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Promocin Interna al C.
de Gestin de la Administracin de Castilla y Len 2006

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5

DERECHO ADMINISTRATIVO
LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO.
INICIACIN Y ORDENACIN.
INSTRUCCIN DEL
PROCEDIMIENTO.
DISPOSICIONES GENERALES,
PRUEBA E INFORMES.
PARTICIPACIN DE LOS
INTERESADOS: AUDIENCIA E
INFORMACIN PBLICA.

Promocin Interna al C. de Gestin de la Administracin de Castilla y Len

Derecho Administrativo Tema 5

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LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO: INICIACIN Y ORDENACIN
El procedimiento administrativo, tal y como resulta de la Exposicin de Motivos de la Ley
30/92, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn (en adelante LPC), es el cauce formal de la serie de
actos en que se concreta la actuacin administrativa para la realizacin de un fin. Como
afirman Toms Ramn Fernndez y Garca de Enterra
1
, este concepto del procedimiento
administrativo supuso una ruptura con la fuerte corriente doctrinal que mantena, partiendo
del concepto germnico, un concepto sustancial del procedimiento, en el cual los distintos
elementos de la serie careceran de toda autonoma para jugar el papel de simples partes
integrantes de la decisin final, que se presentara entonces como un acto-procedimiento,
esto es, como la voluntad resultante de la integracin progresiva de las distintas voluntades
de los sujetos y rganos intervinientes en la operacin. Esta concepcin sustancialista del
procedimiento, que domin de forma casi absoluta el programa doctrinal en Italia durante
los treinta primeros aos de este siglo y del que todava se aprecian huellas en nuestra
propia doctrina, est ya definitivamente arrumbada. El procedimiento administrativo no es
un acto complejo, sino ms propiamente un complejo de actos, del administrado y de la
Administracin, de diverso valor todos ellos, aunque con sustantividad jurdica propia, sin
perjuicio de su carcter instrumental respecto de la resolucin final. Que los actos
integrantes de la serie no pierden su sustantividad, no es difcil de demostrar. Por lo pronto,
es evidente que cada uno de estos actos responde a unas reglas propias de validez, y
resulta, incluso, de un procedimiento especfico, distinto del procedimiento principal que
en cada caso se considere(as, por ejemplo, los informes de los rganos colegiados cuya
elaboracin ha de sujetarse a las normas que regulan el proceder de dichos rganos); es
claro tambin que cada acto tiene su propia causa o funcionalidad especfica, y que pueden
ser impugnados o anulados con independencia de la resolucin final.
El procedimiento no se resume, pues, en un acto de naturaleza compleja -la resolucin- en
el que vendran a fundirse, perdiendo su propia identidad, todos los anteriores a l, ni


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tampoco consiste en un mero agregado de actos heterogneos, carentes de toda relacin
estructural entre s. Se trata, ms bien, de una cadena, cuyos distintos eslabones aparecen
articulados a travs de un vnculo comn, sin merma de su individualidad propia, en orden
a un fn nico a cuya consecucin coadyuvan.
Tras este concepto general del procedimiento administrativo, los autores citados continan
distinguiendo dos clases fundamentales de procedimientos, el procedimiento general y los
procedimientos especiales.
La Ley de 19 de octubre de 1889, fue la primera en nuestro pas en regular un
procedimiento administrativo general. Sin embargo, la evolucin posterior desvirtu la
finalidad de la ley, al hacer primar la especialidad de los Reglamentos aprobados por cada
Departamento sobre la generalidad de las bases establecidas en la Ley, de ah que la ley de
17 de julio de 1958 tuviera como objetivo garantizar un mnimo de unidad en materias
tales como los recursos o el silencio administrativo, procurando reunir las normas del
procedimiento en un texto nico aplicable a todos los departamentos ministeriales, aunque
respetando las especialidades de determinadas materias administrativas.
Otra clasificacin caracterstica es la que distingue los procedimientos declarativos,
ejecutivos y de simple gestin. Los primeros se orientan a la elaboracin de una decisin,
los segundos a la ejecucin de una decisin definitiva previamente adoptada, y los ltimos
suelen tener una finalidad de tipo tcnico y de carcter esencialmente interno, preparatoria
de una decisin ulterior.
Por la forma de resolverse, o ms bien, por el tiempo en que han de ser resueltos, los
procedimientos pueden ser ordinarios o de urgencia. En estos ltimos, los trmites y plazos
del procedimiento ordinario se simplifican y abrevian del modo previsto en sus
disposiciones reguladoras. As, el Artculo 50 de la LPC dispone que:
1. Cuando razones de inters pblico lo aconsejen se podr acordar, de oficio o a
peticin del interesado, la aplicacin al procedimiento de la tramitacin de
urgencia, por la cual se reducirn a la mitad los plazos establecidos para el
procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentacin de solicitudes y
recursos.

1
Curso de Derecho Administrativo. Eduardo Garca de Enterra y Toms
Ramn Fernndez. Ed. Civitas, Madrid. Pgs. 437 y 438.


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2. No cabr recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicacin de la
tramitacin de urgencia al procedimiento.
Por lo que respecta a la actual regulacin del procedimiento administrativo, y siguiendo
una vez ms a Garca de Enterra y Toms Ramn Fernndez
2
, al igual que la Ley
de Procedimiento Administrativo de 1958, la vigente LPC es mucho ms que una Ley de
procedimiento, pues al mbito regulado por la anterior se ha aadido la regulacin de la
potestad sancionadora y de la responsabilidad de la Administracin y sus agentes, adems
de un Ttulo enteramente dedicado a las relaciones entre Administraciones Pblicas. La
nueva Ley descansa en el Artculo 149.1.18 de la Constitucin, segn el cual corresponde
al Estado la competencia exclusiva sobre las bases del rgimen jurdico de las
Administraciones Pblicas y el rgimen estatutario de sus funcionarios, que en todo caso,
han de garantizar a los administrados un tratamiento comn ante todas ellas, as como
sobre el procedimiento administrativo comn, sin perjuicio de las especialidades derivadas
de la organizacin propia de las Comunidades Autnomas. De este modo, y tal y como
seala la Exposicin de Motivos de la LPC, el esquema bases ms desarrollo, permite a las
Comunidades Autnomas, en lo relativo al primer bloque competencial apuntado, dictar
sus propias normas siempre que se ajusten a las bases estatales, y en lo referente al
procedimiento administrativo, la Constitucin lo contempla como una competencia plena y
exclusiva del Estado. Sin embargo no podemos olvidar que las Comunidades Autnomas
tienen tambin competencias legislativas propias en materia de procedimiento
administrativo a resultas del criterio de reparto seguido en el Artculo 149.1.18. Como en
su da seal la Sentencia constitucional de 29 de noviembre de 1988, la competencia de
las Comunidades Autnomas para la regulacin del procedimiento es una competencia
conexa a las que, respectivamente corresponden al Estado y las Comunidades Autnomas
para la regulacin del rgimen de cada actividad o servicio de la Administracin, ya que
as lo impone la lgica de la accin administrativa, pues el procedimiento no es sino la
forma de llevarla a cabo conforme a Derecho.

2
Op. Cit. Pgs. 444 y 445


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INICIACIN
En este punto interesa tratar lo relativo a las formas de iniciarse los procedimientos y de los
efectos de su iniciacin.
Los procedimientos podrn iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada (art. 68
LPC).
INICIACIN DE OFICIO
Los procedimientos se iniciarn de oficio por acuerdo del rgano competente, bien por
propia iniciativa, o como consecuencia de orden superior, a peticin razonada de otros
rganos o por denuncia (art. 69.1 LPC).
Obsrvese, por tanto, que, en principio, el denunciante no se considera por la ley como
interesado, por lo que queda al margen de procedimiento. Decimos en principio porque
podra darse que, aunque de forma directa, quien pone en conocimiento de la
Administracin hechos que pueden determinar la incoacin de un procedimiento no debe
considerarse interesado en la resolucin que recaiga, cabe que en ocasiones s exista,
indirectamente, un inters. Por ejemplo, cuando se reconoce el derecho a una prima al
denunciante en el caso de que se imponga una multa como consecuencia de la denuncia.
En tal supuesto, entendemos que el denunciante ostentar en el procedimiento, aunque se
inicie de oficio, una situacin mixta, de simple denunciante y de interesado.
Con anterioridad al acuerdo de iniciacin, podr el rgano competente abrir un perodo de
informacin previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la
conveniencia o no de iniciar el procedimiento (art. 69.2 LPC).
INICIACIN A SOLICITUD DE PERSONA INTERESADA
En cuanto a la iniciacin a instancia del interesado, importa analizar los requisitos
subjetivos, objetivos y de la actividad:



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REQUISITOS SUBJETIVOS
En principio, todos los espaoles tendrn el derecho de peticin individual y colectiva, por
escrito, en la forma y con los efectos que determine la ley (art. 29 CE).
Pero, como quiera que la presentacin de la solicitud da lugar al nacimiento de una
relacin jurdica entre la Administracin y el administrado, el firmante deber ser una
persona con capacidad y legitimacin suficiente para entablar el tipo de relacin de que se
trate. Por los dems, est claro que se podr actuar mediante representante, acreditando en
su caso la representacin en los supuestos en que proceda.
En cuanto al otro sujeto de la relacin ser, como es lgico, una Administracin pblica.
REQUISITOS OBJETIVOS
En el escrito por el que los interesados insten la iniciacin de un procedimiento podemos
distinguir el contenido esencial y el accidental.
CONTENIDO ESENCIAL
El contenido esencial est integrado por los siguientes datos:
1. Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente,
as como identificacin del medio preferente o del lugar que se seale a efectos de
notificaciones.
2. Hechos, razones y peticin en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
3. Lugar y fecha.
4. Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad expresada por
cualquier medio.
5. rgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige (art. 70.1 LPC).
CONTENIDO ACCIDENTAL
Como contenido accidental, podrn figurar en la solicitud los siguientes extremos:
1. La proposicin de pruebas (arts. 80 Y SS. LPC).
2. La peticin de que se adopten medidas provisionales para asegurar la eficacia de la
resolucin que pudiera recaer (art. 72 LPC).


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3. La peticin, asimismo, de que se acumule el expediente a otro u otros con los, que
guarde identidad sustancial o ntima conexin (art. 73 LPC).
Acerca del escrito de que tratamos conviene llamar la atencin sobre los siguientes
extremos:
1. Si no reuniera los datos que constituyen su contenido esencial, y los exigidos, en su
caso, por la legislacin especfica aplicable, ello no constituir obstculo para su
admisin, sino que se requerir a quien lo hubiese firmado para que, en un plazo de
diez das, subsane la falta o acompae los documentos preceptivos, con
apercibimiento de que, si as no lo hiciere -pero slo entonces!-, se le tendr por
desistido de su peticin previa resolucin. El expresado plazo podr ser ampliado,
salvo en los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, hasta cinco
das a peticin del interesado o a iniciativa del rgano, cuando la aportacin de los
documentos requeridos presente dificultades especiales (art. 71.1 y 2 LPC) ".
2. De dicho escrito, y de los dems que presenten los interesados en las oficinas de la
Administracin, podrn stos exigir copia del correspondiente recibo que acredite
la fecha de la presentacin, admitindose como tal una copia en la que figure la
fecha de la presentacin por la oficina (Arts. 35 y 70.3 LPC) Obsrvese, de todas
formas, que la fotocopia o copia simple de que hablamos, que constituyen el medio
ms recomendable para que el interesado tenga una prueba de la presentacin de su
escrito, habrn de ser presentadas por aqul. Pero, en el caso de que as no se
hiciera, podr exigirse la entrega del correspondiente recibo. Circunstancia,
lamentablemente olvidada, con frecuencia, en la Administracin.
3. Los ciudadanos tienen derecho a no presentar documentos no exigidos por las
normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que se encuentren en poder
de la Administracin actuante [art. 35 LPC].
4. Las Administraciones pblicas debern establecer modelos y sistemas
normalizados de solicitudes cuando se trate de procedimientos que impliquen la
resolucin numerosa de una serie de procedimientos, los cuales modelos estarn a
disposicin de los ciudadanos en las dependencias administrativas. Pero su
existencia no ser bice para que los solicitantes puedan acompaar los elementos
que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los


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cuales debern ser admitidos y tenidos en cuenta por el rgano al que se dirijan
(art. 70.4 LPC): precisin sta de gran importancia prctica, pese a su obviedad,
dado el formalismo que en ocasiones preside la conducta de la Administracin.
REQUISITOS DE LA ACTIVIDAD
LUGAR
Las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los rganos de las
Administraciones Pblicas podrn presentarse:
1. En los registros de los rganos administrativos a que se dirijan.
2. En los registros de cualquier rgano administrativo, que pertenezca a las
Comunidades Autnomas, o a la de alguna de las Entidades que integran la
Administracin Local (si, en este ltimo caso, se hubiese suscrito el oportuno
Convenio.)
3. En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.
4. En las representaciones diplomticas u oficinas consulares de Espaa en el
extranjero.
En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes. Mediante convenios de
colaboracin suscritos entre las Administraciones Pblicas, se establecern sistemas de
intercomunicacin y coordinacin de registros que garanticen su compatibilidad
informtica y la transmisin telemtica de los asientos.
Cada Administracin Pblica establecer los das y el horario en que deben permanecer
abiertos sus registros, garantizando el derecho de los ciudadanos a la presentacin de
documentos previsto en el artculo 35.
Podrn hacerse efectivas adems de por otros medios, mediante giro postal o telegrfico, o
mediante transferencia dirigida a la oficina pblica correspondiente, cualesquiera tributos
que haya que satisfacer en el momento de la presentacin de solicitudes y escritos a las
Administraciones Pblicas.
Las Administraciones Pblicas debern hacer pblica y mantener actualizada una relacin
de las oficinas de registro propias o concertadas, sus sistemas de acceso y comunicacin,
as como los horarios de funcionamiento (art. 38.4, 5, 6 y 7 LRJPAC).


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TIEMPO
En este punto habr que estar a los plazos, que en cada caso se fijen, para iniciar el
procedimiento de que se trate. Aunque, frecuentemente, no existe plazo alguno.
EFECTOS
Los efectos que derivan de la iniciacin del procedimiento corren, en cierto modo,
paralelos con el contenido de la instancia que lo provoca, en el caso de que aqulla se
produzca en virtud de una peticin del interesado. Pueden, pues, dividirse en esenciales y
accidentales o eventuales.
ESENCIALES
Efectos esenciales son los siguientes:
1. La Administracin est obligada a dictar resolucin expresa sobre cuantas
solicitudes se formulen por los interesados, as como en los procedimientos
iniciados de oficio cuya instruccin y resolucin afecte a los ciudadanos o a
cualquier interesado.
2. Estn exceptuados de esta obligacin los procedimientos en que se produzca la
prescripcin, la caducidad, la renuncia o el desistimiento en los trminos previstos
en esta Ley, as como los relativos al ejercicio de derechos que slo deba ser objeto
de comunicacin y aquellos en los que haya producido la prdida sobrevenida del
objeto del procedimiento (art. 42.1 LPC).
3. Cmo consecuencia de ello, los interesados ostentan una expectativa a los derechos
que puedan derivar de la resolucin que en su da se dicte.
EFECTOS ACCIDENTALES O EVENTUALES
Como tales, se producen slo en determinados casos. Entre ellos, destacan los que pasamos
a exponer:
1. El rgano administrativo competente para resolver el procedimiento podr adoptar
las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la
resolucin que pudiera recaer, siempre que: 1) existieren elementos de juicio
suficientes para ello, y que 2) su adopcin no pueda causar perjuicios irreparables a
los interesados o viole derechos amparados por las Leyes (art.72 LPC).


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2. El rgano administrativo que inicie o tramite el procedimiento, bien por propia
iniciativa o a instancia de los interesados, podr disponer su acumulacin a otros
con los que guarde ntima conexin. Contra el acuerdo de acumulacin no
proceder recurso alguno (art. 73 LPC).
3. En ocasiones, la prioridad en la iniciacin del procedimiento puede implicar la
preferencia para la obtencin de un derecho respecto de los terceros que provoquen
dicha iniciacin posteriormente. As, por ejemplo, cuando se solicita el
otorgamiento de un permiso de investigacin de un yacimiento minero.
4. Tambin, a veces, la iniciacin puede interrumpir los plazos de prescripcin de un
derecho o de una caducidad del ejercicio de una potestad.
ORDENACIN
La ordenacin del procedimiento comprende aquel conjunto de normas y principios que
tienden a procurar su desenvolvimiento hasta llegar a la resolucin final. De aqu se deduce
que los aspectos que bajo esta rbrica se regulan no se desarrollan en un momento
procedimental determinado, sino que han de ser tenidos en consideracin a lo largo de todo
el procedimiento.
El estudio de la ordenacin del procedimiento administrativo supone el de los principios
que informan su tramitacin; las cuestiones incidentales, y el cmputo de plazos.
PRINCIPIOS QUE RIGEN LA TRAMITACIN
Han sido recogidos al exponer los principios fundamentales de la LPC. Son los siguientes:
PRINCIPIO DE OFICIALIDAD
En cuya virtud para que avance el procedimiento no se requiere una peticin en tal sentido
por los interesados, sino que aqul se impulsar de oficio en todos sus trmites (art. 74.1
LPC).



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PRINCIPIO DE IGUALDAD ANTE LA LEY
Como manifestacin de la preocupacin legislativa, por la garanta de los administrados, se
establece el principio de igualdad ante la ley en el orden de tramitacin de los expedientes,
que vendr, por ello, determinado por la antigedad de su incoacin, siempre que se trate
de asuntos de homognea naturaleza. Este orden podr ser, sin embargo, alterado por el
titular de la unidad administrativa cuando as lo disponga por resolucin motivada de la
que quede constancia. La infraccin de lo que se acaba de exponer dar lugar a la
exigencia de responsabilidad del infractor o, en su caso, ser causa de remocin del puesto
de trabajo (art. 74.2 LPC).
PRINCIPIO DE EFICACIA Y CELERIDAD
Finalmente, la preocupacin por la eficacia y celeridad lleva a establecer que se acuerden
en un solo acto todos los trmites que por su naturaleza admitan una impulsin simultnea
y no sea obligado su cumplimiento sucesivo (art. 75.1 LPC) y a prescribir que, al solicitar
los trmites que deban ser cumplimentados por otros rganos, se consignar en la
comunicacin el plazo legal establecido al efecto (art. 75.2 LPC), mientras que aquellos
cuya cumplimentacin corresponda a los interesados debern realizarse, como regla, en el
plazo de diez das a partir de la notificacin del correspondiente acto, salvo en el caso de
que en la norma correspondiente se fije plazo distinto (art. 76.1 LPC). Como complemento
de este ltimo extremo y al objeto de compatibilizar los expresados principios de eficacia y
celeridad con el de garanta de los administrados, se establece la figura de la caducidad del
trmite; la cual se producir cuando los interesados no realicen los trmites que deban ser
cumplimentados por ellos en el tiempo y la forma establecidos. Si bien debe advertirse, en
primer lugar, que se admitir la actuacin del interesado y producir efectos legales, si se
produjera antes o dentro del da en que se tenga por transcurrido el plazo( Art. 76.3 LPC).
Y, adems y muy especialmente, que son institutos distintos la caducidad del trmite y la
del procedimiento iniciado a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralizacin
por causa imputable al mismo; distincin que se establece, con toda claridad, en el artculo
92.2 LPC cuando prescribe que no podr acordarse la caducidad-del procedimiento- por
la simple inactividad del interesado en la cumplimentacin de trmites, siempre que no
sean indispensables para dictar resolucin. Dicha inactividad -aade- no tendr otro efecto
que la prdida de su derecho al trmite referido.


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CUESTIONES INCIDENTALES
Al objeto de velar, una vez ms, por la celeridad de la actuacin administrativa, se
establece que las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las
que se refieren a la nulidad de actuaciones, no suspendern la tramitacin del mismo, salvo
su recusacin. (art. 77 LPC).
REGLAS PARA EL CMPUTO DE PLAZOS
Finalmente, aunque las normas sobre el cmputo de plazos no se incluyen al regular la
ordenacin de los procedimientos administrativos, sino en el Ttulo IV, que se ocupa De
la actividad de las Administraciones Pblicas, creemos que es ste el lugar en que deben
ser recogidas, distinguiendo entre el principio general de la obligatoriedad de trminos y
plazos, el sistema para su cmputo y las posibilidades de ampliacin y reduccin de
aqullos.
OBLIGATORIEDAD DE TRMINOS Y PLAZOS.
Los trminos y plazos establecidos en sta u otras Leyes obligan a las autoridades y
personal al servicio de las Administraciones Pblicas competentes para la tramitacin de
los asuntos, as como a los interesados en los mismos (art. 47 LPC).
CMPUTO DE PLAZOS
Es el Art. 48 de la LPC el que regula la cuestin, disponiendo lo siguiente:
1. Siempre que por Ley o normativa comunitaria europea no se exprese otra cosa,
cuando los plazos se sealen por das, se entiende que stos son hbiles,
excluyndose del cmputo los domingos y los declarados festivos.
2. Cuando los plazos se sealen por das naturales, se har constar esta circunstancia
en las correspondientes notificaciones.
3. Si el plazo se fija en meses o aos, stos se computarn a partir del da siguiente a
aquel en que tenga lugar la notificacin o publicacin del acto de que se trate, o
desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimacin o desestimacin por


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silencio administrativo. Si en el mes de vencimiento no hubiera da equivalente a
aquel en que comienza el cmputo, se entender que el plazo expira el ltimo da
del mes.
4. Cuando el ltimo da del plazo sea inhbil, se entender prorrogado al primer da
hbil siguiente.
5. Los plazos expresados en das se contarn a partir del da siguiente a aquel en que
tenga lugar la notificacin o publicacin del acto de que se trate, o desde el
siguiente a aquel en que se produzca la estimacin o la desestimacin por silencio
administrativo.
6. Cuando un da fuese hbil en el municipio o Comunidad Autnoma en que
residiese el interesado, e inhbil en la sede del rgano administrativo, o a la
inversa, se considerar inhbil en todo caso.
7. La declaracin de un da como hbil o inhbil a efectos de cmputo de plazos no
determina por s sola el funcionamiento de los centros de trabajo de las
Administraciones pblicas, la organizacin del tiempo de trabajo ni el acceso de
los ciudadanos a los registros.
8. La Administracin General del Estado y las Administraciones de las Comunidades
Autnomas, con sujecin al calendario laboral oficial, fijarn, en su respectivo
mbito, el calendario de das inhbiles a efectos de cmputos de plazos. El
calendario aprobado por las Comunidades Autnomas comprender los das
inhbiles de las Entidades que integran la Administracin Local correspondiente a
su mbito territorial, a las que ser de aplicacin.
Dicho calendario deber publicarse antes del comienzo de cada ao en el diario oficial que
corresponda y en otros medios de difusin que garanticen su conocimiento por los
ciudadanos.
AMPLIACIN
La Administracin, salvo precepto en contrario, podr conceder de oficio o a peticin de
los interesados, una ampliacin de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de


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los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de
tercero.
La ampliacin de los plazos por el tiempo mximo permitido se aplicar en todo caso a los
procedimientos tramitados por las misiones diplomticas y oficinas consulares, as como
aquellos que, tramitndose en el interior, exijan cumplimentar algn trmite en el
extranjero o en los que intervengan interesados residentes fuera de Espaa (art. 49. LPC).
REDUCCIN
Tramitacin de urgencia. Cuando razones de inters pblico lo aconsejen se podr acordar,
de oficio o a peticin del interesado, la aplicacin al procedimiento de la tramitacin de
urgencia, por la cual se reducirn a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento
ordinario, salvo los relativos a la presentacin de solicitudes y recursos.

No cabr recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicacin de la tramitacin de
urgencia al procedimiento (art. 50 LPC).
INSTRUCCIN: DISPOSICIONES GENERALES,
PRUEBA E INFORMES
DISPOSICIONES GENERALES
A diferencia de los actos de ordenacin, los de instruccin tienden a proporcionar al
rgano decisorio los elementos de juicio necesarios para una adecuada resolucin. En
abstracto, tales elementos podrn derivar de las alegaciones de los interesados, de los
informes que emitan rganos distintos del que ha de resolver, de las alegaciones que se
produzcan como consecuencia de una informacin pblica, de las pruebas que se
practiquen y de aquellas alegaciones especficas de los interesados que formulen,
precisamente, en el caso de que se les d vista del expediente, una vez instruido. Ello no
implica que en todo procedimiento se den todos los actos de instruccin citados, que son
los que regula la Ley, pues en muchos casos bastarn las alegaciones aducidas por el


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interesado en su escrito inicial para que la Administracin, sin ms trmites, dicte la
resolucin procedente.
Antes de estudiar cada uno de aquellos actos, del administrado o de la Administracin,
conviene recordar el principio de oficialidad que impera en la LPC. Lo que determina que
los actos de instruccin necesarios para la determinacin, conocimiento y comprobacin de
los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin se realizarn de oficio por
el rgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a
proponer aquellas actuaciones que requieran su intervencin o constituyan trmites legal o
reglamentariamente establecidos (art. 78.1 LPC).
Captulo III del Titulo VI de la LPC, regula en su Seccin 1 las denominadas
Disposiciones Generales de la Instruccin de los Procedimientos Administrativos. Es el
Artculo 78 ya citado el que bajo el epgrafe Actos de Instruccin establece lo siguiente:
1. Los actos de instruccin necesarios para la determinacin, conocimiento y
comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin, se
realizarn de oficio por el rgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho
de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervencin o
constituyan trmites legal o reglamentariamente establecidos.
Los resultados de los sondeos y encuestas de opinin que se incorporen a la instruccin de
un procedimiento debern reunir las garantas legalmente establecidas para estas tcnicas
de informacin as como la identificacin tcnica del procedimiento seguido para la
obtencin de estos resultados.
Artculo 79, incluido tambin en la Seccin 1 Disposiciones Generales, regula bajo el
ttulo Alegaciones dicho trmite. De acuerdo con el antiformalismo de la ley, los
interesados podrn, en cualquier momento del procedimiento anterior al trmite de
audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Unos y
otros sern tenidos en cuenta por el rgano competente al redactar la correspondiente
propuesta de resolucin (art. 79.1 LPC).
Especial atencin merecen las alegaciones encaminadas a denunciar a la Administracin
los defectos de tramitacin y en especial, los que supongan paralizacin, infraccin de los
plazos preceptivamente sealados o la omisin de trmites que pueden ser subsanados
antes de la resolucin definitiva del asunto: por lo pronto, tales alegaciones podrn ser


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formuladas por los interesados en todo momento y, por tanto, tambin, como excepcin a
la regla general, durante o despus del trmite de audiencia.
Sin embargo, la alegacin por parte de los interesados de tales defectos de tramitacin ha
perdido gran parte de su trascendencia procesal tras la reforma operada en la ley 30/92 por
la Ley 4/99. El Artculo 107.1 de aqulla estableca la obligatoriedad de alegar tales
defectos de tramitacin durante el procedimiento para que pudieran ser tenidos en cuenta
en la resolucin final; en la actual redaccin, el Artculo 107.1 ha sustituido el verbo
deber por podr, lo que implica que an cuando el interesado no hubiera alegado los
defectos de tramitacin a que se refiere el Artculo 79.2 durante la tramitacin del
procedimiento, podra alegar tales defectos en el momento de interponer el recurso
administrativo que corresponda; dejamos abierto el debate sobre la posibilidad de hacer
valer directamente tales defectos de tramitacin en va jurisdiccional contra un acto que
agota la va administrativa, dado el carcter potestativo de la reposicin.
PRUEBA
Consiste la prueba en el acto o la serie de actos encaminados a demostrar la existencia o
inexistencia de los datos que han de tenerse en cuenta al resolver. Como en seguida
veremos, una vez ms se pone de relieve, en la materia que estudiamos, el principio de
oficialidad. Su consagracin por el Derecho positivo debe servir de gua al interpretar los
supuestos en que deber acordarse la prueba y los efectos de que la Administracin no
acuerde la apertura de esta fase procedimental.
Requisitos subjetivos: La apertura del perodo de pruebas deber ser acordada por el
instructor del procedimiento y podrn solicitarla los interesados. En cuanto a los sujetos
que hayan de efectuar lo actos probatorios, depender del medio de prueba de que se trate
(arts. 80.2 y 78.1 LPC).
Requisitos objetivos: La apertura del perodo de prueba deber acordarse, de oficio o a
instancia del interesado, cuando la Administracin no tenga por ciertos los hechos alegados
por stos o la naturaleza del procedimiento lo exija (art. 80.2 LPC). Por tanto, si el rgano
instructor no ordena la prctica de la prueba o pruebas que juzgue pertinente, debern
tenerse por ciertos los hechos alegados (S. de 23 de enero de 1962).


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1. Lugar. El lugar en que la prueba ha de practicarse depender, tambin, del medio
probatorio que se utilice.
2. Tiempo. El perodo de prueba no podr ser superior a treinta das ni inferior a diez
(art. 80.2 LPC).
3. Forma. Dos cuestiones hay que distinguir aqu: la forma de notificar el acuerdo de
apertura del perodo de prueba y los medios de prueba que podrn utilizarse:
a. La Administracin comunicar a los interesados, con antelacin suficiente,
el inicio de las actuaciones necesarias para la realizacin de las pruebas que
hubieren sido admitidas, o que juzgase necesario, en el caso de que la
prueba se practicase de oficio. En la notificacin se consignarn el lugar,
fecha y hora en que se practicar la prueba, con la advertencia, en su caso,
de que el interesado puede nombrar tcnicos para que le asistan (art. 81.2
LPC).
b. Los hechos relevantes para la decisin de un procedimiento podrn
acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho (art. 80.1
LPC).
EFECTOS
En el caso de que la prueba se realice, sus efectos dependern de la efectiva idoneidad del
medio empleado para demostrar la certeza del hecho que se pretenda acreditar. Y, desde el
punto de vista formal, la prctica de la prueba constituir un elemento de regularidad del
procedimiento seguido.
En cambio, si el instructor del expediente no acuerda la apertura del perodo de prueba,
habida cuenta de que, como antes hemos dicho, est obligado a hacerlo cuando no tenga
por ciertos los hechos alegados por los interesados, tales hechos debern considerarse
como probados.


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INFORMES. CONCEPTO
Los informes son los pareceres que emiten autoridades, funcionarios u organismos
distintos de aquellos a quienes corresponde dictar la resolucin o propuesta de resolucin,
respecto de las pretensiones, los hechos o los derechos que sean objeto del expediente y
sirvan para proporcionar los elementos de juicio necesarios para la adecuada resolucin.
CLASES
Los informes o dictmenes pueden clasificarse atendiendo a la obligatoriedad de
solicitarlos y a la vinculatoriedad de su contenido:
1. En el primer sentido, pueden ser preceptivos o facultativos.
2. En el segundo, vinculantes o no vinculantes.

Salvo disposicin expresa en contrario, lo informes sern facultativos y no vinculantes (art.
83.1 LPC).

REQUISITOS
1. Subjetivos. Se solicitarn por el rgano competente a aquel que deba emitirlos.
2. Objetivos. Slo podrn solicitarse aquellos que sean preceptivos por disposiciones
legales, y los que se juzguen necesarios para resolver, citndose el precepto que los
exija o fundamentando, en otro caso, la conveniencia de reclamarlos. En la peticin
de informe se concretar el extremo o extremos acerca de los que se solicita el
dictamen (art. 82 LPC).
3. De la actividad.
4. Lugar. Se emitirn en la sede donde radique el rgano competente para evacuarlos.
5. Tiempo. Sern evacuados en el plazo de diez das, salvo que una disposicin o el
cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo
mayor o menor (art. 83.2 LPC).


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6. Forma. Aunque la LPC no ha recogido el principio contenido en el artculo 86.1
LPA, segn el cual los informes sern sucintos y no se incorporar a su texto el
extracto de las actuaciones anteriores ni cualquier otro dato que figure en el
expediente, creemos que los principios de celeridad y eficacia deben conducir en la
prctica a su observancia.
EFECTOS
Habr que distinguir entre los que derivan de su emisin y de su no emisin en plazo.
1. La emisin del dictamen determina la posibilidad de continuar la tramitacin del
procedimiento. En lo que se refiere a la resolucin que en su da recaiga habr que
estar a la naturaleza vinculante o no del informe.
2. De no emitirse el informe en el plazo sealado, se podrn proseguir las actuaciones
incluso cuando deba ser emitido por una Administracin pblica distinta de la que
tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a
sus competencias respectivas. El informe emitido fuera de plazo podr no ser
tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolucin.
La regla expuesta de continuacin de la tramitacin quiebra cuando se trata de los informes
preceptivos y vinculantes, en cuyo caso se podr interrumpir el plazo de los trmites
sucesivos (art. 83 LPC).
PARTICIPACIN DE LOS INTERESADOS:
AUDIENCIA E INFORMACIN PBLICA.
AUDIENCIA DEL INTERESADO
El derecho de los interesados en un procedimiento a examinar el expediente y formular
alegaciones y la consiguiente obligacin que sobre la Administracin pesa de
proporcionarles esta oportunidad constituyen, acaso, en el orden procedimental la mejor
garanta de la seguridad jurdica de aqullos. Por eso, la doctrina y la jurisprudencia, en
todo momento y lugar, se han cuidado de resaltar la importancia de este trmite, que


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constituye una aplicacin del principio segn el cual nadie puede ser condenado sin ser
odo.
Por su parte nuestro Tribunal Supremo ha declarado, en distintas ocasiones, que el derecho
de audiencia est reconocido en todas las leyes procesales y amparado por los tribunales,
cualesquiera que sea su carcter y jurisdiccin (S. de 10 de marzo de 1956), calificndolo
unas veces como principio de tica jurdica (S. de 9 de julio de 1943), otras, como axioma
que alcanza a todas las esferas civiles, penales y administrativas por el fondo moral de
ecuanimidad y justicia que encierra (SS. de 30 de abril y 31 de diciembre de 1928) y, otras,
en fin, como una norma de derecho natural administrativo (S. de 19 de febrero de 1963).
No es de extraar, por ello, que la Constitucin, tras disponer que la ley regular el
procedimiento a travs del cual los actos administrativos deben producirse, precise que ello
se har garantizando, cuando proceda la audiencia del interesado [art. 105.c)]. Dicho
trmite se erige as en el momento culminante del procedimiento administrativo.
Se trata, pues, de un principio general del derecho incorporado a la ley escrita en su ms
alto nivel y que ya haba sido recogido en el artculo 91 LPA DE 1958. De aqu la
conveniencia de que examinemos este precepto de forma pormenorizada.
El trmite de audiencia deber ser acordado por el instructor del procedimiento y su
apertura deber notificarse a los interesados o, en su caso, a sus representantes. Dado
cuanto acabamos de exponer y la generalidad con que se expresa la ley, no cabe ceir el
alcance de sta a las personas que hayan instado la declaracin de un derecho o la
declaracin de un dao o vulneracin jurdica pues la palabra utilizada por el legislador no
es la de solicitante, sino la de interesados (S. de 17 de junio de 1942), sino que habr de
estarse al concepto de interesado que la propia ley nos ofrece (art. 3 l).
1. Como regla general, en todo expediente administrativo se dar audiencia a los
interesados.
2. Se podr, sin embargo, prescindir del sealado trmite, excepcionalmente, en los
supuestos:


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a. Cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la
resolucin otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por
el interesado (art. 84.4 LRJPAC y SS. de 16 de febrero de 1965 y 19 de
febrero de 1982).
b. Posibilidad que no debe reputarse contraria al artculo 105.c) CE, toda vez
que este precepto slo exige la audiencia del interesado cuando proceda;
remitindose, en consecuencia, a lo que disponga el legislador ordinario
(STC 68/1985, de 27 de marzo).
c. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisin
de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificantes; se
tendr por realizado el trmite (art. 84.3 LPC).
1. Lugar. El examen del expediente se efectuar en la dependencia administrativa en
que se tramite.
2. Tiempo. Hay que distinguir aqu el momento procedimental en que deber
concederse la audiencia y el plazo dentro del cual debern formularse las
alegaciones pertinentes:
a. Los expedientes se pondrn de manifiesto cuando ya estn instruidos e
inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolucin (art. 84.1
LPC).
b. Los interesados dispondrn de un plazo no inferior a diez das ni superior a
quince (art. 84.2 LPC).
FORMA
1. Para que el trmite de audiencia se considere cumplido ser necesario que los
expedientes se pongan de manifiesto a los interesados, independientemente de que
stos ejerciten o no su derecho de alegar y presentar los documentos y
justificaciones que estimen pertinentes.


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2. Podrn desglosarse del expediente por la Administracin aquellos documentos que
afecten a las informaciones y datos a que se refiere el artculo 37.5 LRJPAC (art.
84.1 LPC).
EFECTOS
El cumplimiento del trmite de audiencia permitir elaborar la propuesta de resolucin, o,
en su caso, solicitar el dictamen de la asesora jurdica o el rgano consultivo
correspondiente. En cambio, su omisin, cuando es preceptivo, supone la comisin de un
vicio determinante de nulidad de actuaciones (SS. de 9 de octubre de 1962, 19 de febrero
y 30 de septiembre de 1963 y 22 de enero de 1982). Si bien debe advertirse que la
jurisprudencia matiza que tal efecto se producir exclusivamente cuando se haya
ocasionado la indefensin del interesado (SS. de 17 de mayo de 1972 y 23 de septiembre
de 1974), en virtud del principio de que la norma est al servicio del Derecho y no al
revs (S. de 7 de mayo de 1987).
ACTUACIN DE LOS INTERESADOS
Aunque se trata de normas que afectan a las relaciones entre las Administraciones pblicas
y los particulares, la LPC incluye en el Captulo 111 del Ttulo VI, relativo a la instruccin
del procedimiento, una Seccin 4.a en la que, bajo la rbrica Participacin de los
interesados, se regula, junto al trmite de audiencia, al que nos acabamos de referir, la
actuacin de los interesados, a la que dedica el artculo 85.
Se trata de un precepto del mayor inters, por su importancia para el respeto de los
derechos a la igualdad, a la tutela efectiva, a la seguridad jurdica (arts. 14, 29 y 9.2 CE) y
a ser tratado con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios (art. 85 LPC).
1. Los actos de instruccin que requieran la intervencin de los interesados habrn de
practicarse en la forma que resulte ms cmoda para ellos y sea compatible, en la
medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales.
2. Los interesados podrn, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando lo
consideren conveniente en defensa de sus intereses.


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3. En cualquier caso, el rgano instructor adoptar la medidas necesarias para lograr
el pleno respecto a los principios de contradiccin y de igualdad de los interesados
en el procedimiento.
INFORMACIN PBLICA
Los requisitos que regulan este acto de instruccin son los siguientes:
Corresponde acordar la informacin pblica al rgano competente para resolver el
procedimiento, y podrn formular alegaciones cuantas personas fsicas o jurdicas lo
consideren pertinente, si bien, como enseguida veremos, la comparecencia en este trmite
no otorga, por s sola, la condicin de interesado.
Podr adoptarse dicho acuerdo cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera.
1. Lugar. El anuncio sealar el lugar de exhibicin del expediente y las alegaciones
podrn presentarse de acuerdo con los criterios generales sobre presentacin de
escritos dirigidos a la Administracin.
2. Tiempo. El plazo para efectuar el examen del expediente no podr ser inferior a
veinte das.
3. Forma. La apertura del perodo de informacin pblica se anunciar en el Boletn
Oficial del Estado, en el de la Comunidad Autnoma o en el de la provincia
respectiva a fin de que cualquier persona fsica o jurdica pueda examinar el
procedimiento o la parte del mismo que se acuerde (art. 86.1 y 2 LPC).
EFECTOS
Debe distinguirse entre los efectos del cumplimiento de este trmite y los que derivan de la
comparecencia o incomparecencia en el mismo:
VISTA PROCEDIMENTAL


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Desde el punto de vista procedimental, en los casos en que resulta preceptiva la
informacin pblica, su anuncio, conforme a Derecho, determina la posibilidad de pasar al
trmite siguiente, aunque no se formulen alegaciones, una vez transcurrido el plazo para
efectuarlas.
Desde el punto de vista material, entendemos que, as como la publicacin de un acto no
puede suplir a la notificacin individual, salvo en los supuestos expuestos en su momento,
cuando la informacin pblica se efecte, independientemente de que tenga carcter
preceptivo o facultativo, la prctica de aqulla tampoco puede utilizarse como medio para
eludir el deber de dar audiencia a los interesados, si este trmite tiene carcter obligatorio.
Salvo que aquellos a quienes hubiere de darse vista del expediente en el trmite de
audiencia formulen en el de informacin pblica las mismas alegaciones que en definitiva
habran invocado si aqul se hubiese cumplido. En tal caso, nos encontraramos con una
mera irregularidad, irrelevante en cuanto a la validez de la resolucin que se dictase.
LA LPC
La LPC ha efectuado en este punto importantes y necesarias precisiones:
La incomparecencia en este trmite no impedir a los interesados interponer los recursos
procedentes contra la resolucin definitiva del procedimiento, por lo que aqulla no les
priva de dicha condicin de interesados.
Pero, inversamente, la comparecencia, por s misma, no otorga la condicin de interesado.
Si bien quienes presenten alegaciones u observaciones en este trmite tienen derecho a
obtener de la Administracin una respuesta razonada, que podr ser comn para todas
aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales (art. 86.3).

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