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Consultoria Legislativa do Senado Federal


COORDENAO DE ESTUDOS

Mercado de Cartes de Crdito no Brasil: problemas de regulao e oportunidades de aperfeioamento da legislao


Paulo Springer de Freitas

TEXTOS PARA DISCUSSO

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Braslia, dezembro / 2007


Contato:

conlegestudos@senado.gov.br

O contedo deste trabalho de responsabilidade do autor e no reflete necessariamente a opinio da Consultoria Legislativa do Senado Federal. Os trabalhos da srie Textos para Discusso esto disponveis no seguinte endereo eletrnico: http://www.senado.gov.br/conleg/textos_discussao.htm

Projeto grfico: Llia Alcntara

Mercado de Cartes de Crdito no Brasil: problemas de regulao e oportunidades de aperfeioamento da legislao

Sumrio Executivo

Este estudo analisa as principais caractersticas da indstria de cartes de crdito e dbito no Brasil, com o objetivo de detectar eventuais falhas de mercado e apresentar sugestes para ao parlamentar. O mercado de cartes de pagamento vem crescendo exponencialmente no Pas. Entre 2000 e 2006, o nmero de transaes saltou de 0,9 para 3,6 bilhes, e o valor transacionado, de R$ 59 bilhes para R$ 221 bilhes, valores que representam crescimento anual mdio da ordem de 25%. A indstria de cartes apresenta uma srie de peculiaridades que justificam aes parlamentares especficas para o setor. Dentre essas peculiaridades, algumas so universais, como o potencial para ganhos de escala, que faz com que o setor apresente uma tendncia concentrao; e a forma de organizao da indstria, classificada como um mercado de dois lados, que faz com que a demanda pelos produtos seja funo no somente do preo total cobrado, mas de como esse preo distribudo entre os usurios finais (consumidores e estabelecimentos comerciais). J h outras caractersticas que so especficas para alguns pases ou grupos de pases. No Brasil, destacam-se a ausncia de um rgo regulador; a limitada competio no mercado de credenciamento; e a no interoperabilidade da infra-estrutura de captura e processamento das informaes, que dificulta a concorrncia no setor e leva ao desperdcio de recursos da sociedade. Tendo em vista a importncia, o crescimento, o grau de concentrao e outras especificidades da indstria de cartes, autoridades regulatrias dos mais diversos pases tm questionado algumas prticas adotadas pela indstria. Dentre esses pases, citam-se Austrlia, Chile, Estados Unidos, Holanda, Itlia, Mxico, Reino Unido, alm da Unio Europia. Para o Brasil, este estudo apontou as seguintes possibilidades de ao parlamentar, com vistas a aprimorar a legislao para o setor:

i)

definir um rgo regulador, responsvel por monitorar, coibir

abusos e editar normas que impeam prticas anti-competitivas e garantam a eficincia no setor; ii) elaborar lei proibindo clusulas de exclusividade em contratos

entre a bandeira e a credenciadora. Alternativamente, a atuao parlamentar pode ser feita por meio de abertura de representao junto Secretaria de Direito Econmico para avaliar se tais contratos no prejudicam a livre concorrncia; iii) elaborar lei que d poder ao rgo regulador de obrigar a indstria

a compartilhar a infra-estrutura de processamento e captura de informaes e de estabelecer regras referentes ao aluguel cobrado pelo uso dessa infra-estrutura; iv) aprovar matrias como o PLS no 213, de 2007, em tramitao, que

prope permitir a cobrana de preos diferenciados para transaes com carto e vista. Por fim, deve-se destacar, com base na teoria econmica e na experincia internacional, que uma maior regulamentao do setor deve ser, prioritariamente, no sentido de assegurar maior concorrncia e de eliminar ineficincias. Regulamentao direta sobre as tarifas s deve ser adotada quando houver evidncias suficientemente fortes de abuso de poder de mercado. Ainda assim, em funo das especificidades da indstria de cartes, a imposio de tetos para as tarifas, se houver, no deve ser feita analisando o preo pago por somente um dos usurios finais (consumidores ou estabelecimentos comerciais). O importante para verificar eventual abuso de poder econmico o preo total, pago pelo conjunto desses usurios.

I Introduo

Este estudo ir analisar as principais caractersticas da indstria de cartes de crdito e de dbito no Brasil doravante denominados cartes de pagamento 1 com o objetivo de detectar eventuais falhas de mercado e apresentar sugestes para ao parlamentar. O mercado de cartes de pagamento vem crescendo exponencialmente no Brasil. De acordo com a Associao Brasileira das Empresas de Cartes de Crdito e Servios (Abecs), o nmero de transaes saltou de 0,9 para 3,6 bilhes entre 2000 e 2006. No mesmo perodo, o valor transacionado passou de R$ 59 bilhes para R$ 221 bilhes. Esses valores significam crescimento anual mdio da ordem de 25%, tanto para a quantidade de transaes, quanto para o seu valor. Considerando-se o volume de transaes, a participao dos cartes de pagamento no total de meio de pagamentos, excluindo papel-moeda 2 , passou de 16,0% para 36,3% entre 1999 e 2004 (Banco Central do Brasil, 2005). Ao mesmo tempo, a participao do cheque outrora principal meio de pagamento caiu de 63,4%, em 1999, para 35,4%, em 2004. Em termos de valor, apesar do elevado crescimento, os cartes de pagamento ainda apresentam uma participao baixa, de 2,3%, no total dos meios de pagamento. Isso reflete, provavelmente, o fato de os cartes, via de regra, serem utilizados somente em operaes de varejo (ou seja, excluindo atacado), e de mdio valor. Mas especificamente, no comum o uso de cartes para transaes de valor mais alto, como vendas de automveis e de residncias. Destaca-se que a nossa experincia tem sido compartilhada por diversos pases. Mesmo nos pases industrializados, que, em tese, j contam com um mercado maduro, tem havido um forte crescimento no uso de cartes (Hayashi e Werner, 2005). Nos Estados Unidos, por exemplo, as compras com carto de crdito saltaram de US$ 750 bilhes para US$ 1,5 trilho entre 1997 e 2004. Na Austrlia, as transaes com cartes de crdito aumentaram oito vezes entre 1995 e 2005, atingindo 80 bilhes de dlares naquele ano. E, no Reino Unido, o crescimento no valor das transaes foi de quase 50% entre 1999 e 2003.
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H outras espcies de cartes de pagamento que no pretendemos abordar neste trabalho, como os cartes de loja, chamados tambm de private label, e os cartes pr-pago. Em 2006, os cartes de dbito e crdito responderam por mais de 80% do nmero e do valor das transaes efetuadas com cartes de pagamento. A no ser onde for necessrio para evitar interpretao errnea, o termo cartes de pagamento ir se restringir s modalidades crdito e dbito neste estudo. 2 Os demais meios de pagamento so cheque, transferncias de crdito interbancria e dbito direto em conta.

Alm do forte crescimento observado, o mercado de cartes nos diferentes pases apresenta duas caractersticas comuns: a coexistncia de dois sistemas (associaes e marcas proprietrias) e a concentrao de bandeiras. As associaes funcionam como uma espcie de condomnio, em que, sob uma bandeira, diferentes bancos realizam as diversas atividades inerentes da indstria, como a emisso de cartes e o credenciamento de lojistas 3 . As associaes mais conhecidas so Visa e Mastercard. J as chamadas marcas proprietrias, como a American Express e Hipercard, so empresas que realizam todas as atividades da indstria, da emisso ao credenciamento, sem participao direta de bancos ou outras empresas no processo 4 . Quanto concentrao de bandeiras, a estrutura de mercado no Brasil replica aquela observada em outros pases. Aqui, Visa, Mastercard e American Express respondem, juntas, por mais de 90% do volume e do valor de transaes. De acordo com Hayashi e Werner (2005), a participao das trs maiores bandeiras na emisso de cartes de crdito e no volume de transaes era superior a 90% nos Estados Unidos, Inglaterra e Holanda, e acima de 80% na Austrlia. Tendo em vista a importncia, o crescimento e a concentrao da indstria de cartes, autoridades regulatrias dos mais diversos pases tm questionado algumas prticas adotadas pela indstria. Dentre esses pases, citam-se Austrlia, Chile, Estados Unidos, Holanda, Itlia, Mxico, Reino Unido, alm da Unio Europia. As disputas envolvem diversos aspectos da indstria, abrangendo do valor das tarifas e da forma de fix-las, a clusulas contratuais consideradas anticompetitivas, como a proibio de o estabelecimento comercial cobrar preos diferenciados para pagamentos com carto e vista; a obrigao de o lojista aceitar todos os tipos de carto de uma mesma bandeira; e a exigncia de exclusividade dos bancos emissores. O prprio crescimento da indstria, em conjunto com os

questionamentos judiciais ou extra-judiciais que o acompanharam, estimulou o desenvolvimento de uma literatura que procurou destacar as idiossincrasias do setor e avaliar a pertinncia de sua regulamentao. Apesar de haver uma produo razovel de artigos sobre o tema 5 , uma das poucas concluses que se pode retirar de sua leitura que a avaliao da indstria de cartes no pode ser feita utilizando o mesmo arcabouo terico normalmente adotado para indstrias que usualmente so objeto de regulao,
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A Seo II descrever o papel de emissores e credenciadores no sistema. Excepcionalmente, uma marca proprietria transfere parte das atividades para um banco. No Brasil, por exemplo, o banco HSBC emite cartes da American Express. 5 Para uma reviso abrangente da literatura, ver Chakravorti (2003), Evans e Schmalensee (2005) e Rochet e Tirole (2004 e 2006).

como as provedoras de servios de utilidade pblica. Deve-se levar em considerao o carter de rede da indstria de cartes e, em particular, o fato de se tratar daquilo que a literatura definiu como sendo um mercado de dois lados, que ser posteriormente definido. A outra concluso importante a de que no existe uma recomendao nica para regulamentao do setor. Isso porque no se pode assegurar se, na ausncia de interveno, os preos definidos pelo mercado so superiores ou inferiores queles que seriam considerados socialmente timos. No se pode sequer determinar univocamente qual a conseqncia de um aumento de competio no setor sobre os preos, quantidades e bem-estar social. Este Estudo est organizado em quatro sees, alm desta Introduo. Na Seo II apresento as principais caractersticas do mercado de cartes de crdito. Na Seo III resumo os principais aspectos na literatura terica sobre o tema. Em particular, apresento a definio de mercado de dois lados e explico porque essa idiossincrasia requer uma anlise diferenciada do mercado, no que diz respeito desejabilidade de regulao. Na Seo IV discorro sobre os principais problemas da indstria de cartes e as possibilidades de aprimoramento do marco regulatrio no Brasil, com base na literatura e na experincia internacional 6 . Destaca-se que a atuao parlamentar para sanar os problemas da indstria no se limita edio de leis. Por exemplo, os parlamentares podem abrir representao junto Secretaria de Direito Econmico (SDE) para instaurar processo administrativo com o objetivo de averiguar a prtica de infraes ordem econmica. Das sugestes apresentadas, uma j se encontra em curso: o Projeto de Lei do Senado (PLS) no 213, de 2007, de autoria do Senador Adelmir Santana, tem por finalidade autorizar estabelecimentos comerciais a cobrarem preos diferenciados para pagamentos vista e com carto . H ainda espao para ao parlamentar com objetivo de sanar trs problemas adicionais: i) a existncia de contratos de exclusividade entre a bandeira e o credenciador, como, por exemplo, o existente entre a bandeira Visa e a credenciadora Visanet, que reduz a concorrncia na atividade de credenciamento; ii) a ausncia de compartilhamento da infra-estrutura de captura e processamento de informaes, o que gera desperdcio de recursos da sociedade, ao obrigar os estabelecimentos comerciais a manter um terminal de venda para cada bandeira que ele aceita; iii) a ausncia de definio, em lei, de um rgo responsvel pela regulao da indstria.
Os pases analisados so: Austrlia, Chile, Estados Unidos, Holanda, Itlia, Mxico e Reino Unido, alm da Unio Europia.
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Por fim, na ltima seo apresento as principais concluses do trabalho.

I Participantes do Mercado de Carto de Crdito

De uma forma geral, h cinco participantes no mercado de carto de crdito, dos quais dois so usurios finais e, os demais, participantes diretos da indstria. Os usurios finais so os portadores (ou consumidores) e os estabelecimentos comerciais (ou lojistas). J os participantes da indstria so os emissores, os credenciadores e a bandeira 7 . Na Introduo, mencionou-se que as marcas podem se organizar na forma de associao aberta ou de marcas proprietrias. No caso das associaes, como Visa e Mastercard, emissores, credenciadores e bandeiras so, pelo menos potencialmente, empresas distintas 8 . J para as marcas proprietrias, como American Express, as atividades de credenciamento e emisso so feitas pela prpria bandeira. O portador o consumidor final; o indivduo que porta o carto de crdito e o utiliza para fazer compras. Os principais benefcios auferidos pelo portador so convenincia, segurana e prazo para pagamento sem juros. Convenincia porque o carto ocupa pouco espao na carteira, est associado a um limite de crdito praprovado e permite que as compras sejam pagas de uma s vez, tornando desnecessrias idas ao banco ou ao caixa eletrnico para retirar dinheiro ou talo de cheques. Segurana porque dispensa o uso de papel-moeda e porque os custos decorrentes de fraudes so normalmente suportados pelo banco emissor 9 . Por fim, o prazo para pagamento sem juros deriva do fato de as compras feitas ao longo do ms serem cobradas em um nico dia. Tendo em vista o prazo de processamento e envio de faturas, usualmente a fatura vence em um prazo que varia de 10 a 40 dias da efetivao da compra. Em relao aos custos, o portador paga uma tarifa anual ao banco emissor e, no caso de no pagar toda a fatura na data de vencimento, arca ainda com pagamento de juros. Usualmente, no existe tarifa por transao. Destaca-se tambm que, com o aumento da competio no setor, freqentemente o consumidor obtm
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Em alguns pases, h ainda a figura do administrador. No Brasil, esta funo exercida pelo banco emissor. 8 O qualificativo potencialmente justifica-se porque em vrios pases, como nos Estados Unidos, os credenciadores so tambm emissores. De qualquer forma, mesmo que algum banco exera ambas as atividades, o relevante que h mais de uma instituio responsvel pela emisso/credenciamento. 9 Em muitos casos, contudo, o benefcio de segurana contra fraudes pago pelo prprio portador, por meio da contratao de um seguro.

descontos ou iseno da tarifa anual. Para alguns cartes, os benefcios concedidos na forma de programas de milhagem ou outros bnus so tais que o preo final para o usurio negativo, ou seja, o portador recebe para utilizar o carto. O segundo usurio final o lojista. As vendas efetuadas com carto so creditadas em sua conta aps determinado prazo, usualmente de 30 dias 10 . O montante creditado corresponde ao valor da venda, subtrado de uma taxa, denominada taxa de desconto. Essa taxa tem por objetivo remunerar o agente credenciador pelos servios prestados. Alm da taxa de desconto, o lojista incorre tambm no custo de aluguel do terminal de venda, conhecido como POS (do ingls point of sale). H trs benefcios principais para o lojista que aceita cartes: convenincia (maior rapidez para efetuar pagamentos, menor necessidade de ir ao banco para depositar cheques ou dinheiro, confirmao rpida da transao), menor risco (cheques sem fundos, notas falsas, roubo de numerrio), e maior atratividade em relao aos concorrentes que no aceitam carto. Esse ltimo benefcio s vlido no nvel individual, uma vez que, para o agregado dos comerciantes, o ganho de um empresrio anulado pela perda de outro. Dos participantes da indstria, o emissor o que se relaciona diretamente com o portador. O emissor analisa a proposta de adeso, determina o limite de crdito e as taxas cobradas do consumidor final, faz o lanamento e o envio da fatura. O nmero de instituies emissoras relativamente elevado no Brasil, cerca de 20 no sistema Mastercard 11 , e de 35 no sistema Visa 12 . Destaca-se que, embora a maioria dos emissores seja formada por bancos, como Banco do Brasil, Citibank ou HSBC, h tambm financeiras que exercem esse papel, como a Fininvest e a Losango. Como essas financeiras esto vinculadas a bancos 13 , os emissores podem, grosso modo, ser chamados de bancos. As receitas dos emissores so formadas pelas tarifas cobradas dos portadores, da taxa de juros (caso o portador no pague toda a fatura na data de vencimento) e da tarifa de intercmbio, que ser explicada mais adiante. O credenciador (ou adquirente) o responsvel, dentro da indstria, a se relacionar diretamente com o estabelecimento comercial. Como o nome sugere, o credenciador quem credencia os estabelecimentos comerciais interessados em aceitar o carto de pagamento. Tambm responsabilidade do credenciador fazer a captura,

Em outros pases, como nos Estados Unidos, o prazo consideravelmente menor, de cerca de trs dias. Informao disponvel no stio: http://www.mastercard.com/br/geral/pt/contato/index.html#11 acessado em 12/09/07. 12 Informao disponvel no stio: http://www.visa.com.br/conteudo.asp?pg=7 acessado em 12/09/2007. 13 A Fininvest pertence ao conglomerado Unibanco, e a Losango, ao HSBC.
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transmisso, processamento e liquidao financeira das transaes com os cartes da respectiva bandeira. No h um padro nico em relao ao nmero de credenciadores. Nos Estados Unidos, por exemplo, h vrios credenciadores. Na Inglaterra e Austrlia, apesar de concentrado, o mercado de adquirentes parece ser competitivo, segundo Hayashi e Weiner (2005). Um indicador do grau de competitividade o repasse de variaes de custos, em particular, da queda da taxa de intercmbio, para os comerciantes. J no Brasil, o mercado de credenciamento bastante concentrado, no havendo concorrncia intra-bandeira. Isso porque h somente um credenciador para a bandeira Visa a Visanet e outro credenciador para as bandeiras Mastercard e Diners a Redecard 14 . A Redecard uma sociedade annima, com cerca de 75% de suas aes ordinrias pertencendo ao Citibank, ao Itaucard e ao conglomerado Unibanco 15 . J a Visanet uma empresa de capital fechado, que tem a Visa Internacional e grandes bancos brasileiros como acionistas 16 . Essa estrutura concentrada relativamente recente no Pas. At a dcada de 90 17 , era comum cada banco filiar seus prprios estabelecimentos. Isso gerou um modelo ineficiente, com custos elevados, uma vez que cada estabelecimento comercial deveria possuir terminais eletrnicos para cada credenciador, e cada banco deveria montar sua central de autorizao. A soluo do problema veio por meio da centralizao das operaes de credenciamento em uma nica credenciadora por bandeira. Em outros pases, o problema foi solucionado de forma distinta: em vez da unificao dos credenciadores, passou-se a utilizar o compartilhamento dos terminais de venda e da infra-estrutura de processamento e captura de dados. Por fim, o quinto participante do sistema a bandeira, que corresponde marca do carto, como Visa, Mastercard ou American Express. A bandeira atua como uma espcie de franqueadora da marca, sendo tambm responsvel por estabelecer

Deve-se recordar que, nos sistemas proprietrios, como a American Express e Hipercard, a prpria bandeira responsvel por toda a cadeia de emisso e credenciamento. 15 Informao extrada no stio: http://www.redecard.com.br/ri/index.htm. Acessado em 12/09/07. 16 Informao extrada no stio: http://www.visanet.com.br/VOL/index.jsp . Acesso realizado em 12/09/2007. Observe-se que, por ser uma sociedade fechada, a Visanet no tem obrigao de divulgar a relao dos principais acionistas. Originariamente, contudo, sabe-se que os principais acionistas da Visanet eram o Bradesco, Banco do Brasil e Banco Real, alm do extinto Banco Nacional. 17 A Visanet foi constituda em 1995, e a Redecard, em 1996, embora sua histria remonte ao Credicard, fundado na dcada de 1970.

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normas, fornecer infra-estrutura bsica e realizar atividades de pesquisa e desenvolvimento para o aperfeioamento do sistema. Associados a esses agentes, h trs preos bsicos: a tarifa paga pelo portador (consumidor final) ao banco emissor; a taxa de desconto, paga pelo estabelecimento comercial ao credenciador; e, por fim, a chamada tarifa de intercmbio, que normalmente uma porcentagem do valor da transao, e paga pelo credenciador ao emissor. Alm desses preos, h ainda as taxas de acesso pagas bandeira, tanto pelo credenciador quanto pelo emissor, pelo uso do nome. Conforme ser discutido mais frente, a tarifa de intercmbio cumpre um papel fundamental no mercado de cartes, qual seja, o de garantir um nmero adequado de consumidores, que utilizam o carto, e de lojistas, que aceitam o carto. E, talvez em decorrncia de sua importncia, ou da forma como ela definida, usualmente em um processo com pouca concorrncia, a tarifa de intercmbio tem sido objeto de questionamento judicial ou tem requerido ateno especial dos rgos reguladores em diversos pases. O esquema abaixo resume os principais fluxos de pagamentos entre os diferentes agentes do mercado de cartes. Alguns fluxos foram omitidos, como o pagamento de taxas (por exemplo, a tarifa anual) do consumidor para o emissor, e eventuais recompensas que o emissor transfere para o consumidor, na forma de milhagem ou outros convnios 18 . Tambm no se considerou o pagamento de juros, do portador para o emissor, nos casos em que o consumidor opta por no liquidar integralmente a fatura na data de vencimento.

Portador (consumidor final)

Vende bem ou servio ao preo p

Lojista

Em princpio, nada impediria que o c Pag a p ti,tambm em que redenciador for ecesse prmios para os lojistas. Ocorre tin que a lgica do mercado de carto de acrd ito subsidiar o con ra estimul-lo a utilizar o tarifa de intercmbiosumidor, paCredenciador Emissor carto, e transferir os custos para o comerciante.

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Tarifa

Tarifa

Paga p td, em que td a tarifa de desconto.

Paga p

Pelo diagrama pode-se depreender que a taxa de desconto, cobrada do comerciante pelo credenciador, deve ser suficiente para compensar a tarifa de intercmbio, a taxa paga bandeira e seus custos de credenciamento e processamento das informaes. J os custos administrativos do emissor devem ser recuperados pela tarifa de intercmbio, paga pelo credenciador, e pelas taxas cobradas do consumidor final. Observe que os pagamentos das taxas de desconto e de intercmbio se do por via indireta: no caso da taxa de desconto, o credenciador transfere o valor da compra para o comerciante, deduzida da taxa. Similarmente, o emissor transfere para o credenciador (que depois ir transferir para o lojista) o valor da compra, descontada a tarifa de intercmbio. No caso de marcas proprietrias, as funes de bandeira, credenciador e emissor so concentradas em um nico agente, no havendo, portanto, pagamento de taxas de franquias e de intercmbio. A bandeira responsvel pela emisso de cartes, credenciamento de lojistas, captura e processamento das informaes e tem como fonte de receita as tarifas cobradas do consumidor (eventualmente negativas, quando h programas de milhagem) e a taxa de desconto, cobrada dos comerciantes. Uma vez entendida a estrutura da indstria de cartes, cabe agora explicar as idiossincrasias dessa atividade, o que ser feito na prxima seo.

III Idiossincrasias da indstria de cartes de crdito: o mercado de dois lados

O mercado de cartes de pagamento classificado na literatura como um mercado de dois lados. Especificamente, a indstria de carto funciona como uma plataforma que tem por objetivo conectar os dois usurios finais: consumidores e lojistas. Para ser bem sucedida, a bandeira dever ser capaz de atrair ambos usurios

finais, de forma que no conseguir emitir muitos cartes se no houver muitos estabelecimentos credenciados e, similarmente, no conseguir credenciar lojistas se no houver portadores em nmero suficiente. Outros exemplos de plataformas que atuam em mercado de dois lados so danceterias (que tem por objetivo atrair homens a mulheres), jornais e stios de busca na internet (buscando conectar leitores e anunciantes) e aparelhos de videogame (que permitem interligar jogadores a criadores de jogos). De acordo com Rochet e Tirole (2004), o que caracteriza um mercado de dois lados no a existncia de uma plataforma conectando dois usurios finais, mas sim o fato de o volume total de transaes depender no somente do nvel de preos (como ocorre em qualquer mercado), mas, principalmente, da estrutura dos preos, ou seja, como o preo dividido entre os dois usurios finais (comerciantes e consumidores, no caso dos cartes de pagamento). Como um exemplo de mercado convencional, ou de um s lado, podemos interpretar o governo como uma plataforma existente (no caso, devido ao poder de coero do Estado) entre lojista e consumidor. O volume vendido independe se o imposto cobrado diretamente do lojista ou do comprador: o que interessa para a definio da quantidade comprada pelo consumidor o preo final com imposto. Um segundo exemplo mostra que o fato de determinado mercado ser de um ou de dois lados no depende exclusivamente da atividade em questo, mas tambm de aspectos institucionais. Tomemos, como exemplo, a telefonia celular. Em circunstncias normais, trata-se de um mercado de dois lados: o volume de chamadas depende de quem paga. Basta lembrar que, quando se iniciou a telefonia celular no Brasil, quem recebia a chamada pagava pela ligao. Isso fazia com que o proprietrio de um aparelho celular somente divulgasse o seu nmero para determinadas pessoas, reduzindo o potencial de ligaes. Quando a cobrana passou a recair somente sobre quem fazia a chamada, ampliou-se a divulgao dos nmeros, aumentando o volume de transaes. Imaginemos, agora, que as pessoas que fazem e recebem ligaes podem, sem nenhum custo, transferir recursos entre elas. Nesse caso, irrelevante quem paga diretamente a conta para a empresa prestadora de servios: a demanda por chamadas telefnicas depender somente do preo final, com os usurios dividindo entre si as despesas com as chamadas 19 .

A participao de cada usurio nas despesas depender da demanda de cada um deles: quanto maior a demanda (que, por sua vez, depende de fatores como preferncias e renda), maior a participao.

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Dessa forma, em um mercado de dois lados, a estrutura de preos e a definio de quem arca com os custos devem ser tais que estimulem a presena de ambos os lados no mercado, o que implica que o preo pago por determinado participante no se relaciona com o custo associado a sua entrada no sistema. No caso de cartes de crdito, por exemplo, a maior parte da arrecadao proveniente dos lojistas (via taxa de descontos), enquanto os portadores, em alguns casos, so at pagos (via bnus ou milhagens) para participarem do sistema. Em danceterias, comum a cobrana de ingresso diferenciado para homens e mulheres. A idia que o preo que os homens esto dispostos a pagar para entrar em uma danceteria depende do nmero de mulheres que eles esperam encontrar l dentro, por isso, eles estaro mais dispostos a pagar um maior valor de entrada, se souberem que o custo imposto pela danceteria entrada de mulheres baixo. Similarmente, h jornais que so distribudos gratuitamente para os leitores, e toda a receita provm dos anunciantes; h editores de texto (como o Acrobat) que permitem o livre acesso ao programa de leitura, mas cobram o programa de editorao 20 . Destaca-se que, em um mercado de dois lados, o fato de um dos lados pagar um preo inferior do que o outro no decorre de poder de mercado da empresa. Wright (2004) salienta que, mesmo em setores competitivos, como danceterias, a soluo de mercado a cobrana de preos diferenciados para homens e mulheres, supondo que os homens tenham maior interesse em participar da plataforma do que as mulheres. Para ver como isso ocorre, imagine duas danceterias. A danceteria A cobra preo nico, digamos, R$ 10,00 para todos os clientes. J a danceteria B reduz o preo para mulheres, para R$ 5,00, e compensa cobrando mais dos homens, por exemplo, R$ 15,00. Cobrando menos das mulheres, elas iro preferir a danceteria B. J o pblico masculino ao perceber essa migrao, ir tambm se deslocar para a danceteria B, uma vez que os homens, por hiptese, teriam maior disposio para pagar um preo superior para formar um par. Nesse exemplo, portanto, o preo mdio seria o mesmo, de R$ 10,00, em ambas as danceterias. Mas a danceteria B atrairia mais clientes, por adotar uma estrutura de preos mais adequada para o mercado. Conforme o exemplo mostrou, a diferenciao de preos no decorre do poder de mercado da firma, mas de como cada lado do mercado valoriza o bem ou servio oferecido. O poder de mercado, contudo, pode resultar em um nvel de preos
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Recentemente o tradicional Jornal The Wall Street Journal optou por deixar de cobrar pelo acesso s suas colunas assinadas por analistas, por considerar que seus ganhos com publicidade, adicionadas a contedos jornalsticos com amplo acesso, superariam as receitas com a cobrana de assinatura.

mais alto, mesmo sem alterar a estrutura de preos. Assim, uma danceteria famosa poderia cobrar o preo mdio de R$50,00 em funo de seu poder de mercado. Entretanto, ela continuaria cobrando preos diferenciados para homens e mulheres, digamos, de R$75,00 e R$25,00. O que determina, portanto, a contribuio de cada lado do mercado para o preo total? Para responder essa pergunta, necessrio diferenciar o preo cobrado pela indstria do preo que leva a uma alocao eficiente dos recursos da sociedade. igualmente importante compreender o conceito de externalidade de rede. Assim, antes de explicar como , ou como deveria ser a precificao no mercado de cartes, faremos uma pequena digresso sobre externalidades de rede e eficincia econmica. Na indstria de cartes de crdito, observa-se uma interdependncia dos dois grupos que participam da rede como usurios finais os portadores e lojistas. O valor que eles atribuem para a rede depende de quantos usurios esto do outro lado. Assim, medida que aumenta o nmero de portadores, torna-se mais interessante para um lojista se credenciar no sistema. E, medida que aumenta o nmero de lojistas, torna-se mais atrativo para o consumidor adquirir um carto. Ou seja, quando um indivduo adquire um carto, ele est auferindo no somente o benefcio privado (convenincia, perodo livre de juros e outros, apresentados na Seo II), mas tambm est aumentando o benefcio dos estabelecimentos comerciais. Similarmente, ao se credenciar, o lojista no somente amplia seus ganhos potenciais, como beneficia a todos os portadores. A esse benefcio indireto, de um lado do mercado para o outro,

denomina-se externalidade de rede. A presena de externalidade de rede uma caracterstica comum nos mercados de dois lados. Por exemplo, ao adquirir um telefone, o usurio aumenta a utilidade de todas as outras pessoas que possuem telefone. Da mesma forma, um indivduo, ao ler um jornal, aumenta o benefcio dos anunciantes. O conceito de eficincia em economia mais abrangente do que o utilizado no dia-a-dia. O significado usual de eficincia est associado a uma questo tecnolgica: uma firma eficiente se consegue atingir um nvel mximo de produo para determinada quantidade de insumo, ou, alternativamente, se essa firma consegue utilizar a menor quantidade possvel de insumos para atingir determinado nvel de produo. Contudo, a eficincia do ponto de vista tecnolgico condio necessria, porm no suficiente, para se alcanar a eficincia econmica. Para tanto, necessrio observar se no h outros usos possveis para os recursos (capital, trabalho, terra, energia, etc) daquela economia, que aumentem o grau de satisfao da sociedade. Um

exemplo atual a discusso a respeito da produo de etanol. H um certo consenso sobre a superioridade tecnolgica do Brasil em toda a cadeia do etanol, do plantio ao processamento da cana de acar. Ainda assim, h uma preocupao, por parte de certos segmentos da populao, de que a expanso da cultura canavieira iria ocupar a terra que poderia ser utilizada na produo de alimentos. Ou seja, o cerne do debate se o recurso terra no seria melhor empregado na produo de alimentos do que na produo de cana-de-acar, e no se a tecnologia utilizada para produzir lcool a melhor. No caso da indstria de cartes de crdito, provvel que as firmas se organizem de forma tecnologicamente eficiente, minimizando os custos 21 . Entretanto, as transaes com carto podem estar abaixo ou acima do que seria economicamente eficiente. Se o volume de transaes com carto for excessivo do ponto de vista de eficincia econmica, haveria um ganho de bem-estar para a sociedade se alguns recursos empregados na indstria de cartes (p. ex, pessoal ligado rea de informtica, cabos telefnicos para transmisso de dados) fossem desviados para outro setor da economia (p.ex. desenvolvimento de setores pouco informatizados). E o preo cobrado ao consumidor tem um papel fundamental para que a indstria de cartes atinja o tamanho que seria considerado eficiente. Para que haja eficincia, cada participante deveria pagar pelo servio prestado o custo que ele gera ao participar da rede, descontado (ou acrescido) das externalidades. o que se denomina, em economia, de internalizao (no preo pago) das externalidades. Suponhamos que um portador de carto, ao entrar no sistema, gera uma externalidade positiva e maior, digamos, do que a externalidade gerada pela entrada de um novo estabelecimento comercial. Nesse caso, eficiente, do ponto de vista econmico, que o portador pague um preo abaixo do custo, e que essa diferena seja custeada pelo lojista, na forma de uma maior taxa de desconto. Obviamente, a indstria de cartes (bandeiras, credenciadores e emissores), como qualquer outro agente privado, est primordialmente preocupada em obter lucros, independentemente de gerar alocaes eficientes dos recursos da sociedade. Como vimos, a estrutura de preos vigente no Brasil, e na maioria dos pases, tal que o consumidor final tende a pagar pouco pelo uso do carto, cabendo ao estabelecimento comercial a maior contribuio para o preo final. Se for verdade que a

Por questes de mercado, contudo, possvel que as firmas construam uma estrutura maior que a necessria, com o objetivo de inibir a entrada de uma segunda rede potencialmente concorrente. Isso sugeriria, em princpio, um desperdcio de recursos. Ainda assim, deve-se ter em mente que, para a infraestrutura construda, o custo , provavelmente, o menor possvel.

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externalidade gerada pela entrada de um consumidor na rede maior do que a de um lojista, ento possvel que, ao perseguir a maximizao de lucros, a indstria de cartes fixe os preos na direo de uma maior eficincia 22 . Trata-se, contudo, de uma possibilidade: mesmo ocorrendo a internalizao das externalidades, o sistema atual no necessariamente eficiente. Afinal, os benefcios dados aos portadores de carto podem ser excessivos, no sentido de sobreestimular o uso dos cartes. Similarmente, a taxa de desconto cobrada do estabelecimento comercial pode ser muito elevada, fazendo com que o nmero de estabelecimentos credenciados seja baixo. A maneira como a indstria de cartes forma a estrutura de preos por meio do controle da taxa de intercmbio. Relembre-se que a taxa de intercmbio a taxa que o banco emissor recebe do credenciador a cada transao. Alm da tarifa de intercmbio, o emissor tem como fonte de receita o preo (que pode at ser negativo) cobrado do portador do carto. Assim, o banco emissor tenta maximizar os seus lucros olhando para essas duas fontes de receita. Se o preo ao consumidor cai (por exemplo, via reduo da anuidade do carto ou concesso de mais bnus de milhagem), o portador se sente mais estimulado a utilizar o carto. Dessa forma, o banco emissor passa a arrecadar menos de uma fonte (o portador), mas passa a arrecadar mais a partir de outra fonte (via taxa de intercmbio, uma vez que aumenta o volume de gastos dos portadores de cartes). Para cada taxa de intercmbio, h um preo cobrado ao consumidor que ajusta esse balano entre perda de arrecadao por uma fonte, e ganho de arrecadao por outra, de forma a maximizar o lucro do banco emissor. Para entender como a estrutura de preos determinada a partir da taxa de intercmbio, suponha uma situao inicial de equilbrio, em que, dada a taxa de intercmbio, os bancos emissores ajustaram sua base de clientes para maximizarem seus lucros. O que ocorre se a taxa de intercmbio aumentar? Como o banco emissor passar a receber mais por um mesmo volume financeiro de vendas, ele tentar ampliar sua base de clientes, reduzindo a tarifa anual, ou ir estimular o uso do carto que emitiu, oferecendo vantagens como milhas areas ou outros prmios. Ou seja, o banco emissor estar disposto a perder parte da receita proveniente do portador, para que aumente a sua receita proveniente da tarifa de intercmbio. Por raciocnio anlogo, se a taxa de

um resultado clssico da literatura que, em um ambiente competitivo e sem falhas de mercado, as firmas, ao maximizarem seus lucros, e os consumidores, ao maximizarem sua satisfao, fazem com que a alocao de recursos da economia seja eficiente, do ponto de vista econmico. Claramente, o mercado de cartes no competitivo e h vrias falhas de mercado. Ainda assim, possvel que a maximizao de lucros leve a uma alocao eficiente dos recursos da sociedade.

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intercmbio cair, o banco emissor dever aumentar o preo pago pelo portador, de forma a compensar a queda de faturamento com a tarifa de intercmbio. No que diz respeito ao impacto da tarifa de intercmbio sobre a taxa de desconto (afetando, portanto, o interesse dos lojistas credenciados na rede), o raciocnio similar ao feito para os demais setores da economia. Um aumento da tarifa de intercmbio significa um aumento de custos para o credenciador. Como sua principal fonte de receita constitui-se na taxa de desconto, o aumento ser repassado para o lojista. O lojista, por sua vez, procurar repassar o aumento de custos ao consumidor final, elevando o preo das mercadorias vendidas. O percentual do repasse de custos entre credenciador, lojistas e consumidor final depender do poder de mercado de cada um desses agentes. Assim sendo, se uma rede achar necessrio expandir a base de clientes, ela ir aumentar a taxa de intercmbio, de forma a estimular os bancos emissores a cortejarem mais consumidores/portadores. Similarmente, quando se avalia que a rede credenciada esteja pequena em relao ao nmero de portadores, pode-se resolver o problema por meio de uma reduo na taxa de intercmbio. At o momento, verificou-se que, em mercados de dois lados, a estrutura de preos fundamental para determinar o desenvolvimento da indstria. No caso de cartes de pagamento, a estrutura de preos tal que a maior parte do preo incide sobre o comerciante. De acordo com a teoria, isso seria justificado, em princpio, pelo fato de o estabelecimento comercial auferir mais benefcios em participar da rede do que o consumidor, portador do carto. Uma explicao alternativa seria que mais vantajoso cobrar do comerciante porque o repasse de preos menos visvel. Independentemente do motivo, mantm-se a lgica do mercado de dois lados: o volume de transaes sensvel estrutura de preos. Foi tambm visto que por meio do controle da tarifa de intercmbio que se consegue ajustar o nmero de portadores e de lojistas no sistema 23 . Uma outra caracterstica da indstria de cartes a tendncia concentrao do mercado, provocada pelas externalidades de rede. Na indstria de cartes, uma bandeira que possui uma base grande de portadores, torna-se mais atrativa para os lojistas. medida que mais estabelecimentos comerciais se credenciam naquela determinada bandeira, mais interessante para os consumidores se torna deter um seu carto. E o reforo da bandeira significa o reforo da estrutura bandeira-emissorescredenciadores. Esse efeito de retroalimentao faz com que uma rede, a partir de
No caso de marcas proprietrias, como a American Express e Hipercard, o equilbrio obtido mediante a calibrao dos preos diretamente cobrados dos portadores e dos lojistas.
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determinado tamanho, torne-se ainda maior. Economides (2004) mostra, por meio de um exemplo numrico, como um setor caracterizado por forte externalidades de rede torna-se concentrado. Nesse exemplo, a participao no mercado da firma lder (prxima de 60%) cerca de trs vezes maior que a da segunda colocada, cuja participao, por sua vez, tambm 3 vezes superior da terceira colocada, e assim sucessivamente. interessante que a concentrao na indstria compatvel com um nmero arbitrariamente grande de firmas minsculas, que possuem participao desprezvel no mercado. Para a indstria de cartes, alm das externalidades de rede, os altos custos de entrada no setor so um motivo adicional para concentrao. Para que uma nova bandeira obtenha sucesso, so necessrios elevados investimentos em informtica e marketing. Alm disso, provvel que a bandeira tenha de subsidiar os usurios finais at que a rede atinja um tamanho suficientemente grande para que consumidores e lojistas julguem atraente adquirir/aceitar o carto, arcando com os custos. Uma forma de furar essa barreira pode ser utilizada pelas grandes redes de varejo: j contando com clientela numerosa, elas podem oferecer um carto de benefcios a seus clientes, inicialmente como cartes de loja, ou seja, de aceitao restrita aos prprios estabelecimentos. Uma vez que se atinja um grande nmero de cartes ativos, que justifique a escala, esses cartes podem ser transformados em cartes de crdito convencionais. possvel que tenha sido essa a trajetria do Hipercard. Uma vez apresentadas as principais caractersticas da indstria de cartes, a prxima seo ir discutir os principais problemas da indstria e as oportunidades para aperfeioamento do marco regulatrio.

IV A indstria de cartes e possibilidades de aprimoramento do marco regulatrio

Duas caractersticas importantes da indstria de cartes tm atrado a ateno de rgos reguladores em diversos pases: a estrutura de preos, que faz com que o preo pago por cada usurio final tenha pouca relao com o custo; e a tendncia concentrao da indstria. Alm dessas caractersticas, que poderiam ser classificadas como estruturais, a existncia de prticas potencialmente anticompetitivas no setor e o

crescimento exponencial no uso de cartes de pagamento tambm tm estimulado o debate sobre e a efetiva regulao da indstria. Os debates acadmicos, as aes judiciais e a atividade regulatria tm se concentrado sobre os seguintes aspectos da indstria de cartes 24 : i) ii) carto; iii) iv) as que estabelecem: a. a obrigatoriedade de o credenciador ser tambm emissor de cartes; b. a obrigatoriedade de o estabelecimento comercial aceitar todos os cartes emitidos por determinada bandeira, seja por funo (crdito ou dbito), seja por categoria (normal, gold, platinum, etc); c. a proibio de um banco de emitir carto para mais de uma bandeira; v) exigncia, por parte das bandeiras, de o emissor ser banco ou falta de competio na atividade de credenciamento; clusulas contratuais que limitam a concorrncia no setor, como o valor da tarifa de intercmbio e seu processo de determinao; cobrana de preos diferentes para pagamentos vista e com

estar associado a bancos. No caso do Brasil, as associaes de carto no impem as clusulas contratuais citadas em iv 25 . Tampouco se aplica a nossa realidade a discusso sobre a forma de determinao da tarifa de intercmbio, tal como colocada nos Estados Unidos e em alguns pases europeus, onde h um nmero considervel de credenciadores e emissores. Nesses pases, questiona-se se o processo de determinao da tarifa de intercmbio por meio de negociao multilateral (em oposio a negociaes bilaterais entre cada credenciador e emissor) no se constituiria em prtica anticompetitiva. No Brasil, esse problema no se aplica porque h somente um credenciador para cada bandeira. Por isso, com o intuito de no tornar o texto muito longo, no discorrerei sobre o debate a respeito dessas clusulas e sobre o processo de
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Observe que, como a indstria possui mais de um participante, o questionamento pode incidir somente sobre um deles, por exemplo, sobre o credenciador ou sobre a bandeira. 25 No Brasil, os estabelecimentos comerciais tm a liberdade de aceitar somente cartes de crdito ou somente cartes de dbito de determinada bandeira. Mas so obrigados a aceitar todas as categorias de carto. Por exemplo, se o estabelecimento aceitar cartes de dbito, dever aceitar de todos os tipos: domstico, internacional, gold, etc. Contudo, nos pases em que a clusula de aceitao obrigatria tem sido questionada, o objeto de contencioso tem sido a obrigatoriedade de o estabelecimento ter de aceitar todas as funes dos cartes (dbito, crdito, etc), e no todas os tipos.

determinao da tarifa de intercmbio. O leitor interessado, contudo, poder consultar Litan e Pollock (2006), Nguyen (2003), Hunt (2003) e Weiner e Wright (2005). Por outro lado, h algumas peculiaridades no Brasil que, embora no exclusivas de nosso mercado, no tm sido objeto de ateno especial por parte da academia ou das autoridades reguladores de diferentes pases. So elas: i) ii) indefinio de rgo responsvel pela regulamentao do setor; ausncia de compartilhamento da infra-estrutura de captura e

processamento de informaes entre as bandeiras. Esses questionamentos sero discutidos em maior profundidade nas subsees abaixo, que apresentaro os argumentos favorveis e contrrios regulamentao, bem como, se for aplicvel, as experincias internacionais e possveis solues para o mercado brasileiro.

IV.1 Sobre o valor da tarifa de intercmbio

Os rgos responsveis pela regulao usualmente se preocupam com dois problemas relativos taxa de intercmbio. O primeiro refere-se ao fato de, como regra geral, o valor da taxa de intercmbio ser muito superior ao custo da transao, o que sugeriria abuso de poder econmico. O segundo problema, e que reforaria a argumentao anterior, que, em muitos pases, a taxa de intercmbio decidida em conjunto pelos bancos participantes do sistema, no havendo negociaes bilaterais entre credenciadores e emissores. Por fim, o fato de a indstria de cartes ser muito concentrada seria mais um indcio de que estaria ocorrendo um abuso de poder econmico no setor, com aumento artificial de preos. Sobre a relao entre preo e custos, Wright (2004) mostra como rgos reguladores de diferentes pases se preocupam com esse suposto problema. Por exemplo, o Office of Fair Trading (OFT), responsvel por impedir prticas anticoncorrenciais no Reino Unido, chamou ateno para o fato de os bancos associados Mastercard estabelecerem, em conjunto, uma tarifa de intercmbio muito acima dos custos. O Banco Central da Austrlia e o Australian Competition and Consumer Comission (ACCC), rgo responsvel por assegurar a concorrncia naquele pas, em relatrio conjunto, concluram que a taxa de intercmbio no deveria remunerar os bancos alm dos custos incorridos.

A discusso na Seo III, contudo, mostrou que em um mercado de dois lados, no faz sentido cobrar de cada participante do sistema o valor correspondente a sua participao no custo. Em funo das externalidades de rede, economicamente eficiente cobrar tarifas mais elevadas do usurio final que se beneficia mais de participar da rede, independentemente do custo de participao. fcil imaginar a conseqncia de se alterar a estrutura de preos na indstria de cartes, cobrando de cada usurio final a sua contribuio para o custo total. Se a tarifa de intercmbio passar a refletir os custos, provavelmente haver uma reduo nos valores atualmente cobrados. Por isso, tendo em vista a discusso da Seo III, os portadores, que atualmente pagam pouco, ou at recebem para participar do sistema, passariam a ter um aumento substancial no custo da anuidade do carto, ou passariam a ser cobrados por transao efetuada. Com isso, provvel que houvesse uma reduo substancial de compradores no sistema, tornando a rede menos interessante para todos consumidores e lojistas. Weiner e Wright (2005), ao analisarem o comportamento recente em vrios pases, observaram que h uma relao inversa entre os movimentos da taxa de intercmbio e das tarifas cobradas do consumidor. Nos pases em que se observou reduo da taxa de intercmbio nos ltimos anos, como Austrlia e Espanha, os consumidores passaram a pagar tarifas anuais mais altas, ou as bonificaes pelo uso do carto tornaram-se menos generosas. Por outro lado, as taxas de desconto, cobradas dos estabelecimentos comerciais, reduziram-se. Simetricamente, nos Estados Unidos o aumento da taxa de intercmbio nos ltimos anos veio acompanhado de mais benefcios para os consumidores e de maior taxa de desconto 26 . Cabe aqui relembrar a discusso apresentada na Seo III. Ali foi visto que, em funo das externalidades de rede, h justificativa econmica para cobrar mais dos comerciantes do que dos portadores. Isso no significa, entretanto, que a estrutura de preos na indstria de cartes, definida de tal forma que quase a totalidade do custo recaia sobre o comerciante, seja a melhor para a economia. Como o preo pago pelo consumidor, via de regra, bastante inferior ao custo do servio, pode estar havendo um estmulo sobreutilizao do carto, no sentido de que a sociedade estaria alocando recursos excessivos (como ligaes telefnicas, recursos de informtica, marketing) na indstria de cartes.
O Reino Unido foi o nico pas da amostra em que as variveis no se comportaram da forma esperada: apesar da queda na tarifa de intercmbio, no houve alterao na taxa de desconto e nos benefcios dados aos portadores de carto.
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Entretanto, a possibilidade de haver um excesso de uso de cartes de crdito no suficiente para justificar uma interveno mais incisiva das autoridades reguladoras. Em primeiro lugar porque, conforme discutido, trata-se de uma possibilidade, no de uma certeza. Em segundo, mesmo que, em geral, o preo escolhido pela indstria no seja aquele que assegure o uso mais eficiente dos recursos pela sociedade, nada garante que um preo escolhido pela autoridade reguladora conseguir desempenhar tal papel. O mais provvel que no. E, em terceiro, se o preo fixado para a tarifa de intercmbio for muito baixo, corre-se o risco de inviabilizar toda a indstria, com prejuzos mais acentuados para a sociedade. O pas que mais avanou no controle da tarifa de intercmbio foi a Austrlia. L, o Banco Central imps um teto para aquela tarifa, de 0,5%27 sobre o valor da transao (Hunt, 2003). Esse teto variaria ao longo do tempo, com base nos custos, que incluam as despesas com transao e processamento, o perodo sem cobrana de juros concedido aos consumidores, os gastos com uso fraudulento do carto e preveno de novas fraudes. Na ocasio, o Banco Central da Austrlia esperava que a tarifa de intercmbio declinasse em 40%. De fato, tem havido reduo na tarifa de intercmbio, porm, como seria esperado pela teoria, s custas de uma maior tarifa anual cobrada do consumidor, de um menor perodo sem cobrana de taxa de juros e de programas de benefcios mais tmidos (Weiner e Wright, 2005). No Mxico e na Unio Europia, no foi estabelecido um teto para a taxa de intercmbio, mas a ameaa de maior regulao do mercado incentivou as redes a reduzirem suas tarifas. No caso mexicano, a reduo foi de 43 pontos base para cartes de crdito, e de 134 pontos base para cartes de dbito (Ortiz, 2005). No caso europeu, o Competition Directorate of the European Comission fez um acordo com a Visa, que se comprometeu a reduzir a tarifa de intercmbio em um prazo de 5 anos, de forma a mant-la inferior a um teto, que seria calculado anualmente, com base no custo dos bancos emissores. No Chile, os rgos reguladores, aps denncias dos comerciantes, em vez de tentar limitar a taxa de intercmbio, pressionaram a Transbank S.A., empresa responsvel pelo credenciamento dos estabelecimentos comerciais, a reduzir a taxa de desconto cobrada dos lojistas. Durante o processo, a Transbank props um plano de auto-regulamentao ao Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC), apresentando uma tabela incorporando reduo na taxas de desconto, de at 4,5% para

Esse teto seria para o valor mdio das transaes, o que significa que, para determinado tipo de transao, a tarifa de intercmbio poderia ser superior ao teto.

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at 3,5% do valor da transao feita por carto de crdito, e de at 3,5% para at 2,5% do valor das transaes realizadas com carto de dbito. No Brasil, se for para replicar alguma experincia, deveria ser a chilena, no sentido que, se for para regular algum preo, deve-se priorizar a taxa de desconto. Em primeiro lugar porque a taxa de desconto no cumpre o papel de assegurar um equilbrio entre nmero de consumidores e lojistas no sistema, como ocorre com a taxa de intercmbio. Em segundo lugar porque, aparentemente, a maior discrepncia no Brasil parece estar na taxa de desconto. Afinal, a tarifa de intercmbio para operaes com carto de crdito situa-se entre 1,5% e 2,0% do valor da transao 28 . um valor maior, porm da mesma ordem de magnitude, que o observado em pases com mercados mais maduros, como a Inglaterra e os Estados Unidos, cujas taxas mdias so de 1,1% e 1,5% do valor da transao. J a discrepncia entre a tarifa de intercmbio e a taxa de desconto bem maior no Brasil. Enquanto nos pases desenvolvidos, a tarifa de intercmbio representa mais de 80% da taxa de desconto, no Brasil, a relao prxima de 50%. Esses valores sugerem que a taxa de lucro do credenciador no Brasil bem superior taxa de lucro dos credenciadores nos pases desenvolvidos, tendo em vista que a taxa de intercmbio um de seus principais custos. Destaca-se que, para os pequenos comerciantes, a taxa de desconto mdia de 4,7% 29 , valor bem acima do observado nos pases desenvolvidos. O mais prudente, entretanto, seria no tentar estipular um teto para determinado tipo de tarifa, pelo menos, em uma fase inicial. Em primeiro lugar, porque no h, em princpio, motivo para acreditar que o rgo regulador consiga determinar um valor para uma tarifa que induza uma alocao de recursos mais eficiente do que aquela obtida a partir dos preos determinados pelo mercado. Em segundo lugar, porque h barreiras competio muito claras, que sero discutidas mais adiante, e que poderiam ser sanadas antes de se tentar controlar preos. Em qualquer caso, importante que o rgo regulador acompanhe e divulgue o preo total, isto , a soma das tarifas pagas pelos consumidores e estabelecimentos comerciais. Por ser um setor que, em virtude das externalidades de rede, tende concentrao, importante que se verifique se o preo total no excede substancialmente os custos, indicando abuso de poder econmico.

O termo aparente se deve ao fato de os participantes da indstria que foram entrevistados no terem disponibilizado valores precisos para a taxa de intercmbio. 29 Esses valores referem-se aos resultados de pesquisa do SEBRAE/DF, divulgada em setembro de 2007, junto a pequenos e mdios estabelecimentos do Distrito Federal,

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Resumidamente, o melhor seria no tentar impor limites para tarifas cobradas, pelo menos, no antes de tentar aumentar a competio no setor. Se for para regular diretamente o preo, que a interveno seja feita sobre o preo total, e no sobre a estrutura de preos, de forma a preservar a definio, pelo mercado, da participao de consumidores e lojistas. E, se for necessrio interferir na estrutura de preos, melhor regular a taxa de desconto do que a tarifa de intercmbio 30 .

IV.2 Sobre a proibio de o estabelecimento comercial cobrar preos diferentes para vendas com carto e vendas vista

A regra de proibio de discriminao de preos (RPDP), constante dos contratos entre adquirentes e estabelecimentos comerciais, estatui que no pode haver diferenciao de preo para pagamento vista ou com carto. Essa clusula vigora em diversos pases, inclusive no Brasil. No nosso caso, a Nota n 103 CGAJ/DNPC/2004, do Departamento Nacional do Ministrio da Justia (DNPC), esclarece que a diferenciao de preos considerada abusiva, por ferir os incisos V e IX do artigo 39 do Cdigo de Defesa do Consumidor 31 . Em vrios pases a proibio de discriminao de preos foi questionada e, em alguns, como Austrlia, Holanda, Mxico, Sucia e Reino Unido, abolida 32 . Um primeiro argumento contrrio proibio de discriminao de preos que a regra prejudicaria o livre funcionamento dos mercados. Adicionalmente, a proibio de se discriminar preos geraria um subsdio cruzado, dos indivduos que no pagam com carto para aqueles que pagam. Isso ocorre porque, para o lojista, a taxa de desconto um custo e, portanto, tem de estar embutido no preo final. Como esse preo tem de ser o mesmo para os dois tipos de consumidores (os que utilizam e os que no utilizam carto), o preo final ser uma mdia dos preos que prevaleceriam na ausncia da restrio. Assim, a RPDP permite que o consumidor que utiliza carto pague menos do que pagaria, e obriga o consumidor que no utiliza carto a pagar mais 33 . A existncia
Uma alternativa equivalente a impor um teto para a taxa de desconto, seria estabelecer uma tarifa mnima para os consumidores. Essa opo, contudo, alm de ser mais difcil de ser efetivada na prtica, apresenta bvias limitaes do ponto de vista poltico. 31 Sobre uma anlise a respeito da proibio de discriminao de preos no Brasil, ver Alvarenga (2006). 32 Nos Estados Unidos, a legislao varia para cada Estado. Onde permitida a diferenciao de preos, isso feito por meio da possibilidade de o lojista conceder um desconto para pagamento vista. 33 A interpretao de que existe subsdio cruzado sob a regra que probe diferenciao de preos no unnime. Wright (2004) sustenta que o subsdio cruzado uma falcia. Se houvesse tal subsdio, o estabelecimento comercial poderia se recusar a aceitar o carto e capturar, para si, esse subsdio. Como o estabelecimento continua a aceitar o carto, porque tal subsdio no existe. Nessa anlise, o autor no
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desse subsdio cruzado torna-se ainda mais criticvel quando se considera que, em geral, os indivduos que no possuem carto tm menor poder aquisitivo, de forma que a RPDP implicaria transferncia de renda das pessoas mais pobres para as mais ricas 34 . Um terceiro argumento a favor da permisso para cobrana de preos diferenciados centra-se no estmulo competio entre os diferentes meios de pagamento, por exemplo, carto versus cheques e moeda. Essa maior competio deve estimular uma reduo na taxa de desconto. Se o mercado credenciador for muito competitivo, o que implica que a taxa de desconto seja suficiente apenas para cobrir os custos, uma reduo nessa taxa dever provocar uma sada de credenciadores do mercado, levando a uma menor concorrncia no setor. Por outro lado, em um mercado pouco competitivo, como o brasileiro, sob a vigncia da RPDP, provvel que os poucos credenciadores faam uso de seu poder econmico e cobrem tarifas que lhes permitam auferir lucros extraordinrios. Nesse caso, o aumento da competio com outros meios de pagamento permitir uma reduo da taxa de desconto, sem provocar uma maior concentrao no mercado. Por fim, o debate sobre a abolio da RPDP requer avaliar os impactos sobre a eficincia. Aqui, dois argumentos contrrios permisso para cobrana de preos diferenciados emergem: i) quando o uso do carto cobrado, gera-se uma distoro na escolha do meio de pagamento, em favor do cheque; ii) o maior custo para utilizar o carto levaria a um uso ineficientemente baixo. Se o consumidor passar a pagar um preo para pagamento com carto e no precisar pagar pelo uso do cheque, haveria um estmulo para o uso desse ltimo instrumento, em detrimento daquele. Os cheques passariam, ento, a serem sobreutilizados, enquanto os cartes, subutilizados. A distoro ainda maior quando, como no Brasil, o processamento de cheques mais dispendioso do que de transaes feitas por meio eletrnico 35 . Entretanto, apesar de no pagar pelo uso do cheque, o consumidor incorre em um custo pela sua utilizao, representado pelo maior tempo (de preenchimento e consulta para ver se o cheque no roubado) necessrio para efetuar a transao. Assim, a maior inconvenincia do uso do cheque, comparativamente ao carto, contribui para desestimular o uso excessivo do instrumento. Deve-se tambm

considerou os benefcios obtidos pelo lojista, em termos de aumento de volume de vendas proporcionado pelo carto. 34 Autor (data) contra-argumenta dizendo que, no caso em tela, o regulador deve se preocupar fundamentalmente com questes de eficincia econmica, e no de distribuio de renda. 35 De acordo com o Banco Central (2007), o custo mdio de uma transao por meio eletrnico de R$1,46, enquanto o custo para pagamentos utilizando meios no eletrnicos foi estimado em R$2,91.

esclarecer que no objeto deste trabalho discutir se deve ou se no deve haver cobrana de tarifas sobre cheques. Em termos tericos, como h custos de processamento e compensao de cheques, gera-se uma distoro no mercado quando o consumidor no paga esses custos. Contudo, mesmo sabendo que j existe uma distoro (no cobrana pelo uso dos cheques), no claro se haveria ganhos de eficincia ao se criar uma distoro adicional, qual seja, a proibio de preos diferenciados. Tambm relativo competio entre uso de carto e de cheques, deve-se lembrar que no h proibio de cobrana de preos diferenciados para comprar com cheque: em alguns casos, como de estabelecimentos que no os aceitam, o preo cobrado infinito! Por fim, o que se prope somente permitir, e no obrigar os comerciantes a cobrarem preos diferenciados para pagamento com carto 36 . Quanto possibilidade de a permisso para cobrana de preos diferenciados levar a uma subutilizao de cartes, o cerne do argumento est associado no internalizao das externalidades. Intuitivamente, quando o consumidor arca com todo o custo do carto, ele deixa de receber as externalidades positivas que ele gera para a rede, o que reduz (artificialmente) a demanda pelos servios. Outra forma de se analisar a subutilizao de cartes a partir da concluso encontrada na literatura 37 de que, quando os lojistas podem repassar, sem custos, a taxa de desconto para seus clientes, a taxa de intercmbio perde seu papel de balancear o nmero de usurios finais no mercado. Recordando a discusso apresentada na Seo III, ao aumentar (reduzir) a taxa de intercmbio, cria-se um estmulo para reduzir (aumentar) o nmero de estabelecimentos comerciais credenciados e para aumentar (reduzir) o nmero de portadores afiliados ao sistema. Se a rede perde essa capacidade, possvel que o nmero de portadores de carto de crdito diminua, reduzindo o interesse dos lojistas de se credenciarem. Esse efeito retroalimentado, uma vez que um menor nmero de lojistas credenciados reduz o interesse dos consumidores de adquirir o carto, o que ir, por sua vez, contribuir negativamente para o nmero de lojistas filiados rede. E assim sucessivamente, de forma que o resultado final seria um encolhimento da indstria.

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A rigor, pode-se ter uma situao em que a preferncia do lojista seja pelo pagamento com carto e no pelo pagamento em dinheiro, de modo que a diferenciao de preo seria no sentido de cobrar mais barato pelo pagamento em carto. Postos de gasolina que so muito assaltados, por exemplo, podem considerar mais vantajoso pagar a taxa de desconto a correr o risco de perder toda a receita dos pagamentos em cheque ou dinheiro. Nesse caso, a taxa paga ao credenciador funcionaria como um seguro. 37 Ver, entre outros, Evans e Schmalensee (2005) e Rochet e Tirole (2000).

A questo, do ponto de vista terico, se, ao permitir a diferenciao de preos, a tarifa atualmente paga se aproximaria ou se distanciaria do nvel eficiente. Pelo exposto nos pargrafos acima, haveria uma tendncia ao aumento do custo de se utilizar carto, para o portador. Esse efeito atuaria no sentido de levar a uma subutilizao do servio. Por outro lado, quando o consumidor no paga pelo uso do carto, ele tende a utiliz-lo em excesso, por no levar em considerao os custos envolvidos. O que definir se a cobrana pela utilizao do carto provocar ganhos ou perdas de eficincia depender das externalidades geradas. De uma forma geral, quanto maior for a externalidade gerada, maior a ineficincia alocativa provocada pela abolio da RPDP. Em qualquer caso, provvel que o ganho (ou perda) de eficincia no se concretize em sua plenitude, tendo em vista que o comerciante dificilmente repassar integralmente a taxa de desconto para o preo final. Ou seja, se o lojista est atuando em um mercado competitivo e aufere benefcios com a venda por carto, ele no conseguir repassar a taxa de desconto para o consumidor, pois, se o fizer, ter suas vendas e receitas reduzidas. Dessa forma, no haver distino significativa entre o preo para pagamento em carto ou em dinheiro. A experincia internacional mostra que o repasse baixo. Ao que parece, existem custos para os comerciantes repassarem a taxa de desconto para seus clientes. Por exemplo, a cobrana de preos mais altos para vendas com carto poderia ser visto pelos clientes como uma atitude antiptica. De fato, h uma srie de servios que os estabelecimentos oferecem, mesmo sem cobrar preos diferenciados para os clientes que deles utilizam. Por exemplo, muitas lojas no cobram para fazer embrulho de presente; outros estabelecimentos oferecem estacionamento gratuito; e, na grande maioria das vezes, o preo final independe do tempo que o consumidor requereu do vendedor. Alm de contribuir para atrair a clientela, a prpria comodidade que o carto de crdito oferece para o vendedor um estmulo para ele no repassar os custos associados taxa de desconto para o consumidor. Como j se discutiu, o uso do carto de crdito traz alguns benefcios tambm para o lojista, tais como reduo do risco de cheques sem fundo e reduo do risco de perda de dinheiro em caixa em caso de assaltos. Nos pases que permitiram a diferenciao de preos, o repasse ao consumidor foi baixo e no foi constatada reduo nas taxas de crescimento no uso de cartes (Evans e Schmalensee, 2005). Na Sucia, somente 5% dos estabelecimentos

comerciais passaram a cobrar preos diferenciados. Na Holanda, a proporo situa-se prxima a 10% e, na Dinamarca, atingiu 20%, especialmente entre pequenas mercearias. Nos Estados Unidos, a diferenciao de preos era comum somente em postos de gasolina. Porm, essa prtica foi sendo abolida ao longo dos anos. Diante do exposto, pode-se concluir que iniciativas no sentido de permitir a diferenciao de preos so meritrias, por aumentar a competio no mercado de meios de pagamento e por evitar subsdios cruzados entre portadores e no portadores de carto. Alm disso, nos pases em que a diferenciao de preos foi permitida, poucos estabelecimentos passaram a discriminar os preos. Dessa forma, a experincia internacional mostra que so infundados os temores de que a permisso para diferenciar preos levaria desestruturao da indstria de cartes.

IV.3 Sobre o baixo grau de competio na atividade de credenciamento

No Brasil, h somente um credenciador para as bandeiras Visa e Mastercard: a Visanet e a Redecard, respectivamente. A relao contratual com as bandeiras, contudo, diferente nos dois casos. A Visanet credenciadora exclusiva da Visa. J a Redecard no possui contrato de exclusividade. De fato, a Mastercard j habilitou outras instituies credenciadoras no Pas, mas elas no se interessaram em participar da atividade. Sobre a falta de competio na atividade de credenciamento, ilustrativo o posicionamento da Redecard: A Companhia [Redecard] acredita que a primeira concorrncia que enfrenta aquela representada por outros meios de pagamento, como o dinheiro, o cheque e as transferncias eletrnicas de recursos 38 . Independentemente do motivo, a falta de competio abre espao para abuso de poder por parte das credenciadoras. Consistente com isso o fato de a relao entre a taxa de desconto e a taxa de intercmbio ser relativamente alta no Brasil. Uma soluo bvia para aumentar a concorrncia na atividade de credenciamento, pelo menos no sistema Visa, aprovar lei proibindo que um credenciador tenha exclusividade da bandeira. Alternativamente, o Poder Legislativo, nos termos do art. 30 da Lei no 8.884 de 1994, tem a prerrogativa de abrir uma representao junto Secretaria de Direito Econmico (SDE) para abertura de processo administrativo por prejuzo da concorrncia.
Prospecto Definitivo de Distribuio Pblica Primria e Secundria de Aes Ordinrias de Emisso da Redecard, de 11 de julho de 2007.
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Sobre a proibio de contratos de exclusividade, interessante observar a experincia italiana. At meados dos anos 90, a CartaS, associao de 137 instituies financeiras, era credenciadora e emissora exclusiva das bandeiras Visa e Mastercard e fixava as tarifas ao portador e a taxa de desconto, paga pelo estabelecimento comercial. Esse monoplio foi questionado no rgo regulador, que proibiu a existncia de clusulas contratuais restringindo o acesso de credenciadores e emissores no mercado. Com a abertura, instituies financeiras, incluindo no bancrias, ingressaram no mercado, tanto de emisso como de credenciamento, de forma que, em 2001, havia 33 emissores e 17 credenciadores. Com a maior concorrncia, observou-se uma reduo na taxa mdia de desconto, que passou de 2,49% para 1,84% entre 1998 e 2002, bem como nas tarifas cobradas dos portadores (Banco da Itlia, 2003). Na Holanda tambm houve a quebra de monoplio da Interpay, que, at a dcada de 1990, era a nica credenciadora de cartes de dbito no pas. Com a liberao do acesso de bancos ao mercado credenciador, observou-se uma reduo da ordem de 7% para os lojistas que renegociaram suas tarifas. Por fim, no Chile, o Tribunal de la Libre Competncia (TDLC) proibiu clusulas que restringissem a participao de bancos no mercado credenciador, de forma a quebrar o monoplio da Transbank. Conforme dito anteriormente, l tambm se observou reduo nas taxas de desconto, da ordem de 1 ponto percentual, no mbito de um acordo com a Transbank que envolvia a contestao de outras prticas no competitivas da empresa. A experincia da Redecard, contudo, mostra que a proibio de clusulas de exclusividade a um credenciador no garante, necessariamente, um ambiente mais competitivo. Afinal, a Redecard, apesar de ser a nica, no credenciadora exclusiva da Mastercard. Uma possvel explicao para o desinteresse de outras instituies na atividade seriam os altos custos para montar a infra-estrutura. Esse tema ser tratado na Seo IV.6. Cabe enfatizar que, na pior das hipteses, a proibio de clusulas de exclusividade seria incua para aumentar a competio, mas no alteraria a estrutura de mercado pr-existente. No melhor cenrio, haveria aumento de competio e, provavelmente, reduo das tarifas cobradas dos usurios finais.

IV.4 Sobre a exigncia, por parte das bandeiras, de o emissor ser um banco ou estar associado a um banco

No Brasil, a emisso de cartes feita por bancos ou por financeiras afiliadas a bancos. Trata-se de uma exigncia das bandeiras, e no do rgo regulador. Cabe questionar por que outras empresas, como grandes redes varejistas, no poderiam ter acesso a esse mercado. A mais provvel explicao a garantia dada pelos bancos. Em caso de inadimplncia do emissor, a compra feita pelo portador do carto deve ser honrada pela bandeira. Como a fiscalizao sobre os bancos mais intensa, eventuais desequilbrios patrimoniais podem ser detectados a tempo, possibilitando ou a sua correo ou a no renovao do contrato com a bandeira. Apesar de ser um argumento forte, h arranjos institucionais possveis que viabilizariam a entrada de outras empresas no mercado de emisso de cartes. Por exemplo, com base em uma anlise do balano da empresa, a bandeira pode limitar o volume de crdito concedido. O potencial emissor poderia contratar uma carta de fiana junto a uma instituio financeira. Ou, ainda, contratar os servios de uma auditoria independente, que atestasse a capacidade da empresa em fornecer crdito. Em relao atividade de credenciamento, como no se aplica o problema da garantia, a restrio entrada de empresas no financeiras ainda menos justificada. Destaca-se que no Brasil no existe essa restrio. Pelo menos no sistema Visa, posto que a Visanet no instituio financeira, embora pertena a bancos. Tendo em vista que o nmero de bancos emissores no Brasil relativamente grande cerca de 35 para o sistema Visa e 20 para o sistema Mastercard pouco provvel que a competio no setor aumente caso se amplie o mercado para empresas no bancrias. Dessa forma, o benefcio potencial de se obrigar as bandeiras a homologarem emissores que no sejam instituies no financeiras baixo. Trata-se de um caso, portanto, em que a intromisso no negcio privado seria, provavelmente, excessiva e desnecessria.

III.5 Sobre o marco regulatrio no Brasil

No h nenhum rgo que, pelo menos explicitamente, seja responsvel pela regulamentao da indstria de cartes de crdito no Pas. Indiretamente, contudo, o Banco Central tem o mandato para fiscalizar e emitir normas para os emissores de carto, no pelo fato de serem emissores, mas por serem bancos. Dessa forma, o principal interesse do Banco Central seria analisar como a carteira de crdito associada emisso de cartes repercute no risco da instituio financeira. O Banco Central tambm responsvel pelo bom funcionamento do sistema de pagamentos brasileiro. Nesse sentido, pode fiscalizar e estabelecer normas sobre as empresas credenciadoras. Novamente, o principal objetivo do Banco Central fazer com que essas empresas faam o processamento de dados e a liquidao de pagamentos da forma mais segura e eficiente possvel. Nesta seo pretendo, inicialmente, discorrer sobre a necessidade de haver um rgo regulador para a indstria de cartes. Posteriormente, discuto como a legislao atual e, por fim, apresento algumas sugestes de aprimoramento da legislao. Pode-se questionar se necessrio haver um rgo regulador da indstria de pagamentos. Afinal, no existe, por exemplo, uma Agncia Nacional de Supermercados, encarregada de regular o setor. Ocorre que, diferentemente do setor de supermercados, o mercado de cartes de crdito tende a ser concentrado. Conforme mencionado na introduo, mesmo nos Estados Unidos, que, em virtude de sua dimenso, no apresentaria, em princpio, problemas de escala, as trs maiores bandeiras detm mais de 80% do mercado. E, diferentemente de outros setores, a concentrao de mercado, em termos de nmero de bandeiras, pode ser um arranjo economicamente eficiente, em virtude dos potenciais ganhos de escala. Mesmo que a concentrao no nmero de bandeiras seja desejvel, o mesmo no necessariamente verdadeiro para as atividades de emisso e credenciamento. Ainda assim, isso no justificaria a existncia de um rgo regulador especfico para a indstria de cartes, uma vez que, o Sistema Brasileiro de Concorrncia (SBC) poderia determinar, se for vantajoso para a economia, uma reorganizao da indstria de forma a garantir maior competio. Esse argumento, embora meritrio, no abarca toda a complexidade da indstria de cartes. Em primeiro lugar porque, para algumas das atividades da indstria, uma estrutura pouco competitiva pode ser mais eficiente. Alm das bandeiras, em alguns pases o processamento e a captura de informaes feito por uma nica empresa,

conforme ser discutido com maior detalhamento na Seo IV.6. Nesse caso, necessrio um monitoramento constante das tarifas cobradas, com o objetivo de evitar abuso de poder econmico 39 . Um rgo regulador especfico para a indstria tem tambm maior facilidade de detectar eventuais prticas anti-competitivas, podendo san-las com maior rapidez, se for conveniente e sem prejuzo de aes por parte dos rgos integrantes do SBC. Por fim, Litan e Pollock (2006) chamam ateno para uma tendncia, mais acentuada para a Mastercard do que para a Visa, de se distanciarem da organizao cooperativa atual e de se aproximarem de um modelo mais parecido com o das marcas proprietrias, como American Express. A se confirmar este cenrio, a indstria como um todo apresentar um alto grau de concentrao, ao contrrio do que ocorre hoje, em que para algumas atividades da indstria de cartes de pagamento, como a emisso, o grau de concentrao baixo. Aceitando a necessidade de haver um rgo regulador, o candidato natural seria o Banco Central. Em primeiro lugar, porque h uma interface muito alta entre os participantes da indstria e o sistema financeiro: todos os emissores so instituies financeiras; os bancos so os maiores acionistas da Visanet e a Redecard; e mesmo empresas responsveis pelo processamento de informaes pertencem a bancos. Em segundo lugar, conforme j mencionado, algumas das atividades da indstria de cartes j so objeto de regulao por parte do Banco Central, como a concesso de crdito e o processamento, compensao e liquidao de pagamentos. Em terceiro lugar porque seria muito dispendioso e, provavelmente, sem ganhos de qualidade montar uma nova estrutura administrativa para regular o setor. Por fim, possvel, com base na legislao atual, dizer que o Banco Central possui a atribuio de fiscalizar e regular pelo menos parte da indstria de cartes. De acordo com o art. 17 da Lei n 4.595, de 1964, conhecida como Lei do Sistema Financeiro Nacional, [c]onsideram-se instituies financeiras, (...), as pessoas
jurdicas pblicas ou privadas, que tenham como atividade principal ou acessria a coleta, intermediao ou aplicao de recursos financeiros prprios ou de terceiros,(...). Essa definio ampla o suficiente para incluir alguns dos participantes

da indstria de cartes. Os emissores, por concederem crdito aos consumidores,

No se trata aqui de advogar a regulao via imposio de preos. O rgo regulador deve, em primeiro lugar, monitorar o regulado de forma a assegurar a competio no mercado. Somente em situaes onde h evidncias suficientemente fortes de abuso de poder econmico e que, portanto, geram ineficincia econmica que os preos deveriam ser diretamente controlados. Afinal, nessas situaes, mesmo que o rgo regulador fixe um preo ineficiente, as distores causadas sero, provavelmente, menores do que as observadas na ausncia de interveno.

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poderiam, com mais facilidade, ser considerados instituies financeiras. A Smula n 283, do Superior Tribunal de Justia (STJ), de 2004, corroborou essa interpretao, estabelecendo que as administradoras de cartes de crdito (que, no Brasil, so tambm os emissores) so instituies financeiras, estando, portanto, sujeitas ao controle do Banco Central. Uma vez aceito que determinada instituio financeira, a subordinao ao controle do Banco Central garantida pelo art. 18, que prev, no caput, que as
instituies financeiras somente podero funcionar no Pas mediante prvia autorizao do Banco Central. Adicionalmente, o 2o d ao Banco Central competncia

para regular as condies de concorrncia e coibir abusos. Se, para os emissores, fcil caracteriz-los como instituies financeiras, o mesmo no se pode dizer das bandeiras e credenciadoras. Destaca-se que o art. 25 da Lei 4.595/64 prev que as instituies financeiras privadas devem se organizar na forma de sociedades annimas. O fato de a Visanet ser uma empresa de capital fechado torna claro que a credenciadora no est sujeita regulamentao do Banco Central, no que diz respeito especificamente atividade de credenciamento. J foi dito anteriormente que o Banco Central fiscaliza a Visanet, e demais credenciadoras, pelo fato de pertencerem ao Sistema Brasileiro de Pagamentos, nos termos do art. 2o da Lei no 10.214, de 27 de maro de 2001. A soluo para preencher essa lacuna legal seria alterar a Lei no 4.595, de 1964, conhecida como Lei do Sistema Financeiro Nacional, determinando que o Banco Central seja o rgo responsvel pela regulamentao da indstria de cartes. Ocorre que este tipo de matria, por dispor sobre a organizao do Poder Executivo, de competncia privativa do Presidente da Repblica. Na ausncia de lei de iniciativa do Poder Executivo, vivel a apresentao de PLS que altere a mesma Lei 4.595/64, de forma a estabelecer que os participantes da indstria de cartes, exceto os usurios finais, sejam considerados como instituies financeiras. Poderiam ser includas at mesmo as empresas que fornecem infra-estrutura para a indstria. Na qualidade de instituies financeiras, o Banco Central, com base no 2o do art. 18, poderia fiscaliz-las e regular as condies de concorrncia entre elas, coibindo abusos. Deve-se observar, entretanto, que, como o objetivo de alterar a Lei do Sistema Financeiro Nacional seria somente preencher o vcuo legislatrio relativo regulamentao do setor, no haveria necessidade de as empresas da indstria de cartes

cumprirem todos os requisitos previstos para empresas financeiras, como os relativos a parmetros de liquidez, padres de governana e forma de organizao societria.

IV.6 Sobre a ausncia de compartilhamento da infra-estrutura de captura e processamento de informaes

Ao se realizar uma compra com carto, gera-se um fluxo de informaes entre os diferentes participantes da indstria. O estabelecimento comercial, por meio do terminal POS, solicita a autorizao do credenciador, que se comunica com a bandeira. A bandeira, por sua vez, repassa a informao ao banco emissor, que autoriza a operao e lana a despesa ao portador. Aps um prazo pr-estabelecido, normalmente de 30 dias, h o fluxo contrrio, com o banco emissor enviando o pagamento para o banco do credenciador, que, por sua vez, deposita o valor da compra na conta do estabelecimento comercial 40 . Para montar uma estrutura capaz de realizar todo o fluxo necessrio de informaes necessrio realizar elevados investimentos. Em geral, o investimento inicial constitui o maior custo da empresa. Uma vez montada a estrutura, o custo para processar uma transao adicional relativamente pequeno, e a capacidade de expandir a quantidade de transaes processadas alta. Ou seja, o processamento de informaes na indstria de cartes est sujeito a elevado custo de entrada e grandes economias de escala. Quando as economias de escala so suficientemente importantes, pode-se gerar o que se denomina de monoplio natural: no h espao no mercado para atuao de mais de uma empresa no mesmo ramo de atividade. Isso ocorre porque, tendo em vista os elevados investimentos para instalao da infra-estrutura, o negcio s se viabiliza se houver um volume mnimo de transaes, sendo que esse mnimo pode representar parte significativa (bem mais da metade) do mercado. H outras situaes em que o mercado at comportaria mais de uma empresa prestando o mesmo servio, mas no economicamente eficiente fazer isso. Por exemplo, poderia ser financeiramente vivel que cada operadora de telefonia de longa distncia montasse a sua prpria rede de cabeamento. Entretanto, isso seria ineficiente, pois levaria a uma duplicao desnecessria de infra-estrutura. mais eficiente o arranjo atual, em que a operadora de telefonia fixa, proprietria do cabeamento nas reas urbanas, alugue, a um
Para uma compreenso melhor do fluxograma de pagamentos de cartes de dbito e crdito, ver Banco Central do Brasil (2005).
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preo estabelecido pela agncia reguladora, o uso do cabo para operadoras de longa distncia. Em geral, quando ocorre monoplio (ou duoplio) natural, a soluo que maximiza o bem estar da populao manter uma nica firma (ou poucas) no mercado, porm sujeitando-as regulao, inclusive de preo. H indcios de ineficincia e de fortes economias de escala no provimento dos servios de processamento e captura de dados na indstria de cartes que vige no Pas. O principal indcio de ineficincia a ausncia de interoperabilidade dos terminais de POS. Isso significa que o estabelecimento comercial obrigado a alugar um terminal para cada bandeira a que seja credenciado. Essa multiplicidade de terminais significa maiores gastos com aluguel e desperdcio de recursos pela sociedade. A ausncia de interoperabilidade tambm dificulta a entrada de novas bandeiras no mercado, tanto em virtude do elevado investimento inicial, como em decorrncia de uma menor demanda por parte dos estabelecimentos comerciais. Em relao ao investimento inicial, suponha que uma bandeira deseje instalar uma rede prpria de terminais POS em trinta mil estabelecimentos 41 . Se supusermos um custo mdio de 300 dlares 42 por terminal, isso representaria um investimento inicial, somente para aquisio de terminais, de 9 milhes de dlares. Quanto demanda por parte dos estabelecimentos comerciais, de se esperar que seja menor, quanto maior forem os gastos com aluguis. Atualmente, o aluguel mensal de um terminal de POS mais simples da ordem de R$ 50,00. Suponha um pequeno estabelecimento tenha condies de alugar at dois terminais. Isso implica que esse estabelecimento poder aceitar somente duas bandeiras, e dever optar por aquelas que possuem maior base de cartes emitidos, preterindo as menores. Se os terminais fossem interoperveis, o lojista poderia pagar somente um aluguel e se credenciar para quantas bandeiras desejasse. A ausncia de interoperabilidade, contudo, no absoluta. J existem terminais conectados ao caixa, sobretudo em grandes redes varejistas, que capturam transaes para todas as bandeiras. Tambm existem terminais de POS que esto habilitados a capturar transaes para diferentes bandeiras, em especial para as pequenas.

Trinta mil um nmero pequeno no mercado. Corresponde, no caso, ao nmero de estabelecimentos credenciados pela bandeira Aura. Outras bandeiras pequenas operando no Brasil, como a Sorocred, chegam a ter mais de cem mil estabelecimentos credenciados. 42 Pesquisa na internet em stios de empresas norte-americanas mostrou que o preo do terminal variava de US$ 150 a US$ 500, dependendo do modelo e da marca.

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Alm de dificultar a entrada de novas bandeiras, a ausncia de interoperabilidade e falta de compartilhamento da infra-estrutura de comunicaes pode ser uma barreira entrada na atividade de credenciamento. Chama a ateno o caso da Redecard. Apesar de ser a nica credenciadora da Mastercard, no h nenhum contrato de exclusividade entre as duas empresas. Pelo contrrio, a Mastercard j at autorizou outros bancos a atuarem no mercado de credenciamento no Pas. Por se tratar de um mercado que apresenta potencial de crescimento e lucros elevados, seria esperado, em princpio, que outras empresas se interessassem pela atividade de credenciamento. Afinal, a diferena entre a taxa de desconto e a tarifa de intercmbio muito elevada (a taxa de desconto aproximadamente o dobro da taxa de intercmbio). Por outro lado, a Redecard poderia promover uma guerra de preos, que inviabilizaria a sobrevivncia de um novo credenciador. Como os investimentos iniciais em infra-estrutura so muito elevados, a entrada no mercado de credenciamento torna-se uma atividade de muito risco. As mesmas observaes valem em relao ao sistema Visa. A diferena que a exclusividade que a Visanet possui constitui-se em uma barreira entrada adicional. De acordo com estudo do Banco Central (2005), que comparou os sistemas de pagamentos de diferentes pases 43 , em todos os pases as redes e os terminais POS so completamente interoperveis. Essa interoperabilidade pode ser obtida por meio de uma nica empresa, que atua como credenciador e/ou processador para todas as bandeiras; ou por meio de vrios credenciadores, que compartilham as redes de captura de transaes utilizando os servios de uma terceira empresa, responsvel pela integrao das redes individuais. Para o Banco Central, o compartilhamento das redes de captura e processamento de informaes um dos principais se no o mais importante meio de se obter maior eficincia na indstria de cartes. Isso pode ser concludo a partir da leitura da Diretiva no 1, de 2006. No item 11 desse documento, o Banco Central recomenda que a indstria de cartes de pagamento utilize todo o potencial da cooperao em infra-estrutura para possibilitar o aumento da eficincia..... Mais adiante, no item 21, o Banco Central explicita que Os arranjos cooperativos de infraestrutura (...) possibilitam a reduo das barreiras entrada de novos participantes no segmento de prestao de servios de cartes de pagamento aos usurios finais... Destaque-se que a falta de compartilhamento de terminais representa um custo para a sociedade da ordem de centenas de milhes de reais. Em 2004, havia 1,2
Os pases analisados foram Portugal, Sua, Blgica, Reino Unido, Finlndia, Frana, Espanha, Itlia, Holanda, Estados Unidos e Alemanha.
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milho de terminais POS no Pas que capturavam transaes com cartes de crdito (Banco Central, 2005). Supondo que metade desses terminais seja desnecessria 44 , ao custo mdio de 300 dlares, haveria um desperdcio, pela sociedade, de 180 milhes de dlares. E, com o crescimento exponencial da indstria de cartes, a tendncia de esse desperdcio aumentar ao longo do tempo. Pelo que foi discutido, pode-se concluir que a ausncia de interoperabilidade dos terminais pressiona os preos cobrados pelos servios da indstria de cartes por dois mecanismos. O primeiro via limitao da concorrncia, que facilita a cobrana de preos mais altos por parte das empresas que detm poder de mercado. O segundo mecanismo via aumento de custos, que tende a ser repassado aos preos pagos pelo consumidor final. Dentro do marco legislativo atual, difcil obrigar as empresas da indstria a compartilharem seus terminais. Em primeiro lugar, porque no h um rgo regulador capaz de impor normas semelhantes s que obrigam empresas de telefonia local a permitirem (mediante cobrana de uma taxa) o acesso dos cabos s empresas de longa distncia. Em segundo lugar, pouco provvel que o sistema brasileiro de concorrncia venha obrigar as empresas a compartilharem seus terminais e sua infraestrutura de processamento e captura de informaes. Isso porque, apesar de o no compartilhamento ser um empecilho para a concorrncia, ele no decorre de uma atitude ativa por parte das empresas do setor. Por isso, para que a indstria de cartes de pagamento seja obrigada a compartilhar os terminais de venda e a infra-estrutura de captura e processamento de informaes, necessrio alterar a legislao atual. Dois elementos essenciais dessa nova legislao seriam a obrigao do compartilhamento e a previso de que as tarifas sejam reguladas de alguma forma. Do contrrio, uma empresa pode ceder sua infraestrutura, mas a um custo proibitivo, de forma a manter sua posio no mercado. Uma segunda opo alterar a Lei no 8.884, de 1994, para dar ao sistema brasileiro de concorrncia poder para forar a reorganizao de uma indstria, sempre que houver evidncias suficientemente fortes de que possvel garantir uma alocao mais eficiente dos recursos, evitando desperdcios. A vantagem desta alterao que no seria restrita indstria de cartes. Vale lembrar que a defesa da concorrncia no

Para chegar a essa proporo, supus que a Visa possui uma participao no mercado de 50%. Dessa forma, os outros 50% dos terminais, instalados para capturar transaes com as outras bandeiras, no seriam necessrios em um ambiente de completa interoperabilidade.

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se deve, exclusivamente, a uma questo de princpios, mas, sobretudo, ao fato de ambientes mais concorrenciais tenderem a ser mais eficientes.

V Concluses e sugestes para ao parlamentar

Como foi visto, a indstria de cartes de pagamento apresenta uma srie de peculiaridades que justificam aes parlamentares especficas para o setor. Dentre essas peculiaridades, algumas so universais, como o potencial para ganhos de escala, que faz com que o setor apresente uma tendncia concentrao; e a forma de organizao da indstria, classificada como um mercado de dois lados, que faz com que a demanda pelos produtos seja funo no somente do preo total cobrado, mas de como esse preo distribudo entre os usurios finais (consumidores e estabelecimentos comerciais). J h outras caractersticas que so especficas para alguns pases ou grupos de pases. No Brasil, destacam-se a ausncia de um rgo regulador; a limitada competio no mercado de credenciamento; e a no interoperabilidade da infra-estrutura de captura e processamento das informaes. Tendo em vista as especificidades da indstria e as idiossincrasias do mercado brasileiro, apresentei, ao longo deste estudo, as quatro sugestes para aperfeioar a legislao associada ao setor. A primeira sugesto definir um rgo regulador para a indstria de cartes, que seria responsvel por editar normas que garantissem a competio e eficincia no setor, alm de monitorar e por coibir abusos. O Banco Central seria o candidato natural para exercer essa atribuio, sem prejuzo do papel reservado aos rgos responsveis pela defesa da concorrncia. Para resolver o problema de pouca competio na atividade de credenciamento, uma soluo possvel elaborar uma lei proibindo clusulas de exclusividade em contratos entre a bandeira e a credenciadora. A atuao parlamentar tambm pode ser feita por meio de abertura de representao junto Secretaria de Direito Econmico para avaliar se tais contratos no prejudicam a livre concorrncia. Outro problema importante a ser sanado a ausncia de

compartilhamento dos terminais de venda e da infra-estrutura de captura e processamento das informaes. Com a maior interoperabilidade, espera-se aumentar a concorrncia na atividade de credenciamento, ampliar a oportunidade de crescimento de bandeiras menores, e melhorar o uso dos recursos da sociedade. Para tanto, importante

criar lei dando poder ao rgo regulador de obrigar a indstria a compartilhar a infraestrutura de processamento e captura de informaes e de estabelecer regras referentes ao aluguel cobrado pelo uso dessa infra-estrutura. A ltima recomendao refere-se abolio de clusulas contratuais que probem os estabelecimentos comerciais de cobrarem preos diferenciados para transaes com carto, relativamente ao pagamento vista. A abolio desta clusula tem o mrito de aumentar a competio entre os diferentes meios de pagamento, o que pode provocar uma reduo da taxa de desconto cobrada dos estabelecimentos comerciais. Alm disso, a diferenciao de preos permitir acabar com o subsdio cruzado que existe atualmente, em que os consumidores que no pagam com carto (normalmente, de menor poder aquisitivo) subsidiam aqueles que utilizam o carto em suas compras. Destaque-se que esta proposta est contemplada no PLS no 213, de 2007, j em tramitao. Por fim, deve-se apontar, tendo em vista a teoria econmica e a experincia internacional, que uma maior regulamentao do setor deve ser, prioritariamente, no sentido de assegurar maior concorrncia e de eliminar ineficincias. Regulamentao direta sobre as tarifas s deve ser adotada quando houver evidncias suficientemente fortes de abuso de poder de mercado. Ainda assim, em funo das especificidades da indstria de cartes, a imposio de tetos para as tarifas, se houver, no deve ser feita analisando-se o preo pago por somente um dos usurios finais (consumidores ou estabelecimentos comerciais). O importante para verificar eventual abuso de poder econmico o preo total, pago pelo conjunto desses usurios.

Referncias

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