promocin de medios de comunicacin, programas y noticias favorables al Gobierno. Ahora bien, para comprender los cambios que experimenta la poltica exterior de Venezuela y la incidencia de los asuntos globales y de los asuntos internos en la conformacin de la misma, es necesario elaborar un modelo de aproximacin al problema que nos ocupa, el cual descansa en cuatro premisas: 1) en la globalizacin se han consolidado actores y temas que van ms all de las consideraciones geopolticas tradicionales; 2) ya no tiene sentido, en el marco de la interdependencia compleja, separar lo interno y lo externo como variables de una poltica exterior; 3) el papel internacional de Venezuela ha cambiado sustancialmente en estos aos. De ser una nacin considerada como estable, con una proyeccin internacional basada tan slo en el recurso petrolero y en la democracia representativa, ahora pasa a ser un pas observado con atencin por su perfil energtico, el cual va ms all del petrleo convencional, y por su conducta radical internacional. En ese marco, se confronta un gran desafo: cmo analizar al activismo de la poltica exterior del presidente Chvez y qu consecuencias tiene para nuestro pas y para la regin? Cabe destacar a este respecto que el principal apoyo descansa en la cooperacin con base rentista. La principal crtica a Venezuela viene por la va de la aparente injerencia del gobierno de Chvez en los asuntos internos de algunos pases latinoamericanos y caribeos (ROMERO, 2006).

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Qu es la integracin para Caracas? Venezuela y la Comunidad Andina


Cuando los gobiernos de cinco pases andinos (Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Per) se pusieron de acuerdo a finales de la dcada de los sesenta con el propsito de crear un mecanismo de integracin de la sub-regin, no podan imaginarse el enorme empuje que le daban al regionalismo como prctica internacional. El Pacto Andino, hoy Comunidad Andina, se cre el 26 de mayo de 1969, con la firma del Acuerdo de Cartagena. Venezuela se adhiri al Acuerdo en 1973 y Chile se retir del mismo en 1976. Desde un primer momento se tuvo entre sus objetivos fundamentales la liberacin de los intercambios intra-regionales, (la programacin de polticas industriales, la armonizacin de polticas econmicas, la puesta en prctica de un arancel externo comn) y una poltica de inversiones extranjeras de carcter restrictivo (la conocida Decisin 24), que contena el rgimen comn para el tratamiento del capital extranjero y la adopcin de regmenes comunes, en el marco del modelo de desarrollo conocido como de sustitucin de importaciones. Con el avance de los cambios globales y transcurridos ms de veinte aos de acercamiento andino, era evidente que los pases miembros no haban cumplido a cabalidad con los compromisos derivados de los programas de liberacin econmica, no se llev a feliz trmino el programa de industrializacin, cada miembro comenz a modificar en forma unilateral medidas comunes y no se cumpli con el arancel externo comn.3 Frente a esta circunstancia, junto con las restricciones al comercio intra-subregional y la cada del comercio, comenz
3 COMUNIDAD ANDINA, Secretaria General: 28 aos de integracin andina. Un recuento histrico. Lima, Comunidad Andina, 1997.

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un proceso de ajuste de lo alcanzado por el Grupo. Este proceso se inici con una drstica reduccin de los aranceles y por lograr un arancel externo comn, la ejecucin de una reforma comercial, el adelanto de una zona de libre comercio, y la puesta en prctica de una apertura econmica. Esto culmin en la VIII Reunin del Consejo Presidencial celebrada en la ciudad de Trujillo, Per en marzo de 1996 con el establecimiento de la Comunidad Andina, la creacin de la Secretaria General y la incorporacin del Consejo Presidencial Andino y el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores en la estructura institucional de la Comunidad, en funcin de una estrategia de nuevo crecimiento hacia afuera, la liberalizacin comercial y el regionalismo abierto. En este contexto, el Grupo Andino y posteriormente la Comunidad Andina ha venido respondiendo a las propuestas estadounidenses de libre comercio: 1) los pases miembros implantaron el llamado segundo regionalismo y el modelo hacia afuera de apertura y reforma estructural de la economa y un nuevo tratamiento a 1a inversin extranjera (Decisin 291); 2) se procur disear una propuesta comn y concertada, tanto en referencia a la Iniciativa para las Amricas como al Alca; 3) se ha logrado la firma de acuerdos marco, bilaterales, entre los miembros de la Comunidad y EE.UU (Colombia, Per y Ecuador); 4) se negoci el Acta de Preferencia Comercial Andina, para facilitar la entrada de productos andinos al mercado estadounidense (con excepcin de Venezuela) y se cre la Comisin EE.UU.- Comunidad Andina. En los ltimos aos, la Comunidad Andina ha tratado de renovar su pensamiento econmico con base en una apertura hacia los temas polticos y sociales. Esto se ha acompaado por la ampliacin de los temas relativos a la seguridad. En este sentido, los objetivos del Compromiso de Lima, suscrito en junio de 2002, son el establecimiento
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de una zona de paz en la subregin y el diseo e implementacin de una poltica andina de seguridad. Dentro de esos objetivos generales se incluyeron varios especficos, entre los que destaca la definicin de los lineamientos de una poltica de lucha contra el terrorismo. El Grupo de Alto Nivel, reunido en febrero del 2003, fue ms all al convenir la elaboracin de un Plan Andino de Cooperacin para la Lucha contra el Terrorismo. Si bien anteriores documentos de la Comunidad Andina condenan el terrorismo, dentro de los que destaca la Declaracin de Galpagos de 1989, es tan slo a partir del ao 2001 que la Comunidad Andina expresa de manera consistente preocupacin por este tema, especficamente despus de los atentados ocurridos en Estados Unidos el 11 de septiembre de ese ao. Esta preocupacin es compartida en el mbito hemisfrico por la Organizacin de Estados Americanos, que en el curso del ao 2002 aprob la Convencin Interamericana contra el Terrorismo. La participacin de Venezuela en la Comunidad Andina finaliz el 19 de abril de 2006 cuando de manera inconsulta y tajante, el presidente Chvez declar que su gobierno haba tomado esa determinacin. Das ms tarde, el Ministro de Relaciones Exteriores de Venezuela remiti la denuncia a la Secretara General del organismo de integracin regional dando comienzo al proceso de negociaciones de la desincorporacin del Estado venezolano de su obligaciones y de sus cesin de competencias soberanas que lo convertirn en un ex-miembro en un perodo de no ms de cinco aos (SAINZ BURGO, 2008). As, desde el 22 de abril de 2006, Venezuela ya no posee la condicin de pas miembro de la CAN y al perder sus derechos se convierte en un tercer pas, en cuanto

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a Convenio Andrs Bello, la Corporacin Andina de Fomento y otros organismos del sistema institucional andino.4 El Ministro de Relaciones Exteriores de Venezuela, en ocasin de ratificar la decisin del presidente Chvez de retirar a Venezuela de la Comunidad Andina, afirm que los Tratados de Libre Comercio, TLC, alentaban los principios del liberalismo estadounidense que buscaba unificar los mercados del mundo para lograr ms expansin, lo que va en contra de la poltica de integracin latinoamericana que promueve el gobierno venezolano basada en cuatro principios: cooperacin, solidaridad, complementacin econmica y respeto a la soberana de las naciones. Estas declaraciones del ministro venezolano fueron reforzadas por la carta enviada por el gobierno de Venezuela a la secretara de la Comunidad Andina en donde se expresa formalmente la decisin de denunciar el Acuerdo de Cartagena y en donde se dice que Las recientes negociaciones y firma de los Tratados de Libre Comercio por parte de Colombia y Per con Estados Unidos, han conformado un nuevo cuerpo legal que pretende asimilar la normativa de los TLC a la Comunidad Andina, cambiando de facto su naturaleza y principios originales. De igual modo se dice que, los TLC poseen la misma concepcin neoliberal del Alca traducindose en injusticia, desigualdad, exclusin, privilegios de las minoras, discriminacin y quebrantamiento de los principios de igualdad, estableciendo nuevas formas de colonialismo. Por ello, como es bien conocido por los dems miembros, Venezuela ha mantenido una clara oposicin a la idea del Alca (ltimas Noticias, 23 abr. 2006, p. 26).

4 MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LAS RELACIONES EXTERIORES DE LA REPBLICA BOLIVARIAN DE VENEZUELA. Comunicacin 00032 del ciudadano Nicols Maduro al ciudadano Elas Jua Milano, Ministro del Poder Popular para la Agricultura y Tierras. 22 de enero de 2007. Reproducido en: Sainz Burgo, 2007.
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Venezuela y Mercosur
La incorporacin de Venezuela, constituye uno de los ms importantes acontecimientos para el mecanismo de integracin (pas asociado al Mercosur desde el 15 de diciembre de 2004 y ahora miembro pleno a partir de julio de 2006). Venezuela tiene cuatro aos para adoptar el arancel externo comn). Este paso se puede analizar desde una ptica compleja que permita observar algunos antecedentes al mismo, al igual que algunos desarrollos probables, todo lo cual nos coloca en la perspectiva de problematizar los alcances y las limitaciones que tiene Venezuela dentro de un proceso que est en marcha y que presenta algunas dificultades (ROMERO; TOKLATIAN, 2006). Durante este proceso, los pases miembros plenos de Mercosur han avanzado en algunos terrenos polticos importantes como la inclusin de una clusula democrtica en sus estatutos (Cumbre de Ushuaia de 1998), han firmado un acuerdo de libre comercio con la Comunidad Andina de Naciones en diciembre de 2003 y han acordado una serie de compromisos de libre comercio con diversos pases del mundo. Como en todo proceso de integracin, en el Mercosur se han presentado una serie de obstculos para la realizacin plena de este mecanismo, los cuales se pueden clasificar en obstculos generales y coyunturales. Entre los problemas generales estn aquellos relacionados con la armonizacin de las polticas econmicas de los pases miembros, las asimetras entre los pases grandes, Brasil y Argentina y los pases pequeos, Paraguay y Uruguay, la ausencia de un libre comercio pleno y de un compromiso compensatorio, va clusulas o mecanismos de salvaguardia, a fin de equilibrar las economas, el retraso en el avance en los mecanismos arancelarios, sobre todo el relacionado con el arancel externo comn, las polticas proteccionistas unilaterales y el papel que juegan

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los acuerdos de libre comercio bilateral que firmen los pases miembros de forma individual con terceros. Desde el punto de vista coyuntural se observan las siguientes diferencias: el contencioso ambiental entre Argentina y Uruguay por el caso de las papeleras de celulosa; las diferencias entre Argentina y Chile sobre el precio del gas natural y entre Brasil y Bolivia, las asimetras entre Argentina y Brasil versus Paraguay y Uruguay y el redimensionamiento poltico que significa la entrada de Venezuela al Tratado. Venezuela tiende a convertirse en un actor significativo en Mercosur no slo por ser un pas energtico sino tambin por la pretensin de Caracas de politizar el Mercosur; elemento crtico que ha generado una serie de reacciones positivas y negativas en el seno de la vida poltica y social de los pases miembros. En este sentido, Venezuela representa una fuerte atraccin para las exportaciones del Mercosur, en cuanto se convierte en una receptora de bienes y servicios; pero a la vez, en el comercio exterior de Venezuela se refleja una balanza comercial deficitaria, dadas las enormes distancias entre lo que Venezuela est exportando al Mercosur y lo que est importando desde Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. En esa direccin, se vislumbran enormes dificultades para que en un corto plazo se puedan ajustar las polticas macroeconmicas y el marco regulatorio, el rgimen cambiario, las polticas laborales y el rgimen de proteccin de inversiones, aparte de la existencia del ya mencionado dficit comercial. Venezuela importa del Mercosur leche en polvo entera, aceite de soya, maquinarias, productos alimenticios industrializados y trigo. A su vez, Venezuela exporta energa, a corto plazo petrleo y derivados y a mediano plazo, exportar gas natural. En este campo cabe destacar las iniciativas conjuntas

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entre Venezuela, Argentina, Brasil y Uruguay en el mbito de la cooperacin energtica. Como ejemplo de esto se tiene el contrato firmado entre Petrleos de Venezuela y bajo el esquema de empresas mixtas con Enarsa (Energa Argentina Sociedad Annima) y la empresa petrolera uruguaya Ancap para explotar un rea de la Faja del Orinoco que pueda producir en un futuro cercano ms de 7.000 millones de barriles y que garantice 30 aos de suministro de petrleo venezolano a Argentina y Uruguay. En trminos generales, la entrada de Venezuela al Mercosur como miembro pleno significa para Argentina y Brasil una oportunidad para fundamentar el proceso de integracin sudamericano, pero a su vez, significa un gran reto, tal es el de acoplar los intereses venezolanos a un mecanismos de concertacin y armonizacin de polticas. Esas explicaciones no son lo suficientemente fuertes por si solas para explicar el ingreso de Venezuela. Son unas causas importantes; pero, este ingreso es el resultado ms bien, de la visin del gobierno del Presidente Chvez de aspirar a desarrollar un proyecto ms global y ambicioso de liderazgo. De hecho desde la ptica venezolana se han presentado una serie de iniciativas que indican por donde van las posturas venezolanas: la creacin de un Observatorio de Calidad Democrtica del Mercosur que reemplace o se deslinde de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos; la propuesta de hacer de Mercosur una alianza anti-estadounidense, la propuesta de creacin del Banco del Sur, la profundizacin de la Comunidad Suramericana de Naciones, la propuesta de un gasoducto del Sur (se proyecta un gasoducto desde el mar Caribe venezolano hasta el Ro de la Plata), la iniciativa del Bono del Sur, sugerentes, aunque poco estructuradas, iniciativas en el campo de la defensa conjunta y la propuesta del presidente Chvez en la XXX Cumbre de Mercosur

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realizada en Crdoba, Argentina, en julio de 2006, sobre la posibilidad de un mega-Estado, con una nica constitucin y una moneda nica. El Mercosur ha logrado integrar parcialmente las economas de sus miembros en medio de sus asimetras histricas y diversas polticas macro-econmicas, quedando como una iniciativa que necesita profundizar el mejoramiento de la coordinacin en materia de poltica cambiaria, laboral, arancelaria, tributaria y la precisin de un modelo de desarrollo ms justo socialmente y mejor equilibrado regionalmente. Por otra parte, caben destacar las iniciativas (no alcanzadas an) para concretar una poltica exterior comn y precisar los lineamientos de la clusula democrtica en cuanto a la calificacin democrtica de los gobiernos, con base en la transparencia de sus procesos electorales, la independencia de poderes, la alternabilidad en el poder, el estado de los derechos humanos y la vigencia del Estado de Derecho, entre otros temas (GUDYANAS, 2005). Bajo este marco de referencia general se ubica el ingreso de Venezuela al grupo y se proyecta su impacto regional a mediano y largo plazo.

Venezuela y el Alca
Cuando el Presidente George Bush, padre, present el programa de la Iniciativa para las Amricas a comienzos de la dcada de los noventa, l no estaba sugiriendo tan slo la constitucin de un bloque econmico regional capaz de competir en un mundo globalizado. El Presidente norteamericano estaba tambin formulando una respuesta novedosa para reorganizar el largo proceso de convergencias y divergencias entre Washington y Amrica Latina y el Caribe. En este sentido, desde la segunda guerra mundial, con la creacin del TIAR y la OEA, con el desarrollo de la Guerra Fra, la

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Alianza para el Progreso, el conflicto con Cuba, la poltica de la contrainsurgencia, y las seales contradictorias de EE.UU. con respecto a las democracias en la regin, se haba formado una relacin compleja, la cual se quera superar, bajo un esquema fundamentalmente econmico y comercial. La tendencia del gobierno estadounidense fue la de relacionar desde el ao de 1990, los procesos de ajuste con la renegociacin de la deuda externa (Plan Brady), para as reordenar los problemas del comercio, de la deuda externa y de la inversin en el Hemisferio a la luz de una misma terapia y de una tctica comn de cooperacin(GARAY, 1997, p. 419-530). Por ello, emulando el patrn mundial, se haca nfasis en el fomento del consenso y en la inversin directa y no en la asistencia financiera. En el ao de 1993, el nuevo Presidente de Estados Unidos, William Clinton, firm junto con el Presidente de Mxico y el Primer Ministro de Canad, el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, TLCAN (NAFTA en ingls). Con la firma de dicho tratado, se empez a desarrollar un rea de libre comercio, que a partir de 1994, se pens iba a expandirse al resto del Hemisferio. En diciembre de 1994, se realiz la Cumbre de Miami, en donde 34 Jefes de Estado y de gobierno, entre ellos, el presidente de Venezuela, Rafael Caldera, comenzaron a discutir la posibilidad de aprobar un programa conjunto de apertura y libre comercio hemisfrico conocido como Alca (Asociacin de Libre Comercio de las Amricas). Con base en los temas del comercio, la integracin regional, la democracia, la reforma del Estado, el desarrollo sustentable, la lucha contra la corrupcin y el narcotrfico, la erradicacin de la pobreza y otros asuntos, se aprob una Declaracin de Principios, se acord crear para el ao 2005 un rea de Libre Comercio en las Amricas, aprobndose un Plan de Accin, mediante la supresin de barreras al

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comercio de bienes y servicios y la firma de acuerdos de cooperacin sobre barreras no arancelarias. El presidente Chvez particip en la II Cumbre de las Amricas, realizada en la ciudad de Qubec, los das 20 y 21 abril de 2001, ocasin en la cual Venezuela firm con reservas la declaracin final. Una mencin especial tiene el comportamiento de Venezuela en relacin al tema del Alca. Venezuela trat nuevamente de ser diferente, en la medida en que el Gobierno del presidente Chvez se transform en una voz disidente en la reunin de Jefes de Estado y de gobierno en Qubec. Caracas estim que firmaba la declaracin final de esa Cumbre del Alca con el pauelo en la nariz, insistiendo en las reservas venezolanas sobre el tema de la democracia representativa y sobre el trmino de las negociaciones para firmar el acuerdo de libre comercio, previsto en la declaracin final, para enero del ao 2005. El gobierno de Chvez reserv su posicin sobre el Plan de Accin para fortalecer la democracia representativa y promover una eficiente gestin de gobierno y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales; como tambin lo hizo en relacin a la tesis de que las negociaciones del acuerdo Alca concluan a ms tardar, en enero de 2005 (KELLY; ROMERO, 2002) Si bien las dudas venezolanas no perjudicaron el estado de las relaciones bilaterales entre Venezuela y Estados Unidos, y tampoco dej de comprometer al pas en las negociaciones, de hecho Venezuela firm la declaracin final de Qubec, la posicin venezolana abri nuevamente la discusin sobre si el gobierno de Chvez no tiene una actitud favorable hacia el Alca. No se debe olvidar, que el Alca no es fundamental para Venezuela, dado el carcter petrolero de las relaciones bilaterales entre Venezuela y EE.UU. Ahora bien, tal como pasa en todo proceso de negociacin, el Alca tiene sus ventajas pero tambin sus limitaciones

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para Amrica Latina y el Caribe. Por una parte: 1) los Estados Unidos est consciente que el Alca permite controlar un mercado regional amenazado por el aumento del comercio de Amrica Latina y el Caribe con la Unin Europea y Asia; 2) abre las posibilidades a nuestros pases de penetrar el mercado norteamericano; 3) estimula las inversiones extranjeras y el comercio intra-regional. Por la otra, se presentan: 1) las dificultades creadas por las exigencias de EE.UU. de cambiar las legislaciones internas en materia laboral, reglas de origen, ambiente y competencia; 2) las limitaciones al desarrollo de polticas comerciales, industriales, de inversiones y de propiedad intelectual propias; 3) la baja estima, a nivel del Congreso de EE.UU. y de la opinin pblica norteamericana, sobre los resultados del TLC y el pesimismo sobre las ventajas de ese acuerdo, de los acuerdos bilaterales y del Alca para EE.UU.; 4) la poltica de EE.UU. de iniciar las negociaciones sobre acceso a mercados (incluyendo la definicin de un calendario de eliminacin de aranceles) antes de determinar normas y disciplinas, as como de incluir la armonizacin de regmenes de inversin, normas tcnicas y criterios sanitarios y definir los mecanismos de solucin de diferencias y sobre las normas de origen;5 5) Washington ha propuesto que las negociaciones se traduzcan en medidas denominadas de facilitacin del comercio y que se fortalezca un compromiso nico comprensivo (single undertaking) que incorpore los derechos y obligaciones que se acuerden mutuamente; 6) la propuesta de los pases miembros del Mercosur de tener una apertura de mercados ms gradual y una negociacin en tres etapas; 7) el cmulo de barreras no arancelarias (trmites aduaneros, limitaciones a la inversin, medidas sanitarias y fitosanitarias y normas tcnicas), lo que obstaculiza la entrada de productos
5 IRELA: Informe de conferencia. Perspectivas para las relaciones de la Unin Europea con Amrica Latina y el Caribe. Madrid, Irela. 1997, p. 5.

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de la regin a los EE.UU.; 8) la propuesta del Mercosur de crear primero un rea de libre comercio sudamericana; 9) la crtica de Venezuela al Alca, lo que el Presidente Chvez llama una reserva, ya que no se comparte la filosofa del modelo propuesto, y 10) la propuesta del gobierno de Venezuela de impulsar una organizacin paralela conocida como la Alianza Bolivariana de los Pueblos de nuestra Amrica , Alba. En medio de estas circunstancias, los pases miembros de la Comunidad Andina debaten sobre fortalecer un enfoque restringido del Alca o fortalecer una visin amplia del mismo. En la Cumbre de Monterrey de 2004 realizada en Mxico se hizo evidente que haba que ampliar el espectro econmico e ir hacia los temas sociales. Es por ello que, la agenda internacional de Amrica Latina y el Caribe presenta severas contradicciones. Las diferencias entre una agenda ideal que muchas veces es adaptada por organismos multilaterales y redes acadmicas y una agenda real obstaculizan el anlisis de nuestra realidad y permite proyectar falsos escenarios y estrategias. Prueba de ello, es la distancia entre lo que se pens en 1994, ao de presentacin de la idea del Alca, y lo que se ve en nuestros das. En este sentido, cuando se dice que va hacia el mecanismo integrador del Alca, la mayora de los gobiernos aspiran a un tratado de libre comercio con los Estados Unidos, de forma bilateral o al menos un acuerdo comercial. Para el ao 2009, el panorama internacional de Amrica Latina y el Caribe presenta a todas luces un camino incierto. El reacomodo de la agenda mundial, la parlisis diplomtica y comercial de Amrica Latina y el Caribe y el estado desigual y confuso de las relaciones econmicas y comerciales as lo indican.

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En este marco, las polticas exteriores de los gobiernos latinoamericanos experimentaron un creciente enfriamiento de su agenda comercial e integracionista, en donde destaca la poltica exterior de EE.UU. de hacer un linkage entre la agenda regional y la agenda mundial y el atraso en las negociaciones del Alca, todo lo cual est acompaado por la prdida de protagonismo de los pases miembros de la regin. En este ambiente, cabe destacar la profundizacin de las relaciones diplomticas y comerciales entre EE.UU. y los pases centroamericanos y algunos pases suramericanos que han firmado acuerdos de libre comercio en el mbito bilateral con Washington, la adopcin parcial de la agenda antiterrorista norteamericana por las cancilleras latinoamericanas y algunos organismos multilaterales en el mbito regional, como la Comunidad Andina, (en lo que los expertos llaman la seguritizacin de la poltica internacional de Amrica Latina y el Caribe) y la reaparicin de temas geopolticos en la agenda regional, como el tema del reclamo boliviano de una salida al mar, los problemas de la violencia en la frontera colombo-venezolana, el reclamo de Nicaragua sobre las islas colombianas de San Andrs y Providencia y las rivalidades entre Argentina y Chile sobre la interpretacin de sus respectivas jurisdicciones en la Antrtica. Al mismo tiempo, los pases latinoamericanos y caribeos reactivaron o crearon nuevos esquemas de integracin, con el fin de responder a la oferta de Washington, lo cual se ha concretado en la puesta en marcha de los TLC bilaterales y el Alba. La conversin del Acuerdo de Cartagena en Comunidad Andina, la transformacin interna del Caricom, del Grupo de los Tres, del Grupo de Ro y del Mercado Comn Centroamericano, las propuestas del Mercosur, de la Asociacin de Estados Caribeos, y de la Comunidad Suramericana de Naciones, ahora, Unin de Naciones Suramericanas, Unasur, as lo indica. Tambin hay que tomar en cuenta otras

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experiencias como la participacin regional de la sociedad civil, las exigencias ambientales, la defensa y promocin de los derechos humanos, la paz regional y la vinculacin regional a la Organizacin Mundial de Comercio. En este terreno, se perciben dos constantes entre Venezuela y Estados Unidos: EE.UU. insiste en aplicar su agenda hemisfrica como si fuera la agenda global y Venezuela est tratando de aplicar una contra-agenda en el mbito global. Esta contra-agenda se basa en cuatro posiciones centrales: la bsqueda de un orden multipolar; la promocin del modelo de democracia participativa; la puesta en prctica de procesos de integracin regional sin la presencia estadounidense y el uso de la capacidad energtica del pas como instrumento de sustentacin geopoltica. El presidente Chvez acusa a Estados Unidos de tratar de derrocar a su gobierno y sostiene una permanente tensin frente al gobierno del presidente Bush. Por su parte, Washington acusa a Caracas de desarrollar una campaa de hostigamiento a la oposicin venezolana y en general de reducir la vida democrtica en el pas. El gobierno del presidente Chvez intimida a organizaciones de origen estadounidense dedicadas a la promocin de la democracia y a organizaciones civiles locales con vnculos en el hemisferio y a la vez apoya movimientos sociales anti-estadounidenses en toda Amrica Latina (CAREOTHERS, 2006, p. 56-68). La IV Cumbre de las Amricas se inaugur en Argentina, el da viernes 4 de noviembre de 2005, en medio de tensiones por los desacuerdos en torno al rea de Libre Comercio de las Amricas; acompaado esto, con el desarrollo de protestas anti-Alca y una marcha anti-Bush que recorri parte de Argentina y que culmin con un acto de masas paralelo organizado por La II Cumbre de los Pueblos. Fueron tres las posiciones que se presentaron en la mesa de negociaciones: la tesis venezolana de que al Alca se le deba dar un acta de

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defuncin y avanzar hacia el Alba (Alternativa Bolivariana de las Amricas); la posicin estadounidense respaldada por la mayora de los pases americanos de continuar las negociaciones y la tesis de los pases miembros del Mercosur, tendiente a rechazar el Alca hasta que Estados Unidos rebaje y elimine sus barreras arancelarias y sus polticas proteccionistas. La reunin fue convocada bajo el tema del combate a la pobreza y la generacin de empleo, pero de lo que menos se abord y negoci fue de lo referido a esos temas. En realidad, la Cumbre se convirti en un escenario de confrontacin entre el presidente Chvez y el presidente Bush, en relacin a la postura venezolana de evitar que el tema del Alca se incorporara en la declaracin final de ese evento. Durante las deliberaciones, 29 jefes de Estado y de gobierno manifestaron su propsito de seguir negociando el Alca y cinco de ellos, los mandatarios de Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela plantearon sus dudas sobre el proceso. A pesar de estas discrepancias, los 34 pases firmaron, sin reservas de ningn tipo la Declaracin Final y se logr un consenso en torno a aceptar las posiciones iniciales de los pases que no encontraron ningn obstculo en continuar las negociaciones dentro del Alca: los que sealaron, cinco de ellos, que no estaban dadas las condiciones para seguir la negociacin del Alca (entre ellos, Venezuela) y la tesis del presidente de Colombia de promover una reunin de funcionarios tcnicos a fin de evaluar la situacin general del Acuerdo. El presidente Chvez no logr su cometido dentro de las negociaciones formales, pero si acapar la atencin internacional por su discurso radical, por su asistencia al acto paralelo a la Cumbre Hemisfrica organizado por la III Cumbre Social, en donde se dieron citas lderes de la izquierda sudamericana y por insistir en el proyecto del Alba. Aunque una mayora de 29 gobiernos sobre un total de 34 votaron a favor de continuar las negociaciones, el presidente Chvez dijo que

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la Cumbre se haba constituido en una victoria moral para los pases del Sur y que el presidente Bush haba recibido un nocaut fulminante en la reunin.6 El subsecretario de Estado para Asuntos Hemisfricos del gobierno de Bush, Thomas Shannon dijo, por le contrario, que el Alca haba resucitado como Lzaro y el propio presidente Bush, en una visita a Brasil manifest que Asegurar la justicia social en las Amricas requiere elegir entre dos visiones rivales, en un clara alusin a las propuestas venezolanas.7 En el plano hemisfrico, la situacin ha estado signada por la negativa de Venezuela de apoyar plenamente el Alca. Venezuela ha manifestado serias reservas sobre los temas de acceso a mercados, propiedad intelectual y dumping; ha promovido un cuestionamiento sobre el papel de los organismos multilaterales de carcter financiero (FMI y el BM), ha criticado la implementacin de esquemas neoliberales en las economas nacionales; ha alentado la ayuda especial en materia energtica y comercial otorgada a Cuba; y ha presentado la alternativa al Alca que vaya ms all de lo comercial, y que incluya materias polticas, culturales, sociales y ambientales, la ya mencionada Alianza Bolivariana de los Pueblos de nuestra Amrica (Alba) (KELLY; ROMERO, 2002).

Conclusiones
La experiencia integracionista de Venezuela ha marcado un hito en su poltica exterior. Desde la restauracin de la democracia en el ao 1958, los sucesivos gobiernos venezolanos buscaron participar en variados esquemas de cooperacin internacional. Los primeros pasos para la integracin latino-americana a travs de la Alac, hoy Aladi, la participacin en
6 Disponible en: www. aporrea.org. Accesso en: 3 out. 2006. 7 El Nacional, Caracas, 7 nov. 2005, p. A/12.
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la creacin de la Opep y la entrada en el Acuerdo de Cartagena, hoy Comunidad Andina son apenas tres ejemplos de un abultado conjunto de compromisos integracionistas de parte de la nacin petrolera, compromisos que luego se solidificaron con la participacin de Venezuela en la creacin del Sistema Econmico Latinoamericano, Sela y recientemente en el Mercosur. La participacin de Venezuela en esos esquemas y en otros mecanismos de concertacin poltica como el Grupo Contadora, el Grupo de Ro y en la hoy proyectada Comunidad Suramericana de Naciones testimonian un compromiso que, visto desde otro ngulo, no es completamente exitoso, dadas las reservas que han tenido actores polticos locales en la participacin de modelos de integracin y de concertacin y dadas las reservas que han tenido otros actores polticos, en cuanto a la presunta injerencia de Venezuela en los asuntos internos de sus pases. A esto hay que agregarle la condicin sui-generis de Venezuela, en cuanto a su potencial econmico que de suyo plantea un problema de asimetra en el marco regional. Si bien es cierto que de manera general podemos concluir que el proceso integracionista en Amrica Latina y el Caribe no ha sido fcil de implementar, las razones tradicionales para explicar esas dificultades (asimetras, juego bilateral, proteccionismo, etc.) no tienen mucho que ofrecer en las condiciones actuales en que se encuentra el proceso. Recurdese que la libre circulacin de bienes y servicios, la eliminacin de las barreras arancelarias, y no arancelarias, la bsqueda de una poltica comercial comn y de un arancel externo comn, la coordinacin de las polticas macroeconmicas y la homogeneidad legislativa fueron algunos de los elementos a tomar en cuenta a la hora de formarse un nuevo esquema de negociaciones hemisfricas tendientes

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a aumentar el poder negociador de cada pas amenazado por la globalizacin, y para ampliar la posibilidad de participacin en el mercado estadounidense. Pero, esta respuesta comn present varios escollos desde un primer momento. Por un lado, en efecto, la apertura ha impulsado las exportaciones, ha coadyuvado a controlar la inflacin, ha alentado la transferencia de tecnologa y ha modernizado la planta productiva. Pero tambin ha agravado el desempleo, revirtiendo parte del proceso anterior de industrializacin, y contribuyendo a generar fuertes dficit comerciales, cuyo financiamiento se torna cada vez ms difcil u oneroso (CASTAEDA, 1998, p. A/7). Por el otro, se da una realidad: el peligro de la marginacin internacional, la obsolescencia del aparato productivo, el peso de la deuda externa y una distribucin regresiva del ingreso. En esta misma direccin, la globalizacin y regionalizacin de las economas nacionales han obligado en muy poco tiempo a una reconversin, a una prdida de preferencias y a unas exigencias internas sobre una reformulacin de las polticas laborales, ambientales, de promocin de inversiones y de competencia, bastantes severas. Por otra parte, el acervo de la integracin latinoamericana se ha caracterizado por ser ampliamente prolijo en doctrina, pero bastante dbil en resultados. Un abundante discurso favorable a la integracin se ha acompaado con una prctica tanto de sectores pblicos como privados, de carcter localista y en buena medida mercantil, donde la actuacin se concentra en vender y en no comprar (ARELLANO, 1997, p. 10-29). Este paso va acompaado de unas asimetras evidentes, una escasa participacin de la sociedad civil, rasgos de proteccionismo, la ubicacin de los principales socios comerciales, o bien con una fuerte presencia de EE.UU. o fuera de la regin, la presencia de problemas geopolticos, de los contenciosos limtrofes

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y la presin norteamericana de vincular el proceso de integracin hemisfrica a temas sensibles para los pases de la regin, como lo son los derechos humanos, el narcotrfico, la corrupcin, la administracin de la justicia, el buen gobierno, la transparencia poltica, la sociedad civil y el ambiente. Bajo estas circunstancias, el papel integracionista de Venezuela ha dado un vuelco en la medida en que el presente gobierno del presidente Chvez ha vinculado el tema con una concepcin diferente de la poltica exterior de Venezuela. Esta concepcin diferente descansa en la idea de que se est en la presencia de un cambio histrico a nivel global en donde se transita de un mundo unipolar a un mundo multipolar, en donde se promueve un modelo econmico con bases estatistas y socialistas anti-mercado y en donde se la da una prioridad a la relacin entre pueblos antes que la relacin entre Estados. Estas consideraciones, las cuales denominamos como el paquete ideolgico ha servido de plataforma poltica para Venezuela a fin de reclamar una transformacin de las estructuras multinacionales como Naciones Unidas, la OEA y la OMC, intensificar las relaciones bilaterales y las coincidencias regionales con pases afines, promover las ideas revolucionarias en muchos pases y fundamentar una conducta crtica sobre las actuales relaciones de poder mundial. Como se dijo anteriormente esta conducta tiene un doble escenario. Uno, el retrico, plantea una serie de ideas convencionales que se insertan en la tradicional experiencia radical y otro, se ubica en el problema del poder, en cuanto Venezuela est jugando un papel pivotal en las aspiraciones de un grupo de pases de cambiar las estructuras de poder centrales y de aspirar a una configuracin colectiva menos desigual.

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Este papel de Venezuela genera simpatas entre decisores y analistas. Sin embargo, a la hora de explicar el por qu de este papel surgen variadas interrogantes y desencuentros: para algunos, el papel que juega Caracas en el proceso de integracin no es sino el resultado de la accin internacional de un gobierno que se inserta en las posiciones radicales que han ganado un espacio en el debate global frente a las denominadas fuerzas del orden, representadas por la oferta estadounidense de seguridad y del combate al terrorismo, al narcotrfico y a los pases forajidos. Una mencin especial lo tiene el propio presidente Chvez, en cuanto a su liderazgo continental y mundial y su papel de portavoz de los movimientos progresistas y revolucionarios. Una segunda explicacin descansa en la idea de que Venezuela tiene una importante capacidad econmica, gracias a su potencial energtico, lo cual la coloca de entrada en un exclusivo grupo de pases emergentes y autnomos que le permite desarrollar una poltica exterior activa, poltica que presenta dos frentes. El primero, econmico y comercial, en donde se combinan los intereses comerciales y de inversin bilaterales y multilaterales con las prcticas rentistas. El segundo, poltico-ideolgico, en donde se enfatiza la promocin del paquete ideolgico. Una tercera explicacin, menos desarrollada, plantea la idea de que el contexto mundial es favorable para una poltica exterior de un pas que ofrece convenios importantes, compras seguras, promocin de ideas y proyectos y estmulo a actores nacionales, transnacionales y multilaterales con un bajo costo para quienes los reciben. Desde luego que la comprensin de esta poltica exterior tendra que tomar de estas explicaciones sus variables principales, en lo que se considera es una situacin compleja incapaz de analizarse a travs de un solo factor. El liderazgo del

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presidente Chvez, su discurso radical y el poder del petrleo se mezclan en un frmula que hasta ahora ha tenido xito pero que representa a futuro fuertes escollos, tales como la situacin de la democracia interna en Venezuela, el limite a la injerencia de Venezuela en los asuntos internos de otros pases, la capacidad econmica para mantener el esquema rentista global y la propia viabilidad de esquemas de integracin econmica y comercial basados en plataformas socialistas, estatistas y proteccionistas. En la Amrica Latina y en el Caribe de este siglo, el debate sobre las vas para alcanzar el desarrollo expresa de entrada unas posturas intelectuales. Desde los tiempos de la independencia, las rivalidades y tensiones binarias entre la democracia y el autoritarismo, entre el libre cambio o el proteccionismo y entre el Estado y la sociedad obstaculizaron e1 estudio de diversas historias entrelazadas que de alguna manera conforman una realidad ms compleja. Los problemas confrontados en el mbito de la OMC se multiplican a nivel regional. El Acuerdo de Libre Comercio de las Amricas, Alca, est paralizado como modelo integrado hemisfrico y lo que se est tejiendo son una serie de acuerdos de libres comercio bilaterales entre los Estados Unidos y la mayora de los pases latinoamericanos y caribeos y entre Venezuela y sus socios del Alba. En la Comunidad Andina de Naciones se est experimentado una gran crisis debido a las falta de sintona de los modelos de desarrollo econmico seguidos por sus pases miembros, al igual que por las diferencias entre Venezuela con sus socios andinos (Colombia, Bolivia, Ecuador y Per) en relacin a la firma o no de los TLC con los Estados Unidos. A esto hay que aadir los efectos concretos que tendrn los TLC en cuanto a su repercusin sobre las preferencias arancelarias que se han acordado recprocamente los pases

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andinos entre si y que se afecte la aplicabilidad de la Decisin 598 sobre la proteccin de productos sensibles. Esta situacin genera una gran confusin dentro de una subregin que alcanz un intercambio interno creciente y que a su vez est por dividirse, tal como lo dijo el presidente Chvez: No estoy seguro que de si habr cumbre de presidentes de la CAN este ao. No tengo ganas de convocarla, porque cul Comunidad Andina? Se acab, no existe (CAMEL ANDERSON, 2006). En el Mercosur, se confrontan varios problemas, entre ellos, cmo concretar la Unin de Naciones Suramericanas (formada con los pases miembros del Mercosur y de la Comunidad Andina, ms Chile), las dudas en varias capitales del Mercosur sobre la entrada de Venezuela al esquema, la tardanza en la firma del acuerdo de libre comercio con la Unin Europea, la posibilidad de que uno de sus miembros plenos (Brasil. Argentina, Uruguay, Venezuela y Paraguay) firme un tratado de libre comercio con los Estados Unidos y las divergencias entre Argentina y Brasil sobre la polticas proteccionistas que cada pas lleva adelante, en detrimento de la exportaciones mutuas de automviles productos, zapatos, derivados del cuero y otros. Ajustarse al clima de su tiempo, no ha sido una labor fcil para los pases latinoamericanos y caribeos. Tras dcadas de experimentar un desarrollo desigual y de continuas frustraciones a la hora de insertarse en la dinmica internacional, y ya entrado al siglo XXI, la mayora de los gobiernos en la regin tratan de situarse en el middle way, no por ello sin estar conscientes de los riesgos y dificultades que esto acarrea. Estar Venezuela en condiciones para exportar su paquete ideolgico en el momento en que esos gobiernos se niegan a comprometerse en una solucin extrema o cuando falle el financiamiento?

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Referencias
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Javier A.Vadell

A crescente presena da China na Amrica do Sul no sculo XXI: rumo a um Consenso de Pequim?

A Repblica Popular da China [RPC] pode ser considerada hoje uma grande potncia mundial ou global, e no simplesmente uma potncia regional. A RPC surge, na dcada de 1990, como um grande ator no sistema internacional, fortalecida pelo seu crescimento econmico surpreendente [ver Tabela 1]. A evoluo do gigante asitico e a sua acelerada ascenso econmica, poltica e tecnolgica despertaram algumas preocupaes polticas nos Estados Unidos da Amrica [EUA], principalmente nos primeiros anos do sculo XXI. Paralelamente, esse desdobramento poltico foi, e ainda , motivo de reflexo na comunidade acadmica, seja nos EUA, na Europa, na China e, recentemente, na Amrica Latina, incentivando um instigante debate terico a respeito das implicaes polticas do acelerado crescimento chins. A economia chinesa vem crescendo em um ritmo acelerado desde o final dos anos 1970. Em 2007, o Produto Interno Bruto [PIB] da China foi estimado pelo Servio Nacional de Estatstica Chins National Bureau of Statistics com uma taxa de crescimento de 11,9%, comparado com 10,7% em 2006 e 10,4% em 2005 (JANES, 2009). Os dados do

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Banco Mundial, apresentados na Tabela 1, mostram uma sequncia de 15 anos de crescimento sustentado e elevado. Os dois anos de menor crescimento, 1998 e 1999, de 7,8% e 7,6% respectivamente, coincidem com a situao crtica que a regio atravessou como consequncia da crise financeira que comeou na Tailndia e se alastrou por vrios pases do Sudeste Asitico. A Tabela 2 mostra dados desagregados em anos escolhidos do sculo XXI.
Tabela 1 PIB/Crescimento da China Ano 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 PIB US$ bilhes 353,34 481,98 607,94 711,77 789,73 844,02 896,77 1198,48 1175,70 1453,80 1641,00 1931,70 2235,91 2657,88 3205,51 ---Crescimento 14,0% 13,1% 10,9% 10,0% 9,3% 7,8% 7,6% 8,4% 8,3% 9,1% 10,0% 10,1% 10,4% 11,6% 13,0% 10,8%

Fonte: Elaborao do autor com dados do Banco Mundial.

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Tabela 2
Economia
PIB (US$ bilhes) Crescimento do PIB (anual %) Inflao, deflao PIB (anual %) Agricultura, valor econmico agregado (% PIB) Indstria, valor econmico agregado (% PIB) Servios etc., valor econmico agregado (% PIB) Exportao de bens e servios (% PIB) Importao de bens e servios (% PIB) Crescimento do capital (% PIB) Receita, excluindo subsdios (% PIB) Caixa excedente / dficit (% PIB)

2000
1.198,48 8,4 2,1 15 46 39 23 21 35 7,1 ..

2005
2.235,91 10,4 3,8 13 48 40 37 32 44 9,6 -1,6

2006
2.657,88 11,6 3,6 11 49 40 40 32 45 10,3 -1,4

2007
3.205,51 13,0 7,4 11 49 40 42 32 43 .. ..

Fonte: Banco Mundial; World Development Indicators database, 2009.

O objetivo deste artigo apresentar o estado da questo em relao s implicaes polticas do crescimento econmico excepcional da China, o pas mais populoso do mundo e o terceiro mais extenso geograficamente do planeta. Nesse sentido, apresentar-se-o as teses da ameaa e da ascenso pacfica da China. Posteriormente, pretende-se mostrar uma srie de argumentos fundamentados nas principais perspectivas tericas das relaes internacionais que interpretam a ascenso da RPC como potncia global. A maioria dessas explanaes est atravessada pela dicotomia otimistas versus pessimistas em relao ao crescente adensamento da interdependncia econmica entre os EUA e a RPC. Trata-se de uma relao que implica um conflito latente, com tendncias a um agravamento, ou de uma futura convivncia pacfica?

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Nosso trabalho no pretende responder a essa questo, porque achamos que o problema de pesquisa ficaria muito limitado a uma resposta binria: por sim ou por no. Reconhecemos que existe um conjunto de variveis que podem afetar a relao entre os EUA e a RPC, uma relao que caracterizamos de horizontal ou Norte-Norte, que vo desde o fim da Guerra Fria, a luta contra o terror, principalmente aps o 11 de Setembro, a participao da China na Organizao Mundial do Comrcio [OMC] e em outras instituies internacionais (IKENBERRY, 2008), o crescente estreitamento financeiro e comercial entre ambas as potncias e a recente expanso econmica da China nos pases do hemisfrio ocidental Amrica Latina e da frica. Pretendemos tambm explorar o conceito/expresso batizada por Ramo como Consenso de Pequim, que caracterizaria um modelo de desenvolvimento especfico que a China estaria consolidando com caractersticas prprias. Nossa pretenso, nessa ltima seo, questionar essa viso e apontar para um novo tipo de relao Norte-Sul que estaria se configurando com a expanso econmica chinesa para outros continentes, especificamente frica e Amrica Latina (VADELL, 2007).

A China e a relao Norte-Norte: ascenso pacfica ou ameaadora da China?


O auge econmico da RPC: a tese da ameaa versus a tese da ascenso pacfica e do desenvolvimento pacfico A Repblica Popular da China um dos pases mais bem-sucedidos no que se refere ao crescimento econmico nas ltimas duas dcadas. Essa simples constatao, a partir de dados estatsticos, no seria to relevante se se tratasse de um pequeno Estado. A China o pas mais populoso do mundo e ocupa o terceiro lugar no que se refere extenso
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territorial,1 depois da Rssia e do Canad. Alm disso, o pas uma potncia militar e nuclear, o que o coloca no lugar das grandes potncias globais. Como apresentado, dados do Banco Mundial podem corroborar o excepcional crescimento da China nesses ltimos anos. Nesse sentido, Bustelo (2005) refora essas cifras apontando que, entre 1978 e 2004, o PIB da China deu um salto de US$ 147.300 milhes para quase US$ 160 bilhes. O comrcio exterior aumentou de US$ 20,6 bilhes para US$ 115 bilhes, crescendo a uma taxa mdia de 16% e se multiplicando por 60. A mdia anual de investimento entre 1979 e 1983 foi de US$ 1,8 bilho, passando para US$ 60,63 bilhes em 2004. As reservas de divisas cresceram de US$ 167 milhes em 1978 para US$ 609,9 bilhes em 2004. Em 2008, as reservas de divisas da China chegaram a ultrapassar US$ 1,9 trilho, segundo a agncia noticiosa Xinhua de Pequim. As ltimas notcias apresentam um panorama de recuperao econmica ps-crise de 2008. As reservas da China ultrapassariam os US$ 2 trilhes (McGREGOR, 2009). A leitura dos desdobramentos polticos do sucesso do crescimento chins por parte dos polticos e da academia estadunidense no demorou para tomar expresso. A tese da ameaa da RPC se apresenta de diferentes maneiras, segundo Bustelo (2005), que destaca trs principais aspectos: 1. o enfoque realista mais tradicional, segundo o qual a ameaa inevitvel que ser apresentado mais detalhadamente; 2. a persistncia de contnuas frices com os EUA. 3. a ideia de que a China est esperando se desenvolver para dominar o mundo. A tese da ameaa nasce da intelligentsia dos EUA, a partir de anlises que fundamentam teoricamente o padro de
1 A China possui uma extenso de 9.561.300 km e uma populao de aproximadamente 1,327 bilho em 2008.
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comportamento das grandes potncias no sistema internacional. Em outros termos, as potncias em ascenso tenderiam a ser revisionistas, especialmente se governadas por regimes no-democrticos2 e sofrem escassez de recursos naturais. Essas anlises pem como exemplo a Alemanha da pr-Primeira Guerra Mundial, a Alemanha e o Japo da dcada de 1930 e a Unio Sovitica de Breznev. Alm disso, refora-se a ideia de que a ascenso desses pases teve como resultado guerras de agresso, conflitos mundiais ou regionais e corridas armamentistas (BUSTELO, 2005). Assim, a RPC, com seu regime nodemocrtico, suas ameaas de recorrer fora contra Taiwan e sua crescente necessidade de recursos naturais e energticos, apresentar-se-ia como uma ameaa potencial. O artigo do analista Max Boot na Weekly Standard de outubro de 2005 resume, em grande medida, a viso radical a respeito da RPC. Esse pesquisador do Council of Foreign Relations afirma que a China no tem como objetivo a dominao global ainda, mas que objetiva a dominao de uma regio de extrema importncia poltica, militar e econmica para o resto do mundo (BOOT, 2005). Outras preocupaes foram expressas por altos funcionrios da Casa Branca. Robert Zoellick, presidente do Banco Mundial, declarou, em 2005, quando era o nmero dois do Departamento do Estado, que a China est criando um caldeiro de ansiedade no mundo. Alm disso, Zoellick acusou Pequim de no ser transparente na sua estratgia militar, de no fazer esforos para acabar com a pirataria industrial e de no ajustar a sua moeda, o yuan, a valores de mercado (BUSTELO, 2005). Nessa direo, o ento secretrio de Defesa dos EUA, Donald Rumsfeld, tambm acusou a China de gastar mais com defesa do que mostram os dados oficiais, com
2 Esse argumento bem amplo e apresenta pressupostos realistas e liberais no seu arrazoado.

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seu oramento militar que o maior da sia e o terceiro do mundo. Alm disso, apontou o secretrio, a RPC est desenvolvendo e expandindo msseis de longo alcance que podem atingir reas alm da regio do Pacfico (MALLET, 2005). Tambm em outubro de 2005, Rumsfeld reiterou suas crticas, apontando a rpida expanso militarista chinesa e a falta de transparncia no que concerne ao oramento de defesa da RPC. O ento secretrio de Defesa dos EUA afirmou que o real gasto em defesa da China era trs vezes superior ao divulgado oficialmente (SEVASTOPULO, 2005). Em resposta posio dos Estados Unidos, principalmente sua ala mais intransigente, surge a tese da ascenso pacfica, desenvolvida por especialistas chineses. Como aponta Bustelo (2005), constitui precisamente uma resposta tese da ameaa. A rplica chinesa tem sido associada a Zheng Bijian, vice-presidente executivo da Escola Central do Partido Comunista Chins [PCC] entre os anos 1993 e 2002, diretamente ligado ao ento presidente dessa Escola, Hu Jintao, hoje primeiro mandatrio da RPC. Bijian (2005), num artigo da revista Foreign Affairs, argumenta a favor da ascenso pacfica da China. O autor aponta que um pas com mais de 1,3 bilho de habitantes e com um crescimento sustentado dever enfrentar duros desafios. Qualquer pequena dificuldade em seu desenvolvimento econmico ou social, com impacto nesse vasto grupo, poderia se tornar um grave problema (BIJIAN, 2005). Dessa maneira, o maior obstculo destacado por Bijian a escassez de recursos naturais especialmente energia, gua e produtos primrios para sustentar o crescimento de um pas com tamanha populao. Por outro lado, e apesar dessas dificuldades, essa via rumo modernizao, aponta o autor, pode ser denominada de a trajetria de desenvolvimento para um crescimento pacfico

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(BIJIAN, 2005). Comprometida com essa estratgia, a RPC decidiu ingressar na OMC em 2001, aprofundar as reformas econmicas internas e melhorar as relaes da China com todas as naes do mundo. De acordo com o planejamento estratgico chins, levar mais de 40 anos modernizar o pas e, nesse trajeto, devero ser enfrentados trs grandes desafios para atingir um desenvolvimento sustentvel: 1) o problema da escassez de recursos; 2) os problemas ambientais: poluio, desperdcio e ineficincia de recursos; e 3) ausncia de coordenao entre o desenvolvimento econmico e o social (BIJIAN, 2005). Esse ltimo desafio produto das rpidas transformaes originadas do modelo de desenvolvimento e de incorporao ao capitalismo global da China, desde as transformaes lideradas por Deng Xiaoping em 1978 e aceleradas na dcada de 1990 (MARTI, 2007). Nesse sentido, segundo Bijian (2005), a RPC tem trs grandes estratgias transcendentes para sua trajetria pacfica de desenvolvimento: 1. a primeira transcender o velho modo de industrializao e avanar para um novo tipo. A velha industrializao era caracterizada pelas rivalidades pelos recursos por meio de guerras, altos investimentos, alto consumo e alta poluio. A China est determinada a forjar uma nova via de desenvolvimento baseada na tecnologia, a eficincia econmica, o baixo consumo de recursos naturais, baixa poluio ambiental e uma tima alocao de recursos humanos. O objetivo construir uma sociedade de prosperidade com gerenciamento parcimonioso.3 (BIJIAN, 2005) 2. a segunda estratgia transcender a forma tradicional na emergncia das grandes potncias, assim como a mentalidade da Guerra Fria, superando as diferenas ideolgicas, promovendo a paz e a cooperao entre todos os pases.
3 No original: society of thrift.

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3. finalmente, a terceira estratgia transcender os antigos modos de controle social e construir uma sociedade socialista harmoniosa. (BIJIAN, 2005) Essa particular avaliao da posio da China no concerto de naes e de seu prprio modelo de desenvolvimento contrasta com a viso mais agressiva do discurso estadunidense. Bijian, de fato, salienta as peculiaridades chinesas de ascenso pacfica e harmonia social como caractersticas imanentes da maneira como a China est levando a cabo sua rpida ascenso. Todavia, no devemos confundir a inteno poltica ou projeto poltico sem levar em considerao os potenciais desdobramentos e impactos dessas polticas, principalmente quando estudamos uma potncia global, como o caso da RPC no sculo XXI. Podemos considerar o artigo de Bijian (2005) como a posio do governo chins, que pretende pasteurizar a poltica domstica e externa da China numa procura bem-sucedida de desenvolvimento, harmonia, prudncia e respeito aos assuntos internos dos Estados. A outra face desse discurso so trs dilemas que as autoridades chinesas devero enfrentar, e que de alguma maneira esto enfrentando: 1) os problemas domsticos econmicos e polticos derivados das transformaes sociais profundas dos ltimos anos, dos conflitos tnico-regionais e da crise financeira de 2008; 2) a relao com os Estados Unidos, que cada vez mais se apresenta como uma relao horizontal de poder e menos vertical, e que envolve assuntos de segurana e econmicos; 3) o relacionamento com os pases vendedores de commodities, principalmente, mas no exclusivamente, da frica e da Amrica do Sul. Em outros termos, uma nova relao vertical de poder Norte-Sul que est se cristalizando, como consequncia da expanso econmica chinesa, produto de seu rpido crescimento no cenrio do capitalismo global contemporneo.

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A relao EUA e RPC. Do discurso teoria


Fica evidente at para o espectador mais desapercebido que, no sculo XXI, a RPC tem expandido suas relaes econmicas e polticas na Europa, na Amrica Latina, na frica e no Oriente Mdio. Independentemente do significado desses desdobramentos, essa projeo chinesa estimulou um interessante debate em torno das relaes entre os EUA e a RPC, e em torno do papel da China no atual sistema internacional. Acadmicos da rea de relaes internacionais tm suas prprias percepes a respeito da ascenso chinesa. Qui, a contraposio mais tpica no imaginrio do pensamento poltico internacional seja a viso realista pessimista versus a verso liberal otimista. Segundo a primeira interpretao, em seu carter estereotipado, a ascenso de uma potncia global (nesse caso a China) inevitavelmente derivar em conflitos de poder, na forma do dilema da segurana, com a superpotncia global, os EUA, que afetar a estrutura poltica mundial. A segunda perspectiva salienta mais os aspectos de cooperao e interdependncia entre as grandes potncias, e o fato de que, medida que a RPC se modernizar e crescer economicamente, haver mais condies para uma abertura democrtica e, portanto, mais condies de cooperao entre esse pas e os EUA. Um debate publicado na Foreign Policy em 2005 ilustra as posies contrastantes entre, por um lado, Zbigniew Brzezinski e, por outro, John Mearsheimer. O primeiro destaca o crescimento pacfico da China, aps muitas dcadas de humilhaes na sua histria. A despeito de o nacionalismo ser uma fora importante nesse pas e o assunto Taiwan ser extremamente delicado, Brzezinski acredita que a RPC no est inclinada a desafiar o poderio militar dos EUA. A China est decidida a continuar pelo caminho do crescimento, e uma poltica externa confrontacionista com os EUA poderia

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neutralizar e paralisar esse crescimento, provocando uma crise econmica interna e corroendo a legitimidade do Partido Comunista chins no plano domstico. Brzezinski aponta para o fato de a China ser um pas muito vulnervel a um bloqueio por parte dos EUA. Se acontecer isso, em um conflito, o comrcio martimo da China paralisar-se-ia imediatamente (BRZEZINSKI; MEARSHEIMER, 2005). Por outro lado, Mearsheimer, apoiando-se na sua teoria realista, afirma que a China no crescer pacificamente. Como destaca Arrighi (2008), foi nas vsperas do 11 de Setembro que Mearsheimer (2001), na sua obra The tragedy of great power politics, alertou para a ameaa chinesa:
A China ainda est distante do ponto em que ter poder econmico suficiente para investir na hegemonia regional. Sendo assim, no tarde demais para que os Estados Unidos [...] faam o possvel para retardar a ascenso da China. Na verdade, provvel que os imperativos estruturais do sistema internacional, que so poderosos, foraro os Estados Unidos a abandonar a poltica de envolvimento construtivo em um futuro prximo. De fato, h sinais de que o novo governo Bush deu os primeiros passos nessa direo. (ARRIGHI, 2008, p. 213)

Em 2005, Mearsheimer refora seu argumento afirmando que, se a tendncia continuar dessa maneira nas prximas dcadas, os EUA e a RPC se engajaro numa competio de segurana com considerveis possibilidades de acabar numa guerra. Se for assim, os outros Estados da regio, incluindo o Japo, a Singapura, a Coreia do Sul, a Rssia e o Vietnam, aliar-se-iam aos EUA para conter a RPC (BRZEZINSKI; MEARSHEIMER, 2005). Um panorama de interpretao mais complexa apresentado por Friedberg (2005), que incorpora vrios enfoques e perspectivas tericas para entender a relao EUA-RPC.

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Ele sintetiza e compara as diferentes interpretaes: realistas, institucionalistas e construtivistas a respeito do futuro das relaes entre os EUA e a RPC. Apesar dos diferentes enfoques tericos, o autor identifica, nas trs perspectivas mencionadas, uma clivagem entre os otimistas e os pessimistas que perpassa as diferentes argumentaes. Friedberg destaca que muitos liberais da academia estadunidense so otimistas. Eles acreditam no poder pacificador de trs mecanismos causais que se reforariam mutuamente: a interdependncia econmica, as instituies internacionais e a democratizao (FRIEDBERG, 2005). Por outro lado, a maioria dos representantes da escola realista apresenta um panorama mais pessimista. Eles inferem que a China um poder emergente rising power e que, como tal, improvvel que se comporte diferentemente de outros poderes emergentes ao longo da histria (FRIEDBERG, 2005), isto , como uma potncia revisionista presa da lgica do dilema de segurana. Todavia, existe uma minoria de acadmicos da corrente realista que tiram concluses otimistas sobre a futura relao da RPC com os EUA. Existiria um conjunto de fatores que fazem com que as relaes entre ambas as potncias se mantenham controladas. Esses autores, segundo Friedberg (2005), acreditam que a China muito mais fraca hoje do que parece e que o crescimento de seu poderio dever ser lento, devido, entre outras coisas, s turbulncias polticas e sociais domsticas. Pessimistas liberais, ainda que em minoria, tm como referncia explicativa as estruturas sociais internas e as dinmicas polticas dos EUA e da RPC e as mtuas interaes de duas potncias com regimes polticos diferentes (FRIEDBERG, 2005). A percepo negativa ou positiva do crescente poderio da China por parte da academia estadunidense perpassa as premissas tericas, desafiando mais uma vez o debate em torno das transformaes sistmicas, declnio e ascenso das

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grandes potncias. A partir do exposto, observamos que bons argumentos sustentam a posio tanto dos otimistas quanto dos pessimistas, porm parecem-nos insuficientes para se compreender a especificidade do fenmeno da ascenso da China na economia e na poltica global. Um conjunto de vetores de relao de poder deve ser analisado para se compreender o papel da RPC como potncia global, assim como para se poder avaliar futuros possveis cenrios. 1) o vetor de relaes globais Norte-Norte: a interdependncia ChinaEUA; 2) o vetor regional: a relao entre a RPC e as outras potncias regionais Rssia, ndia, Japo; 3) o vetor das instituies internacionais: o papel da China nas organizaes internacionais e na atuao nos regimes internacionais; 4) o vetor das novas relaes Norte-Sul: a crescente interdependncia entre a RPC e os pases da frica e da Amrica Latina. Assim, nosso trabalho, na prxima seo, pretende aprofundar a discusso do vetor 4 principalmente no que se refere regio da Amrica Latina cuja relao com o vetor 1 configura o que alguns autores denominam as relaes triangulares entre a China, os Estados Unidos e o hemisfrio ocidental (STALLINGS, 2008; TOKATLIAN, 2008).

A expanso da China e a relao Norte-Sul: do Consenso de Washington ao Consenso de Pequim?


Riordan Roett, em um relatrio para o Congresso dos EUA, em 2005, apresentou a questo de se o crescente interesse econmico da China na Amrica Latina representaria uma ameaa para os EUA no seu prprio hemisfrio. A resposta de Roett que isso no representaria uma ameaa ou um desafio para os Estados Unidos. Contudo, ele completa com uma outra pergunta: a presena da China na Amrica Latina traz aos nossos vizinhos benefcios que os Estados Unidos no tm podido oferecer? A resposta um sim enftico (ROETT, 2005).
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Como destacado num outro trabalho (VADELL, 2007), as relaes econmicas entre a China e os pases latino-americanos comeam a se intensificar efetivamente a partir de 2001 e 2002. Esses progressos mostraram-se mais consistentes em 2004 e 2005, quando o presidente Hu Jintao e o vicepresidente Zeng Qinhong visitaram vrios pases da Amrica do Sul e assinaram dezenas de acordos comerciais, de investimentos e de cooperao em vrias reas. A crise econmica de 2001 na Amrica Latina, que teve seu impacto mais profundo na Argentina, abalou os postulados do modelo de desenvolvimento neoliberal, sintetizado nos postulados do Consenso de Washington CW (WILLIAMSON, 1990). Posteriormente, um contexto externo econmico favorvel com a elevao dos preos das commodities, a poltica estadunidense de dlar barato e excesso de liquidez e o crescente comrcio com a China facilitaram a recuperao dos pases latino-americanos, principalmente dos sul-americanos. Desse modo, o termo consenso possui especficas implicaes tericas que esto necessariamente ligadas ao conceito de hegemonia como liderana e como dominao. Portanto, precisamente nesse sentido que interpretamos a noo Consenso de Washington. Nessa direo, o CW mais do que um conjunto de polticas econmicas liberais aplicadas nos pases da Amrica Latina na dcada de 1990. O CW , sobretudo, uma especfica relao internacional e transnacional. Uma relao Norte-Sul imbuda da ideologia econmica neoliberal, apresentada como a nica via para o desenvolvimento no formato de um pacote de polticas para os pases em desenvolvimento e subdesenvolvidos. Os elementos consensuais desse modelo adquiriram fora depois do fim da Guerra Fria com o subsequente discurso do fim da histria, o fracasso dos modelos econmicos e polticos autoritrios do socialismo real e a perda de confiana nas polticas de planejamento estatal abaladas pela crise

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fiscal do Estado nos pases em desenvolvimento, principalmente depois da crise da dvida externa na dcada de 1980. O Consenso de Washington foi implementado, de maneira mais ou menos acabada segundo o receiturio, por governos em sua maioria eleitos democraticamente, e intermediados pelas instituies financeiras internacionais: o Fundo Monetrio Internacional [FMI] e o Banco Mundial [BM]. Os emprstimos e linhas de crditos dessas instituies foram outorgados aos pases, condicionados a polticas de ajuste econmico cujos pilares foram: 1) uma ampla liberalizao financeira; 2) abertura comercial unilateral; 3) a privatizao das empresas pblicas; e a 4) desregulamentao.4 Em 2004, em poca de plena recuperao econmica global e de crescimento dos pases da Amrica Latina, um analista da Goldman Sachs e especialista em China, Joshua Cooper Ramo, publicou um pequeno livro intitulado The Beijing consensus, cujo impacto foi imediatamente sentido. A partir dessa obra, foi o mesmo Ramo (2004) que popularizou o termo Consenso de Pequim para compreender o estilo ou modelo de desenvolvimento que a RPC estaria implementando, com uma srie de reformas econmicas. Nas palavras do autor:
China is marking a path for other nations around the world who are trying to figure out not simply how to develop their countries, but also how to fit into the international order in a way that allows them to be truly

4 Consideramos esses quatro pilares os fundamentais para entender as reformas liberalizantes. As dez famosas recomendaes apontadas por Williamson (1990) so: 1) a disciplina fiscal; 2) a reestruturao do gasto do Estado; 3) as reformas impositivas; 4) a liberalizao das taxas de juros; 5) a implementao de uma taxa de cmbio competitiva; 6) a liberalizao comercial; 7) a liberalizao dos investimentos; 8) as privatizaes; 9) as desregulamentaes; e 10) uma forte proteo aos direitos de propriedade.

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independent, to protect their way of life and political choices in a world with a single massively powerful centre of gravity. I call this new centre and physics of power and development the Beijing Consensus. (RAMO, 2004)

O Consenso de Pequim, na verso de Ramo, estaria baseado, pois, em trs caractersticas que determinariam a maneira como uma nao em desenvolvimento pode achar seu lugar e sua prpria insero no sistema internacional. A primeira caracterstica a inovao. A segunda a nfase que a China d qualidade de vida fundamentalmente sustentabilidade e equidade para tratar os assuntos de desenvolvimento, deixando em segundo lugar as medies de PIB per capita. A terceira caracterstica est relacionada com o enfoque da autodeterminao (RAMO, 2004). Ramo, citando um acadmico chins, complementa a ideia do respeito pela autodeterminao dos Estados, que estaria ligada resistncia ao hegemonismo como dimenso poltica da expanso econmica chinesa. As naes em desenvolvimento so a principal fora para conter o hegemonismo e salvaguardar a paz mundial (RAMO, 2004). Embutida nesse argumento est a estratgia de reduzir o status de superpotncia absoluta dos EUA, promovendo um mundo multipolar (RATLIFF, 2009), pelo menos no que concerne s relaes econmicas internacionais. Esse um fator que, em grande medida, faz com que o modelo de Pequim se apresente como atrativo para outras naes em desenvolvimento, o que Ramo denomina de carisma intelectual do Consenso de Pequim (RAMO, 2004). Nessa direo, de acordo com a interpretao de Ramo, o Consenso de Pequim um modelo particular de desenvolvimento que a RPC conseguiu implementar com relativo sucesso, cuja estratgia estaria sujeita a emulao pelos outros Estados em desenvolvimento. A interpretao de Ramo

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(2004) apresenta uma srie de postulados normativos do que a China se prope para o desenvolvimento, ou como modelo de desenvolvimento, deixando num segundo plano as dinmicas que esse mesmo processo acelerado de crescimento e transformao provoca no sistema internacional. Em grande medida, essa argumentao aceita por seus crticos, como Kennedy (2008), que partem das premissas iniciais de Ramo. Reforando a caracterstica da inovao e equidade, a China ofereceria s outras naes ideias para seus prprios desenvolvimentos. Note-se que se destaca o aspecto da imitao de processos de desenvolvimento. A China agiria como uma influncia positiva, espalhando essa dinmica em trs direes: a primeira, como reao s ideias ultrapassadas de Washington sobre o desenvolvimento. Em segundo lugar, a nova fsica5 envolve uma espcie de reao em cadeia de crescimento endgeno, onde quer que fosse copiado. Finalmente, o crescimento econmico da China, que pode enriquecer ou quebrar fortunas de outras naes dependentes do comrcio, serve como m para alinhar as outras naes aos interesses econmicos da China. Segundo Ramo, a China, seja por razes de reputao nacional ou segurana, deseja projetar seu prprio modelo para fora (RAMO, 2004). A descrio de Ramo fica presa a um utopismo (DIRLIK, 2007) e a um raciocnio normativista. H uma confuso entre imitao de um modelo de desenvolvimento, com caractersticas prprias no Sudeste Asitico, e a indita interdependncia comercial entre a RPC e os pases subdesenvolvidos e em desenvolvimento da frica e da Amrica Latina,
5 No original: new physics. Dirlik (2007) faz uma crtica ao argumento de Ramo que, por razes de espao, no nos cabe aprofundar neste artigo. The problem is that Ramos physics is a faulty as his political economy and, in the end, the Beijing Consensus appears, more than anything, to be a seles gimmick selling China to the World, while selling certain ideas of Development to the Chinese leadership (DIRLIK, 2007, p. 2).

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especialmente a Amrica do Sul, no sculo XXI. Ramo no consegue enxergar essa dinmica Norte-Sul no contexto do capitalismo contemporneo. No houve emulao de modelos de desenvolvimento e sim uma complementaridade comercial dinamizada pela expanso comercial e financeira chinesa, o crescimento mundial e a elevao dos preos das commodities e dos recursos energticos. O Consenso de Pequim, na era ps-Consenso de Washington, deveria ser entendido no como um modelo de desenvolvimento particular que a China estaria implementando, e que deveria ser emulado, mas como uma relao especfica Norte-Sul entre a RPC e os Estados da Amrica do Sul, da frica e um conjunto de pases da sia. Essa relao vertical comeou a se configurar a partir das mudanas e crises no capitalismo e com a crise do modelo econmico neoliberal de finais da dcada de 1990, fortalecendo-se com nova poltica de segurana impulsionada pelos Estados Unidos depois dos atentados terroristas do 11/9/2001. Em outros termos, o principal trao do Consenso de Pequim dever ser definido a partir da crescente interdependncia econmica entre a China e a frica e entre a China e Amrica Latina.

Consideraes finais
A RPC, como potncia global e como ator fundamental das novas mudanas geopolticas e geoestratgicas no sculo XXI, tem se tornado um motor econmico global, crescendo a uma taxa de 10% em mdia na ltima dcada. Com sua imensa populao, seu poder militar e seu arsenal nuclear, sua crescente necessidade de recursos energticos e outras commodities, produto de seu elevado crescimento econmico, que est transformando rapidamente sua estrutura social, a China tem criado as condies para sua expanso global, mudando

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o cenrio geopoltico e geoeconmico nas suas dimenses horizontais: Norte/Norte e verticais: Norte/Sul. Nesse sentido, a RPC se projeta como potncia global e como potncia econmica: a crescente interdependncia com a Amrica Latina e a frica configura, para os pases desses continentes, um novo quadro geopoltico e uma nova alternativa nas relaes comerciais Norte-Sul. Esse novo vnculo pode ser denominado de Consenso de Pequim, que est longe de ser um pacote de polticas econmicas impostas sob condicionamentos especficos explcitos. A partir do ano 2000, as regies da frica e da Amrica do Sul foram se transformando numa base de apoio para a RPC. Essas reas geogrficas, compostas por pases ricos em matrias-primas e recursos energticos, foram se inserindo na economia mundial a partir da venda de commodities, num mercado global que ganhou grande dinamismo, principalmente no perodo 2002-2008. O cenrio futuro parece ser de consolidao das parcerias comerciais entre a China e os pases em desenvolvimento produtores de commodities, levando em considerao alguns fatores de considervel importncia que caracterizam a ainda difusa noo de Consenso de Pequim: 1) essa interdependncia RPC/pases em desenvolvimento no se apresenta como uma ameaa para os EUA; 2) a defesa do princpio de no interveno nos assuntos internos que a RPC defende entrar em conflito com os EUA em algumas regies, como nos casos de Sudo e do Ir. Contudo, evitar a coliso da China com a superpotncia em outras regies, como na Amrica Latina e na frica. A mesma defesa do princpio de no interveno em assuntos internos est casada com a inteno explcita da China de no tentar impor ideologia alguma ou promover revolues como no passado, no perodo da Guerra Fria; 3) ligada ao ponto anterior, outra poltica da China

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manter e promover a estabilidade nas mais diversas regies, para garantir a segurana nos investimentos e os contratos das relaes comerciais (RATLIFF, 2009, p. 7); 4) as perspectivas positivas para os Estados da Amrica do Sul e da frica em relao ao estreitamento das relaes com a China permanecero, em termos gerais, apesar dos impactos negativos da crise financeira global. A RPC est surgindo como uma nova possibilidade de financiamento para os pases com problemas financeiros da Amrica do Sul e da frica. Confiante no caminho da ajuda chinesa, por exemplo, o Banco Central da Argentina assinou um acordo de cooperao com o Banco Central da China;6 5) finalmente, a expanso chinesa apresentar-se- como um dos maiores desafios da integrao nas regies dos pases em desenvolvimento. O boom do comrcio com a China est cristalizando a especializao comercial entre, por um lado, pases produtores de commodities e de recursos energticos e, por outro, o produtor de manufaturas, neste caso a prpria China. Para os pases que no experimentaram um processo de industrializao, no haver um impacto negativo de curto prazo, ao contrrio. No obstante, o futuro desses pases estar determinado pela nova relao Norte-Sul, a partir dessa diviso internacional do trabalho em processo de consolidao. A outra face da moeda so as potncias regionais como o Brasil e a frica do Sul, e a potncia intermediria, como a Argentina. Estes so pases que tm um setor industrial considervel e, alm disso, certa responsabilidade na conduo e liderana dos processos de integrao regional nas suas respectivas reas geogrficas

6 Para mais detalhes dessa iniciativa da Argentina, ver: La Nacin, China pone a disposicin de la Argentina US$ 10.200 millones, 31/3/2009; Clarn, Firman un acuerdo con China para fortalecer las reservas, 31/3/2009.

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de influncia. Para eles, a realidade tornar-se- mais complexa. No Mercosul, por exemplo, os produtos industrializados vindos da China ameaam o setor industrial da Argentina e, ao mesmo tempo, ameaam a indstria brasileira, que perde mercado no pas vizinho, criando atritos entre ambos os parceiros regionais. Para o Mxico, o estreitamento comercial da China com o hemisfrio ocidental apresenta-se como problemtico, com perdas substantivas no mercado dos EUA. Assim, para finalizar, cabe por enquanto caracterizar esses desdobramentos da poltica internacional na nova configurao da geopoltica global a partir da expanso da China. Nossas futuras pesquisas devero aprofundar o estudo das problemticas levantadas nos pontos derradeiros do artigo.

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SEVASTOPULO, Demetri. Rumsfeld worried by China military expansion. Financial Times, 18 oct. 2005. Disponvel em: <http:// us.ft.com/ftgateway/superpage.ft?news_id=fto1018200507531 73476&page=1>. Acesso em: 11 jun. 2006. STALLINGS, Barbara. The U.S.-China-Latin AmericaTriangle: implications for the future. In: ROETT, R.; PAZ, G. (Ed.). Chinas expansion into the Western hemisphere: implications for Latin America and the United States. Washington: Brookings Institution Press, 2008. TOKATLIAN, Juan Gabriel. A view from Latin America. In: ROETT, R.; PAZ, G. (Ed.). Chinas expansion into the Western hemisphere: implications for Latin America and the United States. Washington: Brookings Institution Press, 2008. VADELL, Javier. As implicaes polticas da relao China-Amrica do Sul no sculo XXI. Cena Internacional, v. 9, n. 2, p. 194-214, 2007. WILLIAMSON, John. What Washington means by policy reform. In: WILLIAMSON, J. (Ed.). Latin American adjustment: how much has happened? Washington: Institute for International Economics, 1990.

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Andrs Serbin

Unasur frente a las crisis regionales Multipolaridad, liderazgos e instituciones regionales


Amrica Latina en un mundo multipolar
En un libro de reciente publicacin (The post-American world 2008), el periodista Fareed Zakaria aborda un anlisis de las fuerzas globalizadoras y de las reacciones nacionalistas, anticipando la actual crisis financiera global, en base a dos argumentos particularmente importantes. Por un lado, plantea la emergencia de nuevos centros de poder, sin que ello implique, a corto plazo, la declinacin de Estados Unidos como potencia estratgica y econmica. Por otro, seala el resurgimiento (the rise of the rest, en un juego de palabras que pone en cuestin la hegemona de Occidente) de un multilateralismo complejo. ste multilateralismo se genera por la irrupcin de nuevos actores estatales relevantes y por el creciente rol de las organismos intergubernamentales en la governanza global, as como tambin por el protagonismo de actores no estatales que adquieren una fuerte incidencia, tanto como representantes de la sociedad global emergente orientada a promover y defender bienes pblicos globales (desde el medio ambiente a los derechos humanos y la ayuda humanitaria), como de una sociedad incivil, que medra con la criminalidad transnacional y los flujos ilegales de narcticos, armas y personas.

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Ms all del anlisis del impacto de la globalizacin sobre el sistema internacional y la consolidacin de un nuevo mapa geopoltico, Zakaria, a partir de consideraciones estructurales, apunta tambin a delinear el mundo que enfrentar el gobierno de Barak Obama en los Estados Unidos. Gran parte de las tendencias esbozadas tendrn (y probablemente ya tengan) efectos indelebles en Amrica Latina y el Caribe. Sin embargo, desde este enfoque, la pregunta clave es quin est en ascenso (on the rise) en la regin, en un contexto de nuevos vnculos econmicos, financieros y comerciales que difcilmente se reviertan, no obstante la crudeza de la actual crisis financiera global. La interrogante subsiguiente apunta a cuales sern las instituciones que efectivamente contribuyan a una gobernanza regional. El nuevo mapa geopoltico regional, particularmente en Amrica del Sur, responde a la emergencia y consolidacin de nuevos liderazgos y de nuevos esquemas de articulacin e integracin regional funcionales a ellos. La focalizacin de los intereses geopolticos estadounidenses en Medio Oriente y otras regiones del mundo a partir del 11 de septiembre de 2001 posibilit, junto a otros cambios, una mayor autonoma regional y la emergencia de un amplio espectro de gobiernos de corte progresista y de izquierda en Sudamrica.1 El proyecto del Acuerdo de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), particularmente despus de la Cumbre de las Amricas realizada en Mar del Plata en octubre de 2005, tiende a desgajarse en diversos acuerdos de libre comercio bilaterales y subregionales, algunos de ellos, como el de Colombia, pese a los esfuerzos del saliente presidente George W. Bush, an pendientes de aprobacin por el Congreso de EEUU, mientras que el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte
1 Ver, por ejemplo, el nmero 217 de la Revista Nueva Sociedad cuyo ttulo es: Los colores de la nueva izquierda, sep./oct. 2008, www.nuso.org.

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(TCLAN) ha comenzado a sufrir las embestidas de una marejada previsible, evidenciada en la posibilidad de que se revisen algunos de sus acuerdos bsicos. De hecho, el TCLAN puede ser eventualmente sometido a revisin pese a que el actual gobierno conservador de Canad ha hecho buenas migas con el de George W. Bush y de que Mxico, del gobierno de Vicente Fox al de Felipe Caldern, ha intentado renegociar aspectos especficos de la relacin bilateral con EEUU, especialmente en temas de migracin y seguridad fronteriza (entre ellos la Iniciativa Mrida, que afecta tambin a los pases centroamericanos), a lo que se suma la creciente importancia de la cuestin energtica y la explotacin petrolera en el Golfo de Mxico, crucial para esta relacin y para el futuro de los vnculos con Cuba (ver GROGG, 2008). La visita de estado del presidente Barack Obama a Canad, poco despus de su ascensin al gobierno, no ha despejado las dudas sobre la posible re-formulacin del Tratado de Libre Comercio para Amrica del Norte (TLCAN) (SLLER, 2009), tal como fue anunciada por el presidente durante su campaa electoral, pese a la preocupaciones expresadas al respecto tanto del Primer Ministro Stephen Harper de Canad como por el presidente mexicano Felipe Caldern, y mas bien ha pospuesto decisiones al respecto. No obstante, la reciente cumbre entre los tres jefes de Estado de Amrica del Norte en Guadalajara los das 9 y 10 de agosto de 2009, parece terminar de diluir las preocupaciones en torno a una revisin del acuerdo de libre comercio entre los tres pases, y desplaza las prioridades de la agenda hacia los temas vinculados con la seguridad, la violencia y el narcotrfico, con la inclusin de algunos temas comerciales pendientes. De hecho, durante el desarrollo de la

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Cumbre de Guadalajara, el presidente Obama no propuso la renegociacin del TLCAN.2 En el nterin, una nueva dinmica y un nuevo mapa poltico han comenzado a consolidarse en Amrica del Sur, en el marco de diferentes comprensiones y visiones de la multipolaridad emergente en el orden global, y de estrategias de integracin regional claramente diferenciadas, en funcin de objetivos y estilos de liderazgo contrastantes. Entre estas visiones y estrategias, con sus respectivas narrativas, se destacan dos. La primera es una visin geoestratgica y militar, cargada de elementos ideolgicos, ilustrada por la poltica exterior de Hugo Chvez. A travs de una diplomacia pro-activa que utiliza los recursos energticos en el marco de iniciativas como Petrocaribe,3 Chvez ha buscado, por una parte, fortalecer su liderazgo en Amrica Latina y el Caribe y, por otra, ha intentado asumir un rol global ms relevante mediante alianzas con Irn, Rusia y China, y a travs de la utilizacin de la OPEP como un foro de incidencia mundial. La crisis financiera y su impacto en los precios del petrleo, junto a la creciente fragilidad de los acuerdos internos que definen la capacidad de Chvez de gobernar su pas y sostener polticas sociales consecuentes, amenazan a mediano plazo esta estrategia, en la cual el objetivo prioritario sigue siendo la construccin de un mundo multipolar frente al unilateralismo y la hegemona estadounidense en el marco de una retrica fuertemente anti-imperialista4 y de un lenguaje confrontacional,
2 Ver Comienza la Cumbre EEUU-Mxico-Canad para abordar las relaciones econmicas, Reuters/EP, Washington, 9 ago. 2009, y Concluye en Guadalajara la primera cumbre a tres bandas entre EEUU, Mxico y Canad, 10 ago. 2009. Disponible en: www.europapress.es. 3 Entre sus beneficiarios, Petrocaribe incluye a 18 pases de la Cuenca del Caribe, con la posible incorporacin adicional de Costa Rica. 4 Ver, para mas detalles sobre esta concepcin, Serbin, 2008, p. 117-151.

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con nfasis militar que divide, tanto en el seno de la sociedad venezolana como en la regin y a nivel global, entre los buenos y los malos en el marco de una polarizacin con pocos matices. Como seala una analista venezolano en relacin al discurso de Chvez con respecto a la integracin latinoamericana y, especialmente, sudamericana, la concepcin de esta integracin debe ser ante todo poltica y militar, dejado el aspecto econmico y social para una segunda etapa. Esta idea est relacionada con la estrategia de desafo verbal radical que el actual presidente de Venezuela ha llevado adelante en el plano de las relaciones globales con las potencias y estructuras internacionales (BOERSNER, 2007, p. 325). Si bien esta visin pareci comenzar a diluirse con la eleccin y asuncin de Barack Obama a la presidencia de los Estados Unidos, la concepcin militarista de Chvez ha vuelto a asomarse de una manera radical en la III Cumbre de Unasur realizada en Quito el 10 de agosto de 2009, cuando anunci, en relacin a la instalacin de bases militares estadounidenses en Colombia, que esta instalacin puede ser el comienzo de una tragedia y que soplan vientos de guerra en la regin (MENA, 2009, p. 2), con el apoyo de Bolivia y de otros pases miembros del grupo Alba. La segunda visin y estrategia que se desarrolla en Amrica del Sur es multidimensional y se basa en el desarrollo productivo, industrial y comercial. Su principal promotor es Brasil, que aspira a convertirse en un actor y un referente global a partir de la consolidacin de su liderazgo en la regin, para cual busca articular, de manera gradual y sostenida, los objetivos de Estado con los objetivos de gobierno (ver SERBIN, 2007, p. 171-182), a travs de un liderazgo regional basado en el pragmatismo responsable y en un liderazgo cooperativo que, sin embargo, an confronta serias resistencias a nivel de algunos sectores de las elites domsticas (ver

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SOARES DE LIMA, 2008). La capacidad efectiva de asimilar la crisis financiera global y sostener, en este marco, la estabilidad institucional y las polticas sociales, pondrn a prueba las aspiraciones brasileas. Estas aspiraciones se evidencian tanto en su voluntad de promover una reforma de la ONU que le asegure un sitio permanente en el Consejo de Seguridad, como en una activa poltica de articulacin de intereses con el grupo BRIC (Brasil, Rusia, India, China) y una activa presencia en el G-20, adems de una poltica pro-activa en frica mediante diversos mecanismos de cooperacin y una creciente vinculacin con Sudfrica, en el marco de IBSA (India, Brasil, Sudfrica). Ambas visiones y narrativas se basan en situaciones polticas domsticas distintivas y suponen diferentes actitudes frente a EEUU. Mientras que en Venezuela las decisiones e iniciativas en el campo de la poltica exterior responden a una visin homognea y monoltica del gobierno chavista, sin tomar en cuenta las posiciones y percepciones de la oposicin o de otros sectores polticos y sociales, incluyendo las elites tradicionales (ver SERBIN, 2009), en Brasil la construccin de los consensos necesarios para definir principalmente un rol de liderazgo regional, y en menor medida, global, choca con manifiestas divergencias entre diferentes sectores de las elites y con las prioridades de crecimiento, desarrollo y equidad internas que se plantean (SOARES DE LIMA, 2008). Como resultado de estas diferencias, se produce el contraste entre un uso indiscriminado de los recursos necesarios para impulsar una diplomacia petrolera y una doctrina militar que absorbe crecientes recursos, eventualmente a costa de otras prioridades, y las dificultades de Brasil de impulsar una estrategia blanda y prudente de equilibrio, mediante instrumentos diplomticos y de cooperacin, pero tambin mediante el financiamiento de stas ltimas.

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Por otra parte, Chvez agudiza la confrontacin en aras de configurar un entramado anti-hegemnico en la regin bajo su liderazgo y en sintona con una diversificacin de las relaciones de Venezuela con otros poderes emergentes, no obstante su alta dependencia del mercado estadounidense para la colocacin de su produccin petrolera. Como seala un analista venezolano en relacin a la continuidad de la provisin de petrleo venezolano a los Estados Unidos
With 1,3 million barrels a day, Venezuela provides 15 percent of US oil imports, ranking fourth among US foreign suppliers. Oil accounts for 8O percent of Venezuelas export earning and the two-thirds of the oil exports go to the United States which, furthermore, is by far the country main provider of imported goods, services and technology. (BOERSNER, 2008, p. 60)5

Brasil, en cambio, busca desarrollar una convivencia pacfica con EEUU (aunque los perciba como su principal competidor en trminos de liderazgo regional) y ser reconocido como interlocutor en el marco de una relacin que no amenace sus aspiraciones regionales y globales. Los planteamientos de Luiz Incio Lula da Silva en la reunin del G-20 sobre la necesidad de reestructurar la arquitectura financiera internacional de modo de asegurar una mayor incidencia a los pases emergentes, junto a la llamada personal de Barak Obama al presidente brasileo inmediatamente luego de su eleccin, marcan dos hitos referenciales de esta estrategia, refrendadas por la visita de Lula a Washington en marzo de 2009, como el primer mandatario sudamericano recibido por el presidente Obama, en el marco del reconocimiento de la nueva administracin estadounidense de la importancia
5 Pese a que algunos otros investigadores, ante la ausencia de datos precisos, matizan la provisin de petrleo venezolano entre 14 y 17 % del consumo del mercado estadounidense, la observacin sigue siendo vlida.

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asignada a la relacin con Brasil. Con antelacin a esta visita, el presidente brasileo no dud en sealar que el principal objetivo de su visita a la Casa Blanca sera convencer al presidente estadounidense de ser un socio de Amrica latina que ayude a fortalecer a la regin.6 Por otra parte, la retrica anti-estadounidense de Chvez en el marco de la III Cumbre de Unasur fue contenida por una propuesta de Lula de convocar a una reunin de los mandatarios sudamericanos con Obama para establecer una dilogo y una relacin ms fluda (SHURMAN, 2009, p. 7).7 No obstante, ambas estrategias la de Chvez y la de Brasil, pese a sus marcadas diferencias, responden a una visin multipolar del mundo. Los contrastes, no obstante, estn definidos por el uso de una estrategia confrontacional, desde una visin geoestratgica de contenido militarista y con una fuerte apelacin ideolgica, por parte de Chvez, y por el desarrollo sostenido de una cauta estrategia diplomtica, de cuidadoso enhebrado regional y global,8 desde una visin multidimensional, por parte de Brasil.

Los ncleos duros de la integracin regional


Estos dos liderazgos emergentes en Amrica del Sur ms all de la discusin sobre los modelos de izquierda que puedan representar 9 remiten a esquemas de integracin
6 Ver la nota de La Nacin (Buenos Aires), 7 de marzo de 2009, cuerpo A, p. 3. 7 . Lula aadi a esta idea una advertencia Vamos a tener que ponernos de acuerdo sobre el futuro de Unasur, porque si no estamos creando, en lugar de una institucin de integracin, un club de amigos rodeados de enemigos, en ibidem. 8 Que, sin embargo, tampoco deja de suscitar tensiones con otros pases de las regin, particularmente en torno a temas energticos y financieros, como en los casos de Bolivia, Paraguay y Ecuador. 9 Ver al respecto el nmero citado de Nueva Sociedad (Buenos Aires), sep./ oct. 2008, bajo el ttulo Los colores de la nueva izquierda.

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regional diferentes. Chvez lanz, a partir de un acuerdo inicial de complementacin econmica con Cuba, la Alternativa Bolivariana para las Amricas (ALBA), sustentada en la asistencia petrolera, en diversas formas de intercambio y en la aspiracin de promover la complementariedad econmica y la solidaridad entre sus miembros. El Alba se ampli progresivamente con la inclusin de Bolivia, Nicaragua y Honduras,10 Dominica, Antigua y Barbuda, St. Vincent y las Grenadinas, y Ecuador. El esquema carece de estructuras consolidadas y se basa fundamentalmente en los encuentros entre los jefes de gobierno, generalmente convocados por Chvez en el marco de un enfoque eminentemente presidencialista, sin lograr articular una arquitectura institucional clara. Adicionalmente, pese a la aspiracin de convertir al Alba en el ncleo duro de la integracin latinoamericana en el marco de la visin bolivariana de Chvez, el esquema se apoya principalmente en la participacin de pases centroamericanos y caribeos, con la inclusin adicional de Bolivia y, mas recientemente, Ecuador (ver al respecto SERBIN, 2007a, p. 171-182 y 2007b, p. 211.243).11 El Mercosur, por su parte, se basa en un enfoque comercialista y productivo, pero no ha logrado desarrollar una estructura institucional mas avanzada para lidiar tanto con las tensiones y conflictos entre sus socios originales (Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay), como con sus miembros asociados (Chile, Bolivia, Colombia y Ecuador) y los aspirantes a convertirse en miembros plenos (Venezuela). No obstante
10 Paradjicamente, en el caso de Nicaragua y Honduras, ambos pases son beneficiarios, simultneamente, del tratado de libre comercio con los EEUU CAFTA-DR, y del ALBA. Ver con respecto al primer caso, Carrin Fonseca, 2008, p. 39-50. 11 Ecuador ha manifestado su apoyo al esquema pero no se ha incorporado formalmente al mismo.

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sus debilidades institucionales, el bloque aspira a convertirse en el ncleo duro de la gobernabilidad regional, la estabilidad democrtica y la paz en el espacio sudamericano, sobre todo en base a la relacin especial construida entre Argentina y Brasil (PEA, 2007). En esencia, el Mercosur responde a la estrategia de Brasil de transformar al bloque, mediante la convergencia con los pases de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), en el eje de la integracin sudamericana, expresada originalmente en la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN) y actualmente en la Unin Sudamericana de Naciones (UNASUR), a la que se suman dos pases tradicionalmente orientados hacia el Caribe, Guyana y Surinam.12 La competencia entre las dos visiones y los dos modelos de integracin a los que remiten ha dado lugar a una pulseada entre dos liderazgos emergentes, ambos con aspiraciones regionales y globales. Sin embargo, la diplomacia ms cautelosa y sostenida de Brasil parece imponerse sistemticamente. Veamos algunos ejemplos: la ambiciosa propuesta de Chvez de construir un Gasoducto del Sur que conecte a Venezuela con Argentina a travs de Brasil ha ido desvanecindose progresivamente, para ser reemplazada por una visin ms pragmtica sustentada en el desarrollo de una infraestructura portuaria que permita el transporte martimo de gas a los puntos clave de la geografa sudamericana, en la cual resulta clave el inters brasileo de desarrollar la industria naviera y aprovechar su infraestructura portuaria.13 Otro ejemplo es el de la influencia bolivariana, a travs de la diplomacia petrolera, en Centroamrica y el Caribe, que sufre la erosin permanente por parte de la proyeccin brasilea. En efecto, Brasil
12 La Unasur esta conformada por 12 pases: Argentina; Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Per, Surinam, Uruguay y Venezuela. 13 Ver Sin gasoducto al Sur, en BBCMundo.com, http://newsvote.bbc. co.uk

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no slo ha articulado acuerdos y vnculos, particularmente en el mbito de la explotacin petrolera, con Cuba (que ha devenido recientemente en miembro pleno del Grupo Ro y comenzado a tener una presencia significativa en los encuentros y cumbres latinoamericanas como la Costa de Sauipe y Salvador en diciembre de 2008 y en la misma Cumbre de Unasur en Quito en agosto de 2009), sino que tambin ha firmado tratados de diversa ndole con los miembros del Sistema de Integracin Centroamericano (SICA) y ha impulsado la incorporacin de Guyana y Surinam, ambos miembros de la Caricom, a la Unasur. A su vez, la propuesta de Chvez de crear una fuerza armada sudamericana, precedida en su momento por la aspiracin de crear una Organizacin del Atlntico Sur (OTAS) similar a la Otan y que remite a la tesis de que el factor militar es un componente fundamental del proceso de integracin regional, en funcin de las potenciales amenazas externas a la regin, entre las que se destacan, en la percepcin de Chvez, la amenaza militar de los Estados Unidos, ha sido hbilmente sustituida por la iniciativa brasilea de crear un Consejo Sudamericano de Defensa en el marco de la Unasur. De acuerdo al planteamiento brasileo, el Consejo Sudamericano de Defensa apunta bsicamente a la prevencin de conflictos en la regin, mas que a una alianza militar convencional al estilo de la Otan. Como seala una investigadora en un anlisis previo a su lanzamiento:
Con antelacin a la propuesta brasilea hubo varios intentos separados desde Brasilia y Caracas de avanzar en la seguridad y defensa sudamericana. (Las) diferencias entre Brasil como lder natural sudamericano y Venezuela como autoproclamado lder ideolgico ensombrecen las perspectivas de crear un Consejo de Defensa Sudamericano, no como una institucin ms en el complejo entramado de instituciones de integracin, sino como un

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rgano eficaz y prctico para prevenir y resolver conflictos en la regin y promover la cooperacin interestatal en esta materia. (GRATIUS, 2008, p. 5)14

No obstante, la propuesta original fue rechazada por Colombia (que tampoco acept la presidencia pro tempre de Unasur para esa ocasin), por lo cual en la Cumbre de Brasilia en mayo de 2008 se aprob la formacin de una comisin para elaborar una propuesta mas desarrollada.15 Finalmente, la creacin del Consejo Sudamericano de Defensa se materializ en la Cumbre de Pases Latinoamericanos y Caribeos realizada en diciembre de 2008 en Costa de Sauipe en Brasil, como una instancia de consulta, cooperacin y coordinacin en materia de Defensa de acuerdo a las disposiciones del tratado Constitutivo de Unasur. Entre sus principios mas destacados, de acuerdo a la aprobacin de su constitucin en la Cumbre Extraordinaria de Unasur, realizada el 16 de diciembre de 2008, constan el respeto irrestricto por la soberana, la integridad y la inviolabilidad de los Estados, por la no-intervencin en sus asuntos internos y por la autodeterminacin de los pueblos; la plena vigencia de las instituciones democrticas y el respeto irrestricto por los derechos humanos y el estado de derecho; la promocin de la paz y la solucin pacfica de controversias, y la subordinacin constitucional de las instituciones de defensa a las autoridades civiles legtimamente constituidas, entre otros. Por otra parte, uno de los objetivos prioritarios de Unasur es la consolidacin de Amrica del Sur como una zona de paz, base de la estabilidad democrtica y el desarrollo integral de los pueblos de la regin, y como

14 Ver para mas detalles del CSD Ugarte, 2008. 15 El presidente Uribe declar, en este sentido, que Colombia tiene dificultades para participar. Creemos ms en mecanismos como la OEA (SEITZ, 2008).

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contribucin a la paz mundial.16 Significativamente, la creacin del Consejo de Defensa Sudamericano diluye cualquier aspiracin militarista en la integracin regional. Su objetivo fundamental es la prevencin y resolucin de conflictos y la creacin de un foro para promover el dilogo entre los Ministerios de Defensa de cada pas, reducir las desconfianzas y sentar las bases para una poltica comn de defensa (ROMERO, 2008), con la exclusin de EEUU, que descanse en el control civil de las fuerzas armadas.17 La estrategia brasilea de enfrentar cualquier turbulencia que amenace la estabilidad regional qued claramente reflejada con la agudizacin de la crisis en Bolivia a finales de 2008 luego de la masacre de Pando. En esa ocasin, se produjo una primera intervencin exitosa (ver MENNDEZ DEL VALLE, 2008, p. 23) de la Unasur en los asuntos internos de uno de sus Estados miembros. Esta intervencin asumi, implcitamente, algunos elementos de la responsabilidad de proteger promovida por la ONU y suscrita por algunas naciones sudamericanas.18 La intervencin en Bolivia se organiz a partir de las tres condiciones impuestas por Brasil y aprobadas en la cumbre de la Unasur realizada en Santiago de Chile en septiembre del 2008: 1) que la intervencin fuera
16 Ver para mas detalles Deciso para o estabelecimento do Conselho de Defesa Sul-Americano da Unasul. Cpula extraordinria da Unio de Naes Sul-Americanas (UNASUL) Costa do Saupe, Bahia, 16 de dezembro de 2008, Declarao e Decises. 17 El Consejo es un organismo de la Unasur, de manera similar al ya instituido Consejo de Energa Sudamericano, y se rige por su Tratado Constitutivo. Para ms detalles ver: Unasur apoya crear Consejo de Defensa Sudamericano sin Colombia. El Comercio, 23 may. 2008. Disponible en: http:// www.elcomercio.com. 18 Es de notar que el artculo 27 de Tratado Constitutivo de la Unasur plantea: El presente Tratado Constitutivo y sus enmiendas sern registradas ante la Secretara de la Organizacin de las Naciones Unidas, http://www. comunidadandina.org/unasur/tratado_constitutivo.htm.

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convocada a solicitud del gobierno democrticamente elegido de Bolivia; 2) que apuntara a consolidar la institucionalidad democrtica vigente y a promover un dilogo entre las partes en conflicto; 3) que evitara toda referencia o cuestionamiento al rol de EEUU. Esta ltima posicin fue contraria a la promovida por Chvez, que intent infructuosamente impulsar una condena a EEUU luego de que Bolivia y Venezuela retiraran a sus embajadores en Washington y expulsaran a los embajadores norteamericanos por el aparente apoyo estadounidense a los prefectos de la Media Luna opuestos al gobierno de Evo Morales. La Cumbre de Santiago y su secuela en Nueva York durante la realizacin de la Asamblea General de la ONU, evidenciaron varias situaciones: por un lado, la presencia de Lula en la primera impuso el criterio brasileo, con el apoyo de Chile y de Colombia, de buscar una mediacin de Unasur percibida como mas efectiva que una intervencin, y por otro, puso en evidencia las tensiones y roces entre Chvez y Lula por el liderazgo regional. Mientras que Chvez amenazaba con una intervencin militar ante la posibilidad de un intento de golpe contra el gobierno de Evo Morales, en el marco de las denuncias y tensiones ya efectivizadas en relacin a los Estados Unidos, Lula impuso el criterio de un llamado al dilogo entre las partes y el respeto por la legitimidad constitucional del gobierno de Morales, pero logr la exclusin de toda referencia a la ingerencia o intervencin extranjera. El saldo fue enteramente positivo para la posicin brasilea, que reafirm y consolid su liderazgo regional, situacin que se confirm nuevamente en la reunin de Unasur en Nueva York poco despus, durante la Asamblea de las Naciones Unidas, y en la convocatoria exitosa de una multi-cumbre regional de los pases de la regin, de Mercosur y de Unasur en Costa de Saupe en diciembre de 2008 (ver MALAMUD, 2008).

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El captulo mas reciente de esta confrontacin entre el cauto liderazgo brasileo y el estridente protagonismo de Chvez, se desarroll durante la III Cumbre de Unasur, realizada en Quito el 10 de agosto de 2009, cuando el presidente venezolano denunci, fuera de agenda y al final de la Cumbre, la actitud de Colombia de acordar con los Estados Unidos la instalacin de siete bases militares en su territorio, como una iniciativa que amenazaba la estabilidad regional y que creaba las condiciones para la emergencia de un conflicto blico. La ausencia del presidente Uribe en la Cumbre justific, por parte de Brasil, la propuesta de una cumbre de emergencia, en principio a realizarse en Argentina, para debatir el tema con la participacin del presidente colombiano, y contuvo la beligerancia de Chvez. Sin embargo, el tema en s, dividi a los participantes de la Cumbre entre los adherentes del bloque del Alba que apoyaron a Chvez, y el resto de los pases sudamericanos que asumieron una actitud mas cautelosa y diplomtica frente a la situacin, al punto que la presidente de Argentina critic la retrica belicista de Chvez mientras que Lula introdujo la posibilidad adicional de convocar una reunin entre los mandatarios sudamericanos y Barack Obama.19 En ltima instancia, el saldo de la reunin fue positivo tanto para Brasil que logr imponer una visin mas moderada y dialogista con los Estados Unidos como para Colombia que no fue condenada por la Cumbre por su acuerdo con los Estados Unidos (LOZANO, 2009, p. 11). La intervencin de la Unasur en la crisis boliviana confirm la creciente autonoma de los pases sudamericanos en la resolucin de sus conflictos, que se haba manifestado poco tiempo atrs, en marzo de 2008, con el rol desempeado por el Grupo Ro en el conflicto generado por la incursin colombiana en territorio ecuatoriano para atacar una base de
19 Ver artculo citado de Shurman en Crtica de la Argentina.

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las Farc en marzo de 2008. Ambos episodios reafirman la creciente capacidad de la regin de abordar sus crisis a travs de sus propias iniciativas y mecanismos y sin la intervencin de terceros, y se ven confirmados por la reunin Cumbre de pases latinoamericanos y caribeos en Costa de Sauipe en diciembre de 2008, la aprobacin de la creacin del Consejo Sudamericano de Defensa por la Unasur en las mismas fechas, y la bsqueda de salidas diplomticas a la crisis entre Venezuela, Colombia y Ecuador en la III Cumbre de Unasur en Quito, sin una condena explcita de las decisiones de Colombia y con una apertura al dilogo con los Estados Unidos.

La Unasur y la OEA: competencia o complementacin en la prevencin de conflictos regionales?


La cumbre de la Unasur en Santiago tambin revel el gradual debilitamiento en la regin del tradicional rol de la OEA como organismo encargado de contribuir a la solucin pacfica de disputas entre los pases miembros y de mediar, a travs de mecanismos ad hoc, en las crisis regionales. La convocatoria a la cumbre de Santiago fue realizada por Michelle Bachelet en su carcter de presidenta pro tmpore de la Unasur, situacin que abri la posibilidad de que fuera invitado a la cumbre el Secretario General de la OEA, el chileno Jos Miguel Insulza. Esta invitacin respondi a la dinmica poltica interna del pas anfitrin, que prximamente deber enfrentar una eleccin presidencial en la que la Concertacin, a la cual pertenecen tanto Bachelet como Insulza (que aspiraba a convertirse en candidato presidencial), enfrenta una compleja situacin electoral. La presencia de Insulza tambin apuntaba, ms all de la poltica interna de Chile, a que la intervencin en Bolivia se enmarcara en una accin conjunta de la OEA y la Unasur. Sin embargo, en la Cumbre de Santiago finalmente se opt

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por enviar una misin exclusivamente de la Unasur, independientemente de que hubiese una coordinacin con la misin de la OEA que ya se encontraba trabajando en Bolivia.20 Esto seala con prstina claridad la muy limitada disposicin de los pases sudamericanos a involucrar a un organismo como la OEA, en el que EEUU juega un rol frecuentemente preponderante, en la resolucin de sus conflictos.21 Sin embargo, contrasta, por otra parte, con las expectativas mas recientes frente al rol de la OEA en la superacin de la ruptura institucional creada por el golpe de estado con Zelaya en Honduras, y frente al rol de la administracin de Obama que deleg el proceso en la OEA y respald plenamente la aplicacin de la Carta Democrtica Interamericana. De hecho, las dos situaciones evidencian la frecuente ambigedad de las posturas de los gobernantes de la regin que, por un lado critican a los Estados Unidos por su excesivo intervensionismo y aspiran a excluir cualquier intervencin del pas del Norte en Amrica Latina, y por otro, han reclamado una accin ms contundente de los Estados Unidos en la crisis de Honduras.22 No obstante, la decisin sudamericana de impulsar mecanismos de prevencin y resolucin de crisis en el marco de la Unasur en detrimento de la OEA es clara (ver SERBIN,
20 Insulza opin al respecto que fue una equivocacin excluir a la OEA del dilogo orientado a resolver la crisis boliviana. Ver: Insulza defends OAS role, Unasur appoints envoy for Bolivian crisis. En: China View, 18 sep. 2008. Disponible en: http://news.xinhuanet.com/english/2008-2009/18/ content_10073110.htm. 21 Tradicionalmente, la OEA ha aceptado, implcita o explcitamente, las intervenciones y decisiones unilaterales de EEUU en la regin, como la frustrada invasin a Baha de Cochinos en 1961, la intervencin militar a Repblica Dominicana en 1965, la invasin estadounidense a Grenada en 1983 y a Panam en 1989, por citar solo algunas. 22 Como afirm el presidente Obama en la Cumbre de Guadalajara de jefes de Estado de Amrica del Norte: Los mismos que piden que Estados Unidos deje en paz la regin ahora dicen que Washington ignora a Honduras... Eso es hipocresa (CAMARENA, 2009, p. 3).

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2008). Pero, aunque el episodio de Bolivia permite celebrar una primera intervencin exitosa en una crisis poltica, tambin abre una serie de interrogantes sobre la efectiva capacidad de la Unasur para darle sostenibilidad a mediano y largo plazo, particularmente a la luz de las tensiones y confrontaciones en la reciente cumbre de este organismo en Quito. En este sentido, es importante sealar que la OEA, aunque se trate de un espacio en el que EEUU desempea un rol predominante, constituye un foro poltico prominente para la discusin de los asuntos hemisfricos y un mecanismo establecido y decantado que, especialmente en los ltimos aos, ha desempeado un protagonismo fundamental en la consolidacin de la democracia en la regin, la prevencin de los abusos y violaciones a los derechos humanos y la resolucin pacfica de controversias entre Estados. La Unasur, en cambio, es un mecanismo novel, cuya estructura y mandato estn en proceso de definicin y que an requiere de la aprobacin parlamentaria por parte de la mayora de los pases miembros para poder asumir funciones vinculantes,23 sin mencionar que acoge, adems, una polarizacin impulsada por la competencia por el liderazgo regional entre Brasil y Venezuela.

Los desafos de la Unasur


Como ha sealado la presidenta Bachelet, la Unasur constituye un poderoso instrumento de integracin que responde a una visin del multilateralismo acorde con la ONU y que apunta a crear un nuevo instrumento de coordinacin poltica entre los pases de Amrica del Sur, incluidos Guyana
23 El hecho de que el tratado constitutivo de la Unasur an no haya sido aprobado por los respectivos Parlamentos de los pases miembros ha suscitado numerosas crticas por parte de diferentes partidos de oposicin y por algunos medios de comunicacin. Ver, en el caso de Chile, el editorial de La Tercera (Santiago): Participacin de Chile en Unasur, sbado 25 oct. 2008, p. 3.

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y Surinam, en torno a cuestiones de infraestructura, finanzas, polticas sociales, energa y defensa (decantndose estos dos ltimos temas como prioritarios). Sin embargo, an carece de una estructura funcional instalada y confronta numerosas tensiones entre sus miembros. El mecanismo de traspaso de la presidencia pro tempre del organismo de Chile a Ecuador en la III Cumbre en Quito no contribuye a despejar la incertidumbres acerca de la posibilidad de que esta estructura se consolide a corto plazo y de que las tensiones entre sus miembros sean diluidas por canales diplomticos impulsados por el propio mecanismo. La constitucin oficial de la Unasur24 en Brasilia en mayo de 2008 incluy la definicin de algunos elementos de su estructura institucional: una Secretara General en Quito, un Parlamento Sudamericano en Cochabamba, planes para crear un Banco Central regional y una moneda nica, un pasaporte regional y la propuesta de creacin del Consejo Sudamericano de Defensa. Sin embargo, tambin puso en evidencia las reticencias, tensiones y dificultades polticas que enfrenta. El caso ms paradigmtico gira en torno a la designacin de la persona que se har cargo de la Secretara General. Originariamente, el ex presidente ecuatoriano Rodrigo Borja haba sido designado para este puesto, pero en la reunin de Brasilia anunci su renuncia alegando la ausencia de una voluntad

24 La Unin de Naciones Sudamericanas tiene como objetivo construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integracin y unin en lo cultural, social, econmico y poltico entre sus pueblos, otorgando prioridad al dilogo poltico, las polticas sociales, la educacin, la energa, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconmica, lograr la inclusin social y la participacin ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetras en el marco del fortalecimiento de la soberana y la independencia de los Estados, Art. 2, Tratado Constitutivo de la Unin de Naciones Sudamericanas, http://www.comunidadandina.org/unasur/ tratado_constitutivo.htm

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poltica de los pases miembros25 para otorgar a la Secretara General un rol relevante en la creacin y consolidacin de la estructura del organismo. Los rganos que rigen la Unasur, de acuerdo a su Tratado Constitutivo suscrito el 23 de mayo de 2008 en Brasilia, son el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno; el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores; el Consejo de Delegadas y Delegados, y la Secretara General. La Presidencia del organismo se ejerce pro tmpore sucesivamente por cada uno de los Estados miembros, en orden alfabtico, y la Secretara General es la encargada de ejecutar los mandatos que le confieren los rganos de la Unasur y de ejercer su representacin. Es importante sealar, asimismo, que el artculo 18 de Tratado apunta a promover la participacin ciudadana en el proceso de integracin, a travs del dilogo y la interaccin amplia, democrtica, transparente, pluralista, diversa e independiente con los diversos actores sociales, para lo cual se generarn mecanismos y espacios innovadores que incentiven la discusin de los diferentes temas garantizando que las propuestas que hayan sido presentadas por la ciudadana, reciban una adecuada consideracin y respuesta.26 En este marco, la propuesta de Ecuador apoyada por Venezuela, Bolivia y Argentina de reemplazar a Rodrigo Borja por el ex presidente Nstor Kirchner choc con el rechazo formal de Uruguay, que se opuso debido al papel de Kirchner en el conflicto de las papeleras. El gobierno uruguayo argument que su posicin como presidente en relacin a este conflicto lo inhabilitaba para actuar como Secretario General de un organismo que, entre otras funciones,
25 Ver: Renuncia el secretario de Unasur, 23/05/2008. Disponible en: http:// www.integracionsur.com/sudamerica/UnasurRenunciaSecretario.htm 26 Tratado Constitutivo de la Unin de Naciones Sudamericanas, http:// www.comunidadandina.org/unasur/tratado_constitutivo.htm

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debera asumir la prevencin y resolucin de crisis entre sus miembros,27 y mas recientemente amenaz con retirarse del nuevo organismo si la candidatura de Kirchner era confirmada. En este contexto, la III Cumbre de Quito no logr superar el impasse con la designacin de un Secretario General y la aprobacin de un presupuesto para concretar el funcionamiento de la Secretara. En todo caso, esta situacin revela con claridad que las agendas nacionales siguen imponindose a la agenda regional. La competencia entre el liderazgo brasileo y el venezolano tambin se manifest en la ausencia de Chvez en la cumbre de la Unasur que se concret con el objetivo de dar seguimiento a la de Santiago y que se realiz una semana ms tarde, en Nueva York,28 en coincidencia con la Asamblea General de la ONU. Despus, Chvez adopt un silencio notable para un lder habitualmente locuaz, motivado tanto por su preocupacin ante las elecciones estaduales y municipales de Venezuela y sus resultados en noviembre de 2008 y la convocatoria de un nuevo referndum en febrero de 2009 que aprobara una enmienda constitucional para su eventual reeleccin como por la baja del precio del petrleo, que afecta tanto su poltica interna como su proyeccin regional.29
27 Uruguay rechaza que Kirchner lidere la Unasur, en Universal (Madrid), viernes 24 oct. 2008, p. 6. 28 El Secretario General de la OEA Jos Miguel Insulza tampoco particip en el encuentro de mandatarios. Ver http://www.diariooccidente.com.co 29 Es significativo, en este sentido, que en la Cumbre de Costa de Sauipe Chvez no haya asumido un papel mas protagnico en la discusin sobre la candidatura del nuevo secretario general de Unasur. Ver al especto del impacto de la baja de los precios internacionales del petrleo, The Economist Intelligence Unit Venezuela economy: In Denial, Country Briefing, November 26th 2008; Mandarin, Benedict (2008) Venezuelas Foreign Policy loses its gas, Financial Times, http://www.ft.com, December 17th 2008, y Romero, Carlos (2008) Chvez a raya, htto://www.confidencial. com.ni , 14-20 diciembre 2008.

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Sin embargo, luego de su victoria en el referndum para aprobar una enmienda de la Constitucin en febrero de 2009 y de una acelerada campaa de expropiaciones y estatizaciones que apuntalan la concentracin de poder, el silencio del mandatario venezolano no ha durado mucho, particularmente a raz de la crisis de Honduras (ante la cual amenaz con una intervencin militar contra los golpistas en apoyo del presidente Zelaya), las tensiones crecientes con Colombia, y sus pronunciamientos en el marco de la III Cumbre de Unasur en Quito. Adems de estos elementos polticos, nacionales y regionales, que afectan el futuro de la Unasur, el organismo debe superar el reto de estructurar un organismo eficiente y profesional capaz de enfrentar una compleja agenda regional, en una coyuntura internacional marcada por la crisis financiera y por las incertidumbres econmicas de los aos venideros, que golpean particularmente a los pases cuyo crecimiento econmico reciente se explica por los altos precios de los commodities. A este desafo cabe sumar la tendencia presidencialista propia de las culturas polticas de la regin. Una de las consecuencias de esta tendencia es la proclividad a enfrentar y resolver las crisis a travs del encuentro de los presidentes en reuniones cumbres. Estas reuniones se realizan bsicamente en reaccin a crisis y coyunturas emergentes, en lugar de desarrollar polticas sostenidas y consistentes que, en el marco de los procesos de consolidacin democrtica, requieren de un activo involucramiento y una amplia participacin de otros actores, incluyendo a una ciudadana organizada y empoderada, y a actores polticos que, como los partidos y los parlamentos, necesitan una mayor legitimacin democrtica en la mayora de los pases.

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Sin estos elementos, por ms que se desarrollen estrategias de cambio estructural coordinadas a nivel regional, la capacidad preventiva -y no meramente reactiva- de un organismo emergente como la Unasur estar en cuestin. Y contrastar con un organismo como la OEA que, aunque cuestionado por la presencia protagnica de los EEUU, acumula una larga experiencia en el enfrentamiento de situaciones de crisis o conflicto potenciales en la regin. Por eso, para consolidar la Unasur no basta con un liderazgo sostenido ni con la mera voluntad poltica, frecuentemente dbil y poco convincente, cuando no contradictoria, de los Estados miembros. Se requiere tambin una estructura institucional slida y eficiente. En este marco, la consolidacin de la Unasur y del liderazgo brasileo en la regin como parte del proceso de consolidacin de Amrica del Sur como un polo relevante en el mundo confronta una serie de retos, tanto polticos como institucionales. Si bien la Unasur demuestra, como seal el canciller peruano,30 una voluntad poltica que ha faltado en la OEA, esta voluntad poltica, aunque necesaria, puede resultar insuficiente, sobre todo si nos guiamos por la experiencia del Mercosur. Es necesario consolidar un mecanismo regional complejo y una estructura institucional efectiva que permitan avanzar en la integracin y la estabilidad y convertir a la regin en un referente en el marco de un sistema internacional multipolar que, en el campo de la prevencin de conflictos y de la superacin de las crisis polticas emergentes en el seno de sus pases miembros, funcione de una manera efectiva, en un marco normativo claramente establecido.

30 Declaraciones del canciller peruano Jos Antonio Garca Belande a AFP, en Unasur busca consolidarse y desplaza a OEA en bsqueda de acuerdo con Bolivia, AFP/Diario Occidente, 27 sep. 2008. Disponible en: http:// www.diariooccidente.com.co

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Cynthia S. Carneiro

Direito de integrao sul-americano: ordem jurdica e sistema-mundo/colonial


Organizaes internacionais e sistema-mundo
Estaria em curso, na Amrica Latina, um projeto de integrao regional alternativo quele que vem sendo proposto, desde 1945, pelos organismos financeiros multilaterais abertos? Para responder a essa indagao, trabalharemos com duas categorias estruturantes do modelo econmico mundial, apontadas por Immanuel Wallerstein: as relaes internacionais de comrcio e a diviso internacional da produo. Esses elementos caracterizam e estabilizam o modelo capitalista desde suas origens, no sculo XV, at os dias de hoje, consolidando historicamente a hierarquia entre os Estados modernos, ou seja, aqueles que se mantm integrados pelo fluxo mundial de mercadorias e de servios financeiros.1
1 A expresso sistema-mundo foi criada por Immanuel Wallerstein e Anbal Quijano a complementou, identificando tal modelo como sistema-mundo/ colonial. Wallerstein conceituou o que denomina modern world-system como um sistema interconectado e hierrquico constitudo por Estados centrais e regies perifricas, disseminado pelo mundo em razo da expanso do comrcio europeu. Anbal Quijano, em 1991, introduziu o conceito de colonialidad del poder em seu artigo Colonialidad y modernidad/racionalidad, publicado originalmente na Revista del Instituto Indigenista Peruano, Lima, n. 13 (29), p. 11-20, 1992. Os autores publicaram, conjuntamente, o artigo Americanity as a concept or the Americanism in the Modern World System, no International Journal of Social Sciences, Paris, Unesco/Eres, n. 134, p. 617-627, nov. 1992.

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Considerando que os sistemas de integrao regional se estabelecem por meio de uma organizao internacional fechada, identificamos como sistmicos aqueles organismos internacionais que atendem a essas categorias primrias, enfim, quando so instituies criadas para regular e administrar as relaes comerciais operadas pelo sistema-mundo moderno. Por outro lado, instituies que estabelecem projetos de integrao regional alternativos s relaes econmicas vigentes s podem ser aquelas que materializam elementos reativos a esses aspectos, tensionando o modelo econmico, o que pode levar sua suprasuno.2 Nesse caso, teramos as organizaes internacionais antissistmicas. As origens das organizaes internacionais remontam ao sculo XIX. Sua institucionalizao paulatina decorre das convocaes de conferncias multilaterais os congressos intergovernamentais que passaram a ser realizadas com frequncia entre os Estados europeus e tambm entre os recmcriados Estados americanos, rebentos daqueles. Clive Archer (2001, p. 31-33) aponta que, apesar de os Estados modernos terem surgido h bem mais tempo, somente no sculo XX estariam presentes as condies imprescindveis ao surgimento dessas associaes intergovernamentais: a existncia de um sistema estvel de Estados, a presena

2 A expresso suprasuno muito utilizada tanto por Hegel como por Marx e relaciona-se transformao de uma instituio pelo processo histrico dialtico. Uma instituio suprasumida, portanto, aquela que, pressionada por fatores que lhe so antagnicos, sofre modificaes radicais, mesmo preservando elementos da instituio que a antecedeu, justamente porque foi originada dela. Em um processo revolucionrio um sistema socioeconmico historicamente suprasumido por outro. As categorias primrias do modelo anterior podem permanecer, embora percam, no novo sistema, a sua centralidade. Assim que o instituto jurdico da posse, por exemplo, essencial ao modo de produo feudal, preservado no capitalismo, embora, nesse ltimo, a categoria primria seja a propriedade privada.

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de fatos e interesses concretos que justifiquem a aproximao entre eles, alm do animus cooperativo dos seus governos. Em relao primeira condio existncia de um certo nmero de Estados estveis ponderamos que basta que essa estabilidade seja meramente formal, ou seja, que os Estados tenham sido constitudos de acordo com os preceitos do direito internacional: sobre uma base jurdica a lhes conferir competncias internacionais, no importando se a situao poltica interna, in concreto, seja instvel. Portanto, suficiente o reconhecimento internacional por parte de alguns Estados, para que os novos se encontrem aptos para interagirem, firmando acordos comerciais nos termos estabelecidos pelo direito internacional. Observando a histria americana, podemos concluir que para a instituio de um organismo econmico internacional foi suficiente que um certo nmero de Estados, apesar de sua institucionalidade precria, se dispusesse a convergir sua produo s demandas de determinados mercados consumidores e aos interesses dos exportadores de capital, para que aperfeioasse uma integrao comercial e financeira entre seus membros. Ocorre que, para que a integrao se concretize, os fornecedores e consumidores esto, invariavelmente, localizados nos Estados-polos irradiadores dos preceitos que devem reger a economia mundial, ou seja, justamente aqueles que sediam as grandes financeiras que sustentaro esse projeto. Assim que, na Amrica Latina, os organismos internacionais surgiram apesar de sua crnica instabilidade poltica. Embora a Unio Perptua, concebida por Simn Bolvar, no tenha sido juridicamente instituda, vrios congressos foram realizados entre os Estados da Amrica do Sul sob os seus preceitos originais, o que contribuiu, decididamente, para a convergncia jurdica dos pases da regio, principalmente os andinos. Algumas dcadas mais tarde, a Unio Panamericana

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integraria, definitivamente, os Estados Unidos regio sul do hemisfrio, e, para tanto, foram criadas instncias deliberativas e administrativas, o que lhe conferiu a forma jurdica de um organismo internacional contemporneo: possua uma secretaria e um conselho permanente de ministros, alm de ter previsto, por meio de resolues, a instalao de um fundo monetrio de carter regional, um banco e um tribunal arbitral permanente. Quanto ao segundo elemento apontado por Archer a existncia de interesses comuns aos membros a prpria funcionalidade do sistema mundial de mercados, por si s, configura a necessidade de integrao comercial: os Estados interagem para franquear, entre si, o fluxo de mercadorias produzidas pelas empresas que sediam. Negociam, portanto, nos termos e limites impostos por esses interesses privados. O surgimento da primeira organizao internacional na Amrica, no final do sculo XIX, ocorre em um momento em que o sistema-mundo/colonial consolida sua primeira reestruturao significativa, o que se deu em face da transferncia definitiva da hegemonia europeia dos pases ibricos para a Frana e Inglaterra. Aquela conjuntura impunha a necessidade de um novo arranjo na economia mundial, possibilitando o surgimento de novas formas de regulao do comrcio internacional. Se para o estabelecimento do pacto colonial clssico, mantido por meio de concesses feitas por Portugal e Espanha explorao comercial das regies ultramarinhas, era utilizada a forma de monoplios garantidos por procedimentos licitatrios dirigidos s grandes empresas de navegao europeias, os preceitos liberais do novo contexto internacional demandavam outro arranjo jurdico: a reserva de mercado passaria a ser estabelecida por meio de tratados de preferncia tributria e de livre comrcio negociados entre os Estados

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centrais e os novos Estados perifricos. Assim que, para a consolidao do sistema-mundo moderno, a sua regulao deixou de ser feita pelo direito administrativo interno, para se tornar uma atribuio do direito internacional. Em um modelo econmico de mercados interligados mundialmente e em face do inarredvel surgimento de Estados fora da Europa, as relaes intergovernamentais entre as velhas metrpoles centrais e os novos Estados perifricos passam a ser estabelecidas sob outras formas, determinando um novo tipo de regulamentao. Nessa readequao do sistema jurdico internacional as relaes coloniais tomam aspecto de protetorados, de associaes comerciais do tipo Commonwealth ou de organizaes internacionais. Portanto, as organizaes internacionais econmicas que surgem nesse contexto so potencialmente sistmicas, posto que o interesse que determina sua constituio a garantia de estabilidade ao sistema-mundo/colonial. Quanto ao terceiro elemento, o animus de cooperao econmica entre os Estados, essa vontade poltica estar, na realidade, diretamente vinculada s demandas empresariais, pois as corporaes privadas que definem as zonas de interesse comercial e sob que forma ser feita a integrao de mercados. Nesse aspecto, a histria tem demonstrado que os organismos regionais americanos adquirem materialidade quando convergem seus objetivos com os interesses comerciais das tradicionais zonas de produo e concentrao de capital. A vereda histrica percorrida pelo projeto bolivarista e pelo monrosta, esse manifesto nos seus desdobramentos o mito do destino manifesto e a poltica do big stick so registros desse fenmeno estrutural. Simn Bolvar previa uma integrao poltica e social: uma confederao entre os Estados da Amrica do Sul capaz

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de consolidar a independncia poltica da regio em relao Espanha. O aspecto revolucionrio de seu projeto consistia no estabelecimento de um espao de livre circulao e de trabalho para as pessoas originrias dos pases-membros. Estes eram seu nico elemento antissistmico, j que a proposta de liberdade de circulao de trabalhadores representa um aspecto desestabilizador da diviso internacional do trabalho. Sua racionalidade anticolonial no cogita que as novas relaes regionais passariam a ser definidas a partir do Reino Unido e de seu principal parceiro americano, os Estados Unidos. O marco inicial do denominado bolivarismo identificado na Carta da Jamaica, endereada a um ingls de nome Henry Cullan. O documento foi escrito por Simn Bolvar em setembro de 1815, quando do seu exlio em Kingston. Nele, Bolvar narra o desenvolvimento das lutas por emancipao poltica em cada regio da Amrica hispnica e queixase do seu isolamento e do desinteresse europeu em relao ao que se passava no continente, ressaltando seu potencial econmico fato que poderia fazer com que a regio interessasse s outras naes europeias. Destaca, j nesse documento, a impossibilidade de levar adiante um projeto de formao de uma grande nao sul-americana, apontando as tradies localistas e a heterogeneidade regional como limites inextrincveis ao processo de integrao. Defende, ento, uma organizao baseada na formao de repblicas calcula que seriam em torno de dezessete que deveriam atuar no cenrio internacional de forma integrada. O meio para atingir essa convergncia, segundo Bolvar, seria a realizao de congressos internacionais frequentes.3
3 Ao finalizar sua carta, Bolvar faz a seguinte ponderao: Cuando los sucesos no estn asegurados, cuando el Estado es dbil, y cuando las empresas son remotas, todos los hombres vacilan; las opiniones se dividen, las pasiones las agitan y los enemigos la animan para triunfar por este fcil medio. Luego que seamos fuertes, bojo los auspicios de una nacin

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Esse seu projeto inicial inspirou, mais tarde, precisamente em 1826, a realizao do primeiro Congresso do Panam, que reuniu quase todos os Estados da Amrica do Sul, excetuando-se apenas o Brasil e o Chile. Em 15 de julho daquele ano foi assinado o Tratado de Unio, Liga e Confederao Perptua entre os pases da antiga Amrica espanhola, ou seja, os pases que formavam a Gr-Colmbia e todos os pases da Amrica Central, alm do Peru e do Mxico. O Tratado de Unio estabelecia, basicamente, a formao de uma defesa comum nos moldes clssicos propugnados pelo tradicional direito internacional europeu. Inovou, porm, com a j mencionada previso de liberdade de circulao de pessoas, invertendo a lgica sistmica que garante o livre comrcio de mercadorias ao mesmo tempo que restringe a mobilidade de trabalhadores.4
liberal que nos preste su proteccin, se nos vera de acuerdo cultivar las virtudes y los talentos que conducen a la gloria; entonces seguiremos la marcha majestuosa hasta las grandes prosperidades a que est destinada la Amrica meridional; entonces las ciencias y las artes que nacieron en el Oriente y han ilustrado a Europa, volaran a Colombia que las convidar con un asilo. A Carta da Jamaica ou a Contestacin de un americano meridional a un Caballero de esta isla, pode ser consultada em: http:// www.alternativabolivariana.org/modules.php?name=Content&pa=show page&pid=5. Acesso em: 13 mar. 2008. 4 Os artigos 23 e 24 do Tratado de Unio, Liga e Confederao Perptua tratam, respectivamente, do direito naturalizao e do direito dos estrangeiros. Reza o art. 24: Si un ciudadano o ciudadanos de una Repblica aliada prefieresen permanecer en el territorio de otra, conservando siempre su carcter de ciudadano del pas de su nacimiento o de su adhesin, dicho ciudadanos gozarn, igualmente, en cualquier territorio de las Partes contratantes en que residan, de todos los derechos e prerrogativas de naturales del pas, en cuanto se refiere a la administracin de justicia y a la proteccin correspondiente en sus personas, bienes y propiedades; y, por consiguiente, no le ser prohibido, bajo pretexto alguno, el ejercicio de su profesin y ocupacin, ni el de disponer, entre vivos o por ltima voluntad, de sus bienes muebles e inmuebles, como mejor les parezca, sujetndose, en todos casos, a las cargas y leyes a que estuvieren los naturales del territorio en que se hallaren. O documento pode ser encontrado no stio: http://www.alternativabolivariana.org/modules.php?name=Content&pa= showpage&pid=8. Acesso em: 13 mar. 2008.

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A tese de James Monroe, ao contrrio, no leva em considerao aspectos polticos, dando nfase somente s questes econmicas. Com o discurso de repdio ao imperialismo europeu sintetizado na clebre frase uma Amrica para os americanos, o significado da tese monrosta foi sucessivamente reinterpretado pelos demais presidentes dos Estados Unidos: adequou-se, inicialmente, ao ideal do destino manifesto e, posteriormente, concretude de um big stick, viabilizando, por fim, a formao de um organismo internacional o primeiro de que se tem notcia no mundo moderno: a Unio Panamericana, com atribuies perfeitamente adequadas ao modelo econmico vigente na regio e ao deslocamento das zonas de poder no sistema-mundo/colonial.5

Unio Panamericana: nasce a organizao regional


A reconfigurao do sistema mundial de mercados em razo da transferncia das hegemonias europeias levou multiplicao dos Estados, pela emancipao poltica das colnias americanas, e da ao surgimento da primeira organizao internacional. Tais instituies inovam as relaes internacionais, at ento baseadas na lgica westfaliana de Estados potencialmente rivais. A partir da, a presumida competio entre os Estados comea a dar lugar ideia de cooperao intergovernamental. Ainda muito incipiente, essa experincia americana seria assimilada, mais tarde, pela prtica europeia e entendida como uma organizao internacional: pessoa jurdica com personalidade prpria e, portanto, autonomia em relao aos seus membros. Estes, por sua vez, atribuem nova entidade a
5 A denominada Doutrina Monroe foi pronunciada pelo presidente James Monroe em 1823 e, em razo da permanente articulao da diplomacia norte-americana com os interesses ingleses, considerada a anttese do bolivarismo.

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capacidade para eleger rgos de deciso detentores de competncias normativas at ento prprias dos Estados. Assim, com os organismos internacionais surge tambm uma fonte indita de direito internacional: ao lado dos costumes, tratados e princpios jurdicos especficos, as resolues dos rgos internacionais vinculam os Estados-membros, abrindo a perspectiva jurdica ao surgimento de entidades comunitrias e de um direito supranacional. A Unio Panamericana resultou de uma iniciativa da diplomacia estadunidense amalgamada na doutrina monrosta o que implicou objetivos estritamente econmicos e foi instituda por tratado negociado na Conferncia de Washington de 1890. Enquanto o tratado da Unio Perptua, de 1826, possua um contedo eminentemente poltico e foi ratificado apenas pela Gr-Colmbia cujo presidente era o prprio Bolvar o da Unio Panamericana foi ratificado por todos os Estados presentes na conferncia, ou seja, por praticamente todos os Estados americanos, j que somente o Canad estivera ausente, alis, sequer fora convidado a participar. Portanto, mesmo com a instabilidade interna que marcava os governos dos recm-criados Estados sul-americanos, foi possvel a criao de um organismo internacional comercial que teve, de fato, funcionamento permanente e administrao prpria, atribuda a um rgo autnomo: a Secretaria Internacional das Repblicas Americanas, com sede em Washington. A primeira denominao da Secretaria era Escritrio Comercial das Repblicas Americanas suas funes foram ampliadas por resoluo da III Conferncia Americana, que tambm alterou sua denominao porm, desde sua instituio a Secretaria Internacional era bem mais que um escritrio comercial a servio de empresas dos Estados Unidos, pois

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estava entre suas atribuies a realizao de conferncias internacionais, o registro e publicao dos tratados negociados entre os Estados-membros e tambm a publicao das resolues do Conselho de Ministros. Alm disso, deveria monitorar o processo de incorporao, pelos Estados-membros, das normas internacionais editadas no mbito da Unio. Para Wallace e Singer, mencionados no estudo de Clive Archer, um dos critrios para identificar a natureza jurdica de uma organizao internacional a periodicidade de suas reunies plenrias segundo esses autores, dever haver pelo menos uma a cada dez anos. Outro critrio a existncia de rgos permanentes, que deveriam ser pelo menos dois uma secretaria administrativa e um conselho executivo (ARCHER, 2001, p. 31). Para Bennet, o critrio no to rigoroso: bastaria um rgo permanente, organizado em forma de secretariado, desde que tivesse tambm funes executivas e conferisse publicidade s suas deliberaes e atividades. Para tanto, tal rgo deveria ser criado por instrumento internacional que estabelecesse os seus objetivos e mtodos de atuao (ARCHER, 2001, p. 31). O antigo tratado da Unio Perptua, de 1826, previa reunies bienais entre os membros. Mesmo sem as ratificaes necessrias para sua vigncia, vrias conferncias se seguiram quela primeira realizada no Panam, embora cada vez mais espaadas e esvaziadas. A Unio Panamericana, ao contrrio, realizou nove conferncias at que fosse sucedida pela Organizao dos Estados Americanos OEA. Essa comparao nos permite observar que a eficcia dos organismos internacionais est intrinsecamente relacionada com a natureza de seus objetivos: so os organismos comerciais que, atendendo funcionalidade de um sistema internacional de mercados, viabilizam os meios que vo garantir a efetividade de suas normas.

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Portanto, a eficcia dos procedimentos institucionais o primeiro indicador para aferirmos se uma organizao internacional sistmica ou antissistmica. Nesse aspecto, se um projeto de integrao de Estados vai de encontro estrutura do sistema-mundo, ele pressionar as categorias primrias do modelo econmico vigente, adquirindo carter revolucionrio ao incorporar elementos antinmicos ao modelo capitalista, estruturado em relaes comerciais internacionais. Assim, dever sofrer reaes contrrias articuladas e com grandes chances de serem eficientes, justamente em razo de uma estrutura econmica integrada mundialmente. Nesse caso, os aspectos antissistmicos positivados pelo direito tendem a ser pouco ou nada efetivos, pois adquirem a natureza de normas ideolgicas, que servem funcionalidade colonial ao conformar tais organizaes estrutura sistmica, atuando como mais um instrumento sua estabilidade (QUIJANO, 2006). Nesses termos, a estrutura e as condicionalidades impostas pelo sistema-mundo/colonial permitem-nos compreender as razes da ineficcia dos modelos de integrao poltica propostos no sculo XIX pelos libertadores latinos: tanto a autodeterminao, na periferia, como a liberdade de circulao de trabalhadores so projetos essencialmente revolucionrios, pois, se efetivados, podem desencadear a suprasuno do modo de produo vigente. Por outro lado, podemos observar o alto grau de efetividade das normas editadas pelos organismos comerciais internacionais que surgem desde aquele perodo. o caso da Unio Panamericana. Instituda segundo os interesses de empresas sediadas nos Estados Unidos, a eficincia dos seus propsitos pode ser aferida pelos resultados comerciais favorveis s corporaes norte-americanas. Tais resultados s puderam

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ser proporcionados pela atuao eficaz da Secretaria das Repblicas Americanas.6 Com essas observaes podemos constatar que, invariavelmente, a integrao acordada entre os polos centrais da economia mundial e as regies perifricas ao sistema-mundo estabelecem-se em mo nica: livre comrcio e subsdios ao capital estrangeiro na periferia e protecionismo tributrio e preferncia de tratamento ao produto nacional no centro, enquanto o modelo de integrao regional, articulado em reao a essa dependncia comercial e subordinao econmica, tende ao fracasso.

Integrao econmica sistmica: nova forma jurdica ao Pacto Colonial O Brasil no enviou representantes para o Congresso do Panam de 1826. A monarquia brasileira, naquele momento, repudiava qualquer aproximao com as repblicas americanas. Entretanto, a partir de 1831, com a expulso da famlia real pela insurgncia popular em Minas Gerais, So Paulo e, principalmente, Rio de Janeiro movimentos que resultaram na sada negociada de Pedro I do trono foi instalada a Regncia, um ensaio republicano, e comeam a ser alteradas as relaes diplomticas com os demais Estados sul-americanos. A Lei da Regncia, de 14 de junho de 1831, determinava que todo e qualquer ato internacional fosse submetido aprovao da Assembleia Legislativa antes de sua ratificao e que a Repartio de Negcios Estrangeiros o Ministrio de Relaes Exteriores da poca prestasse, anualmente, informes Assembleia sobre suas atividades.
6 Ronning relata que, em 1897, no incio da atuao do Escritrio Comercial das Repblicas Americanas, o volume de investimentos dos EUA na Amrica do Sul era na ordem de setecentos milhes de dlares. Em 1915 j tinha excedido um bilho e seiscentos milhes de dlares (RONNING, 1966).

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No primeiro relatrio apresentado, o secretrio de Estado Francisco Carneiro de Campos, titular da pasta, declarou:
O Governo, de ora em diante mais franco e livre em suas deliberaes e arbtrios, conta poder fazer ainda algumas outras economias nas Misses europeias para melhor estabelecer e dotar as da Amrica. Estou convencido que conquanto ns tenhamos tido at agora, e talvez por muito tempo ainda devamos continuar a ter, as maiores relaes com o antigo mundo, convm, todavia, principiar desde j a estabelecer e apertar com preferncia os vnculos que no porvir devem ligar muito estreitamente o sistema poltico das associaes do hemisfrio americano, partes componentes deste grande todo, aonde a natureza tudo fez grande, tudo estupendo; s poderemos ser pequenos, dbeis e pouco respeitados, enquanto divididos. Talvez uma nova era se aproxima, em que as potncias da Amrica, pejando-se de suas divises intestinas vista do exemplo de concrdia, que ns lhes oferecemos, formem uma extensa famlia, e saibam com o vigor prprio da liga robusta de tantos povos livres repelir com toda dignidade o orgulho, e pretenses injustas das mais infatuadas naes estranhas. O continente imenso, que banhado pelos dois grandes mares, quase toca ambos os polos, oferece na grande variedade das suas latitudes e climas, distintssimos produtos, que dando sempre o necessrio vida, podem ainda fornecer matria e alimento ao mais extenso comrcio: a colocao de cnsules inteligentes nos lugares apropriados animar a concepo e desenvolvimento das mais acertadas especulaes mercantis. (SANTOS, 2002, p. 7-11)

Feita em pleno contexto de transio entre os dois modelos coloniais estruturados na Amrica, essa declarao oficial manifestava intenes que, historicamente, no se concretizaram. Naquele momento, as pretenses de convergncia do mercado interno americano desestabilizariam as tradicionais

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relaes comerciais com as potncias europeias, e esse projeto encontrava resistncia entre os prprios libertadores, que no pretendiam alterar as relaes comerciais que vinculavam a produo americana s demandas europeias. Ao mesmo tempo, naquele contexto de reacomodao do sistema-mundo, as hegemonias econmico-militares precisavam estabelecer as novas regras que disciplinariam as hierarquias articuladas, que passaram a ser juridicamente institucionalizadas por meio do direito internacional: os acordos bilaterais de preferncia tributria consolidaram a especializao produtiva das regies sul-americanas, estabilizando a diviso internacional da produo e sua dependncia econmica. A Carta da Jamaica corrobora essa constatao: enquanto na Europa ocidental consolidava-se a hegemonia inglesa, na Amrica, em convergncia com essa alternncia de poder, os novos senhores no estavam interessados em grandes alteraes nas rotas de mercadorias, que deveriam permanecer como vinham at ento. A Unio Panamericana que buscar alterar esse arranjo monopolista, sem, contudo, alterar sua lgica sistmica: o desenvolvimento da organizao coincide com os interesses dos EUA no restante da Amrica e ela ser acionada sempre que alguma crise ameaar o pas norte-americano. Em 1930, em meio grande turbulncia econmica, o presidente Franklin Delano Roosevelt prope sua poltica de boa vizinhana convocando, para 1936, uma reunio extraordinria da Unio. Esta viria a ser sua VII Conferncia e foi realizada em Buenos Aires. Pela primeira vez, aps os congressos bolivarianos, essa reunio foi quase exclusivamente pautada por questes polticas: os Estados sul-americanos repudiaram as intervenes estrangeiras feitas no subcontinente. A diplomacia poltica dos EUA, preponderante nas duas dcadas anteriores, foi duramente criticada por utilizar o artifcio do no

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reconhecimento de governos para pressionar os Estados da regio a oferecer garantias s empresas norte-americanas que atuavam nesses pases. O caso do Mxico foi traumtico e originou a emblemtica Doutrina Estrada.7 Mas o anteprojeto de tratado apresentado pelos EUA, nessa ocasio, avanava na consolidao e aperfeioamento institucional da Unio Panamericana ao prever a criao de um frum permanente de ministros das Relaes Exteriores que, mais tarde, viria a se tornar o Conselho da Unio. O rgo s no foi prontamente institucionalizado em razo da oposio da Argentina. Na Conferncia de Lima, realizada em 1938, j em meio a um contexto internacional de tenso militar generalizada, as questes polticas tambm foram preponderantes. Nesses momentos os ecos do bolivarismo se faziam ouvir: foi cogitada a formao de um conselho poltico permanente voltado s questes de segurana e alianas militares entre os Estados americanos, temas que a diplomacia norte-americana preferia evitar. Sob a ameaa de uma nova guerra europeia, foi reiterado o princpio, igualmente bolivariano, do no reconhecimento das conquistas territoriais realizadas mediante coero militar. No entanto, naquele momento, foram rejeitados conceitos como o de minoria tnica, lingustica ou religiosa e, consequentemente, o reconhecimento de seus direitos.

7 O governo de Woodron Wilson no reconheceu o governo de Venustiano Carranza, que assumiu a presidncia em 1915, durante a Revoluo Mexicana, e aps o seu assassinato, em 1920, s reconheceu o governo de Obregn aps os Acordos de Buccarelli, que garantiam prerrogativas processuais aos nacionais dos Estados Unidos, a promessa de regular as concesses minerais para empresas norte-americanas e de emitir aplice de dvida agrria ou pagamento em dinheiro para bens desapropriados, a depender do tamanho da propriedade (RONNING, 1966, p. 25; ver tambm SADER, 2006, p. 762).

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Por fim, a Declarao de Lima formalizou o princpio da solidariedade continental, dando-lhe enquadramento jurdico e delimitando sua interpretao e aplicao. De contedo restritivo, o princpio apenas conferia s partes contratantes o dever de mtua defesa, ou seja, nada mais que uma obrigao militar,8 portanto, muito diferente do contedo que adquire no mbito de uma integrao comunitria, cujo sentido o de coeso econmica e social entre os membros e, fundamentalmente, da funo de subsidiariedade da Comunidade em relao aos Estados-membros, efeito jurdico do princpio da solidariedade para o desenvolvimento integral, conforme expresso na Carta da Organizao dos Estados Americanos - OEA.9
8 O princpio da mtua defesa foi incorporado Carta da OEA nos seus arts. 2 e 3, nos termos seguintes: Art. 2o. Para realizar os princpios em que se baseia e para cumprir com suas obrigaes regionais, de acordo com a Carta das Naes Unidas, a Organizao dos Estados Americanos estabelece como propsitos essenciais os seguintes: a) Garantir a paz e a segurana continentais (albis) c) Organizar a ao solidria destes em caso de agresso; (...) Art. 3o. Os Estados americanos reafirmam os seguintes princpios: (albis) d) a solidariedade dos Estados americanos e os altos fins a que ela visa requerem a organizao poltica dos mesmos com base no exerccio efetivo da democracia representativa; (...) g) os Estados americanos condenam a guerra de agresso: a vitria no d direitos; h) A agresso a um Estado americano constitui uma agresso a todos os demais Estados americanos (MAZZUOLLI, 2003, p. 40). Recentemente, o presidente dos Estados Unidos, quando do atentado de 11 de setembro de 2001, invocou tais princpios, conclamando os demais Estados americanos a combater o terrorismo. 9 CARTA DA OEA. Art. 30. Os Estados-membros, inspirados nos princpios de solidariedade e cooperao interamericanas, comprometem-se a unir seus esforos no sentido de que impere a justia social internacional em suas relaes e de que seus povos alcancem um desenvolvimento integral, condies indispensveis para a paz e segurana. O desenvolvimento integral abrange os campos econmico, social, educacional, cultural, cientfico e tecnolgico, nos quais devem ser atingidas metas que cada pas definir para alcan-lo. Art. 32. A cooperao interamericana para o desenvolvimento integral deve ser contnua e encaminhar-se, de preferncia, por meio de organismos multilaterais, sem prejuzo da cooperao bilateral acordada entre os Estados-membros. Os Estados-membros contribuiro para a cooperao interamericana e para o desenvolvimento integral de acordo com seus recursos e possibilidades e em conformidade com suas leis.

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O Conselho de Ministros das Relaes Exteriores foi criado na Conferncia de Lima e reuniu-se periodicamente. Na qualidade de rgo intergovernamental, passou a ter autonomia decisria. Adotou a Declarao Geral de Neutralidade e instituiu o Comit Interamericano de Neutralidade, com sede no Rio de Janeiro. Foi tambm institudo por resoluo do Conselho de Ministros o Comit Financeiro e Econmico, sediado em Washington. A Declarao de Havana de 1940, tambm proferida pelo Conselho, criou a Comisso Interamericana para a Administrao Territorial das Colnias e Possesses Europeias na Amrica, que impediu o reconhecimento da soberania alem sobre as colnias francesas na regio, garantindo que tudo ficasse como antes no quartel de Abrantes.10 Com o fim da guerra mundial, a Ata de Chapultepec de 1945 estabeleceu a integrao da Unio Panamericana ao sistema das Naes Unidas, prenunciando a deciso da IX Conferncia dos Estados Americanos, que proclamou a Carta de Bogot e o Pacto de Bogot de Direitos Humanos. Esses tratados entraram em vigor em 1951 e instituram a Organizao dos Estados Americanos OEA: um concerto poltico fundado em princpios e obrigaes de evidente contedo ideolgico, ou seja, perfeitamente adequados aos fetiches necessrios a um mundo clivado pela bipolarizao. Preceitos normativos que esto, entretanto, absolutamente desconectados da realidade do sistema-mundo e inviveis de serem concretizados no mbito de um modelo econmico que tem sido determinante faticidade jurdica.

10 Para demonstrar a ineficcia das disposies de contedo poltico, a Declarao de Neutralidade e o seu Comit Interamericano logo perderiam o sentido com a entrada dos EUA na guerra.

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Comunidade de Estados e ideologia constitucional


A origem do constitucionalismo, na transio do sculo XVIII para o XIX, demonstra-nos que as Constituies modernas serviriam legitimao da ruptura com uma ordem poltica j em adiantada transformao na Europa ocidental. Preceitos constitucionais, a partir de ento, muitas vezes expressam experincias histricas manifestas em aes polticas revolucionrias, que, justamente por serem antinmicas funcionalidade sistmica, necessitam ser apaziguadas. Essa acomodao faz-se pela recepo, em uma fonte jurdica de natureza fundamental, de uma promessa futura que os idealistas denominam de normas programticas. Tais normas consagram reivindicaes coletivas que devem, entretanto, ser mantidas em suspenso, embora admitidas, justamente em razo de sua expresso constitucional, como uma necessidade que adquiriu um alto grau de consenso. dessa natureza o pargrafo nico do art. 4 da Constituio Brasileira, que estabelece:
Pargrafo nico. A Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando a formao de uma comunidade latino-americana de naes.

Alis, o projeto de uma integrao socioeconmica estrutural, portanto vem expresso em forma de comando jurdico em quase todas a Constituies dos Estados da Amrica do Sul, muitas vezes, inclusive, associado ao anticolonialismo e anti-imperialismo, como o caso das

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Constituies do Paraguai11 e do Equador.12 No Uruguai, esses fundamentos que passariam a ser identificados com o bolivarianismo vm expressos no art. 6o do texto constitucional;13 na Colmbia, alm da referncia no Prembulo, a integrao tambm consignada no art. 9o e no art. 227 do texto constitucional, dispositivo que estabelece
11 CONSTITUIO DO PARAGUAI. Art. 143. La Repblica del Paraguay, en sus relaciones internacionales, acepta el derecho internacional y se ajusta a los siguientes principios: 1. la independencia nacional; la autodeterminacin de los pueblos; 3. la igualdad jurdica entre los Estados; 4. la solidariedad y la cooperacin internacional; 5. la proteccin internacional de los derechos humanos; 6. la libre navegacin de los ros internacionales; 7. la no intervencin, y 8. la condena a toda forma de dictadura, colonialismo e imperialismo. Art. 145. La Repblica del Paraguay, en condiciones de igualdad con otros Estados, admite un orden jurdico supranacional que garantice la vigencia de los derechos humanos, de la paz, de la justicia, de la cooperacin y del desarrollo, en lo poltico, econmico, social y cultural. Dichas decisiones slo podrn adoptarse por mayora absoluta de cada Cmara del Congreso. 12 CONSTITUIO DO EQUADOR. Art. 4. El Ecuador en sus relaciones con la comunidad internacional: 1. Proclama la paz, la cooperacin como sistema de convivencia y la igualdad jurdica de los estados. 2. Condena el uso o la amenaza de la fuerza como medio de solucin de los conflictos, y desconoce el despojo blico como fuente de derecho. 3. Declara que el derecho internacional es norma de conducta de los estados en sus relaciones recprocas y promueve la solucin de las controversias por mtodos jurdicos y pacficos. 4. Propicia el desarrollo de la comunidad internacional, la estabilidad y el fortalecimiento de sus organismos. 5. Propugna la integracin, de manera especial la andina y latinoamericana. 6. Rechaza toda forma de colonialismo, de neocolonialismo, de discriminacin o segregacin, reconoce el derecho de los pueblos a su autodeterminacin y a liberarse de los sistemas opresivos. Art. 5. El Ecuador podr formar asociaciones con uno o ms estados para la promocin y defensa de lso intereses nacionales y comunitarios. 13 CONSTITUIO DO URUGUAI. Art. 6o. En los tratados internacionales que celebre la Repblica propondr la clusula de que todas las diferencias que surjan entre las partes contratantes, sern decididas por el arbitraje u otros medios pacficos. La republica procurar la integracin social y econmica de los Estados Latinoamericanos, especialmente en lo que se refiere a la defensa comn de sus productos y materias primas. Asimismo, propender a la efectiva complementacin de sus servicios pblicos.

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a clusula de abertura do Estado colombiano ao direito comunitrio supranacional.14 A Venezuela, na Constituio de 1999, incorpora o bolivarismo ao nome oficial do Estado, que passa a ser denominado de Repblica Bolivariana da Venezuela. Assim, o integracionismo, destacado logo no Prembulo, regulamentado pelo art. 153.15 De fato, a integrao entre os Estados sul-americanos tem sido acalentada desde os primrdios das lutas por emancipao poltica, adquirindo contedo comercial sob a gide da Unio Panamericana, que chegou a alcanar avanos significativos para a poca. O projeto tambm foi recepcionado pelo tratado institutivo da OEA, cujos preceitos, em convergncia com as teses defendidas no mbito da Comisso Econmica para a
14 CONSTITUIO DA COLMBIA. Art. 9. Las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberana nacional, en el respecto a la autodeterminacin de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia. De igual manera, la poltica exterior de Colombia se orientar hacia la integracin latinoamericana y del Caribe. Art. 227. El Estado promover la integracin econmica, social y poltica con las dems naciones y especialmente, con los pases de Amrica Latina y del Caribe mediante la celebracin de tratados que sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad, creen organismos supranacionales, inclusive para conformar una comunidad latinoamericana de naciones. La ley podr establecer elecciones directas para la constitucin del Parlamento Andino y del Parlamento Latinoamericano. 15 CONSTITUIO DA VENEZUELA. Art. 153. La Repblica promover y favorecer la integracin latinoamericana y caribea, en aras de avanzar hacia la creacin de una comunidad de naciones, defendiendo los intereses econmicos, sociales, culturales, polticos y ambientales de la regin. La Repblica podr suscribir tratados internacionales que conjuguen y coordinen esfuerzos para promover el desarrollo comn de nuestras naciones, y que aseguren el bienestar de los pueblos y la seguridad colectiva de sus habitantes. Para estos fines, la Repblica podr atribuir a organizaciones supranacionales, mediante tratados, el ejercicio de las competencias necesarias para llevar a cabo estos procesos de integracin. Dentro de las polticas e integracin y unin con Latinoamrica y el Caribe, la Repblica privilegiar relaciones con Iberoamrica, procurando sea una poltica comn de toda nuestra Amrica Latina. Las normas que se adopten en el marco de los acuerdos de integracin sern considerados parte integrante del ordenamiento legal vigente y de aplicacin directa y preferente a la legislacin interna.

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Amrica Latina Cepal da Organizao das Naes Unidas, levaram instituio, a partir de 1960, na Amrica Latina, de organismos de integrao regional. Estes, entretanto, nunca atingiram um grau satisfatrio de materialidade. Ora, se o projeto recorrente e considerado fundamentalmente necessrio, quais as razes de sua ineficcia? Mantida nos textos jurdicos internacionais e constitucionais como princpio ideolgico, a inefetividade de um sistema de integrao socioeconmico na Amrica tem sofrido ingerncias externas que partem, invariavelmente, dos Estados centrais, o que nos permite inferir sobre sua natureza antissistmica em razo das reaes contrrias que tem promovido. Ocorre que, a partir da dcada de 1990, os tradicionais blocos regionais tm sofrido alteraes significativas, e estamos ultimamente assistindo acelerao de um processo que vinha sendo estrategicamente retardado. Na realidade, podemos observar nas dcadas de 1960 e 1970 uma forte tenso entre o projeto de integrao mundial pelo livre comrcio, propugnado pelas organizaes internacionais sistmicas FMI, Bird e Gatt , e a poltica protecionista que orienta a formao dos blocos regionais. Esse cenrio muda em meados dos anos 1990, coincidindo com o fim da Rodada do Uruguai, que resultou no tratado institutivo da OMC. Desde ento, busca-se uma convergncia entre os propsitos do multilateralismo sistmico com aqueles declarados no mbito dessas organizaes regionais.

Eficcia institucional e efetividade normativa nos organismos regionais: parmetros para determinao de sua natureza sistmica
As organizaes regionais latino-americanas criadas no ps-guerra no foram capazes de garantir a efetividade dos princpios e objetivos declarados em seus instrumentos constitutivos.

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Da mesma forma, normas constitucionais, quando potencialmente desagregadoras da funcionalidade do modelo socioeconmico vigente, raramente adquirem eficcia. Por se tratar de fenmeno emprico, a natureza de um bloco de integrao regional pode ser aferida pelo grau de eficcia de seus rgos e efetividade de suas normas. As organizaes internacionais sistmicas so aquelas cujos procedimentos institucionais garantem a efetividade de seus objetivos, justamente porque correspondem funcionalidade do sistema-mundo e aos seus caracteres primrios: livre comrcio, concentrao de capital e diviso internacional da produo e trabalho. No entanto, quando o organismo recepciona princpios antinmicos ao modelo socioeconmico vigente, tais preceitos tendem a ser mantidos em suspenso, em virtude de uma reao contrria e eficiente. Assim, para que se concretizem, dependem de uma persistente ao poltica dos interlocutores internacionais interessados na superao da dependncia econmica e subordinao ao capital privado internacional. As condicionalidades histricas, que levam fragilidade crnica dos Estados perifricos, tm contribudo, entretanto, para a estabilidade do sistema-mundo/colonial. Nesse aspecto, as reacomodaes coloniais promovidas pelos polos da economia mundial tm possibilitado novos arranjos para sua manuteno: nas ltimas dcadas as metrpoles centrais tm substitudo seu protagonismo unilateral pelos concertos orquestrados no mbito das organizaes internacionais econmico-financeiras. De fato, com o trmino das guerras europeias e o consequente esfacelamento econmico das metrpoles tradicionais, uma nova reestruturao do sistema-mundo fazia-se necessria. nesse contexto que so institudos, nas conferncias de 1944 realizadas em Bretton Woods, o Fundo Monetrio

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Internacional FMI e o Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento Bird, contexto em que tambm so negociados os primeiros acordos no mbito do Gatt, aps a frustrada tentativa de criao da Organizao Internacional do Comrcio pela Carta de Havana de 1947. Ao mesmo tempo em que so criados esses organismos multilaterais abertos, iniciam-se na Europa ocidental, em razo dessas circunstncias bem especficas, as articulaes que mais tarde resultariam nos primeiros organismos expressamente supranacionais: a Comunidade Econmica do Carvo e do Ao Ceca, criada em 1951 e, posteriormente, a Comunidade Econmica Europeia CEE e a Comunidade Europeia de Energia Atmica Euraton, ambas de 1957. Em sequncia a esses eventos, diversos organismos comerciais foram tambm institudos na Amrica Latina. Estabeleciam desde a formao de uma zona de preferncias tributrias recprocas caso da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio Alalc , at a criao de um espao de mercado comum, caso da Odeca, Caricom e do Pacto Andino.16 A Alalc foi criada pelo Tratado de Montevidu de 1960 por uma iniciativa da Argentina, do Brasil e do Mxico, e visava uma integrao restrita ao comrcio de bens, no se
16 A Odeca Organizao dos Estados Centro-Americanos foi instituda pela Carta de San Salvador de 14 de outubro de 1951, revisada em 1962 e em 1991 pelo Protocolo de Tegucigalpa. composta pelos Estados da Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicargua e Panam. A Caricom Comunidade do Caribe, foi instituda pelo Tratado de Chaguaramas, em 4 de julho de 1973, reunindo Barbados, Guiana, Jamaica, Trinidad Tobago, Granada, Dominique, So Vicente, Santa Lcia, Belize, Monserrat, Antigua e San Cristbol-Nieves-Anguila. O Pacto Andino foi criado em 1960 pelo Acordo de Cartagena, que teve como membros originrios a Bolvia, Chile, Colmbia, Equador e Peru. Em 1973 a Venezuela adere ao acordo, o Chile o denuncia em 1976. O Pacto Andino deu origem Comunidade Andina, atualmente formada pela Bolvia, Colmbia, Equador e Peru (SEINTENFUS, 2003, p. 237-240).

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cogitando das demais convergncias econmicas, tais como a previso de investimentos comuns em infraestrutura, a liberdade para a prestao de servios, a regulao negociada da balana de pagamentos, a harmonizao das regras sobre investimentos estrangeiros ou a formao de uma unio aduaneira. Previa apenas uma agenda de desoneraes tributrias progressivas, que incidiriam sobre os produtos originados e comercializados na regio, visando o aperfeioamento de uma zona de livre comrcio at 1972, prazo posteriormente postergado para 1980, quando a Alalc foi sucedida pela Associao Latino-Americana de Desenvolvimento e Integrao Aladi. Naquele contexto dos anos 1960, marcado pela forte presena do Estado nas questes econmicas e pela presso internacional concertada que resultou na positivao, nos instrumentos internacionais e constitucionais, de preceitos antissistmicos autodeterminao do Estado sobre seus recursos econmicos, direito ao desenvolvimento integrado, proteo aos direitos sociais etc. as necessidades reconhecidas pelos Estados perifricos iam de encontro s propostas de integrao multilateral reguladas pelo FMI com o respaldo do Bird, e tambm na contramo dos acordos de livre comrcio negociados no mbito do Gatt. Essa divergncia promovia uma tenso entre os propsitos liberais dos organismos multilaterais e os interesses regionais que buscavam consolidar uma poltica intergovernamental comum voltada substituio das importaes, o que deveria ser feito pelo desenvolvimento industrial planejado e coordenado entre os Estados-membros do organismo de integrao. Projeto, entretanto, que restou frustrado pelo isolamento que se seguiu entre os Estados da regio, mergulhados em governos autoritrios.

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O breve perodo de consenso: de Washington, rumo a Montevidu


Em cumprimento agenda estabelecida pela Alalc, a Aladi foi instituda pelo Tratado de Montevidu de 1980, recepcionando um projeto mais profundo de integrao ao prever a formao progressiva de um mercado comum entre os Estados-membros, processo que admite a flexibilidade condizente com as assimetrias econmicas locais, possibilitando o tratamento isonmico entre os membros: regras que reconheam as diferenas entre os parceiros.17 Atualmente, so membros a Argentina, Brasil, Bolvia, Colmbia, Chile, Cuba que ingressou em 2002 Equador, Mxico, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela, estabelecendo um espao econmico que atinge cerca de 430 milhes de habitantes em um territrio de 20 milhes de km2. O Tratado de Montevidu est aberto adeso de todos os pases latinoamericanos. So observadores os Estados da Amrica Central e do Caribe: El Salvador, Honduras, Guatemala, Repblica Dominicana, Costa Rica, Nicargua, Panam, alm de pases europeus como Espanha e Portugal, Itlia e Sua, Rssia e Romnia, e tambm asiticos: China, Coreia e Japo.18
17 Aladi. Tratado de Montevidu 1980. Art. 1o. Pelo presente tratado, as Partes Contratantes do prosseguimento ao processo de integrao encaminhado a promover o desenvolvimento econmico-social, harmnico e equilibrado, da regio e, para esse efeito, instituem a Associao Latino-Americana de Integrao (doravante denominada Associao), cuja sede a cidade de Montevidu, Repblica Oriental do Paraguai. Esse processo ter como objetivo a longo prazo o estabelecimento, em forma gradual e progressiva, de um mercado comum latino-americano. O art. 3o estabelece os princpios que devem orientar seus objetivos: pluralismo, flexibilidade, convergncia, tratamento diferencial. No art. 7o temos a previso dos acordos parciais. (Todos os tratados de integrao entre os Estados da Amrica, firmados a partir de 1958, podem ser encontrados em http:// www.iadb.org/intal/tratados/cronologia.htm. Acesso em: 3 dez. 2006). 18 Todos os documentos da Aladi podem ser consultados no stio: http:// www.aladi.org/. Acesso em 13. mar. 2008.

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O primeiro acordo parcial firmado, ainda no mbito da Alalc, foi o Pacto Andino, institudo pelo Acordo de Cartagena em 1969. Mais tarde, j na dcada de 1990, o Pacto Andino originou a Comunidade Andina CAN e o Sistema Andino de Integrao: primeira organizao internacional econmica sul-americana que reuniu Estados dispostos a coordenar sua economia e harmonizar o seu sistema jurdico pela atuao de rgos intergovernamentais e tambm supranacionais o Conselho Andino de Ministros, Comisso Andina, o Tribunal de Justia Andino e o Parlamento.19 A CAN reflete, nitidamente, as comunidades econmicas que deram origem Unio Europeia. Foi instituda, contudo, em outro continente e formada por Estados perifricos. Essa condicionalidade histrica tanto enseja instituies que consolidam o modelo colonial estabelecido pelo
19 O art. 6o do Acordo de Cartagena, modificado pelo Protocolo de Trujilo, de 1996, estabelece a estrutura orgnica da Comunidade Andina: Conselho Presidencial, Conselho de Ministros, Comisso, Secretaria Geral, Tribunal de Justia, Parlamento, Conselho Consultivo Empresarial, Conselho Consultivo Laboral, Corporao Andina de Fomento, Fundo Latinoamericano de Reservas, Universidade Andina Simn Bolvar e os Convnios Sociais adstritos aos marcos do tratado. O Conselho de Ministros exerce a titularidade da personalidade jurdica da Comunidade expressa pelo art. 48 do Acordo e tem poder regulamentar, manifestando-se mediante Declaraes e Decises (art. 16 e 17 do Acordo). As Decises da Comisso Andina, adotadas pela maioria absoluta dos membros, tambm faro parte do ordenamento jurdico regional; entre sua matria normativa dever estabelecer un rgimen comn sobre tratamiento a los capitales extranjeros y, entre otros, sobre marcas, patentes, licencias y regalias e un rgimen uniforme al que debern sujetarse las empresas multinacionales andinas (arts. 55 e 56 do Acordo de Cartagena). O art. 64 estabelece a especializao produtiva entre os membros, atravs dos Convnios de Complementao Industrial. Ao estabelecer o programa de liberao de bens, que objetiva eliminar los gravmenes y las restricciones de todo orden que incidan sobre la importacin de productos originarios del territoro de cualquier Pas Miembro, estabelece que o programa ter implementao automtica e irrevogvel, compreendendo a universalidade dos produtos (arts. 72 e 76). Todos os tratados firmados no marco do Pacto Andino podem ser acessados no stio da Aladi, mencionado na nota 18.

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sistema-mundo, como materializa outras, que se instituem como resistncia ao modelo de hierarquia interestatal vigente. O regionalismo comunitrio, ao estabelecer normas e procedimentos antinmicos funcionalidade sistmica, pressiona as variveis que promovem a dependncia desses pases, que permanecem margem da distribuio da renda gerada pelo capital, a qual, igualmente, permanece concentrada nas regies-polo do sistema-mundo. O estudo das normativas internacionais e a anlise de seus efeitos concretos evidenciam que a atuao das organizaes de integrao regional tem atendido aos desgnios do capital privado, que opera diretamente o sistema de mercados e que, indiretamente, tendo por instrumento os Estados, estabelece as regras que iro disciplinar os negcios, definindo, para tanto, jurisdies globais e regionais. A Comunidade Andina, instituda originalmente pela Bolvia, Colmbia, Equador, Peru e Venezuela, o histrico espao bolivariano, ampliou, na ltima dcada, a competncia dos rgos regionais, conferindo-lhes natureza jurdica comunitria.20 Porm, o contexto nova reestruturao: Peru e Colmbia possuem tratados de livre comrcio com os EUA,
20 O Tribunal de Justia da Comunidade Andina foi criado em 1996 e possui clusulas que modificam as disposies do Acordo de Cartagena, ao estabelecer, por exemplo, a formao do direito comunitrio fundado na supranacionalidade: Art. 2o. Las decisiones obligan a los Pases Miembros desde la fecha en que sean aprobadas por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores o por la Comisin de la Comunidad Andina. Art. 3. Las Decisiones del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores o de la Comisin y las Resoluciones de la Secretaria General sern directamente aplicables en los Pases Miembros a partir de la fecha de su publicacin en la Gaceta Oficial del Acuerdo, a menos que las mismas sealen una fecha posterior. E, finalmente, o seu art. 41, garante exequibilidade plena de suas sentenas, no territrio de cada Estado-parte, o que dispensa procedimento de homologao ou exequatur. O Estatuto do Tribunal Andino, que detalha a sua matria, composio e procedimento, foi institudo pela Deciso n. 500, de 2001, do Conselho Andino de Ministros das Relaes Exteriores. O Tratado Constitutivo do Parlamento Andino foi assinado em 1979 e modificado pelo Protocolo Adicional de Sucre de 1997.

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o que, concretamente, ou seja, processualmente, estende aos produtos provenientes daquele pas todas as vantagens atribudas reciprocamente entre os membros, anulando, na prtica, o tratamento tributrio mais favorvel intrabloco a base de uma comunidade regional. Os privilgios atribudos aos produtos originados nos EUA justificaram a denncia da Venezuela ao Acordo de Cartagena e o seu pedido de adeso ao Mercosul. Os atuais governos da Bolvia e do Equador tambm j se manifestaram nesse sentido. Estamos, portanto, assistindo a um processo que parece apontar para a convergncia entre a Comunidade Andina e o Mercosul, nos termos previstos pela Aladi, ao estabelecer uma integrao progressiva e orientada por acordos parciais, negociados em seus foros, tendentes a convergir. Nesse caso, o marco jurdico que desencadeou o processo de formao de uma comunidade sul-americana de naes deve ser identificado no tratado assinado em dezembro de 2003, que instituiu a rea de livre comrcio entre o Mercosul e a Comunidade Andina, um ano antes, portanto, da Declarao de Cuzco, datada de novembro de 2004. O Mercosul, recepcionado pelo Tratado de Montevidu80, da mesma forma que a CAN, projeta a criao de uma zona de mercado comum. Porm, o procedimento estabelecido pelo Protocolo de Ouro Preto, para a vigncia do direito comunitrio derivado e para sua incorporao ao direito interno, privilegia o poder estatal e as instncias locais em detrimento das regionais, atendendo, nesse aspecto, ao princpio da subsidiariedade, que prioriza a atuao estatal em detrimento da regional, fato que no compromete a natureza supranacional do direito comunitrio em relao s normas de direito interno.21
21 O art. 2 do Protocolo de Ouro Preto estabelece: So rgos com capacidade decisria, de natureza intergovernamental, o Conselho do

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Aps os primeiros anos da dcada de 1990, momento em que se intensificaram as articulaes regionais na Amrica do Sul que ocorreram paralelamente s reformas institucionais internas promovidas pelos preceitos do Banco Mundial, harmonizando as instituies estatais o processo de integrao foi congelado pelas negociaes em torno da Alca rea de Livre Comrcio das Amricas, reedio hipermoderna da Unio Panamericana. No entanto, a mudana de eixo na poltica externa dos Estados Unidos durante o governo Bush, o arrefecimento da crise econmica na Argentina e os ajustes polticos regionais tm renovado o Mercosul, que passa, atualmente, por uma fase de reformas nos seus rgos, preparando-se para o aprofundamento da integrao socioeconmica e o alargamento do bloco, com os recentes pedidos de adeso da Venezuela e da Bolvia.22
Mercado Comum, o Grupo Mercado Comum e a Comisso de Comrcio do Mercosul. Do seu Captulo VI, que trata da Aplicao Interna das Normas Emanadas dos rgos do Mercosul, destacamos os artigos 38, 40, literis: Art. 38. Os Estados-Partes comprometem-se a adotar todas as medidas necessrias para assegurar, em seus respectivos territrios, o cumprimento das normas emanadas dos rgos do Mercosul previstos no artigo 2 deste Protocolo. (...) Art. 40. A fim de garantir a vigncia simultnea nos Estados-Partes das normas emanadas dos rgos do Mercosul previstos no artigo 2 deste Protocolo, devero ser observados os seguintes procedimentos: i) uma vez aprovada a norma, os Estados-Partes adotaro as medidas necessrias para a sua incorporao ao ordenamento jurdico nacional e comunicaro as mesmas Secretaria Administrativa do Mercosul; ii) Quando todos os Estados-Partes tiverem informado sua incorporao aos respectivos ordenamentos jurdicos internos, a Secretaria Administrativa do Mercosul comunicar o fato a cada Estado-Parte; iii) As normas entraro em vigor simultaneamente nos Estados-Partes 30 dias aps a data da comunicao efetuada pela Secretaria Administrativa do Mercosul, nos termos do item anterior. Com esse objetivo, os EstadosPartes, dentro do prazo acima, daro publicidade do incio da vigncia das referidas normas por intermdio de seus respectivos dirios oficiais. 22 O Protocolo de Adeso da Repblica Bolivariana da Venezuela ao Mercosul foi assinado em 4 de julho de 2006 e at o momento foi ratificado apenas pela Repblica do Paraguai. Para acompanhar o processo de incorporao

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O Tribunal Permanente de Reviso, criado pelo Protocolo de Olivos, vigente desde 2003, foi finalmente instalado em agosto de 2004 na cidade de Assuno; a Secretaria Administrativa foi transformada em Secretaria Tcnica e ampliadas as suas funes; o Conselho do Mercado Comum torna-se mais representativo, criando, por exemplo, o Conselho de Altas Autoridades em Direitos Humanos e o Foro Consultivo de Municpios, Estados Federados, Provncias e Departamentos do Mercosul.23 A se concretizar a arquitetura jurdica que se desenha, os rgos do Mercosul e seus procedimentos, bem diferentes daqueles da Comunidade Andina, em um processo de convergncia, tendem a prevalecer. Os procedimentos que privilegiam a subsidiariedade da comunidade, tpicos do Mercosul, ao realizar a acomodao institucional interna para posterior incorporao da normativa comunitria, garantem a sua efetividade e uma efetiva integrao institucional. Quanto ao sistema de soluo de controvrsias, igualmente fundamental para a efetividade do direito comunitrio derivado, a jurisdio arbitral histrica no direito regional sul-americano e especfica do Mercosul tambm parece prevalecer sobre o sistema de cortes supranacionais, adotado pela Comunidade Andina, conferindo ao direito comunitrio sul-americano peculiaridades ante o paradigma europeu.

dos tratados, acessar: http://www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/pt/index.htm. Acesso em: 13 mar. 2008. Em relao Bolvia, por deciso do Conselho do Mercado Comum, foi formado o Grupo de Trabalho ad hoc para incorporao da Repblica da Bolvia como EstadoParte do Mercosul (Mercosul/CMC/DEC. n 01/07). O documento pode ser encontrado na pgina: http://www.mercosur.int/msweb/portal%20 intermediario/Normas/normas_web/Decisiones/PT/2007/DEC%20 001-2007_PT_Incorp%20Bolivia.pdf. Acesso em: 13.mar. 2008. 23 Para informaes e acesso a todos os instrumentos do Mercosul, acessar: http://www.mercosur.int/msweb/. Acesso em: 13 mar. 2008.

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Concluso
Quando analisamos de forma retrospectiva o processo de integrao entre os Estados sul-americanos, podemos constatar um fenmeno curioso: embora as dcadas de 1960 e 1970 tenham sido caracterizadas, no mundo todo, pela franca presena do Estado nas relaes econmicas, na periferia do sistema internacional os organismos regionais, que dependem de um Estado intervencionista, no lograram xito no seu objetivo de coordenar, conjuntamente, uma poltica de substituio das importaes e de desenvolvimento industrial coordenado entre os membros. Na Amrica Latina, durante esse mesmo perodo, sucederam-se golpes militares e os governos instalados abortaram as articulaes econmicas que se desenvolviam no mbito da Alalc e do Pacto Andino, priorizando os acordos bilaterais com os EUA. Assim, o projeto de integrao iniciado nesse perodo abandonado sob o argumento de que todos os esforos deveriam ser concentrados no combate s ameaas internas ao modelo econmico vigente. Transcorrido esse perodo, pareciam estar neutralizadas as aes antissistmicas do ps-guerra que, de qualquer forma, resultaram em conquistas de direitos reconhecidos e positivados em normas jurdicas, mesmo que apenas formalmente. A doutrina liberal volta, ento, a reivindicar a sua hegemonia. E ser justamente nesse contexto de aparente retrao do Estado que os processos de integrao regional ganham novo mpeto, dinamizados, desta vez, pela articulao com as organizaes internacionais que aperfeioaram o trip que atualmente confere estabilidade ao sistema mundial de mercados: o FMI, sua instituio parceira, o Banco Mundial e a OMC. Com uma arquitetura institucional baseada nessas organizaes internacionais, os organismos regionais sul-americanos invertem os seus objetivos: em vez de um territrio ampliado
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de proteo aduaneira e desenvolvimento industrial coordenado entre as partes, visando a substituio das importaes e o fortalecimento do mercado interno, a ordem passaria a ser a reacomodao da regio no espao planetrio de livre comrcio condio fundamental estabilidade do sistemamundo/colonial. Assim, quando da promulgao da Constituio de 1988, num contexto de intensa mobilizao poltica interna voltada redemocratizao, a previso constitucional de uma comunidade de povos americanos deve ser entendida como a expresso de uma conscincia coletiva antissistmica, pois, da mesma forma que a democracia, a solidariedade regional entre povos perifricos insustentvel em um sistema mundial ditado pelo mercado desigual. Em outro perodo de acomodao do sistema-mundo, as articulaes em torno da antiga Unio Panamericana iniciaram-se em razo do projeto de construo de uma ferrovia transcontinental que deveria integrar fisicamente os EUA ao sul do continente. Coincidentemente, a Comunidade SulAmericana, mais de cem anos depois, tambm tem como seu primeiro projeto a construo da rodovia interocenica que ligar o litoral do Atlntico, no Brasil, ao Pacfico, no Peru obra a ser financiada com recursos do Banco Mundial e do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID. A Comunidade Sul-Americana, que tem sido chamada de Casa pela diplomacia brasileira, foi projetada pela Declarao de Cuzco de 8 de dezembro de 2004 e veio em cumprimento estrito agenda disposta pelo Grupo do Rio, que assinou, em maro de 1999, a Ata de Veracruz, instrumento que consolidou os princpios compartilhados pelos Chefes de Estado da Amrica do Sul e da Amrica Central prevendo a formao de uma comunidade latino-americana.

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Na esfera do Grupo do Rio so debatidos temas econmicos os efeitos na regio do multilateralismo e das relaes comerciais desenvolvidas no marco da OMC, sua repercusso nas formas de integrao regional, os efeitos da regulamentao internacional sobre os fluxos financeiros e de investimentos embora o que tenha predominado nos ltimos anos sejam as questes de natureza socioeconmica. Temas como medidas para a superao da pobreza, coordenao de poltica ambiental e desenvolvimento sustentvel tm estimulado e viabilizado a cooperao cientfica, tecnolgica, cultural e educacional entre os membros, o que confere outra dimenso integrao regional. Para a realizao de todos esses objetivos, a integrao sul-americana dever atingir um patamar de atuao bem mais abrangente e bastante diferente do at ento processado. Os desafios que tm sido colocados aos pases sul-americanos so imensurveis: no h possibilidade de se planejar, regulamentar e administrar o desenvolvimento econmico sem considerar a imprescindibilidade de promover o desenvolvimento social e a superao definitiva da pobreza e dos laos de dependncia e subordinao da regio s vicissitudes do grande capital financeiro, ou seja, no ser possvel uma integrao comunitria alternativa sem a desconstituio da rede de subordinao e dependncia estabelecida pela funcionalidade do sistema-mundo/colonial, persistente nas relaes econmicas internacionais. Embora esse parea ser o objetivo primordial proclamado nas recentes reunies de cpula, o inarredvel cenrio de estagnao dos Estados da regio, que permanecem vinculados ao modelo de centralidade/periferia, somado ao aprofundamento do desajuste social recrudescido pela incorporao das polticas liberais ditadas pelo Fundo Monetrio

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Internacional, Banco Mundial e Organizao Mundial do Comrcio, parece indicar que o modelo de mercado mundial estruturalmente inaugurado no sculo XV mantm-se bastante consistente neste incio do sculo XXI, que ser sempre lembrado pelo atentado ao emblemtico World Trade Center e pelas guerras coloniais que se seguiram, irradiadas dos centros mundiais de comrcio. As imagens de violncia e misria permitem-nos inferir que as desigualdades entre os muito ricos e os muito pobres atingiram, nos dias de hoje, o limite do suportvel. Como os efeitos danosos do sistema-mundo/colonial so globais, as intervenes antissistmicas tambm devero ser globalizadas. Nossas condicionalidades histricas proporcionam tais aes, embora foras reacionrias reajam no sentido de reverter proposies revolucionrias e, para tanto, utilizam a ideologia apaziguadora das Constituies. O sistema jurdico regional, embora perfeitamente adequado superestrutura jurdica do sistema-mundo/colonial criado, inclusive, para conferir-lhe estabilidade tem manifestado, em suas normas e instituies, ao longo de quase dois sculos, os efeitos das recorrentes aes sociais antissistmicas. A persistncia dessas aes, ao longo do tempo, tem possibilitado a ampliao da democracia e possibilitado que a Amrica do Sul formule suas prprias alternativas, pressionando o modelo de estratificao internacional existente. As condicionalidades histricas dos pases sul-americanos heterogeneidade cultural e racial, o regime colonial em suas relaes internacionais e internas e o multiestruturalismo, que resulta da coexistncia de diversos modelos de produo nesse mesmo espao, so situaes que favorecem a materializao de estruturas alternativas.

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Alm disso, a tradio jurdica federativa ou de autonomia local e tambm de um direito regional que resultou na expresso, um sculo antes de serem positivados pelo direito internacional geral, dos princpios da autodeterminao, da solidariedade e da cooperao econmica entre Estados, contraria a lgica dos Estados westfalianos europeus, que, potencialmente inimigos, so evidncia de possveis respostas alternativas s presses reiteradas do capital hegemnico, rejeitando a consolidada posio de subalternidade. As especificidades desses pases impem uma integrao em paradigmas diversos daqueles que levaram criao da Unio Europeia e opostos, em seus fins, queles regulados pelas organizaes econmicas e financeiras multilaterais FMI, Bird e OMC que tm no horizonte, para as Amricas, a criao da Alca, o ressurgimento da Unio Panamericana evidenciando que transcorreram dois sculos de estagnao. Contundo, a formao da Comunidade Sul-Americana de Naes, prevista nas normas constitucionais desses Estados, tem sido animada pela nova orientao poltica da maioria dos governos sul-americanos e poder apresentar-se, com essa histria e nesse contexto, como alternativa ao modelo poltico e econmico ditado pelo sistema europeu de Estados. Instrumentos jurdicos para tanto esto disponveis, necessitamos agora de instituies que garantam sua efetividade. O potencial para o crescimento e superao dos problemas sociais real em um territrio de dimenses continentais e de imensurvel potencial de desenvolvimento econmico e social, a depender, entretanto, da capacidade desses Estados de persistir na vontade de realizar uma integrao verdadeiramente inclusiva, baseada na radicalizao da solidariedade entre os povos e na democracia real, que na esfera poltica se concretiza na identificao do Estado com a sociedade civil,

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isto , do pblico com o comum, e pela realizao da democracia socioeconmica, suprasuno da excludente democracia formal at ento vigente. Tornar a ideologia normativa eficaz por meio de instituies, ser capaz de instituir rgos e procedimentos alternativos aos organismos internacionais sistmicos, integrando pessoas ao invs de capital, so avanos antissistmicos a promover um vasto espao de integrao humana. Processo histrico que rompe com o ethos do sistema-mundo/colonial.

Referncias
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A Aliana Bolivariana para os povos da Nossa Amrica (Alba) um projeto de integrao regional articulado por governos latino-americanos e caribenhos convergentes no plano poltico-ideolgico e decididos a construir um modelo de desenvolvimento econmico alternativo ao capitalismo. Neste captulo, pretendemos delimitar as caractersticas do bloco a partir de uma anlise de seu processo de formao, marcado por um contexto de debate sobre o modelo de regionalismo liberal comercialista proposto pelos EUA para a formao de uma rea de Livre Comrcio para as Amricas (Alca). Sob a liderana dos presidentes Hugo Chvez, da Venezuela, e Fidel Castro, de Cuba, foi lanada a Alba como uma resposta poltica anti-hegemnica que hoje emerge como uma experincia de integrao regional a ser considerada no contexto do regionalismo hemisfrico. As inmeras iniciativas e objetivos ligados a esse projeto integracionista da Alba poucas vezes podem ser acompanhadas por indicadores claros sobre sua evoluo, o que torna mais complexa a tarefa de discernir entre o que os governos dos membros da Alba querem que seu projeto seja e o que dessas iniciativas j est efetivamente em andamento. O protagonismo incisivo do presidente Hugo Chvez como principal condutor do processo mais um complicador, na medida

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em que, para muitos observadores, a Alba no seria mais do que um conjunto de iniciativas de cooperao mediante os quais o governo venezuelano consegue avanar seus objetivos particulares de poltica externa no mbito das disputas hemisfricas. Pelo desdobramento analtico aqui proposto, mostraremos que, independentemente dos excessos retricos dos lderes bolivarianos, existe um projeto de integrao em andamento que j apresenta importantes fluxos de interao em alguns mbitos e importantes projetos de convergncia gradual em outros. Entretanto, notaremos tambm elementos que revelam contradies e vulnerabilidades que levantam dvidas sobre a sustentabilidade do bloco no longo prazo. Na primeira seo, este captulo revisa a trajetria da Alba desde seu lanamento oficial em 2004 como alternativa Alca at sua afirmao como aliana poltica dos governos de nove pases em torno de um projeto de integrao econmica e poltica; na segunda seo, defendemos a pertinncia de se identificar a Alba como um projeto de integrao regional; na terceira seo destacamos os principais traos da Alba como ator poltico em conjunturas regionais especficas; na quarta seo nos aproximamos do contedo especfico das iniciativas integracionistas da Alba e de seu desenho institucional e, finalmente, nas consideraes finais, oferecemos uma reflexo sobre os pontos fracos que desafiam a consolidao e permanncia dessa experincia integracionista para alm das carreiras polticas de seus principais lderes.

De alternativa a aliana
Dois fatores relacionados concorrem para o entendimento da formao da Alba. Por um lado, a aproximao entre Hugo Chvez e Fidel Castro, ensaiada mesmo antes da chegada do venezuelano ao poder e, por outro, a necessidade comum aos dois lderes de insero de seus pases em

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um cenrio hemisfrico marcado pela presena de um estado poderoso e hegemnico. Chvez foi recebido duas vezes por Castro em Havana antes de sua posse oficial como presidente. A primeira, inclusive, ocorreu logo depois que Chvez saiu da priso, em 1994 (MARCANO; BARRERA, 2004). A partir de 1999, quando Chvez assumiu a presidncia da Venezuela, aps a vitria eleitoral do ano anterior, as relaes entre os dois pases se estreitaram cada vez mais, em um marco de convergncia ideolgica que abriu espao para o incio de programas de cooperao bilateral que apoiaram a recuperao econmica cubana (ROMERO, 2006). Em 2001, diante das presses norte-americanas pela concluso de um acordo que criaria uma rea de livre comrcio hemisfrica, o presidente Chvez lanou a ideia de uma integrao alternativa, que discutisse no apenas questes comerciais, mas tambm temas como qualidade de vida, excluso social, pobreza e acesso a tecnologia. Em 2003, o governo venezuelano apresentou um documento no qual estabelecia os princpios fundamentais que deveriam nortear a criao da Alba, entre eles a oposio s reformas liberalizantes e limitao do papel regulador do Estado. Em dezembro de 2004, Cuba e Venezuela assinaram um acordo para ampliar um convnio prvio de cooperao no intuito de aplicar a ento chamada Alternativa Bolivariana para as Amricas. Apresentado como um passo concreto de integrao entre os dois pases, o acordo anunciou planos estratgicos para a complementao produtiva, maior intercmbio de bens e servios, cooperao tecnolgica, eliminao do analfabetismo, criao de empresas mistas, coordenao bancria, comrcio compensado e poltica cultural conjunta (ALBA, 2004). Em abril de 2005, o presidente da Venezuela, Hugo Chvez, em sua dcima-segunda visita oficial a Cuba desde que assumira o poder em 1999, assinou com Fidel Castro

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acordos bilaterais, que faziam parte do plano estratgico para a aplicao da Alba. Foi inaugurada em Havana uma representao do Banco Industrial da Venezuela (BIV) para impulsionar o comrcio binacional e uma filial da estatal Petrleos de Venezuela (PDVSA), que adotou o nome de PDVSA-Cuba S.A. No total, 49 acordos foram assinados, abarcando a rea energtica, o setor eltrico, comercial, de sade, educao, esporte, incluindo o fornecimento de pelo menos 53.000 barris dirios de petrleo venezuelano ao pas caribenho em condies preferenciais. Cuba concordou em eximir do pagamento de tarifas alfandegrias e impostos os produtos venezuelanos adquiridos dentro dos convnios da Alba, enquanto a Venezuela concedeu preferncias tarifrias a 104 produtos de origem cubana. Em relao cooperao na rea da sade, acordos previam a assistncia cubana para inaugurar centros de diagnstico mdico integral e salas de reabilitao e fisioterapia na Venezuela, alm de assessoria cubana para formar mdicos e especialistas em tecnologia de sade. Ou seja, a Alba era, nesse momento inicial, apenas um guarda-chuva no qual se enquadrava todo o fluxo cooperativo j existente entre os dois pases, em que se destacavam temas de energia, sade e educao. A Alba deixou de ser bilateral em abril de 2006, quando o presidente da Bolvia, Evo Morales,1 aderiu aos princpios integracionistas do acordo inicial da Alba e se tornou o terceiro membro pleno desse bloco em formao durante cpula realizada em Havana. O documento oficial da adeso registra como contribuio boliviana ao processo a criao de um Tratado de Comrcio dos Povos (TCP),2 que foi efetivamente assinado
1 Evo Morales foi eleito presidente da Bolvia pelo partido Movimento ao Socialismo (MAS) em dezembro de 2005 e assumiu o cargo em 22 de janeiro de 2006. 2 A partir desse momento a sigla do bloco passou a ser Alba-TCP. Ao longo do texto, no entanto, usaremos apenas a sigla inicial.
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na mesma cpula, em contraposio clara aos Tratados de Livre Comrcio que os Estados Unidos negociavam com vrios pases da Comunidade Andina de Naes (CAN) depois que fracassou a tentativa de relanar a negociao hemisfrica da Alca na IV Cpula das Amricas, realizada em novembro do ano anterior. O governo boliviano, como membro da CAN,3 participou dos primeiros contatos para a negociao do TLC com os EUA, mas se retirou logo depois da chegada de Morales presidncia. A Venezuela, que tambm fazia parte da CAN, no s rejeitou desde o incio a possibilidade do TLC, como tambm anunciou, logo depois da adeso da Bolvia Alba, sua retirada definitiva da CAN. Em janeiro de 2007 a Nicargua se tornou o quarto membro do bloco, depois que, em novembro do ano anterior, Daniel Ortega, da Frente Sandinista de Libertao Nacional (FSLN), conseguiu voltar presidncia pela via eleitoral. Assim, em dois anos a partir de sua instituio formalmente declarada pelos governos de Cuba e Venezuela, a Alba conseguiu se projetar como um mecanismo de cooperao e articulao poltica entre governos altamente convergentes numa agenda para a transformao das relaes hemisfricas paralelamente a um processo de forte recomposio dos parmetros da vida poltica interna. A Bolvia e a Nicargua se tornaram membros da Alba logo depois da ascenso de foras polticas identificadas com seus princpios, o que alimentou a expectativa de que futuras eleies em outros pases latinoamericanos pudessem desencadear processos anlogos. No entanto, a subsequente adeso de novos membros se revelou menos automtica e menos ideologicamente orientada. Em 2008, depois da incorporao de Dominica, surpreendeu a adeso da Honduras de Manuel Zelaya, que havia sido eleito pelo Partido Liberal, de acordo com uma plataforma eleitoral
3 So membros da CAN, alm da Bolvia, Equador, Colmbia e Peru.

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dificilmente compatvel com os princpios da Alba. Ao mesmo tempo, surpreendia tambm a no adeso do Equador de Rafael Correa, que no entanto mantinha uma agenda bilateral e de convergncias ideolgicas notrias com o governo venezuelano. O Equador acabou aderindo Alba em junho de 2009, na mesma data em que se incorporaram So Vicente e Granadinas e Antgua e Barbuda. Em meio a essa expanso ocorrida em 2009, os membros da Alba resolveram concretizar uma pequena mudana no nome do bloco. Agora se chamaria Aliana Bolivariana dos povos da Nossa Amrica, substituindo a noo de alternativa pelo conceito de aliana. Essa modificao simblica pode ser interpretada de diversas formas. Em primeiro lugar, haviam se passado j alguns anos desde que a Alca sara da pauta das conversaes hemisfricas. A alternativa ento se pensava por oposio a essa Alca e de acordo com aes de oposio e bloqueio das negociaes ento em andamento. Adicionalmente, com a incorporao progressiva de novos membros, o bloco adicionou novos mbitos de atuao e objetivos de acordo com um esforo explcito por avanar na sua prpria institucionalizao. Em suma, a Alba mostrava dessa maneira que havia deixado de ser apenas um manifesto contra o livre comrcio hemisfrico para se tornar um bloco com um projeto integrativo que demanda instituies e com posicionamentos polticos a serem defendidos em diferentes espaos regionais e locais.

A Alba no contexto do regionalismo hemisfrico


O continente americano, de forma anloga ao que ocorre em outras regies do planeta, vem experimentando tentativas de articulao entre Estados soberanos que podemos identificar no conceito de regionalismo. A natureza desses experimentos muito diversificada e as tentativas de oferecer

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uma definio nica do que o regionalismo e a integrao regional enfrentam o desafio de evitar explicaes muito restritas a casos especficos. De acordo com a definio proposta por Andrea Ribeiro Hoffman e Monica Herz (2004), entendemos aqui que um processo de integrao regional multifacetado, dinmico e envolve a intensificao em profundidade e abrangncia das relaes entre atores. Essa viso no caracteriza o fenmeno da integrao regional a partir da existncia de instituies supranacionais, como o caso de boa parte da literatura terica, fortemente orientada pelo caso europeu. No entanto, a integrao pode levar os atores a participar de um novo sistema de relaes polticas, incentivando a criao de instituies para facilitar o processo de tomada de deciso conjunta. Essa definio ajuda a compreender a integrao regional como um fenmeno abrangente e multidimensional, que no se esgota no vis comercialista predominante na chamada segunda onda de regionalismo, nos anos 1990 (SARAIVA, 1999). Essa integrao ps-liberal amplia o escopo da cooperao para abranger outros temas, como os polticos, sociais, culturais ou energticos. No caso especfico da Alba, trs dimenses inter-relacionadas contribuem para a viso de que h um processo de integrao entre seus membros. Em primeiro lugar, a existncia de um claro projeto poltico. Esse projeto entende que h uma viso comum sobre o tipo de insero desses pases no sistema internacional e que h um interesse compartilhado em coordenar suas posies frente a questes hemisfricas e globais. A adeso Alba pressupe a consonncia com valores identificados com a construo de uma alternativa e um projeto de superao do capitalismo. Nessa lgica, o projeto da Alba pode ser entendido como ps-liberal, na medida em que destaca contedos sociais e polticos em contraposio aos fluxos comerciais e de investimento, que eram centrais nos

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esforos de articulao regional como a Alca. As duas dimenses seguintes decorrem, em grande medida, da primeira. A segunda dimenso se refere aos fluxos de interao e interdependncia, sejam eles comerciais, sociais, culturais ou de qualquer outra natureza, que podem ganhar intensidade a partir do processo integrativo. No caso da Alba, no requisito uma interdependncia preexistente entre os pases-membros, mas, de acordo com seu projeto poltico, a participao no bloco efetivamente leva ao aumento da interao com os outros membros ao longo do tempo. A terceira dimenso envolve, ainda que de forma incipiente, a formao de uma institucionalidade decorrente da necessidade de alcanar os objetivos traados pelo plano poltico da Alba. O institucionalismo liberal explicava a criao de instituies internacionais a partir da necessidade dos atores envolvidos em interaes especficas por fornecer informaes, reduzir custos de transao, tornar os compromissos mais dignos de confiana e facilitar coordenao e reciprocidade (KEOHANE; MARTIN, 1995). Na Alba, no entanto, a institucionalizao visa a facilitar a coordenao entre atores polticos que lanam um projeto para integrar naes que no necessariamente tinham fluxos muito intensos de interao prvia. Outro fator a ser considerado na anlise da Alba justamente o ambiente internacional e a necessidade de insero dos Estados que compem o bloco. As teorias de integrao regional, em geral orientadas pelo cenrio europeu, tendem a subestimar a influncia dos fatores exgenos no processo. No entanto, quando se trata de estudar processos de integrao fora da Europa, tais teorias no so suficientes para fornecer explicaes apropriadas e a incorporao de fatores sistmicos pode tornar a anlise mais completa (HOFFMANN; KFURI, 2007). Segundo Hurrell (2008), em termos de explicao, a tendncia dominante nas teorias de integrao tem sido olhar para dentro das regies, com destaque para nveis

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crescentes de trocas econmicas e formao de instituies e identidades. Embora reconhea a importncia da anlise das constelaes de interesses intrarregionais, Hurrell afirma que a relao entre o sistema internacional e os regionalismos tem recebido pouca ateno. Teorias realistas, por exemplo, que consideram os processos de integrao regional como fenmenos temporrios, poderiam fornecer a explicao, baseada em consideraes de balano de poder, sobre como a presena de um ator hegemnico favorece a formao de blocos. Tal explicao coerente com o processo de formao da Alba, no qual a existncia de um ator hegemnico, os EUA, contribui para a aproximao entre os atores, ainda que suas trocas econmicas anteriores no fossem necessariamente significativas. Por um lado, o bloco surge da ideia de contraposio ao projeto dos EUA de criao de uma rea de livre comrcio hemisfrica, a Alca. Por outro lado, oferece a seus membros a possibilidade de estabelecer alianas que garantam sua insero e busquem contrabalanar o poder do ator hegemnico. Embora ajudem a explicar o surgimento da Alba, as consideraes sobre poder no esgotam a questo sobre o contedo do projeto poltico do bloco. Mais uma vez, so fatores exgenos que fornecem a explicao. A criao da Alba se d como reao direta e dirigida contra as negociaes de criao da Alca, propondo assim um contraponto, ou contramodelo, ordem neoliberal ento vigente.4 Isso no significa que as dimenses comercial e de investimentos no sejam tratadas pelo bloco, mas elas no so tidas como uma finalidade e sim apenas como uma pea instrumental dentro de um modelo

4 Em estudo sobre o regionalismo na ordem mundial, em referncia construo da Unio Europeia, Andrew Hurrell (2007) classifica o bloco atravs do conceito de contraponto: a importncia da Europa relaciona-se sua proviso de um novo modelo de ordem social e governana.

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de desenvolvimento onde o Estado coordena e dirige a atividade econmica.5 O aproveitamento de vantagens cooperativas preexistentes a base fundamental do modelo proposto pelo contramodelo da Alba. Dentre seus valores, princpios e objetivos, tal como estabelecido nos seus tratados, podemos destacar a complementao produtiva sobre bases racionais, a economia de recursos, o acesso a mercados sustentado em uma verdadeira solidariedade, o intercmbio tecnolgico em reas de interesse comum, baseados em princpios de mtuo benefcio, o trabalho coordenado para a eliminao do analfabetismo em terceiros pases, a colaborao em programas de sade e a considerao das assimetrias polticas, sociais, econmicas e jurdicas entre os pases (ALBA, 2004). H tambm presente na criao da Alba um componente ideolgico muito marcante, de contraponto ao modelo neoliberal e influncia dos EUA sobre a regio. Tal como expresso em declarao conjunta firmada por Venezuela e Cuba,
el Alba no se har realidad con criterios mercantilistas ni intereses egostas de ganancia empresarial o beneficio nacional en perjuicio de otros pueblos. Solo una amplia visin latinoamericanista, que reconozca la imposibilidad de que nuestros pases se desarrollen y sean verdaderamente independientes de forma aislada, ser capaz de lograr lo que Bolvar llam: ... ver formar en Amrica la ms grande nacin del mundo, menos por su extensin y riqueza que por su libertad y gloria, y que Mart concibiera como

5 Uma meno explcita nesse sentido encontra-se no documento do governo equatoriano por ocasio de sua incorporao ao bloco (ALBA, 2009c): El Alba promulga el comercio y la inversin como instrumentos para alcanzar un desarrollo justo y sustentable, que al no constituir fines en s mismos, requieren una efectiva participacin del Estado como regulador y coordinador de la actividad econmica.
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la Amrica Nuestra, para diferenciarla de la otra Amrica, expansionista y de apetitos imperiales. (ALBA, 2005)

Essa viso latino-americanista, a evocao de um passado comum, baseado nos ideais de unio de Bolvar, explica uma caracterstica que destaca a Alba de outros processos regionais latino-americanos: o bloco no tem na continuidade geogrfica um requisito necessrio para adeso a seu projeto integracionista. A definio social de uma regio pode ser feita com base em critrios diversos, tais como critrios econmicos, sociais, culturais. So os atores que definem a ideia de regio, que no remete necessariamente a um espao fsico contnuo (HERZ; HOFFMANN, 2004; HURRELL, 2008). No entanto, na Amrica Latina, os principais blocos regionais obedecem lgica da continuidade geogrfica assim com o Mercosul, com a CAN e com a Unasul. Isso no acontece com a Alba, que baseia fortemente sua integrao sobre valores culturais, herana histrica compartilhados e um projeto poltico comum.

A Alba como ator poltico


Na medida em que a Alba deixa de ser apenas o marco da cooperao bilateral entre Cuba e Venezuela, inicia-se, com a incorporao da Bolvia em 2006, um processo de ampliao que permitiu ao bloco sustentar com voz prpria uma srie de posicionamentos no mbito regional coerentes com seu projeto poltico. Cada vez mais, a Alba aparece j no s como um projeto de integrao com objetivos especficos de desenvolvimento econmico e social entre seus membros, firmando-se como um ator regional que se expressa com uma nica voz diante de temas e conjunturas da agenda hemisfrica, principalmente nos mbitos poltico e econmico. Assim, por exemplo, com motivo da VI Cpula das Amricas, realizada em Trinidade e Tobago, os chefes de
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Estado e de governo dos pases-membros da Alba resolveram em reunio prvia apresentar uma posio comum para no aceitar a declarao final sem que fosse includa uma meno excluso de Cuba do sistema interamericano. Ao final, o documento da reunio hemisfrica no incluiu essa exigncia da Alba, mas conseguiu-se que o secretrio geral da OEA, Jos Miguel Insulza, se expressasse abertamente pela anulao da resoluo que excluiu o pas caribenho da OEA em 1962. A deciso favorvel anulao foi alcanada quase dois meses depois em reunio ministerial do organismo hemisfrico realizada em So Pedro Sula, Honduras, o que foi comemorado por Chvez (2009) como uma vitria do esforo de cooperao diplomtica e coordenao poltica no mbito da Alba. O bloco da Alba tambm manifesta apoio a outras iniciativas regionais que no necessariamente surgem de algum de seus membros. Assim, no mbito da Unio Sul-Americana de Naes, a Alba j deu apoio explcito formao do Conselho de Defesa Sul-Americano e eventual formulao de estratgias conjuntas para combater o trfico de drogas. A aliana bolivariana manifestou o mesmo entusiasmo pela conformao de uma organizao poltica de alcance latinoamericano e caribenho, de acordo com os pronunciamentos dos lderes da Cpula da Amrica Latina e do Caribe realizada no Brasil em dezembro de 2008. Sobre a crise financeira que abalou a economia mundial a partir do segundo semestre de 2008, os pases da Alba deixaram clara sua postura. Para eles, a crise produto da acumulao de problemas estruturais e sistmicos que vo alm do fracasso na conduo da poltica monetria e de regulao do setor financeiro, j que o sistema financeiro internacional privilegia a lgica da especulao financeira por sobre as necessidades dos povos. Portanto, os bancos centrais de pases desenvolvidos teriam grande responsabilidade na crise. Seria
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necessrio, na viso bolivariana, implementar mecanismos de superviso da gesto das grandes corporaes de acordo com um paradigma de desenvolvimento alheio aos princpios do capitalismo. Nas discusses para a construo dessa nova estrutura multilateral para o desenvolvimento deveriam participar todos os pases no marco da ONU e no apenas grupos reduzidos e excludentes, como seria o caso do G-20. A agenda poltica da Alba inclui tambm os temas da conjuntura especfica dos pases-membros, especialmente se os governos aliados enfrentam a oposio interna em momentos de crise. Foi o caso da Nicargua, cujo governo foi pressionado por organismos e pases cooperantes depois que a legalidade das eleies municipais de novembro de 2008 foi contestada por opositores. Nesse caso, a Alba uniu sua voz ao pedido do governo nicaraguense de no ingerncia. Em junho do ano seguinte, quando o presidente hondurenho Manuel Zelaya foi derrubado por um golpe de Estado, os membros da Alba no s deixaram claro seu repdio ao governo de fato encabeado por Roberto Micheletti, como tambm se tornaram atores ativos em diversas tentativas de reinstalar Zelaya em suas funes. Em suma, durante os seus primeiros cinco anos de vida, a Alba conseguiu se tornar um bloco de governos altamente convergentes na sua agenda poltica e dispostos a projetar sua viso e interesses de forma ativa nos diferentes fruns regionais e multilaterais.

Os fluxos cooperativos da integrao bolivariana


Identificados os princpios reitores e valores que orientam a Alba como processo integracionista, analisamos nesta seo os componentes da Alba na medida em que eles refletem a lgica e coerncia desses princpios. Observamos que os membros da Alba j operam projetos comuns de complementao

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e assistncia de forma mais dinmica em alguns mbitos do que em outros. Isso representa, por um lado, o fato de que h diferentes graus de desenvolvimento nas potencialidades especficas de cada pas e, por outro, o interesse de fazer com que os esforos integracionistas tenham alguma incidncia sobre a maioria dos setores relevantes para o desenvolvimento econmico e social dos pases.

Nove membros integrados com regras flexveis


At junho de 2009, a Alba conta com nove membros que participam do mecanismo de acordo com regras de adeso e funcionamento muito flexveis. Cada novo membro assina os princpios reitores do bloco concebidos inicialmente por Cuba e Venezuela, mas no necessariamente adere de forma simtrica a todos os convnios setoriais que comprometeram bilateralmente os membros fundadores. Assim, para cada nova adeso, abre-se uma agenda especfica de convnios de acordo com os diferentes tipos de necessidades e capacidades dos membros recm-chegados. Paralelamente a esse esquema de integrao la carte, reconhece-se desde o acordo constitutivo da Alba que cada um dos Estados envolvidos no processo pertence simultaneamente a outros processos de regionalizao vigentes e que isso deve ser levado em considerao antes de aplicar o princpio de reciprocidade em instrumentos de integrao comercial e financeira. Dessa forma, a integrao na Alba flexvel porque no exige de todos os membros o mesmo nvel de comprometimento com os instrumentos concretos de complementao econmica e porque no exige a anulao de outros compromissos regionais que os pases-membros pudessem ter. No quadro a seguir, possvel apreciar em que medida esses pertencimentos mltiplos afetam o bloco.

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Quadro 1 Vnculos regionais dos membros da Alba Pas Cuba Venezuela Ano de adeso Alba 2004 2004 Outros vnculos regionais Aladi Aladi AEC Mercosul (em junho de 2009, em processo de adeso) Unasul Aladi CAN Unasul Sica AEC TLC com Colmbia, EUA, Mxico e Repblica Dominicana Caricom AEC Sica AEC TLC com Colmbia, EUA, Mxico e Repblica Dominicana Caricom AEC Caricom AEC Aladi CAN Unasul

Bolvia

2006

Nicargua

2007

Dominica Honduras

2008 2008

So Vicente e Granadinas Antgua e Barbuda Equador

2009 2009 2009

Fonte: Instituto para a Integrao da Amrica Latina e o Caribe (Intal) http://www.iadb. org/intal/

Centralidade de Cuba e Venezuela


No que diz respeito aos mbitos nos quais a dinmica integracionista j foi deslanchada com projetos concretos, a importncia de Cuba e Venezuela como ncleos de onde
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partem essas iniciativas marcante. Isso tem relao com outro tipo de assimetria que existe entre os membros do bloco. Em se tratando de um esquema de integrao que tem por princpio a complementaridade sobre a base das vantagens cooperativas de cada pas, Cuba e Venezuela so Estados que possuem graus de desenvolvimento mais destacados em mbitos de interesse para o resto. Especificamente, Cuba oferece seus recursos e capacidades em matria de sade e educao, enquanto a Venezuela se destaca no setor energtico. Sobre essa base, pode-se reconhecer na Alba, por um lado, projetos mais dinmicos que j se encontram em operao e, por outro, iniciativas em fases ainda muito embrionrias de implementao. Ao primeiro caso correspondem precisamente os instrumentos ligados ao setor energtico, de sade e educao; j no segundo grupo se encontram os projetos que tendem a afetar boa parte dos setores de interesse para o desenvolvimento econmico e social de todos os membros, mas que nenhum dos pases pode oferecer em termos de vantagens cooperativas. Planeja-se ento o desenvolvimento conjunto de cada um desses setores de interesse econmico e social alavancados por instrumentos de financiamento em boa parte sustentados por recursos obtidos da renda petrolfera venezuelana. Dessa forma, a contribuio da Venezuela, pautada nas capacidades de sua matriz energtica e sua vontade financiadora, tem um peso maior que o de Cuba.

Energia
A integrao energtica na Alba tem como eixo a capacidade venezuelana de assegurar o suprimento de petrleo em condies preferenciais e a construo da infraestrutura ligada ao processo de produo e produo de hidrocarbonetos. O Tratado Energtico da Alba, assinado em abril de 2007, j estabelece algumas estratgias mais concretas para a criao

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de matriz energtica comum, dentre as quais se destaca a explorao direta por uma empresa do bloco de um campo petrolfero na faixa do rio Orinoco, em territrio venezuelano. Alm disso, o tratado compromete as partes a introduzir o gs nas respectivas matrizes energticas, contemplando a criao de outras empresas comuns para sua explorao, transporte e processamento. Enquanto essas iniciativas se concretizam, a Venezuela j fornece barris de petrleo no marco de condies preferenciais especficas para cada um dos membros do bloco e com Bolvia, Cuba e Nicargua foram assinados convnios especficos para a construo de refinarias. Quanto ao gs, na Bolvia e na Venezuela que se encontram as jazidas mais importantes. No entanto, ainda seria preciso desenvolver as capacidades de transporte e processamento adequados para esse tipo de recurso energtico. Alm disso, existem tambm acordos bilaterais entre alguns membros do bloco e a Venezuela para o desenvolvimento da petroqumica ligada s correntes de refino. Dominica e Honduras, antes de aderir ao bloco em 2008, eram j parte de outro organismo proposto pelo governo da Venezuela em matria energtica: Petrocaribe. Nesse esquema, os dois pases se beneficiavam de mecanismos preferenciais de financiamento para o pagamento de suas importaes de petrleo venezuelano, alm de outros benefcios em matria de infraestrutura energtica. Assim, dos nove pases-membros da Alba, seis o so tambm de Petrocaribe. Embora esse organismo compartilhe princpios da Alba como a complementaridade e o emprego soberano dos recursos energticos, ele se mantm como uma entidade pautada essencialmente por temas energticos de interesse comum a seus participantes, mas nem todos tm interesse de embarcar no projeto poltico mais abrangente da Aliana Bolivariana.

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Por exemplo, na Declarao de Adeso de Antgua e Barbuda, assinada pelo primeiro-ministro Winston Baldwin em 2009, fica explcita, por um lado, a identificao do governo desse pas com os princpios polticos e econmicos do bloco, e por outro, a importncia da cooperao venezuelana para o desenvolvimento atravs de Petrocaribe:
Los Presidentes Hugo Chvez y Fidel Castro tuvieron la visin de crear el amanecer de un modelo de integracin y desarrollo regional []Las pruebas estn ante nosotros; est escrito. El neoliberalismo irrestricto y los modelos asociados de desarrollo econmico han afectado adversamente a todos [] sabemos que los acuerdos de financiamiento con prstamos preferenciales de PetroCaribe entregaron aproximadamente US$1.170 millones entre junio de 2005 y diciembre de 2007. La ayuda estadounidense al Caribe para el perodo comparable se estima en US$340 millones por ao. Por su parte, los desembolsos del Banco Interamericano de Desarrollo para los 16 pases miembros de PetroCaribe fueron menos del 25 por ciento de la media de los prstamos de PetroCaribe y si examinamos el nivel de apoyo de la Unin Europea, vemos algo similar. Debe sealarse adems que el apoyo que hemos recibido a travs de PetroCaribe no fue a costa de nuestra dignidad o nuestra soberana, sino que est firmemente arraigado en los principios de complementariedad, solidaridad, cooperacin y respeto de la soberana. (ALBA, 2009b)

Educao e sade
So esses os mbitos onde Cuba pode oferecer suas vantagens cooperativas. As capacidades desenvolvidas por seu sistema educativo, da alfabetizao at o nvel superior, so postas a servio dos membros da Alba mediante campanhas nos prprios pases e o oferecimento de bolsas de estudo em

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instituies cubanas. Paralelamente, programas de atendimento mdico, com nfase em tratamentos oftalmolgicos, so realizados por mdicos cubanos tanto na prpria ilha como nos pases-membros. At aqui se tratava de esquemas de cooperao que j existiam entre Cuba e Venezuela antes que seus governos resolvessem inclu-los na base da Alba. A interveno de mdicos cubanos em urbanizaes carentes de cidades venezuelanas j era uma realidade desde 2003, quando foi criada com essa finalidade a Misso Barrio Adentro. Paralelamente, a Venezuela se tornou o principal supridor de recursos energticos de Cuba. Mas, com a entrada da Bolvia na Alba, em abril de 2006, o bloco comeou a se projetar com maior vigor em outras reas e se viu diante da necessidade de criar esquemas prprios de financiamento.

Integrao financeira
Sustentado em boa parte pelas reservas venezuelanas acumuladas no perodo de alta nos preos do petrleo, o Banco da Alba, cuja ata de fundao foi assinada em janeiro de 2008, servir para financiar projetos comuns de desenvolvimento naquelas reas que no so necessariamente pontos fortes de nenhum dos pases-membros. Decidiu-se que a sede do banco ser localizada em Caracas, capital do principal financiador. A nova instituio pretende ser a ponta de lana de uma nova dinmica financeira regional independente de organismos multilaterais mais prximos dos principais centros financeiros e produtivos da economia global, como o FMI e o Banco Mundial. Por isso, no documento fundacional do banco, afirma-se com tom enftico a necessidade de manter o rgo sob controle estatal dos pases-membros e de orientar seus objetivos para a reduo da vulnerabilidade externa das

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economias regionais e a ateno das necessidades bsicas das populaes.

Projetos para o desenvolvimento


Um dos projetos mais ambiciosos do bloco est relacionado criao de uma moeda nica no marco de zona de complementao econmica, includa a instalao de uma cmara de compensao de pagamentos e um fundo de estabilizao de reservas (ALBA, 2008c). Um acordo marco do Sistema nico de Compensao Regional (Sucre), como seria chamada a unidade monetria, foi assinado em abril de 2009 (ALBA, 2009a). A inteno do bloco era lanar o mecanismo j em 2010. Muitas das iniciativas em setores econmicos especficos devem ser concretizadas sob o formato de projetos e empresas gran-nacionais. Segundo a definio adotada durante a 6 Cpula da Alba, os projetos gran-nacionais so um programa de accin dirigido a cumplir con los principios y fines del Alba, que haya sido validado por los pases integrantes y cuya ejecucin involucre a dos o ms pases, para beneficio de las grandes mayoras sociales (ALBA, 2008a). De tais projetos podem surgir as empresas gran-nacionais, cujo conceito nasce em oposio s empresas transnacionais e recupera o papel do Estado como agente indutor de desenvolvimento. As empresas gran-nacionais se definem como aquellas empresas de los pases del Alba integradas productivamente, cuya produccin se destinar fundamentalmente al mercado intra-Alba (zona de comercio justo), y cuya operacin se realizar de forma eficiente (ALBA, 2008a). O lanamento de algumas dessas empresas j foi anunciado, como o caso da Empresa Grannacional de Energia, Petrleo e Gs S.A., e a Empresa Grannacional de Alimentos. H empreendimentos similares em matria de produtos industriais, venda de diversos bens de

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consumo, produo agrcola, minerao, telecomunicaes, transporte areo, martimo e terrestre, produo industrial e energia. Com projetos que devem ser concretizados a partir da criao de fundos de financiamento especfico e entidades ad hoc, a Alba dever intervir tambm com iniciativas em matria de cultura, turismo, meio ambiente, defesa regional e comrcio justo.

Dimenso institucional
A institucionalidade da Alba vem sendo construda medida que o bloco amplia seus objetivos e nmero de membros. No h, no momento de sua criao por Cuba e Venezuela, um esforo explcito por delimitar regras e instncias para enquadrar seu funcionamento. Foi s em abril de 2007, durante reunio de cpula, que se anunciou para o bloco um desenho institucional que tem o Conselho de Presidentes como a principal instncia decisria. Adicionalmente, foram concebidos conselhos de ministros e comisses especficas para desenhar e acompanhar a implementao dos projetos que surgem das iniciativas presidenciais. Uma comisso permanente, sediada em Caracas, estuda a viabilidade dos projetos e se encarrega de sua efetiva colocao em prtica. Um elemento a notar na proposta institucional da Alba a incluso de um Conselho de Movimentos Sociais (CSM) como instncia organicamente vinculada estrutura do bloco. Entre suas funes estaria a apresentao ao Conselho de Presidentes de propostas e projetos surgidos dos movimentos atuantes em pases-membros, assim como estabelecer mecanismos de colaborao com movimentos de pases no membros da Alba. Adicionalmente, o CSM assume a misso de divulgar os objetivos, aes e resultados da Alba, assim como de acompanhar a implementao dos projetos integracionistas

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em andamento. Os movimentos devem conformar uma coordenao nacional que define separadamente sua dinmica de relacionamento com os governos respectivos (ALBA, 2008b). A incorporao desse mecanismo de consulta e acompanhamento com os movimentos sociais certamente d ao bloco uma roupagem mais inclusiva, mas ao mesmo tempo levanta dvidas razoveis sobre seu funcionamento efetivo. A diversidade dessas instncias de organizao popular coloca desafios quanto aos mecanismos mediante os quais os movimentos possam apresentar propostas coerentes em um contexto de interesses eventualmente contraditrios. Ao mesmo tempo, sabe-se que as coordenadorias nacionais definem os termos da relao com os respectivos governos, o que, no mnimo, abre um debate sobre as dinmicas de autonomia ou cooptao das instncias de mobilizao popular efetivamente representadas nessa estrutura de participao. Em todo caso, o que se observou ao longo da fase inicial do processo de construo institucional a existncia de um projeto explcito de estruturao formal que, no entanto, pouco visvel diante da mais evidente centralidade dos chefes de Estado e de governo.

Consideraes finais
A Alba como projeto integracionista provavelmente o mais ambicioso dos que surgiram na primeira dcada do sculo XXI no espao latino-americano. Ele no s se prope fazer oposio ao padro liberal comercialista da Alca e dos TLC, como tambm pretende inaugurar um novo modelo de integrao regional orientado pela justia social e a centralidade das populaes excludas pelo esquema neoliberal. Adicionalmente, os chefes de Estado e de governo que conduzem os rumos do bloco mantm posicionamentos crticos da ordem poltica e econmica global e formulam propostas

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e aes para modific-lo e, inclusive, para superar o sistema capitalista que est na sua base. Isso lhe garante a adeso de setores diversos nas sociedades latino-americanas que veem na Alba, e nos seus lderes, elementos de vanguarda na consecuo de seu programa histrico de transformaes poltico-socioeconmicas, o que se refora pela constatao de que a Alba efetivamente est dando ateno a problemticas essenciais para muitos dos seus membros, notadamente no mbito da sade, da educao e do fornecimento de hidrocarbonetos. No entanto, o processo de conformao da Alba aqui apresentado revela tambm elementos de vulnerabilidade estrutural que nos convidam a formular questionamentos sobre a sustentabilidade no longo prazo da aliana bolivariana tal como ela vem se articulando ao longo dos seus cinco primeiros anos de vida. Em primeiro lugar, a dinmica da Alba est mais centrada em personalidades polticas necessariamente conjunturais e menos em mecanismos de coordenao institucional capazes de disseminar o processo decisrio para vrios nveis entre distintos tipos de atores relevantes. As decises sobre as iniciativas do bloco so tomadas ou anunciadas pelo Conselho Presidencial da Alba durante suas cpulas e sua implementao tambm muito dependente da vontade e capacidade de mobilizao dos respectivos Executivos. Dentre os lderes que at hoje acompanharam o processo, apenas o cubano Fidel Castro saiu de cena. Porm, sabe-se que em Cuba o sistema poltico no permite a alternncia no controle do Executivo mediante a realizao de eleies peridicas e competitivas entre uma pluralidade de foras polticas. Nos outros cinco membros a alternncia possvel na medida em que se mantenha a ordem institucional atual, baseada na possibilidade da alternncia no poder mediante eleies competitivas. Assim, os calendrios eleitorais de cada pas podem propiciar, mais cedo ou mais tarde, mudanas importantes que elevem

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polticos menos convencidos dos benefcios da Alba condio de governantes. Essa caracterstica se torna mais grave quando se considera que no Conselho Presidencial na verdade o presidente venezuelano quem, na maioria das vezes, idealiza as propostas, fala em nome do bloco e assume diretamente a conduo do processo. claro que o futuro presidente da Venezuela pode ser algum afim ao projeto bolivariano e Alba, mas, na incerteza caracterstica de todo sistema representativo dependente de eleies competitivas e legtimas, a vitria no est garantida para nenhum dos contendores. claro tambm que, apesar de ter conseguido em 2009 a validao constitucional da reeleio presidencial indefinida, Chvez pode ainda ser derrotado nas urnas. Caso essa hiptese se confirmasse, qual vai ser o futuro da Alba sem Chvez? Como projeto poltico, a Alba o mais polarizador dos esquemas de integrao que esto na pauta regional atual. O objetivo de desmontar o sistema capitalista e substitu-lo por um modelo socialista enfrenta, naturalmente, a oposio de inmeros grupos de relevncia econmica e poltica, que veem ameaados seus interesses com um programa poltico desse porte. Diante da radicalidade dessa proposta de transformao, a Alba precisa ser sustentada por uma base social e poltica forte capaz de levar a nveis mnimos as margens de manobra de seus adversrios. Na Venezuela, essa tarefa foi realizada com relativo sucesso em 2004. Mas possvel pressupor que essa ser a situao com os outros membros da Alba? E na prpria Venezuela, vai ser mantida essa correlao de foras favorveis aos bolivarianos indefinidamente? Em junho de 2009, o golpe de Estado que destituiu o presidente Manuel Zelaya de Honduras mostrou, de forma drstica, que nem todos os presidentes conseguem exercer a hegemonia interna como Chvez faz na Venezuela.

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A Alba tambm explicitamente confrontacionista em relao aos Estados Unidos e tudo o que esse pas representa como superpotncia regional e global. A partir dessa tica, as relaes interamericanas so vistas como um jogo de soma zero entre os interesses dos EUA, tidos como imperialistas, e os interesses dos povos latino-americanos. Em consequncia, preciso fazer tudo quanto for possvel para diminuir os ganhos dos interesses imperialistas mediante a confrontao direta. Se aderir Alba significa assumir tambm esse nvel de confrontao com os EUA, quantos novos membros o bloco poder atrair? E dentre os membros atuais, como sero resolvidas as aparentes contradies de, por exemplo, a Nicargua e Honduras manterem, ao mesmo tempo em que so membros da Alba, um tratado de livre comrcio com os EUA? Outro fator de vulnerabilidade refere-se ao grande peso que tem na capacidade financiadora das iniciativas do bloco a renda venezuelana decorrente de uma conjuntura indita de alta nos preos do petrleo. No pior dos cenrios, a Alba s teria vida e flego enquanto essa conjuntura do mercado energtico se mantivesse e os membros no fossem capazes de desenvolver outras fontes de financiamento. Adicionalmente, e lembrando o carter confrontacionista descrito acima, boa parte dessa renda decorrente da posio privilegiada do petrleo venezuelano no mercado dos Estados Unidos. Isso significa que existe uma tenso permanente entre as bases de sustentao material da economia venezuelana, e portanto da economia da Alba, e sua dinmica de amigos e inimigos regionais. At quando essa tenso poder ser mantida? Na dinmica estrutural do bloco, possvel encontrar como ponto fraco o grande peso que tm os intercmbios bilaterais em relao aos instrumentos de integrao que envolvem a todos os membros por igual. J dissemos antes que a Alba permite compromissos diferenciados entre os distintos

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pases e para aderir no obrigatrio assumir os acordos previamente assinados em setores especficos de cooperao. Isso significa que, na eventualidade de futuras mudanas polticas, no seria muito difcil para as partes optar por um desmonte da Alba sem por isso deixar de manter as dinmicas bilaterais j iniciadas. Alm disso, na interao com outros processos integracionistas, a Alba, na medida em que mantiver sua lgica flexvel e la carte, tem o risco de passar para um segundo plano diante de blocos eventualmente mais rgidos e consolidados. Por esse lado, a no contiguidade territorial entre os seis membros (apenas Honduras e Nicargua dividem uma fronteira) pode ser um complicador a mais. Personalismo, institucionalizao incipiente, excessiva polarizao, dependncia da renda petrolfera venezuelana e a predominante bilateralizao das interaes entre seus membros so os pontos fracos de um projeto integracionista que, apesar de atender legtima demanda por modelos alternativos de desenvolvimento, pode se tornar apenas mais um bloco cuja existncia se limitou a uma conjuntura restrita da histria latino-americana.

Referncias
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Sobre os autores

Allan B. Gabriel Graduando em Relaes Internacionais pela PUC So Paulo allan_bgabriel@yahoo.com.br Andrs Serbin Profesor titular de la Universidad Central de Venezuela y presidente de la Coordinadora Regional de Investigaciones Econmicas y Sociales (Cries) aserbin@cries.org Carlos Eduardo Carvalho Professor do Departamento de Economia e do Curso de Relaes Internacionais da PUC So Paulo cecarv@uol.com.br Carlos A. Romero Doctor en Ciencias Polticas y profesor titular en la Universidad Central de Venezuela eliodoropineda@hotmail.com Carolina S. Pedroso Graduanda em Relaes Internacionais pela PUC So Paulo c.silvapedroso@gmail.com

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Clarisa Giaccaglia Docente de Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario (UNR), becaria doctoral del Conicet (Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas) clagiaccaglia@yahoo.com.ar Cynthia S. Carneiro Professora de Direito Internacional Pblico e de Direito Internacional Privado na Faculdade Mineira de Direito da PUC Minas cynthiacarneiro@uol.com.br Fidel Prez Flores Doutorando do Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro Iuperj fflores@iuperj.br Gabriel Yuji Kobayashi Kaneko Graduado em Relaes Internacionais pela PUC So Paulo gabriel_cadu@yahoo.com.br Gladys Lechini Profesora titular de Relaciones Internacionales en la Universidad Nacional de Rosario (UNR), investigadora del Conicet (Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas), directora de Proyectos del Cerir (Centro de Estudios en Relaciones Internacionales de Rosario) Gladystlechini@yahoo.com.ar Javier A. Vadell Professor do Departamento de Relaes Internacionais da PUC Minas javier.vadell@pucminas.br

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SOBRE OS AUTORES

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Marcelo I. Saguier Investigador, rea de Relaciones Internacionales, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Flacso, Buenos Aires, Argentina e profesor en el Instituto del Servicio de la Nacin (Isen) msaguier@flacso.org.ar Oswaldo Dehon Roque Reis Professor do Departamento de Relaes Internacionais da PUC Minas dehon@pucminas.br Paris Yeros Professor do Departamento de Relaes Internacionais da PUC Minas parisyeros@yahoo.co.uk Paulo Esteves Professor do Departamento de Relaes Internacionais da PUC Minas e da PUC Rio esteves.pauloluiz@gmail.com Regina Kfuri Doutoranda do Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro Iuperj rkfuri@iuperj.br Taiane Las Casas Campos Professora do Departamento de Relaes Internacionais da PUC Minas lascasas@pucminas.br

SOBRE OS AUTORES

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Projeto grfico, diagramao e montagem de capa Cssio Ribeiro | cassio.programador@gmail.com Impresso e acabamento ________________________________________ Belo Horizonte MG _____________ de 2010

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