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OPERAO AMAZNIA (MAHAR, 1978) Os defeitos que caracterizaram o planejamento pblico para a Amaznia na dcada de 50 continuaram nos primeiros

anos da de 60, embora algumas incuas tentativas houvessem sido feitas para reestruturar a SPVEA e reorientar suas metas e estratgias de planejamento. Ao fim de 10 anos de operao, podia a SPVEA reivindicar alguns xitos, como a superviso da construo da rodovia BR-14 (BelmBraslia), a modernizao do SNAPP e o financiamento de algumas indstrias importantes. Contudo, o seu impacto geral sobre a regio foi mnimo. Em 1964, a SPVEA foi descrita por seu novo superintendente Como uma instituio fracassada e desorganizada, incapaz de cumprir suas obrigaes como rgo de desenvolvimento socioeconmico da regio. Com a subida ao poder de um novo governo em 1964, o planejamento da Amaznia comeou a tomar novo rumo. Os primeiros indcios de qual seria essa nova estratgia foram revelados em discurso pronunciado em 1965, pelo Presidente Castello Branco. Os principais temas do discurso foram a promoo de maior eficincia no mecanismo de planejamento regional e um papel mais Importante da iniciativa privada no desenvolvimento regional. Isso seria alcanado pela elaborao de um plano de desenvolvimento regional harmnico e unificado, uma marcha, num clima em que a orientao tcnica teria preponderncia sobre interesses partidrios. Para efetivar essa estratgia, o Presidente determinou completa reorganizao do BCA e maior emprego de fundos especiais e incentivos fiscais para atrair capital privado a Amaznia. Dois dias aps o discurso, um decreto presidencial criou uma comisso de cinco membros (Grupo de Estudos para a Reformulao da Poltica Econmica da Amaznia), encarregada de definir os, objetivos da nova politica e redigir a legislao necessria a sua posterior implantao. Os frutos dos estudos e recomendaes da comisso foram uma srie de leis, em fins 1966 e comeos de 1967, conhecida como Operao Amaznica. A pedra angular da Operao Amaznica foi a Lei n 5.173, de 27 de outubro de 1966, cujo Artigo 4 relacionava 13 objetivos da ao governamental na Amaznia e estabelecia a orientao bsica da nova poltica. Segundo esse artigo a futura politica regional seria orientada para: estabelecer plos de desenvolvimento e grupo de populaes estveis e autossuficientes (especialmente nas reas de fronteiras); estimular a imigrao; proporcionar incentivos ao capital privado; desenvolver a infraestrutura; e pesquisar potencial de recursos naturais. Dentro desses objetivos especficos distingue-se duas abordagens distintas, se bem que interligadas: uma econmica e outra geopoltica. Na esfera econmica, a abordagem equivalia transferncia para a Amaznia do modelo de desenvolvimento previamente aplicado com algum sucesso no Nordeste. Esse modelo envolvia fundamentalmente a promoo da industrializao via substituio de importao, financiada por capital privado externo e interno. Neste ltimo caso, presumia-se que a maior parte do capital de investimento emanaria dos centros industriais dinmicos do Centro-Sul. O papel do setor pblico sena o de atrair capital regio por meio de mecanismos monetrios e fiscais apropriados, e tambm estabelecer a infraestrutura necessria aos investimentos. Em contraste com os objetivo da SPVEA, que visava realizao de planos regionais de transporte, comunicaes, energia e controle de inundaes, as novas diretrizes do desenvolvimento da infraestrutura no eram especficas. O aspecto geopoltico da "Operao Amaznia" estava implcita naqueles

objetivos que pediam a efetiva ocupao da regio atravs imigrao interregional e estrangeira e a estrangeira e a formao de assentamentos permanentes e autossuficientes nas reas de fronteira. Esse imperativo de ocupao facilmente compreensvel se considerada a baixa densidade populacional da Amaznia e o fato de que ela faz parte de sete outras naes, alm do Brasil. Esses dois fatores haviam sido menos importantes no passado, quando toda a regio fora praticamente destituda de ocupao humana. Em meados da dcada de 60, porm, evidenciara-se que vrios dos pases limtrofes (em particular o Peru e a Venezuela) j iam bem adiantados em programas destinados a ocupar e desenvolver suas respectivas Amaznia. Uma vez que em geral se acreditava (como se acredita ainda) que enormes quantidades de recursos naturais permaneciam inexploradas na regio, o desejo de garantir a soberania brasileira parece perfeitamente racional. A mesma legislao que enumerou esses objetivos polticos criou tambm a estrutura administrativa bsica pela qual eles seriam realizados. Em vez de prosseguir com a pesada estrutura da SPVEA, em seu lugar foi criado novo rgo, a Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (SUDAM), moldado segundo as linhas do j bem sucedido rgo de planejamento do Nordeste (Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste - SUDENE) e vinculado ao Ministrio do Interior. Como seu agente financeiro, a Lei n 5.122, de 28 de setembro de 1966, criou o Banco da Amaznia S.A. (BASA) e extinguiu o BCA. Diversamente do BCA, o BASA funcionaria como autntico banco de desenvolvimento regional e foi criado com estrutura administrativa anloga do banco de desenvolvimento do Nordeste (Banco do Nordeste do Brasil- BNB). A fim de implementar uma poltica para estimular a iniciativa privada na regio, a "Operao Amaznia" resultou tambm em legislao que ampliou o alcance dos incentivos fiscais. Pela Lei n 5.174, de 27 de outubro de 1966, as empresas privadas consideradas de interesse para o desenvolvimento da Amaznia poderiam qualificar-se para a iseno de at 100% do Imposto de Renda devido at 1982. As empresas que se qualificassem ficariam isentas tambm de imposto sobre a exportao de produtos regionais, bem como dos de importao de maquinaria e equipamento. Finalmente, teriam direito a crditos no Imposto de Renda at: a) 75% do valor dos ttulos do BASA: (Obrigaes da Amaznia) que adquirissem; e b) 50% do seu dbito total de impostos quando as poupanas resultantes fossem investidas em atividades agrcolas, pecurias, industriais e de servios bsicos aprovadas pela SUDAM. Esta ltima disposio ampliou em muito o alcance do mecanismo, j que, anteriormente, os fundos de incentivo fiscal s podiam ser investidos em empreendimentos industriais. Como benefcio adicional ao setor privado, a SUDAM deveria supervisionar um novo fundo de crdito (Fundo para Investimentos Privados no Desenvolvimento da Amaznia - FIDAM), que seria constitudo por no menos de 1% das receitas tributrias federais (depois revogado), renda de ttulos do BASA, fundos de incentivo fiscal no investidos em projetos especficos, recursos do Fundo de Fomento Produo e as receitas lquidas resultantes de suas prprias operaes. Os fundos acumulados deveriam ser investidos pelo BASA em empresas privadas e em pesquisa julgada essencial ao desenvolvimento da Amaznia. O ponto culminante da "Operao Amaznia" foi a legislao aprovada em comeos de 1967, que proporcionou incentivos tributrios especiais s empresas privadas que se estabelecessem nos Estados e Territrios da Amaznia Ocidental (Amazonas, Acre, Rondnia e Roraima). Essa legislao representou em parte um

esforo para implementar os objetivos de criao de "plos de desenvolvimento" e de ocupao das zonas fronteirias esparsamente povoadas. Contudo, talvez mais importante tenha sido a tentativa de contrabalanar as polticas da SPVEA, que eram tidas como favorveis Amaznia Oriental. Alegava-se (os proponentes da Amaznia Ocidental) que a sub-regio oriental (significando a cidade de Belm e arredores), em face de sua infraestrutura superior e do mercado maior, atraa uma parcela desproporcional dos fundos de investimento criados pelos incentivos fiscais da SPVEA (durante o perodo de 1964/1966, menos de 5% do investimento total aprovado para incentivos fiscais da SPVEA localizava-se na Amaznia Ocidental). Em consequncia, dizia-se ainda que a sub-regio ocidental (refletindo-se a cidade de Manaus e arredores) estava ficando em desvantagem com relao a Belm e sofrendo de elevado nvel de desemprego e de xodo de capitais e recursos humanos. O mais importante dessa legislao compensatria foi o Decreto-Lei n 288 (Zona Franca de Manaus - ZFM), cuja inteno bsica foi criar, por meios fiscais, um centro comercial, industrial e agrcola em Manaus que servisse de "plo de desenvolvimento" para a Amaznia Ocidental. Mais especificamente, as empresas que se localizassem dentro dos limites da ZFM ficariam isentas dos direitos de importao e exportao e tambm do Imposto sobre a Venda de Produtos Industrializadas (IPI). Todas as mercadorias exportadas da ZFM para mercados internos ficariam totalmente isentado do IPI, enquanto, as mercadorias com algum componente Importado do estrangeiro ficariam sujeitas a direitos de importao a taxa reduzida, proporcional ao valor adicionado na ZFM. A superviso geral da ZFM seria exercida pela Superintendncia da Zona Franca de Manaus (SUFRAMA), rgo vinculada ao. Ministrio do Interior, embora no diretamente SUDAM. O I Plano Quinquenal de Desenvolvimento da SUDAM O I Plano Quinquenal de Desenvolvimento da SUDAM foi aprovado em 1967 pelo Decreto n 60.296, de 3 de maro. Embora o plano tivesse oito objetivos especficos, todos conformavam-se em geral ao modelo econmico de substituio de importaes pela regio e aos imperativos geopolticos de ocupao humana. Tais metas deveriam ser alcanadas pela programao do investimento pblico e privado na regio, por setor econmico. Na tentativa de libertar a Amaznia da dependncia histrica da agricultura extrativa e comrcio, foi dada a mais alta prioridade, dentre os setores diretamente produtivos, Agricultura, Pecuria e Indstria (Tabela 1.2). Enquanto se previa o crescimento da economia regional taxa mdia anual de 9,4% durante o perodo 1967/71, os "setores prioritrios" de Agricultura e Indstria foram programados a taxas anuais de 11,5 e 11,9%, respectivamente. A agricultura extrativa e o comrcio, por sua vez, deveriam crescer a taxas respectivas de 1,7 e 5,4%. A Tabela 1.2 confirma a alta prioridade dada s despesas com a infraestrutura econmica bsica no Plano Quinquenal. Essa nfase especial indicaria que os planejadores visualizavam as necessidades imediatas da Amaznia como sendo essencial- mente de carter de engenharia.

Tabela 1.2 SUDAM: Distribuio Setorial Projetada das Despesas de Investimento em Planos de Desenvolvimento Regional - 1967-1970a
Setores e Subsetores I Plano Quinquenal (1967/71) I Plano Diretor (1968/70) Plano de II Plano de Desenvolvimento Desenvolvimento da da Amaznia Amaznia (1975/79) (1972/74) 0 0,5 1,9 11,7 15,4 0 13 10,1 0 0 0,1 1,3 50,8 19,1 11,8 15,8 1,7 2,7 4,2 2,8 2,1 2,8 3,4 5,1 2 17,5 1,8 3,1 8.6 100 100 54 e 56; PDA, pp. 108-

Extrativismo 0,1 0,1 Lavouras e Pecuria 16,4 24,3 Minerao Indstria 12,6 13,4 Abastecimento 1,4 Servios 4,9 6,1 Desp. Gov. e Com. 1,3 Transportes 40,5 25,8 Energia 4,5 12,8 Comunicaes 1,9 1 Recursos Naturais 2,9 1,1 Habitao 3,6 6,3 Sade e Saneamento 5,8 5,6 Educao 2,7 1 Colonizao 1,4 0,3 Diversos 2,5 Total 100 100 FONTES: I PQ-SUDAM, Tabela IV-5; I PD, vol. 1, pp. 115; II PDA, pp. 289-301. a Preos constantes; b Exclui-se fundos de incentivos fiscal

No subsetor de Transportes, mais de 80% dos investimentos projetados foram alocados construo ou pavimentao de estradas. O objetivo dessa estratgia era ligar "polos de desenvolvimento" escolhidos (Cuiab-Porto Velho, Manaus-Boa Vista, etc.) e, com isso, fomentar o crescimento de "faixas de desenvolvimento" nas reas intermedirias. Pela concentrao dos esforos em pouca sub-regio geogrfica esperava-se fosse evitada a fragmentao de recursos sofrida pela SPVEA. Ao mesmo tempo, tal poltica fortaleceria ainda os objetivos geopolticos de povoar a regio e integra-la fisicamente no resto do Brasil. A grande debilidade do Plano Quinquenal era que a sua implementao bem sucedida dependia de quase totalmente da cooperao financeira e administrativa de entidades de fora do controle direto da SUDAM. Na esfera Financeira, a influencia da SUDAM era enfraquecida pelo fato de que apenas, 12% dos recursos totais do plano estavam vinculados ao seu prprio oramento, dispersando-se os demais 88% entre vrios, rgos governamentais e o setor privado. A Julgar pelo carter do I Plano Diretor (ver adiante), o nvel real de fundos pblicos alocados ao Plano Quinquenal ficava bem abaixo das expectativas. Alm disso, embora a nova legislao de incentivos fiscais atrasse expressivo volume da regio, as deficincias tcnicas da SUDAM impedia o rigoroso controle de sua alocao setorial e espacial. Finalmente, a eficcia do plano foi diminuda pela interrupo generalizada de comunicao entre planejadores (consultores extra regionais) e entidades incumbidas de implement-lo (SUDAM, ministrios federais, governos estaduais e municipais, etc.).

SUDAM - I Plano Diretor

Na tentativa de corrigir as deficincias do Plano Quinquenal, o I Plano Diretor foi elaborado em 1968 por uma equipe de seis tcnicos regionais. Vigoraria no perodo 1968/70 e o texto foi apresentado em trs volumes, compreendendo o projeto da nova legislao, um levantamento da economia regional e a explicao das metas e programas bsicos do plano. De modo geral, o Plano Diretor teve muito menos orientao tcnica que seu predecessor imediato, e constituiu muito mais uma declarao de posio sobre a estratgia do desenvolvimento regional do que um autentica plano. Seu principal argumento era que o nvel das despesas de investimento federal na Amaznia estava-se tornando inteiramente incompatvel com as necessidades regionais. O investimento privado na regio induzido pelos incentivos, no podia substituir esse investimento autnomo e, de fato, poderia ser restringido no futuro pela falta de formao de uma infraestrutura bsica. A soluo proposta para esse dilema foi, talvez, o aspecto mais singular do plano. Antes de mais nada, sugeriu-se que o governo federal transferisse para a SUDAM todos os impostos arrecadados na regio pelo prazo de trs anos consecutivos. Esse fundo especial, embora representasse apenas cerca de 1% do total das receitas federais, duplicaria o oramento do rgo de desenvolvimento regional. Em segundo lugar, propunha o plano diretor um fundo especial de eletrificao regional, baseado numa sobretaxa de Cr$ 0,001 por quilowatt-hora sobre o consumo nacional de eletricidade. Calculou-se que essa taxa acrescentaria apenas 1% s contas de eletricidade, mas duplicaria os recursos totais disponveis para programas de eletrificao na Amaznia. No caso, a mensagem evidente era que a taxa de desenvolvimento da Amaznia poderia ser expressivamente acelerada sem indevida sobrecarga para o resto do Brasil. Alm do apelo por maiores recursos federais, o plano diretor sugeria algumas modificaes nas metas e estratgias do desenvolvimento regional. Tais proposies baseavam-se na premissa de que certas polticas do passado vinham produzindo resultados contrrios aos interesses da Amaznia. Nesse particular, um tema importante era o conceito de autossuficincia regional. Alegava-se que as estratgias anteriores, concentradas em promover a agricultura extrativa (especialmente a borracha), haviam tornado a regio altamente vulnervel s oscilaes de preo dos produtos primrios no mercado internacional. Por outro lado, os programas de construo rodoviria haviam aumentado dependncia da Amaznia em relao aos interesses industriais e comerciais do Centro-sul. De acordo com o plano diretor, a autossuficincia regional seria o meio mais promissor para resolver tais problemas. Outro tpico dizia respeito aos aspectos espaciais do desenvolvimento regional. Cinco anos de experincia com incentivos fiscais haviam demonstrado claramente que os investimentos privados na indstria e agricultura continuavam a indicar acentuada preferncia pela localizao na Amaznia Oriental. Essa tendncia, afirmava-se, vinha acentuando as disparidades intrarregionais existentes e, portanto, estorvando os esforos para alcanar o desenvolvimento equilibrado da regio. Se bem que o investimento privado nos setores industrial e agrcola fosse de grande importncia no oramento proposto para o Plano Diretor, sugeria-se que o processo de seleo de projetos fosse modificado, a fim de dar especial ateno aos empresrios desejosos de localizar-se na Amaznia ocidental e/ou em reas urbanas fora das capitais dos Estados. Em resumo, plano diretor era fundamentalmente um apelo ao federal imediata na Amaznia atravs de um expressivo aumento de gastos em investimento publico e de correo das distores decorrentes das anteriores polticas regionais. Entretanto talvez por seu carter de novidade e de critica, o plano jamais foi oficialmente sancionado. Em resultado, os de desenvolvimento na Amaznia entre 1967 e 1970 ficaram em grande

parte a cargo do setor privado, e o aumento do desenvolvimento federal direto pleiteado no Plano Diretor s se materializou em comeo da dcada de 70.

Incentivos Fiscais da SUDAM

O sistema de crditos fiscais para investimento que se aplica Amaznia remonta sua origem a 1961 (Lei No. 3.995, de 14 de dezembro), quando esse mecanismo foi criado a fim de atrair capital industrial para o Nordeste. Legislao idntica foi estendida Amaznia em 1963 (Lei No. 4.216, de 6 de maio). Entretanto, tendo em vista sua aplicao durante maior nmero de anos (1966/74), a legislao que mais interessa a nossa finalidade a Lei No. 5.174, de 27 de outubro de 1966. Desde o incio da dcada de 1960 a execuo de polticas regionais no Brasil tem sido inegavelmente um empreendimento conjunto dos setores pblico e privado. De modo geral, o papel do setor pblico tem sido promover as condies de pr-investimento nas regies mais pobres atravs de implantao da infraestrutura, colonizao, promoo de pesquisas e outros programas. Ao setor privado, por seu turno, coube estabelecer as atividades diretamente produtivas na Indstria, Agricultura e Servios. No que se refere ao setor privado, o Governo fomentou mais ainda o "clima de investimento" por meio de um impressionante elenco de incentivos fiscais. O uso do mecanismo fiscal para induzir s formas desejadas de comportamento econmico no de maneira alguma uma novidade, pois j foi empregado em muitos pases desenvolvidos ou subdesenvolvidos - com variados graus de sucesso. Entretanto, em lugar nenhum foi esse instrumento de poltica usado mais amplamente na promoo do desenvolvimento regional que no Brasil. Neste ltimo caso, os incentivos fiscais destinaram-se a reduzir "artificialmente" o preo relativo do capital no Nordeste e na Amaznia, regies estas carentes. Com esse procedimento (em combinao com dispndios pblicos complementares) o Governo elevou a rentabilidade do investimento privado nessas regies e induziu atividades econmicas que presumivelmente no teriam existido (pelo menos no Nordeste e Amaznia) na ausncia dos incentivos. Embora possam ser levantadas srias dvidas a respeito da eficincia alocativa dessa estratgia (em termos nacionais), as autoridades evidentemente julgaram esse fator como sendo um trade-off a curto prazo inevitavelmente ligado meta de um crescimento regional mais equilibrado. O elemento fundamental da Lei No. 5.174 foi que as pessoas jurdicas brasileiras poderiam descontar at 50% do Imposto de Renda devido desde que as poupanas resultantes fossem investidas em projetos localizados dentro da Amaznia Legal e aprovados pela SUDAM. Os projetos de investimento poderiam destinar-se tanto criao de empresas novas como representar simplesmente a expanso e/ou modernizao de empresas existentes; ou destinar-se Agricultura, Pecuria, Indstria e Servios Bsicos. Desde que uma empresa optasse pelo crdito fiscal, seus fundos eram depositados no BASA em conta bloqueada e s poderiam ser utilizados quando fossem investidos em determinado projeto aprovado. Especificava ainda a legislao que os depsitos no investidos dentro de dois anos reverteriam automaticamente ao BASA. Esses fundos poderiam ento ser aplicados pelo BASA no financiamento de investimentos privados considerados essenciais ao desenvolvimento econmico da Amaznia - atravs do Fundo para Investimentos Privados no Desenvolvimento da Amaznia (FIDAM).

As empresas com um projeto localizado (ou que desejassem localizar) na Amaznia tinham inicialmente que obter aprovao da SUDAM para terem permisso de movimentar os depsitos do crdito fiscal. Esta etapa era crucial, j que determinava a proporo dos recursos prprios com que a empresa beneficiria seria obrigada a contribuir para seu projeto de investimento. A fim de determinar essa proporo, a SUDAM baseava-se num sistema de classificao pelo qual cada projeto era enquadrado em uma de quatro categorias. Conforme a prioridade dada ao projeto, os fundos do crdito fiscal podiam constituir at 75% do investimento total. Embora os critrios de seleo e classificao tenham mudado vrias vezes no correr dos anos, as classificaes tendiam a guardar uma relao positiva com: a) uso de insumos regionais; b) gerao de empregos; c) nvel tecnolgico, d) contribuio ao balano de pagamentos nacional; e e) localizao em reas prioritrias. Segundo a Lei No. 5.174, as empresas que quisessem investir seus depsitos de crdito fiscal poderiam escolher um projeto prprio (se aprovado pela SUDAM) ou algum outro selecionado em uma lista de outros projetos aprovados. Para efetuar a transferncia de fundos no ltimo tipo de transao, as partes interessadas em geral empregavam casas de corretagem privadas, criadas especificamente para tal fim. Ao completar-se a transao, o depositante quase sempre recebia aes preferenciais, sem direito a voto, da empresa beneficiaria e que no podiam ser negociadas pelo prazo de cinco anos. Em circunstncias especiais, os fundos de crdito fiscal podiam tomar a forma de capital de emprstimo, mas com a condio de que no mais de 20% do emprstimo poderiam ser amortizados em qualquer ano a juros no superiores a 12%. O Fluxo de Fundos: Fatores de Oferta e Demanda

O problema de equilibrar a oferta e a demanda de fundos de crdito fiscal tem sido uma preocupao permanente das agncias incumbidas de sua administrao. Quando a oferta excede a demanda, por exemplo, os planos de desenvolvimento regionais e/ou setoriais so restringidos por taxas reduzidas de formao de capital privado. No caso oposto, o desenvolvimento estorvado pela incapacidade de financiar projetos novos e merecedores, e pela dificuldade de proporcionar fundos, em tempo oportuno, a projetos j nos estgios iniciais de implementao. Em geral, a oferta total de fundos de crdito fiscal funo dos lucros das pessoas jurdicas, os quais, por sua vez, constituem essencialmente funo das condies econmicas nacionais. Entretanto, os fatores que comandam o fluxo de fundos para qualquer determinada opo no so assim to evidentes. Seria de esperar que a escolha da opo por um depositante fosse determinada principalmente pelas perspectivas de lucro em uma dada regio ou setor, bem como pelos mritos intrnsecos dos projetos disponveis. O grau de rentabilidade, contudo, determinado por um elenco de fatores, entre os quais o desenvolvimento da infraestrutura, a existncia de mercado, o volume e qualidade da fora de trabalho local, a carga tributria esperada, a disponibilidade dos

insumos necessrios, etc. A esta relao e fatores preciso acrescentar tambm a influncia do regionalismo, que pode afetar o conhecimento do depositante sobre as condies econmicas em regies e/ou setores outros que no os seus, como ainda sua capacidade de supervisionar convenientemente a implementao e a subsequente operao do seu investimento. Os fatores que determinam a demanda de fundos de crdito fiscal esto ao que tudo indica intimamente associados aos que influenciam a sua oferta (na verdade, quando os depositantes tm projetos prprios de investimento, a oferta cria sua prpria demanda). Tal como no caso da oferta, a demanda de fundos de crdito fiscal guarda relao com os lucros esperados, mesmo que a empresa beneficiria no esteja utilizando depsitos prprios. Isso acontece porque os depsitos no so realmente "livres" no sentido econmico, e porque a empresa beneficiria precisa sempre apurar recursos prprios em seu projeto de investimento. P Outro fator que afeta a procura de fundos a natureza do processo de seleo, uma vez que no pode haver uma procura efetiva enquanto o projeto de investimento no for aprovado. Neste particular, um processo de seleo mais rpido e superficial produzir uma demanda efetiva muito maior de fundos de crdito fiscal do que a que se caracteriza por anlises cuidadosas e demoradas. Naturalmente, este ltimo mtodo pode muito bem ser o mais efetivo a longo prazo. A Tabela IV.1 exemplifica a oferta de crditos fiscais para investimento, por opo, no perodo 1962/75. Conforme se pode observar, a SUDAM e a SUDENE foram virtualmente as nicas concorrentes por esses fundos durante os primeiros anos da dcada de 60. At 1966, a SUDENE dominou nitidamente entre esses dois rgos, captando cerca de 90% do total de fundos disponveis. No resto do decnio, porm, a SUDAM rapidamente conquistou, em termos relativos, terreno sobre a SUDENE, apesar da concorrncia de novas agncias de desenvolvimento setorial. Embora possam ser lembrados vrios fatores para explicar a reao favorvel s oportunidades de investimento na Amaznia, os mais importantes talvez fossem: a) a concluso e pavimentao da rodovia Belm-Braslia; b) o crescente conhecimento da regio, resultante da "Operao Amaznia"; e c) a liberalizao do mecanismo bsico de crdito fiscal." Se a empresa beneficiria emprega depsitos prprios de crdito fiscal, pode levar em considerao o custo de oportunidade de anteriores projetos de investimento alternativos. Se emprega depsitos de outros, deve pagar um retorno nominal sobre as aes preferenciais e/ou o capital de emprstimo, alm de

emolumentos de corretagem. O Artigo 27 da Emenda Constitucional no. 18 (1. de dezembro de 1965) tornou as empresas com capital estrangeiro elegveis para os fundos de crdito fiscal (anteriormente, as empresas beneficirias tinham de ser 100% nacionais). A Lei no. 5.174 expandiu a escolha de oportunidades de investimento por permitir o emprego dos crditos fiscais em projetos de agricultura, pecuria e servios (anteriormente, a escolha limitava-se indstria) e por elevar o teto em proporo ao custo total do investimento financiado pelos fundos de crdito fiscal (de 50 para 75%). Em termos reais, o volume de fundos de crdito fiscal disponvel para o desenvolvimento regional atingiu o pice em 1970. Em 1971 e 1972, tanto a SUDAM como a SUDENE sofreram acentuados declnios, absoluto e relativo, na oferta de fundos. Embora transparea ligeira recuperao no perodo 1973/75, o total de crditos fiscais disposio neste ltimo ano ainda foi menor que o de 1970, em termos reais. Uma das principais explicaes dessa tendncia desfavorvel foi a criao do PIN e PROTERRA em 1970 e 1971, respectivamente. Como j foi dito, o financiamento desses programas efetivamente reduziu metade a oferta absoluta de fundos de crdito fiscal. Os declnios relativos da SUDAM e SUDENE, entretanto, esto ligados mais de perto a novas alteraes na legislao fiscal, que aumentaram em muito a atratividade da opo IBDF (florestamento) e criaram tambm novas opes no vinculadas ao PIN e PROTERRA. Em conjunto, esses fatores criaram srios problemas para a SUDAM e a SUDENE em termos de cumprimento de obrigaes com projetos aprovados, bem como de sua capacidade de aprovar novos projetos. Outro aspecto da oferta com importantes implicaes para o desenvolvimento econmico da Amaznia a origem regional dos depsitos de crdito fiscal, como se mostra na Tabela IV.2, na qual se pode observar que, no perodo 1968/75, mais de 95% de todas as opes de crdito fiscal foram de interesses extra-regionais. S empresas registradas em So Paulo responderam por cerca de 60% do total. Naturalmente, a concentrao regional da propriedade dos crditos fiscais tem alta relao com a concentrao de atividades tributveis em So Paulo e no Centro-Sul em geral. Tendo este fato em mente, calculou-se um indicador de "preferncia regional" que compara uma determinada participao percentual de uma dada macrorregio no total da arrecadao do Imposto de Renda das pessoas jurdicas com sua propriedade percentual dos depsitos de crdito fiscal da SUDAM.

base desses clculos, observa-se que h certa parcela de regionalismo envolvida na escolha de opes de crdito fiscal. Esse ponto ilustrado pelos coeficientes relativamente altos de "preferncia regional" (um coeficiente de 1,00 considerado "neutro") das companhias registradas no norte. E no Centro-Oeste (esta ltima macrorregio se inclui parcialmente na "Amaznia Legal") e pelos coeficientes extremamente baixos das empresas registradas no Nordeste. Evidentemente, empresas sediadas nas reas qualificadas para opes de desenvolvimento regional preferem utilizar crditos fiscais em benefcio prprio e/ ou de grupos empresariais locais. Em contraposio. as companhias sediadas nos industrializados Sudeste e Sul so essencialmente "neutras" em relao opo SUDAM, isto , sua participao percentual no total das opes da SUDAM aproximase de sua contribuio relativa ao total da receita do Imposto de Renda das pessoas jurdicas. Muito embora as companhias do Centro-Sul sejam neutras na escolha da opo SUDAM, permanece o fato de que possuem e/ ou controlam significativa proporo do investimento privado recente na Amaznia. Se bem que tal fenmeno seja provavelmente inevitvel, em face da atual distribuio regional da poupana das pessoas jurdicas, seu impacto sobre o esforo em prol do desenvolvimento da Amaznia no necessariamente neutro. O maior risco envolvido talvez seja o aumento da possibilidade de que os lucros dos projetos de investimento retornem ao Centro-Sul (sob a forma de remessas de lucros e/ou pela importao de insumos) em vez de serem retidos na regio, reduzindo assim, em muito, as ligaes ntra-regonas de produo. Outra possibilidade, agravada pela concentrao regional da propriedade dos fundos de crdito fiscal, que os depositantes manifestem apenas um interesse mnimo na operao real de seus projetos de investimento, delegando essa funo a administradores que podem estar ou no qualificados para a tarefa. A gravidade deste ltimo problema parece ter relao direta com a distncia geogrfica entre o. projeto e a matriz da companhia investidora, e tambm com o grau em que a linha de produto do projeto de investimento difira do da companhia investidora. A Tabela IV.3 resume os aspectos de oferta e demanda dos fundos de crdito fiscal da SUDAM no perodo 1963/75. desde logo visvel nesses dados a mutvel relao entre os depsitos . de crdito fiscal e seu investimento em projetos aprovados. At 1971, a oferta anual de fundos (depsitos) foi sempre superior demanda (aplicaes).

Essa tendncia obviamente deu origem a uma larga margem de recursos no comprometidos (depsitos acumulados menos com acumulados), os quais, por volta de 1970, equivaliam a mais ou menos metade dos depsitos acumulados a partir desse ano (em termos reais). .

Aps 1970, a primeira situao inverteu-se inteiramente, medida que os compromissos anuais persistentemente excediam os depsitos anuais. Esse novo estado de coisas foi causado essencialmente por no ter a SUDAM reduzido as aprovaes de projetos em proporo coincidente com as tendncias declinantes da oferta. A consequncia inevitvel foi que a margem de fundos no comprometidos caiu rapidamente em incios da dcada de 70 e desapareceu por completo em 1975. Inevitvel tambm foi a intensificao da concorrncia pelos fundos de crdito fiscal entre as empresas que possuam projetos aprovados. Nesta competio, o fator de equilbrio. era a taxa de corretagem cobrada pela "captao" de depsitos. Embora essas taxas fossem limitadas por lei a . 5% da transao, na realidade elevavam-se a 30% ou mais quando se tratava de empresas pequenas e menos conhecidas. Em consequncia, projetos que seriam viveis tinham sua implementao retardada quando solicitavam recursos adicionais. a SUDAM (atravs de "reformulaes" do projeto) e/ ou do sistema bancrio (privado ou oficial). Esse aspecto extremamente indesejvel do desequilbrio entre oferta e procura talvez tenha sido o fator mais importante que levou criao do FINAM em fins de 1974. Os dados sobre desembolsos mostram uma taxa relativa Mente lenta de implementao de projetos. Conforme se observa na Tabela IV.3, a taxa de absoro cresceu rapidamente durante a dcada de 60 para depois cair aos poucos na de 70. Se bem que o crescimento dos depsitos de crdito fiscal tambm se tornasse mais lento neste ltimo perodo, os depsitos acumulados lquidos (depsitos acumulados menos desembolsos acumulados) foram mais altos em 1975 que em 1970 (Cr$ 1.690 milhes versus Cr$ 1.577 milhes em termos reais). Em todo 6 perodo 1963/75, foram efetivamente desembolsados cerca de 76% do total de depsitos. O alto custo da intermediao constituiu importante fator explicativo da lenta taxa de implementao de projetos (e de absoro de recursos ), mas de maneira nenhuma o nico. Outro fator importante era a demora geralmente enfrentada pelas empresas que submetiam projetos anlise da SUDAM. Essas delongas muitas vezes levavam dois anos, durante os quais as especificaes do projeto original tornavam-se cada vez mais irreais, devido aos efeitos da inflao. Por isso mesmo, projetos que receberam o

volume total de fundos requeridos, expresso em termos nominais, transformaram-se em altamente subfinanciados em termos reais. Evidentemente, a implementao real desses projetos dependia da obteno de uma fonte adicional de fundos em condies razoveis. No melhor dos casos, essas necessidades inesperadas retardaram a implementao e, por vezes, ocasionaram o total abandono do projeto. Com a recente alterao do mecanismo de crdito fiscal e a criao do FINAM, muitos dos fatores causadores do desequilbrio entre oferta e demanda devero ser erradicados. Certamente, o desaparecimento de taxas de corretagem exorbitantes melhorar em muito a eficincia do sistema, no que se refere oferta. Na organizao eficiente da demanda parece que o maior nus recai na aparelhagem de seleo de projetos da SUDAM. Uma vez que o mecanismo de crdito fiscal encontra-se no momento em situao deficitria (os compromissos acumulados excedem os depsitos acumulados), a taxa de aprovao de novos projetos restringida pelo atual ingresso. de fundos de crdito fiscal, isto , a SUDAM precisa vincular uma vultosa parte dos mesmos para fazer frente. a compromissos anteriores. de se esperar que tal situao esteja .promovendo maior exatido e eficincia na etapa de anlise de projetos. . Num sentido bem real, o novo mecanismo de crdito fiscal reduziu a autonomia da SUDAM e do setor privado em face do governo central. Em contraste com o sistema anterior, a SUDAM deve agora submeter aprovao do Conselho de Desenvolvimento Econmico seus compromissos programados. O Conselho, por sua vez, tanto pode aceitar o oramento proposto como transferir os fundos disponveis para diversas alternativas regionais e setoriais, segundo as prioridades nacionais. Embora esta. inovao no v necessariamente atuar em detrimento da Amaznia, interfere na liberdade do depositante individual de escolher entre regies e setores. Todavia, ainda cedo para se saber se promover uma alocao de recursos mais (ou menos) racional.

"Operao Amaznia" e as intenes desenvolvimentistas dos governos militares (ELINO) As intenes desenvolvimentistas dos governos militares com relao Amaznia foram iniciadas com a primeira "Reunio de Investidores da Amaznia", realizada atravs de um "cruzeiro" a bordo do navio Rosa da Fonseca, em nove dias de viagem pelo rio Amazonas (dezembro de 1966), Nesta reunio, definiram-se os interesses dos empresrios do Centro-Sul e os objetivos da adeso empresarial ao projeto governamental: s investir se o lucro fosse certo. O jornal Folha de So Paulo, de 16/4/67, na pgina 21 do Suplemento sobre a Amaznia, escreveu sobre esta reunio o seguinte: a opinio geral dos participantes da viagem, quando se chegou a Belm, era a de que se tinha conseguido o milagre de redescobrir a Amaznia para as lideranas empresariais brasileiras, que despertavam, assim, no apenas para um dever de ocupao mas, tambm, para oportunidades novas de bons negcios numa terra to virgem quanto rica, o ministro Joo Gonalves. de Souza, idealizador da reunio e da viagem fluvial, dizia, no final, que o Rosa da Fonseca abrira perspectivas para o futuro, 'pois revelara ao capital nacional uma Amaznia cheia de oportunidades e fornecera aos governos estaduais e ao prprio governo federal indicaes para uma poltica mais realista de ocupao da regio', Alguma coisa de novo acontecera, realmente, na Amaznia, E o governador Alacid Nunes, em fevereiro deste ano, aps uma viagem em que percorreu o Centro-Sul cata de investidores e investimentos, ficou surpreendido com os resultados concretos que obtivera, Falando sobre o assunto ao ministro Joo Gonalves, dizia: 'Voc no imagina como o Rosa da Fonseca modificou as coisas. O que levo para o Par, depois desta viagem, no so promessas, mas projetos objetivos e concretos. E at consegui arrancar algum dinheiro que estava destinado a investimentos no Nordeste', Antes do governador Alacid Nunes, uma comisso do Estado do Amazonas andara pela Guanabara, So Paulo, Santa Catarina, Paran e Rio Grande do Sul e, embora sem ter alcanado os resultados alardeados pelo governador do Par, essa comisso pde verificar que, graas viagem do Rosa da Fonseca, os empresrios do Centro-Sul acreditam, realmente, na Amaznia e esto dispostos a aplicar a o seu dinheiro. Os capitalistas que investiram na Amaznia, sobretudo em projetos agropecurios, ficaram sendo comumente chamados de "paulistas'' pela populao amaznica. evidente que esta sempre foi a lgica do processo de expanso e reproduo do capitalismo, at a nenhuma novidade. Entretanto, camuflar a entrega das riquezas minerais, sobretudo da Amaznia, aliana capital nacional/internacional sob o signo de um falso nacionalismo vai uma diferena muito grande. Nessa poltica, ou melhor, nessa estratgia geopoltica, o Estado autoritrio fazia duas soldagens sociais fundamentais para a compreenso da Amaznia e do prprio Brasil ps-64: - a primeira soldava a nvel interno os "aparentes" interesses contraditrios entre a burguesia nacional nascente e o capital estrangeiro; alis, esta contradio era o mvel dos movimentos nacionalistas na Amrica Latina; - a segunda soldava a nvel nacional os "aparentes" interesses contraditrios entre a burguesia industrial e a burguesia agrria, tornando latifundirios os "jovens empresrios industriais" e o empresariado estrangeiro. Essas duas alianas so fundamentais no processo de compreenso da internacionalizao da economia brasileira e, consequentemente, da internacionalizao da burguesia brasileira de modo a liquidar de vez a tese do "nacionalismo" ou da prpria "revoluo burguesa nacional", pois esta transformao operava-se no seio de uma economia mundializada. Entretanto, o mvel ideolgico do

governo militar seria assentado sobre o falso nacionalismo da ocupao da Amaznia; na realidade estavam assentando-se as bases das alianas que marcaram esta etapa recente do desenvolvimento capitalista no Brasil. Assim, o' processo recente, do Estado autoritrio ps-64, de ocupao da Amaznia ficou selado na clebre "Declarao da Amaznia", o toque de clarim da "Operao Amaznia":

A inteno dos governos militares com a Operao Amaznia (COSTA, JOS MARCELINO) O primeiro dos Governos Militares que comandaram o pas, em subsequncia, foi confiado, pelo Congresso, em 11 abril de 1964, ao general Humberto Castelo Branco, que permaneceu no cargo at 15 de maro de 1967. Consolidada a tomada do Poder e contornada a instabilidade poltica acirrada pelo Golpe de Estado, o novo Governo adotou o Plano de Ao Econmica do Governo - PAEG (19641966). Este programa, de natureza indicativa, como deveria convir ao iderio de uma economia de mercado, formulou uma poltica para debelar os condicionantes de bloqueio a um crescimento mais acelerado da economia. Ou melhor: tinha por objetivo principal derrubar a inflao (interpretada como de demanda), condio sine qua non para estancar a perda de dinamismo, a partir 1962, e que j se prolongava 1964 adentro. Deste modo, restaurava-se o que o PAEG denominava de "desenvolvimento econmico sadio", balizado este pelo princpio de excluso mtua entre inflao e crescimento. Contudo, o legado mais importante do PAEG foi instituir os fundamentos de uma reforma institucional de regulao ampla e profunda da economia, respaldo para o provimento das bases necessrias ao desenvolvimento de longo prazo. O raro no caso do planejamento, com o vis ideolgico do PAEG, era a preocupao, sem rebuos, revelada pela atenuao das disparidades regionais de renda, atravs de prioridades explcitas concedidas aos investimentos federais, nas regies amaznica e nordestina, alm de polticas de isenes fiscais. Tendo como pano de fundo o PAEG, a poltica de desenvolvimento para a Amaznia tomou novo alento. Destarte, seguiu-se uma srie de medidas de grande alcance, em fins de 1966 e comeos de 1967, no que tange continuidade do processo de crescimento regional, embutida na reestruturao, atualizao e ampliao da obsoleta parafernlia institucional e legal que regulava os rgos federais de fomento. Esta reforma institucional passou a ser conhecida por Operao Amaznia. Os novos conjuntos de rgos de fomento, de legislao e aes governamentais, derivados da Operao Amaznia, alteraram, de forma substancial, o quadro institucional regional, e reforaram a mudana de tica na forma de se considerar a Amaznia. Esta deixou de ser diagnosticada como deprimida ou uma regio-problema, para ser encarada como uma regio perifrica ativa. Ou seja: uma fronteira em pleno processo de abertura destinada ocupao, para o aproveitamento de recursos naturais. Comearam, pois, a ser lanadas as bases da poltica que viria a ser explicitamente caracterizada como de integrao nacional, institucionalizada a partir do incio do decnio de 1970, atravs do PIN, PROTERRA e I PND, assim como, de pesquisas de revelao de recursos minerais, No mbito da SUDAM, a prioridade era formular um plano de desenvolvimento congruente com as finalidades manifestadas pela Operao Amaznia. Uma vez preparado o referido documento, a SUDAM apresentou o seu I Plano Quinquenal de Desenvolvimento - 1967-1971 (SUDAM, 1967), aprovado pelo Decreto n. 60.296, de 03/03/1967. Os objetivos sublimado: "a substituio de importaes pela regio", como se esta, semelhana das economias nacionais, pudesse ser dotada de barreiras entrada de mercadorias provenientes das demais regies brasileiras; os imperativos geopolticos da ocupao demogrfica; o estmulo s "faixas de desenvolvimento" entre o, "plos de desenvolvimento" selecionados. A exemplo dos problemas enfrentados pelo seu xar dos tempos da SPVEA, inexistiram recursos para ambiciosa e

equivocadas quimeras, alm de tudo jazer submetido cooperao financeira e administrativa de rgos de fora da SUDAM e do prprio Ministrio do Interior MINTER. Alis, desde os primrdios, jamais foi permitido a SUDAM, na prtica e no no papel, assumir a coordenao regional da ao dos organismos federais atuantes na Amaznia. Considerando as deficincias do I Plano Quinquenal, foi elaborado, em 1968, o Primeiro Plano Diretor para o Trinio 1968-1970 (SUDAM, 1968), tarefa confiada a uma equipe de seis tcnicos da Regio, que formaram o Gabinete de Assessoria e Planejamento - GASPLAM (1967-1968). Em suma e na essncia, o I Plano Diretor defendia uma estratgia regional de desenvolvimento alternativa , at ento, habitualmente preconizada para a Amaznia. A saber: promover, o desequilbrio da capacidade produtiva regional, pelo Lado da oferta dos investimentos pblicos, ao invs de faz-lo atravs do surgimento de sucessivos pontos de estrangulamento engendrados pela expanso da capacidade produtiva privada. Em assim sendo, o I Plano Diretor propugnava por uma maior participao do governo federal na realizao de investimentos autnomos infraestruturais, pela criao de um fundo especial de eletrificao regional e pela correo de vrias distores de polticas regionais anteriormente implementadas, Embora o plano, sob exame, no tivesse entrado em funcionamento, posto jamais haver sido oficialmente sancionado, o incremento do investimento federal direto, nele sugerido, acabou se materializando no incio dos anos 70. Dentre as principais aes causais vinculadas influncia temporal exercida pela Operao Amaznia, abordam-se, nos pargrafos seguintes, as de maior evidncia. (MARCELINO, s.a). Em comeos de 1967, as principais caractersticas da "Operao Amaznia" j estavam convertidas em Lei. Assim, a primeira prioridade do novo rgo de desenvolvimento regional era formular um plano de desenvolvimento coerente para orientar a implementao dessas leis. Em seus primeiros anos, a SUDAM elaborou dois planas: o I Plano Quinquenal de Desenvolvimento e o I Plano Diretor (Um Plano Diretor , na realidade, um plano dentro de um plano. Destina-se a proporcionar um rumo provisrio a um plano mais amplo, de prazo mais longo). Destinavam-se ambos a incorporar o esprito da "Operao Amaznia", evitando, contudo os erros em que incorrera a SPVEA. Na realidade, porm, nenhum deles chegou jamais a ter carter operacional, fundamentalmente pela mesma razo que tornara to ineficaz. a ao da SPVEA, ou seja, a grande discrepncia entre os objetivos dos planos e os meias financeiros e tcnicos - disponveis para implement-los.

OPERAO AMAZNIA: INCENTIVOS FISCAIS (PANDOLFO)

Do conjunto de instrumentos criados no contexto da Operao Amaznia, para viabilizar o desenvolvimento regional, constou a Lei No. 5.174, que estendeu Amaznia todos os benefcios fiscais e financeiros de que j gozava a regio do Nordeste brasileiro. Anteriormente, a Lei N 4.216, de 06.05.1962 permitia que, na Amaznia, fosse facultado s pessoas jurdicas de capital 100% nacional deduzirem, de seu Imposto de Renda devido Unio, at 50% para inverso em projetos industriais. Todavia, essa medida legal ensejou efeitos pouco significativos, embora alguns importantes empreendimentos industriais, inteiramente consolidados na dcada de 1990, tenham surgido sob as benesses dessa legislao. A poltica de incentivos fiscais instituda pela Operao Amaznia inaugurou uma nova modalidade desenvolvimentista, com a criao de um sistema original de dinamizao da economia da regio, atravs do binmio governo/setor privado. Na partilha dos encargos a serem executados por esse binmio, ficava reservada ao governo a responsabilidade por investimentos macios em infraestrutura econmica, principalmente nas reas de transportes, comunicaes e energia, cabendo ao setor privado assumir a implementao de empreendimentos setoriais rentveis que interessassem ao desenvolvimento regional. A iniciativa privada passava, assim, a ter participao direta no processo, contando, para isso, com amplo mecanismo de recursos fiscais e financeiros, oriundos do Imposto de Renda, que serviria de catalisador da poupana extra-regional em empreendimentos na Amaznia, induzindo a vinda de recursos de todo o pas, para suprir a carncia crnica da regio em capital, tecnologia e gerenciamento empresarial. Pretendia o governo, desse modo, despertar a conscincia nacional para o fato de que a obra de integrao do pas no encargo exclusivo do governo, mas de toda a sociedade brasileira. Com o advento da Constituio Brasileira de 1967, que extinguiu o Fundo de Valorizao Econmica da Amaznia, o processo de desenvolvimento regional ficou na dependncia dessa nova filosofia instituda pela Operao Amaznia, complementada com verbas oramentrias da Unio. A poltica de incentivos fiscais constitui-se, at hoje, em valioso instrumento dinamizador da economia amaznica, contribuindo para elevar significativamente a capacidade produtiva da regio e propiciando um novo impulso econmico em relao ao quadro existente antes de sua implantao. Todavia, ao longo do tempo, a aplicao dessa poltica foi sofrendo graves distores, obrigando o governo a promover sucessivas mudanas em sua forma operacional, levando, ao fim de alguns anos, criao do atual Fundo de Investimentos da Amaznia - Finam (que tem seu congnere no Fundo de Investimentos do Nordeste Finor) - o que permitiu uma melhor administrao do uso desses recursos. Com esse novo mecanismo, as empresas, ao invs de aplicarem os recursos em projetos de sua livre escolha, dentre os aprovados pela Sudam, passaram a adquirir cotas daquele Fundo, mediante subscrio de aes, isto , transferiu-se Sudam o poder decisrio sobre a aplicao dos recursos. Realmente, fracassara a estratgia antes adotada de deixar a conduo do processo ao arbtrio dos investidores, j que as iniciativas empresariais, em grande parte, no correspondiam aos interesses da regio, alm de que havia o predomnio da tica microeconmica sobre a viso macroeconmica. As exigncias constantes do modelo usado para aplicao do Finam, atualmente,

tm o inconveniente de privar dos benefcios dessa poltica a maioria do empresariado regional, de mdio e pequeno porte, aquinhoando, predominantemente, os grandes empresrios de outras regies brasileiras. Como decorrncia natural dessa situao, os resultados fazem-se sentir mais fora do que dentro da Amaznia, com os efeitos multiplicadores dos investimentos repercutindo primordialmente Esse dinamismo constatou-se principalmente no setor industrial, como se v abaixo: Crescimento da Renda Regional no Perodo 1970/80 Setor 1970-80 (%) Primrio 10,2 Secundrio 25,2 Tercirio 11,4 REGIO NORTE Rondnia 19,9 Acre 9,4 Amazonas 15,7 Roraima 13,6 Par 14,2 Amap 5,5
Fonte: FGV (citao na mesma publicao referida anteriormente)

A nova indstria implantada na regio tende a constituir dois plos nitidamente diferenciados, desarticulados entre si, concentrados espacialmente e fortemente vinculados s economias nacional e internacional. O Estado do Amazonas, com a Zona Franca concentrada em torno de Manaus, constitui um polo eletroeletrnico e de materiais de transporte, voltado para a produo de bens de consumo durveis, com forte atrao de capital extra regional. O segundo polo, localizado em Belm, como ncleo industrial do eixo minero-metalrgico de Carajs, representa um centro estratgico de produo de insumos, sobretudo minerais, para abastecimento da indstria nacional e para exportao, gerando divisas para a economia brasileira. Verifica-se, pela tabela acima, que o setor industrial foi o que apresentou maior crescimento, com o surgimento de novos empreendimentos, ampliao dos existentes, adoo de novas tecnologias e aumento da produtividade, levando consolidao dos grandes centros urbanos da regio. A crtica que se faz frequentemente de que os incentivos fiscais concedidos s regies Norte/Nordeste respondem por parcela significativa do dficit pblico do pas no tem fundamento pois o Finam, embora muito importante para a Amaznia em termos absolutos, representa um percentual muito pequeno da renncia fiscal do governo brasileiro, no conjunto dos incentivos fiscais concedidos pela Unio para o Brasil como um todo, alm de que as atividades implantadas com esses recursos geram importante retorno. Na anlise detalhada procedida sobre o sistema de incentivos fiscais para a Amaznia, por uma equipe de tcnicos especialistas na rea tributria e - o que muito importante - de fora da regio consta a seguinte observao: Nas ltimas dcadas, cresceu substancialmente, no Brasil, com base na renncia fiscal, uma complexa e desordenada malha de incentivos que, em 1989, atingiu cerca de 21% da arrecadao da Unio. Nesse total, os incentivos regionais so claramente minoritrios cabendo ao Finam uma parcela muito modesta no total dos incentivos fiscais e financeiros concedidos pela Unio, respectivamente, 4,92% no total da renncia fiscal e apenas 1,02% da arrecadao da Unio, mostrando que a grande parcela dos incentivos concentra-se nas regies mais desenvolvidas e politicamente mais fortes, como mostra a

tabela a seguir: Distribuio dos Incentivos Fiscais da Unio por Grupo (Previso para 1989) NCz$ mil de julho de 1988
Incentivos 1. Incentivos exportao 2. Incentivos regionais 2.1. SUFRAMA 2.2. SUDAM Iseno FINAM 2.3. SUDENE 3. Incentivos da Poltica Industrial 4. Outros Total Participao no total % de incentivos 17,21 34,93 14,96 8,15 3,23 4,92 11,82 18,99 22,87 100 Participao na receita tributria (%) 3,55 7,2 3,08 1,68 0,66 1,02 2,44 3,92 5,98 20,65

Fonte: Seplan/Fazenda/Consemp. Projees para o oramento de 1989 (dados extrados da publicao acima mencionada)

Assim, a poltica de incentivos fiscais para a Amaznia precisa ser mantida, impondo-se apenas o acompanhamento da aplicao dos recursos, reformulando-se sua forma operacional sempre que se fizer necessrio, de modo a aumentar sua eficincia e melhorar seu desempenho como instrumento de desenvolvimento regional. Por outro lado, impe-se introduzir modificaes na aplicao dos incentivos, na Amaznia, reservando-se um percentual, do total dos investimentos, para obras de infraestrutura bsica, visando suprir as grandes carncias da regio, assim como a destinao, em cada projeto aprovado, de, pelo menos, 5% do total investido, para a execuo de pesquisas e treinamento de recursos humanos, sobretudo no que concerne a administrao e gerenciamento empresarial.

Referncias MAHAR, Denis J. Desenvolvimento Econmico da Amaznia: Uma Anlise das Polticas Governamentais. Rio de Janeiro: IPEA/INPES, 1979. PANDOLFO, Clara. Amaznia brasileira: ocupao, desenvolvimento e perspectivas atuais e futuras. Belm: CEJUP, 1994. COSTA, Jos Marcelino Monteiro da. Ocupao, integrao e desenvolvimento da Amaznia: 60 anos de ao federal. In: MENDES, Armando Dias (org.). Amaznia terra e civilizao: uma trajetria de 60 anos. Belm: Banco da Amaznia, 2004.