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O SETOR EDUCACIONAL MERCOSUL *1.

Jos Ricardo Martins


Mestrando em Sociologia pela UFPR, com pesquisa na rea de integrao regional, especialista em Geopoltica e Relaes Internacionais, pesquisador do Ncleo de Pesquisa em Relaes Internacionais da UFPR.

RESUMO
A globalizao da economia, ao mesmo tempo em que questiona a razo de ser do Estado-nao westfaliano, levou os pases e regies pelo mundo afora a se unirem para enfrentar a acirrada competio mundial. O Mercado Comum do Sul (Mercosul), criado em 1991 por Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, faz parte dessa estratgia. As lideranas do bloco, reconhecendo que a Educao primordial para a integrao da regio, criaram o Setor Educacional do Mercosul (SEM). Este estudo tem por objetivo lanar um olhar crtico sobre o SEM e verificar qual a agenda relacionada Educao superior, introduzida no bloco a fim de promover um padro de qualidade comum e a prpria integrao. Buscamos investigar qual a agenda do SEM para a acreditao da Educao superior e fazer um balano dos seus avanos at o momento, tendo em vista seu potencial de responder ao contexto mundial e integrao do bloco. Tal se justifica, pois o tema da acreditao da Educao Superior (ES) crucial para a integrao do bloco, permitindo avanos no estabelecimento de uma cultura de integrao que avance em aspectos sociais e culturais, para alm do econmico, ao mesmo tempo em que permite compreender a dinmica do processo de funcionamento do SEM e do bloco. No que diz respeito metodologia, trata-e de uma pesquisa essencialmente qualitativa, com base na anlise de documentos a saber: os acordos, atas de reunies, decises, editais e resolues do Mercosul Educacional para a Educao Superior. Para analisar tais documentos buscamos apoio em tericos da rea de avaliao e acreditao da ES na Amrica Latina, como Jos Dias Sobrinho, Dilvo Ristoff e Axel Didriksson, alm da rea de integrao regional, como Alcides da Costa Vaz, Ral Bernal-Meza e Karl Deutsch. A anlise dos dados apontou que a mobilidade de pessoas e profissionais, que traz agilidade e coeso ao processo integrativo, motivao primordial para o processo de acreditao, alm da busca por padres mnimos (estandares), aliadas melhora da qualidade dos cursos. At o momento, se pode dizer que o processo de acreditao da ES em termos de promoo da integrao cultural, social e econmica, promoveu (i) avanos: penso que pases que no tinham nada, comearam a se organizar em termos de avaliar/acreditar (por meio da criao das Agncias Nacionais de Acreditao ANAs - que, por sua vez, formam a Rede de Agncias Nacionais de Acreditao - RANA); encontros mais freqentes; algumas reas organizadas. (ii) retardos: em 10 anos, s se realizou experimentos e com voluntrios, sem grande impacto em termos de formular uma poltica para o setor, ou mesmo de ajudar em outras polticas de educao, cooperao acadmica, entre outras. (iii) A mim parece que as polticas de acreditao da ES do SEM tm avanado de forma bastante lenta, refletindo a baixa e escassa cultura de cooperao dos pases do Mercosul em todas as reas social, cultural e a econmica. As expectativas de ganhos de qualidade na Educao superior do bloco (mobilidade estudantil e profissional) so visveis em reas especficas. Em termos de intensificar o processo de integrao do Mercosul, h que esperar o resultado do processo iniciado pelas ANAs.
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Este artigo parte da monografia apresentada para concluso do Curso Latino Americano de Especializao em Polticas Pblicas e Avaliao de Educao Superior CLAEPPAES, ministrado pela Universidade Federal de Integrao Latino-Americana, sob a tutoria da Universidade Federal do Paran. Orientadores: Prof. Dr. Miguel de Serna e Prof. Dra. Stela M. Meneghel.

Palavras-chaves: Mercosul Educacional. Educao Superior. Acreditao da Educao Superior. Avaliao da Educao Superior. Globalizao e blocos regionais. RESUMEN La globalizacin de la economa, mientras cuestiona la razn de ser del Estadonacin westfaliano, lleva a los pases y regiones de todo el mundo a unirse para enfrentar a la feroz competencia mundial. El Mercado Comn del Sur (Mercosur), creado en 1991 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, es parte de esa estrategia. El liderazgo del bloque reconoci que la educacin es vital para la integracin de la regin, y en este marco cre el Sector Educativo del Mercosur (SEM). Este estudio tiene por foco la construccin de la agenda relacionada a la acreditacin de la Educacin Superior en el SEM, introducida en el bloque a fin de promover un patrn de calidad comn y la propia integracin. Buscamos investigar cul es la agenda del SEM para la acreditacin de la Educacin Superior (ES) y hacer un balance de sus avances hasta el momento, teniendo en vista su potencial de responder al contexto mundial y a la integracin del bloque. Tal pesquisa se justifica, pues el tema de la acreditacin de la Educacin Superior es crucial para la integracin del bloque, permitiendo avances en el establecimiento de una cultura de integracin que se desarrolle para ms all de lo econmico, en planos sociales y culturales, al paso que permite comprender la dinmica del proceso de funcionamiento del SEM y del bloque. Con respecto a la metodologa, se trata de una investigacin esencialmente cualitativa basada en el anlisis de documentos - los acuerdos, actas de las reuniones, decisiones y resoluciones del Mercosur Educacional para la Educacin Superior. Para analizar tales documentos, buscamos apoyo en tericos del rea de evaluacin y acreditacin de la ES en Amrica Latina, como Jos Dias Sobrinho, Dilvo Ristoff e Axel Didriksson, adems del rea de integracin regional como Alcides da Costa Vaz, Ral Bernal-Meza e Karl Deutsch. El anlisis de los datos apunt que la movilidad de personas y profesionales, que trae agilidad y cohesin al proceso integracional, es motivacin primordial para el proceso de acreditacin, adems de la bsqueda por estndares, aliados a la mejora de la calidad de las carreras. Hasta el momento, se puede decir que el proceso de acreditacin de la ES, en lo que respecta a la promocin de la integracin cultural, social y econmica, logr (i) avances: pienso que pases que no tenan nada empezaron a organizarse en materia de evaluacin/acreditacin (por intermedio de la creacin de las Agencias Nacionales de Acreditacin- RANA); encuentros ms frecuentes; algunas reas ms organizadas. (ii) retrasos: en 10 aos, slo se realizaron experimentos con voluntarios, sin gran impacto en trminos de formular una poltica para el sector, o an ayudar en otras polticas- de educacin, cooperacin acadmica, entre otras. (iii) A m me parece que las polticas de acreditacin de la ES del SEM han avanzado de manera bastante lenta, reflejando la baja y escasa cultura de cooperacin de los pases del MERCOSUR en todas las reas social, cultural y econmica. Las expectativas de ganancias en calidad en la Educacin Superior del bloque (movilidad estudiantil y profesional) son visibles en reas especficas. En cuanto a intensificar el proceso de integracin del MERCOSUR, hay que esperar el resultado del proceso iniciado por las RANAS. Palabras claves: Mercosur Educacional. Educacin Superior. Acreditacin de la Educacin Superior. Globalizacin y bloques regionales.

6 1. INTRODUO O tema deste trabalho a acreditao da Educao superior no Mercosul Educacional, seus contextos e agendas no processo de integrao regional. O Mercosul - Mercado do Comum do Sul, criado em 1991 com o Tratado de Assuno - formado pela Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, alm dos associados Bolvia, Chile e a Venezuela. Esta ltima desde 2006 possui o status de membro em processo de adeso e em fase de aprovao pelos membros permanentes2, mas que no ser contemplada neste trabalho. O Mercosul no um bloco homogneo. Os diversos pases do Mercosul e seus associados possuem diferenas socioeconmicas e polticas, alm de agendas internacionais diferentes. Alm disso, a aguda desigualdade econmica e social da populao do bloco traz ainda maior dificuldade ao projeto de integrao. As razes ibricas, miscigenadas indgena e aos imigrantes de outras partes da Europa e sia, fazem do Mercosul um espao de convivncia e de construo de uma identidade prpria, apesar de diferenas tnicas e de raas (VIEIRA VARGAS, 2007). Por isso, como postulado por Gernimo de Sierra (2001), estudar o Mercosul, sendo um processo multidimensional, requer uma abordagem multidisciplinar. Dentre os blocos de integrao regional, o Mercosul um dos blocos que apresenta relativo avano no processo integrativo. aparente que o setor de maior desenvolvimento o comercial, por meio da criao da rea de livre comrcio do bloco do Cone Sul. O aumento das trocas comerciais entre os quatro membros originais do Mercosul, na dcada de 1990, foi de 119% (VASCONCELOS, 2003). J, a partir de 2000, o incremento foi ainda maior: o comrcio do Brasil com os outros pases do Mercosul aumentou de US$ 15,5 bilhes em 2000 para US$ 36,7 em 20083.

Nesta data, junho de 2010, faltava apenas a aprovao do Parlamento do Paraguai para a entrada da Venezuela como scio pleno do Mercosul. 3 O incremento das trocas entre Brasil e Argentina nesse perodo foi de 354%, entre Brasil e Uruguai foi de 230% e entre Brasil e Paraguai foi de 220%. O fluxo de comrcio exterior do Brasil com o Mercosul representa 10,8% do total das exportaes brasileiras e 9,64% de suas importaes. Perde apenas para os Estados Unidos, representando 15,6% e 15,52% respectivamente, alm das importaes da China que somam 10,4% do total das importaes brasileiras. (BRASIL MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, 2010; MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDSTRIA E COMRCIO EXTERIOR, 2010).

7 Contudo, importante salientar que h necessidade de tempo para concretizar uma integrao plena, com a formao de instituies representativas dos cidados da regio (portanto legtimas) ou mesmo identidade coletiva com interesses comuns. Esta integrao plena no se realiza apenas no mbito comercial, mas sobretudo no poltico, social e cultural. O educacional, alm do social, fator primordial e d coeso ao processo integrativo. Como exemplo, podemos citar a Unio Europia, o bloco de integrao regional mais bem sucedido que conhecemos, que iniciou em 1957 com o Tratado de Roma e concretizou seu processo de integrao em 1993 com o Tratado de Maastricht 4. Com relao ao Mercosul, espera-se que a integrao por meio da educao agilizar a concretizao da integrao regional. Com este intento e visto a importncia e o papel estratgico da Educao no processo de integrao, foi criado em 1991, o Setor Educacional do Mercosul (SEM), em vista a atingir o desenvolvimento econmico, social, cientfico-tecnolgico e cultural, da regio. O SEM, entre outras atribuies, visa elaborar, discutir e viabilizar propostas, incluindo a Educao fundamental, mdia (secundria), tcnica e superior, em vista do processo de integrao das polticas educacionais no bloco (MERCOSUL EDUCACIONAL, 2006). Com relao Educao Superior, o SEM visa estabelecer parmetros comuns e integrados de acreditao no mbito do bloco e seus associados. O credenciamento de cursos, ou seja, a acreditao um instrumento essencial para a integrao do bloco, pois pode vir a contribuir para a mobilidade das pessoas, bem como na qualidade da Educao Superior, alm do progresso tecnolgico, cientfico e humano, que fazem parte dos objetivos centrais do tratado fundante do bloco. Por isso, nos ltimos anos comeou a fazer parte da agenda central do Setor Educacional do Mercosul. Alm disso, a acreditao ou credenciamento tem um papel relevante no processo de integrao, alm de deixar a educao superior do bloco mais competitiva no cenrio mundial em termos de qualidade, como postula o Acordo sobre a criao e a implementao de um sistema de credenciamento de cursos de
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Convm ressaltar que o incio da integrao europeia aconteceu em 1951 com a criao da Comunidade do Carvo e do Ao (SECA) entre a Alemanha, Frana, Itlia, Blgica, Luxemburgo e Holanda, justamente os pases fundadores da Comunidade Econmica Europeia (hoje Unio Europia) em 1957. A SECA, em vigor a partir de 1952, estabelecia um livre mercado do carvo e do ao entre os pases signatrios do tratado, havendo uma superviso e administrao comum da produo comercializao desses dois produtos to essenciais guerra. Na verdade, o que se pretendia era justamente evitar uma nova guerra.

8 graduao para o reconhecimento regional da qualidade acadmica dos respectivos diplomas no Mercosul e nos Estados Associados, denominado como Sistema ARCU-SUL. Quando da elaborao de um Memorando de Entendimento para Implementao de um Mecanismo Experimental de Credenciamento de Cursos para o reconhecimento de ttulos de graduao universitria nos pases do Mercosul, o MEXA, em 1998, assim se expressaram os Ministros da Educao dos pases membros e associados:
Considerando que a melhoria da qualidade educacional constitui um elemento substancial para a consolidao do processo de integrao regional; que o favorecimento da mobilidade das pessoas no conjunto da regio constitui um objetivo prioritrio para o empreendimento de integrao; e que um sistema de credenciamento de cursos, como mecanismo para reconhecimento de ttulos de graduao facilitar, paralelamente, o deslocamento de pessoas entre os pases da regio e propender a estimular a qualidade educacional, ao favorecer a comparabilidade dos processos de formao em termos de qualidade acadmica. (MERCOSUL, 1998, fl. 1).

Portanto, como conseqncia deste trabalho de acreditao capitaneado pelo SEM, espera-se ganhos de qualidade na educao superior do bloco, maior mobilidade estudantil e profissional, alm de intensificar o processo de integrao do Mercosul. Contudo, o processo de acreditao posto nos pases-membros do Mercosul de forma supra-nacional tambm traz temores de perda da autonomia universitria. Em funo do exposto, nos perguntamos: que elementos tm contribudo para constituir a agenda da acreditao da Educao superior no SEM? Eles respondem por motivaes relacionadas ao contexto mundial ou mais integrao do bloco? Alm disso, cabe perguntar: quais os avanos do SEM em termos de implementar um sistema regional de acreditao da ES? Ou seja: como esto enfrentando a dificuldade de estabelecer estandares de qualidade comuns, sendo que nos pases membros do Mercosul h trajetrias diversas no que diz respeito educao superior, avaliao e acreditao? No que concerne metodologia, trata-se de uma pesquisa essencialmente qualitativa com base em anlise dos documentos, focando na anlise de discurso,

9 dos acordos, atas de reunies, decises, editais e resolues do Mercosul Educacional. A base documental e normativa de anlise deste trabalho foi composta por documentos encontrados no Portal Mercosul Educativo 5 que versam sobre a acreditao ou credenciamento da Educao Superior: - Acordos assinados pelos Ministros de Educao : Acordo de Ttulos de Admisso e Graus Universitrios Mercosul, Bolvia e Chile; Acordo de Ttulos de Admisso e Graus Universitrios por Atividades Acadmicas no Mercosul ; Protocolo de Integrao Educacional para a Formao de Recursos Humanos no Nvel de Ps-Graduao entre os Pases Membros do Mercosul; Protocolo de Intenes; Protocolo de Integrao Educacional para Prosseguimento de Estudos de Ps-Graduao nas Universidades dos Pases Membros do Mercosul; Memorando de Entendimento sobre a Implementao de um Mecanismo Experimental de Credenciamento de Cursos para o reconhecimento de ttulos de graduao universitria nos pases do Mercosul; Acordo sobre a Criao e a Implementao de um Sistema de Credenciamento de Cursos de Graduao para o Reconhecimento Regional da qualidade acadmica dos respectivos diplomas no Mercosul e Estados Associados (ARCU-SUL). - Atas de reunies : Reunies de Ministros de Educao, Comit Coordenador Regional, Comit Assessor do Fundo de Financiamento do SEM, Sistema de Comunicao e Informao, Comisso Regional Coordenadora de Educao Superior. - Decises: Acreditao de Carreras Universitrias; Estrutura do SEM complemento; Fundo de Financiamento do SEM; Estrutura Orgnica do SEM; Nova Estrutura Orgnica do Mercosul e Plano de Ao 2001-2005 do SEM; Acordo De Admisso de Ttulos e Graus Universitrios para o Exerccio de Atividades Acadmicas nos Estados Partes do Mercosul, na Repblica da Bolvia e na Repblica do Chile. - Tratado do Mercosul e Protocolo de Ouro Preto. Apenas como referencial normativo geral.

O portal do Mercosul Educacional pode ser acessado no seguinte endereo eletrnico: http://www.sic.inep.gov.br/index.php?option=com_frontpage&Itemid=1

10 Justificativa Tal pesquisa se justifica, pois o tema da acreditao da educao superior crucial para a integrao do bloco, permitindo progressos no estabelecimento de uma cultura de integrao que avance em aspectos sociais e culturais, para alm do econmico, ao mesmo tempo em que permite compreender a dinmica do processo de funcionamento do SEM e do bloco. Referencial terico Para analisar tais documentos buscamos apoio em tericos da rea de avaliao e acreditao da ES na Amrica Latina, como Jos Dias Sobrinho, Dilvo Ristoff e Axel Didriksson, alm da rea de integrao regional, como Alcides da Costa Vaz, Ral Bernal-Meza e Karl Deutsch. No que diz respeito ao uso de referncias tericas, cabe desde agora fazer uma distino fundamental para a compreenso deste tema de pesquisa. Observase, nos documentos do SEM, o uso indistinto dos termos avaliao e acreditao/credenciamento. Mas, dado que no so sinnimos, conveniente fazer um esclarecimento sobre esta terminologia. Dilvo Ristoff (2009), citando Osborne e Gebler (1992), destaca a importncia da avaliao. Para o professor, se no se mede os resultados, no se pode distinguir o sucesso do fracasso. E se no se pode identificar o sucesso, consequentemente no se pode aprender com ele. Da mesma forma, ainda segundo Ristoff, se no se consegue identificar o fracasso, no se pode evit-lo. E finalmente, se no se consegue demonstrar os resultados, no se obter apoio pblico. O estudioso americano da avaliao, Ralph Tyler (1950, apud RISTOFF, 2009), sintetiza e define a avaliao como um processo para determinar at que ponto os objetivos educacionais foram realmente alcanados. Por sua vez, Cronbach (1963, apud RISTOFF, 2009), afirma que a avaliao a coleta de informaes com vistas tomada de decises. A avaliao institucional, por sua vez, segundo Dias Sobrinho (2000) um empreendimento sistemtico que busca a compreenso global da universidade, pelo reconhecimento e pela integrao de suas diversas dimenses. Isaura Belloni (1994) define a avaliao institucional como um empreendimento que busca a promoo da tomada de conscincia sobre a

11 instituio. Seu objetivo melhorar a universidade. Esta definio de Belloni possui uma perspectiva formativa e emancipatria da instituio. Tal compreenso compartilhada por Ana Maria Saul (1988, apud RECKTENVALD, 2007), que apoiada em Paulo Freire (1967, 1997) e Adorno (1971), postula que a avaliao emancipatria pode ser entendida:
[...] como um processo de descrio, anlise e crtica de uma dada realidade, visando transform-la. Destina-se avaliao de programas educacionais ou sociais. Ela est situada numa vertente poltico-pedaggica cujo interesse primordial emancipador, ou seja, libertador, visando provocar a crtica, de modo a libertar o sujeito de condicionamentos deterministas. O compromisso social desta avaliao o de fazer com que as pessoas direta ou indiretamente envolvidas em uma ao educacional escrevam a sua prpria histria e gerem as suas prprias alternativas de ao. (SAUL, 1988, p.61).

Com relao acreditao, a origem deste termo vem do ingls accreditation, que, segundo o The American Heritage Dictionary of the English Language, significa: ato de atribuir crdito, fornecer credenciais ou autoridade, autorizar, dar crdito; conceder aprovao uma instituio de ensino por um corpo oficial aps a instituio ter atendido os requisitos especficos. 6 A etimologia da palavra acreditao, portanto, contm o verbo crer na sua raiz, o que significa dar crdito, credibilidade, crvel e credvel, alm de conter, na sua origem, o verbo acreditar, ter como verdadeiro, crer, afianar, tornar digno de crdito ou de confiana. A partir de sua origem etimolgica, portanto, temos na acreditao o reconhecimento de alguma coisa na forma de avaliao a que um servio ou profissional se submeteu e recebeu um aval de certificao de qualidade um selo de qualidade de uma instituio especfica. No mbito da Educao Superior, Almeida Junior e Catani (2009) definem a acreditao como equivalente a um processo baseado em padres e critrios objetivos para assegurar, vale dizer, garantir e reconhecer, a qualidade de uma instituio, curso ou programa de um dado sistema educativo. Por sua vez, Dias Sobrinho (s/d) faz a seguinte definio:
Acreditar corresponde a dar f pblica da qualidade das instituies, dos cursos ou dos programas; oferecer informao fundamentada e oficialmente reconhecida aos cidados e s autoridades garantindo publicamente que os ttulos outorgados alcanam os nveis e padres previamente estabelecidos; comprovar oficialmente que
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Traduo livre pelo autor dos verbetes to accredit e accreditation do The American Heritage Dictionary of the English Language (Ed. William Morris). New York: American Heritage Publishing Co., 1975, p. 9.

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uma instituio educativa - ou um programa especfico - cumpre (ou no) os requisitos de qualidade e, portanto, os certificados que outorga so vlidos (ou no). Alm disso, a acreditao deve estimular a busca contnua da qualidade e da excelncia, alm de facilitar a mobilidade de estudantes e professores.

Contudo, em portugus, acreditao termo usado como estrangeirismo, pois o vocbulo correspondente e adequado neste idioma credenciamento. Como o termo existe e usado em espanhol acreditacin e por haver necessidade de uma terminologia comum que propicie comunicao/interao entre os pases do bloco, devido proximidade da lngua ele provavelmente foi adaptado e vem sendo usado. E embora no Brasil a aferio e promoo de qualidade na educao superior estejam baseadas em processos que denominamos de avaliao e credenciamento, tem sido comum o uso do termo acreditao em diversos trabalhos acadmicos e tambm em documentos oficiais, para referir-se a ambos. Assim, no raro os termos avaliao, regulao, credenciamento e acreditao aparecem como sinnimos, causando confuso em torno de conceitos que, embora sejam do interesse e afetem a vida de muitas pessoas e instituies, se tornam efetivamente conhecidos apenas por especialistas da rea. Neste trabalho, em funo do exposto, acreditao e credenciamento sero usados como sinnimos, como que representando o mesmo significado. Cabe, porm, desde agora alertar para o fato de que, em alguns momentos da apresentao e anlise de dados, faremos a utilizao do termo avaliao, mas por estarmos sendo fiis aos termos utilizados nos documentos do SEM que tratam do tema da acreditao. fundamental, portanto, atentar para o significado da palavra em seu contexto, pois o SEM, assim como o Mercosul Educacional, preocupa-se apenas com o desenvolvimento de polticas de acreditao da Educao Superior. Seu objetivo no promover a avaliao da ES nos pases esta deve ser realizada por agncias nacionais ou agncias internacionais mas, sim, certificar a sua qualidade. Dessa forma, cabe ter em mente o dizer de Franco (2009):
A acreditao o resultado do processo de avaliao, mediante o qual se certifica a qualidade acadmica dos cursos de graduao, estabelecendo que satisfazem o perfil do egresso e os critrios de

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qualidade previamente aprovados em nvel regional para cada titulao. (2009, s/p).

Finalizando esta introduo, incumbe apresentar a forma com que est organizado este trabalho. Dedicamos um captulo ao contexto no qual se d a criao do Mercosul e ao momento scio-geopoltico atual em que vivem os pases-membro do bloco, em especial no que tange acreditao da educao superior (ES). A fim de compreender o que integrao regional e, sobretudo, por que os pases se unem e formam blocos regionais, realizamos um resgate da literatura no que diz respeito globalizao e integrao. No captulo seguinte, entrando diretamente no tema da importncia da educao no Mercosul a partir da criao do Setor Educacional do Mercosul (SEM), delineamos em sua estrutura o que cabe educao superior. Na sequncia, apresentamos a trajetria da avaliao e acreditao e avaliao da Educao superior nos pases membros do Mercosul. No captulo seguinte, analisamos em diversos tratados, acordos, atas e decises, como o tema da acreditao tratado, incorporado progressivamente e manejado nas agendas do SEM. Por fim, procuramos compreender como os documentos retratam as motivaes que levam incorporao do tema da acreditao nas agendas do Setor Educacional do Mercosul, bem como fazemos um balao dos avanos/aes realizados neste sentido. 2. O SETOR EDUCACIONAL DO MERCOSUL O Setor Educacional do Mercosul (SEM) uma instncia deliberativa que conduz as polticas de educao do bloco. O SEM instrumento das polticas de integrao regional do Mercosul. Foi criado em 1991, logo aps o Tratado de Assuno, quando o Conselho do Mercado Comum 7, por meio da Resoluo 07/91, respaldou a iniciativa dos Ministros da Educao e instituiu a Reunio de Ministros de Educao dos Pases Membros do Mercosul como rgo responsvel pela coordenao das polticas educacionais da regio, visto o papel estratgico
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O Conselho do Mercado Comum o rgo supremo do Mercosul, formado pelos Ministros das Relaes Exteriores e da Economia dos pases-membros, cuja funo a conduo poltica de integrao. O Conselho um dos trs rgos decisrios do Mercosul (os outros dois so o Grupo Mercado Comum, rgo decisrio executivo, cujos membros so os mesmos, acrescido dos presidentes dos Bancos Centrais, e a Comisso de Comrcio do Mercosul, rgo decisrio tcnico que atua no mbito da poltica comercial do bloco. O Conselho se manifesta por Decises, tomadas por consenso entre todos os membros e de aplicao obrigatria em todos os pases-membros.

14 desempenhado pela Educao no processo de integrao, para atingir o desenvolvimento econmico, social, cientfico-tecnolgico e cultural, da regio (III RME, 1992, apud ANASTASIA et al., 2009). Neste captulo, inicialmente apresentaremos o SEM em sua estrutura de funcionamento e objetivos para, em seguida, tratar de suas principais aes voltadas para a educao superior. 3.1 ESTRUTURA DE FUNCIONAMENTO DO SEM

O Setor Educativo do Mercosul (SEM) trabalha com a premissa que a educao tem papel central para que o processo de integrao regional se consolide (Acordo de Admisso de Ttulos e Graus Universitrios para o Exerccio de Atividades Acadmicas nos Pases Membros do Mercosul de 28/05/99 em Assuno). Esta misso, posta em 1999, representa um grande avano em relao ao previsto no Tratado do Mercado Comum do Sul ou Tratado de Assuno de 1991, pois nele o Setor Educacional no estava explicitamente includo (OEI, 1999). A instncia mxima do Setor Educativo do Mercosul a Reunio dos Ministros de Educao (RME), cuja presidncia exercida de forma rotativa a cada seis meses pelo Ministro da Educao de um dos pases membros. A RME responsvel pelas polticas a serem implementadas na rea educacional para apoiar o processo de integrao regional (MERCOSUL EDUCATIVO, 2009, s/p). A RME assessorada pelo Comit Coordenador Regional (CCR), rgo de cunho poltico e estratgico que elabora, desenvolve e avalia programas e projetos (ANASTSIA et al., 2009). O quadro abaixo ilustra a estrutura atual do SEM:

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QUADRO 1 ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DO SEM Fonte: MERCOSUL EDUCACIONAL (www.sic.inep.gov.br), 2009.

O SEM repousa sobre trs comisses de reas. So as Comisses Regionais Coordenadoras (CRC) por rea de ensino: - Comisso Regional Coordenadora de Educao Bsica (CRC-EB) - Comisso Regional Coordenadora de Educao Tecnolgica (CRC-ET) e - Comisso Regional Coordenadora de Educao Superior (CRC-ES). Estas comisses tm por finalidade assessorar o CCR na definio das estratgias de ao do SEM e de propor mecanismos para a implementao dos objetivos e linhas de ao definidas no Plano de Ao do Setor. Para a elaborao e implementao desses projetos, so convocados Grupos Gestores de Projetos (GGP), constitudos como instncias temporrias especficas convocadas ad hoc pelo CCR, vinculados a CRC ou ao prprio CCR. A instncia qual o GGP estar vinculado responsvel pelo acompanhamento da gesto e da execuo do projeto (MERCOSUL EDUCACIONAL, 2009). Faz igualmente parte do SEM, o Sistema de Informao e Comunicao (SIC), devido importncia dada pelo SEM disseminao das estatsticas e da informao no processo de integrao regional. O SIC tambm tem a misso de organizar a base terminolgica educacional comum aos pases do bloco (ANASTSIA et al., 2009).

16 O SEM responsvel pela coordenao das polticas de formao e capacitao dos recursos humanos necessrios ao desenvolvimento social, econmico e tecnolgico dos pases do bloco. Segundo Carlos Alberto Simas Magalhes (1995), ex-chefe da Diviso do Mercosul no Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil, a rea de atuao do SEM no deve estar restrita educao bsica, mas ao desenvolvimento cientfico-tecnolgico para que os membros do bloco possam fazer frente aos desafios que a nova ordem econmica mundial impe. 2.2 REAS DE ATUAO, OBJETIVOS E METAS DO SEM PARA A EDUCAO SUPERIOR A UNESCO, em sua Conferncia Mundial sobre a educao superior

realizada em Paris em 1998, enfatiza a importncia do desafio da educao superior que confrontada por novas oportunidades relacionadas a tecnologias que tem melhorado os modos dos quais o conhecimento pode ser produzido, administrado, difundido, acessado e controlado. (UNESCO, 1998) Nesse sentido, Dias Sobrinho (2000) ressalta que as universidades devem tambm se dedicar formao profissional. Serna, em seu estudo sobre o Mercosul, Ms ac y ms all de la integracin econmica: la agenda poltica y social del Uruguay ante Mercosur (2010), assim define o campo da educao no Setor Educativo do Mercosul:
En el campo educativo, las iniciativas y debates se han centrado en el nivel de la educacin superior, especialmente en tres temticas principales. En primer trmino, se registran procesos de convergencia educativa en la implementacin de mecanismos de acreditacin de ttulos universitarios para la adecuacin a los requerimientos del proceso de integracin econmica y posibilitar la movilidad, fuerza de trabajo calificado y de personas. Una segunda temtica ha sido el papel de la educacin superior para el desarrollo y la integracin regional. Los debates se han centrado en los desafos para la expansin educativa y el desarrollo de saberes que puedan contribuir al progreso tcnico y reducir las brechas y condiciones perifricas en un sistema econmico basado en el conocimiento y control de la informacin. La tercera temtica que se quiere destacar ha sido la incorporacin en la agenda universitaria de iniciativas orientadas a realizar un aporte para la integracin regional en el plano de la socializacin elites, la cooperacin cientfica y la formacin de espacios de identidad colectiva. (SERNA, 2010, p. 20).

17 Como exposto acima, as atividades do SEM relacionadas educao superior so desenvolvidas em vista de estimular o processo de integrao do bloco. E isto feito por meio da criao de um espao acadmico regional, a melhoria de sua qualidade e a formao de recursos humanos. Estas atividades, e ao mesmo tempo objetivos, esto concentradas em trs reas: reconhecimento, mobilidade e cooperao inter-institucional. Assim descreve o Portal Mercosul Educacional cada uma dessas reas:
Reconhecimento Um sistema de reconhecimento de carreiras como mecanismo de homologao de ttulos facilitar a mobilidade na Regio, estimular os processos de avaliao para elevar a qualidade educativa e ir favorecer a comparao entre os processos de formao para a qualidade acadmica; Mobilidade A criao de um espao comum regional para a educao superior tem um dos seus pilares no desenvolvimento de programas de mobilidade. Esse programa ir envolver projetos e aes de gesto acadmica e institucional, a mobilidade estudantil, sistema de transferncia de crditos e intercmbio entre docentes e pesquisadores. Uma primeira etapa est em desenvolvimento com a recuperao de programas existentes na regio, com vistas a fortalec-los e promover a criao de novos mbitos de cooperao, expandindo a relao entre universidades e associaes de ensino. Cooperao inter-institucional Os atores centrais do processo de integrao regional em matria de educao superior so as prprias instituies universitrias. Nesse sentido, considera-se de fundamental importncia a recuperao das experincias j desenvolvidas, para promover e estimular novas aes. A nfase ser dada nas aes conjuntas de desenvolvimento de programas colaborativos de graduao e ps-graduao, em programas de pesquisas conjuntas, na criao de redes de excelncia e no trabalho conjunto com os outros nveis educacionais, em matria de formao docente. (PORTAL MERCOSUL EDUCATIVO, 2006, s/p)

Dessa forma, o SEM, atravs destas trs reas (Reconhecimento Mobilidade Cooperao), pretende integrar a educao superior no Mercosul, em vista de potencializar a integrao e da construo de uma identidade cultural do bloco. O Setor Educacional do Mercosul tambm se colocou um rol de metas, visando onde se desejaria chegar, sendo ao mesmo tempo uma agenda de trabalho. Foram fixadas as seguintes metas para a educao superior:

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a) Colocar em funcionamento o Mecanismo Experimental de Reconhecimento para as carreiras de graduao em Agronomia, Engenharia e Medicina; b) Aumentar a sua aplicao para as outras carreiras; c) Aprovar um acordo de reconhecimento de cursos de graduao; d) Implementar um programa de capacitao de pares avaliadores; e) Aprovar um acordo de mobilidade; f) Colocar em funcionamento um Programa de mobilidade de estudantes, docentes, pesquisadores e administradores; g) Eliminar as restries legais que dificultam a implementao do Programa de Mobilidade; h) Implementar um programa de ps-graduao em polticas pblicas; i) Operar um banco de dados de programas de ps-graduao na regio; j) Consolidar os programas de ps-graduao da regio no marco do Protocolo de Integrao Educativa para a Formao de Recursos Humanos em nvel de Ps-graduao entre os pasesmembros do Mercosul; k) Coordenar junto Reunio especializada em Cincia e Tecnologia do Mercosul, em desenvolvimento de atividades de interesses comuns; l) Implementar aes conjuntas na rea de formao docente, com a Comisso Regional Coordenadora de Educao Bsica; m) Aprovar um acordo de reconhecimento de ttulos de nvel tercirio no universitrio para a continuidade de estudos nos pases do Mercosul. (PORTAL MERCOSUL EDUCATIVO, 2006, s/p).

Tratam-se de metas que certamente consumiro dcadas para serem todas e plenamente concretizadas. No que diz respeito acreditao, os primeiros quatro objetivos a colocam como parte integrante para a realizao dos objetivos. O primeiro deles a instalao do MEXA (Mecanismo Experimental de Acreditao ou Credenciamento), um mecanismo de acreditao de cursos, no tendo carter obrigatrio, abrangendo todos os pases do bloco e tendo uma base e padro comum para credenciamento dos cursos de Agronomia, Engenharia e Medicina, alm da previso do aumento dos cursos a serem avaliados. Os objetivos do SEM tambm prevem a formao de pares avaliadores. Cada comisso de avaliadores composta por pares representantes de todos os pases do Mercosul. O objetivo da mobilidade acadmica passa pelo mecanismo de reconhecimento de ttulos e, portanto, pela avaliao. Esta mobilidade, contudo, ainda no fato, visto os pareceres e deliberaes negativas do Ministrio da

19 Educao do Brasil, por meio do Conselho Nacional de Educao, bem como de outros rgos da Justia Brasileira a respeito de reconhecimento de ttulos obtidos nos pases do Mercosul.8 Observa-se nestas metas do SEM que avaliao da qualidade em educao e acreditao de ttulos tm um carter de proporcionar a mobilidade estudantil e de profissionais, como atesta a ltima meta: Aprovar um acordo de reconhecimento de ttulos de nvel tercirio no universitrio para a continuidade de estudos nos pases do Mercosul. (MERCOSUL, 2006, s/p) Os objetivos do SEM para a educao superior para o perodo 2006-2010 foram assim definidos:
a) Contribuir com a integrao regional acordando e executando polticas educativas que promovam uma cidadania regional, uma cultura de paz e o respeito democracia, aos direitos humanos e ao meio ambiente; b) Promover a educao de qualidade para todos como fator de incluso social, de desenvolvimento humano e produtivo; c) Promover a cooperao solidria e o intercmbio, para o melhoramento dos sistemas educativos; d) Impulsionar e fortalecer programas de mobilidade de estudantes, estagirios, docentes, pesquisadores, gestores, diretores e profissionais; e) Concertar polticas que articulem a educao com o processo de integrao do Mercosul. (PORTAL MERCOSUL EDUCATIVO, 2006, s/p).

Como se v, a agenda do SEM para a educao superior para o perodo 2006-2010 no explicita diretamente o tema da acreditao da educao Superior. Contudo, ela aparece de forma implcita quando a qualidade e mobilidade so abordadas, revelando novamente a centralidade da integrao nesta agenda. A educao superior abordada como instrumento de integrao regional, como atestam o primeiro e o ltimo objetivos listados acima. Com este fato, percebermos a coerncia com o tratado fundante, o Tratado de Assuno de 2001, ou seja, com a prpria razo de ser do bloco, o aprofundamento de sua integrao. Se a agenda geral da educao superior do SEM no menciona explicitamente a acreditao, a especfica aborda o tema. Assim consta em seus objetivos 5 e 6:

Exemplos do exposto so os seguintes pareceres ou recurso ou ainda apelao: Parecer n 122/JL, de 2/12/2003; Parecer CNE/CES n 106/2007; Parecer CNE/CES n: 218/2008; Parecer CNE/CES N 15/2010; Recurso Especial N 971.962 - RS (2007/0178096-5); TRF5 - Apelao em Mandado de Segurana: AMS 99016 PE 2006.83.00.012868-7.

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Fortalecer o processo de convergncia e complementao dos sistemas de avaliao e acreditao nacionais com os critrios e procedimentos regionais de garantia da qualidade da Educao Superior. [...] Incentivar o reconhecimento mtuo de estudos, ttulos e diplomas, sobre a base de garantias de qualidade. (PORTAL MERCOSUL EDUCATIVO, 2008, s/p).

Contudo, convm relembrar que o processo de convergncia e garantia da qualidade mencionados acima esto em funo dos objetivos capitais do Mercosul: a mobilidade e, conseqentemente, a integrao. Estas agendas e objetivos esto parcialmente sendo cumpridos, e de forma lenta e gradual, por meio dos diversos acordos, decises ou diretrizes, tecendo uma base de marco legal, como veremos a seguir. 5. A TTULO DE CONCLUSO Certamente as expectativas criadas pelo Setor Educacional do Mercosul em relao mobilidade e a integrao foram grandes. Com esta finalidade, o esforo do SEM em promover o processo de acreditao tambm criou grandes expectativas para a integrao educacional. Assim fao os seguinte balano: (i) Houve avanos: penso que pases que no tinham sistema de acreditao algum (e mesmo de avaliao), comearam a se organizar para criar suas agncias nacionais de acreditao (ANAs), a fim de avaliar/acreditar sua educao superior; houve encontros mais freqentes entre os Ministros de Educao e de dezenas de diferentes comisses de reas; algumas reas organizadas. (ii) Houve retardos: em 10 anos, s se fez coisas experimentais e com voluntrios, sem muito impacto em termos de formular uma poltica par ao setor, ou mesmo de ajudar em outras polticas de educao, cooperao acadmica; as expectativas com relao ao reconhecimento de ttulos no foram atendidas, bem como a com relao mobilidade. (iii) Balano: a mim parece que as polticas de acreditao da ES do SEM tem avanado de forma um tanto lenta, refletindo a baixa/pequena cultura de cooperao dos pases do Mercosul em todas as reas social, cultural e tambm econmica. As expectativas de ganhos de qualidade na educao superior do bloco (mobilidade estudantil e profissional) so visveis em reas especficas.... Em

21 termos de intensificar o processo de integrao do Mercosul, h que esperar o resultado do processo iniciado pelas ANAs. Alguns pontos em comum destacam-se nos diversos documentos analisados e leituras complementares realizadas. Estes so: Como resultado de uma tendncia mundial e como fruto da globalizao, percebe-se um grande esforo de o Mercosul avanar na sua integrao no somente comercial, mas tambm social e cultural, incluindo a Educao Superior. Trata-se de avanar para alm da integrao econmica da zona de livre-comrcio. Os dados do incremento das trocas comerciais apresentados no captulo 1 mostram que este objetivo foi atingido com relativo sucesso. Com a passagem para o status de Unio Aduaneira (com livre-comrcio e tarifa externa comum), o grande desafio passou a ser a integrao econmica, social e cultural do Mercosul para que o bloco possa ser mais fortalecido e possa estar melhor posicionado para trazer maiores benefcios aos seus cidados. Alm disso, para melhor competir no cenrio mundial. A acreditao da educao superior no possui uma agenda prpria que tenha um fim em si. Ela est subordinada razo maior de existncia do Mercosul: a integrao regional, por meio da mobilidade das pessoas. De incio a agenda econmico-comercial foi hegemnica no Mercosul, a qual se refletiu em todas as reas setoriais do bloco. Contudo, medida que o Mercosul avanou, outras reas tornaram-se relevantes, como a educacional. Nesta, no mbito especfico da educao superior h uma tenso entre responder as demandas da integrao, sobretudo da acreditao de ttulos para mobilidade de professores, alunos e trabalhadores qualificados, e a autonomia relativa do campo das instituies de educao superior e das associaes profissionais. Estas tentam definir tanto padres (estandares) mnimos de qualidade para o reconhecimento e acreditao de ttulos, quanto de definio de polticas educacionais com nfase na melhora da qualidade educativa como eixo da poltica de educao superior e da integrao e no como mera resposta ou adaptao ao mercado. A busca de padres mnimos (estandares) uniformes a todos os pases membros, bem como a busca pela melhora da qualidade, atualidade de contedos

22 e compromisso social tornou-se essencial para a mobilidade de pessoas no espao intra-bloco. Um dos avanos foi a substituio do piloto de credenciamento, o MEXA, aprovado e considerado que havia atingido seus objetivos experimentais, pelo Sistema de Acreditao de Cursos Universitrios do Mercosul, o ARCU-SUL, um sistema permanente de credenciamento e avaliao. Como esse sistema tambm no compulsrio, o SEM trabalha para que as acreditaes sejam um selo de qualidade do Mercosul e, assim, sejam atraentes s IES. Como exposto acima, o acordo entre os Ministros de Educao que criou o ARCU-SUL no garante o reconhecimento automtico daqueles ttulos que foram obtidos em instituio acreditada pelo sistema. Este serve apenas como subsdio ou um critrio em comum para facilitar o reconhecimento de titulo ou diploma universitrio obtido em um pas terceiro do bloco, incluindo Bolvia e Chile. Assim, percebemos que a agenda da integrao na ES d sinais que avana com a criao do ARCU-SUL. Contudo, preciso avanar muito mais para construir um slido e amplo sistema de avaliao em todo o Mercosul que conduza mobilidade dos fatores de produo previsto no Tratado de Assuno - e, por sua vez, integrao do bloco. Da mesma forma, no havendo o reconhecimento automtico de ttulos, nem a garantia do exerccio da profisso, a agenda do Mercosul tende a ficar no mero discurso, sem chegar ao cidado, seja estudante ou profissional. Enfim, sintetizamos o trabalho nos seguintes itens: (i) As polticas de Educao (a ES includa) no SEM existem em vista da integrao. (ii) O grande tema da acreditao a mobilidade - desde o incio - pois a questo da circulao profissional imprescindvel para a integrao, conforme manifestam os documentos do Mercosul analisados. Esta preocupao, a da mobilidade, cronologicamente aparece antes que a da acreditao e do intercmbio cientfico. (iii) A acreditao aparece, no incio, vinculada ao tema da mobilidade. Neste ponto, se tomarmos os conceitos de avaliao, regulao, acreditao, o passo seguinte a acreditao das IES em vista da mobilidade.

23 (iv) A princpio, no houve interesse no tema da qualidade: ele aparece mais tarde vinculado questo da internacionalizao, ou seja, depois que o processo de Bolonha foi instaurado e se tornou claro que, se o Mercosul no implementasse parmetros prprios, outros o fariam por ele. (v)Nenhum dos pases (nem mesmo os que j tinham um sistema de avaliao definido estava ou est preparado para debater a integrao (entendida como acreditao) internacional. Paraguai e Uruguai sequer tinham legislao nacional prpria e especfica para isto. E, no Brasil, o sistema no ainda nacional (as universidades estaduais paulistas, por exemplo, esto fora do Sinaes, o sistema nacional). Por isso, justifica-se a estratgia dos mecanismos experimentais terem comeado por carreiras/cursos e de forma voluntria. (vi) Isso faz com que os grandes atores do processo no sejam, necessariamente, as agncias nacionais, mas sim agncias de classe o que pode gerar problemas no futuro (vide a atuao da OAB no Brasil) e as prprias universidades. A esse respeito, surge outra questo: da iniciativa de IES, independente dos Estados, existem diversas iniciativas de cooperao, algumas bem sucedidas (ex: Associao das Universidades do Grupo de Montevidu, AUGM, que congrega 22 universidades do Mercosul) que sequer foram mencionados nos documentos analisados do SEM. (vii) A agenda existente no seio do SEM est focada na mobilidade e na integrao, que no se traduz em polticas objetivadas. (viii) A poltica de acreditao reflete antes de tudo os fundamentos do bloco - a mobilidade e a integrao, mas no assume caracterstica de melhoria de qualidade.

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