UNESCO Metas Educativas 2021

METAS EDUCATIVAS 2021: DESAFOS Y OPORTUNIDADES
INFORME SOBRE TENDENCIAS SOCIALES Y EDUCATIVAS EN AMRICA LATINA 2010
METAS EDUCATIVAS 2021: DESAFOS Y OPORTUNIDADES

UNESCO International Institute for Educational Planning 7-9 rue Eugne-Delacroix 75116, Pars Francia IIPE - UNESCO Sede Regional Buenos Aires Agero 2071 C1425EHS, Buenos Aires Argentina www.iipe-buenosaires.org.ar Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (OEI) Bravo Murillo 38 28015, Madrid Espaa www.oei.es Fotografas: Javier Moreno ISBN: 978-987-1439-74-4 Las opiniones de los autores expresadas en este informe no representan necesariamente los puntos de vista del IIPE-UNESCO ni de la OEI. Las designaciones empleadas y la presentacin del material no implican la expresin de opinin alguna, cualquiera que sta fuere, por parte de la OEI, la UNESCO o el IIPE, concernientes al estatus legal de cualquier pas, territorio, ciudad o rea, o de sus autoridades, fronteras o lmites.
El Informe sobre Tendencias Sociales y Educativas en Amrica Latina es una publicacin elaborada en el marco del proyecto SITEAL, iniciativa que comparten la sede del Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin de la UNESCO en Buenos Aires y la Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la Cultura. La coordinacin general del informe estuvo a cargo de Nstor Lpez, y su texto fue elaborado por Vanesa DAlessandre, Nstor Lpez y Lilia Toranzos. Florencia Sourrouille se ocup de la produccin de los mapas y particip en la sistematizacin y el anlisis de la informacin utilizada en el captulo 3. Cecilia Pozzo se desempe como consultora de redaccin, y Valeria Dulitzky y Julieta Ulanovsky fueron las responsables del diseo grfico y la diagramacin. El IIPE-UNESCO Buenos Aires y la OEI desean expresar un profundo agradecimiento a las direcciones y los institutos de estadsticas de los pases de la regin por permitir el acceso a la informacin utilizada en todas las actividades desarrolladas desde el proyecto SITEAL.
NDICE GENERAL
PRLOGOS lvaro Marchesi Margarita Poggi INTRODUCCIN CAPTULO 1 Acceso y permanencia de los nios y adolescentes en los sistemas educativos de Amrica Latina 1. Los cinco escenarios educativos de la regin Grupo 1: alto egreso en el nivel primario, alto egreso en el nivel secundario (Argentina, Chile y Per) Grupo 2: alto egreso en el nivel primario, egreso medio en el nivel secundario (Estado Plurinacional de Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Mxico y Panam) Grupo 3: alto egreso en el nivel primario, bajo egreso en el nivel secundario (Paraguay y Uruguay) Grupo 4: egreso medio en el nivel primario, egreso medio en el nivel secundario (Repblica Dominicana y El Salvador) Grupo 5: egreso medio en el nivel primario, bajo egreso en el nivel secundario (Honduras, Guatemala y Nicaragua) 2. Heterogeneidad entre pases en momentos clave de la escolarizacin Pases del grupo 1: Argentina, Chile y Per Pases del grupo 2: Estado Plurinacional de Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Mxico y Panam Pases del grupo 3: Paraguay y Uruguay Pases del grupo 4: Repblica Dominicana y El Salvador Pases del grupo 5: Honduras, Guatemala y Nicaragua CAPTULO 2 Notas sobre la calidad de las prcticas educativas en la regin 1. Recursos aplicados a las tareas de enseanza en las escuelas primarias: las bibliotecas y las computadoras Bibliotecas y libros Computadoras e Internet 2. Los docentes de las escuelas primarias Profesionalidad docente Algunas notas sobre la formacin de los docentes El desafo del multilingismo en las comunidades indgenas 3. Cunto aprenden los alumnos? 121 122 124 130 131 131 139 145 82 96 98 103 115 73 76 78 63 59 52 41 29 35 15 17 21
CAPTULO 3 La dimensin temporal de la agenda educativa 1. Existe un techo para los procesos de expansin educativa? 2. Pueden alcanzarse las Metas 2021 a este ritmo? 3. La heterogeneidad de los escenarios educativos en los pases 4. Largo plazo y corto plazo: es posible acelerar los procesos de expansin? 5. Metas blandas y metas duras en el acceso al conocimiento CONCLUSIONES ANEXO METODOLGICO SISTEMAS DE INFORMACIN PARA CONSULTA EN INTERNET QU ES EL SITEAL?
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NDICE DE RECUADROS
METAS EDUCATIVAS 2021: la educacin que queremos para la generacin de los Bicentenarios
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> META GENERAL PRIMERA Participar, pero en qu y con qu fin? Juan Eduardo Garca-Huidobro S. La participacin social desde una perspectiva democrtica Camilla Croso > META GENERAL SEGUNDA Diversidad y Metas 2021 Anna Lucia DEmilio Diversidades de todas y todos en un marco de inclusin democrtica Renato Opertti > META GENERAL TERCERA La educacin inicial en la agenda hacia el 2021 Tatiana Romero Rey Desarrollar aprendizajes que respeten los principios de la pedagoga Gaby Fujimoto > META GENERAL CUARTA Promoo da leitura e democratizao do acceso ao livro no Brasil. Elementos centrais para a melhoria da qualidade da educao bsica Jos Castilho Marques Neto La justicia educativa: un desafo urgente y necesario Pablo Gentili > META GENERAL QUINTA El sentido de los aprendizajes escolares en el escenario actual de la regin Csar Coll Currculos significativos para o desenvolvimento pessoal dos alunos e para o exerccio democrtico de sua cidadania Ivana de Siquiera > META GENERAL SEXTA Consideraciones sobre la participacin de los jvenes en la educacin secundaria superior, en la tcnico profesional y en la universitaria Mara de Ibarrola 142 136 126 118 108 70 64 56 48 38 32
La educacin tcnico profesional nuevamente en la agenda educativa regional Pedro Daniel Weinberg > META GENERAL SPTIMA Ms oportunidades de educacin durante toda la vida Jos Rivero > META GENERAL OCTAVA El fortalecimiento de la profesin docente y las Metas 2021 Denise Vaillant Reflexiones en torno al cumplimiento de la meta general octava: fortalecer la profesin docente Beatrice valos > META GENERAL NOVENA Espacio Iberoamericano del Conocimiento y la Educacin en Ciencia, Tecnologa y Sociedad (CTS) Jos Antonio Lpez Cerezo > META GENERAL DCIMA Esfuerzo y beneficios de invertir en educacin Alejandro Morduchowicz Investir mais e melhor em educao Jos Marcelino de Rezende Pinto > META GENERAL DCIMO PRIMERA La evaluacin de los sistemas educativos. Hacia la consolidacin de las experiencias en Amrica Latina Lilia Toranzos
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PRLOGOS
os encontramos en un ao, 2010, en el que la educacin ocupa un lugar preferente en los debates nacionales y en la agenda de las polticas iberoamericanas. Despus de un largo y sostenido esfuerzo colectivo, estamos dispuestos a aprobar un proyecto enormemente ambicioso: Metas Educativas 2021: la educacin que queremos para la generacin de los Bicentenarios. El proyecto es ambicioso por sus objetivos. Pretendemos lograr a lo largo de la dcada una educacin que d una respuesta satisfactoria a demandas sociales que son inaplazables: conseguir que ms alumnos estudien, durante ms tiempo, con una oferta de calidad reconocida, equitativa e inclusiva, en la que participe la gran mayora de las instituciones y los sectores de la sociedad. Aspiramos a que dentro de 11 aos, la educacin iberoamericana haya recuperado el retraso acumulado durante el siglo XX, est inmersa en los procesos cientficos y tecnolgicos de vanguardia y sea una referencia en el mundo por su forma de reconocer y de vivir sus races multiculturales y multilinges. El proyecto puede considerarse ambicioso por la enorme participacin social que ha generado. Hemos convocado durante estos dos ltimos aos al conjunto de la sociedad, en especial a la comunidad educativa, para conocer sus opiniones, para mejorar las propuestas iniciales y para comprometer al mayor nmero de instituciones y personas en el desarrollo del proyecto. Estamos convencidos de que no es posible transformar la educacin sin la sensibilidad, la complicidad y el apoyo constante de la gran mayora de la poblacin. El proyecto es tambin ambicioso por su compromiso financiero, por la solidaridad internacional que reclama y por la cooperacin que exige. Para cada pas, se estudiaron sus metas especficas, se evaluaron los niveles de logro que pretendan alcanzar y sus previsiones presupuestarias. Pero tambin se ha planteado la creacin de un Fondo solidario para la cohesin educativa, que complete el esfuerzo de las naciones, con el fin de que los pases y las regiones ms pobres perciban la voluntad colectiva de proporcionarles la cooperacin necesaria para que alcancen sus metas. Con esta misma orientacin hay que interpretar la propuesta de diez programas de accin compartidos, que han de llevarse a la prctica mediante la cooperacin entre los pases y que estn relacionados con cada una de las metas propuestas. La intencin es que en cada uno de ellos participen de forma coordinada los ministerios de Educacin, los organismos internaciones interesados, los grupos de expertos, las redes de escuelas, los profesores innovadores y todos aquellos que puedan enriquecerlos y colaborar en su aplicacin.
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El proyecto es, finalmente, ambicioso, por los desarrollos institucionales que genera. El esfuerzo que debe realizarse a lo largo de la dcada quedara incompleto si no se acompaase de algn sistema o procedimiento para realizar su seguimiento y valorar su grado de consecucin. Por ello, se ha decidido crear el Instituto de Seguimiento y Evaluacin de las Metas Educativas, en cuya direccin han de participar los directores de los institutos de evaluacin u organismos similares de cada uno de los pases. Tambin se ha propuesto constituir el Consejo Asesor de la Educacin Iberoamericana, donde todos los sectores educativos estn representados. Puesto que estamos convencidos de que no es posible conseguir una educacin de calidad para todos sin la participacin de todos, hemos credo necesario articular un sistema estable de participacin de la sociedad y de la comunidad educativa, para realizar el seguimiento del proyecto a lo largo de la dcada. Al da de hoy, hemos completado el primer trayecto de esta iniciativa: la aprobacin del proyecto, y lo hemos logrado con un gran consenso poltico y social. Por delante nos queda el recorrido ms importante, el ms exigente, el ms dilatado en el tiempo: cumplirlo en los tiempos establecidos y llegar a 2021 con la tarea terminada. Durante este tiempo necesitaremos aliento, anlisis, adaptacin a los cambios sociales, exigencia y compromiso. Por ello, la publicacin de este nuevo informe del SITEAL es tan importante. Sus datos, sus reflexiones y sus propuestas han de servirnos para mantener el impulso que nos va a proporcionar la aprobacin definitiva del proyecto Metas Educativas 2021 por parte de los ministros de Educacin y los jefes de Estado y de Gobierno de los pases iberoamericanos en los meses finales de 2010.
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lvaro Marchesi Secretario General de la Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la Cultura
in de la primera dcada del siglo XXI o del tercer milenio, segn se prefiera y, a la vez, inicio de la conmemoracin de los Bicentenarios de la Independencia en los pases de Amrica Latina, el ao 2010 marca un momento importante en la regin, que invita a reflexionar sobre los logros alcanzados hasta el momento en sus sociedades y en la educacin, y a revisar los desafos pendientes de cara al futuro. Democracias ms consolidadas con experiencia social y poltica ya acumulada durante algunas decenas de aos; contexto econmico ms estable que permite sostener el crecimiento en el tiempo; mayor capacidad para enfrentar las crisis financieras internacionales; avances algunos ms pronunciados, otros moderados en la distribucin de la riqueza, especialmente en algunos pases de la regin; todos ellos son indicios de algunos atributos ya conquistados en relacin con las sociedades de la segunda mitad del siglo pasado que, sin duda, todava plantean desafos ms exigentes a la regin en su conjunto y a cada uno de los pases que la integran. El ao 2010 se presenta entonces como un momento que adquiere un significado particular para analizar los desafos de la regin, tal como se lo propone este nuevo informe del SITEAL, en ocasin de los procesos de discusin y acuerdos generados en torno a las Metas Educativas 2021: la educacin que queremos para la generacin de los Bicentenarios, promovidas por los ministerios de Educacin y la Organizacin de Estados Iberoamericanos, y acompaadas por otros organismos con presencia y trayectoria en la regin. El reconocimiento de los avances obtenidos en materia educativa es importante por varias razones. La primera, porque implica la comprobacin de los esfuerzos que los Estados vienen realizando y con ello, el de sus sociedades para asegurar el derecho a la educacin de nios, nias, adolescentes, jvenes y adultos en cada uno de los pases. La segunda, porque supone reconocer el papel que juegan las escuelas y sus actores en este proceso, al ofrecer educacin en contextos cambiantes, los cuales requieren desarrollar esfuerzos para poner en marcha estrategias ms adecuadas y pertinentes para estos escenarios. Pero reconocer los avances que de alguna manera marcan un escaln ms alto en el desarrollo de los sistemas educativos, en relacin con el tipo y la calidad de los problemas que hoy deben enfrentarse no significa desconocer las deudas que todava estn pendientes en este campo. Como se encontrar en el informe, la evidencia indica que an hace falta recorrer un importante camino para asegurar la igualdad en el acceso a la educacin y al conocimiento que ste implica, aunque las alternativas que se diseen demanden esfuerzos diferentes segn los pases, las poblaciones y los niveles del sistema educativo que se traten. Tal como se desprende del informe, los indica-
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dores continan mostrando una clara situacin de desventaja para los estudiantes que provienen de los sectores ms pobres, que viven en mbitos rurales y que integran grupos originarios o poblacin afrodescendiente. La agenda regional est orientada, sin duda alguna, por una bsqueda de la igualdad con atencin, en simultaneidad, a las formas de expresin de la diversidad que caracterizan subregiones, pases y hasta territorios dentro de stos. A la vez, se est en presencia de un proyecto regional que permite compartir experiencias y conocimiento sobre logros y problemas, sin desconocer la particularidad de cada pas, su cultura e historia, as como las cualidades propias de sus sistemas educativos. En un presente con estas caractersticas, se requiere continuar con el debate profundo, argumentado y fundado en evidencia emprica, para orientar estrategias macro y micropolticas en las polticas pblicas de la regin que garanticen el derecho a un bien pblico como es la educacin y en el que el Estado, con capacidad de orientacin y regulacin, juega un papel no slo importante sino irrenunciable. La legitimidad del Estado en sus distintos niveles implica una construccin continua y constituye una tarea en la que se encuentran comprometidos diversos ministerios de la regin. Esta legitimidad se asienta tanto en la capacidad de orientar las polticas en torno a principios consensuados acerca de la justicia social, como en la capacidad de gestionar los cambios requeridos desde ese marco. Frente a los nuevos escenarios educativos de la regin, que el informe pone en evidencia, se impone una reactualizacin de las polticas y de las herramientas tradicionales para generar nuevas estrategias para afrontarlos, sabiendo que incluso las polticas que resultaron ms exitosas en el pasado no son necesariamente las ms adecuadas para los desafos actuales.
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Margarita Poggi Directora del Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin / IIPE-UNESCO Sede Regional Buenos Aires
INTRODUCCIN
INTRODUCCIN
En el mes de mayo de 2008 los ministros de Educacin de los pases de Iberoamrica aprobaron el compromiso de hacer efectiva la propuesta Metas Educativas 2021: la educacin que queremos para la generacin de los Bicentenarios, comprometindose a avanzar en la elaboracin de sus objetivos, metas y mecanismos de evaluacin regional, en armona con los planes nacionales, y acordando iniciar un proceso de reflexin para dotar a la propuesta de un fondo estructural y solidario. El Congreso Iberoamericano de Educacin Metas 2021, que tiene lugar en Buenos Aires en septiembre de 2010, constituye la culminacin de un productivo ciclo de encuentros y debates en los que se fue ajustando la integracin de los diferentes pases a este proyecto regional, a partir de identificar los rasgos especficos que caracterizan a cada uno de ellos. Este esfuerzo representa una gran oportunidad para la educacin de los pases de la regin. Por un lado, porque estimula un debate an pendiente en el nuevo escenario regional, que permita una mirada crtica sobre las reformas y los acuerdos que se han ido construyendo en los ltimos 20 aos en el marco de transformaciones estructurales que no han tenido tanto en el panorama social como en el educativo los resultados esperados. Preguntas como cul es la educacin que Amrica Latina debe ofrecer a sus nuevas generaciones, cul debe ser el sentido de la misma, y cul es el rol de los Estados frente a este desafo, entre otras, merecen ser consideradas y repensadas en un escenario regional, donde se va revalorizando a la educacin como un derecho irrenunciable y donde se est redefiniendo el lugar que el Estado debe asumir en relacin con los procesos sociales y econmicos de cada pas. Por otra parte, el proyecto Metas 2021 representa una gran oportunidad, porque propone que el desafo de garantizar una educacin de calidad para todos no debe ser entendido como un compromiso que cada pas debe asumir por s solo, sino que representa un objetivo regional, en el cual todos participan de modo articulado y solidario. Desde la misma concepcin de la iniciativa se supo que avanzar hacia las metas propuestas no iba a ser una tarea fcil. Los factores que estn en la base de esta dificultad son mltiples y, a modo ilustrativo, se pueden destacar algunos, como el carcter estructural que tienen las desigualdades sociales y educativas en la regin, o la complejidad que representa la universalizacin del acceso al conocimiento en una regin signada por una gran diversidad cultural. El peso de factores como stos ya se ha hecho sentir y puede observarse cmo los avances en el camino hacia la plena escolarizacin de las nuevas generaciones han ido perdiendo impulso en los ltimos aos, hasta colocar a la regin de cara a la amenaza del fin de la expansin educativa. La iniciativa de las Metas 2021 aparece as como la posibilidad de elaborar una nueva generacin de polticas sociales y educativas que puedan superar este momento de estancamiento en los logros educativos, con el firme propsito de hacer posible una educacin inclusiva y de calidad. El presente informe busca realizar un aporte en este sentido, ofreciendo un panorama general de la situacin educativa en Amrica Latina que permita identificar y destacar ciertos desafos que necesariamente hay que tener en cuenta en el proceso de avanzar hacia el logro de las metas.
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El panorama que aqu se presenta responde a un claro recorte, que se basa en la decisin de enfatizar los temas que el SITEAL viene analizando desde hace ya siete aos, y que constituyen un rasgo de identidad de sus informes: la relacin entre los procesos sociales y educativos, la mirada sobre las tendencias como un modo de vislumbrar posibles escenarios del futuro, y una especial preocupacin por hacer visibles las diferentes formas en que se manifiestan las desigualdades educativas en Amrica Latina. Otro factor que impone un recorte especial en el diseo de este informe es la disponibilidad relativa de informacin actualizada, confiable y comparable, que permita dar cuenta de la situacin presente en relacin con cada una de las metas. El primer captulo apunta a mostrar un panorama general de la situacin educativa de la regin, vinculado con el acceso y la permanencia de los nios, nias, adolescentes y jvenes en el sistema educativo. A partir de proponer una primera clasificacin de los pases de Amrica Latina en funcin de los niveles de graduacin de los nios y adolescentes en la educacin primaria y media, se busca enfatizar en la especificidad de cada uno de los pases y, al mismo tiempo, en factores comunes que permiten encontrar puntos de convergencia en las respectivas agendas educativas. El segundo captulo se centra en la calidad de las prcticas educativas. En primer lugar, retomando aspectos de la oferta educativa explicitados en el texto de las metas, por ejemplo, la disponibilidad de libros y computadoras en las escuelas o el perfil acadmico de los docentes. En segundo lugar, sistematizando parte de la informacin existente acerca de los logros educativos alcanzados por los alumnos y estudiantes.
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El tercer captulo propone una reflexin sobre la dimensin temporal que forma parte de la dinmica de los procesos educativos. A partir de informacin que permite explicar ciertas tendencias en el comportamiento de los indicadores educativos, se subraya la necesidad de incidir sobre el ritmo de los avances pues lo que se busca es cumplir con un conjunto de metas para el ao 2021. Finalmente, el texto termina con algunas conclusiones generales, orientadas a enfatizar ciertos aspectos que merecen obtener un lugar relevante en la agenda educativa de la regin, durante los prximos 11 aos. Desde su primera edicin, los informes SITEAL incluyeron notas de opinin sobre los temas que se trataban. En este caso, el informe incorpora los textos especialmente elaborados por 19 expertos reconocidos en la regin, a quienes se convoc para reflexionar sobre cada una de las metas. Va aqu un agradecimiento por sus valiosos aportes, que permiten enriquecer el presente informe.
> METAS GENERALES Y ESPECFICAS
Metas Educativas 2021: la educacin que queremos para la generacin de los Bicentenarios
META GENERAL PRIMERA Reforzar y ampliar la participacin de la sociedad en la accin educadora.
META ESPECFICA 1 Elevar la participacin de los diferentes sectores sociales y su coordinacin en proyectos educativos: familias, universidades y organizaciones pblicas y privadas, sobre todo de aquellas relacionadas con servicios de salud y promocin del desarrollo econmico, social y cultural.
META GENERAL SEGUNDA Lograr la igualdad educativa y superar toda forma de discriminacin en la educacin.
META ESPECFICA 2 Garantizar el acceso y la permanencia de todos los nios y nias en la escuela mediante la puesta en marcha de programas de apoyo y desarrollo de las familias, para favorecer la permanencia de sus hijos en la escuela. META ESPECFICA 3 Prestar apoyo especial a las minoras tnicas, poblaciones originarias y afrodescendientes, a las alumnas y al alumnado que vive en zonas urbanas marginales y en zonas rurales, para lograr la igualdad en la educacin. META ESPECFICA 4 Garantizar una educacin intercultural bilinge de calidad a los alumnos pertenecientes a minoras tnicas y pueblos originarios. META ESPECFICA 5 Apoyar la inclusin educativa del alumnado con necesidades educativas especiales mediante las adaptaciones y ayudas necesarias.
META GENERAL TERCERA Aumentar la oferta de educacin inicial y potenciar su carcter educativo.
META ESPECFICA 6 Aumentar la oferta de educacin inicial para nios y nias de 0 a 6 aos. META ESPECFICA 7 Potenciar el carcter educativo de esta etapa y garantizar una formacin suficiente de los educadores que se responsabilizan de ella.
META GENERAL CUARTA Universalizar la educacin primaria y la secundaria bsica y ampliar el acceso a la educacin secundaria superior.
META ESPECFICA 8 Asegurar la escolarizacin de todos los nios y nias en la educacin primaria y en la educacin secundaria bsica en condiciones satisfactorias. META ESPECFICA 9 Incrementar el nmero de jvenes que finalizan la Educacin Secundaria Superior.
META GENERAL QUINTA Mejorar la calidad de la educacin y el currculo escolar.

META ESPECFICA 10 Mejorar el nivel de adquisicin de las competencias bsicas y de los conocimientos fundamentales por parte de alumnas y alumnos. META ESPECFICA 11 Potenciar la educacin en valores para una ciudadana democrtica activa, tanto en el currculo como en la organizacin y gestin de las escuelas. META ESPECFICA 12 Ofrecer un currculo que incorpore la lectura y el uso del computador en el proceso de enseanza y de aprendizaje, en el que la educacin artstica y la educacin fsica tengan un papel relevante y que estimule el inters por la ciencia, el arte y el deporte entre las alumnas y los alumnos. META ESPECFICA 13 Mejorar la dotacin de bibliotecas y computadores en las escuelas. META ESPECFICA 14 Ampliar el nmero de las escuelas de tiempo completo en Primaria. META ESPECFICA 15 Extender la evaluacin integral de los centros escolares.
META GENERAL SEXTA Favorecer la conexin entre la educacin y el empleo a travs de la educacin tcnico profesional (ETP).
META ESPECFICA 16 Mejorar y adaptar el diseo de la educacin tcnico-profesional de acuerdo con las demandas laborales. META ESPECFICA 17 Aumentar y mejorar los niveles de insercin laboral en el sector formal de los jvenes egresados de la educacin tcnico profesional.
META GENERAL SPTIMA Ofrecer a todas las personas oportunidades de educacin a lo largo de toda la vida.
META ESPECFICA 18 Garantizar el acceso a la educacin a las personas jvenes y adultas con mayores desventajas y necesidades.
META ESPECFICA 19 Incrementar la participacin de los jvenes y adultos en programas de formacin continua, presenciales y a distancia.
META GENERAL OCTAVA Fortalecer la profesin docente.

META ESPECFICA 20 Mejorar la formacin inicial del profesorado de primaria y secundaria. META ESPECFICA 21 Favorecer la capacitacin continua y el desarrollo de la carrera profesional docente.
META GENERAL NOVENA Ampliar el espacio iberoamericano del conocimiento y fortalecer la investigacin cientfica.
META ESPECFICA 22 Apoyar la creacin de redes universitarias para la oferta de posgrados, la movilidad de estudiantes e investigadores y la colaboracin de investigadores iberoamericanos que trabajan fuera de la regin. META ESPECFICA 23 Reforzar la investigacin cientfica y tecnolgica y la innovacin en la regin.
META GENERAL DCIMA Invertir ms e invertir mejor.

META ESPECFICA 24 Aumentar el esfuerzo econmico de cada pas para el logro de las Metas 2021. META ESPECFICA 25 Incrementar la solidaridad internacional con los pases que manifiestan mayores dificultades.
META GENERAL DCIMA PRIMERA Evaluar el funcionamiento de los sistemas educativos y del proyecto Metas Educativas 2021.
META ESPECFICA 26 Fortalecer los sistemas de evaluacin de cada uno de los pases. META ESPECFICA 27 Asegurar el seguimiento y la evaluacin del proyecto Metas Educativas 2021. META ESPECFICA 28 Fortalecer la participacin de los distintos sectores sociales en el desarrollo y en la supervisin del proyecto Metas Educativas 2021.
CAPTULO 1 ACCESO Y PERMANENCIA DE LOS NIOS Y ADOLESCENTES EN LOS SISTEMAS EDUCATIVOS DE AMRICA LATINA
CAPTULO 1 ACCESO Y PERMANENCIA DE LOS NIOS Y ADOLESCENTES EN LOS SISTEMAS EDUCATIVOS DE AMRICA LATINA
En la regin, se manifiesta una intensa preocupacin por garantizar a todos los nios, nias y adolescentes el acceso a servicios educativos de calidad, y una voluntad de incentivar su permanencia en ellos hasta que puedan completar, al menos, el nivel de educacin secundaria. Las Metas Educativas 2021 se hacen eco de esta preocupacin, dedicando varias de sus lneas prioritarias a reforzar acciones que avancen en este sentido. La meta general tercera, por ejemplo, propone aumentar la oferta de educacin inicial; la cuarta y la sexta apuntan, adems, a universalizar la educacin primaria y la secundaria bsica y se destaca la necesidad de incrementar la participacin de los jvenes en la educacin secundaria superior, en la tcnico profesional y en la universitaria. La sptima meta va incluso ms all de los adolescentes y los jvenes, al proponer que los pases deben extender a todas las personas una oferta de oportunidades de educacin que les permita seguir aprendiendo a lo largo de toda la vida. Por ltimo, la meta general segunda aborda un tema central al momento de avanzar hacia la plena universalizacin del acceso a la escuela, al destacar que es necesario incrementar las oportunidades y la atencin educativa de acuerdo con la diversidad de necesidades del estudiantado. Desde el punto de vista normativo, el posicionamiento actual de los pases respecto de estas metas es variable, hecho que se expresa entre otras cosas en la definicin que cada uno de los Estados de la regin hace respecto de su ciclo de educacin obligatoria. En este sentido, se observa que cada vez ms la escolarizacin inicial integra el ciclo de educacin obligatoria. Por ejemplo, en seis pases de la regin el nivel inicial empieza a los 5 aos de edad, en tres pases la obligatoriedad se inicia a los 4 aos, y ya dos pases se han propuesto avanzar progresivamente hacia un ciclo obligatorio a partir de los 3 aos. En el resto de los pases especialmente en aquellos cuyas leyes generales de educacin tienen mayor antigedad la educacin inicial an no es obligatoria.1 Por
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1. Para un anlisis ms profundo de las caractersticas de la educacin inicial en Amrica Latina, puede consultarse el Informe sobre Tendencias Sociales y Educativas del SITEAL publicado en 2009, centrado en el tema de la primera infancia.
otro lado, la educacin primaria es obligatoria en toda la regin y, en casi todos los pases, tambin lo son los primeros tres aos de la secundaria. Finalmente, el segundo tramo de la secundaria ya forma parte del ciclo de educacin obligatoria en por lo menos cuatro pases. Ms all del marco normativo de cada Estado, al analizar los planes nacionales de accin y los programas educativos que se encuentran vigentes, se puede observar que la universalizacin de la secundaria cada vez est ms instalada como una aspiracin que debe concretarse en toda la regin. Esta meta implica reconocer que el conjunto de saberes y recursos necesarios para poder lograr una insercin plena en las sociedades actuales es cada vez mayor y que los sistemas educativos necesitan ms tiempo de interaccin con las nuevas generaciones para poder hacer un aporte significativo que impacte en la vida de los ciudadanos y contribuya a transformar diferentes aspectos de las comunidades. Evidentemente, la educacin bsica que requiere un ciudadano es cada vez ms compleja, y ello requiere ms tiempo de escolarizacin. En este sentido se manifiesta el texto de la Organizacin de Estados Americanos (OEI) que presenta las Metas Educativas 2021, cuando destaca como uno de los objetivos: Garantizar a las nuevas generaciones 12 aos de educacin de calidad. Es sabido que el acceso y la permanencia en el sistema educativo no constituyen condiciones suficientes para que las personas se relacionen con el conocimiento, si esto no se traduce en la inclusin de los alumnos en prcticas o actividades educativas sistemticas y de calidad. Pero tambin es cierto que sin sistemas educativos que logren captar a la totalidad de los nios, nias y adolescentes, incorporndolos a la vida estudiantil y retenindolos en la escuela al menos durante 12 aos el objetivo de universalizar el
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acceso al conocimiento es absolutamente inviable. Por este motivo, el presente captulo centra su atencin en el tema del acceso y la permanencia de los nios, nias, adolescentes y jvenes en los sistemas educativos de la regin, entendiendo este proceso como la condicin necesaria para desarrollar una educacin de calidad. Ms adelante, en el prximo captulo, se observarn otros diferentes aspectos que permitirn una aproximacin especfica a la calidad de las prcticas educativas. Con el propsito de establecer cul es el panorama actual respecto de la relacin que se establece entre los sistemas educativos y los nios, nias, adolescentes y jvenes se opt por observar sus trayectorias escolares. Cuntos estn en la escuela, cuntos nunca ingresaron, a qu edad ingresan, quines pasan del nivel primario al secundario y cuntos se gradan son algunas de las preguntas que organizan la lectura de la informacin disponible. Cuando se analiza esta informacin, el parmetro de referencia desde donde establecer valoraciones es claro. El panorama ser ms favorable en la medida en que se acerque a un escenario educativo ideal, donde todos los nios y nias cumplen con la educacin inicial, luego ingresan en la primaria a los 6 o 7 aos de edad segn la estructura de grados de cada uno de los pases, transitan hacia la educacin secundaria cerca de los 12 aos y, finalmente, egresan de este ciclo aproximadamente a los 17 aos. El contraste con este esquema en torno al cual estn definidas las trayectorias escolares esperadas en casi todos los pases de la regin y todas sus posibles rupturas y desvos conformarn, por lo tanto, el criterio de valoracin adoptado por este informe.
GRFICO 1.1 Mximo nivel de instruccin alcanzado, segn edades simples. Amrica Latina, 17 pases (circa 2008)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24
FUENTE: SITEAL.
NO ASISTE - SUPERIOR INCOMPLETO / COMPLETO NO ASISTE - SECUNDARIA COMPLETA NO ASISTE - SECUNDARIA INCOMPLETA NO ASISTE - PRIMARIA COMPLETA NO ASISTE - PRIMARIA INCOMPLETA
NO ASISTE - SIN NIVEL NO ASISTE - INICIAL
ASISTE A SUPERIOR ASISTE A SECUNDARIA ASISTE A PRIMARIA ASISTE A INICIAL
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Segn los datos disponibles, puede seguirse la trayectoria escolar efectiva de una cohorte hipottica de personas desde los 5 hasta los 24 aos, edad terica de ingreso al ciclo obligatorio del nivel inicial y edad de culminacin del nivel universitario, respectivamente, en la mayora de los pases de la regin (VASE GRFICO 1.1). As, a los 5 aos de edad se observa que ocho de cada diez nios asisten a la escuela: siete de cada diez, al nivel inicial y uno de cada diez, al nivel primario. Sin embargo, la asistencia al nivel inicial cae abruptamente entre los 6 y 7 aos, cuando la casi totalidad de los nios comienza sus estudios primarios. Luego, entre los 8 y 9 aos aproximadamente dos aos despus de la edad terica de ingreso en el nivel primario se registra el punto mximo de escolarizacin. Esto significa que a esta edad ms del 95% de los nios y nias concurre a la escuela. El pasaje de la escuela primaria a la escuela media se da tericamente entre los 11 y 12 aos, y es a esa edad cuando comienza a observarse un incremento sostenido de la proporcin de estudiantes que inicia sus estudios secundarios. En contraste, la permanencia en el nivel primario se manifiesta aun pasados los 14 aos, lo que permite visualizar el fenmeno de la repitencia y las consecuencias del ingreso tardo, representados por la edad en la que se alcanza el punto mximo de escolarizacin. Por otra parte, a partir de los 13 aos comienza a observarse claramente el incremento sostenido de la proporcin de adolescentes que abandona la escuela. A esta edad, la mayor parte de quienes interrumpen sus estudios lo hace antes de finalizar sus estudios primarios o al momento de culminarlos tardamente. As, progresivamente se ensancha la franja que refleja la desercin durante la educacin secundaria, a tal punto que entre los 17 y 18 aos edad terica de finalizacin del nivel secundario en
> META GENERAL PRIMERA
Reforzar y ampliar la participacin de la sociedad en la accin educadora

PARTICIPAR, PERO EN QU Y CON QU FIN? JUAN EDUARDO GARCA-HUIDOBRO S.*
Con sabidura, las Metas Educativas 2021 que proponen alcanzar la educacin que queremos para la generacin de los Bicentenarios formulan como primera meta: Reforzar y ampliar la participacin de la sociedad en la accin educadora. Este propsito descansa en una conviccin: la educacin es tan importante para todos que es la sociedad en su conjunto la que debe responsabilizarse de su mejoramiento. As, la meta se desglosa y muy diversos actores son invitados a sumarse a la tarea: las organizaciones, tanto pblicas como privadas, y las familias, cuyo rol se ve tan relevante que se insta a apoyar a aquellas que sufren carencias econmicas para que mantengan a sus hijos en la escuela. Tambin se visualiza un rol especial para las universidades y los jvenes universitarios. * Decano de la Facultad de Educacin, Universidad Alberto Hurtado. Detrs de esta meta existen muchas experiencias exitosas. Sabemos que el apoyo dado a las familias marca una diferencia en la superacin escolar de
sus hijos. La literatura sobre escuelas efectivas sita la participacin de los diversos actores y, muy especialmente, el trabajo colectivo de los docentes como una de sus claves. Se conocen varios programas donde la intervencin oportuna de jvenes universitarios apoyando a nios y nias con retardo escolar hizo la diferencia en sus trayectorias escolares. Esta intervencin de la sociedad posee dos dimensiones, ambas de gran importancia: por una parte, hay que lograr como lo explicita la primera meta la ms amplia colaboracin de la sociedad en acciones educativas pero, por otra parte, tambin debemos definir participativamente hacia dnde queremos ir juntos. Mediante este breve comentario quisiera postular que la primera y fundamental accin de la sociedad, en esta gesta educadora a la que se nos invita, es definir participativa y democrticamente, en cada uno de nuestros pases, cul es exactamente la meta que buscamos alcanzar juntos.
Una mirada sobre el comienzo del siglo XX nos muestra que en la mayora de nuestros pases, en el tiempo de los Centenarios, se logr plasmar un acuerdo social acerca del carcter universal de la educacin. Nuestras repblicas llegaron al convencimiento de que todos, tambin los pobres y las mujeres, deban educarse. Lograr este acuerdo que hoy nos parece banal fue muy duro, hubo que despejar prejuicios y profundizar, en encendidas discusiones, la idea que se tena de las personas y acerca de su igualdad. El camino para plasmar esa visin compartida en realizaciones tampoco ha sido sencillo e incluso no se ha logrado en la totalidad de los pases que todos los nios y nias en edad escolar estn en la escuela. Sin embargo, es claro que el consenso
sobre la escolarizacin universal marc un norte, que permiti mancomunar el esfuerzo de muchas generaciones. Hoy debemos establecer otra finalidad que posea la misma capacidad orientadora. Cada una de nuestras sociedades, con la participacin amplia de sus ciudadanos y ciudadanas, debe deliberar sobre el propsito que queremos alcanzar. Algunos considerarn que es una deliberacin intil, que la meta est clara, que la discusin relevante es la de los medios y las tcnicas: cmo logramos que cada una de nuestras escuelas sea eficiente? Cmo conseguimos la colaboracin entusiasta de los docentes? Pero basta rasguar un poco el aparente consenso, ya desde el punto de vista conceptual,
ya desde el punto de vista de la prioridad que le otorgamos a la educacin en el erario nacional de nuestros pases, para descubrir que no tenemos un acuerdo tico-poltico robusto sobre la educacin que queremos ni sobre la importancia que ella debe tener en nuestra cotidianidad. En muchos de nuestros pases falta un horizonte normativo que posea la misma legitimidad ciudadana que, en el siglo pasado, tuvo la universalidad. Sin ese fundamento, es dudoso lograr la participacin y es complejo establecer el rumbo en un camino lleno de disyuntivas econmicas, tcnicas y polticas, que hay que resolver y priorizar apelando a una orientacin decidida entre todos. Debemos acordar una meta que tenga, al menos, dos cualidades: que sea clara y que sea convocante. Y aqu no caben las ambigedades ni los autoengaos, por eso es deseable que las Metas Educativas 2021 nos aclaren para cada meta general, las metas especficas, los indicadores y sus respectivos niveles de logro. Sin embargo, la claridad no basta. Para comprometer a las personas, tambin se precisa una energa moral compartida, que enriquezca la accin individual en la perspectiva de la construccin solidaria de un bien comn. Necesitamos el entusiasmo de cada uno de los docentes y la activa colaboracin de las familias. Vamos a requerir pensamientos grandes que llenen el corazn de los jvenes voluntarios. Slo un futuro educacional tejido democrticamente permitir superar intereses particulares en pro de un bien compartido. Debemos entrar en una conversacin nacional para
acordar las caractersticas formativas de nuestra educacin, tanto en relacin con la calidad de las personas que queremos educar como con la sociedad que queremos ser y el futuro social, econmico y poltico que pretendemos construir. Si no logramos dibujar participativamente un horizonte compartido y convocante para la educacin, en cada uno de nuestros pases, nuestros esfuerzos no sumarn a una obra colectiva y los avances de la educacin sern zigzagueantes, siguiendo el comps de las sucesivas mayoras polticas. Los sistemas educativos son entidades histricas y culturales, su fuerza y orientacin proceden de la interpretacin que una sociedad, en un tiempo dado, posee sobre lo que la educacin es y debe llegar a ser. Dar un salto adelante, como el que se nos pide en las Metas 2021, requiere necesariamente reelaborar con amplia participacin las interpretaciones precedentes, reafirmando algunos aspectos y cambiando otros. No se trata de un borrn y cuenta nueva. Las nuevas polticas han de procesar positivamente los valores e identidades del pasado, de modo que stos constituyan un sustrato positivo que ayude a dar sentido a las nuevas acciones que se estn propiciando. Se trata de un proceso difcil de alcanzar. La educacin es parte de la lucha poltica que atraviesa a las sociedades, pero requiere plazos largos y, por lo tanto, es crucial identificar un ncleo comn que adquiera sentido para todos y que sirva de punto de apoyo a la amplia participacin que necesitamos.
la mayora de los pases cerca de la mitad de los adolescentes ya no concurre a la escuela. A esta edad, slo el 32% de los estudiantes culmin el nivel medio. En este porcentaje, se encuentran incluidos tanto quienes continan estudios superiores como quienes abandonan sus estudios una vez terminado el nivel. Finalmente, puede observarse que la proporcin ms alta de personas que culmin el nivel medio se encuentra entre los jvenes que tienen 21 aos de edad. Una vez ms, el desfasaje establecido respecto de la edad terica que debera tenerse al momento de acreditar el nivel manifiesta la importante proporcin de estudiantes rezagados que necesitan ms aos de los esperados para culminar la educacin secundaria. La combinacin de la desercin y el retraso escolar en el nivel medio hace que a los 24 aos ocho de cada diez jvenes estn desvinculados del sistema educativo formal. Mientras que, entre quienes continan asistiendo a la escuela, la mayor parte ya est cursando estudios superiores. La situacin educativa de la poblacin de 24 aos deja en evidencia la brecha que todava resta recorrer para alcanzar la meta de universalizar el acceso al conocimiento. En trminos generales, se puede concluir que, a esta edad, uno de cada diez jvenes no complet el nivel primario y la mitad no culmin sus estudios secundarios. Si bien este panorama general sobre la situacin de los nios, nias, adolescentes y jvenes de Amrica Latina nos acerca una estimacin global y diagnstica de la realidad educativa, se trata de una lectura que no nos permite diferenciar la diversidad de situaciones educativas que coexisten en el interior de la regin. Es evidente que la profunda desigualdad en la distribucin de los recursos socioculturales que caracteriza a Amrica Latina encuentra su correlato en la configuracin efectiva de las trayectorias escolares de sus nios y jvenes, lo que permite reconocer, una vez ms, que la escuela no es capaz de revertir las desventajas sociales de origen. Dada la importancia de esta razn, a continuacin se analiza el panorama regional pero teniendo en cuenta, en primer lugar, las diferencias que se manifiestan entre distintos grupos de pases. Luego, ya dentro de cada grupo, la informacin se presentar desagregada segn el rea geogrfica de residencia, urbana o rural, y el nivel socioeconmico de los hogares con nios y jvenes en edad escolar. En lneas generales, no se perciben en la regin desigualdades por sexo muy significativas, por lo tanto, slo se presentar la informacin desagregada por esta variable en aquellos casos donde el dato merezca ser destacado.
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1. LOS CINCO ESCENARIOS EDUCATIVOS DE LA REGIN

En Amrica Latina coexisten pases que difieren significativamente en los aspectos estructurales de sus sistemas escolares. Cuando se observa en detalle cul es el perfil educativo de esos pases, la diversidad de situaciones que ellos presentan tambin es significativa. Esto adquiere especial relevancia al momento de asumir en forma colectiva un conjunto de metas, ya que todas las naciones quedan igualmente comprometidas, aunque se encuentren posicionadas en momentos muy diferentes del proceso de expansin educativa. Algunos pases, como se ver, estn relativamente cerca de mostrar indicadores que podran dar cuenta de la universalizacin del acceso al conocimiento, en tanto otros aparecen mucho ms lejos de ese horizonte. Un primer objetivo de esta seccin es mostrar los diversos panoramas educativos desde donde los pases de la regin asumen el compromiso de las Metas Educativas
2021. De todos modos, si bien en este caso la mirada estar puesta en cada uno de los pases, lo que se busca es identificar escenarios o configuraciones recurrentes y propios de la regin, que atraviesan los lmites nacionales y que siempre remiten a la posibilidad de pensar la situacin educativa de Amrica Latina en conjunto. Con esta intencin de sealar particularidades sin perder de vista los procesos regionales, se opta por, en primer trmino, construir una tipologa que muestre conjuntos de pases que comparten ciertos aspectos estructurales del panorama educativo y, luego, en un segundo momento, se destacarn sus diferencias. Un primer e impostergable desafo que deben asumir los pases de la regin es el de garantizar que todos los nios y las nias accedan y culminen la educacin primaria. Pese a que en la regin est instalada la percepcin de que la educacin primaria ya es un hecho y est universalizada, se debe destacar que ninguno de los pases latinoamericanos ha cumplido con esta meta por completo. An hoy se observa que una pequea proporcin de nios y nias de 10 aos no comenz el nivel primario, en tanto uno de cada diez adolescentes de 15 aos de la regin que accedi a la educacin bsica todava no la termin. Ante estos datos, es posible identificar dos situaciones claramente diferentes. Por un lado, surge un gran grupo conformado por los pases con el ms alto nivel de graduacin en la escuela primaria. En este grupo se encuentra Cuba, Chile, Argentina, Per, Mxico, Uruguay, la Repblica Bolivariana de Venezuela, Costa Rica, Panam, Ecuador, Colombia, el Estado Plurinacional de Bolivia, Brasil y Paraguay. En todos ellos, al menos el 88% de los adolescentes de 15 aos que accedi a la escuela primaria logr terminarla. Visiblemente diferenciados de estos pases, quedan otros cinco en los que la graduacin del nivel primario flucta entre el 60% y 80%. En este caso, se trata de Honduras, Guatemala, Nicaragua, El Salvador
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y Repblica Dominicana. Por otra parte tal como ya se destac, existe un consenso generalizado acerca de que la educacin primaria constituye tan solo un primer paso para alcanzar el nivel educativo que se necesita para participar activamente de la sociedad en carcter de ciudadanos plenos. En muchos pases, esta certeza se expresa en la creciente incorporacin no slo del primer tramo sino tambin de todo el nivel secundario dentro del ciclo de educacin obligatoria. Tomando este factor como un parmetro significativo desde donde analizar la situacin de los pases, es posible identificar al menos tres grupos dentro de aquel conjunto de pases con mayores logros en el acceso y la finalizacin del nivel primario. Es as que, an con altas tasas de graduacin en el nivel primario, se observan sistemas educativos que presentan muy diferente capacidad de integracin de todos sus sectores sociales a la hora de acceder y finalizar el prximo nivel educativo, es decir, la secundaria. Por ejemplo, mientras en Uruguay y Paraguay se observan bajos niveles de finalizacin en el nivel medio, pases como Cuba, Argentina, Chile y Per logran tasas de graduacin de la educacin media relativamente altas. Esta variabilidad en la proporcin de la poblacin de 20 aos que accede al nivel medio y que lo completa permite comprender que existen diferentes momentos en la fragmentacin del sistema educativo latinoamericano, que merecen ser considerados ms particularmente. Por otra parte, y como es esperable, el grupo constituido por los cinco pases que presentan un egreso de la educacin primaria inferior al 80% se caracteriza por presentar niveles de graduacin comparativamente ms bajos en la educacin secundaria, aunque entre ellos tambin se observan perfiles diferenciados. Honduras, Nicaragua y
Guatemala, por ejemplo, son los tres pases con menor proporcin de personas de 20 aos que culminan el secundario, si se los compara con El Salvador y Repblica Dominicana, que ofrecen tasas levemente mejores.
GRFICO 1.1.1 Pases de Amrica Latina, segn sus niveles de graduacin en el nivel primario y secundario (circa 2008)
100,00
Argentina Mxico Uruguay Costa Rica Panam Venezuela Brasil Paraguay Colombia Bolivia
Chile
Cuba
Per
90,00
% GRADUACIN NIVEL PRIMARIO
80,00
El Salvador R. Dominicana Honduras
70,00
Nicaragua
60,00
Guatemala
37
50,00 20,00 40,00 60,00 80,00 100,00
% GRADUACIN NIVEL SECUNDARIO

FUENTE: SITEAL.
GRUPO 1
GRUPO 2
GRUPO 3
GRUPO 4
GRUPO 5
De este modo, a partir de subrayar dos aspectos que son centrales para concretar un anlisis sobre las trayectorias educativas de las nuevas generaciones (es decir, cuntos estudiantes logran completar la escuela primaria y cuntos la secundaria) quedan identificados cinco grupos de pases, cuya particularidad consiste en que los pases manifiestan panoramas relativamente similares dentro de cada grupo pero muy diferentes de la situacin de los pases de los otros grupos. El objetivo de esta tipologa es hacer visible la coexistencia de por lo menos cinco escenarios educativos diferentes, en torno de los cuales los pases convergen.
> META GENERAL PRIMERA
Reforzar y ampliar la participacin de la sociedad en la accin educadora

LA PARTICIPACIN SOCIAL DESDE UNA PERSPECTIVA DEMOCRTICA CAMILLA CROSO*
Existe amplio consenso acerca de que la participacin de la sociedad es clave para la puesta en marcha de un modelo de desarrollo centrado en la promocin de la dignidad humana y la justicia social. Entretanto, qu se entiende especficamente por participacin social contina en disputa, aunque no siempre los contornos de este debate se planteen de manera explcita. Cuestiones sobre quines participan, en qu participan, cmo participan y, principalmente, para qu participan permiten mltiples variantes, cuyas respuestas dependen, en ltima instancia, de cmo se concibe el rol del Estado, de cul es su responsabilidad en la garanta de los derechos y en la dinmica democrtica instituida en la sociedad. Actualmente, coexiste una interpretacin sobre la participacin social que nos * Coordinadora General de la Campaa Latinoamericana por el Derecho a la Educacin. parece riesgosa, en la medida en que le quita responsabilidad al Estado en su rol de garante de los derechos, y sta es una premisa fundamental de la cual partimos en este anlisis.
As observamos que existen iniciativas que se orientan a un cierto voluntarismo individual para participar en proyectos o programas sociales, o bien iniciativas que invitan al sector privado a colaborar con la puesta en marcha de polticas, programas o acciones, cuando, en verdad, tales acciones son parte de la responsabilidad pblica del Estado. Tal interpretacin rompe con la nocin de poltica pblica, fragmentndola en un doble sentido: por un lado, convoca a una pulverizacin de proyectos y acciones ms bien puntuales en lugar de trabajar en pos de polticas con directrices de mediano y largo plazo, articuladas entre s, que reflejen una visin integral de la realidad social y, por otro lado, pulveriza tambin a los sujetos de las acciones, individualizndolos y particularizndolos en sus puntos de vista y acciones concretas, lo que resta el sentido pblico que debe tener toda poltica. Tal como nos advierte Zygmunt Bauman en sus reflexiones sobre la
modernidad, sta tiene rasgos profundamente privatizantes y una fuerte tendencia hacia la individualizacin; en ella, la responsabilidad de la construccin de pautas y de llegar a logros o fracasos recae primordialmente sobre los hombros del individuo. Este proceso es antagnico del ejercicio de la ciudadana, el cual se realiza a partir de procesos colectivos que se proyectan hacia intereses comunes. El sentido pblico de las polticas, que debe ser perseguido en la consolidacin de nuestras democracias, surge de la posibilidad del debate y de su construccin colectiva, a partir de pautas que estn relacionadas con temas de inters comn, y de procesos que permitan la expresin de puntos de vista plurales, donde el disenso sea comprendido como legtimo y donde el contenido final que asume la poltica sea el fruto de concepciones que van ms all de intereses individuales o particulares.
As, la participacin social a la que aspiramos es la que convoca al Estado a cumplir con su rol de garante de los derechos. Para esto, son vitales los espacios y los mecanismos institucionalizados que les permitan a los sujetos de la comunidad educativa estudiantes, maestros, profesores, padres, madres y responsables y a otros sujetos de la sociedad civil, tomar parte en el debate y en la toma de decisiones sobre leyes, normas y polticas educativas, sin jams incurrir en el error de asumir las tareas de implementacin, que le caben enteramente al Estado. Al consolidar su carcter pblico, la participacin social califica a las polticas, legitimndolas y dndoles mayor sustentabilidad, de manera que asuman su carcter como polticas de Estado, mucho ms all de constituirse como acciones de un gobierno, pues ellas reflejan la expresin amplia de la ciudadana. La participacin social debe incluso trascender el involucramiento sostenido, durante el debate y la toma
de decisin sobre los marcos legales y polticos, para incluir tambin el compromiso con procesos de seguimiento y control ciudadano relacionados con su implementacin, evaluando su pertinencia y eficacia, y formulando recomendaciones. Desde esta perspectiva y frente a esta bsqueda, en nuestra regin hemos vislumbrado distintas posibilidades, diferentes mecanismos y espacios que deberan fortalecerse cada vez ms. Los Consejos de Educacin, sean stos escolares, provinciales o nacionales, integrados tanto por miembros de la sociedad civil como de gobierno (que desarrollan un rol consultivo y de toma de decisin, y que se ocupan tanto del debate de polticas y presupuestos pblicos como del monitoreo de su implementacin) han demostrado un potencial interesante en algunos pases de Amrica Latina y el Caribe, siempre y cuando cumplan con algunos requisitos, como poseer autonoma frente al Estado y acceso a informacin pertinente y confiable. Por otra parte, la participacin social tambin es fundamental en el nivel legislativo de la comunidad. Los parlamentos deben prever mecanismos y espacios para acciones como las audiencias pblicas, de modo que se contemple la voz y la mirada de todos los integrantes de la sociedad. El parlamento, siendo un espacio fundamentalmente de representacin de los ciudadanos y ciudadanas, debe ser ocupado por ellos y por ellas. Del mismo modo, hay que subrayar la importancia de la participacin social en aquellos espacios que impulsan la garanta de los derechos, como junto a los ministerios pblicos, defensoras del pueblo, cortes y comisiones de
derechos humanos, mediante el empleo de todos los mecanismos de justicia que estn a disposicin, tanto en el nivel nacional como regional e internacional. Por fin, la participacin social requiere de una total autonoma frente al Estado, confrontando el riesgo de cooptacin de movimientos y organizaciones sociales, pues ello comprometera el contenido, proceso y sentido de la participacin. Adems, garantizar autonoma en los procesos de participacin social tambin implica por parte del Estado el reconocimiento del disenso como una instancia legtima y, por lo tanto, requiere que todos y todas presenten una postura abierta hacia el debate plural, donde puedan dialogar los distintos puntos de vista. De hecho, preocupa el aumento del rechazo y la criminalizacin de manifestaciones pacficas de movimientos y organizaciones de la sociedad civil que ha caracterizado a nuestra coyuntura. En los ltimos aos, hemos visto la represin muchas veces violenta de docentes y estudiantes en Chile, Brasil, Hait, Mxico y Argentina, entre otros pases, lo que contradice frontalmente el espritu de apertura y promocin de una sociedad civil pulsante y participativa en la vida pblica de la regin. La participacin social como cultura y prctica poltica, tanto en espacios institucionalizados de poder como a partir de iniciativas espontneas, constituye una accin clave para el fortalecimiento de nuestras democracias y para la promocin de una ciudadana activa.
Mapa 1.1.1. Pases de Amrica Latina, segn su ubicacin en la tipologa propuesta para el anlisis
GRUPO 1 GRUPO 2 GRUPO 3 GRUPO 4 GRUPO 5 NO CORRESPONDE
En este sentido, lo que se busca es colocar el nfasis en las configuraciones ms que en los pases, intentando mostrar que, ms all de cada caso especfico, en la regin deberan coexistir agendas con prioridades diferentes, que contemplen situaciones iniciales muy diversas frente a las Metas Educativas 2021. A continuacin, se emprende un recorrido por la informacin disponible, que permite mostrar los rasgos ms significativos de cada uno de estos cinco grupos de pases.
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GRUPO 1: ALTO EGRESO EN EL NIVEL PRIMARIO, ALTO EGRESO EN EL NIVEL SECUNDARIO (ARGENTINA, CHILE Y PER)2
Este grupo est conformado por los pases que menos se distancian del ideal de universalizacin del acceso al conocimiento. Como se mencion anteriormente, casi toda la poblacin de entre 5 y 17 aos tuvo acceso a la educacin primaria bsica y casi su totalidad logr culminarla. El acceso a la escuela media se encuentra ampliamente extendido y, aunque a algunos sectores especficos les lleve ms tiempo completar el nivel primario, hay indicios para suponer que la gran mayora lo logra. La transicin de la escuela primaria a la secundaria usualmente se completa entre los 14 y 15 aos de edad sin perjudicar la permanencia dentro del sistema, y la prdida de matrcula se concentra casi exclusivamente en los dos ltimos aos de la edad terica correspondiente al nivel secundario. De este modo, a los 17 aos de edad ocho de cada diez adolescentes se encuentran transitando el segmento final de la educacin media, otros terminaron el nivel e incluso una pequea proporcin ya est cursando estudios superiores. Entre los 20 y 22 aos, siete de cada diez jvenes ya completaron el nivel medio.
2. Cuando en este captulo se avanza hacia un anlisis detallado de la situacin educativa de los pases de la regin no es posible considerar la situacin de Cuba ni la de la Repblica Bolivariana de Venezuela. En el primer caso, debido a que el proyecto SITEAL no tiene acceso a las bases de datos de las encuestas de hogares, principal fuente de informacin utilizada. En el segundo, porque el acceso a esta informacin es muy reciente, y no hubo tiempo de procesarla para este informe.
EL ANALFABETISMO EN AMRICA LATINA
La alfabetizacin, adems de ser un derecho humano elemental, es un recurso insoslayable para el ejercicio de otros derechos fundamentales. En este sentido, la presencia de adultos que no acceden al lenguaje escrito constituye un indicador crtico acerca de los lmites de la expansin de la ciudadana y el ms evidente reflejo de la situacin de inequidad existente en la regin, pues pone de manifiesto la deuda que tienen los Estados y el conjunto de la sociedad con una importante parte de sus comunidades. Actualmente, de acuerdo con las estadsticas de la UNESCO, hay en el mundo 861 millones de adultos analfabetos, y aproximadamente el 5% de ellos es decir, 40 millones de personas vive en Amrica Latina. Por otra parte, las evaluaciones directas de la alfabetizacin hacen pensar que la prevalencia del analfabetismo es todava mayor, dado que los instrumentos de medicin convencionales dan cuenta de las situaciones ms extremas, en tanto no son sensibles a las competencias efectivas de las personas en relacin con la escritura y la lectura o sobre el dominio que posean de aptitudes bsicas hacia el lenguaje escrito. En respuesta a esta evidencia, la comunidad internacional promueve acuerdos para impulsar acciones orientadas al diseo de programas especficos que buscan reducir el analfabetismo. Las Naciones Unidas promulgaron al perodo 2003-2012 como el Decenio de la alfabetizacin, bajo el lema La alfabetizacin, fuente de libertad, mientras que en la XVII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en noviembre de 2007 en Chile, se aprob el Plan Iberoamericano de Alfabetizacin y Educacin Bsica de Jvenes y Adultos. Este acuerdo compromete a los gobiernos a redoblar esfuerzos para, en 2015, declarar a Amrica Latina una regin libre de analfabetismo.
Tabla de tasa de analfabetismo, segn rea geogrfica, sexo y grupos de edad. Amrica Latina, 15 pases (circa 2000 y circa 2008) CIRCA 2008 TOTAL
CIRCA 2000 CIRCA 2008
REA GEOGRFICA
URBANO RURAL
SEXO
VARN MUJER 15 A 24
GRUPOS DE EDAD
25 A 34 35 A 50 50 Y MS
Argentina E.P. de Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay
1,5 13,8 12,4 4 S/D 8,8 19,2 31,7 18,7 9,8 22,2 9,4 11,4 S/D S/D
1,2 11 10,2 3,9 7,2 7,6 16 25,2 17,3 7,4 20,2 6,8 10,5 10,4 1,9
1,2 5,6 7,6 2,9 3 4 11,1 14 8,6 4,9 11,3 3,8 5,6 7,9 1,9
0 22,3 24,3 10,9 15,6 15,4 26,2 37,6 25,8 16,8 32,9 11,6 23,7 16,4 3
1 4,7 10,4 3,7 7,1 6,3 12,9 18,1 17,6 6 19,7 6 5,2 10,2 2,3
1,4 16,8 9,9 4,1 7,4 8,9 18,6 31,1 17 8,6 20,6 7,7 15,5 10,5 1,6
0,6 1,2 2,2 2,6 0 1,5 4 12,1 7,5 1,7 9,6 2,1 2,5 2,6 1,1
0,7 3,6 5,3 5,9 0 2,7 8,9 18,7 11,5 3,9 15,2 3,6 4,5 5,9 1,3
0,8 9,8 8,9 9,6 0 5,3 16,4 28,2 18,2 6 20,6 5,8 9,2 9,6 1,3
2,4 31,1 21,7 23,9 0 18,8 35,4 48,3 37,2 17,5 42 16 24,2 23,9 2,9
FUENTE: SITEAL.
Todava hay mucho trabajo por hacer. Durante el perodo 2000-2008 se observa una leve reduccin de la proporcin de poblacin analfabeta, pero persiste el patrn geogrfico y social, que echa races en la pobreza y el subdesarrollo. En efecto, hay una prevalencia mayor de analfabetos en los pases ms pobres, en las zonas rurales y, en un gran nmero de pases, entre las mujeres. Guatemala, Nicaragua, Honduras y El Salvador eran al comienzo de la dcada y lo son actualmente los cuatro pases donde la proporcin de adultos analfabetos es mayor. De acuerdo con la ltima informacin disponible, un cuarto de la poblacin guatemalteca y dos de cada diez nicaragenses, hondureos y salvadoreos no poseen el manejo bsico de la lengua escrita. En Guatemala, Nicaragua y Honduras, hay tres adultos analfabetos en las reas rurales por cada adulto en esta misma situacin en las reas urbanas. Esta tendencia se mantuvo constante a lo largo del perodo considerado. Las brechas por gnero son muy pronunciadas en Guatemala y considerables en El Salvador, pero prcticamente inexistentes en el resto de los pases de este grupo. En Guatemala y El Salvador, adems, la probabilidad de hallar analfabetos entre las mujeres asciende al doble que entre los varones. Nuevamente, no se observan reducciones importantes ni cambios en el tiempo. El segundo gran grupo est conformado por los pases donde la proporcin de poblacin adulta analfabeta es moderada, pero todava superior al 5% (valor crtico por debajo del cual tanto la UNESCO como la OEI establecen que el analfabetismo ha sido erradicado). En Paraguay, Colombia, Mxico, Ecuador, Brasil, Per, Repblica Dominicana y el Estado Plurinacional de Bolivia, entre el 7% y el 11% de los adultos no saben leer ni escribir. Al igual que en el grupo anterior, las brechas
geogrficas son mucho ms pronunciadas que las de gnero. No obstante, es importante sealar que en este grupo la distancia entre reas geogrficas es mayor que en el grupo anterior. Se destaca especialmente la situacin de Colombia, donde la prevalencia del analfabetismo en la poblacin rural quintuplica a la de las reas urbanas. Las diferencias por gnero son alarmantes en el caso de Bolivia y Per, ya que la probabilidad de encontrar analfabetos entre las mujeres es tres veces mayor que entre los varones. Por ltimo, se encuentra el caso de los pases del Cono Sur, donde el acceso a la educacin se encuentra ms extendido que en el resto de los pases latinoamericanos. Como se mencion anteriormente, la proporcin de analfabetos en estos tres pases flucta entre el 2% y 4% del total de la poblacin adulta. La fuerte concentracin de esta carencia educativa en la poblacin de mayor edad refleja el paulatino impacto de la expansin de los sistemas educativos de la regin, la promocin de polticas educativas inclusivas y los programas de alfabetizacin destinados a jvenes y adultos. Es as que, entre los adolescentes y jvenes de 15 a 24 aos, la prevalencia del analfabetismo supera al 5% slo en aquellos pases donde la situacin crtica es todava persistente para el conjunto de la poblacin. Como ejemplo de esta situacin, se destacan Guatemala, Nicaragua, Bolivia, El Salvador y Honduras, donde la diferencia en la proporcin de analfabetos entre jvenes y adultos oscila entre los 40 y 30 puntos porcentuales. De cara a este escenario, hoy se redobla la urgencia de retomar la valiosa tradicin latinoamericana en materia de alfabetizacin, teniendo especialmente presente la necesidad de adecuar las estrategias a un contexto de amplia diversidad cultural, geogrfica y social. Actualmente, es muy valioso comprender que los programas de alfabetizacin y educacin de adultos constituyen un modo de fortalecer los lazos de las familias con la escuela, al mismo tiempo que favorecen el clima escolar donde se desarrollan nios, nias y adolescentes, al acortar las brechas educativas entre padres e hijos. El analfabetismo de jvenes y adultos debe ser asumido como una deuda moral impostergable, que requiere ser atendida como paso fundamental en la lucha contra la pobreza y para dinamizar el desarrollo socioeconmico de la regin.
Pases con alto egreso en nivel primario y en nivel secundario
1
45
GRFICO 1.1.2 Mximo nivel de instruccin alcanzado segn, edades simples. Pases del grupo 1 (circa 2008)
GRUPO
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24
FUENTE: SITEAL.
GRFICO 1.1.3 Mximo nivel de instruccin alcanzado, segn edades simples. Pases del grupo 1. Nivel socioeconmico bajo (circa 2008)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24
FUENTE: SITEAL.
NO ASISTE - SUPERIOR INCOMPLETO / COMPLETO NO ASISTE - SECUNDARIA COMPLETA NO ASISTE - SECUNDARIA INCOMPLETA NO ASISTE - PRIMARIA COMPLETA
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NO ASISTE - PRIMARIA INCOMPLETA
GRFICO 1.1.4 Mximo nivel de instruccin alcanzado, segn edades simples. Pases del grupo 1. Nivel socioeconmico alto (circa 2008)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24
FUENTE: SITEAL.
GRFICO 1.1.5 Mximo nivel de instruccin alcanzado, segn edades simples. Pases del grupo 1. rea urbana (circa 2008)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24
FUENTE: SITEAL.
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GRFICO 1.1.6 Mximo nivel de instruccin alcanzado, segn edades simples. Pases del grupo 1. rea rural (circa 2008)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24
FUENTE: SITEAL.
> META GENERAL SEGUNDA
Lograr la igualdad educativa y superar toda forma de discriminacin en la educacin

DIVERSIDAD Y METAS 2021 ANNA LUCIA DEMILIO*
Si bien slo algunos pases de la regin cuentan con estadsticas sociales y educativas desagregadas segn pertenencia tnica y lingstica, existen muchas evidencias de que los pueblos indgenas y afrodescendientes reciben menos aos de escolaridad y una educacin de peor calidad, tal como lo evidencia el ltimo Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos de 2010, que est enfocado en la situacin de los ms marginados. Segn algunas estimaciones, un 38% de la poblacin de la regin es indgena y afrodescendiente, y est localizada tanto en reas rurales como en los grandes centros urbanos, lo que implica una complejidad adicional en la identificacin del espacio territorial donde estos pueblos se desenvuelven. As tenemos pases donde los indgenas continan viviendo en mbitos rurales ancestrales, por ejemplo, en Nicaragua,
1
y pases donde la mayora de la poblacin indgena ya es urbana, por ejemplo, en Argentina y Chile. Dependiendo de la importancia que queramos otorgarle al tema de la diversidad, podemos subrayar uno u otro aspecto de la composicin etno-demogrfica de un pas, tal como ha sido demostrado en el Atlas sociolingstico de pueblos indgenas en Amrica Latina, recientemente publicado por UNICEF.2 As, por ejemplo, se podra afirmar que Brasil tiene una poblacin indgena minoritaria, de slo un 0,43% sobre el total del pas. Pero tambin se podra decir, y sera igualmente cierto, que Brasil es el pas ms diverso en cuanto a presencia indgena, ya que se trata de una nacin que alberga a 241 pueblos indgenas, lo que lo convierte en el estado de la regin con mayor cantidad de pueblos. Esto implica que la respuesta educativa
* Asesora Regional de UNICEF.
1. lvaro Bello y Marta Rangel, La equidad y la exclusin de los pueblos indgenas en Amrica Latina y Caribe, en Revista CEPAL nm. 76, Santiago, 2002. 2. Sichra, Inge y Alii, Atlas sociolingstico de pueblos indgenas en Amrica Latina, UNICEF, Funproeib Andes, AECID, 2009.
depender de la lectura de la realidad que se realice y del nfasis puesto en uno u otro aspecto. Por otro lado, tambin debemos tomar en cuenta que un pueblo indgena, por minoritario que sea en el contexto nacional, puede ser mayoritario en un territorio especfico, es decir, en un municipio particular, en las mrgenes de un ro o en determinadas comunidades. Por este motivo, hay que evitar seguir minorizando a estos pueblos considerndolos como grupos reducidos o poco representativos. Teniendo en cuenta la heterogeneidad ya mencionada, es importante que las propuestas contenidas en las Metas Educativas 2021 hayan incluido metas especficas destinadas a poblaciones originarias y afrodescendientes. Estamos hablando de las metas 3 y 4,3 desarrolladas en el marco de la meta general segunda, la cual establece: Lograr la igualdad educativa y superar toda forma de discriminacin en la educacin. Sobre este tema, es oportuno subrayar dos puntos fundamentales: > todas las dems metas deben alcanzarse para los y las indgenas y
afrodescendientes. Es decir que estos grupos de ciudadanos tambin deben beneficiarse directamente de los planes y programas que se establezcan en el marco de las dems metas. Pues si ello no ocurriera, seguiramos avanzando con promedios de logros que continuaran perpetuando las profundas disparidades ya existentes. Por lo tanto, la educacin inicial, la secundaria, la superior y la universitaria deben incluir a indgenas y afrodescendientes. De hecho, las demandas indgenas actuales van mucho ms all del nivel primario y muchas son las universidades indgenas que se han establecido en varios pases de la regin; > todos los dems grupos que componen la sociedad nacional deben beneficiarse de un enfoque educativo de respeto y valoracin de la diversidad. En este sentido, es la poltica educativa en su conjunto la que debe asumir la diversidad como un recurso valioso, de cara a la conformacin de sociedades ms justas e inclusivas. Por lo tanto, el desafo no
3. La meta especfica 3 seala: Prestar apoyo especial a las minoras tnicas, poblaciones originarias y afrodescendientes, a las alumnas y al alumnado que vive en zonas urbanas marginales y en zonas rurales, para lograr la igualdad en la educacin. La meta especfica 4 es: Garantizar una educacin intercultural bilinge de calidad a los alumnos pertenecientes a minoras tnicas y pueblos originarios.
es el establecimiento de programas compensatorios multi o interculturales para indgenas y afrodescendientes, sino que, tal como se seala en el captulo V del documento Metas Educativas 2021: la flexibilidad para la educacin en la diversidad () debe ser el eje articulador de todo el proceso educativo. A nivel conceptual, como ya lo han sealado muchos autores, es ms adecuado hablar de educacin intercultural que multicultural, ya que este ltimo trmino se refiere a la existencia de muchas culturas pero no manifiesta el tipo de relacin que se pretende construir entre ellas. Son muy pocas las experiencias que toman en cuenta las especificidades culturales, sociales e histricas de la poblacin afrodescendiente. Entre ellas, cabe destacar el programa de Etnoeducacin con nios y adolescentes afrocolombianos del Ministerio de Educacin de Colombia u otras iniciativas desarrolladas en Brasil. En los dems pases, el inters del Estado hacia este grupo poblacional es mucho ms reciente. Por ello, limitar el mbito de anlisis a la educacin con pueblos indgenas y, especialmente, a la Educacin Intercultural y Bilinge (EIB). Despus del gran dinamismo que la EIB ha alcanzado en dcadas pasadas, en la actualidad se observa una especie de pausa reflexiva acerca de lo avanzado hasta el momento. Es por ello, por ejemplo, que el tema central del IX Congreso de Educacin Intercultural Bilinge que se celebrar en Guatemala, ser Reiventando la EIB en Amrica Latina. A continuacin,
esbozar algunos elementos que nos pueden ayudar a comprender el estado actual del debate y las paradojas a las que an nos enfrentamos. Nunca como en la actualidad los marcos legales de los pases de la regin han sido tan abiertos al reconocimiento de la pluralidad tnica y lingstica y a la Educacin Intercultural Bilinge, desde Mxico hasta Chile. Sin embargo, cuando se analiza la cobertura de esta modalidad educativa, aun las fuentes ms optimistas demuestran que, con excepcin de Mxico, no todos los nios, nias y adolescentes indgenas de la regin reciben educacin en lenguas originarias, ni siquiera en las reas rurales y ni siquiera en los pases con altos porcentajes de poblacin indgena.4 Por otro lado, si bien son muchos los estudios que demuestran los beneficios de la educacin intercultural y bilinge, tanto en materia de resultados de aprendizaje, como de autoestima y mejoramiento de la relacin entre escuela y comunidad,5 en algunos casos se han limitado a los jvenes indgenas las oportunidades de acceso a la carrera docente y tambin se conocen situaciones en las que el Estado ha disminuido la provisin de libros de texto en idiomas originales. Gracias a la contribucin de intelectuales y polticos indgenas, la EIB se ha visto enriquecida por nuevos desafos y enfoques tericos y polticos.6 Actualmente, se habla de un currculum que parta de la epistemologa indgena, que sirva para la descolonizacin de la educacin y de la sociedad, y que tenga un fuerte
4. Consltese mayor informacin en Luis E. Lpez, Reaching the Unreached; Indigenous Intercultural Bilingual Education in Latin America, 2009, documento de referencia encargado por UNESCO para el EFA Global Monitoring Report 2010. 5. Lpez, ibdem. 6. Vanse, por ejemplo, algunos artculos contenidos en la revista de UNICEF-EIBAMAZ, El vuelo de la lucirnaga, Lima, 2009. Sobre descolonizacin de la educacin, vanse los escritos de Flix Patzi, ex Ministro de Educacin de Bolivia.
componente de afirmacin intracultural. Sin embargo, con muy pequeas excepciones, poco se ha avanzado en la revisin crtica de las metodologas utilizadas y en la identificacin de metodologas alternativas, lo que contina dejando al docente bastante desamparado frente a la magnitud de la tarea encomendada y frente a la falta de materiales de apoyo. Cuando se observa la evolucin del debate sobre EIB, se pueden identificar algunos hitos importantes. Ciertamente el primero de ellos ha sido la ratificacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio, ya que en su artculo 29 se reconoce el derecho de cada nio y cada nia a una educacin que fomente la comprensin y la paz entre los diferentes grupos, mientras en el artculo 30 se reconoce el derecho del nio y de la nia indgenas a recibir educacin en su lengua materna. De esta manera, la educacin intercultural y bilinge
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pasa de ser una mera estrategia destinada al mejoramiento de la calidad de la educacin para convertirse en un derecho de la infancia.8 En la actualidad, hay un nuevo hito, constituido por la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Este instrumento, aprobado por todos los pases de la regin, reconoce derechos colectivos a los pueblos indgenas y reconoce a cada pueblo indgena como sujeto de derecho. En los ltimos tiempos, varios artculos se refieren a la educacin y comienzan a sentar las bases para una nueva relacin entre los Estados y los pueblos indgenas. Planificar la educacin a la luz de esta Declaracin contribuir, fuertemente, a dinamizar el proceso necesario para que las Metas Educativas 2021 sean alcanzadas por toda la poblacin, indgena y no indgena.
7. Vase al respecto Inge Sichra, Enseanza de la lengua materna en Amrica Latina. Vuelta a los orgenes, Conferencia Magistral presentada durante la Conmemoracin del Da Internacional de la Lengua Materna, Guatemala, febrero de 2010. 8. L. D Emilio: Educacin bilinge: Estrategia, conquista o derecho?, en Revista Unitas, La Paz, 1991.
En este grupo, si bien en trminos globales es posible afirmar que los esfuerzos prioritarios deben orientarse hacia la retencin en el nivel medio, es importante no perder de vista que las dificultades para sostener la escolarizacin de nios, nias y adolescentes, y para completar una trayectoria educativa deseable se concentran fuertemente sobre algunos sectores sociales mientras que en otros, como en los estratos ms altos, estas dificultades prcticamente no existen. En este contexto, la posibilidad de completar la educacin media todava est lejos de ser realidad para la mayora de los adolescentes provenientes de los hogares con menores recursos y, adems, esta posibilidad es considerablemente menor en las reas rurales. De hecho, si bien ms de la mitad de los adolescentes de 17 aos de los estratos ms bajos o de las reas rurales tuvo, a edades ms tempranas, acceso a la escuela media, muchos de ellos luego quedan fuera del sistema. A la vez, es alarmante observar que dos de cada diez adolescentes dejan de estudiar una vez completado el nivel primario o incluso durante el transcurso de este nivel.
GRUPO 2: ALTO EGRESO EN EL NIVEL PRIMARIO, EGRESO MEDIO EN EL NIVEL SECUNDARIO (ESTADO PLURINACIONAL DE BOLIVIA, BRASIL, COLOMBIA, COSTA RICA, ECUADOR, MXICO Y PANAM)
La situacin educativa de este grupo de pases conforma un panorama similar al anterior pero el trayecto que resta por recorrer para que todos los nios, nias y adolescentes completen su escolarizacin es levemente ms extenso. En la mayora de
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los pases incluidos en este grupo y especialmente en Brasil, el pas de mayor poblacin el inicio de la primaria est previsto a los 7 aos. En consecuencia, la incorporacin masiva de los nios y nias a la escuela es algo ms tarda. No obstante, la proporcin de nios que accede al nivel inicial y primario alcanza el nivel del grupo anterior. Lo que vara en este grupo es que la transicin de la escuela primaria a la secundaria se vuelve masiva recin a los 17 aos de edad, un dato que manifiesta niveles de retraso ms elevados. A la vez, se observan indicios de una mayor desercin durante el cursado del nivel primario.
Pases con alto egreso en nivel primario y egreso medio en nivel secundario
2
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GRFICO 1.1.7 Mximo nivel de instruccin alcanzado, segn edades simples. Pases del grupo 2 (circa 2008)
GRUPO
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24
FUENTE: SITEAL.
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FUENTE: SITEAL.
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FUENTE: SITEAL.
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24
FUENTE: SITEAL.
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100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24
FUENTE: SITEAL.
> META GENERAL SEGUNDA
Lograr la igualdad educativa y superar toda forma de discriminacin en la educacin

DIVERSIDADES DE TODAS Y TODOS EN UN MARCO DE INCLUSIN DEMOCRTICA1 RENATO OPERTTI*
Los impulsos reformistas de Amrica Latina, principalmente desarrollados en la ltima dcada, han cobrado un renovado vigor, marcados en general por una matriz compartida de valoracin de la educacin como bien pblico, de fortalecimiento de los roles de lder, orientador y garante del Estado, de diversificacin de los procesos de enseanza y aprendizaje, y de atencin a poblaciones que tradicionalmente han sido excluidas. Bajo estos nfasis, la comprensin y la atencin de las diversidades de nios, nias y jvenes constituyen sin lugar a dudas un aspecto destacable de las agendas educativas actuales, en el marco de visiones que reafirman el derecho poltico a una educacin multicultural (aunque stas alcancen grados diversos de concrecin curricular), de la atencin preferencial a ciertos grupos que han sido fuertemente excluidos de oportunidades educativas y de buscar
superar agendas fraccionadas (muchas veces segregadas por subsistemas, temas y clasificaciones, y hasta por estigmatizaciones de alumnas y alumnos). No obstante las voluntades reformistas y algunos de sus avances, la regin contina sin encontrar los modos de congeniar e integrar equidad y calidad en entornos, ofertas y procesos educativos que democraticen los resultados de aprendizaje y la adquisicin de competencias bsicas para la vida y la formacin ciudadana. El triple problema de calidad deficitaria, inequidad intolerable y excelencia marginal cuestiona severamente la legitimidad de los sistemas educativos e impacta en las reservas democrticas de las sociedades. En este complejo contexto, donde adems se acrecientan las fisuras de los tejidos comunitarios y sociales, la comprensin de la
* OIE-UNESCO.
1. Este artculo recoge algunas de las reflexiones realizadas en: M. Amadio y R. Opertti, Captulo 6. Educacin inclusiva, cambios de paradigmas y agendas renovadas en Amrica Latina, en Dvila y L. M. Naya (coords.), Infancia, derecho y educacin en Amrica Latina, Espaa, Donostia, 2010, pp. 227-247.
diversidad de orgenes, de perfiles, de maneras de ser y de aprender de los grupos e individuos es absolutamente necesaria para democratizar la educacin, pasando de la diversidad como obstculo al aprendizaje a la diversidad como oportunidad. Uno de los mayores desafos que parece enfrentar la regin es darle contenido universalista y personalizado a las diversidades de grupos e individuos forjando un concepto de educacin inclusiva que democratice las oportunidades educativas y busque alcanzar un adecuado y delicado equilibrio entre el respeto de las diversidades y el hecho de compartir un universalismo bsico de valores y referencias culturales. La inclusin democrtica, como eje transversal de las polticas pblicas sociales y en particular de la educacin, debe constituir una alternativa seria y creble frente a la opcin de un universalismo que iguala por la va de homogeneizar y asimilar, de un multiculturalismo de grupos asentados en parcelas de poder y sin referencias universalistas, o de una focalizacin privatizadora de demandas sociales que tampoco desarrollan un anclaje universal. Un renovado ciclo poltico y de polticas de universalismo incluyente y diverso se debe fundar en un cambio de paradigma en torno a la teora y a la prctica de la educacin inclusiva, que se desprenda de un excesivo nfasis puesto en la atencin de estudiantes categorizados como con necesidades especiales o se preocupe por desarrollar propuestas institucionales y curriculares de atencin a las diversidades (que operan por va de la segregacin), as como por prcticas docentes asentadas en
el ideal de una homogeneidad cultural y social, y en cierto perfil estndar de alumnas y alumnos. En este contexto, no debe olvidarse que la exclusin penaliza las oportunidades educativas de los grupos ms vulnerables, tanto si se origina dentro como fuera del sistema educativo o, incluso, por una combinacin de ambas situaciones. Un renovado universalismo tiene un punto importante de referencia en las conclusiones y recomendaciones acordadas por los representantes de 153 pases (principalmente ministros y viceministros de Educacin) durante la 48 Reunin de la Conferencia Internacional de Educacin (CIE), celebrada en Ginebra en 2008.2 All se concibi la educacin inclusiva como un principio orientador para el logro de una educacin de calidad para todos, a travs de forjar una educacin para el desarrollo sustentable y de democratizar oportunidades de formacin en los diferentes niveles educativos, en el marco del concepto de oportunidades de formacin a lo largo de toda la vida. Actualmente, el debate en torno a este desarrollo deja de ser visto slo a travs de ejes disyuntivos, como ser educacin especial o integracin, integracin o inclusin, para transformarse en un conjunto de discusiones conceptuales y operativas sobre cmo los sistemas educativos conciben y gestan inclusin en sus diversos niveles, desde las visiones hasta alcanzar las prcticas. A la luz de de sustentar los cambios educativos, el valor agregado del concepto de educacin inclusiva remite, al menos, a cuatro aspectos principales: > (i) permite revisitar los conceptos de equidad y de calidad, atendiendo
2. Vase: www.ibe.unesco.org/es/cie/48a-reunion-2008/conclusiones-y-recomendaciones.html?type=%252
al logro de una sntesis dinmica y compleja entre stos (equidad y calidad van de la mano), ayudando a superar los desencuentros histricos, de los aos ochenta en adelante, entre las agendas de equidad y de calidad. Por un lado, profundiza el concepto de equidad al enfatizar la comprensin y atencin de las diversidades culturales, lingsticas, sociales e individuales como elementos centrales en el desarrollo de propuestas educativas que fortalezcan un universalismo orientado a igualar mediante los resultados. Por otro lado, ayuda a fortalecer el concepto de calidad como procesos mltiples de mejoramiento de la educacin que comprenden la diversidad de perfiles, de condiciones y de maneras de aprender de los estudiantes, como oportunidades para desarrollar y lograr aprendizajes ms relevantes y pertinentes; > (ii) contribuye a fortalecer el desarrollo de polticas pblicas universales dirigidas efectivamente a todas y todos, en un marco de comprensin, respeto y atencin educativa de las diversidades; > (iii) reposiciona la discusin en torno a ejes duales de poltica, que han invadido las agendas regionales y nacionales, como
3
centralizacin-descentralizacin, estatismo-privatizacin y autonoma o dependencia de las escuelas,4 enfatizando el desarrollo de sistemas educativos inclusivos, asentados en la diversidad de ofertas, procesos y centros educativos, en el marco de polticas universales; > (iv) aporta un principio transversal que comprende la planificacin de polticas y la asignacin de recursos dentro de planes de desarrollo social y educativo ms amplios, las interfaces entre la inclusin social y la educacin inclusiva, y el desarrollo de currculos, escuelas y prcticas de aula inclusivos. En suma, una inclusin democrtica debera reflejarse en el fortalecimiento de las polticas pblicas universalistas. Este universalismo debera, por un lado, vincular fuertemente los temas de educacin inclusiva con el desarrollo de una formacin ciudadana comprehensiva para afianzar las democracias y la cohesin social y, por otro lado, avanzar hacia una visin ms decididamente incluyente, por la va de garantizar prestaciones de calidad y de atender las diversidades de todas y todos.
Del mismo modo que ocurre en el grupo anterior, el acceso y la culminacin de la educacin primaria se encuentra, a grandes rasgos, garantizada; sin embargo, a diferencia de los pases del primer grupo, los nios y nias de estos pases tienen mayores dificultades para transitar el nivel, lo que determina tasas elevadas de culminacin aunque algo menores que las del primer grupo. Asimismo, a los alumnos que finalizan el nivel primario les lleva comparativamente ms tiempo lograrlo que a los nios del grupo de pases anterior. El dato que ms diferencia a este grupo del anterior es que el abandono de la escuela media es mayor y, adems, comienza a edades ms tempranas. Este comportamiento hace que, a los 17 aos, la proporcin de adolescentes que accedi a la escuela media sea elevado (aunque menor que para el grupo anterior) pero con un nivel de interrupcin de los estudios ms importante. Esta desercin determina que la graduacin del nivel medio sea, entre los 20 y 22 aos, considerablemente menor que para el primer grupo. Nuevamente, la distribucin de las dificultades educativas es absolutamente desigual. A los 17 aos, el grupo de adolescentes que no termin la escuela primaria proviene en casi su totalidad de los sectores medios y, muy especialmente, de los ms bajos. Otra forma de observar esta realidad surge al constatar que, por cada adolescente fuera del sistema educativo proveniente de los sectores ms altos, hay cuatro en los estratos bajos de la sociedad en la misma situacin. Reforzando esta tendencia, puede observarse que la concentracin del rezago escolar se multiplica cuando los jvenes escolarizados pertenecen a los sectores ms bajos respecto de los jvenes escolarizados del otro extremo social. El contraste en la situacin educativa de los adolescentes residentes en reas urbanas y rurales tambin es muy marcado. A los 17 aos, por cada adolescente de las ciudades que no asiste a la escuela hay dos en las reas rurales que se encuentran en la misma condicin. No obstante, la diferencia entre ambos radica en que en las reas rurales muchos de ellos interrumpieron sus estudios al finalizar el nivel primario o mientras lo cursaban, en tanto sus pares urbanos desertan mayormente durante el transcurso del nivel medio.
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GRUPO 3: ALTO EGRESO EN EL NIVEL PRIMARIO, BAJO EGRESO EN EL NIVEL SECUNDARIO (PARAGUAY Y URUGUAY)
La particularidad de este grupo se sita fundamentalmente en ciertas dificultades que enfrentan sus nios, nias y adolescentes para transitar tanto la escuela primaria como el nivel medio, lo que se traduce en altos niveles de rezago escolar, problemas en el pasaje del primario al secundario y en la incapacidad de retencin del estudiantado que tiene la educacin secundaria. Al igual que en los dos grupos anteriores de pases, la inmensa mayora de los adolescentes de 15 aos accedi y complet el nivel primario. No obstante, el elevado nivel de retraso escolar redunda en que, a los 13 aos, todava un cuarto de los adolescentes se encuentre cursando ese mismo nivel. Esta situacin determina que, a partir de los 13 aos, comience un proceso de exclusin educativa que se acelera notablemente con la edad y engrosa las filas de quienes culminaron el primario pero no continan estudiando o de aquellos jvenes que, si bien acceden al secundario, terminan abandonndolo durante los primeros aos. En este contexto, a los 17 aos, cerca de cuatro de cada diez adolescentes ya no asisten a la escuela y, entre ellos, aproximadamente la mitad abandon sin acceder al nivel secundario.
Pases con alto egreso en nivel primario y bajo egreso en nivel secundario
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GRUPO
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24
FUENTE: SITEAL.
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FUENTE: SITEAL.
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FUENTE: SITEAL.
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FUENTE: SITEAL.
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FUENTE: SITEAL.
En sntesis, en este grupo de pases el acceso y el egreso del nivel primario es similar a lo ocurrido en los pases del grupo anterior, pero el acceso al nivel medio est menos extendido y la graduacin de este nivel es, entre los 20 y los 22 aos, notablemente ms baja que en los dos grupos anteriores. En este grupo de pases las brechas entre estratos sociales son todava ms pronunciadas que en los grupos anteriores. En primer lugar, se destaca que, por cada adolescente de 17 aos no escolarizado perteneciente a los sectores ms altos, existen cinco jvenes en los estratos ms bajos en la misma condicin. Este dato determina que la situacin educativa de los adolescentes de los sectores sociales menos favorecidos se distancie notablemente de la tendencia observada en el nivel global. Y lo cierto es que el elevado nivel de rezago escolar, que se expresa en que a los 13 aos la mitad de los jvenes todava est cursando el primario, tampoco alcanza para garantizar el egreso y, menos an, el acceso al nivel medio. Adems, la polarizacin que existe entre los estratos sociales hace que el comportamiento de los sectores ms favorecidos no alcance a modificar la tendencia general. Este grupo de adolescentes s tiene garantizado el acceso y la graduacin del nivel primario con trayectorias ajustadas a las edades esperables, en tanto nueve de cada diez estudiantes acceden, cursan o ya culminaron el nivel secundario. Las brechas entre reas rurales y urbanas tambin son ms pronunciadas que en los dos grupos de pases anteriores. A los 13 aos la proporcin de adolescentes de zonas rurales que interrumpi sus estudios cuadriplica a la de los sectores urbanos. Las trayectorias escolares transcurren de tal forma que, a los 17 aos, ms de la mitad de los adolescentes de reas rurales ya no asiste a la escuela. Y, adems, una proporcin muy importante de ellos nunca accedi ni acceder al secundario. En las reas urbanas, en cambio, el egreso del nivel primario est ampliamente extendido y, si bien tres de cada diez jvenes abandonan sus estudios, ellos lo hacen mayormente durante el transcurso de la escuela secundaria.
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GRUPO 4: EGRESO MEDIO EN EL NIVEL PRIMARIO, EGRESO MEDIO EN EL NIVEL SECUNDARIO (REPBLICA DOMINICANA Y EL SALVADOR)
El aspecto fundamental que distancia a este grupo de pases de los anteriores es la proporcin significativamente elevada de adolescentes que permanece en el primario a edades avanzadas. En efecto, el acceso a la educacin primaria se encuentra ampliamente extendido, sin embargo, como consecuencia del rezago escolar, la permanencia en la escuela de nivel primario se extiende aun hasta los 17 aos. De este modo, el defasaje entre la edad terica para el nivel primario y la edad real en la que se lo est cursando hace que a los 15 aos de edad la proporcin de jvenes que termin la primaria sea considerablemente ms baja que en los grupos anteriores, aunque no por efecto de la desercin sino como se ha establecido a consecuencia del rezago escolar. Si bien la gran mayora logra terminar el nivel primario, lo hace en menor proporcin que los jvenes de otros grupos de pases. Con respecto a la educacin secundaria, en cambio, dado que el abandono durante la adolescencia es considerablemente menor que en el grupo anterior, la graduacin se encuentra mucho ms cercana a la del grupo 2.
> META GENERAL TERCERA
Aumentar la oferta de educacin inicial y potenciar su carcter educativo

LA EDUCACIN INICIAL EN LA AGENDA HACIA EL 2021 TATIANA ROMERO REY*
Las dos ltimas dcadas han sido cruciales a la hora de definir el discurso sobre la importancia de la primera infancia. Todos los pases de Iberoamrica han formulado polticas e implementado programas que, de una u otra manera, benefician a los nios y nias en sus primeros aos. Distintas personalidades se han pronunciado sobre el tema e, incluso, Premios Nobel de Economa, como James Heckman y Amartya Sen, han involucrado en sus reflexiones la necesidad de destinar una mayor inversin a programas que beneficien a este grupo poblacional. Los movimientos mundiales que promueven la Educacin para Todos y las Metas del milenio coinciden en subrayar la importancia de la primera infancia. En el caso de la Educacin para Todos, se plantea una meta especfica referida a la atencin y la educacin de este grupo poblacional y, en el caso de * Psicopedagoga, Magister en Ciencias de la Educacin de la Universidad de Pars. Actualmente es Asesora Tcnica en Educacin de Save the Children, Canad. las Metas del milenio, se focaliza en la reduccin de la mortalidad infantil y en mejorar la salud materna.
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La concepcin de base, cuando se hace referencia a la primera infancia, est enmarcada en una apuesta de desarrollo integral basada en la salud, la nutricin, el cuidado, el freno a la mortalidad infantil y, por supuesto, la educacin. Si bien esta visin intersectorial ha sido difcil de implementar, no obstante se reconocen esfuerzos de formulacin de polticas pblicas desde este enfoque en algunos pases de la regin. De todos modos, cuando se trata de establecer prioridades, los mayores esfuerzos se centran en la supervivencia infantil y el cuidado de los nios y las nias pequeos. Esto significa que, en muchos casos, el cuidado infantil sustituye a la educacin. El documento de las Metas Educativas 2021 reabre el debate sobre la educacin inicial y hace foco sobre este tema en especial. Se trata de uno de los mayores aciertos del texto, pues se invita a repensar la educacin para los
1. El concepto de primera infancia incluye a los nios y nias de 0 a 6 aos.
nios ms pequeos. Sin embargo, el documento es restrictivo en trminos del grupo poblacional, al optar por priorizar la franja de nios de 3 a 5 aos de edad. De algn modo, pareciera que esto reduce el carcter y la importancia de la educacin desde los primeros aos de vida, pues si bien los anlisis sobre polticas pblicas en la materia, sealados por el texto, muestran que la mayora de los pases considera que la educacin inicial comprende tres aos (de los 3 a los 5 aos de vida de los nios y nias), algunos la reducen a dos e incluso a un ao dentro de la misma franja etaria. Surgen entonces preguntas como: Cul sera la educacin para los nios y nias de 0 a 3 aos? Estaran estos nios y nias exentos de educacin o sta sera considerada como mero cuidado? El modo como estn redactadas las metas referidas a la educacin inicial determina que la focalizacin est puesta en la promocin de la educacin inicial formal, regida por los parmetros de los sistemas educativos regulares. Es decir, en un aumento de la oferta educativa para los nios y nias entre 3 y 5 aos y en la garanta de la formacin de educadores mediante procesos de titulacin en educacin inicial. El documento plantea, adems, profundas desigualdades entre los pases iberoamericanos en trminos de equidad en el acceso a programas de educacin inicial y, por lo tanto, promueve trabajar en la disminucin de estas brechas. Sin embargo, como bien lo afirma Heckman, el aprendizaje comienza en la infancia, mucho antes de que empiece la educacin formal, y contina durante toda la vida. El aprendizaje temprano engendra
el aprendizaje posterior y el xito temprano genera el xito posterior, tal como el fracaso temprano genera el fracaso posterior. El xito o el fracaso en esta etapa sientan las bases para el xito o el fracaso en la escuela.2 En tal sentido, llama la atencin la poca o casi ninguna alusin que se hace sobre el tema de la calidad en la educacin inicial. Ofertas de acceso al conocimiento sin calidad slo se reducen a ganar nios para el sistema educativo aumentando los riesgos posteriores de desercin o fracaso. En este sentido, la tensin entre cobertura y calidad siempre contina presente. La mayora de las veces la preocupacin por ampliar la cobertura va en detrimento de la calidad y, debido a la reducida inversin realizada en la materia, se privilegia el acceso de ms nios en el sistema pero al costo de contar con educadores poco calificados, espacios no adecuados, poca investigacin y reducidas opciones de innovacin. Adicionalmente, tal como lo manifiesta el documento iberoamericano: Pese a las mejoras en la enseanza preescolar y el elevado grado de cobertura de sta, los nios ms desfavorecidos no suelen beneficiarse en general de los programas de atencin y educacin a la primera infancia. Por consiguiente, los nios y las nias pequeos no slo padecen la impronta de no ser tenidos en cuenta por su escasa edad, sino que a ello se suma que los ms pobres son todava ms vulnerables y tendrn menos oportunidades de triunfar. La educacin de la primera infancia ha sido pionera de grandes transformaciones en los sistemas educativos regulares y en el mejoramiento de la calidad educativa en general.
2. J.J. Heckman,Invertir en la primera infancia, en Tremblay, R.E.; Barr, R.G.; Peters, R.DeV. y Boivin, M. (eds.), Enciclopedia sobre el Desarrollo de la Primera Infancia (en lnea), Montreal, Quebec: Centre of Excellence for Early Childhood Development, 2010:1-2. Disponible en: http://www.enciclopedia-infantes.com/documents/HeckmanESPxp.pdf
La innovacin pedaggica, la creatividad, la presencia del arte, el trabajo por proyectos o temticas, la disposicin de los espacios han marcado pautas al sistema que permiten que stas se prolonguen en los niveles subsiguientes de la escuela primaria. Es decir que la presencia de currculos significativos en la educacin inicial ha abierto brechas porque, como bien afirma el documento Metas Educativas 2021: conecta con los intereses de los alumnos, con sus formas de vida y se adapta a sus ritmos de aprendizaje.3 sta es una caracterstica que no debe desperdiciarse y una oportunidad para relanzar la posibilidad de construir una educacin inicial distinta, que trascienda los parmetros rgidos de la escuela e invente formas placenteras y ldicas
para que los nios y las nias aprendan, involucrando a las familias, para que, ya desde los primeros aos, se construyan con ellos comunidades educadoras. La hiptesis de Heckman que considera la intervencin en la primera infancia como un factor decisivo para el desarrollo afectivo, cognitivo, neurolgico y fsico de las personas tiene cada da ms vigencia. Por esta razn, tal como l lo afirma: es necesario asegurar que cada inversin hecha en los primeros aos posee una rentabilidad multiplicada a lo largo de la vida, siendo en definitiva esta intervencin en la infancia temprana, la mejor inversin en proteccin social.4
3. OEI, Conferencia Iberoamericana de Ministros de Educacin, Metas educativas 2021, La educacin que queremos para la generacin de los Bicentenarios, p. 90. 4. J.J. Heckman, ibdem.
Pases con egreso medio en nivel primario y en nivel secundario
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GRUPO
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> META GENERAL TERCERA
Aumentar la oferta de educacin inicial y potenciar su carcter educativo

DESARROLLAR APRENDIZAJES QUE RESPETEN LOS PRINCIPIOS DE LA PEDAGOGA GABY FUJIMOTO*
El cumplimiento e implementacin de la tercera meta del proyecto Metas Educativas 2021 de la OEI: Aumentar la oferta de educacin inicial1 y potenciar su carcter educativo es supremamente importante en la medida que persiste una gran deuda con la infancia iberoamericana. Una razn poderosa para subrayar esta meta es que, en el nivel mundial, se estn dando cambios trascendentales respecto de la importancia crucial de los primeros aos de vida del nio y la nia sobre su vida futura y de los factores que condicionan o favorecen su desarrollo y educacin. Si bien el informe de Educacin para Todos 2007 sobre Atencin y Educacin de la Primera Infancia (AEPI) de UNESCO reporta que la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe realiz sustanciales inversiones y avances significativos en la cobertura de la educacin preescolar para nios Doctora y especialista Senior de Educacin, Oficina de Educacin y Cultura, Organizacin de los Estados Americanos (OEA).
de 3 a 5 aos (62%), desde la perspectiva del derecho del nio y la nia a una atencin integral de calidad y de respeto a la equidad, an existen brechas profundas de exclusin que los gobiernos deben corregir, sobre todo, en lo que afecta a los sectores socioeconmicos ms vulnerables de Iberoamrica. Poner en la agenda poltica la meta general tercera, para alcanzar el 100% de cobertura de la poblacin de 3 a 5 aos, significa consolidar algunos compromisos polticos que, en los ltimos tiempos, se han venido gestando en respaldo de la educacin inicial. Estos acuerdos y documentos se remontan a la dcada de los aos setenta con la celebracin del Ao Internacional del Nio, convocado por UNICEF, a propsito de la inequidad que exista respecto de los derechos de la infancia en las reas rurales y marginadas. Por otro lado, en 1989, la ratificacin de
1. La educacin inicial representa el primer nivel del sistema educativo. En todos los pases se reconoce su importancia, trascendencia, carcter preventivo e influencia sobre el desarrollo humano, y empieza a considerarse como un derecho fundamental de la infancia. Se la identifica como: educacin inicial, preescolar, parvularia o infantil y existe informacin terico-cientfica que sustenta su importancia y le otorga consistencia como un nivel con identidad propia.
la Convencin sobre los Derechos del Nio (CDN) de las Naciones Unidas establece los derechos y las necesidades de los nios y nias hasta los 18 aos de edad y determina las acciones con las que se los debe proteger. Ms adelante, en noviembre de 2005, el Comentario General N 7 precisa con mayor detalle tcnico-poltico y pedaggico la Realizacin de los derechos del nio en la primera infancia, subrayando que los nios y las nias de 0 a 8 aos son portadores de todos los derechos consagrados en la Convencin. Este documento tambin alert a los Estados Partes sobre la necesidad de ofrecer programas que complementen la funcin de los grupos familiares, organizando en cooperacin activa a los padres, profesionales y otros agentes sociales y educativos para desarrollar la personalidad, las aptitudes y la capacidad mental y fsica del nio hasta el mximo de sus potencialidades. Por otra parte, durante la X Conferencia Iberoamericana de Educacin La Educacin Inicial en el Siglo XXI, realizada en Panam en 2000, los jefes de Estado y de Gobierno ratificaron el compromiso de sus ministros de Educacin, al subrayar que La educacin inicial, como un derecho, forma las bases del aprendizaje, con intervencin de la familia, en procesos de calidad y con miras a asegurar el desarrollo humano sostenible. Finalmente, el Compromiso Hemisfrico por la Educacin de la Primera Infancia aprobado en la V Reunin de Ministros de Educacin de la OEA, en Colombia, en noviembre de 2007, rene todos los acuerdos mencionados anteriormente y, en 2009, todos stos son ratificados, en Ecuador, durante la VI Reunin de Ministros de Educacin convocada por la OEA. Evidentemente, el compromiso con la meta general tercera busca potenciar el carcter educativo de la educacin
inicial y es necesario subrayar este propsito, porque se convertir en responsabilidad de todos los sistemas educativos de la regin, junto con las metas de la Conferencia Mundial de Educacin para Todos (Jomtien, 1990), cuando se seala la visin ampliada de la educacin bsica desde el nacimiento y con carcter permanente, y la Declaracin de Dakar (2000) sobre Educacin para Todos, cuando se ratifica y asume el compromiso de expandir y mejorar el cuidado y educacin de la primera infancia. Potenciar el carcter educativo de la educacin inicial implica, entonces, considerar los siguientes factores positivos, que facilitarn los avances en esa direccin: > promover el desarrollo integral del nio y de la nia con estmulos y actividades permanentes, diversos, repetitivos y sistematizados, que comprendan la estimulacin afectiva, emocional, sensorial, motriz, del lenguaje y social, as como condiciones bsicas de nutricin y salud; > fortalecer y rescatar la prctica pedaggica, respetando sus principios (de lo simple a lo complejo; de lo concreto a lo abstracto); > aplicar pedagogas flexibles, con diversidad de estmulos exteriores, que ofrezcan la oportunidad al nio y a la nia de ordenar ideas sin frustraciones; que mediante el juego, con afecto y comunicacin, busquen con curiosidad respuestas lgicas; > fomentar el desarrollo de aprendizajes que favorezcan las habilidades cognitivas de los nios, que contengan momentos de concentracin, repeticin y variacin, para razonar e interiorizar nuevos aprendizajes, que tengan interaccin continua con el mundo exterior, que estimulen las
emociones y los sentimientos para aprender sintiendo felicidad; > promocionar el aprendizaje con vivencias, pensamientos, experiencias contextualizadas y pertinentes, respetando las posibilidades y limitaciones individuales del nio y la nia, y las formas como se comunican, con actividades creativas, cooperativas y solidarias, que construyan sus competencias, capacidades, habilidades sociales, hbitos, conocimientos y que fomenten la formacin democrtica como seres humanos; > ofrecer servicios que se ajusten a las circunstancias, el inters, la edad y la individualidad de los nios, con personal debidamente calificado, con programas que complementen la funcin de las familias para desarrollar su personalidad, aptitudes, capacidad mental y fsica hasta el mximo de sus potencialidades, tal como lo especifica el Comentario General N 7 de la CDN; > implementar: a) modalidades de atencin que se articulen con las circunstancias locales y con prcticas cambiantes, respetando los valores tradicionales y la diversidad mediante servicios adecuados y efectivos; b) programas no escolarizados, flexibles, basados en el hogar y la comunidad, que colaboren con los padres; c) programas de base comunitaria, amparados por marcos legislativos que provean servicios de calidad, suficientemente dotados de recur-
sos, con estrategias sistemticas para reducir la pobreza y combatir sus efectos negativos en los nios; > capacitar a los padres y a las familias, particularmente a las madres o cuidadores, para desempearse como mediadores pedaggicos, en beneficio de sus nios y nias, y para aumentar el clima educacional del grupo familiar. Los nuevos escenarios socioculturales del siglo XXI estn esperando que los gobiernos cumplan con eliminar la brecha todava existente entre las polticas y la realidad, aunque an subsisten desafos que obstaculizan el progreso en el cumplimiento, en particular, de la meta general tercera de las Metas Educativas 2021. Entre estos desafos, sin duda, los que merecen atencin inmediata son: la implementacin de una educacin inicial de calidad, con identidad propia, sin convertirla en un nivel preprimario; la formacin, capacitacin en servicio y especializacin de profesionales, tcnicos y agentes educativos; una mayor pertinencia de las polticas, relacionadas con los aportes de las neurociencias y la investigacin actual; la incorporacin de nuevas tecnologas en red y la actualizacin de los currculos de formacin, acordes con las exigencias de los nuevos escenarios neurocientficos, tecnolgicos, socioeconmicos y culturales; la atencin integral de la primera infancia, desde la gestacin de las madres, en estrecha coordinacin con los sectores de salud y bienestar social y, de ser posible, con acciones que se consoliden desde el nivel municipal.
Las desigualdades entre estratos sociales y entre reas geogrficas son muy marcadas. Adems, puede relevarse alguna leve evidencia que establece diferencias en los logros en el acceso y el egreso al momento de desagregar los datos por gnero, lo que vuelca la balanza en favor de las nias y las jvenes. El rezago escolar, como rasgo caracterstico del grupo, atraviesa a todos los sectores sociales, pero es casi insignificante en los estratos altos y muy considerable en los estratos bajos. No obstante, la proporcin de adolescentes de 17 aos que no culmin el nivel primario, e incluso nunca ingres en la escuela, es seis veces mayor en el estrato ms bajo que en el ms alto. Las brechas geogrficas, entre reas rurales y urbanas, son menos pronunciadas que las socioeconmicas, pero aun as son muy importantes, obtenindose mejores resultados entre los jvenes de las ciudades.
GRUPO 5: EGRESO MEDIO EN EL NIVEL PRIMARIO, BAJO EGRESO EN EL NIVEL SECUNDARIO (HONDURAS, GUATEMALA Y NICARAGUA)
Este grupo est conformado por aquellos pases donde claramente an queda por recorrer un largo trayecto en pos de alcanzar la meta de universalizar el acceso al conocimiento. El momento de mxima inclusin educativa se sita a los 9 aos, dato que evidencia la relevancia del acceso tardo a la escuela. Por otra parte, la proporcin de nios, nias y adolescentes que nunca accede a la educacin es muy superior a la del resto de los grupos. El atraso escolar durante el nivel primario se combina en estos pases con la desercin, de tal forma que a los 13 aos edad terica de pasaje del nivel primario al medio tres de cada diez adolescentes no asisten a la escuela, en tanto que la mitad todava est cursando la primaria. Al igual que en el grupo anterior, el paso del nivel primario al medio no llega a completarse ni aun a los 17 aos. Adems, a diferencia de aquel, en este grupo de pases la escolarizacin se interrumpe, tanto durante la escuela primaria como al terminarla.
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Pases con egreso medio en nivel primario y bajo egreso en nivel secundario
GRUPO
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En sntesis, en este grupo de pases el acceso al nivel primario todava no est universalizado, la graduacin es muy inferior a la del resto de los pases y el acceso al secundario es minoritario. Todo esto da como resultado que slo un cuarto de los jvenes de entre 20 y 22 aos logre finalizar el nivel secundario. La desigualdad en los logros educativos desde el punto de vista del acceso y el egreso entre estratos socioeconmicos y reas geogrficas es de tal magnitud que construye configuraciones educativas opuestas. En los estratos bajos y en las reas rurales, la educacin media es un privilegio al que accede menos de un tercio de los adolescentes de 17 aos, dado que la gran mayora de ellos hace tiempo que interrumpi su educacin, tanto durante el ciclo primario como al terminarlo. Por ltimo, una proporcin de ellos se encuentra en situacin extrema, en tanto nunca tuvo acceso al sistema educativo formal. En el otro extremo, el pequeo grupo de adolescentes de los sectores ms favorecidos presenta logros educativos que los acerca a sus pares de los pases ms desarrollados de la regin.
2. HETEROGENEIDAD ENTRE PASES EN MOMENTOS CLAVE DE LA ESCOLARIZACIN

Hasta aqu pudo apreciarse la diversidad de situaciones que coexisten en la regin, relacionadas con los diferentes logros que alcanzan los pases respecto de garantizar la graduacin en el nivel primario y en la escuela secundaria. En primer lugar, se encuentran aquellos pases y grupos sociales en los que el acceso y el egreso de la educacin bsica, junto con el pasaje de la escuela primaria a la escuela media, se
encuentran garantizados con altos niveles de eficiencia interna. En estos casos, el problema fundamental se encuentra en la capacidad de retencin del nivel secundario, especialmente durante el ltimo tramo. Luego, se hace presente otro grupo, en el cual el acceso y la graduacin en el nivel primario estn ampliamente extendidos pero a expensas de un mayor nivel de repitencia que sobrecarga a la escuela primaria. En estos casos, el acceso a la educacin media es ms tardo que en el grupo anterior, ms extendido, pero con niveles de terminalidad ms bajos. Esto significa que ingresan ms jvenes al nivel medio pero tambin que la desercin del sistema se produce justamente en ese nivel. En tercer lugar, otro es el panorama de los pases donde la repitencia es una situacin muy frecuente y extendida, y donde la capacidad de retencin del sistema primario es tan pronunciada que llega a garantizar el acceso y la graduacin en la escuela primaria, aunque lo hace al costo de que los estudiantes egresen, en alta proporcin, al finalizar su adolescencia. En estos casos, el acceso a la educacin media es ms limitado y tambin lo es la posibilidad de completar los estudios. Por ltimo, se destaca la situacin de aquellos pases y grupos sociales con severos problemas de acceso y abandono durante la escolarizacin primaria. El acceso a la escuela media en estos pases es una oportunidad reservada para unos pocos, quienes una vez que ingresan en el sistema, generalmente logran transitarlo con xito. Evidentemente, la madurez de los sistemas educativos, desde donde se posicionan los pases para encaran los desafos que subyacen a las Metas Educativas 2021 no es homogneo, pues existen grupos de pases en especial los de Amrica Central que se encuentran lejos de poder garantizar de manera universal el acceso a la escuela. La tipologa desarrollada permite ilustrar situaciones muy diferentes dentro de la regin y, al mismo tiempo, rescatar ciertas similitudes entre aquellos pases que presentan algunos rasgos comunes. Ahora que han sido establecidas estas diferencias y homogeneidades en sus aspectos ms estructurales, es necesario destacar que en el interior de estos grupos el panorama tambin es diverso. Es decir que, aun compartiendo aspectos relevantes para su diagnstico, las trayectorias educativas de los nios, nias y adolescentes de cada uno de los pases integrantes adqui eren particularidades puramente nacionales (y hasta subnacionales, ya sea por variables socioeconmicas o por reas geogrficas). A partir de aqu se presenta informacin que busca explicar cules son las diversas modalidades que adoptan las trayectorias educativas, desde el punto de vista de los indicadores considerados para la elaboracin de la tipologa que en este informe se presenta. Asimismo, en un intento por complejizar la mirada, se har especial hincapi en algunos momentos clave de la escolarizacin. Estos momentos considerados clave son: la edad de ingreso masivo en el sistema educativo, el acceso al nivel inicial a los 5 aos y las caractersticas del pasaje de la escuela primaria a la escuela secundaria. Se buscar, adems, identificar los momentos de riesgo en que se inician los procesos de exclusin educativa, caracterizar las condiciones y, si es posible, determinar a qu altura de las trayectorias escolares se produce la retirada final de los nios o los jvenes del sistema educativo.
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PASES DEL GRUPO 1: ARGENTINA, CHILE Y PER

El factor comn que rene a los pases de este grupo es el alto nivel de graduacin de sus nios y nias en la escuela primaria con cobertura casi universal y la alta proporcin de adolescentes que logra terminar la escuela secundaria. Considerando que la edad prevista para el ingreso en la educacin primaria vara entre los pases que conforman este grupo, es posible deducir que el ingreso tardo no constituye en s mismo un problema relevante. Entre los 7 y los 8 aos de edad se ubica el momento de mxima escolarizacin en niveles casi universales. Asimismo, el acceso al nivel inicial se encuentra ampliamente extendido. Esto se comprueba al observar que, a los 5 aos, nueve de cada diez nios concurren a la escuela y en su gran mayora se encuentran cursando el nivel inicial. Sin embargo, aunque en trminos generales se corrobore cierta homogeneidad, se registran diferencias considerables al distinguir estratos sociales, reas geogrficas y entre los pases. Argentina3 es aquel pas donde la expansin de la escolarizacin a los 5 aos se encuentra cerca de ser una prestacin universal. Por el contrario, en Per, prcticamente la totalidad de los nios y nias de 5 aos proveniente de los hogares mejor posicionados en la estructura social asiste regularmente a la escuela, mientras que slo siete de cada diez nios de los hogares ms desfavorecidos estn escolarizados. Esta brecha es todava mayor al analizar las tasas de escolarizacin de los nios y nias, segn stos residan en reas urbanas o rurales. Chile comparte esta brecha entre las tasas de escolarizacin por rea geogrfica con Per con una distancia de casi 20 puntos porcentuales entre los sectores urbanos y los sectores rurales aunque, en el caso de Chile, la brecha entre estratos sociales es considerablemente menor.
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Como ya se seal, si bien se registran algunas diferencias entre pases, estratos y reas geogrficas, es posible afirmar que en este grupo el acceso al nivel primario se encuentra prcticamente garantizado y que la prdida de matrcula durante el transcurso de la escuela primaria es mnima. El rezago escolar, en cambio, es un problema algo ms importante durante este ciclo y se concentra fuertemente en los estratos bajos y en las reas rurales. En qu momento comienzan a diferenciarse las trayectorias educativas de los nios y los jvenes? Hasta los 14 aos, la exclusin educativa no supera al 5%. Sin embargo, a partir de all se acelera paulatinamente y se vuelve considerablemente importante durante los dos ltimos aos de la edad terica correspondiente al nivel secundario, aunque la velocidad con que se pierde matrcula es diferente entre los tres pases del grupo. Este comportamiento diferencial incide en que, a los 17 aos, la proporcin de adolescentes argentinos que no asiste a la escuela duplique a la cantidad de jvenes que no asiste en Chile, y que la de Per duplique a la de Argentina. Estos datos establecen que el nivel de acceso a la educacin secundaria es menor en Per que en Argentina y en Chile. Por otro lado, la proporcin de jvenes entre 20 y 22 aos que logra terminar el secundario en cada pas configura nuevamente situaciones cuantitativa y cualitativamente diferentes. En este sentido, Chile combina alto nivel de acceso al secundario con alto nivel de graduacin; Argentina, en cambio, alcanz una expansin ms que considerable del nivel medio pero an presenta dificultades en la capacidad de retencin,
3. Tngase en cuenta que para el caso de Argentina slo se cuenta con informacin de zonas urbanas, lo cual puede estar afectando al indicador.
mientras que Per refleja la particular situacin de presentar limitaciones ms pronunciadas en el ingreso al nivel medio, pero una vez logrado el acceso la probabilidad de que los estudiantes se graden es mayor que en Argentina. Este panorama tambin est representado por las brechas existentes entre los estratos sociales y por la pertenencia a diferentes reas geogrficas. En principio, en los tres pases las desigualdades son ms importantes entre los diferentes estratos sociales que entre las reas geogrficas urbanas o rurales, mientras es prcticamente irrelevante cualquier distincin por gnero. Pero en Argentina y Chile las distancias entre estratos se van ampliando a medida que aumenta la edad, mientras que en Per las brechas se mantienen constantes, seguramente porque la seleccin educativa se produjo al comienzo de la adolescencia. En Per, a los 18 aos, dos de cada diez adolescentes comienzan sus estudios superiores. Esta proporcin asciende paulatinamente hasta un tercio de los jvenes de 21 aos y, a partir de all, disminuye gradualmente hasta representar menos del 5% de la poblacin a los 30 aos. Complementariamente, entre los 26 y los 27 aos se estabiliza la proporcin de poblacin que culmin sus estudios superiores en alrededor del 20%. Per es de los tres pases del grupo el que tiene un menor acceso al nivel superior y un fuerte desgranamiento durante el transcurso de este ciclo. En Argentina, en cambio, el acceso al nivel superior est ms extendido que en Chile, pero con un resultado de graduacin menor. No obstante, si bien para los tres pases claramente el acceso al nivel superior es mucho mayor entre los estratos ms favorecidos y en las reas urbanas, en Per, las brechas sociales y geogrficas son mucho menores que en los otros dos pases que componen el grupo.
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TABLA 1.2.1 Indicadores seleccionados de trayectoria escolar, segn nivel socioeconmico y rea geogrfica de residencia y pas. Pases del grupo 1 (circa 2006)
ARGENTINA URBANO 2006 INGRESO TARDO
Edad en la que se alcanza la mxima escolarizacin Tasa de escolarizacin mxima Porcentaje de nios de cinco aos escolarizados Porcentaje de nios de cinco aos que asiste al nivel inicial Porcentaje de nios de diez aos que asiste al nivel primario Porcentaje de adolescentes de quince aos que asiste al nivel primario Edad en la que por primera vez el porcentaje de poblacin no escolarizada supera el 5% (*) Porcentaje de nios de once aos no escolarizados Porcentaje de adolescentes de diecisiete aos no escolarizados Porcentaje de adolescentes de diecisiete aos no escolarizados que abandon la escuela en el nivel primario Porcentaje de adolescentes de diecisiete aos que ingres al secundario Porcentaje de jvenes de veinte aos que asiste al nivel secundario Porcentaje de jvenes de 20 aos escolarizados Porcentaje de jvenes de entre 20 y 22 aos que termin el secundario Porcentaje de jvenes de entre 20 y 21 aos escolarizado en el nivel superior Porcentaje de poblacin de entre 30 y 33 aos que termin el nivel superior
ACCESO AL NIVEL INICIAL
ACCESO AL NIVEL PRIMARIO REZAGO EN EL NIVEL PRIMARIO DESESCOLARIZACIN
ACCESO AL NIVEL SECUNDARIO REZAGO EN EL NIVEL SECUNDARIO
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EGRESO DEL NIVEL SECUNDARIO ACCESO AL NIVEL SUPERIOR EGRESO DEL NIVEL SUPERIOR CHILE 2006 INGRESO TARDO
Edad en la que se alcanza la mxima escolarizacin Tasa de escolarizacin mxima Porcentaje de nios de cinco aos escolarizados Porcentaje de nios de cinco aos que asiste al nivel inicial Porcentaje de nios de diez aos que asiste al nivel primario Porcentaje de adolescentes de quince aos que asiste al nivel primario Edad en la que por primera vez el porcentaje de poblacin no escolarizada supera el 5% (*) Porcentaje de nios de once aos no escolarizados Porcentaje de adolescentes de diecisiete aos no escolarizados Porcentaje de adolescentes de diecisiete aos no escolarizados que abandon la escuela en el nivel primario Porcentaje de adolescentes de diecisiete aos que ingres al secundario Porcentaje de jvenes de veinte aos que asiste al nivel secundario Porcentaje de jvenes de 20 aos escolarizados Porcentaje de jvenes de entre 20 y 22 aos que termin el secundario Porcentaje de jvenes de entre 20 y 21 aos escolarizados en el nivel superior Porcentaje de poblacin de entre 30 y 33 aos que termin el nivel superior
EGRESO DEL NIVEL SECUNDARIO ACCESO AL NIVEL SUPERIOR EGRESO DEL NIVEL SUPERIOR
PER 2007 INGRESO TARDO
Edad en la que se alcanza la mxima escolarizacin Tasa de escolarizacin mxima Porcentaje de nios de cinco aos escolarizados Porcentaje de nios de cinco aos que asiste al nivel inicial P
TOTAL
NIVEL SOCIOECONMICO
BAJO ALTO
REA GEOGRFICA
URBANO RURAL
S/D S/D S/D S/D S/D S/D
8 99% 90% 70% 99% 5%
7 100% 97% 74% 99% 1%
7 99% 94% 70% 99% 2%
S/D S/D S/D S/D S/D S/D
S/D S/D S/D S/D S/D S/D S/D S/D S/D S/D
13 2% 54% 18% 77% 10% 30% 46% 18% 9%
17 0% 8% 2% 98% 4% 71% 92% 66% 50%
15 0% 26% 6% 93% 8% 46% 67% 39% 29%
S/D S/D S/D S/D S/D S/D S/D S/D S/D S/D
81
7 99% 87% 87% 99% 1%
9 98% 76% 76% 98% 3%
7 100% 93% 93% 100% 0%
7 99% 90% 90% 99% 1%
7 99% 70% 70% 100% 2%
15 1% 15% 4% 96% 7% 61% 80% 37% 36%
14 2% 30% 11% 88% 11% 13% 64% 21% 9%
17 0% 6% 1% 99% 5% 62% 95% 55% 51%
16 1% 14% 3% 96% 7% 43% 84% 39% 29%
15 1% 23% 8% 92% 6% 23% 64% 16% 9%
8 98% 88% 66%
8 96% 73% 54%
8 99% 99% 78%
8 98% 96% 71% 9
10 96% 75% 56% 9
TABLA 1.2.1 (CONTINUACIN) Indicadores seleccionados de trayectoria escolar, segn nivel socioeconmico y rea geogrfica de residencia y pas. Pases del grupo 1 (circa 2006)
PER 2007 INGRESO TARDO
EGRESO DEL NIVEL SECUNDARIO
82
INFORME SOBRE TENDENCIAS SOCIALES Y EDUCATIVAS EN AMRICA LATINA 2010 ACCESO AL NIVEL SUPERIOR EGRESO DEL NIVEL SUPERIOR
NOTAS: (*) EL TRAMO DE EDAD CONSIDERADO ES 5 A 40 AOS. (**) NUNCA LLEG AL 95% DE ESCOLARIZACIN.
PASES DEL GRUPO 2: ESTADO PLURINACIONAL DE BOLIVIA, BRASIL, COLOMBIA, COSTA RICA, ECUADOR, MXICO Y PANAM
El rasgo comn que llev a que estos pases constituyan un grupo en la tipologa inicial es su alto grado de egreso en el nivel primario y una graduacin no tan extendida en el nivel secundario. La incorporacin masiva de nios y nias en la escuela se da a partir de los 7 aos, dato que acerca a este grupo de pases al anterior y lleva a pensar que el ingreso tardo no representa un problema relevante. No obstante, el acceso al nivel inicial es considerablemente ms bajo que en el caso del primer grupo y debe destacarse que estos pases presentan una situacin extremadamente variable respecto de este indicador. En Mxico y Ecuador, nueve de cada diez nios de 5 aos asisten a la escuela. En Panam y Brasil, ocho y en Costa Rica, siete de cada diez. El Estado Plurinacional de Bolivia, en cambio, se aleja considerablemente del grupo, ya que slo la mitad de sus nios y nias est escolarizada a esa edad. Este indicador ubica a Bolivia entre los tres pases donde el acceso temprano a la educacin est ms limitado. En todos los pases que conforman este grupo, la variabilidad del indicador es mayor entre estratos sociales que entre reas geogrficas. Nuevamente, la situacin ms preocupante se encuentra en el Estado Plurinacional de Bolivia, donde se presenta una brecha de casi 40 puntos porcentuales entre estratos, seguido de Costa Rica, con una
TOTAL
NIVEL SOCIOECONMICO
BAJO ALTO
REA GEOGRFICA
URBANO RURAL
8 98% 88% 66% 98% 3%
8 96% 73% 54% 94% 8%
8 99% 99% 78% 99% 0%
8 98% 96% 71% 99% 1%
10 96% 75% 56% 96% 7%
12 4% 55% 10% 88% 2% 32% 74% 29% 12%
9 6% 56% 27% 72% 1% 36% 68% 30% 11%
** 1% 52% 0% 99% 2% 46% 92% 46% 25%
14 2% 54% 4% 95% 2% 38% 84% 36% 16%
9 6% 57% 24% 75% 4% 15% 45% 11% 4%

FUENTE: SITEAL.
83
distancia de 30 puntos. En cambio, Mxico es el pas donde el acceso temprano a la escuela se encuentra ms extendido y es menos desigual, seguramente por el hecho de que la educacin inicial es obligatoria desde los 3 aos. Aunque mucho menos pronunciadas, tambin aparecen algunas distancias en los datos de cobertura al observar en particular el indicador de gnero. En Panam y en el Estado Plurinacional de Bolivia, por ejemplo, la probabilidad de que un nio de 5 aos asista a la escuela es mayor que la asistencia de una nia, mientras que en Costa Rica se observa una diferencia por gnero aun ms importante pero en sentido inverso. En este pas, las nias de 5 aos asisten a la escuela en mayor medida que los varones. Tal como haba ocurrido en el grupo anterior, de la informacin analizada se desprende que el acceso a la educacin primaria es casi universal y que la graduacin se encuentra ampliamente extendida, sin embargo, en estos pases existe evidencia de un nivel ms importante de rezago y abandono durante o al finalizar este ciclo educativo. Por su parte, el acceso al nivel medio es en general elevado, especialmente en Ecuador, Brasil, Mxico y Panam. Para comprender la modalidad que adquieren las trayectorias educativas de los nios y jvenes de este grupo de pases, es clave observar que la desercin comienza antes, es ms importante que en el grupo anterior y que, adems, se da mayormente duran-
te la escuela secundaria. Este comportamiento concluye en que a los 17 aos, la proporcin de adolescentes que abandon la escuela antes de finalizar el secundario sea notoriamente ms importante que en pases como Argentina y Chile. Este fenmeno es todava ms visible en los casos de Costa Rica y Colombia. Al igual que en el grupo anterior, las brechas por estratos socioeconmicos son en todos los casos ms importantes que las debidas a razones geogrficas. Durante la infancia, las desigualdades ms importantes se observan en el Estado Plurinacional de Bolivia, el pas del grupo que presenta el nivel ms bajo de acceso a la escuela. Sin embargo, a pesar de este inconveniente, la informacin analizada muestra que el sistema educativo boliviano tiene una capacidad de retencin comparativamente muy superior a la del resto de los pases del grupo, lo que implica que durante los ltimos aos de la adolescencia Bolivia se convierte en el pas con la menor proporcin de adolescentes excluidos del sistema. En la situacin contraria se halla Mxico, donde prcticamente la totalidad de los adolescentes ms pobres abandon la escuela a los 17 aos; la gran mayora, antes de iniciar la escuela secundaria. Respecto de la graduacin en el nivel medio, el Estado Plurinacional de Bolivia pasa entonces a destacarse con el nivel ms alto de egreso. Mientras en el otro extremo se sitan Costa Rica y Mxico, donde slo la mitad de los jvenes de entre 20 y 22 aos completa los dos tramos del nivel medio.
84
ESTADO PLURINACIONAL DE BOLIVIA 2005 Edad en la que se alcanza la mxima escolarizacin INGRESO TARDO Tasa de escolarizacin mxima ACCESO AL NIVEL INICIAL Porcentaje de nios de cinco aos escolarizados Porcentaje de nios de cinco aos que asiste al nivel inicial Porcentaje de nios de diez aos que asiste al nivel primario Porcentaje de adolescentes de quince aos que asiste al nivel primario Edad en la que por primera vez el porcentaje de poblacin no escolarizada supera el 5% (*) Porcentaje de nios de once aos no escolarizados Porcentaje de adolescentes de diecisiete aos no escolarizados Porcentaje de adolescentes de diecisiete aos no escolarizados que abandon la escuela en el nivel primario Porcentaje de adolescentes de diecisiete aos que ingres al secundario Porcentaje de jvenes de veinte aos que asiste al nivel secundario Porcentaje de jvenes de 20 aos escolarizados Porcentaje de jvenes de entre 20 y 22 aos que termin el secundario Porcentaje de jvenes de entre 20 y 21 aos escolarizado en el nivel superior Porcentaje de poblacin de entre 30 y 33 aos que termin el nivel superior
En el acceso a este nivel, las desigualdades ms pronunciadas entre estratos se observan en Mxico y en Panam; y entre reas geogrficas urbanas y rurales, en Colombia. Ya en la graduacin, las desigualdades por estrato socioeconmico excepto para los casos de Colombia y el Estado Plurinacional de Bolivia son ms importantes que las diferencias originadas en razones geogrficas. Las brechas por estratos ms importantes se encuentran en Brasil y en Costa Rica y las ms bajas, en Colombia y en Bolivia, pases que, en contrapartida, presentan mayor nivel de desigualdad entre reas geogrficas. En todos los pases con excepcin del Estado Plurinacional de Bolivia las caractersticas de las trayectorias educativas de las mujeres en relacin con el acceso, la terminalidad y el rezago escolar, las ubican en mejor situacin que los varones. En cambio, en Bolivia, tambin se observan diferencias por gnero, pero inversas: all, los varones presentan niveles de acceso y de graduacin, tanto en la esuela primaria como en la secundaria, mayores que las mujeres. Tres de cada diez jvenes de entre 20 y 22 aos cursan estudios superiores en Costa Rica, Ecuador, el Estado Plurinacional de Bolivia, Panam, Mxico y Colombia. En cambio, slo dos de cada diez jvenes de Brasil se encuentran en esta situacin. El desgranamiento durante el nivel superior implica una prdida de alrededor del 10% de la matrcula, lo que se refleja, para este grupo de pases, en un nivel de graduacin del orden del 20% de la poblacin de entre 30 y 33 aos, con excepcin de Brasil, donde esta variable es ms reducida.
85
TOTAL
NIVEL SOCIOECONMICO
BAJO ALTO
REA GEOGRFICA
URBANO RURAL
8 97% 50% 41% 97% 5%
8 94% 38% 29% 95% 8%
8 100% 76% 66% 100% 6%
7 99% 57% 47% 93% 6%
8 97% 41% 33% 96% 4%
13 3% 21% 14% 82% 14% 46% 67% 32% 20%
11 7% 38% 29% 68% 13% 44% 50% 30% 7%
16 0% 9% 6% 91% 8% 64% 76% 63% 37%
16 2% 13% 8% 89% 12% 53% 74% 50% 27%
13 5% 39% 29% 67% 20% 23% 42% 2% 7%
BRASIL 2008 INGRESO TARDO
86
ACCESO AL NIVEL SUPERIOR EGRESO DEL NIVEL SUPERIOR COLOMBIA 2006 INGRESO TARDO
TOTAL
NIVEL SOCIOECONMICO
BAJO ALTO
REA GEOGRFICA
URBANO RURAL
9 99% 83% 83% 99% 8%
10 99% 75% 75% 98% 10%
8 99% 93% 93% 98% 9%
8 99% 85% 85% 99% 8%
9 99% 74% 74% 98% 12%
14 1% 24% 4% 91% 13% 30% 55% 18% 13%
13 1% 35% 7% 84% 19% 24% 34% 4% 1%
16 1% 14% 2% 94% 5% 45% 82% 42% 35%
15 1% 22% 3% 93% 12% 38% 60% 21% 15%
14 1% 32% 9% 83% 19% 25% 28% 3% 2%
87
8 98% 87% 70% 98% 5%
8 97% 74% 62% 98% 7%
8 99% 99% 77% 99% 0%
7 98% 93% 74% 99% 1%
7 98% 78% 65% 97% 10%
12 2% 43% 17% 81% 3% 28% 65% 27% 19%
12 3% 57% 36% 61% 4% 32% 65% 20% 9%
14 1% 24% 5% 95% 1% 48% 87% 48% 53%
14 2% 35% 7% 92% 3% 40% 77% 37% 35%
12 2% 57% 38% 62% 3% 5% 36% 2% 3%
COSTA RICA 2008 INGRESO TARDO
88
EGRESO DEL NIVEL SECUNDARIO ACCESO AL NIVEL SUPERIOR EGRESO DEL NIVEL SUPERIOR ECUADOR 2008 INGRESO TARDO
M E
TOTAL
NIVEL SOCIOECONMICO
BAJO ALTO
REA GEOGRFICA
URBANO RURAL
7 99% 73% 55% 99% 2%
8 99% 58% 46% 98% 6%
7 99% 88% 57% 99% 2%
7 100% 78% 59% 100% 2%
8 99% 67% 50% 99% 2%
13 0% 28% 18% 81% 11% 46% 50% 35% 22%
12 1% 49% 38% 59% 21% 51% 35% 22% 10%
16 0% 9% 3% 97% 5% 69% 81% 64% 46%
15 0% 22% 13% 86% 12% 56% 56% 43% 30%
13 0% 35% 25% 75% 8% 31% 39% 24% 12%
89
9 99% 88% 78% 99% 4%
9 98% 76% 63% 97% 8%
9 100% 95% 86% 99% 2%
9 99% 93% 85% 98% 3%
9 99% 80% 67% 98% 5%
12 3% 32% 7% 91% 8% 40% 56% 32% 20%
11 5% 57% 19% 77% 11% 30% 48% 18% 6%
15 2% 11% 2% 97% 9% 59% 79% 54% 40%
13 3% 23% 4% 94% 10% 45% 63% 33% 27%
12 3% 48% 12% 85% 14% 27% 34% 14% 4%
MXICO 2008 INGRESO TARDO
90
ACCESO AL NIVEL SUPERIOR EGRESO DEL NIVEL SUPERIOR PANAM 2008 INGRESO TARDO
TOTAL
NIVEL SOCIOECONMICO
BAJO ALTO
REA GEOGRFICA
URBANO RURAL
7 99% 94% 80% 99% 2%
6 97% 94% 7% 96% 1%
7 100% 98% 83% 100% 0%
7 99% 96% 81% 99% 1%
7 98% 89% 76% 98% 3%
13 2% 42% 12% 87% 4% 33% 50% 28% 24%
11 9% 89% 45% 53% 5% 25% 39% 18% 9%
16 1% 11% 1% 98% 4% 58% 71% 54% 50%
13 1% 38% 9% 89% 5% 38% 55% 32% 29%
12 3% 57% 21% 78% 3% 32% 26% 10% 9%
91
7 99% 79% 79% 99% 3%
7 99% 67% 67% 98% 9%
6 100% 88% 88% 99% 0%
7 100% 85% 85% 99% 1%
7 99% 70% 70% 99% 6%
14 1% 28% 13% 85% 7% 38% 61% 31% 21%
12 2% 57% 39% 56% 9% 26% 51% 19% 13%
17 0% 7% 1% 99% 4% 62% 86% 58% 59%
15 0% 20% 4% 95% 8% 46% 71% 38% 34%
12 1% 44% 26% 71% 7% 22% 38% 16% 10%

FUENTE: SITEAL.
LA SITUACIN EDUCATIVA DE LA POBLACIN INDGENA EN AMRICA LATINA
Un rasgo caracterstico de Amrica Latina es su compleja diversidad sociocultural y la desigualdad que todava persiste en la asignacin de recursos que se asocia con esas diferencias. En este sentido, es suficiente un breve recorrido por los principales indicadores socioeconmicos para comprender que la poblacin indgena fue y contina siendo un grupo poblacional especialmente excluido de los beneficios del desarrollo. Numerosos estudios (entre ellos el de Hopenhayn, Bello y Miranda, 2006) sealan que los pueblos indgenas suelen vivir en condiciones de extrema pobreza, como consecuencia fundamentalmente de la expropiacin y explotacin de sus tierras y, asociados con este proceso, por el quiebre de sus economas comunitarias, la migracin hacia las ciudades y el desarraigo cultural, en simultneo con la deficitaria insercin ocupacional que tienen, concentrada en el sector primario en las reas rurales y en el sector informal en las ciudades. De acuerdo con las ltimas estimaciones del Sistema de Indicadores Sociodemogrficos de Poblaciones y Pueblos Indgenas que lleva adelante el CELADE (Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa), con informacin proveniente de los ltimos censos de poblacin de 11 pases latinoamericanos, la poblacin indgena asciende a alrededor de 20 millones de personas, pertenecientes a ms de 400 grupos lingsticos diferentes. Mxico, Guatemala y el Estado Plurinacional de Bolivia concentran en conjunto al 80% de la poblacin indgena. En relacin con la estructura poblacional, Bolivia y Guatemala son los dos pases donde la presencia de poblacin indgena es mayor. Seis de cada diez bolivianos y cuatro de cada diez guatemaltecos se autoidentificaron como indgenas durante el relevamiento censal.
TABLA 1. Tasa de analfabetismo, segn condicin tnica, grupo de edad y pas. Reduccin intergeneracional de la tasa de analfabetismo, segn condicin tnica y pas. Amrica Latina, 11 pases (circa 2000) REDUCCIN INTERGENERACIONAL (EN %)
TASA DE ANALFABETISMO
15 A 24 AOS INDGENAS NO INDGENAS 50 AOS Y MS INDGENAS NO INDGENAS
INDGENAS NO INDGENAS
E. P. de Bolivia Brasil Chile Costa Rica Ecuador Guatemala Honduras Mxico Panam Paraguay R. Bol. Venezuela
3,6 15,6 1,5 15,1 7,2 28,5 17,0 14,1 23 35,8 22,3
1,6 5,1 1 2,2 3,3 10,5 10,6 2,7 1,6 2,4 2,5
46 47 24,9 39,1 61,9 77,6 53,2 59 69,8 82,3 57,8
21,7 28,3 9,6 12,2 18,7 40,1 42,5 22,2 15,4 15,8 19,6
92,2 66,8 94,0 61,4 88,4 63,3 68,0 76,1 67,0 56,5 61,4
92,6 82,0 89,6 82,0 82,4 73,8 75,1 87,8 89,6 84,8 87,2
FUENTE: SITEAL, con base en Sistema de Indicadores Sociodemogrficos de Poblaciones y Pueblos Indgenas, CELADE- CEPAL. Vase en: http://celade.cepal.org/redatam/PRYESP/SISPPI/
Este panorama se refuerza al observar que en la actualidad los jvenes indgenas acceden en gran medida a la educacin formal, completan en su mayora la educacin primaria y muchos acceden a la educacin media, aunque, comparativamente, lo hacen en menor medida que el resto de la poblacin. Esta situacin es un fuerte indicio acerca de la larga historia de discriminacin y racismo, que arrastra un fuerte anclaje institucional y cultural, y se refleja tanto en la falta de polticas educativas culturalmente adecuadas (especialmente sobre los aspectos relacionados con la Educacin Intercultural Bilinge), como en el desconocimiento de los docentes sobre la cultura y el idioma de sus estudiantes. Todos estos aspectos son mencionados con insistencia por las organizaciones indgenas, porque representan los principales obstculos para el pleno ejercicio de su derecho a la educacin (Del Popolo, Lpez y Acua, 2009). En este sentido, se observa que las brechas educativas entre los nios, nias, adolescentes y jvenes indgenas respecto del resto de la poblacin se amplan conforme la edad avanza. Esta desventaja comparativa se hace evidente en Paraguay, donde el acceso a la educacin bsica entre los indgenas, adems de ser la ms baja de la regin, es la que ms se distancia de sus pares no indgenas. El acceso diferencial a la educacin en el caso de Paraguay da como resultado un egreso comparativo del nivel primario aproximadamente cuatro veces menor en perjuicio de los jvenes indgenas. En el otro extremo, las situaciones educativas ms equitativas se observan en Chile y en el Estado Plurinacional de Bolivia. En Chile, por ejemplo, la graduacin en el nivel primario es prcticamente un derecho universalizado. En Bolivia, el acceso a la educacin se encuentra ampliamente extendido y no se registran diferencias asociadas con la pertenencia tnica. En la adolescencia, en cambio, se hacen evidentes las mayores dificultades que encuentran los indgenas para permanecer en el sistema educativo aunque, aun as, Bolivia presenta la brecha ms reducida entre los pases considerados. Existen adems indicios para suponer un comportamiento diferencial en la permanencia entre los jvenes indgenas y los no indgenas, en tanto la reduccin de las tasas de escolarizacin es considerablemente mayor entre los jvenes no indgenas, a tal punto que, si bien en valores muy bajos, logra desaparecer la brecha entre segmentos poblacionales. Incluso, las tasas indican, para el nivel secundario, una retencin mayor en favor de los jvenes pertenecientes a los grupos tnicos originarios.
TABLA 2. Tasas de asistencia escolar, segn condicin tnica, grupo de edad y pas. Porcentaje de jvenes de 15 a 19 aos que finaliz el primario, segn condicin tnica y pas. Amrica Latina, 11 pases (circa 2000) % DE POBLACIN DE 15 A 19 AOS QUE TERMIN EL PRIMARIO
18 A 22 AOS NO INDGENAS INDGENAS
TASA DE ASISTENCIA
6 A 11 AOS 12 A 17 AOS
NO NO NO INDGENAS INDGENAS INDGENAS INDGENAS INDGENAS INDGENAS
E. P. de Bolivia Brasil Chile Costa Rica Ecuador Guatemala Honduras Mxico Panam Paraguay R. Bol. Venezuela
92,8 72,9 S/D 74,4 86,3 81,1 74,6 90,6 78,3 60,1 72,6
93,1 93,2 S/D 95,3 90,8 89,3 79,1 96,2 97,0 93,4 94,9
79,2 72,1 S/D 52,9 51,7 62,4 47,0 62,2 57,9 45,2 59,3
82,5 85,5 S/D 72,5 69,1 73,5 56,1 71,9 82,9 78,5 79,5
18,9 32,6 S/D 20,4 20,2 16,7 15,2 13,3 15,0 13,8 18,8
17,8 37,8 S/D 37,1 32,1 28,2 23,0 27,3 37,4 31,6 35,2
74,5 63,8 93,3 55,7 69,5 36,6 49,1 68,7 55,8 22,5 52,8
84,7 84,9 95,5 85,6 82,8 65,0 65,3 90,0 93,3 82,9 86,1
En relacin con la ubicacin geogrfica, se observa que los jvenes indgenas que viven en reas urbanas acceden a la educacin en mayor medida que quienes residen en reas rurales. Asimismo, en las reas urbanas, las diferencias en el acceso a la educacin entre nios, nias, adolescentes y jvenes indgenas respecto de los no indgenas tienden a ser menores, con excepcin de Paraguay, donde la brecha tiende a extenderse en las reas urbanas. En el Estado Plurinacional de Bolivia, nuevamente se observa un comportamiento que lo diferencia del resto de los pases considerados. Efectivamente, en las reas rurales de este pas, la probabilidad de concurrir a la escuela es mayor entre la poblacin indgena que entre la no indgena. Esta situacin favorable a la poblacin indgena tambin se observa en las reas urbanas de Honduras y entre los jvenes indgenas rurales de la Repblica Bolivariana de Venezuela. De la informacin hasta aqu analizada se desprende que, en mayor o en menor medida, la poblacin indgena est siendo contemplada en el diseo y en la implementacin de las polticas educativas nacionales, lo que se refleja en el aumento general del nivel educativo de la poblacin y de la poblacin indgena en particular. Por otra parte, estas intervenciones han impulsado la reduccin de la brecha educativa entre varones y mujeres, a tal punto que en la actualidad en muchos pases de la regin las mujeres completan ms aos de estudio que los varones. Sin embargo, en algunos pases la situacin entre varones y mujeres indgenas es muy diferente. En estos casos, la pertenencia tnica y el gnero se potencian de tal forma, que obstaculizan el acceso a derechos bsicos, especialmente aquellos relacionados con la salud y la educacin (Del Popolo, Lpez y Acua, 2009). Es as que los avances en la expansin del acceso a la educacin son incorporados por las comunidades indgenas pero de manera diferencial para varones y mujeres. En los 11 pases considerados, la proporcin de poblacin analfabeta se redujo y la cantidad de aos de estudio aprobados aument, tanto en las reas urbanas como en las rurales, entre varones y entre mujeres; en todos los casos, para el conjunto de la pobla-
cin. A la vez, la brecha educativa entre varones y mujeres tiende a cerrarse o como se mencion anteriormente tiende a expresar una situacin favorable para las mujeres. No obstante, el anlisis de los indicadores educativos sugiere que la desigualdad de gnero en el interior de algunas comunidades indgenas es ms resistente que en el resto de la poblacin. Es as que, en relacin con el analfabetismo y el egreso del nivel primario entre los adolescentes y jvenes, con excepcin de Chile, Honduras, Brasil y la Repblica Bolivariana de Venezuela (y en el caso del segundo indicador, tambin Costa Rica), las brechas de gnero son ms pronunciadas dentro de las comunidades indgenas que entre sus pares no indgenas, de forma muy evidente en el Estado Plurinacional de Bolivia, Guatemala y Panam. Esta evidencia coincide con los hallazgos de algunos estudios especficos, en los que se resalta el peso de la maternidad temprana, los roles diferenciados por gnero en relacin con la vida domstica o la escasa valoracin de la educacin formal de las mujeres como obstculos que, desde el interior de la dinmica social de los propios pueblos indgenas, impiden alcanzar la igualdad de gnero en el acceso a los beneficios de la educacin.
TABLA 3. Tasa de analfabetismo en la poblacin de 15 a 24 aos y porcentaje de jvenes de 15 a 19 aos que finaliz el primario, segn gnero, condicin tnica y pas. Brecha tnica y brecha de gnero para ambos indicadores, segn pas. Amrica Latina, 11 pases (circa 2000) INDGENA
VARN MUJER
NO INDGENA
VARN MUJER
BRECHA TNICA
VARN MUJER
BRECHA DE GNERO
INDGENA NO INDGENA
TASA DE ANALFABETISMO EN LA POBLACIN DE 15 a 24 AOS E. P. de Bolivia Brasil Chile Costa Rica Ecuador Guatemala Honduras Mxico Panam Paraguay R. Bol. Venezuela 1,6 14,9 1,7 13,8 5,0 20,1 18,6 10,3 16,6 31,9 22,2 5,3 16,3 1,3 16,4 9,1 36,1 15,5 17,6 29,6 39,8 22,4 1,3 6,5 1,2 2,6 3,5 9,2 12,7 2,7 1,9 2,4 3,4 2,0 3,7 0,8 1,7 3,1 11,7 8,6 2,6 1,3 2,5 1,6 -0,3 -8,4 -0,5 -11,2 -1,5 -10,9 -5,9 -7,6 -14,7 -29,5 -18,8 -3,3 -12,6 -0,5 -14,7 -6,0 -24,4 -6,9 -15,0 -28,3 -37,3 -20,8 -3,7 -1,4 0,4 -2,6 -4,1 -16,0 3,1 -7,3 -13,0 -7,9 -0,2 -0,7 2,8 0,4 0,9 0,4 -2,5 4,1 0,1 0,6 -0,1 1,8
PORCENTAJE DE JVENES DE 15 a 19 AOS QUE FINALIZ EL PRIMARIO E. P. de Bolivia Brasil Chile Costa Rica Ecuador Guatemala Honduras Mxico Panam Paraguay R. Bol. Venezuela 80,1 63,1 92,5 56,1 73,3 43,1 46,3 72,4 61,1 26,2 50,8 69,3 64,5 94,0 55,2 66,0 30,4 51,9 65,0 50,3 18,6 54,8 85,3 81,9 95,0 84,3 82,0 66,8 61,3 89,7 91,9 81,9 83,0 84,1 87,9 96,0 87,0 83,6 63,3 69,2 90,2 94,6 83,9 89,3 5,2 18,8 2,5 28,2 8,7 23,7 15,0 17,3 30,8 55,7 32,2 14,8 23,4 2,0 31,8 17,6 32,9 17,3 25,2 44,3 65,3 34,5 10,8 -1,4 -1,5 0,9 7,3 12,7 -5,6 7,4 10,8 7,6 -4,0 1,2 -6,0 -1,0 -2,7 -1,6 3,5 -7,9 -0,5 -2,7 -2,0 -6,3
Documentos consultados Martn Hopenhayn, Bello, lvaro y Miranda, Francisca (2006), Los pueblos indgenas y afrodescendientes ante el nuevo milenio, Santiago de Chile, CEPAL. Disponible en: http://www.scribd.com/doc/25394395/Hopenhayn-el-alLos-pueblos-indigenas-y-afrodescendientes-CEPAL-118 Del Ppulo, Lpez, Mariana y Acua, Mario (2009), Juventud indgena y afrodescendiente en Amrica Latina: inequidades sociodemogrficas y desafos de polticas, Madrid, Organizacin Iberoamericana de Juventud (OIJ). Disponible en: http://www.eclac.org/cgi bin/getProd.asp?xml=/celade/noticias/documentosdetrabajo/2/38522/P38522. xml&xsl=/celade/tpl/p38f.xsl&base=/celade/tpl/top-bottom_ind.xslt
PASES DEL GRUPO 3: PARAGUAY Y URUGUAY

Si bien estos dos pases constituyen un grupo en la tipologa utilizada en este anlisis, debido a que comparten un alto nivel de egreso en primaria y un nivel de graduacin bajo para la escuela secundaria, entre ellos presentan diferencias muy significativas. Por ejemplo, en relacin con el acceso a la educacin a los 5 aos, ambos pases se oponen. Por un lado, Uruguay es uno de los pases de la regin donde la escolarizacin a partir de los 5 aos se encuentra ms extendida y, por otro lado, Paraguay presenta tasas de escolarizacin inicial muy bajas, que lo ubican, al presente, entre los pases con mayores dificultades para incorporar a los nios y nias pequeos en la escuela. Uruguay y Paraguay tambin se comportan de manera muy diferente, segn sus nios y jvenes pertenezcan a diferentes estratos sociales o a diferentes reas geogrficas. En este sentido, la expansin de la escolarizacin temprana es claramente mucho ms homognea en Uruguay que en Paraguay. Adems, en Uruguay las brechas por reas geogrficas son ms importantes que entre estratos sociales, algo que nuevamente lo diferencia de Paraguay, donde la relacin entre ambas es inversa. En relacin con el ingreso tardo, la prdida de matrcula a travs de los ciclos y las caractersticas de las brechas en la escolarizacin durante el tramo de edad terica correspondiente al nivel primario, Uruguay comparte las tendencias observadas para los dos grupos precedentes. Por el contrario, Paraguay presenta un comportamiento diferente,
96
PARAGUAY 2008 INGRESO TARDO
EGRESO DEL NIVEL SECUNDARIO ACCESO AL NIVEL SUPERIOR EGRESO DEL NIVEL SUPERIOR URUGUAY 2008
ya que en este pas el pico mximo de escolarizacin se registra tres aos despus de la edad terica para el inicio del nivel y tambin se observan algunas diferencias por gnero en favor de las nias. A los 17 aos, tres de cada diez adolescentes en Uruguay y cuatro de cada diez en Paraguay no asisten a la escuela. No obstante, dado que el rezago escolar comienza ms tempranamente en Paraguay, la desercin durante el transcurso de la escuela primaria o al finalizarla es el doble en Paraguay que en Uruguay y, en consecuencia, el nivel de acceso global a la escuela secundaria es considerablemente mayor en Uruguay que en Paraguay. Por otro lado, en Uruguay el momento abrupto de abandono escolar se produce durante el secundario, mientras que en Paraguay ya se inicia, en alguna medida, durante la primaria y luego se profundiza con la educacin secundaria. Esto hace que, con diferentes niveles de acceso al secundario pero con un rezago escolar muy parecido, Uruguay y Paraguay terminen obteniendo niveles de graduacin muy similares en el nivel medio, al rondar sus jvenes los 20 aos de edad. Este comportamiento tambin se refleja en las brechas entre estratos. Al momento de ingresar en el nivel medio, las diferencias entre estratos sociales son similares, pero al analizar las diferencias entre estratos que se dan entre quienes finalizan la escuela secundaria, resulta que, en Uruguay, las distancias son mucho ms pronunciadas que en Paraguay. En cambio, respecto de las diferencias entre reas geogrficas, se observa que en Paraguay las brechas son ms marcadas que en el caso de Uruguay.
97
TOTAL
NIVEL SOCIOECONMICO
BAJO ALTO
REA GEOGRFICA
URBANO RURAL
9 99% 61% 61% 98% 4%
8 98% 42% 42% 97% 10%
7 100% 91% 91% 100% 0%
9 99% 72% 72% 100% 3%
8 98% 50% 50% 96% 5%
13 3% 38% 21% 79% 13% 34% 32% 21% 13%
11 5% 57% 39% 56% 20% 31% 26% 11% 6%
16 0% 14% 4% 96% 13% 58% 55% 45% 44%
14 3% 24% 10% 90% 14% 44% 48% 28% 18%
13 2% 54% 54% 65% 10% 17% 18% 10% 9%
URUGUAY 2008 INGRESO TARDO
98
ACCESO AL NIVEL SUPERIOR EGRESO DEL NIVEL SUPERIOR
Finalmente, puede observarse que el acceso al nivel superior es levemente mayor en Uruguay que en Paraguay, mientras el desgranamiento durante este ciclo es muy similar, lo que redunda en que, entre los 30 y los 33 aos, el 15% de los estudiantes de Uruguay y el 13% de los estudiantes de Paraguay culminen sus estudios superiores. En estos casos, las brechas entre estratos socioeconmicos son mucho ms pronunciadas que las brechas por pertenencia geogrfica.
PASES DEL GRUPO 4: REPBLICA DOMINICANA Y EL SALVADOR

Estos dos pases tienen en comn una tasa de graduacin media, tanto en la escuela primaria como en la educacin secundaria. La incorporacin masiva de los nios y nias a la escuela se produce tres aos despus de la edad considerada terica para el ingreso en el nivel primario, aunque en el caso de El Salvador en ningn momento se logra la cobertura alcanzada por los pases de los grupos anteriores. Sin embargo, en trminos globales, la escolarizacin a los 5 aos de edad ubica a estos pases en niveles similares a los del grupo anterior. Siete de cada diez nios se encuentran escolarizados, y la gran mayora cursa el nivel inicial. No obstante, la extensin de la matrcula no es igual entre ambos pases: en Repblica Dominicana, el 75% de los nios de 5 aos est escolarizado, mientras que en El Salvador esta proporcin desciende al 57%.
TOTAL
NIVEL SOCIOECONMICO
BAJO ALTO
REA GEOGRFICA
URBANO RURAL
8 99% 96% 44% 99% 3%
9 99% 92% 52% 99% 8%
8 100% 99% 32% 99% 1%
6 99% 97% 43% 99% 3%
10 99% 85% 65% 99% 1%
13 1% 32% 13% 87% 16% 42% 35% 26% 15%
12 3% 60% 38% 61% 12% 23% 19% 11% 3%
18 0% 4% 1% 99% 16% 67% 59% 51% 34%
14 1% 31% 12% 87% 16% 42% 36% 26% 14%
12 4% 50% 25% 75% 8% 21% 25% 14% 6%

FUENTE: SITEAL.
99
En El Salvador se observa un desgranamiento mayor durante el nivel primario, y este comportamiento lo distancia de Repblica Dominicana y del resto de los pases analizados hasta el momento. En efecto, a los 11 aos, el 6% de los nios y nias ya se encuentra fuera de la escuela. La graduacin del nivel primario a los 15 aos es relativamente baja y muy similar en los dos pases, aunque esto se da como efecto de dos fenmenos diferentes. En El Salvador, un tercio de los adolescentes de 15 aos que no complet el nivel primario se encuentra en su mayora fuera de la escuela mientras que, en Repblica Dominicana, los jvenes no finalizaron el nivel porque ni siquiera empezaron a cursarlo. Este comportamiento diferenciado entre pases se profundiza a medida que la edad aumenta, a tal punto que, a los 17 aos, la proporcin de adolescentes no escolarizados en El Salvador duplica a la proporcin de jvenes no escolarizados en Repblica Dominicana. La proporcin de adolescentes que abandona la escuela sin haber accedido al nivel secundario tambin es el doble en El Salvador respecto de Repblica Dominicana. En el nivel medio, el rezago escolar contina caracterizando a Repblica Dominicana y la desercin, si bien contina en ambos pases, es ms lenta en El Salvador, lo cual desemboca en que ms de la mitad de los jvenes en el caso de Repblica Dominicana y cuatro de cada diez jvenes, en El Salvador, hayan alcanzado su ttulo secundario recin entre los 20 y 22 aos. La permanencia en la escuela secundaria en Repblica Dominicana se extiende mucho ms en el tiempo que en El Salvador, lo que permite suponer que las brechas en el nivel de graduacin entre pases pueden ser an ms pronunciadas.
En El Salvador, durante la infancia, las brechas en el acceso a la educacin segn la pertenencia a diferentes estratos sociales son mayores que segn se pertenezca a reas geogrficas rurales o urbanas. En los ltimos aos de la adolescencia, en cambio, las brechas geogrficas se amplan de tal forma que superan a la desigualdad entre estratos, diferenciando a El Salvador una vez ms de Repblica Dominicana. En todos los casos, las desigualdades sociales y geogrficas son mayores en El Salvador que en Repblica Dominicana.
REPBLICA DOMINICANA 2008 INGRESO TARDO
100
E E
El acceso al nivel superior est considerablemente ms extendido en Repblica Dominicana que en El Salvador, pero dado que el abandono durante este ciclo es mucho ms elevado en Repblica Dominicana, la proporcin de jvenes de entre 30 y 33 aos que culminan sus estudios superiores es prcticamente la misma en ambos pases, como tambin lo son las diferencias establecidas por brechas geogrficas y entre estratos sociales para este nivel.
TOTAL
NIVEL SOCIOECONMICO
BAJO ALTO
REA GEOGRFICA
URBANO RURAL
9 97% 75% 57% 99% 20%
10 97% 63% 48% 98% 36%
8 99% 86% 65% 100% 6%
10 99% 75% 58% 99% 17%
11 99% 72% 54% 98% 27%
15 1% 21% 10% 84% 21% 53% 53% 30% 14%
14 2% 35% 20% 66% 20% 50% 45% 26% 7%
16 0% 14% 2% 97% 13% 64% 72% 50% 33%
15 1% 19% 8% 87% 22% 57% 58% 34% 21%
14 1% 26% 14% 76% 18% 39% 44% 16% 11%
101
EL SALVADOR 2008 INGRESO TARDO
102
TOTAL
NIVEL SOCIOECONMICO
BAJO ALTO
REA GEOGRFICA
URBANO RURAL
10 97% 57% 56% 97% 10%
10 94% 43% 42% 94% 16%
10 99% 72% 72% 99% 7%
10 98% 66% 65% 98% 9%
9 96% 45% 44% 94% 13%
11 6% 41% 20% 75% 11% 28% 40% 18% 13%
9 9% 55% 34% 58% 17% 25% 32% 8% 4%
12 3% 30% 15% 73% 7% 53% 74% 43% 37%
13 4% 30% 11% 86% 12% 36% 46% 25% 16%
10 8% 57% 36% 60% 9% 13% 22% 6% 4%

FUENTE: SITEAL.
103
PASES DEL GRUPO 5: HONDURAS, GUATEMALA Y NICARAGUA

Los pases que integran este ltimo grupo tienen en comn un egreso medio en la escuela primaria inferior al 80% y tasas de graduacin muy bajas en la escuela secundaria. El acceso a la educacin formal alcanza su punto mximo a los 9 aos, tres aos despus de la edad terica correspondiente al ingreso al nivel y, en ningn momento, llega a alcanzar la matrcula de otros pases. Esta situacin es an ms preocupante en Nicaragua, donde el momento en que el nivel de asistencia es ms alto se produce a los 10 aos de edad, con un 92% de cobertura. An as, Nicaragua es el pas del grupo que presenta tasas de escolarizacin ms elevadas a los 5 aos. En comparacin, a esta edad, seis de cada diez nios en Nicaragua, la mitad en Honduras y slo cuatro de cada diez en Guatemala asisten a la escuela. Las brechas entre estratos sociales son mucho ms pronunciadas que por reas geogrficas, en Nicaragua y, especialmente, en Honduras. Por el contrario, las distancias entre reas geogrficas son mayores en Guatemala. Como se mencion anteriormente, en este grupo de pases el acceso a la educacin an no est universalizado, y existe evidencia de desercin y rezago durante los primeros aos de la primaria, lo que implica que a los 11 aos, siete de cada diez nios
GUATEMALA 2006 INGRESO TARDO
104
EGRESO DEL NIVEL SECUNDARIO ACCESO AL NIVEL SUPERIOR EGRESO DEL NIVEL SUPERIOR HONDURAS 2007 INGRESO TARDO
NICARAGUA 2005 INGRESO TARDO
Edad en la que se alcanza la mxima escolarizacin T
TOTAL
NIVEL SOCIOECONMICO
BAJO ALTO
REA GEOGRFICA
URBANO RURAL
9 93% 36% 35% 92% 15%
10 96% 58% 58% 96% 13%
8 97% 93% 93% 100% 2%
11 96% 51% 50% 5% 11%
9 93% 25% 24% 90% 17%
** 7% 54% 46% 48% 11% 19% 23% 10% 6%
11 6% 38% 23% 74% 10% 12% 10% 1% 1%
15 0% 12% 7% 93% 14% 37% 58% 23% 20%
12 4% 38% 31% 66% 14% 26% 39% 19% 11%
** 10% 69% 48% 29% 8% 10% 10% 2% 1%
105
9 95% 47% 44% 95% 11%
9 93% 38% 35% 92% 15%
9 100% 83% 80% 100% 3%
9 97% 57% 54% 97% 8%
9 94% 40% 37% 93% 13%
9 7% 53% 44% 53% 15% 27% 24% 13% 5%
** 9% 70% 63% 32% 25% 32% 17% 6% 1%
16 0% 13% 6% 93% 18% 58% 51% 37% 19%
12 4% 33% 23% 75% 21% 42% 41% 22% 11%
** 8% 71% 63% 34% 10% 13% 8% 2% 1%
10
10
10
10
NICARAGUA 2005 INGRESO TARDO
106
y nias no asisten a la escuela y, a los 15 aos, una importante proporcin de los adolescentes escolarizados todava no ha finalizado este nivel. En esta lnea, puede comprobarse que, a los 17 aos, la mitad ya abandon la escuela, en gran medida, sin haber accedido a la escuela secundaria. En efecto, en este grupo de pases, la mitad de los adolescentes de 17 aos nunca ingres en el nivel medio, y menos de un tercio logr graduarse entre los 20 y 22 aos de edad. Al tomar en cuenta la variable de gnero, respecto de este proceso de prdida de matrcula, pudo observarse que no se registran diferencias importantes, con excepcin de Guatemala, donde la probabilidad de que un varn de 13 aos asista a la escuela es considerablemente mayor que la que posee una joven de la misma edad. Las brechas geogrficas y, muy especialmente, las brechas entre estratos sociales configuran trayectorias educativas diferentes en el interior de cada uno de estos pases, las que si bien no son una cualidad privativa de este grupo son particularmente severas en Honduras. Las brechas geogrficas en los pases de este grupo que ascienden a establecer diferencias de aproximadamente 40 puntos porcentuales son muy similares entre s. Slo uno de cada diez jvenes de entre 20 y 22 aos cursa estudios superiores. En Guatemala y Honduras, el desgranamiento durante este nivel es lo suficientemente significativo como para reducir a la mitad la tasa de la graduacin, en tanto en
TOTAL
NIVEL SOCIOECONMICO
BAJO ALTO
REA GEOGRFICA
URBANO RURAL
10 92% 61% 57% 92% 17%
10 89% 46% 43% 89% 24%
10 94% 74% 73% 97% 8%
8 95% 71% 66% 95% 12%
10 89% 51% 48% 89% 23%
** 7% 49% 35% 54% 14% 27% 33% 15% 13%
** 11% 65% 46% 42% S/D S/D S/D S/D S/D
11 7% 26% 10% 79% S/D S/D S/D S/D S/D
12 5% 35% 20% 78% 15% 34% 44% 21% 17%
** 10% 66% 54% 39% 12% 18% 15% 6% 4%

FUENTE: SITEAL.
107
Nicaragua prcticamente la totalidad de quienes acceden al nivel superior lo termina. Finalmente, en este grupo de pases puede observarse que el acceso al nivel superior se concentra casi exclusivamente en el estrato socioeconmico ms alto. *** La informacin de Amrica Latina analizada hasta el momento permite comprender que la situacin educativa de los diferentes pases comparte algunos rasgos pero a la vez presenta matices y caractersticas muy variables ante el desafo que implica universalizar el acceso al conocimiento. Ante esta meta, se observan configuraciones diferenciadas que merecen ser consideradas en su especificidad, en tanto demandan esfuerzos e intervenciones ajustados a cada contexto en particular. Un sello caracterstico de Amrica Latina es la profunda desigualdad en la distribucin de los recursos econmicos y sociales. En este sentido, se hace evidente cmo los sistemas educativos son todava incapaces de revertir las desventajas iniciales, en tanto en todos los pases analizados en este informe las dificultades de acceso, permanencia y egreso se concentran sobre la infancia y la adolescencia pertenecientes a los estratos socioeconmicamente ms postergados y a las reas rurales. Tanto es as, que en los sectores ms favorecidos de proporciones diferentes segn cada pas la universalizacin del acceso al conocimiento es compartida.
> META GENERAL CUARTA
Universalizar la educacin primaria y la secundaria bsica y ampliar el acceso a la educacin secundaria superior
PROMOO DA LEITURA E DEMOCRATIZAO DO ACESSO AO LIVRO NO BRASIL, ELEMENTOS CENTRAIS PARA A MELHORIA DA QUALIDADE DA EDUCAO BSICA JOS CASTILHO MARQUES NETO*
Ao longo das ltimas dcadas, o Brasil vem conquistando avanos na universalizao do ensino bsico para crianas e adolescentes. Com a Constituio de 1988, tornou-se obrigatria a escolarizao do ensino fundamental, que abriga a faixa etria de 7 a 14 anos, e a taxa de matrcula para o ensino fundamental chega hoje a 97%. Muitos esforos tm sido feitos, conjuntamente entre sociedade civil * Doutor em Filosofia Poltica pela USP, professor na Universidade Estadual Paulista - UNESP, Presidente da Fundao Editora da UNESP e Secretrio Executivo do Plano Nacional do Livro e Leitura - PNLL, criado pelos Ministrios da Cultura e da Educao (www.pnll.gov.br). O Brasil tambm mostrou estar investindo seriamente na qualidade da educao bsica ao aprovar, em 2006, o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais e governos, para ampliar a oferta de escolarizao para crianas de 0 a 6 anos e para jovens em idades entre 15 e 17 anos, assim como para jovens e adultos que interromperam seus estudos por motivos diversos.
de Educao (FUNDEB). Intensa mobilizao da sociedade e de representantes dos governos em todos os nveis levou incorporao de novas referncias na estrutura de financiamento educacional do pas. Entre os ganhos mais importantes esto a extenso da cobertura do novo fundo para a educao de crianas de 0 a 6 anos e para o Ensino Mdio (de 15 a 17 anos) bem como para jovens e adultos que no completaram sua escolarizao no tempo regular. Um outro avano importante foi a adoo de padres mnimos de qualidade para a estrutura e funcionamento da educao bsica e para a formao e melhor remunerao dos profissionais de educao. Aos poucos vai se consolidando nas polticas pblicas a viso de que a qualidade da educao passa pelo acesso a equipamentos e bens culturais e pela garantia de ambientes e condies de trabalho adequados aos alunos e educadores.
Apesar dos avanos obtidos, a regulamentao de processos de financiamento no tem sido suficiente para superar a desigualdade que ainda determina a permanncia dos graves problemas educacionais brasileiros. Um dos principais entraves para a melhoria dos ndices educacionais no Brasil tem sido o baixo desempenho dos alunos na leitura e escrita. Fatores diversos ainda impedem a consolidao de uma cultura leitora no pas, tais como: o ainda limitado acesso a bibliotecas, a falta de intimidade da populao em geral com o livro e a fragmentao e descontinuidade das polticas de promoo da leitura nas escolas. Sabemos que a leitura e a escrita so condies bsicas para as pessoas desenvolverem de forma qualificada seu potencial nos anos de escolarizao e construrem estratgias de aprendizagem ao longo de toda a vida. Tal princpio inspirou a criao em 2006 do Plano Nacional do Livro e Leitura (PNLL), um conjunto de diretrizes, conceitos, estratgias e aes que
compem a atual poltica pblica nacional de livro e leitura, de forma articulada entre governos e sociedade civil. O PNLL integra aes de promoo da leitura dos Ministrios da Cultura e da Educao. Seus eixos estratgicos impactam diretamente na melhoria da qualidade da educao bsica, pois aliam a ampliao do acesso ao livro formao de mediadores e sensibilizao da sociedade para a importncia da leitura. Nesses quatro anos desde sua instituio, o PNLL vem sendo debatido em eventos os mais diversos, oportunidades em que os conceitos e princpios contidos no Plano puderam inspirar novas prticas de leitura na sociedade civil e polticas pblicas em governos locais, fomentando a criao dos Planos Municipais e Estaduais de Livro e Leitura. O PNLL, cujo papel prioritrio induzir a articulao entre as diversas instituies e profissionais que atuam em prol da promoo da leitura, vem dando visibilidade s milhares de iniciativas existentes ao redor do pas por meio do seu Mapa
de Aes e do Prmio VivaLeitura, institudo pelo Ministrio da Educao (MEC), o Ministrio da Cultura (MinC) e pela Organizao dos Estados Ibero-Americanos (OEI). Como resultado desse processo impulsionador de polticas pblicas articuladas, a leitura e a escrita atingem o patamar de centralidade em vrias das aes estratgicas relacionadas ao ensino e aprendizagem no Brasil. Alm dos marcos legais que vem garantindo institucionalidade rea tais como a Lei do Livro (Lei n. 10753/2003) e a Universalizao das Bibliotecas nas Instituies de Ensino do Pas (Lei n. 12.244/2010) alguns outros fatores demonstram a mudana de status da promoo da leitura no conjunto de polticas pblicas culturais e educacionais que incidem na melhoria da qualidade da educao bsica. Apenas para citar algumas das aes estratgicas dos Ministrios da Educao e da Cultura, destacam-se investimentos na formao de mediadores de leitura em parceria com as universidades; a anlise qualificada de acervos para compor bibliotecas escolares; a modernizao de bibliotecas pblicas, comunitrias e escolares; a criao de bibliotecas de referncia em comunidades tradicionalmente excludas; o lanamento de editais pblicos para beneficiar instituies da sociedade civil que atuam na rea de promoo da leitura em todo o pas; e o investimento na cadeia criativa, produtiva e distributiva do livro, sobretudo para gerar acervos e eventos editoriais de interesse de neoleitores.
Associados a essas polticas, esforos mais diretamente relacionados busca de melhoria no desempenho escolar priorizam mtodos de letramento que vinculam a decodificao lingstica leitura entendida como prtica social e como processo subjetivo de construo de sentidos. Muitos dos materiais didticos e processos de formao continuada de educadores promovidos pelo Ministrio da Educao fazem uma reflexo que alia a compreenso do mecanismo da escrita a estratgias ampliadas de leitura, visando contribuir para a melhoria da competncia leitora dos alunos. Um olhar panormico sobre a complexidade que caracteriza o contexto educacional brasileiro revela que um dos grandes desafios para romper com a desigualdade a criao de ambientes letrados que acolham principalmente as populaes que historicamente tiveram acesso limitado ao livro, leitura e literatura. O Brasil deu um passo importante ao aprovar marcos legais e um plano nacional que instituem uma Poltica de Estado para a rea do Livro e Leitura. No entanto, para que esses esforos impactem ainda mais positivamente na formao de uma sociedade leitora, necessrio manter clareza e coerncia sobre os papis do Estado e da Sociedade nesse processo e combinar a anlise de indicadores e dados diagnsticos da realidade educacional do pas consolidao de estratgias de ao que significaram avanos no contexto nacional mais recente, consolidando uma poltica duradoura e permanente.
Este aspecto ya ha sido destacado en varios de los anlisis producidos desde el SITEAL: para los sectores sociales ms integrados especialmente los urbanos de nivel socioeconmico alto el acceso a la educacin, la permanencia y la graduacin en el nivel secundario estn plenamente garantizados, cualquiera sea el pas de la regin donde se viva. En cambio, las diferencias surgen cuando se pretende que los niveles de integracin y de cobertura se extiendan ms all de ciertos grupos privilegiados. El verdadero desafo planteado para toda la regin es incorporar a sus aulas a los nios, nias y jvenes de los estratos sociales ms bajos y a quienes viven en zonas rurales, especialmente en las regiones ms aisladas. La capacidad de captacin de los sectores ms postergados un propsito ineludible frente a la meta de universalizar el acceso al conocimiento se desprende, en gran medida, de la antigedad y solidez que poseen los sistemas educativos de cada pas. Un primer indicador de esta antigedad es el perfil educativo que presentan los adultos, pues en aquellos pases donde los adolescentes provienen en mayor medida de hogares donde los adultos poseen mayores recursos educativos la desigualdad en los logros entre estratos es menor. En otras palabras, lo que se quiere decir es que cunto ms tempranamente se haya iniciado la expansin educativa en un pas menos se distanciarn los logros educativos en trminos de acceso y graduacin, entre los sectores ms postergados y los ms favorecidos. Adems, en estos casos se observa que los sectores medios tienden a parecerse ms a los sectores altos en el perfil educativo de sus nuevas generaciones que a los sectores ms bajos. Este punto, muy importante para el desarrollo de la regin, ser retomado en el captulo 3 del informe. Como cierre de este captulo, es importante insistir en que si es cierto tal como se consider en este informe que los datos de acceso y permanencia en el sistema educativo permiten evaluar en qu condiciones se encuentra la base sobre la cual ser posible implementar prcticas educativas de calidad, se deber considerar que el panorama descrito es verdaderamente alarmante. En primer lugar, existen serias dificultades en el acceso, la permanencia y la finalizacin del nivel primario. De hecho, hay cinco pases donde la finalizacin de este nivel no llega al 80%. Y, si bien sta es una situacin sumamente minoritaria (por lo menos en trminos poblacionales en el marco de la regin), lo cierto es que hay al menos cinco sistemas educativos en los que la preocupacin por alcanzar la universalizacin del nivel primario todava constituye un tema prioritario. Pero, adems, es una realidad manifiesta que todos los pases de la regin se ven actualmente enfrentados en diferente medida con la dificultad de no poder retener, e incluso no poder incorporar, a los adolescentes en la escuela secundaria. ste constituye otro urgente desafo que deben afrontar los pases de la regin, pues quienes actualmente quedan fuera de los sistemas educativos son aquellos grupos sociales con los cuales las sociedades tienen su mayor deuda, como los sectores marginales urbanos, las comunidades rurales, los pueblos indgenas y los afrodescendientes, entre otros. n
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CAPTULO 2 NOTAS SOBRE LA CALIDAD DE LAS PRCTICAS EDUCATIVAS EN LA REGIN
CAPTULO 2 NOTAS SOBRE LA CALIDAD DE LAS PRCTICAS EDUCATIVAS EN LA REGIN
En el captulo anterior se esboz un panorama de la regin, teniendo en cuenta las diferentes situaciones que se presentan en torno al acceso y la permanencia de las nuevas generaciones en las instituciones escolares. Con este propsito, se analiz la informacin proveniente de las encuestas de hogares de cada pas observando, en particular, los diferentes logros alcanzados por la poblacin latinoamericana en los niveles de acceso y graduacin de la educacin primaria y secundaria. No obstante, como ya se insinu, no alcanza con garantizar el acceso al sistema escolar, e incluso terminar el ciclo obligatorio, para afirmar que se ejerce plenamente el derecho a la educacin. Todava es necesario que en su paso por las instituciones escolares los nios, adolescentes y jvenes se apropien de saberes que les posibiliten el ejercicio de una ciudadana plena, y esto slo es posible si acceden a un sistema educativo de calidad que les garantice condiciones de equidad. Si bien forma parte de una meta que ha sido ampliamente comentada, la calidad de la educacin alude a un concepto sobre el cual se contina discutiendo y existe un acuerdo reducido, tanto a la hora de definirlo como al momento de traducirlo en intervenciones educativas concretas. En principio, es posible afirmar que la idea de calidad de la educacin incluye varias dimensiones o enfoques, que son complementarios entre s. Una primera dimensin que puede destacarse es la de la eficacia, que pone en primer plano los resultados de aprendizaje efectivamente alcanzados por la accin educativa, al entender la educacin de calidad como aquella que logra que los alumnos aprendan lo que deben aprender, al cabo de determinados ciclos o niveles. Desde esta perspectiva, el nfasis est puesto en que, adems de acceder, los nios, nias y adolescentes aprendan durante su paso por el sistema. Una segunda dimensin, complementaria de la anterior, es la relevancia, que invita a poner la mirada sobre los contenidos de la educacin. Especficamente, este rasgo de la calidad educativa lleva a observar si los contenidos responden adecuadamente a lo que el individuo necesita para desarrollarse como persona (intelectual, afectiva,
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moral y fsicamente) y para desempearse en los diversos mbitos de la vida comunitaria (el poltico, el econmico, el social, entre otros). Esta dimensin pone en primer plano los fines atribuidos en cada sociedad a la accin educativa y cmo llegar a concretarla a travs de los diseos y contenidos curriculares. Una tercera dimensin es la que se refiere a la calidad de los procesos y medios que el sistema brinda a los alumnos para el desarrollo de sus experiencias educativas. Desde esta perspectiva, una educacin de calidad es aquella que ofrece a todos los nios, nias y adolescentes un adecuado contexto fsico para el aprendizaje, un equipo docente convenientemente preparado para la tarea de ensear, buenos recursos de estudio y de trabajo, estrategias didcticas y de evaluacin adecuadas, entre otros factores. Esta dimensin del concepto pone en primer plano el anlisis de los medios empleados en la accin educativa. Tambin existen otros dos atributos que forman parte del concepto de la calidad educativa: uno de ellos es la eficiencia, cuyo anlisis pone el nfasis en los recursos disponibles para la accin educativa y las formas de optimizar su uso y distribucin, y otro es la pertinencia, que centra su eje en el anlisis del respeto y la valoracin por la diversidad, la flexibilidad y la capacidad de adaptacin de la oferta educativa a las condiciones particulares de las personas y la gestin de sistemas de apoyo para su atencin. Finalmente, la equidad es considerada como una de las dimensiones ms relevantes que integran el complejo entramado de la calidad. La dimensin de la equidad concentra un amplio conjunto de aspectos derivados de las dems dimensiones y se focaliza en observar la capacidad que manifiestan los Estados, a travs del conjunto
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de sus intervenciones educativas, para superar las brechas de diverso orden que se manifiestan entre los diferentes sectores de la poblacin escolar. Esta visin de la calidad educativa supera el supuesto implcito de que acceder y luego cumplir con una trayectoria escolar completa son acciones que aseguran a todos los nios, nias y adolescentes el aprendizaje adecuado, as como pensar que de la aplicacin de ms aos de escolaridad resultan necesariamente ciudadanos mejor preparados y recursos humanos ms calificados y productivos para la construccin de sociedades ms democrticas. Sin embargo, la complejidad del tema no impide acordar que, ms all de las discusiones y los diferentes puntos de vista, brindar una educacin de calidad a cada nio, nia y adolescente de la regin constituye, actualmente, un desafo crucial. No slo se torna necesario alcanzar la meta del derecho a la educacin, sino tambin alcanzar el derecho a una educacin que sea acorde con las realidades de cada pas y que sea congruente con las necesidades de aprendizaje de las personas en cada contexto. El desafo consiste en poder desarrollar una educacin que sea capaz de ponerse al servicio de la realizacin de los proyectos de las personas y de las innovaciones sociales que exigen las profundas desigualdades que hoy atraviesan los pueblos latinoamericanos. Desde esta perspectiva, el compromiso con la calidad se convierte en el camino necesario para garantizar el cumplimiento del derecho humano fundamental de acceder y obtener una educacin que complemente el desarrollo personal y contribuya a construir sociedades ms justas. Por ello, el debate sobre la calidad de las prcticas educativas as como sobre la calidad de los sistemas educativos se renueva, cuestionando certezas y promoviendo la bsqueda de indicadores relevantes que permitan dar cuenta de ella y que permitan analizar sus falencias en pos de promover innovaciones y concretar su mejora.
Hoy resulta innegable que la preocupacin por la calidad de las prcticas educativas debe formar parte de las Metas Educativas 2021. En varias de las metas se hace referencia explcita a este fin; ste es el caso, por ejemplo, de la meta general quinta, que apunta precisamente a mejorar la calidad de la educacin. Dentro de esta meta general, la meta especfica N 13 propone optimizar la dotacin de bibliotecas y computadores de las escuelas, mientras la meta general octava propone fortalecer la formacin docente. En adelante, en este captulo se avanza repasando la informacin disponible, para intentar una aproximacin a algunos de los recursos con los que cuentan las escuelas para llevar a cabo su tarea educadora. En primer lugar, y retomando los ejes planteados por la quinta meta general, se esboza un breve panorama sobre la disponibilidad de bibliotecas, libros y computadoras en las instituciones escolares y, en segundo lugar, se destacan algunos aspectos que conforman el perfil de los docentes de la regin. Ambos recursos, materiales y humanos, tienen por propsito incentivar el mejor rendimiento educativo de los estudiantes, generando prcticas que se traduzcan en experiencias de aprendizaje para los nios, adolescentes y jvenes que asisten a esas escuelas. Finalmente, el captulo sintetiza un repaso sobre la informacin que establece cules son los logros educativos de los alumnos de la regin. Las fuentes de informacin utilizadas en este captulo son dos estudios internacionales de evaluacin (SERCE y PISA) en los que particip un conjunto de pases de la regin. Esto implica, entre otras cosas, que la informacin disponible est limitada por las caractersticas propias de cada uno de los estudios, los que, en trminos generales, se especializan en obtener datos acerca del rendimiento acadmico de los alumnos en diferentes niveles y reas curriculares o competencias. Con carcter complementario, tambin se releva informacin sobre las escuelas, los docentes y las caractersticas de las actividades pedaggicas, pues ser de gran riqueza para lograr una aproximacin a lo que ocurre en las escuelas de la regin. Para el nivel primario, se recurre a los datos producidos por el SERCE (Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo).1 Este estudio desarrollado entre los aos 2005 y 2008 cont con la participacin de 16 pases latinoamericanos y se focaliz en evaluar el desempeo de los estudiantes de educacin primaria en las reas de matemtica, lenguaje y ciencias naturales. El propsito central del SERCE es generar conocimiento acerca de los rendimientos de los estudiantes de 3 y 6 grados de Educacin Primaria en Amrica Latina () y (...) explicar dichos logros identificando las caractersticas de los estudiantes, de las aulas y las escuelas asociadas a ellos en cada una de las reas evaluadas. Para el nivel secundario, se recurre a los datos producidos por PISA, Programa para la Evaluacin Internacional de los Estudiantes de la OCDE.2 Este estudio se desarrolla cada tres aos y los ltimos resultados disponibles corresponden a 2006, ao en que cont con la participacin de seis pases latinoamericanos. El objetivo central del estudio es evaluar las competencias para la vida con que cuentan los estudiantes al momento de concluir con ligeras diferencias segn los distintos pases del mundo su escolaridad obligatoria. Con este propsito, el estudio se centra en la poblacin de 15 aos, pues tericamente corresponde a la edad en que los adolescentes ingresan
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1. El SERCE es un estudio organizado y coordinado por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin (LLECE) y se enmarca en las acciones de la Oficina Regional de Educacin para Amrica Latina y el Caribe (OREALC/UNESCO Santiago). 2. Segn sus siglas en ingls, PISA: Programme for International Student Assessment, de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE).
> META GENERAL CUARTA
Universalizar la educacin primaria y la secundaria bsica y ampliar el acceso a la educacin secundaria superior
LA JUSTICIA EDUCATIVA: UN DESAFO URGENTE Y NECESARIO PABLO GENTILI*
Las Metas Educativas 2021 constituyen un enorme y estimulante desafo poltico para los pases latinoamericanos. En ellas se resumen buena parte de las principales deudas, las promesas incumplidas y los retos tantas veces enunciados, que interpelan a nuestras sociedades en el campo educativo a doscientos aos de las gestas revolucionarias que hicieron de Amrica Latina una regin de naciones independientes. El hecho no deja de ser curioso. Las Metas 2021 establecen una serie de consensos y compromisos de cara a un Bicentenario que muestra su potencialidad y, al mismo tiempo, deja en evidencia el grado de debilidad que han tenido nuestras naciones para hacer * Secretario Ejecutivo Adjunto de CLACSO y Director de FLACSO / Brasil. de la educacin una prioridad en materia de poltica pblica, un eje central en la construccin de una ciudadana y una democracia sustantivas.
Sin lugar a dudas, durante los ltimos doscientos aos ha habido grandes avances y conquistas democrticas en Amrica Latina. Muchos de ellos han sido logrados por medio y gracias a la universalizacin del derecho a la educacin. Entre tanto, la lectura de las Metas 2021 pone al descubierto la brecha en algunos casos, el abismo que ha separado las aspiraciones de justicia social que guiaron las luchas de nuestros pueblos y la realidad de un conjunto de polticas educativas y de sistemas escolares que no siempre han estado a la altura de lo que se esperaba de ellos. La formulacin y aprobacin de las Metas Educativas 2021 tiene, por esta razn, un oportuno significado poltico. El consenso y la solidaridad que han alcanzado, desde la Cumbre Iberoamericana de Ministros de Educacin de El Salvador, en mayo de
2008, no se han agotado en las declaraciones de apoyo por parte de los gobiernos de la regin, sino que tambin han sido elocuentes en un significativo nmero de organizaciones sociales, polticas y sindicales que trabajan arduamente por la defensa del derecho a la educacin y por la transformacin democrtica de las instituciones educativas. Las metas sealan y alertan sobre los puntos nodales de nuestros sistemas escolares. Ponen el dedo en la herida, en llagas que no han cicatrizado despus de doscientos aos de grandes avances, pero tambin, de notables retrocesos. Las Metas 2021 nos interpelan, dejando una vez ms al descubierto una realidad insoslayable; brindan horizontes de salida, alternativas y propuestas, indicadores y datos, costos y oportunidades, posibilidades y desafos. De las once metas enunciadas, todas ellas de igual importancia y centralidad, la cuarta quiz constituya el emblema
de todo lo que nos resta por hacer en materia educativa, aunque ya haya pasado bastante tiempo desde que transitamos el complejo camino de construir nuestra propia independencia: Universalizar la educacin primaria y la secundaria bsica y ampliar el acceso a la educacin secundaria superior. Los avances en la expansin de los sistemas escolares han sido notorios en Amrica Latina, particularmente, durante la segunda mitad del siglo XX. La educacin primaria, en muchos pases de la regin, se ha masificado casi totalmente. La escuela secundaria, aunque a ritmo ms lento, tambin ha evidenciado un crecimiento de gran magnitud. Sin embargo, en materia educativa, universalizar un bien significa no slo garantizar su acceso sino tambin generar condiciones para que quienes accedan a l lo hagan en condiciones de igualdad. La expansin de los sistemas escolares ha sido, por eso, una gran conquista democrtica. La enorme fragmentacin, diferenciacin
y segmentacin de los sistemas escolares latinoamericanos, en cambio, una recurrente deuda, una inadmisible injusticia social. As las cosas, el grado de universalizacin de la educacin, en una sociedad democrtica, se mide por los niveles de expansin de su red escolar, por los aos de escolaridad que transitan los nios, nias y jvenes y, tambin, por el grado de justicia educativa que esa sociedad es capaz de construir, contrarrestando los procesos de exclusin, discriminacin y desigualdad que se producen no slo afuera sino tambin dentro del sistema escolar. En materia democrtica, no hay universalizacin educativa posible sin justicia educativa, sin igualdad de oportunidades y de condiciones que permitan revertir la herencia de inequidades que cargan sobre sus espaldas los ms pobres y excluidos. Para universalizar la educacin no slo es necesario que haya ms nios y nias en las escuelas. Es necesario tambin que las escuelas sean cada vez mejores para todos y disminuyan la brecha que separa a los que acceden a una educacin de calidad de los que tienen como nica oportunidad una escolaridad sin recursos, pobre y, muchas veces, abandonada a su suerte. En materia democrtica, la universalizacin de la escuela y la igualdad de oportunidades y condiciones educativas para todos y todas forman parte del mismo proceso. Universalizar un sistema
pobre para los pobres y preservar inalterado un inventario de privilegios y oportunidades para los sectores ms ricos es lo que se ha hecho durante buena parte de estos ltimos doscientos aos. Las Metas Educativas 2021 aspiran a revertir esta situacin, presentando un resumido conjunto de indicadores y logros para hacer de este desafo una realidad efectiva. Las Metas 2021 nos alertan sobre una cuestin central y prioritaria: construir la justicia educativa es una aspiracin compleja que depende no slo de la voluntad poltica de gobiernos y sociedades, sino tambin de una combinacin de factores y estrategias que deben agudizar nuestra imaginacin y nuestra osada. La educacin se mejora desde adentro y desde afuera del sistema escolar, as como la justicia educativa se promueve mediante polticas pblicas que permiten disminuir las desigualdades existentes dentro y fuera de la escuela. En su Bicentenario, Amrica Latina no ha dejado de ser la regin ms desigual del planeta, lo que pone una vez ms en evidencia que la injusticia social y la desigualdad educativa son compaeras de ruta, aliadas inseparables en su capacidad para debilitar an ms los fundamentos de nuestras frgiles democracias. Festejamos doscientos aos de independencia y nuestros sistemas escolares an acumulan un sinnmero de deudas y desafos de cuya resolucin depende el futuro mismo de nuestra propia libertad. Por eso, las Metas Educativas 2021 son tan urgentes y necesarias.
al ltimo tramo de la escuela secundaria y estn prximos a su ingreso en la vida laboral. Las reas de conocimiento que son objeto de estas evaluaciones son matemtica, lectura y ciencias.3
1. RECURSOS APLICADOS A LAS TAREAS DE ENSEANZA EN LAS ESCUELAS PRIMARIAS: LAS BIBLIOTECAS Y LAS COMPUTADORAS
Las condiciones y los recursos con los que se desarrolla la educacin configuran un medio formativo que puede favorecer u obstaculizar el encuentro de los alumnos con los contenidos a aprender. La calidad de las prcticas educativas se ve afectada por las condiciones del ambiente donde stas se desarrollan; la infraestructura escolar, el estado edilicio de la institucin, los equipamientos disponibles, los materiales y recursos didcticos constituyen un ambiente ms o menos propicio para el desarrollo de las actividades educativas. Los recursos con los que una escuela cuenta contribuyen a la construccin de un clima pedaggico adecuado y, por este motivo, se presenta como altamente preocupante que grandes sectores de la poblacin escolarizada no tengan acceso a estos materiales. Tal situacin, adems de dificultar o empobrecer las prcticas, tiende a reforzar aquellos factores que configuran las profundas desigualdades educativas que estn actualmente vigentes en la regin. En este sentido, es posible observar cmo las mismas metas educativas que promueven la mejora de la calidad en trminos absolutos tambin destacan la preocupacin existente por espacios y aspectos concretos que contribuyen a su realizacin, como lo son los recursos institucionales y la formacin de los docentes. Pero antes de avanzar en el anlisis de estos factores que determinan la calidad de la oferta educativa, no debera subestimarse el hecho de que en la mayora de los pases de Amrica Latina ms de la mitad de los centros educativos del nivel primario corresponde a establecimientos rurales, aunque hay que subrayar que, por ser las escuelas urbanas las que albergan a un mayor nmero de estudiantes, la matrcula de cada pas es, en todos los casos, mayoritariamente urbana. En el mbito regional, el 76% de las escuelas tiene agua potable. En particular, ms del 90% de ellas tiene agua potable en Chile, Cuba y Uruguay, mientras que menos de la mitad de las escuelas de Nicaragua cuenta con este servicio. Por otra parte, slo dos tercios de los centros educativos tienen baos suficientes para los estudiantes.
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3. Los pases que participaron en el SERCE (2006) fueron: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Uruguay. Los pases latinoamericanos que participaron en PISA 2006 fueron: Argentina, Chile, Uruguay, Mxico, Brasil y Colombia.
GRFICO 2.1.1 Porcentaje de escuelas primarias con agua potable y baos en cantidad suficiente por pas (2006)
BAOS EN CANTIDAD SUFICIENTE AGUA POTABLE
Uruguay Rep. Dominicana Per Paraguay Panam Nicaragua Mxico Guatemala El Salvador Ecuador Chile Cuba Costa Rica Colombia Brasil Argentina 0 20 40 60 80 100
FUENTE: SITEAL con base en SERCE / LLECE / OREALC.
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BIBLIOTECAS Y LIBROS
Las bibliotecas escolares son reconocidas como piezas clave para el logro de los objetivos de las polticas de lectura en los sistemas educativos. Frente al desafo que plantea la sociedad del conocimiento, las bibliotecas escolares contribuyen especficamente con el desarrollo de actitudes cognitivas e investigativas en los nios, nias y jvenes, y adquieren una importancia creciente en la relacin entre educacin informacin - conocimiento e investigacin. Las bibliotecas pueden incidir positivamente en el rendimiento escolar y en la igualacin de oportunidades, especialmente cuando son concebidas desde una perspectiva dinmica, interactiva y participativa, desde donde pueden disearse estrategias orientadas hacia la formacin de una ciudadana preparada para enfrentarse a la complejidad de los retos sociales actuales. Las investigaciones revelan que para mejorar la lectura los alumnos deben tener acceso a extensas colecciones de libros y otros materiales impresos actualizados, de calidad y motivantes, en sus bibliotecas escolares. Adems, sealan como un factor positivo el tiempo dedicado, durante la jornada escolar, a la lectura exploratoria, por inters personal o educativo, entretenimiento o bsqueda de informacin. Las bibliotecas constituyen un espacio de acercamiento a la imaginacin y a la complejidad del mundo que rodea a los nios y a los adolescentes, favorable al estudio, a la investigacin, al descubrimiento y a la autoformacin. Es un lugar de aprendizaje, de encuentro y comunicacin, integrada en el proceso pedaggico para favorecer la autonoma y la responsabilidad de los alumnos. Por estas razones, la dotacin de bibliotecas, la provisin de libros en ellas y tambin la atencin de los procesos de capacitacin docente necesarios para que las bibliotecas escolares puedan convertirse en una experiencia para la mejora de la calidad de la educacin constituyen una
preocupacin central. Desde esta perspectiva, es sumamente importante dotar a los docentes y directivos de los conocimientos necesarios que les permitan convertir a la biblioteca en una herramienta de apoyo al currculum en todas las reas y concebirla como un instrumento educativo de primer orden para incentivar hbitos de lectura en el conjunto de la poblacin escolar. Sin embargo, la disponibilidad de bibliotecas en las escuelas primarias de la regin es sumamente variable. Ya entre pases es posible encontrar diferencias significativas. Por un lado, se encuentran Chile, Uruguay, Argentina y Cuba con siete de cada diez escuelas primarias que poseen biblioteca; por otro lado, en contraste con lo que ocurre en esos pases, estn Costa Rica, Ecuador y Paraguay con una proporcin de escuelas donde la biblioteca flucta con una presencia del 24% al 32%. Asimismo, en todos los pases con excepcin de Guatemala la proporcin de escuelas con biblioteca siempre es mayor en las reas urbanas y, entre estas escuelas, especialmente en aquellas donde prevalece el grupo de estudiantes proveniente de los estratos sociales ms favorecidos. La diferencia en la proporcin de escuelas con biblioteca entre las reas urbanas y rurales es considerablemente mayor en Costa Rica y en Brasil, mientras que la distancia entre las escuelas urbanas diferenciadas segn la extraccin social de la matrcula es ms pronunciada en Costa Rica, Colombia y Paraguay (en perjuicio de las escuelas con mayor presencia de estudiantes de los sectores menos favorecidos) y es prcticamente inexistente en los casos de Argentina y El Salvador. Aun as, se destaca que en todos los casos la diferencia entre escuelas urbanas y rurales es mayor que entre las escuelas urbanas entre s, diferenciadas segn la composicin social prevalente de la matrcula. Guatemala constituye un caso excepcional, pues en este pas la proporcin de escuelas con biblioteca es considerablemente alta. Adems, las escuelas rurales tienen biblioteca con mayor frecuencia que las urbanas, y las urbanas ms pobres tienen biblioteca en mayor medida que aquellas escuelas ubicadas en reas urbanas con poblacin proveniente de los estratos ms favorecidos.
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SECTOR MEDIO Y ALTO URBANOS
GRFICO 2.1.2 Porcentaje de escuelas primarias con bibliotecas, segn contexto sociodemogrfico por pas (2006)
SECTOR BAJO Y MARGINAL URBANOS RURAL
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Costa Rica Cuba Guatemala Panam Rep. Dominicana Chile Ecuador El Salvador Mxico Paraguay Per Argentina Colombia Uruguay Brasil
RURAL
GRFICO 2.1.3 Promedio de libros por escuela primaria, segn contexto sociodemogrfico por pas (2006)
URBANA - BAJA Y MARGINAL URBANA - ALTA Y MEDIA
Uruguay Rep. Dominicana Per Panam Mxico Guatemala El Salvador Ecuador Chile Cuba Costa Rica Colombia Brasil Argentina 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 2000
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En promedio, las bibliotecas tienen 851 libros. Las bibliotecas ms grandes son las de las escuelas de Brasil, Chile, Argentina y Costa Rica, con ms de 1000 volmenes, y las ms pequeas son las de Guatemala y Ecuador que no alcanzan los 300. En todos los pases, las escuelas rurales con biblioteca tienen menos volmenes que las escuelas con biblioteca ubicadas en las ciudades. Si bien la informacin es insuficiente pues es evidente que tan importante como el nmero de volmenes es la calidad y variedad de los ttulos junto con los procesos y estrategias de utilizacin y aprovechamiento que se desarrollen en forma complementaria, estos datos nos permiten vislumbrar como alarmante las importantes desigualdades que se presentan en el acceso al recurso.
COMPUTADORAS E INTERNET
Hoy el sistema educativo experimenta la irrupcin de las nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TICs) y convive con su impacto sobre todos los aspectos de la vida cotidiana. Su incorporacin en la prctica educativa es una condicin indispensable para adecuar la educacin a la vida en las sociedades actuales y, por lo tanto, para dialogar con las novedades que ofrece el desarrollo cientfico, tecnolgico y cultural. El desarrollo de nuevos recursos didcticos y tecnologas ha exigido a los docentes esfuerzos extra de formacin y capacitacin, que les permitan hacer uso de los recursos y herramientas informticos para las tareas educativas. La enseanza se abre a otras posibilidades al integrar las nuevas tecnologas, especficamente la computacin, como un recurso ms en los procesos de aprendizaje, que permite promover la actitud participativa y creadora de nios y jvenes.
Tanto las instituciones educativas como los maestros y profesores utilizan diferentes recursos tecnolgicos con la esperanza de mejorar los procesos educativos y, en este sentido, la computadora se ha revelado como un auxiliar didctico fundamental para la enseanza de contenidos. Los currculos de los pases de la regin reconocen que la implementacin de la informtica exige contar con recursos humanos capacitados, que se adapten a cambios en la forma de trabajar y a nuevos empleos, y que participen activamente de las nuevas posibilidades de desarrollo individual y de aprendizaje. Finalmente, como seala Coll (2009),4 la incorporacin de las TICs en la vida escolar convierte a estas tecnologas en poderosos instrumentos cuya potencialidad se podr desarrollar o no, en la medida que sean utilizadas por docentes y estudiantes para planificar, regular y orientar actividades propias o ajenas, introduciendo modificaciones significativas en los procesos implicados en la enseanza. Para que la inclusin de estas herramientas en los procesos pedaggicos sea posible es importante considerar que an persisten profundas desigualdades de acceso a las TICs entre y en el interior de los pases latinoamericanos, por lo tanto, se vuelve imprescindible enumerar algunas cualidades que configuran el perfil de lo que se ha dado en llamar la brecha interna (Sunkel, 2009).5 Esta brecha se plantea, principalmente, tanto en lo referido a la disponibilidad de equipos como respecto de la conectividad y el acceso a Internet, asocindose la desigualdad con los niveles de ingreso y la localizacin geogrfica.
URBANA - ALTA Y MEDIA
GRFICO 2.1.4 Porcentaje de escuelas primarias que tienen sala de computacin, segn contextos sociodemogrficos por pas (2006)
URBANA - BAJA Y MARGINAL RURAL
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100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Costa Rica Guatemala Mxico Rep. Dominicana Cuba Chile Ecuador El Salvador Panam Paraguay Per Argentina Colombia Uruguay Brasil
4. Csar Coll, Aprender y ensear con las TIC: expectativas, realidad y potencialidad, en Los desafos de las TIC para el cambio educativo. Metas 2021, Madrid, OEI-Fundacin Santillana, 2009. 5. Guillermo Sunkel, Las TIC en la educacin en Amrica Latina: visin panormica, en ob. cit., Madrid, OEIFundacin Santillana, 2009.
> META GENERAL QUINTA
Mejorar la calidad de la educacin y el currculo escolar

EL SENTIDO DE LOS APRENDIZAJES ESCOLARES EN EL ESCENARIO ACTUAL DE LA REGIN CSAR COLL*
Para mejorar la calidad de la educacin es necesario desarrollar actuaciones en mltiples planos y niveles de la organizacin y el funcionamiento de los sistemas educativos y, adems, hacerlo de forma coherente, articulada y sostenida en el tiempo. Esto no significa que haya que acometer necesariamente cambios globales, ni mucho menos que haya que acometerlos de manera simultnea. Lo importante es aceptar que los factores que inciden sobre la calidad de la educacin son muchos y diversos y que estn interconectados entre s; luego, habr que actuar en coherencia con este hecho, lo que quiere decir, entre otras cosas, abandonar la idea de que, interviniendo sobre un nico factor, sea ste cual fuere y por importante que sea, vamos a conseguir la mejora buscada. Los fenmenos educativos responden * Doctor en Psicologa y catedrtico de Psicologa Evolutiva y de la Educacin, en la Universidad de Barcelona. a una lgica sistmica y las polticas orientadas a impulsar y promover en ellos procesos de transformacin y mejora de la calidad deben prestar especial atencin a dos principios bsicos de esa lgica: el primero
establece que cualquier cambio o transformacin en uno de los elementos del sistema repercute sobre los otros elementos y sobre el conjunto del sistema; el segundo determina que la bondad de una actuacin o un conjunto de actuaciones y su capacidad para promover una mejora dependen de su repercusin sobre el conjunto del sistema y sus elementos, y no nicamente de su impacto sobre el elemento o elementos particulares que son el foco directo de las actuaciones. Estas consideraciones, vlidas para cualquiera de los elementos de un sistema educativo, adquieren a mi juicio un valor especial cuando el foco de las actuaciones es el currculum escolar, como sucede en el caso de la meta general quinta de la propuesta establecida por las Metas Educativas 2021. Por una parte, el currculum es el referente fundamental de la prctica educativa, de lo que los alumnos aprenden o se aspira que aprendan y los profesores ensean o se pretende que enseen, en los centros educativos y en las aulas, as como de las
actividades y metodologas que se ponen en marcha para conseguirlo. Poco importa, a este respecto, que estemos ante un currculum basado en competencias, en capacidades, en contenidos o en actividades; en todos los casos, el currculum es el referente principal de la prctica educativa y, como tal, su calidad es un factor que incide directamente sobre la calidad de la educacin que reciben los alumnos. Por otra parte, sin embargo, la importancia del currculum debe relativizarse a la luz de que, si bien es el referente principal de la prctica, es slo eso, un referente, y su puesta en prctica, su traduccin en trminos de lo que aprenden y ensean efectivamente alumnos y profesores en las aulas, es el resultado de un complejo entramado de factores entre los que cabe sealar, por su importancia, la formacin del profesorado, las condiciones en las que desempean su labor como docentes, el grado de autonoma pedaggica y curricular
que tienen y su capacidad para ejercerla cabalmente, los materiales y recursos disponibles, los apoyos especializados a los que pueden recurrir, y un largo etctera. En sntesis, el currculum apunta directamente al corazn de la prctica educativa, y all radica su importancia para mejorar la calidad de la educacin. Pero el currculum slo se convierte en prctica educativa mediante la concurrencia de los otros factores a los que est indisolublemente asociado, de ah el error que se comete en ocasiones al acometer procesos de cambio curricular orientados a mejorar la calidad de la educacin sin tener en cuenta los otros factores que hacen posible la existencia misma del currculum y le confieren un sentido pedaggico. No tiene pues nada de extrao, a la luz de lo que precede, que el currculum escolar sea objeto de una de las Metas Educativas 2021 y que esta meta aparezca planteada al lado de otras relativas a factores como la atencin de la diversidad meta general
segunda o la profesin docente meta general octava estrechamente asociadas al currculum como referente de la practica educativa. Pasando ahora al contenido de la meta que nos ocupa, puede decirse que su concrecin en trminos de metas especficas, de indicadores y de niveles de logro pone claramente de manifiesto las opciones realizadas. Se trata, por una parte, de mejorar el nivel de adquisicin de las competencias bsicas y de los conocimientos fundamentales (meta especfica 10); por otra parte, de dar prioridad a unos determinados mbitos de competencias y de contenidos de aprendizaje: valores para una ciudadana democrtica activa (meta especfica 11), lectura, uso de computadoras, educacin artstica y educacin fsica (metas especficas 12 y 13) y, finalmente, de mejorar las condiciones de acceso al currculum del alumnado de la educacin primaria, ampliando el nmero de escuelas de tiempo completo en primaria (meta especfica 14) y de avanzar en los procesos de seguimiento y valoracin, extendiendo la evaluacin integral de los centros escolares (meta especfica 15). En cierto modo, estas opciones responden a la necesidad de realizar con premura avances significativos en algunos mbitos o aspectos del currculum que constituyen un verdadero lastre para la mejora de la calidad educativa y que siguen planteando, en mayor o menor medida segn los casos, desafos importantes en muchos sistemas educativos de la regin. En este sentido, la importancia de alcanzar los niveles de logro propuestos para las diferentes metas especficas est, a mi juicio, fuera de discusin. No obstante, al lado de estos desafos que venimos arrastrando en ocasiones desde hace ya tiempo y que es urgente afrontar y superar, el escenario que dibuja la llamada sociedad de la
informacin construye otros desafos, inditos en el mbito del currculum y a los que sera un error ignorar. Para decirlo en pocas palabras, el currculum escolar vigente responde a un escenario, a unas necesidades educativas y a unas demandas y expectativas que ya no son las que tenemos en la actualidad. As, y por mencionar slo algunos ejemplos, tenemos un currculum orientado a satisfacer las necesidades de aprendizaje en el marco de la formacin bsica inicial, cuando ya sabemos que lo que necesitamos es un currculum orientado a satisfacer las necesidades bsicas de aprendizaje a lo largo de toda la vida. Seguimos pensando en el currculum escolar como si la escuela fuera el nico escenario educativo y el profesorado el nico responsable de la adquisicin de las competencias bsicas y los conocimientos fundamentales de los alumnos, cuando cada da somos ms conscientes de la influencia creciente de otros escenarios y otros agentes educativos. Seguimos empeados en mantener un currculum sobrecargado, sobredimensionado, con contenidos de aprendizaje que a menudo no tienen funcionalidad para los alumnos, pero al mismo tiempo sospechamos que hay muchas competencias y conocimientos que les resultaran altamente funcionales en la sociedad actual y que estn ausentes del currculum. Por ello, aunque la concrecin de la meta est orientada a abordar y superar desafos que de alguna manera venimos arrastrando desde hace ya tiempo, deberamos ser capaces de aprovechar la movilizacin humana y de recursos generada por la propuesta de las Metas Educativas 2021, para empezar a plantearnos uno de los desafos ms importantes a los que se enfrenta la educacin en el siglo XXI: el del sentido de los aprendizajes escolares en el actual escenario sociopoltico, econmico y cultural.
Alrededor del 35% de las escuelas tiene sala de computacin. Esta proporcin prcticamente se duplica en las escuelas urbanas de los sectores ms favorecidos y se reduce a menos de la mitad en el caso de las escuelas rurales. Se destaca particularmente la situacin de Cuba y Chile, donde el porcentaje de escuelas con sala de computacin supera y alcanza, respectivamente, al 90% de los establecimientos, en contraste con Guatemala y Nicaragua, donde esta proporcin es menor al 10%.
RURAL
GRFICO 2.1.5 Promedio de computadoras por escuela primaria, segn contexto sociodemogrfico por pas (2006)
URBANA - BAJA Y MARGINAL URBANA - ALTA Y MEDIA
Uruguay Rep. Dominicana Per Paraguay Panam Mxico Guatemala El Salvador Ecuador Chile Cuba Costa Rica Colombia Brasil Argentina 0 5 10 15 20 25 30 35
129
NOTA: en el caso de Paraguay y Guatemala, no se cuenta con informacin para todos los contextos.
Las escuelas que tienen computadoras cuentan, en promedio, con 16 equipos. En todos los pases, los equipos destinados a los estudiantes, tanto de tercero como de sexto grado, son considerablemente mayores que los destinados a tareas administrativas o utilizados por los docentes. En trminos generales, la cantidad de equipos para sexto grado es mayor que la cantidad destinada a tercer grado. Las escuelas que tienen computadoras en Colombia, Chile, Nicaragua, Guatemala, Costa Rica, El Salvador, Paraguay y Repblica Dominicana renen, en promedio, 20 equipos, mientras que Argentina, Ecuador, Mxico, Panam, Per y Uruguay slo llegan a 10. Se destaca especialmente el caso de Cuba, que combina la ms alta proporcin de escuelas con sala de computacin, con el menor nmero de equipos por escuela.
GRFICO 2.1.6 Porcentaje de escuelas primarias que tienen computadoras con acceso a Internet, segn contexto sociodemogrfico por pas (2006)
RURAL URBANA - BAJA Y MARGINAL URBANA - ALTA Y MEDIA
Uruguay
Rep. Dominicana
Per
Guatemala
El Salvador
Chile
Costa Rica
Colombia
Brasil
Argentina
130
10
20
30
40
50
El acceso a Internet desde las escuelas tambin presenta notables diferencias; es universal en Brasil y se encuentra ampliamente extendido en Colombia, Costa Rica, Mxico, Panam y Per. En contraste, slo el 31% de las escuelas de Guatemala, el 36% de las escuelas de Ecuador y el 44% de las de Paraguay tienen al menos una computadora con acceso a Internet. En todos los pases, las escuelas rurales tienen acceso a Internet en menor medida que las urbanas, a la vez que las escuelas urbanas con estudiantes socialmente ms favorecidos poseen ms disponibilidad de acceso a Internet que aquellas cuyos estudiantes provienen mayormente de estratos sociales bajos o marginales.
2. LOS DOCENTES DE LAS ESCUELAS PRIMARIAS

Tanto las investigaciones sobre calidad de la educacin como la prctica pedaggica identifican al desempeo docente como uno de los elementos que ms inciden en la construccin de procesos educativos exitosos. Es evidente la contribucin directa que realizan los docentes en los procesos de aprendizaje de nios y jvenes, en la conformacin de marcos institucionales escolares de calidad y, consecuentemente, en la mejora global de la calidad de la educacin. Sin duda, los docentes representan un actor altamente significativo y, por este motivo, en las ltimas dcadas los sistemas educativos de la regin han realizado diversos esfuerzos con el fin de atraer a los mejores candidatos para convertirlos en
docentes, mejorar la formacin inicial, propiciar modelos de acompaamiento durante los primeros aos de desempeo profesional, y promover modelos ms eficientes de formacin, perfeccionamiento y actualizacin permanentes. A continuacin se presenta un conjunto de datos que permite identificar algunas caractersticas generales del perfil docente del nivel primario en Amrica Latina. Esta informacin aunque todava se manifieste de manera incipiente invita a una reflexin acerca de la magnitud que adquieren algunos desafos que actualmente enfrenta la regin, propiciando la indagacin y el anlisis de las brechas que an subsisten en el caso especfico de las polticas sobre desarrollo profesional docente.
PROFESIONALIDAD DOCENTE
La docencia en la escuela primaria es una profesin con participacin mayoritaria de mujeres que tienen, en promedio, 39 aos de edad. Esta informacin sugiere que los maestros son relativamente jvenes, aunque con posibilidad de haber acumulado al menos diez aos de experiencia profesional, ya que la profesin docente observa, en trminos generales, un ingreso mayoritario a edades tempranas (entre los 20 y 24 aos), variando segn las caractersticas de la formacin. Actualmente, las condiciones laborales y las perspectivas de formacin continua constituyen uno de los factores a considerar durante el diseo de las polticas de desarrollo profesional docente. En promedio, en los 16 pases participantes del estudio, se observa que el 20% de los docentes de tercer grado y el 28% de los de sexto grado desarrollan otra actividad adicional a las tareas de enseanza. Lejos de ser ste un elemento meramente descriptivo, la situacin plantea que todas las iniciativas relativas a fortalecer el desarrollo profesional docente deben reconocer como una variable crtica el tiempo efectivo que los docentes tienen para dedicar a actividades institucionales que estn ms all del trabajo en el aula. Por otra parte, tambin es un aspecto crtico la consideracin del tiempo extralaboral que los maestros pueden destinar a propuestas de formacin especializada de carcter intensivo, como los posttulos u otros grados acadmicos. Al compartir la actividad docente con otro tipo de actividad laboral, las posibilidades de aprovechar instancias de especializacin o diferentes formas de promocin dentro de la carrera, a travs de la actualizacin del magisterio y la formacin permanente, se encuentran fuertemente limitadas.
131
ALGUNAS NOTAS SOBRE LA FORMACIN DE LOS DOCENTES

Existe un consenso generalizado que afirma que la mejora del trabajo docente est estrechamente vinculada con la mejora de la calidad de la educacin en general, y el desafo actual que enfrentan los pases es disear propuestas para generar una carrera docente ms ligada al desarrollo profesional, a la formacin continua de los maestros, que estimule la adquisicin de capacidades y conocimientos que les permitan optimizar continuamente su formacin y desempeo. Como en todo crecimiento acadmico, la posibilidad de beneficiarse a partir de instancias de formacin continua vara significativamente segn cul sea el bagaje de conocimientos y estrategias del que disponen los maestros a partir de su formacin inicial. Por ello, resulta de inters revisar qu muestra la informacin disponible acerca del estado actual de la formacin inicial de los docentes en las escuelas primarias de la regin y qu tipo de relaciones se establecen con la prctica pedaggica.
TABLA 2.2.1 Porcentaje de docentes de tercero y sexto grado, segn tengan o no formacin docente por contexto sociodemogrfico de la escuela y del pas (2006) TOTAL
S Y YA LOS CONCLU S, PERO AN NO LOS HE FINALIZADO

S Y YA LOS CONCLU S, PERO AN NO LOS HE FINALIZADO
PAS
NO
TOTAL
NO
TOTAL
TERCER GRADO Argentina Brasil Colombia Costa Rica Cuba Chile Ecuador El Salvador Guatemala Mxico Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay TOTAL SEXTO GRADO Argentina Brasil Colombia Costa Rica Cuba Chile Ecuador El Salvador Guatemala Mxico Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay TOTAL 87,0 78,4 84,8 84,0 75,8 88,0 75,5 83,2 21,3 64,0 72,6 90,9 87,9 69,3 99,9 74,4 5,9 14,1 10,1 14,8 20,9 6,9 15,2 7,4 29,0 9,0 22,1 7,3 11,4 27,2 0,1 11,8 7,1 7,6 5,1 1,2 3,3 5,1 9,3 9,3 49,8 27,0 5,3 1,8 0,8 3,5 13,7 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 84,2 87,2 95,5 94,6 62,4 75,8 71,2 80,2 34,1 71,6 69,5 95,3 86,0 72,7 100,0 80,5 6,1 5,6 4,5 5,4 37,6 11,0 19,9 7,2 16,4 6,8 25,4 4,7 11,1 27,3 0,0 7,7 9,7 7,2 0,0 0,0 0,0 13,2 9,0 12,7 49,5 21,6 5,1 0,0 2,8 0,0 0,0 11,7 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 83,7 78,4 78,3 82,8 58,8 92,1 74,9 80,3 21,4 61,1 70,1 89,6 90,0 68,4 100,0 73,5 9,6 12,1 18,4 17,2 34,4 3,8 18,3 7,4 30,3 12,5 22,8 6,6 6,0 28,1 0,0 13,1 6,7 9,5 3,2 0,0 6,8 4,1 6,9 12,3 48,3 26,3 7,1 3,8 4,1 3,5 0,0 13,4 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 88,5 89,0 79,2 75,3 48,0 93,8 68,7 85,6 31,5 63,3 79,6 94,5 85,8 73,1 100,0 80,1 8,6 6,7 18,7 24,7 52,0 3,2 23,6 3,6 28,2 14,1 20,4 3,2 8,2 18,5 0,0 10,6 2,9 4,3 2,0 0,0 0,0 2,9 7,8 10,7 40,3 22,6 0,0 2,3 6,0 8,4 0,0 9,3 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
132
Ocho de cada diez maestros de tercer grado tiene formacin docente. El 73% de ellos culmin su formacin, mientras que el 13% se encuentra cursando sus estudios o los abandon antes de terminarlos. La casi totalidad de los docentes super el nivel medio, seis de cada diez realiz una carrera universitaria e incluso una pequea proporcin cuenta con estudios de posgrado.
URBANA - BAJA Y MARGINAL

S Y YA LOS CONCLU S, PERO AN NO LOS HE FINALIZADO S Y YA LOS CONCLU
RURAL
S, PERO AN NO LOS HE FINALIZADO
NO
TOTAL
NO
TOTAL
82,1 75,8 77,0 88,6 N/C 93,0 73,8 83,7 24,9 62,5 68,1 85,9 93,1 69,6 100,0 74,7
9,0 12,7 21,4 11,4 N/C 1,8 20,1 10,8 24,4 7,6 27,4 8,1 4,3 28,3 0,0 12,0
8,9 11,5 1,6 0,0 N/C 5,2 6,1 5,5 50,8 29,8 4,5 6,0 2,6 2,0 0,0 13,4
100,0 100,0 100,0 100,0 N/C 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
79,4 66,7 79,5 82,2 66,2 88,3 78,7 77,8 19,1 58,4 66,9 88,5 89,7 64,4 100,0 67,1
13,3 21,0 15,2 17,8 22,2 8,5 14,2 6,5 31,6 16,5 21,8 7,7 6,1 32,9 0,0 16,5
7,4 12,2 5,3 0,0 11,5 3,3 7,2 15,7 49,4 25,1 11,3 3,8 4,2 2,7 0,0 16,4
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
88,7 72,7 82,9 84,2 N/C 94,3 84,1 81,0 26,9 66,3 70,8 93,1 94,7 64,4 99,9 75,9
6,4 18,1 10,4 15,8 N/C 4,5 10,6 14,4 31,7 8,2 26,8 4,9 4,7 28,5 0,1 12,3
4,9 9,2 6,7 0,0 N/C 1,1 5,3 4,6 41,4 25,5 2,4 2,0 0,6 7,1 0,0 11,7
100,0 100,0 100,0 100,0 N/C 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
88,0 82,5 82,5 81,4 84,9 88,0 71,4 84,8 18,1 57,1 74,7 88,2 84,4 74,8 100,0 68,0
3,9 14,1 13,6 16,6 9,7 7,5 16,3 4,3 30,8 11,2 18,7 9,1 15,6 25,2 0,0 14,2
8,1 3,4 3,9 2,0 5,5 4,5 12,3 10,8 51,2 31,8 6,7 2,7 0,0 0,0 0,0 17,8
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
133
FUENTE: SITEAL con base en SERCE / LLECE / ORELAC.
TABLA 2.2.2 Porcentaje de docentes de tercero y sexto grado, segn mximo nivel de instruccin por contexto sociodemogrfico de la escuela y por pas (2006) TOTAL
HASTA NIVEL MEDIO SUPERIOR SUPERIOR UNINO UNIVER- VERSITARIO / SITARIO POSGRADO HASTA NIVEL MEDIO

SUPERIOR SUPERIOR UNINO UNIVER- VERSITARIO / SITARIO POSGRADO
PAS
TOTAL
TOTAL
TERCER GRADO Argentina Brasil Colombia Costa Rica Cuba Chile Ecuador El Salvador Guatemala Mxico Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay TOTAL SEXTO GRADO Argentina Brasil Colombia CostaRica Cuba Chile Ecuador El Salvador Guatemala Mxico Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay TOTAL 9,8 3,1 1,6 1,3 8,4 3,8 10,8 7,6 60,7 2,4 14,1 11,1 10,3 5,3 0,8 6,8 82,3 6,1 4,6 0,5 11,5 6,9 31,2 7,6 33,1 32,4 16,3 72,9 53,3 9,3 0,1 27,2 7,9 90,8 93,8 98,1 80,2 89,3 58,1 84,8 6,2 65,2 69,7 15,9 36,4 85,4 99,1 65,9 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 8,9 0,0 2,4 0,0 9,4 2,0 13,6 0,0 31,6 0,0 14,6 3,9 5,5 10,0 1,8 3,1 79,1 6,0 2,7 0,0 18,8 6,9 19,6 8,7 50,4 34,9 5,3 62,0 42,5 12,0 0,0 28,1 12,0 94,0 94,9 100,0 71,8 91,1 66,8 91,3 18,0 65,1 80,1 34,1 52,1 77,9 98,2 68,8 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 9,0 4,5 2,1 2,8 2,0 4,1 19,3 5,7 64,8 3,4 17,0 15,9 16,4 4,5 0,0 8,4 85,9 23,1 26,0 0,0 18,8 7,7 25,2 9,8 32,6 37,1 20,8 63,4 51,0 12,8 0,0 34,0 5,1 72,4 71,9 97,2 79,2 88,1 55,5 84,5 2,5 59,6 62,2 20,7 32,6 82,7 100,0 57,6 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 9,0 0,9 2,1 3,8 4,8 1,4 18,4 3,9 45,1 0,0 15,6 6,0 9,3 2,4 0,0 3,9 83,1 16,2 24,0 0,0 23,7 14,7 23,6 2,8 50,8 40,3 10,5 53,3 56,1 9,9 0,0 32,7 7,8 82,9 73,9 96,2 71,5 83,9 57,9 93,3 4,1 59,7 73,9 40,7 34,5 87,6 100,0 63,4 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
134
Una cuestin que merece especial atencin en la relacin formacin - desempeo - prctica docente es cierta dinmica de competencia implcita, que se plantea entre los conocimientos especficos de determinada disciplina tal como se han concebido tradicionalmente que posea un docente y sus conocimientos didcticos, que implican una habilidad para transformar esos contenidos disciplinares en una experiencia de enseanza-aprendizaje. Con frecuencia, se comprueba cierta desvalorizacin de los conocimientos didcticos frente a los otros, lo que origina, por ejemplo, que en los grados inferiores de la escuela primaria se asignen docentes con menor formacin especfica para el nivel o con menor experiencia, argumentando que el dominio de la complejidad de los contenidos disciplinares es lo ms apropiado para construir el perfil docente. Contrariamente a lo que sostiene esta conviccin, la literatura y todas las investigaciones indican que el desarrollo de estrategias didcticas especficas es determinante en el logro de los aprendizajes de los alumnos. Por otra parte, una buena implementacin didctica, especficamente durante los primeros grados, multiplica sus efectos propeduticos hacia toda la enseanza bsica.
URBANA - BAJA Y MARGINAL

HASTA NIVEL MEDIO SUPERIOR SUPERIOR UNINO UNIVER- VERSITARIO / SITARIO POSGRADO HASTA NIVEL MEDIO
RURAL
SUPERIOR SUPERIOR UNINO UNIVER- VERSITARIO / SITARIO POSGRADO
TOTAL
TOTAL
11,4 3,8 2,0 0,0 N/C 3,4 18,1 10,1 62,4 0,0 10,3 15,7 4,9 7,7 0,0 4,6
84,1 24,0 25,1 0,0 N/C 5,5 20,3 9,9 31,5 39,5 16,7 75,9 52,5 16,2 0,0 33,9
4,5 72,1 72,9 100,0 N/C 91,1 61,6 80,1 6,0 60,5 73,0 8,4 42,6 76,1 100,0 61,5
100,0 100,0 100,0 100,0 N/C 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
2,0 13,4 2,2 3,7 0,0 9,1 20,9 3,9 68,7 8,5 20,6 20,0 26,6 1,6 0,0 16,8
96,0 32,9 27,6 0,0 15,2 3,6 30,5 10,7 29,5 32,8 26,9 64,1 48,0 10,2 0,0 35,0
2,0 53,7 70,2 96,3 84,8 87,3 48,6 85,5 1,7 58,7 52,5 15,9 25,5 88,2 100,0 48,2
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
10,9 4,8 1,6 0,0 N/C 4,7 9,7 17,1 53,4 1,7 5,7 13,9 10,0 6,5 0,0 5,2
82,3 5,9 2,4 0,0 N/C 6,9 17,9 4,4 34,0 33,2 10,7 75,2 46,6 5,3 0,3 22,6
6,8 89,3 96,0 100,0 N/C 88,4 72,4 78,6 12,7 65,1 83,7 10,9 43,4 88,2 99,7 72,2
100,0 100,0 100,0 100,0 N/C 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
8,8 2,4 0,9 2,3 7,8 3,9 10,2 5,1 66,6 4,4 17,2 13,9 12,5 0,0 0,0 11,8
89,1 7,1 12,9 0,9 7,6 7,1 45,8 8,7 30,1 30,3 23,1 77,6 62,4 14,7 0,0 32,8
2,0 90,5 86,1 96,8 84,6 89,0 44,0 86,2 3,3 65,3 59,8 8,5 25,0 85,3 100,0 55,4
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
135
En el mismo sentido, en las escuelas de la regin tambin se plantea el desafo de incluir y garantizar experiencias pedaggicas exitosas a conjuntos poblacionales de origen cultural, geogrfico, social y econmico cada vez ms diversos. Este nuevo panorama de las aulas interpela severamente las actuales competencias de los docentes y plantea, con urgencia, generar espacios formativos, de especializacin y actualizacin de carcter transformador y permanente. Frente a estas modificaciones del escenario educativo, en la regin se constata que las escuelas ubicadas en las reas urbanas y con un estudiantado proveniente en su mayora de sectores sociales ms favorecidos suelen tener docentes con mayor formacin, tanto general como pedaggica especfica. El contraste entre la formacin de los docentes de las escuelas urbanas y las rurales asciende a 50 puntos porcentuales de diferencia, en detrimento de los docentes de las escuelas rurales. Por otra parte, la informacin revela que en sexto grado la proporcin de docentes que tiene
> META GENERAL QUINTA
Mejorar la calidad de la educacin y el currculo escolar

CURRCULOS SIGNIFICATIVOS PARA O DESENVOLVIMENTO PESSOAL DOS ALUNOS E PARA O EXERCCIO DEMOCRTICO DE SUA CIDADANIA IVANA DE SIQUEIRA*
Enquanto as polticas governamentais na Ibero-amrica colocam a educao como prioridade, destacando os sistemas escolares como estruturas sociotcnicas promotoras do desenvolvimento, a realidade educacional na regio demonstra, ainda, a existncia de condies deficitrias com forte poder de restrio consolidao dos programas de governo. Mesmos considerando os avanos em pesquisas educacionais, em metodologias e materiais de ensino e de aprendizagem ou a elevao dos recursos pblicos * Psicloga, Mestre em Educao e Diretora do Escritrio da OEI no Brasil, atua na coordenao e superviso do planejamento e da implantao de programas e projetos de cooperao internacional da OEI com instituies brasileiras nas reas de educao, cultura, direitos humanos e multiculturalismo. Se, por um lado, a oferta de escolas s populaes escolarizveis atingiu patamares prximos universalizao em praticamente toda a regio, por outro, no foram, at ento, criadas as plenas condies para ampliar os nveis de especializao dos professores; intensificar o uso de tecnologias da informao e comunicao nas prticas destinados educao, so evidentes os focos de problemas que persistem nos sistemas educacionais dos pases ibero-americanos.
escolares; modernizar e atualizar os mtodos de gesto educacional; garantir processos adequados e suficientes de manuteno e suprimento das redes de escolas pblicas. Pode-se considerar, contudo, que a maior restrio educao na Iberoamrica permanece sendo a lentido em se promover, efetivamente, a melhoria da qualidade do ensino oferecido s crianas e jovens. H que se reconhecer que, na maioria dos pases da regio, houve mudanas e com elas ndices mais elevados de qualidade do ensino. A questo est no ritmo ou velocidade das mudanas. flagrante a incompatibilidade entre as ocorrncias internas de mudanas e as exigncias externas socioeconmicas e culturais que so impostas escola. Cria-se, ento, o hiato de congruncia. Talvez este seja o maior desafio educacional que hoje se apresenta aos povos ibero-americanos que, expressamente, desejam e procuram a construo de um novo futuro para as geraes dos Bicentenrios.
O conceito de hiato de congruncia est ligado s relaes entre a vida psicossocial interna da escola relaes humanas, viso de futuro, programas e currculos, metodologias e a vida comunitria externa para a qual a educao escolar deve estar intrinsecamente associada. Quanto maior o hiato de congruncia maior a dificuldade em ampliar a melhoria da qualidade do ensino e, por consequncia, a promoo do desenvolvimento pessoal e a formao da conscincia cidad entre os alunos. Foi nesse contexto que a OEI props aos pases ibero-americanos um conjunto de metas educativas (onze metas) para serem desenvolvidas nos prximos dez anos. A meta cinco, especificamente, determina: Melhorar a qualidade da educao e o currculo escolar. Ao estabelecer essa meta, a OEI pressupe que no possvel oferecer ensino de qualidade se a escola no refletir, em sua organizao humana e tcnico-operacional, os sentimentos, valores, comportamentos e saberes
das pessoas e dos grupos sociais que formam sua macroestrutura sociocultural. Estudos preliminares resultaram na elaborao da quinta meta, e esta tem como ponto central o dispositivo relacionado oferta, pelas escolas, de um currculo significativo. O termo significativo foi utilizado nas Metas Educativas 2021 como sendo o mximo predomnio de congruncia entre escola e sua ambincia externa. Quatro aspectos fundamentaram a idealizao desta meta. Cada um dos aspectos, conforme relao que segue, expressa uma forma de apoio construo de bases cognitivas e institucionais, nos sistemas educacionais ibero-americanos, para a oferta de currculos autenticamente significativos. 1. Intensificar a Educao de Valores: refere-se formao dos princpios morais e ticos que sustentam a formao humana para o exerccio consciente e participativo da liberdade e da cidadania. Trata-se, enfim, da
dimenso ontolgica do processo educativo oferecido pela escola que, ao proporcionar a construo do conhecimento, viabiliza tambm, aos educandos, a incorporao e a prtica de princpios como: respeitabilidade, honestidade, dignidade e reciprocidade. 2. Incorporar a Leitura e o Computador como Componentes dos Processos de Ensinar e de Aprender: este aspecto est relacionado aplicao e uso da leitura e do computador como mecanismos inerentes aos currculos escolares e, portanto, incorporados dinmica do ensino e da aprendizagem. Assim, pela orientao da meta cinco, a leitura e o uso do computador devero transpassar toda a extenso dos currculos no como atividades paralelas ou complementares aos diversos contedos, mas como partes integrantes de toda a ao educativa que a escola desenvolve. 3. Estimular o Interesse pela Cincia: o propsito desse aspecto o de criar condies para que os currculos escolares proporcionem aos alunos, de forma sistemtica, o pensamento cientfico ligado s cincias fsicas, biolgicas e matemticas. Trata-se, portanto, das possibilidades criadas pelos currculos, para que os alunos desenvolvam o gosto pela reflexo objetiva e abstrata do mundo e percebam suas prprias capacidades intelectuais para a pesquisa e a descoberta. 4. Relevncia da Educao Artstica: a rea do currculo que se destina criao, nos alunos, de condies intelectivas e empricas objetivando prticas escolares que incluam o belo
e a esttica como componentes do processo ensino-aprendizagem. Cria-se, a partir de ento, uma vinculao entre educao e arte, fazendo com que os atos de ensinar - aprender e de criar arte msica, desenho, canto, pintura, teatro estejam associados como aes escolares que se complementam entre si. Simultaneamente concepo da quinta meta, verificaram-se as condies para a sua implantao concreta no contexto poltico e educacional dos pases ibero-americanos. A OEI, ao pensar essa meta, constatou que, atualmente, existem situaes favorveis sua implementao e consolidao como estratgia de governo para a educao. Sem dvida, a universalizao da educao com qualidade e com adequada significncia vivencial constitui uma realidade presente no apenas nas estruturas governamentais, mas, sobretudo, na conscincia coletiva dos povos ibero-americanos. Se antes a obteno de uma vaga escolar representava a exigncia primeira das famlias, hoje, alm da vaga, exige-se da escola, de forma generalizada, professores competentes, material escolar atualizado, alimentao balanceada, conforto e segurana dos alunos e, principalmente, uma oferta de ensino que atenda s especificidades sociais e culturais dos educandos e da comunidade. Se, por um lado, ainda persistem restries para a plena implantao da meta, por outro, a postura psicossocial das sociedades ibero-americanas em relao escola viabiliza foras que apiam sua concretizao e, com ela, a consequente elevao dos nveis de qualidade do ensino em toda a Ibero-Amrica.
formacin pedaggica es levemente mayor que en tercero y, tambin, que es considerablemente mayor la proporcin de docentes con estudios universitarios. En sntesis, y en consonancia con las distorsiones sealadas, los maestros de sexto grado que se desempean en escuelas situadas en reas urbanas en las que prevalece una matrcula de los estratos sociales acomodados contrastan fuertemente con sus pares de tercer grado de las escuelas rurales, donde se encuentra la menor proporcin de docentes con alto nivel de instruccin. Con el propsito de atender a esta situacin, con frecuencia se han planteado, en numerosos pases, polticas de incentivo econmico para promover la radicacin de docentes con mayor experiencia en las zonas rurales. Sin embargo, estas estrategias no han resultado efectivas, entre otras cosas porque, tal como lo expresa un informe de la OCDE (2004)5 al que se refiere Terigi (2009):7 la rentabilidad econmica es un incentivo modesto para los individuos que tengan que formarse continuamente. Los docentes son esa clase de individuos; por ello se propone reconsiderar la especificidad de la docencia como una profesin motivada no slo por las remuneraciones, sino tambin por otro motivos vlidos para sostener un proyecto de desarrollo profesional. El nivel educativo y la duracin de la carrera docente varan sustantivamente de un pas a otro. Es as que en algunos pases la capacitacin docente forma parte de los estudios superiores no universitarios y, en otros pases, la carrera es universitaria. Por esta razn la comparacin entre pases debe ser tomada con suma cautela. Hecha esta salvedad, se destaca la situacin de alto contraste entre Costa Rica y Guatemala. En Costa Rica, la totalidad de los docentes de tercer grado tiene estudios universitarios y formacin pedaggica; en Guatemala, en cambio, la mitad de los docentes no tiene formacin pedaggica y el 64% de ellos no complet su nivel medio de estudios. Por otra parte, la proporcin de docentes con alto nivel de instruccin es mayor en Colombia, Cuba, Argentina, Brasil, El Salvador, Mxico y Repblica Dominicana que en Ecuador, Panam, Paraguay y Per. En relacin con la formacin pedaggica la tendencia es similar, con excepcin de Mxico, donde la proporcin de maestros de tercer grado con formacin es considerablemente baja y slo es superior a la situacin que plantea Guatemala.
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EL DESAFO DEL MULTILINGISMO EN LAS COMUNIDADES INDGENAS

Una importante exigencia que enfrentan los sistemas educativos de numerosos pases de la regin es cmo atender de manera adecuada a la poblacin perteneciente a los pueblos originarios, pues se trata de nios, nias y adolescentes que en su mayora no hablan el idioma espaol, por lo menos durante el primer ciclo de la escuela primaria. Esta problemtica encuentra su reflejo en los esfuerzos que muchos pases de la regin desarrollan desde hace dcadas con el fin de promover la denominada educacin intercultural bilinge (EIB). Sintticamente, la EIB (que forma parte de numerosas propuestas de reforma educativa de las ltimas dcadas) se concibe como una modalidad innovadora, destinada a la mejora de los aprendizajes mediante la aplicacin de estrategias pedaggicas
6. OCDE, Orientacin profesional y polticas pblicas. Cmo acortar las distancias, Pars, OCDE y Ministerio de Educacin y Ciencias de Espaa, 2004. 7. Flavia Terigi, Carrera docente y polticas de desarrollo profesional, en Aprendizaje y desarrollo profesional docente. Metas 2021, Madrid, OEI-Fundacin Santillana, 2009.
diferenciadas y la promocin de formas de inclusin que respondan al imperativo de la equidad, a travs de la construccin de una convivencia intercultural y de una gestin participativa de la comunidad educativa. La EIB no constituye un programa institucional, sino una concepcin y prctica poltico-pedaggica, que resignifica el carcter de la escuela, dentro de las polticas educativas nacionales, en torno a los ejes de la interculturalidad y el bilingismo. Un rasgo distintivo es que promueve la creacin de establecimientos y modalidades educacionales que incentiven la convivencia entre estudiantes indgenas y no indgenas, trabajando desde la interculturalidad y el bilingismo en diversas expresiones curriculares, pedaggicas, de evaluacin y gestin participativa. Desde esta perspectiva, el mejoramiento de las experiencias pedaggicas debe desarrollarse a partir de las siguientes condiciones iniciales: a) el aprendizaje de la lengua materna y la segunda lengua (indgena y/o espaol), como condicin para el mejoramiento de los aprendizajes, como oportunidad de desarrollo cognitivo y de refuerzo cultural-lingstico de los pueblos originarios; b) la formacin de los docentes y el fortalecimiento de su perfil profesional; c) el reconocimiento, valoracin e integracin de la historia, el lenguaje, la economa social y la cultura local, popular e indgena, tradicional y moderna, al currculum, a los diseos de enseanza, a los textos y materiales, y a las prcticas pedaggicas; y d) el fortalecimiento de la identidad y autoestima de los nios y las nias, valorando su historia personal, familiar y comunitaria.
140
TABLA 2.2.3 Porcentaje de alumnos de escuelas primarias que hablan lengua indgena, segn contexto sociodemogrfico, grado y pas (2006)
TERCER GRADO
URBANA URBANA - BAJA ALTA Y MEDIA Y MARGINAL RURAL
SEXTO GRADO
PAS
TOTAL
TOTAL
Guatemala Mxico Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador
25,0 4,7 6,7 62,2 11,4 25,5 2,2 6,1 7,4 1,6 14,6
8,2 1,7 1,7 28,4 2,2 23,3 0,4 3,9 4,2 0,8 10,6
20,5 4,0 3,0 59,8 6,4 28,4 2,5 5,5 8,4 1,7 17,2
29,8 9,4 12,9 85,5 24,4 23,2 3,7 8,5 8,8 3,6 13,0
17,2 1,9 5,4 59,6 8,5 25,9 0,1 5,2 3,1 0,2 3,2
8,5 0,1 0,8 25,8 1,4 18,8 0,0 3,3 1,1 0,0 3,2
13,8 1,7 1,6 59,9 2,3 28,5 0,2 2,7 2,5 0,2 2,9
21,5 4,4 12,3 85,7 24,3 25,9 0,0 17,0 5,3 0,3 3,6
La informacin disponible muestra que el pas con mayor proporcin de estudiantes que hablan alguna lengua indgena en sus hogares es Paraguay. En este pas, el 60% de los nios y nias que asisten a tercer grado habla guaran. En Guatemala y Repblica Dominicana, uno de cada cuatro alumnos habla una lengua originaria, mientras que, en Ecuador y Per, lo hace el 15%. Por otro lado, menos del 10% de los estudiantes de tercer grado de Costa Rica, Panam, Colombia, Mxico, Brasil y Chile hablan una lengua indgena en sus casas. Y, en el caso de Argentina, Uruguay, El Salvador y Cuba, no hubo nios y nias de tercer grado que mencionaran hablar otra lengua adems del espaol, eventualmente, alguna lengua extranjera. En Brasil, Colombia, Chile, Guatemala, Mxico, Panam, Paraguay y Per la presencia de estudiantes indgenas es considerablemente mayor en las escuelas situadas en las reas rurales.
La disminucin de matrcula que se observa en el caso de los nios que hablan lengua indgena entre tercero y sexto grado podra estar manifestando las dificultades que tienen los sistemas educativos para retener a los alumnos indgenas. Si bien la presencia de nios y nias indgenas, con excepcin de Repblica Dominicana, disminuye en todos los pases, pueden observarse algunos comportamientos diferenciados que merecen especial atencin. En Brasil y Chile, por ejemplo, la proporcin de alumnos indgenas en tercer grado es muy baja, pero resulta alarmante observar que en sexto grado prcticamente desaparece. En Colombia, la presencia de nios indgenas disminuye en las escuelas urbanas, pero se incrementa considerablemente en las reas rurales. En Costa Rica, Guatemala y Mxico, en cambio, disminuye en forma pareja tanto en reas urbanas como rurales. En Paraguay se observa un comportamiento similar, pero la presencia de nios que hablan una lengua nativa contina siendo muy elevada, mientras la prdida de matrcula es casi imperceptible. Ecuador se destaca por la abrupta prdida de matrcula de origen indgena entre tercero y sexto grado. Finalmente, en Panam y Per, la matrcula de nios y nias indgenas disminuye en las reas urbanas y se mantiene constante en las rurales. Ante este panorama, es importarse preguntarse en qu medida los estudiantes que hablan una lengua indgena concurren a escuelas donde los profesores comparten su lengua. Como respuesta, se observa que, con excepcin de Paraguay, la presencia de docentes que comparten la lengua con sus alumnos no parece ser una prctica habitual. Pero, adems, ocurre que cuando los maestros son indgenas ello no necesariamente implica que hablen esa lengua en sus clases. Es decir que los estudiantes indgenas se encuentran en clara desventaja respecto del resto de los estudiantes, pues la lengua que comparten con sus familias no es la que se habla en la escuela. Esta situacin adquiere mayor relevancia todava en Repblica Dominicana, Colombia y Ecuador, donde la brecha entre estudiantes y docentes indgenas es la ms amplia.
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TABLA 2.2.4 Porcentaje de docentes en escuelas primarias que hablan lengua indgena, segn contexto sociodemogrfico, grado y pas (2006)
TERCER GRADO
SEXTO GRADO
PAS
TOTAL
TOTAL
21,9 Guatemala 5,5 Mxico 3,9 Panam 60,8 Paraguay 9,6 Per Rep. Dominicana 6,2 0,9 Colombia 3,8 Costa Rica 1,3 Chile 2,7 Ecuador
7,7 0,0 2,3 26,5 0,0 0,5 0,0 4,2 0,0 3,5
19,4 1,4 3,8 37,3 7,1 7,8 0,0 3,7 2,0 3,5
24,9 13,1 4,6 80,8 14,8 7,6 2,1 3,8 1,6 1,7
17,0 3,4 0,8 52,5 12,0 8,5 1,5 4,1 0,9 2,8
3,3 0,0 0,0 31,9 3,5 0,0 0,0 12,1 1,2 3,5
21,9 1,7 3,4 41,1 8,1 10,1 1,8 4,1 1,1 1,1
18,8 7,0 0,0 65,2 18,5 11,0 1,9 2,1 0,0 3,8
Es interesante destacar la particular situacin de algunos pases. En Mxico tal como ocurre en sexto grado en las escuelas de Per, Costa Rica y Guatemala la proporcin de docentes indgenas que se desempean, en este caso en tercer grado, es mayor que la proporcin de alumnos. Esta caracterstica podra estar manifestando que en esos pases la poblacin indgena tiene mayores oportunidades de acceder a la docencia. Asimismo, los indicadores analizados muestran que Paraguay presenta
> META GENERAL SEXTA
Favorecer la conexin entre la educacin y el empleo a travs de la educacin tcnico profesional (ETP)
CONSIDERACIONES SOBRE LA PARTICIPACIN DE LOS JVENES EN LA EDUCACIN SECUNDARIA SUPERIOR, EN LA TCNICO PROFESIONAL Y EN LA UNIVERSITARIA MARA DE IBARROLA*
Entre las 11 grandes metas que los gobiernos de los pases latinoamericanos se proponen para el perodo 2021, la meta general sexta expresa: Favorecer la conexin entre la educacin y el empleo a travs de la educacin tcnico profesional (ETP). Esta meta otorga gran importancia a la educacin tcnico profesional, una modalidad educativa que puede desarrollarse tanto en el nivel secundario como en el nivel terciario. Entre las acciones previstas para mejorar la conexin entre la educacin y el empleo pueden mencionarse: promover la reforma y * Investigadora del Departamento de Investigaciones Educativas del Cinvestav - IPN, Mxico. Miembro del Consejo de especialistas de la OEI sobre educacin profesional tcnica. la modernizacin de la formacin tcnico profesional; proponer modelos de cualificaciones y formacin profesional; promover el establecimiento de un sistema compartido de reconocimiento, evaluacin y acreditacin de la competencia de las personas trabajadoras; y fomentar el desarrollo de las competencias emprendedoras. Otro objetivo
importante ser favorecer la insercin laboral de las personas con mayores dificultades de integracin social. Si bien la formacin tcnico profesional adquiere en esta meta un papel muy destacado, es conveniente advertir que la complejidad de los desafos que enfrentarn los jvenes durante este perodo no permite descuidar su formacin ciudadana e integral y, por lo tanto, debern fortalecerse reas de saberes como historia, filosofa, geografa y las ciencias sociales en general. Una revisin a fondo de esta meta conduce al planteo de cuatro enormes y complejos desafos, que debern resolverse si el propsito es alcanzar los objetivos que tal desafo educativo propone. 1. La poblacin joven de la regin, beneficiaria de las polticas de educacin para todos ya desde principios
de la dcada de los noventa, ha ido incrementando sus niveles de escolaridad aunque, al mismo tiempo y de manera paradjica, si bien alcanz mayores niveles de escolaridad, tambin ha aumentado su participacin relativa en empleos precarios o atraviesa perodos de desempleo o subempleo prolongados. Por otra parte, no son slo estos jvenes quienes requieren cada vez ms y mejor escolaridad media y superior. La demanda por educacin media y superior tambin se ha incrementado y diversificado entre los adultos jvenes (mayores de 24 aos), quienes al regresar a la escuela pasan a conforman un grupo sui generis de trabajadores-estudiantes, que comparten una alta carga horaria debido a su doble actividad. Ellos son quienes debido a estas caractersticas y, adems, porque renen una alta presencia de mujeres, han incentivado la creacin de innovaciones y modalidades educativas especialmente orientadas a atenderlos. Por otra parte, las polticas de control natal, la generalizacin de polticas de salud pblica y el notable incremento de la esperanza de vida de la poblacin latinoamericana estn modificando la pirmide demogrfica de los pases y han generado un nuevo grupo demandante de escolaridad: el de los adultos mayores de 50 o 60 aos, quienes se enfrentan a perodos ms prolongados de vida adulta sin una actividad econmica orgnica y sin preparacin adecuada para afrontar sus vicisitudes. 2. La existencia de estructuras laborales heterogneas y desiguales en los pases latinoamericanos, reforzadas y consolidadas a lo largo tanto de su historia colonial como de su vida independiente, constituye posiblemente el factor ms importante que determina la perpetuacin y agudizacin de la pobreza y la desigualdad en los pases de la regin. Una mejor conexin entre la educacin en particular la educacin tcnico profesional y el empleo exigir
acuerdos y consensos verdaderamente difciles de lograr, debido a los rubros tan complejos que intervienen en ello. Los empleos, entendidos como el resultado de relaciones formales de compra-venta de fuerza de trabajo, sujetos a espacios, tiempos, actividades y remuneraciones legalmente delimitados constituyeron una realidad laboral para sectores muy pequeos de la poblacin latinoamericana e, incluso, se podra decir, para sectores privilegiados. Aun as, estas relaciones de trabajo son las que tienden a desaparecer en el contexto de la globalizacin, tanto debido a las polticas de descentralizacin y reestructuracin de las grandes empresas, como debido a la naturaleza de las nuevas ocupaciones derivadas del manejo individual de las nuevas tecnologas de informacin, comunicacin y diseo, de los nuevos servicios y productos que requieren las sociedades o debido a nuevas visiones de desarrollo. Como contraparte, numerosos grupos de poblacin activa, incluyendo entre ellos a muchos adolescentes menores de 16, 14 o hasta 12 aos, continan viendo reducidos sus horizontes laborales a trabajos informales, al margen de la legalidad y de la institucionalidad, y en condiciones muy precarias. El sector informal de la economa que incluye a la mayora de los microempresarios y los trabajos precarios son los que ms han crecido en la regin. En este contexto, la educacin podra ser un factor necesario para impulsar las transformaciones deseadas, pero de ninguna manera ser suficiente ni, ciertamente, podr generar un cambio por s misma. 3. Los sistemas educativos son los que expresan en la realidad aquellos acuerdos que se han logrado, de manera explcita o fctica, para definir la planificacin y formacin de los recursos humanos de los que dispondrn los pases. En ellos se
manifiesta la formacin diferenciada por niveles, reas de conocimiento, ocupaciones y profesiones concretas que recibe la poblacin. En esta planificacin, muy imperfecta, los sistemas educativos nacionales se ven envueltos en tensiones y contradicciones debido a las posiciones encontradas entre cuatro grandes agentes y, a la vez, entre los mltiples actores que conforman a cada uno de estos agentes. Las cuatro partes involucradas son: los gobiernos de los pases, que impulsan proyectos educativos de acuerdo con ciertas nociones de desarrollo econmico y social (y que pueden cambiar segn los gobiernos de turno); las empresas organizadas, y ocasionalmente los sindicatos, en la medida en que pueden introducir en la agenda de la poltica educativa sus propios referentes acerca de las demandas de fuerza de trabajo y las potencialidades de creacin de empleos y actividades laborales (referentes que en general no toman en cuenta muchos espacios reales de trabajo); los jvenes y sus familias en la medida en que pueden elegir (aunque sea en forma limitada) la orientacin que le dan a su propia formacin, en funcin de aspiraciones y preferencias ocupacionales derivadas de sus experiencias y del sentido comn, por otra parte, no muy alejados de las realidades laborales que experimentan en su vida cotidiana; y, por ltimo, las escuelas y los sistemas educativos, en tanto deciden qu tipo de formacin son capaces de ofrecer, en funcin de sus propios proyectos, sus recursos humanos y materiales y las estructuras institucionales que han ido construyendo a lo largo de su historia.
4. Las competencias laborales parecen ofrecer un nuevo paradigma educativo, en particular, una formacin para el trabajo que rene mayores atributos de calidad: recuperan el mundo del trabajo como referente fundamental de la planificacin curricular; centran la formacin en la capacidad de los sujetos de poner en juego sus conocimientos en su desempeo laboral; reconocen la integralidad de saberes (conocimientos explcitos y tcitos, habilidades, valores, actitudes) que requiere un buen desempeo laboral; reconocen la diversidad de experiencias escolares y no escolares que conforman un desempeo de calidad; y hacen posible la estandarizacin y la acreditacin de los desempeos laborales, no mediados por los aos o niveles de escolaridad que hayan logrado los trabajadores. Sin embargo, las experiencias que ya se han desarrollado en varios pases estn demostrando la enorme confusin que esta concepcin causa entre los actores educativos y laborales y, adems, la gran diversidad y disparidad de modalidades que se llevan a cabo para ponerla en prctica. Un verdadero aprovechamiento del paradigma de las competencias exige una transformacin radical de los sistemas educativos: no se trata solamente de introducir un nuevo discurso sobre los objetivos de la formacin y los perfiles de los egresados, sino de atender de manera consistente tanto la formacin de profesores y las condiciones en las que desarrollan su labor docente, como el uso del tiempo y de los espacios escolares y extraescolares, los recursos disponibles y las formas de evaluar, certificar y acreditar los resultados alcanzados por los estudiantes.
una situacin diferente de la del resto de los pases. All, claramente se observa una combinacin entre una altsima presencia de alumnos que hablan lengua indgena y el correspondiente nmero de docentes que tambin dominan el guaran. Tanto es as que, en tercer grado, por ejemplo, la mayora de los alumnos y los docentes hablan esta lengua en sus hogares y los maestros tambin la utilizan para trabajar en las aulas.
3. CUNTO APRENDEN LOS ALUMNOS?

En la actualidad se destacan dos estudios internacionales orientados a evaluar y comparar el desempeo de los estudiantes en el nivel primario y en el nivel medio. El SERCE es un estudio regional que evala y compara el desempeo alcanzado por los estudiantes latinoamericanos de tercero y sexto grado de la educacin primaria, en las reas de lenguaje, matemtica y ciencias de la naturaleza. El estudio PISA, en cambio, es un estudio que se extiende a ms de 60 pases de todo el mundo y se concentra en evaluar las competencias adquiridas por los estudiantes a los 15 aos de edad, precisamente cuando stos se encuentran cursando algn tramo del nivel medio. Las competencias evaluadas son, en este caso, lectura, matemtica y ciencias. Para evaluar los aprendizajes, tanto en primaria como en el nivel medio, ambos estudios parten de reconocer que no slo es necesario contar con las herramientas bsicas que ofrecen las distintas disciplinas para interactuar con el entorno, sino que tambin es imprescindible evaluar el nivel de apropiacin, aprovechamiento y el uso adecuado que los estudiantes le dan a esos conocimientos adquiridos. Esta concepcin se basa en la premisa de que saber es, ante todo, saber hacer algo. Es decir que no puede haber un conocimiento sin una habilidad que se traduzca en un saber hacer, y este saber hacer es lo que ambos estudios buscan medir, para determinar qu niveles de desempeo alcanzan los estudiantes. A continuacin se presentan los principales hallazgos de ambos estudios sobre los logros educativos alcanzados por los estudiantes de la regin.8 Para una adecuada interpretacin de la informacin analizada, es importante tener en cuenta dos particularidades de estas evaluaciones. En primer lugar, es necesario comprender que los resultados obtenidos por los estudiantes se presentan organizados en niveles de desempeo. Cada uno de estos niveles de desempeo implica un conjunto de conocimientos, destrezas y competencias que se pueden alcanzar y permite agrupar, de mayor a menor rendimiento, a aquellos estudiantes que presentan un perfil similar en la resolucin de las pruebas. En segundo lugar, hay que tener en cuenta que los instrumentos de evaluacin fueron construidos observando cules son los desempeos esperables segn cada rea o competencia evaluada y segn el nivel educativo que cursen los nios y jvenes. Esto implica que, desde el punto de vista terico, est previsto que la mayor proporcin de alumnos se ubique en los niveles superiores de desempeo y que slo una proporcin menor se presente en los niveles medios y bajos. Por lo tanto, la ubicacin de la poblacin escolar en los niveles ms altos de desempeo no debe interpretarse como una situacin de excelencia sino como los rendimientos acadmicos esperables, segn los compromisos que han asumido los sistemas educativos. Estos compromisos se expresan, por ejemplo, en las propuestas curriculares y es precisamente el anlisis comparado del currculum de los diferentes pases lo que constituye un insumo bsico para el posterior diseo de estas evaluaciones.
8. Esta parte del captulo se basa en los datos publicados por el LLECE, en el Primer Reporte del SERCE 2006: Los aprendizajes de los estudiantes en Amrica Latina y el Caribe (2008), y el documento Iberoamrica en PISA 2006. Informe Regional del GIP (Grupo Iberoamericano de PISA), OCDE (2009).
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En el nivel primario, los resultados del estudio SERCE indican, de manera clara, que la proporcin de estudiantes que manifiesta nivel alto de desempeo es considerablemente baja. Este grupo representa slo el 20% de los estudiantes en casi todas las reas evaluadas y los grados, con excepcin del rea de ciencias,9 donde la proporcin se reduce al 14%. Asimismo, hay una importante proporcin de estudiantes que no superan el nivel de desempeo que el estudio considera mnimo. En esta situacin se encuentra ms del 40% de los alumnos evaluados en matemtica en tercer grado; el 32%, en lectura en tercer grado y ms del 15%, en matemtica y lectura en sexto grado. Un anlisis ms detallado de estos ltimos resultados interpela directamente la funcin de la escuela y pone de manifiesto una dificultad en cumplir los objetivos institucionales de los primeros aos de escolarizacin. El primer ciclo de la escuela primaria (de primero a tercer grado) tiene como propsito casi excluyente el aprendizaje de la lectoescritura y de la iniciacin al clculo. Sin embargo, la alta proporcin de alumnos de tercer grado que no alcanza el nivel mnimo de logro manifiesta de modo elocuente que, prximos a la finalizacin del primer ciclo de la primaria, hay alumnos que todava no logran dominar las herramientas bsicas de la lectoescritura y el clculo, es decir que al inicio de sus trayectorias escolares ya registran un significativo dficit, que requerir, posteriormente, la aplicacin de estrategias remediales especficas. Los resultados de la participacin latinoamericana en el estudio PISA muestran que el rendimiento de los adolescentes del nivel medio es abrumadoramente bajo. En el rea de ciencias, en orden descendente, Argentina, Brasil y Colombia son aquellos pases donde la proporcin de estudiantes que se encuentran por debajo del nivel de desempeo considerado mnimo, en trminos de capacidades bsicas para garantizar una participacin activa en situaciones de la vida cotidiana, alcanza al 60%.
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Adems, la mitad de los estudiantes mexicanos y cuatro de cada diez estudiantes uruguayos y chilenos se encuentran en la misma situacin. Esta tendencia se agudiza con los resultados obtenidos en matemtica. Brasil (con un 73%), Colombia (con el 72%) y Argentina (con el 64%) son los pases con mayor proporcin de estudiantes que no alcanzan el nivel mnimo de desempeo. Mxico y Chile tienen aproximadamente el 55% de sus estudiantes en esta situacin y Uruguay poco menos de la mitad. En relacin con los resultados obtenidos en competencia lectora, el ordenamiento de los pases es similar. En Argentina, Colombia y Brasil, ms de la mitad de los estudiantes no alcanza el nivel bsico de desempeo. En Mxico y Uruguay, cuatro de cada diez se encuentra en esta situacin y en Chile, el 36%. Estos valores reflejan las profundas desigualdades que existen respecto del cumplimiento del derecho a la educacin. Basta con decir que en el estudio SERCE, el 40% de los estudiantes cubanos tiene un alto desempeo en todas las reas y grados, mientras, en otros pases, cerca de la mitad de los nios y nias slo puede realizar tareas sencillas e incluso menos. Las desigualdades identificadas obedecen a mltiples factores. En primer lugar, en la comparacin entre pases, se observa que los resultados obtenidos en el nivel primario estn relacionados con la produccin y con la distribucin de la riqueza. Con respecto a la produccin de riqueza, en lneas generales puede afirmarse que los pases con mayor PIB logran globalmente un mejor rendimiento, si bien los factores que estn detrs de esta asociacin son mltiples. Por un lado, se puede interpretar que los logros educativos son efecto de un mejor nivel de bienestar, enmarcando estos resultados en los anlisis que profundizan la relacin entre los aprendizajes y el
9. El rea de ciencias slo fue evaluada en sexto grado y en 10 de los 16 pases participantes en el SERCE.
nivel socioeconmico de los grupos familiares. Pero desde una segunda perspectiva, tambin es adecuado suponer que ambos indicadores, el PBI y los logros educativos, expresan el grado de desarrollo de cada sociedad, es decir, son el reflejo de su historia, de la solidez de su aparato productivo y de sus instituciones pblicas. Aquellos pases ms consolidados en el funcionamiento de sus instituciones o de sus sistemas productivos, entonces, tienen niveles de produccin ms elevados, al mismo tiempo que logran una mejor educacin para sus nuevas generaciones. Por el contrario, los pases ms dbiles tienen una productividad media ms baja y la capacidad de garantizar una buena educacin a sus nios y adolescentes se encuentra ms limitada. Por ltimo, existe una tercera lectura, segn la cual la educacin no es efecto de los niveles de riqueza de una sociedad, sino que, en alguna medida, son los mismos niveles de riqueza alcanzados los que expresan la historia de sus sistemas educativos. Aquellos pases que lograron un desarrollo ms temprano de sus sistemas educativos tienen adultos ms calificados y con una productividad media ms elevada, al mismo tiempo que tienen mejor capacidad para ofrecer una educacin de calidad a sus nios, nias y adolescentes. Estas tres lecturas no necesariamente compiten entre s sino que ms bien coexisten, dando especial complejidad a la comprensin de una relacin que, adems, no es plenamente lineal, pues existe el caso de ciertos pases que logran mejores resultados que los esperables si se considera su produccin interna. Chile es, de los pases latinoamericanos considerados en el estudio PISA, aquel con ms alto PIB y tambin con mejores resultados en ciencias y en competencia lectora, aunque no ocurre lo mismo en matemtica. Argentina y Mxico tienen niveles de produccin interna similares pero resultados dispares en relacin con PISA. Uruguay tiene un PIB ms bajo que Argentina y Mxico pero mejores resultados. Brasil y fundamentalmente Colombia son los dos pases con ms bajo PIB per cpita y concentran resultados bajos y similares. La desigualdad en la distribucin del ingreso tambin se relaciona con el rendimiento escolar, especialmente en el nivel primario. Esto significa que cuanto mayor es la desigualdad en un pas, ms bajos son los resultados obtenidos en las pruebas de rendimiento educativo. En el caso de los logros alcanzados por los estudiantes del nivel
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> META GENERAL SEXTA
Favorecer la conexin entre la educacin y el empleo a travs de la educacin tcnico profesional (ETP)
LA EDUCACIN TCNICO PROFESIONAL NUEVAMENTE EN LA AGENDA EDUCATIVA REGIONAL PEDRO DANIEL WEINBERG*
La incorporacin de la meta sexta entre las Metas Educativas 2021, que procura favorecer la conexin entre la educacin y el empleo de la educacin tcnico profesional (ETP), implica un enorme avance en trminos de construccin de las agendas educativas nacionales. Por primera vez en mucho tiempo se convoca, desde un espacio tan representativo de la institucionalidad educativa regional, a otorgarle a la ETP una relevancia que haba perdido. Al incorporarla como una de las once metas en debate, la Conferencia Iberoamericana de Ministros de Educacin reconoce de manera explcita que la ETP haba sido dejada de lado entre las polticas prioritarias de las carteras educativas, por lo menos en un nmero significativo de pases de la regin y, en particular, durante la ltima dcada del siglo * Profesor Titular de la Ctedra Manuel Belgrano de Educacin y Trabajo, Universidad Nacional de San Martin, Argentina. pasado y los primeros aos del actual. Por otra parte, la meta sexta es un modo de reconocer que este sector del esfuerzo educativo nacional es aquel donde en el pasado se han experimentado las frmulas ms
ingeniosas y fecundas en cuanto al desafo de recoger de manera sistemtica y ordenada el sentir del conjunto de la sociedad. Desde sus orgenes, dos rasgos distintivos han identificado a la ETP frente a otras modalidades educativas: por un lado, su vocacin de atender lo productivo como una fuente inspiradora para la identificacin de los contenidos curriculares, el diseo de la ingeniera tcnico-pedaggica y la concepcin de las estrategias de gestin. Por otro lado, por convocar la participacin de diferentes actores sociales (las organizaciones representativas de los trabajadores y de los empleadores) junto al Estado, en la construccin de consensos en torno a la formulacin de sus polticas, estrategias y programas. La ETP propone desarrollar una oferta basada en las competencias laborales, adaptadas a los respectivos contextos socioeconmicos, y debe admitirse que ya son varios los pases
iberoamericanos que han comenzado a movilizarse en esta direccin. Si bien estos avances no se han generalizado hasta el momento, se advierten antecedentes dignos de mencin que constituyen un punto de despegue muy auspicioso. Con la creacin del Consejo Nacional de Normalizacin de Competencias Laborales (CONOCER) en Mxico, en 1995, se instala el debate y la primera organizacin que promueve la normalizacin, formacin y certificacin por competencias laborales. Dadas la vigencia y la actualidad de sus lneas directrices, y porque stas anticipan, en buena medida, los postulados y las orientaciones estipulados en la meta sexta de las Metas Educativas 2021, deben subrayarse dos de sus aportes principales. En primer lugar, el Consejo introduce la idea de contar con un organismo que provea los insumos a partir de los cuales se ordene la oferta de educacin tcnica, educacin tecnolgica y de formacin profesional. En segundo trmino, el organismo se constituye con la presencia rectora de las carteras educativa y laboral, y cuenta adems con la presencia de representantes de otras reparticiones oficiales. Adems, en el Consejo participan los delegados de las organizaciones de trabajadores y de empleadores, representativas de la produccin y los servicios del pas. En la actualidad, este modelo viene siendo implementado en varios pases de la regin iberoamericana y, aunque cada nacin le ha dado matices y alcances singulares de acuerdo con sus realidades particulares, la matriz se mantiene: rectora conjunta de los organismos confiada a los ministerios de Educacin y de Trabajo, representacin tripartita de los actores sociales y vocacin por mejorar la oferta de la ETP. En esta lnea opera en Espaa, desde 1999, el Instituto Nacional de las Cualificaciones (INCUAL), que
depende del Consejo General de la Formacin Profesional; Portugal, por su parte, ha consagrado instrumentos legales que dieron lugar a la creacin de un Instituto de las Cualificaciones y de un Sistema Nacional de Reconocimiento, Validacin y Certificacin de Competencias, hechos concretados durante los primeros aos del siglo actual. Finalmente, en Chile acaba de sancionarse la Ley 20.267 (en enero de 2008) que establece el Sistema Nacional de Certificacin de Competencias Laborales (SNCCL). En definitiva, la accin de crear y poner en marcha organismos encargados de abordar la temtica de las competencias laborales intenta dar mayor transparencia a la oferta de la ETP en funcin de los requerimientos de los mercados laborales y de los jvenes y adultos que asisten a sus programas, buscando una mayor fiabilidad en la pertinencia de los programas y garantizar la calidad en el contexto de desarrollo de las polticas nacionales. Por otra parte, la consecucin de las metas planteadas para la ETP implica un serio desafo, que va ms all de la mera operacin de un programa de formacin y certificacin de competencias. Un abordaje de las competencias laborales implica un compromiso en el diseo de polticas y estrategias de ETP que estn organizadas bajo ciertos imperativos: calidad, pertinencia, equidad y eficiencia. Precisamente, varios son los pases de la regin que se han abocando a tratar el tema de la calidad en torno a la creacin de mecanismos de acreditacin de las unidades de ETP. Otros pases han efectuado avances innovadores sobre el diseo de programas que asumen el concepto de triple pertinencia (relacionada con los requerimientos del aparato productivo, de los participantes de los programas y la exigida por el entorno local) y el tema de la equidad, que se vincula con la incorporacin a labores
productivas y generadoras de ingresos para toda la comunidad, atendiendo la actual demanda de inclusin social (en especial, para los grupos urbanos y rurales ms desfavorecidos, las minoras tnicas, las poblaciones originarias y los afrodescendientes). En materia de eficiencia, tambin existen ambiciosos proyectos de fortalecimiento de la capacidad ya instalada de la ETP construcciones, equipamiento, desarrollo de personal, conectados con planes de mejora y proyectos institucionales. Los casos de ETP, en INET de Argentina, SETEC de Brasil y CONALEP de Mxico, son, entre muchos otros, una prueba elocuente del desafo proyectado.
Alcanzar la meta sexta de las Metas Educativas 2021 tendr, para la ETP, dos repercusiones positivas que es preciso registrar: una, referida a la construccin de frmulas que lleven al reconocimiento y la validacin de los aprendizajes acumulados durante el desarrollo de las personas, tanto de manera informal como no formal. Otra, el fortalecimiento de una concepcin de una ETP necesariamente articulada con procesos de educacin y de formacin a lo largo de toda la vida de las personas, tal como lo postulan los organismos internacionales especializados (UNESCO, OIT, OEI), y tal como se ha comenzando a ensayar en algunos pases de la regin.
medio, en cambio, la tendencia no se mantiene tan claramente. Detrs de este comportamiento diferente entre los niveles, cabe proponer la hiptesis de que en el nivel primario, donde la escolarizacin tiende a ser universal, las diferencias en las trayectorias educativas de los alumnos se procesan dentro de la misma escuela, lo que da como resultado una dispersin mayor en los logros educativos. En cambio, en el nivel medio, al existir una matrcula ms homognea, entre otras razones porque en este nivel operan ms abiertamente criterios de seleccin del estudiantado, otros factores, menos visibles, son los que tenderan a incidir en las diferencias. Al analizar los resultados, segmentados por nivel socioeconmico, puede observarse que la lectura es el rea de la educacin donde los factores de contexto tienen mayor peso, mientras que en ciencias esta influencia es menor. Esto puede estar indicando que ciencias es el rea donde los resultados obtenidos dependen ms que nada de lo que la escuela y sus docentes son capaces de hacer en los procesos de enseanza y aprendizaje. Por otra parte, el hecho de que el nivel socioeconmico impacte en el rendimiento de los estudiantes podra ser una seal de que un sistema educativo no est ofreciendo a todos los nios, nias y adolescentes oportunidades de aprender que sean apropiadas y equitativas. En este sentido, tanto SERCE como PISA han demostrado que existen pases donde se han logrado consolidar experiencias que producen altos rendimientos acadmicos, independientemente del origen de los estudiantes, es decir, creando condiciones de equidad. Respecto del gnero del alumnado, en el nivel primario pueden observarse diferencias de rendimiento. Es as que, en general, las nias alcanzan un mejor desempeo en lectura y los nios, en matemtica. Esto confirma la tendencia que manifiesta la mayora de los estudios nacionales de evaluacin, aunque los datos del SERCE marcan como excepcin los casos de Cuba y Repblica Dominicana, donde, en matemtica, la tendencia se invierte. El rea geogrfica donde estn ubicadas las escuelas primarias tambin influye en el rendimiento de los estudiantes, y lo hace con tal intensidad que la distribucin del desempeo de los estudiantes de las escuelas urbanas se encuentra desplazado un nivel ms arriba que el rendimiento alcanzado por los estudiantes de las escuelas rurales. Sin duda es alentador observar que la escuela posee la capacidad de incidir en el rendimiento de sus estudiantes, pues esto significa que si bien el peso de los factores exgenos influye de manera importante, las estrategias pedaggicas desplegadas por las instituciones educativas tienen un gran potencial transformador, capaz de revertir iniciales condiciones de desigualdad. Es as que un clima escolar donde prevalezca la generacin de un ambiente de respeto, acogedor y positivo, productivo desde el punto de vista pedaggico, constituye la dimensin de mayor influencia a la hora de medir el rendimiento de los estudiantes. En menor medida, tambin lo constituyen la infraestructura, los servicios bsicos de la escuela, el nmero de libros que posea la biblioteca y los aos de experiencia de los docentes, los que, en conjunto, tienden a incrementar los niveles de aprendizaje. Finalmente, el contexto econmico, social y demogrfico en que se encuentra la escuela, y que expresa el perfil de los alumnos que acceden a las aulas, constituye la segunda variable con mayor capacidad explicativa acerca de los rendimientos alcanzados. En este sentido, los resultados obtenidos en el estudio PISA refuerzan la tendencia observada en el estudio SERCE. Es decir que sin desconocer la importancia que tienen sobre el rendimiento escolar los factores propios del entorno familiar y social de los alumnos, los aspectos relacionados con la escuela tambin adquieren un peso significativo que debe ser aprovechado para el diseo de las polticas educativas. n
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CAPTULO 3 LA DIMENSIN TEMPORAL DE LA AGENDA EDUCATIVA
CAPTULO 3 LA DIMENSIN TEMPORAL DE LA AGENDA EDUCATIVA
Como ya se destac en la introduccin de este informe, definir metas a futuro constituye una herramienta de planificacin de gran utilidad, pues provee un horizonte de largo plazo que enriquece la mirada sobre la situacin actual. La elaboracin de las Metas Educativas 2021 constituy un trabajo en conjunto que implic una profunda reflexin sobre qu educacin se quiere para el futuro, qu se espera de cada uno de los pases de la regin y qu esfuerzo es necesario hacer durante los prximos once aos, si lo que se busca es consolidar a los sistemas educativos como motores de la universalizacin del acceso al conocimiento. El debate que subyace a la elaboracin de esta definicin de futuro educativo ha sido enriquecido por un conjunto de acuerdos y documentos que se han ido construyendo en la regin, durante las ltimas dcadas, y que actualmente enmarcan las decisiones de poltica educativa en los diferentes pases. Este dilogo acerca de los nuevos sentidos de la escolarizacin se refleja, en gran medida, en las leyes de educacin que hoy rigen en los pases de Amrica Latina. Cada vez ms, estos textos normativos dan cuenta de la voluntad de las sociedades latinoamericanas para fortalecer a la educacin como un derecho irrenunciable de sus ciudadanos, por convertir a los Estados en garantes de ese derecho y, sobre todo, expresan la necesidad de brindar a cada nio, nia y adolescente una oferta educativa de calidad, que los involucre desde edades muy tempranas y durante muchos aos, con el propsito de que continen aprendiendo durante toda su vida. El ejercicio de elaboracin de las metas implic establecer, en trminos concretos, qu es necesario hacer para que esos acuerdos y definiciones se hagan realidad, e imaginar cul debera ser el panorama educativo en un futuro no muy lejano, para que ste permita establecer que verdaderamente se avanza en el sentido correcto o que se deben implementar correcciones. Cuando las metas educativas llegaron a enunciarse, aportaron un alto juicio de valor sobre la situacin actual de la regin y sobre la realidad de los diferentes pases. Para ilustrar esta capacidad de reflexin y el nivel de ordenamiento que las metas pueden dar a las acciones, tomemos el siguiente ejemplo. Supngase un contexto en el cual el 80% de los nios y las nias logra completar el nivel primario de educacin. Tal vez,
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sta puede llegar a ser la expresin de un gran logro si se sabe que una dcada atrs ese porcentaje llegaba a la mitad; sin embargo, hoy no se duda de que ese valor es insuficiente. El desafo que nos instala el marco de referencia que se fue consolidando en la regin y, ms especficamente, algunas de las metas que lo expresan, permite proyectar un escenario donde el 100% de los nios y las nias debe terminar la escuela primaria. Y, en tanto no se pueda alcanzar esta meta, siempre habr nios, nias y adolescentes a los que se les estar negando el acceso a recursos que son vitales para su pleno desarrollo y para el desempeo en la sociedad. De modo similar, cada una de las metas establece un referente desde el cual proveer juicios de valor sobre el presente de las mltiples dimensiones de las prcticas educativas. En otras palabras, lo que se quiere decir es que el futuro expresado en las Metas Educativas 2021 ofrece una valoracin de nuestra realidad presente. Dirigirse desde el presente hacia ese futuro delineado por las metas es avanzar desde la sociedad que tenemos hacia la sociedad que queremos y, precisamente, ese trnsito es el espacio en que la poltica debe obrar. La distancia entre la realidad actual y la realidad deseada delimita lo que hay que hacer, y ese hacer es el sentido que deben adquirir, en el presente, las polticas de Estado. Es de este modo que el futuro esbozado en las metas se instala como marco de referencia para la definicin de las polticas econmicas, sociales y educativas que es necesario implementar para avanzar hacia la universalizacin del acceso al conocimiento. Algo que ya se ha destacado recurrentemente es que esta irrupcin del futuro en la definicin de la agenda presente desplaza al pasado de esa funcin. Una agenda sin un futuro proyectado es una agenda regida por el pasado, con sus tradiciones y sus inercias, plagado de prcticas que fueron construyendo sociedades profundamente desiguales, excluyentes e injus-
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tas. La agenda educativa de la regin se construye en un presente con profundas desigualdades sociales y educativas, enmarcado entre un pasado, en el cual se fueron construyendo y reproduciendo esas desigualdades y un futuro deseado, que busca direccionar el presente hacia sociedades en las cuales el acceso al conocimiento sea un derecho plenamente garantizado. Evidentemente, la dimensin temporal est profundamente instalada en esta agenda y los desafos de esa temporalidad se expresan de muy diversos modos. Este tercer captulo se propone indagar en algunas manifestaciones de esta dimensin temporal de la agenda educativa actual, aquella que se perfila a partir de los compromisos asumidos para 2021. En primer lugar, la temporalidad se expresa en la velocidad con la que pueden llevarse a cabo los cambios que son necesarios para avanzar hacia sociedades que garanticen la inclusin educativa. En este sentido, un hecho que se ha constatado durante la ltima dcada es que los avances son cada vez ms lentos, y esta seal de alerta no debera subestimarse. Pero, adems, se observa que para reducir las disparidades existentes deber dotarse a la agenda hacia futuro de la posibilidad de imprimir en los sectores ms postergados una mayor capacidad de transformacin, lo que implica promover una mayor velocidad relativa de cambio. Otra constatacin que se hizo visible es que, si bien en las ltimas dcadas hubo una reduccin significativa de las disparidades en el acceso a la educacin, todava hace falta otorgar un ritmo mayor a la cobertura de los sectores ms postergados, para poder acercar en el tiempo el momento en que se haga efectiva la igualdad en el acceso al conocimiento. En segundo lugar, la temporalidad tambin se expresa en la historia. El pasado de cada uno de los sistemas educativos de la regin configur un presente particular, desde el cual las condiciones en las que se afronta el futuro son muy diversas. Los pases que ms lejos estn de lograr metas de universalizacin en el acceso al conocimiento son
precisamente aquellos cuyos sistemas educativos tuvieron una expansin ms reciente. En la regin, coexisten sistemas educativos que tienen ms de un siglo de solidez institucional y presencia territorial, con otros que recin comienzan a dar las primeras respuestas a las necesidades educativas de todos sus ciudadanos. Estas realidades, que suman dcadas de diferencia en la historia de los sistemas, nos confrontan con el interrogante acerca de cules sern los tiempos de maduracin que precisa todo aparato estatal para cumplir con su compromiso de garantizar la educacin de las nuevas generaciones.
1. EXISTE UN TECHO PARA LOS PROCESOS DE EXPANSIN EDUCATIVA?

La Tabla 3.1.1 permite ver a qu velocidad se est avanzando hacia la universalizacin de la escolarizacin de todos los nios, nias y adolescentes de 5 a 17 aos de edad, en 16 pases de Amrica Latina. En la primera columna, puede apreciarse que durante la dcada de los noventa el incremento anual de las tasas especficas de escolarizacin fue del 1,7%. Esto significa que ao a ao las tasas de escolarizacin crecieron a ese ritmo, lo que determina, para el conjunto de la dcada, un acumulado que se acerca al 20%. En aquellas edades en que el proceso de expansin estaba menos generalizado, como lo son las correspondientes al nivel inicial o al secundario, el ritmo fue an mayor. As, la escolarizacin de los nios y nias de 5 aos creci a un 4,7% anual, lo que da para la dcada un total cercano al 50%; mientras, entre los adolescentes de 15 a 17 aos, la expansin se dio a un ritmo del 2,8% anual, lo que se traduce en poco ms del 30% para el decenio.
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TABLA 3.1.1 Tasa de crecimiento anual de las tasas especficas de escolarizacin por grupos de edad, desaceleracin entre dcadas del ritmo de crecimiento y tasas especficas de escolarizacin por grupos de edad. Amrica Latina, 16 pases (circa 1990 - circa 2008) TASA ANUAL DE CRECIMIENTO DCADA 90
4,3% 1,4% 0,5% 1,2% 2,8% 1,7% INFORME SOBRE TENDENCIAS SOCIALES Y EDUCATIVAS EN AMRICA LATINA 2010
EDAD
5 6a8 9 a 11 12 a 14 15 a 17 TOTAL
TASA ANUAL DE CRECIMIENTO DCADA 00

2,4% 0,4% 0,1% 0,4% 0,9% 0,6%
DESACELERACIN DCADA 90 A DCADA 00

-44,4% -69,1% -72,3% -69,9% -69,8% -65,0%
SITUACIN ACTUAL (TASAS ESPECFICAS DE ESCOLARIZACIN)

81,3% 95,8% 98,0% 93,4% 75,3% 89,9%
FUENTE: SITEAL.
Estos datos muestran que la ltima dcada del siglo pasado ha sido, para la totalidad de los pases de la regin, de una gran expansin en la cobertura del sistema educativo. Los factores que intervinieron en este proceso pueden haber sido diversos pero, entre ellos, no deberan dejar de mencionarse la ampliacin de la franja de edades en que la escolarizacin es obligatoria, la expansin de la oferta educativa y ciertas acciones orientadas a estimular la escolarizacin y a fortalecer la retencin de los adolescentes. Entre estas ltimas cabe mencionar, por ejemplo, los programas de becas o las transferencias condicionadas de ingresos, el desarrollo de programas de atencin y prevencin del fracaso o los programas de reingreso a la escuela. En la mayora de los pases se han desarrollando intervenciones de este tipo a lo largo del tiempo; en algunos casos, de modo articulado como parte de un programa ms amplio, en otros casos, de modo ms diferenciado.
> META GENERAL SPTIMA
Ofrecer a todas las personas oportunidades de educacin a lo largo de toda la vida

MS OPORTUNIDADES DE EDUCACIN DURANTE TODA LA VIDA JOS RIVERO*
La revalorizacin del concepto de educacin permanente quiz constituya el suceso ms importante ocurrido en la historia de la educacin de la segunda mitad del siglo pasado. Uno de los avances ms importantes en esta revalorizacin surge de la Conferencia de Jomtien, en 1990, y se expresa en los postulados sobre un aprendizaje a lo largo de toda la vida, contenidos en el Informe Delors, La educacin encierra un tesoro, de 1996. La alfabetizacin se concibe como un derecho fundamental establecido en las convenciones internacionales y como base para acceder a otros derechos. Figura como un instrumento para ejercer ciudadana, puesto que aporta beneficios humanos, sociales, culturales, polticos y econmicos. Todos estos beneficios han sido reconocidos en los mbitos acadmicos, en los diseos programticos y en las principales polticas actuales, aunque se presentan expresiones limitadas en las realidades comunitarias y en la ejecucin de los programas. Ninguna otra modalidad educativa ha manifestado tan clara y prioritaria * Educador peruano y consultor internacional. opcin por los sectores ms vulnerables, que se encuentran en condiciones de
marginalidad econmica y de desigualdad de oportunidades educativas, como la Educacin de Personas Jvenes y Adultas (EPJA). En este sentido, este tipo de educacin siempre demand ser parte de una accin estratgica para superar el crculo vicioso de la pobreza. Sin embargo, ha sido la gran ausente de los procesos de reforma e incluso organismos bilaterales y multilaterales desestimaron abiertamente, durante la gestin de distintos gobiernos, la inversin educativa en adultos, aduciendo escasez de recursos o la supuesta inoperancia de ciertas acciones tradicionales de alfabetizacin aplicadas en el pasado. Se parti del error de identificar la EPJA con la alfabetizacin, cuando en su sentido ms amplio esta modalidad es, adems de educacin compensatoria, educacin continua, indispensable para reducir las altas tasas de fecundidad en las familias ms pobres, superar el riesgo de embarazos mal llevados y ofrecer herramientas para elevar el estado nutricional de los nios y nias. Adems, est vinculada a acciones de capacitacin agrcola, tcnico-productivas, de deberes y derechos ciudadanos, de conservacin del medio ambiente,
entre otros factores que contribuyen al desarrollo y al bienestar de los pueblos. Todo esto explica que, durante las conclusiones de la Conferencia Mundial de Dakar, se haya reconocido como dficit la ausencia de la educacin de personas jvenes y adultas en situacin de vulnerabilidad de los compromisos asumidos por los pases durante la anterior Conferencia de Jomtien. Esto influy para que dos de las seis metas mundiales proyectadas para el perodo 2000-2015 asuman una relacin directa con tareas propias de la EPJA.1 La persistencia del analfabetismo latinoamericano no slo se expresa en los 34 millones de personas analfabetas sino en los 110 millones de jvenes y adultos que no han finalizado su educacin primaria. La evolucin y ampliacin del concepto de alfabetizacin, que supera la mera adquisicin del dominio instrumental de la lectura y la escritura dando un nuevo nfasis a la educacin bsica, demanda nuevas estrategias, metodologas y tiempos para concebir la alfabetizacin como una prctica social que contribuye a un propsito ms amplio e integral: la educacin permanente a lo largo de la vida.
En sus aproximaciones a estas demandas, la EPJA presenta algunas dificultades, entre las que se encuentran: factores como la calidad y la evaluacin, ausentes de sus procesos y resultados; escasa relevancia de lo educativo; accionar aislado; y debilidad institucional, sobre todo en sus expresiones ms formales y vinculadas con el aparato pblico. La evaluacin de los actuales programas destinados a jvenes y adultos supone asumir su complejidad y abordarlos desde una perspectiva no limitada a lo metodolgico. Las caractersticas de los estudiantes, los contextos sociales y los momentos polticos en los que se conciben los programas sern aspectos clave para realizar un anlisis evaluativo. En el caso de la alfabetizacin, esta evaluacin deber comprender necesariamente por lo menos tres aproximaciones complementarias: la conservacin y el uso regular de la lectura, la escritura y la matemtica bsica, incorporando el concepto de analfabetismo funcional; la posesin de una formacin bsica para la vida; y reconocer que no existen maneras nicas de alfabetizar, en la medida en que se reconocen diferentes grados de alfabetismo. La opcin por una alfabetizacin
Ante este nuevo panorama, reconocer que una tarea central de la EPJA ser romper la transmisin intergeneracional de la pobreza demandar: 1) asumir desafos de diversidad e interculturalidad; 2) incorporar temticas que favorezcan la paternidad-maternidad responsable y la atencin de la primera infancia; 3) educar a la mujer pobre; 4) incorporar temticas de educacin ambiental y educacin del consumidor y 5) enfrentar la actual brecha que se presenta en el acceso a la tecnologa.
integral constituye otra tarea pendiente y exigir el desarrollo de las siguientes tareas centrales: a) obtener mayores tasas de xito en la educacin bsica de nios y nias, evitando que la situacin de analfabetismo presente se mantenga o aumente; b) remediar los dficits existentes, ampliando las oportunidades de acceder a la cultura escrita y a la educacin bsica durante la edad adulta; c) conocer las expresiones de analfabetismo funcional y desarrollar acciones para enfrentarlo
1. Conferencia Internacional de Dakar. Meta 3: Asegurar la satisfaccin de las necesidades de aprendizaje de jvenes y adultos a travs del acceso equitativo a programas apropiados de aprendizaje de habilidades para la vida y la ciudadana. Meta 4: Mejorar en un 50% los niveles de alfabetizacin de adultos para el ao 2015, especialmente entre las mujeres, y lograr el acceso equitativo a la educacin bsica y permanente para todas las personas adultas. Vase en: http://www.unesco.org/education
y d) posibilitar el acceso y el uso de las nuevas tecnologas. La apropiacin del cdigo alfabtico fue, hasta el siglo pasado, la condicin para acceder al ejercicio de la ciudadana y la inclusin social. Hoy, el desafo ser asumir las ms significativas y rpidas transformaciones que, durante la segunda mitad del siglo XX, han afectado a los sistemas sociales y econmicos, a la educacin y la comunicacin. Junto con estos fenmenos, el mundo ha encontrado, de manera progresiva, que es insostenible un desarrollo que ponga en riesgo la riqueza de la biodiversidad y del medio ambiente. Todo ello supone un lenguaje, nuevos contenidos y un sistema de comunicacin que desafan a los sistemas educativos y se convierten en componentes fundamentales de los fenmenos de inclusin-exclusin social y del reconocimiento de la nueva ciudadana. La Dcada de la Alfabetizacin post-Dakar y nuevas iniciativas, con programas regionales como el Plan Iberoamericano de Alfabetizacin y Educacin Bsica de Jvenes y Adultos 2007-2015 (PIA) o las metas de los pases del grupo ALBA (liderado por Venezuela con apoyo tcnico operativo cubano) de declarar a sus pases territorios liberados de analfabetismo, representan una notable diferencia respecto de etapas anteriores. El PIA muestra signos de renovacin al apuntar, ms que a la alfabetizacin tradicional, a universalizar la educacin bsica de jvenes y adultos, dando un papel principal en el logro de sus objetivos a los pases de la regin y estableciendo transparencia entre los acuerdos textuales y los financiamientos
nacionales para asegurar el buen funcionamiento de los programas acordados. Tambin importa observar la actual tendencia a considerar como necesaria una formacin bsica ms amplia, que permita la insercin laboral y el ejercicio de la ciudadana. Pues declarar a los territorios libres de analfabetismo, al cumplir sus poblaciones una primera fase en el dominio bsico de la lectoescritura, pareciera no ser suficiente. Todava ser indispensable poner mayor nfasis en la adquisicin de una formacin bsica que posibilite la insercin social y laboral, y que facilite la conversin de los estudiantes en ciudadanos y ciudadanas plenos. La defensa de cifras oficiales, de mtodos nicos para enfrentar el problema o el hecho de no admitir dilogos ni crticas en torno a verdades oficiales en materia alfabetizadora no conduce a mucho. 2 De all la gran importancia que puedan adquirir procesos de evaluacin que consideren los elementos sealados. No es posible conformarse ante programas de alfabetizacin que se limitan a presentar cifras espectaculares en materia de alfabetizacin de adultos, cuando el Estado sigue desentendindose de la educacin bsica en reas rurales e indgenas, que en muchos pases constituyen los focos principales del analfabetismo que se dice combatir. Evidentemente, las principales causas del analfabetismo y la desigualdad educativa estn constituidas por las brechas establecidas en el interior de los pases, por la pobreza acumulada y por los bajos niveles de eficiencia de las escuelas que trabajan con los sectores populares. Hoy, ms que nunca, la tarea alfabetizadora contina vigente y, sobre todo, contina vigente como parte de una lucha socioeconmica y poltica, adems de educativa.
2. La declaracin pblica de Ecuador como Patria alfabetizada, contrastada con posteriores cifras censales, le cost el puesto al ministro de Educacin Ral Vallejo. En Nicaragua, pocos meses despus de haberse declarado el territorio libre de analfabetismo, se solicit la renuncia del ministro Miguel de Castilla, principal impulsor de la iniciativa. En Per, hay serias objeciones a la precaria concepcin de alfabetizacin, a las cifras oficiales sobre un milln de alfabetizados y a la poco transparente evaluacin externa realizada mediante el Convenio Andrs Bello, hoy declarado en crisis institucional.
La segunda columna de la Tabla 3.1.1 muestra el incremento anual de las tasas de escolarizacin para la primera dcada de este siglo. Lo que se ve, entonces, es que el ritmo de expansin decay sensiblemente. La escolarizacin global se redujo de 1,7% a 0,6%, sufriendo una cada del 65%, lo que constata que, a este ritmo, el crecimiento acumulado para una dcada no llegar al 7%. El ritmo de expansin de la escolarizacin entre adolescentes se redujo en un 70%, quedando en un 0,9%. La tasa que menos decreci es la de escolarizacin de los nios y nias de 5 aos, que se redujo en un 44%. Estos datos informan que durante esta ltima dcada los avances en cobertura han sido mucho menos significativos, y esto no responde, como podra esperarse, a que se est llegando a la meta de universalizacin. Por el contrario, ocurre cuando an queda mucho por avanzar. En el caso de los adolescentes, por ejemplo, un 25% no asiste a la escuela. Es un hecho ya largamente estudiado que los avances hacia ciertas metas especficas en el campo de las polticas sociales nunca se producen de manera lineal. En los inicios del recorrido, cuando queda todo por hacer, pequeas intervenciones desencadenan procesos muy significativos, que se traducen en grandes avances en el camino hacia las metas. Luego, en la medida en que se va avanzando, el esfuerzo necesario para dar cada nuevo paso es mayor, por lo que paulatinamente se va entrando en momentos de expansin, que requieren acciones cada vez ms complejas y costosas. A esto se hace referencia cuando se habla de metas blandas y metas duras en el desarrollo social. En todos los casos, las metas comienzan siendo blandas, es decir que cada unidad de intervencin tiene un alto impacto en el proceso sobre el cual se quiere incidir. Pero, en la medida en que se avanza, estas metas se van endureciendo. Intervenciones similares en magnitud de recursos involucrados tienen, cada vez, un impacto menor. Como suele afirmarse, parafraseando a Pareto, el ltimo 20% del proceso de expansin de una poltica social consumir el 80% de los recursos disponibles.
161
GRFICO 3.1.1 Curva esperada en el avance hacia la universalizacin del acceso a los sistemas educativos
O D
TASAS DE ESCOLARIZACIN
D O
RECURSOS MOVILIZADOS (MONETARIOS - HUMANOS - TIEMPO)
Cuando se analiza el recorrido que busca la universalizacin del acceso a la escuela, puede constatarse que, en general, su desarrollo responde a esta lgica. En el punto inicial de los procesos de expansin, en contextos donde no hay oferta educativa, la tasa de escolarizacin en establecimientos del sistema formal de instruccin tiende a ser casi nula. Entonces, con slo habilitar un espacio para el dictado de clases y nombrar a docentes, las tasas mostrarn un incremento significativo. Ir consolidando una oferta educativa bsica es el motor de los primeros pasos de la expansin, y el ritmo de crecimiento de las tasas queda definido por la capacidad que tienen los Estados para generar esa oferta. De todos modos, con esto no alcanza. No todos los nios, nias y adolescentes tendrn acceso a la educacin, pues hay otros factores, ms all de la disponibilidad de una oferta bsica, que postergan o impiden la escolarizacin, por ejemplo, las dificultades caractersticas de los hogares pobres. En estos casos, una poltica de transferencia de ingresos a los hogares ms desfavorecidos tiene, como ya ha quedado demostrado en la regin, un impacto significativo. Una vez que est cubierta una oferta bsica y resueltos algunos de los factores extraescolares que subyacen a la difcil escolarizacin, comienzan a aparecer factores que tienen que ver con la calidad de la oferta, con sus caractersticas y, por ltimo, factores culturales como la valoracin que se tiene de la escuela, el lugar que le dan a la educacin en sus proyectos de vida las nuevas generaciones y otros aspectos apreciativos que comienzan a entrar en juego. En la medida en que se avanza en este recorrido, las intervenciones necesarias son cada vez ms complejas, y la capacidad que tiene el Estado para incidir sobre ellas disminuye. Uno de los momentos ms crticos de esos procesos se establece cuando la oferta educativa pasa a ser mayor que la demanda, es decir, cuando la razn
162
por la que los nios, nias o adolescentes no estn escolarizados deja de ser la ausencia de un establecimiento educativo al cual asistir (VASE GRFICO 3.1.1, CUANDO
SE EXPRESA: O > D).
Este proceso puede verificarse en todos los pases de la regin. Si se toma como referencia la tipologa usada en el primer captulo de este informe, puede apreciarse que entre las naciones del primer grupo (Argentina, Chile y Per) el ritmo de expansin de las tasas de escolarizacin fue bajo durante la dcada pasada y contina siendo as, slo con una leve reduccin, en la dcada actual. La tasa de escolarizacin de los nios, nias y adolescentes de 5 a 17 aos creci durante la dcada de los noventa a un ritmo del 0,5%, y durante la primera dcada del siglo XXI, al 0,4% anual (VASE
LA TABLA 3.1.2). En alguna medida esto es razonable, pues lo que nuclea a estos pa-
ses de la regin son las altas tasas de escolarizacin y egreso, tanto en el nivel primario como en el nivel secundario. De todos modos, la meta de universalizacin del acceso a la escuela no est cumplida en ninguno de los grupos de edad analizados. Solamente entre los nios en edad de asistir a la escuela primaria, la universalizacin est ms cerca, registrando tasas de acceso cercanas al 98%. Sin embargo, todava queda mucho por recorrer respecto de la matrcula educativa de los adolescentes, en especial entre quienes tienen entre 15 y 17 aos de edad, pues cerca del 20% de estos jvenes est desescolarizado. Para este grupo de edad, el ritmo de crecimiento se redujo durante la ltima dcada a casi la mitad, y actualmente es cercano al 0,4% anual.
TABLA 3.1.2 Tasa de crecimiento anual de las tasas especficas de escolarizacin por grupos de edad, desaceleracin entre dcadas del ritmo de crecimiento y tasas especficas de escolarizacin por grupos de edad. Pases del grupo 1 (circa 1990 - circa 2008) TASA ANUAL DE CRECIMIENTO DCADA 90
2,1% 0,2% 0,0% 0,2% 0,9% 0,5%
EDAD
5 6a8 9 a 11 12 a 14 15 a 17 TOTAL

2,9% 0,1% 0,0% 0,2% 0,5% 0,4%

41,6% -47,7% -11,3% -2,4% -48,6% -12,6%

90,4% 98,0% 98,6% 96,2% 81,6% 93,3%
FUENTE: SITEAL.
El segundo grupo de pases, formado por el Estado Plurinacional de Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Mxico y Panam, tiene como factor comn un alto nivel de graduacin en el nivel primario y un nivel medio de graduacin, en el secundario. En este caso, cuando el camino por recorrer hacia la universalizacin de la escolarizacin para nios, nias y adolescentes de 5 a 17 aos es mayor, la reduccin del ritmo de crecimiento tambin es ms abrupta. Mientras que en el grupo 1 el ritmo se redujo en un 13%, en el grupo 2 la cada fue del 71% (VASE LA TABLA 3.1.3). Al revisar los datos de la franja de edad ms crtica, es decir, la de los adolescentes de 15 a 17 aos, puede observarse que la reduccin del ritmo de expansin fue del 77%, por lo tanto, actualmente su escolarizacin crece a un ritmo cercano al 0,8% anual. Y esto sucede en un contexto donde uno de cada cuatro adolescentes de esa edad todava est fuera de la escuela.
163
5,0% 1,7% 0,6% 1,5% 3,4% 2,1%
EDAD
5 6a8 9 a 11 12 a 14 15 a 17 TOTAL

2,5% 0,5% 0,1% 0,4% 0,8% 0,6%

-50,1% -73,3% -77,6% -74,7% -76,9% -70,9%

85,9% 97,2% 98,5% 94,2% 75,9% 91,0%
FUENTE: SITEAL.
En el otro extremo del espectro, el quinto grupo de pases identificado en el captulo 1 (formado por Honduras, Guatemala y Nicaragua) se caracteriza por una baja tasa de graduacin tanto en la escuela primaria como en la escuela secundaria.1 En este grupo tambin se verifica una reduccin del ritmo de crecimiento, en este caso de un 34%, menor que en el caso del grupo anterior (VASE LA TABLA 3.1.4). En estos pases, el horizonte de universalizar el acceso al conocimiento an es lejano para todos los grupos de edad. Entre los nios y nias en edad de asistir al nivel primario se presentan tasas
1.Este anlisis no pudo realizarse para los grupos 3 y 4 por no disponer de encuestas de los pases correspondientes, las que deberan haber sido implementadas a inicios de los aos noventa.
> META GENERAL OCTAVA
Fortalecer la profesin docente

EL FORTALECIMIENTO DE LA PROFESIN DOCENTE Y LAS METAS 2021 DENISE VAILLANT*
La mejora de la calidad de la enseanza contina siendo una de las principales metas de la educacin. Y tan importante como esta meta es que esa calidad llegue a todos los estudiantes, es decir, que haya una mayor equidad educativa. El problema es que las metas y funciones que debe desarrollar el sistema educativo generan mltiples dilemas y contradicciones. Las formas tradicionales de ensear ya no sirven, porque tanto la sociedad como los estudiantes han cambiado. Se han multiplicado los lugares donde aprender, los sistemas para acceder a la informacin, las posibilidades de intercambio y de comunicacin, y la cantidad de estudiantes escolarizados. Sin embargo, los objetivos educativos, la forma de organizar la enseanza y las condiciones de los maestros y profesores se mantienen prcticamente inalteradas. Existen variadas iniciativas para Doctora en Educacin, profesora universitaria, analista en educacin y autora de numerosas publicaciones referidas a polticas educativas y profesin docente, en Uruguay. cambiar la situacin actual y poner la educacin en el centro de las agendas de los pases iberoamericanos. Entre ellas, se destaca el proyecto Metas Educativas 2021 de la Organizacin de Estados Iberoamericanos (OEI). En su texto, se proponen once fines y se subraya la necesidad de comprometer
a la sociedad con la educacin, para educar tempranamente y para educar para la diversidad. En esta lnea se propone la universalizacin de la educacin bsica y la mejora de su calidad, con el propsito de asegurar que todos los estudiantes alcancen una serie de competencias bsicas. Tambin se suscribe la necesidad de incrementar el acceso de los jvenes a la enseanza posobligatoria y de conectar la educacin y el empleo mediante la educacin tcnico profesional. Es evidente que no ser posible el cumplimiento de estas metas si no se logra fortalecer la profesin docente, educar a lo largo de toda la vida, contribuir a la configuracin del Espacio Iberoamericano del Conocimiento, conseguir ms recursos para la educacin e, incluso, invertir mejor los recursos disponibles. Lo que actualmente ocurre en los sistemas educativos repercute profundamente en la vida y el xito de los estudiantes de hoy y de las dcadas venideras. Sin embargo, los objetivos de planes y programas suelen priorizar cuestiones muy inmediatas, en lugar de prefigurar lo que acontecer en el largo plazo.
De ah la importancia que representa el proyecto Metas Educativas 2021, pues propone mirar en grande y mirar ms lejos. Entiendo que su inters principal reside no solamente en que los responsables educativos de los pases latinoamericanos piensen en el futuro sino que, adems, han conceptualizado una modalidad para cambiar los sistemas actuales de modo especfico y profundo. En este sentido, la OEI ha propiciado una reflexin sobre los sistemas, pero ha intentado tambin y esto es lo ms importante profesionalizar el pensamiento sobre los sistemas y las polticas educativas. Si lo que buscamos es promover metas educativas con impacto en las aulas, entonces se requiere un adecuado respaldo de las transformaciones que se proponen, recursos materiales y una cierta continuidad que permita que el cambio se mantenga en el tiempo. Todo esto acompaado de voluntad poltica y de consensos. Sabemos, por experiencia, que no alcanzan las buenas intenciones, ni las declaraciones, ni las meras palabras. Llevamos aos proclamando que los sistemas educativos deben cambiar y que en Amrica Latina, a pesar de las importantes reformas en curso, no siempre las intervenciones han sido suficientes. Quiz esto sea as porque el tema no se asume como una poltica pblica de largo aliento o porque se trata de una cuestin demasiado cargada de connotaciones polticas e ideolgicas, con implicaciones financieras que, en casi todos los escenarios nacionales, son inmensas. Es evidente que los sistemas educativos deben transformarse al ritmo de los cambios que se estn operando en los sistemas sociales y econmicos. Y, para hacerlo, son necesarias estrategias sistmicas de accin y no polticas parciales. Cambiar la educacin slo puede hacerse como parte de un cambio sistmico, que comprometa tanto a
la institucin educativa como al modo de pensar y de hacer poltica educativa. Si nos centramos ms especficamente en la octava meta general del documento Metas Educativas 2021, que se refiere a la profesin docente, es posible suponer que el mejoramiento ser factible en algunos pases latinoamericanos donde se manifiesta una efectiva decisin poltica; en otros pases, en cambio, el contexto es ms complejo. En algunos casos, la situacin existente parece corregible a corto y mediano plazo mediante la implementacin de polticas educativas adecuadas, que se mantengan en el tiempo y que permitan aumentar el atractivo de la profesin, con el fin de garantizar que los docentes permanezcan en ella. En otras situaciones, se requieren transformaciones estructurales a ms largo plazo. Pero sin duda, en todos los pases se necesitan polticas educativas que promuevan condiciones laborales adecuadas, una formacin inicial de calidad, nuevas instancias de desarrollo profesional y una gestin y una evaluacin que fortalezcan a los docentes en su labor de enseanza. La formacin docente debera convertirse en una carrera atractiva, para jvenes que muestren buenos resultados educativos en la escuela de nivel medio, al aumentar el nivel acadmico exigido y prestigiar a sus egresados. Y para que la formacin no quede en mera retrica e incida efectivamente en lo que los docentes hacen en el aula y en lo que aprenden los estudiantes en los centros educativos, ser preciso establecer criterios profesionales que construyan marcos para definir una buena enseanza y para que constituyan el requisito bsico para una formacin y un desempeo laboral de calidad. Otro punto esencial ser la seleccin rigurosa de los formadores, buscando que ellos respondan eficazmente a
las nuevas exigencias del desarrollo profesional docente. Con este propsito, se debern generar condiciones para que los formadores que se encuentran comprometidos en la formacin de docentes revisen sus marcos conceptuales y sus prcticas. En algunos casos, se deber incluso pensar en mecanismos que permitan que los formadores que se muestren ms propensos a adoptar las nuevas visiones reemplacen a aquellos que son ms resistentes. Los docentes importan e importan mucho al momento de incidir en los aprendizajes de los estudiantes
y mejorar la calidad de la educacin. Y puesto que el profesorado cuenta, necesitamos que nuestros sistemas educativos sean capaces de atraer a los mejores candidatos para convertirlos en docentes. Necesitamos buenas polticas para que la formacin inicial de maestros y profesores les asegure la adquisicin de las competencias bsicas que van a necesitar a lo largo de su extensa trayectoria profesional. Porque la sociedad requiere de buenos docentes, cuya prctica profesional desarrolle estndares profesionales de calidad y garantice el ejercicio del derecho de los estudiantes a aprender.
relativamente bajas de escolarizacin (82% para los nios y nias de 6 a 8 aos y 93% para los de 9 a 11). Si bien el ritmo de crecimiento casi no se redujo en esas edades, el problema es que ya era bajo desde la dcada de los noventa: con tasas del 1,3% y 0,6% anual, respectivamente. Para el caso de los adolescentes de 15 a 17 aos, puede observarse que la escolarizacin crece a un ritmo mayor que en el caso de los grupos anteriores (2,3%), sin embargo, este ascenso es insuficiente si se considera que la mitad de los adolescentes estn desescolarizados. Con una expansin que contine a este ritmo, la universalizacin del acceso a la escuela recin se concretara, para este grupo de edad, en 2040.
167
6,4% 1,4% 0,6% 1,4% 3,4% 1,9% INFORME SOBRE TENDENCIAS SOCIALES Y EDUCATIVAS EN AMRICA LATINA 2010
EDAD
5 6a8 9 a 11 12 a 14 15 a 17 TOTAL

1,8% 1,3% 0,6% 0,8% 2,3% 1,3%

-71,7% -3,6% -4,6% -41,7% -33,2% -33,9%

42,9% 82,2% 93,0% 79,6% 53,4% 74,4%
FUENTE: SITEAL.
El Grfico 3.1.2 permite apreciar, en los tres grupos de pases descritos, cul es el ritmo de expansin de las tasas de escolarizacin de los nios, nias y adolescentes de 5 a 17 aos de edad, desagregados segn el nivel socioeconmico de los hogares. Un primer dato relevante, que se manifiesta coherente con lo observado hasta ahora, es que la expansin fue mayor en los niveles sociales ms bajos, es decir, donde las tasas de escolarizacin eran menores. Este ritmo desigual se tradujo en una reduccin de las disparidades, un fenmeno que pudo verificarse en las dos dcadas analizadas. De todos modos tal como ya se subray, este ritmo fue menor durante la dcada actual que durante la anterior. En este contexto, cabe destacar la situacin de los pases de los grupos 1 y 2, donde la mayor reduccin del ritmo de expansin se verifica en los grupos sociales ms bajos.
GRFICO 3.1.2 Tasas de crecimiento anual de las tasas especficas de escolarizacin de poblacin de 5 a 17 aos en las dos ltimas dcadas, por nivel socioeconmico, segn grupos de pases. Amrica Latina, 16 pases (circa 1990 a circa 2008)
DCADA 90 DCADA 00
4.00 3.50 3.00 2.50 2.00 1.50 1.00 0.50 BAJO MEDIO ALTO BAJO MEDIO ALTO BAJO MEDIO ALTO
GRUPO 1
GRUPO 2
GRUPO 5
FUENTE: SITEAL.
Al repasar los datos expuestos en la Tabla 3.1.1, se puede apreciar cmo, en la actualidad, el ritmo de expansin de la escolarizacin es para todos los grupos de edad menor al 1% anual, con la nica excepcin del grupo de nios y nias de 5 aos. Esta excepcin
168
observable en la franja etrea de los nios y nias ms pequeos, da cuenta del esfuerzo que se est realizando para universalizar el nivel inicial. Mirando las Tablas 3.1.2 y 3.1.3 puede confirmarse que, tanto en el primero como en el segundo grupo de pases, el panorama es similar. Slo el grupo 5 muestra tasas de crecimiento mayores al 1% entre los nios y nias de 6 a 8 aos, un dato que puede interpretarse como expresin del esfuerzo por lograr una escolarizacin ms temprana de las nuevas generaciones. Un crecimiento parecido muestra el grupo de los adolescentes de 15 a 17 aos. La lectura de estos datos indica que, salvo contadas excepciones, la expansin de las tasas de escolarizacin est, al presente, relativamente detenida. Lejos de considerar que este fenmeno se produce porque se est alcanzando la meta de la universalizacin del acceso a la educacin, debemos confirmar que este freno a la expansin se manifiesta cuando todava existen numerosos grupos sociales cuyos nios, nias y adolescentes no pueden asistir a la escuela
2. PUEDEN ALCANZARSE LAS METAS 2021 A ESTE RITMO?

Como ya se destac, la forma como se fue dando el proceso de expansin de las tasas de escolarizacin en los pases de la regin se tradujo en una disminucin de las disparidades en el acceso de los nios, nias y adolescentes a las escuelas. Este hecho se expresa en que las tasas correspondientes a los sectores histricamente ms postergados son las que ms rpidamente han crecido. Si se tienen en cuenta los diferentes estratos socioeconmicos, en la Tabla 3.2.1 puede apreciarse cmo durante la ltima dcada la expansin fue mayor entre los nios y adolescentes del nivel socioeconmico ms bajo en todos los grupos de pases. Incluso puede observarse que, con la nica excepcin del tercer grupo de pases donde el crecimiento de la escolariza-
TABLA 3.2.1 Incremento de las tasas especficas de escolarizacin de la poblacin de 5 a 17 aos durante la ltima dcada, por nivel socioeconmico, segn grupos de pases. Amrica Latina, 16 pases (circa 2002 a circa 2008) GRUPOS DE PASES NIVEL SOCIOECONMICO
BAJO MEDIO ALTO
GRUPO 1 GRUPO 2 GRUPO 3 GRUPO 4 GRUPO 5
6,0% 8,8% 6,0% 29,6% 8,6%
5,2% 4,1% 1,2% 5,9% 3,2%
3,2% 1,7% 3,3% -2,7% 0,9%

FUENTE: SITEAL.
cin en el nivel socioeconmico medio es el ms bajo en el resto de los grupos los incrementos registrados han sido mayores en la medida en que se desciende en el nivel socioeconmico.
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Ahora bien, alcanza con ello para avanzar hacia un horizonte de universalizacin del acceso a la educacin? Es suficiente el ritmo de crecimiento que se aplic a la escolarizacin de los sectores ms postergados para que la tendencia se manifieste hacia la igualdad educativa? Y si esto es as, en qu medida las brechas que los diferentes grupos sociales tienen respecto de la plena escolarizacin se van reduciendo proporcionalmente? La Tabla 3.2.2 muestra en cunto se redujo la distancia entre la tasa de escolarizacin real y la plena escolarizacin durante la ltima dcada, en los cinco grupos de pases, desagregando la informacin por nivel socioeconmico. Lo esperable de estos datos es que para todos los grupos la reduccin sea similar, lo cual indicara que los procesos de expansin convergen en el tiempo hacia la plena universalizacin. Sin embargo, lo que puede apreciarse en la tabla es que la situacin esperada slo se da para el segundo grupo de pases, formado por el Estado Plurinacional de Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Mxico y Panam. En este grupo, la reduccin de la brecha ha sido proporcional en la totalidad de los estratos sociales. Si se considera que la brecha inicial era muy diferente para los diferentes estratos sociales, efectivamente esta homogeneidad en la reduccin puede observarse como el efecto de un esfuerzo diferencial por estratos, tal como lo expresa la Tabla 3.2.1. Pero si bien aquella tabla tambin nos mostraba que en el primer grupo de pases formado por Argentina, Chile y Per las tasas se haban incrementado en mayor medida en los estratos ms bajos, la Tabla 3.2.2 permite apreciar que ese esfuerzo diferencial no resulta suficiente, ya que la brecha que separa a los sectores ms bajos de la plena escolarizacin se redujo mucho menos que la brecha que presentan los sectores ms altos. Es interesante notar que no necesariamente los datos que se renen en estas tablas se contradicen, sino que ofrecen dos lecturas para un mismo fenmeno. La primera
> META GENERAL OCTAVA
Fortalecer la profesin docente

REFLEXIONES EN TORNO AL CUMPLIMIENTO DE LA META GENERAL OCTAVA: FORTALECER LA PROFESIN DOCENTE BEATRICE VALOS*
En las ltimas dos dcadas, muchos pases iberoamericanos se han esforzado por realizar importantes mejoras en los sistemas de formacin inicial y en las instituciones formadoras. Pienso, por ejemplo, en las transformaciones curriculares de la formacin docente de nivel primario y secundario en Brasil, en la asociacin de las escuelas normales bolivianas con las universidades, en inversiones importantes en reformas de la formacin docente en Chile, en reformas tambin de tipo curricular y de procesos en Paraguay, y en muchos otros esfuerzos similares en diversos pases. Sin embargo, a pesar de estas innovaciones, la calidad de la formacin de quienes egresan de las instituciones contina siendo materia de preocupacin. Preocupa, por ejemplo, que los profesores y profesoras de nivel primario o nivel bsico no respondan bien cuando se les aplica una prueba de conocimientos sobre los contenidos del currculum escolar que deberan manejar eficientemente. Preocupa que todava no logren el acceso a las * Centro de Investigacin Avanzada en Educacin, Universidad de Chile. carreras de pedagoga los egresados competentes de la educacin secundaria y que todava haya sistemas de
formacin docente de nivel secundario. Por otra parte, muchos profesores y profesoras egresados de las instituciones formadoras tienen dificultades para manejar la diversidad creciente de la poblacin estudiantil que deben atender, una diversidad derivada, entre otras variables, de la situacin geogrfica, el nivel cultural, las complejidades sociales de las grandes ciudades y las capacidades individuales. Para estos profesores, que comienzan a ensear, existe muy poco apoyo institucionalizado en sus sistemas educacionales. En este sentido, la meta general octava, si bien se expresa en indicadores cuantitativos, apunta a la necesidad de realizar un nuevo esfuerzo por mejorar cualitativamente los procesos de formacin docente inicial y continua. El hecho de que un indicador de la meta general octava se refiera a la acreditacin oficial de las titulaciones de formacin docente inicial sugiere que el acento principal de los procesos de formacin deber estar, en los prximos aos, enfocado hacia la calidad educativa, comprendida esta como: calidad de las instituciones formadoras, calidad de los currculos
de formacin, calidad de los procesos de formacin y calidad de quienes sern responsables de formar a los futuros profesores. Todos stos son componentes de un mismo organismo y, por lo tanto, debern ser objeto de atencin de las polticas nacionales y estaduales o federales. Igualmente, tambin debern ser objeto de atencin constante por parte de las instituciones formadoras, de sus autoridades y de su equipo docente. A continuacin, quiero referirme de manera sinttica a lo que considero como puntos clave para alcanzar las mejoras requeridas. En primer lugar, debemos entender que cada pas presenta situaciones diferentes. En algunos pases, un tema central es la institucionalidad misma de la formacin docente, un ejemplo sera que la escuela normal secundaria necesita transformarse en institucin terciaria. En otros pases, el problema radica en la regulacin de la oferta de formacin docente, por ejemplo, cuando sta crece sin ajustarse a las necesidades educacionales del pas. Pero a pesar de la singularidad de problemas que debe enfrentar cada pas, tambin debemos comprender que existen situaciones comunes que, en mayor o menor grado, constituyen problemas que afectan a la totalidad de las naciones de la regin. As, desde la perspectiva de las instituciones de formacin, sabemos que stas necesitan contar con un equipo docente que acredite una preparacin mayor que el nivel para el cual est formando profesores. Y por nivel mayor se entiende no solamente un grado universitario, sino tambin un manejo de los conocimientos que son de la especialidad, de mayor rango que lo que se requerir de sus estudiantes o futuros profesores, incluyendo tambin un ptimo despliegue de habilidades pedaggicas. Esto es aplicable tanto a las instituciones que preparan
profesores primarios como a las que preparan profesores secundarios. Suele ocurrir que el formador de profesores primarios posee un mejor manejo de habilidades pedaggicas y una menor preparacin en las disciplinas del currculo escolar y, en cambio, suele ocurrir que la situacin se revierta en el caso de quienes forman docentes de nivel secundario, especialmente cuando esta formacin se desarrolla en la universidad. Entonces, para que esta situacin mejore, ser indispensable contar con condiciones institucionales que favorezcan el cambio, es decir, contar con oportunidades de actualizacin, estudios de posgrado, produccin de trabajos relevantes como requisito para acceder a escalafones o calificaciones acadmicas. Y, en el caso especfico de quienes se especializan en formar en aspectos didcticos, contar, adems de todo lo anterior, con experiencia reciente en instituciones escolares. El mejoramiento de los contenidos curriculares ha sido objeto de muchas de las reformas que han ocurrido en las instituciones formadoras, sin embargo, no todas han sido satisfactorias ni han producido los resultados esperados. En parte, es probable que las fuentes de informacin para su mejora no hayan sido las ms adecuadas o que se hayan tratado de incrementar los contenidos del currculo sin establecer cules eran o no indispensables para los fines propuestos. Algunos sistemas de formacin docente han elegido orientar su reforma curricular segn estndares que describen lo que el futuro profesor debe saber y debe ser capaz de hacer en su campo de especialidad o en el nivel para el que se prepara. ste sin duda es un paso importante, pues implica generar criterios para realizar la seleccin curricular y criterios para evaluar al futuro profesor, durante el proceso de formacin y hasta la graduacin.
En la medida en que estos estndares constituyan lo que indica la frase criterios para evaluar, podran servir potentemente para mejorar los procesos de formacin. En cambio, si son utilizados mecnicamente para clasificar el desempeo de los futuros profesores, seguramente no contribuirn a formar a un profesional que posea los conocimientos y capacidades necesarios para discernir con autonoma qu es lo que debe ensear y cmo ensearlo en el aula. El tiempo de formacin docente inicial no puede alargarse innecesariamente con el fin de remediar insuficiencias propias del capital cultural y educacional de los futuros profesores. Por lo tanto, es importante maximizar esfuerzos para atraer a a la carrera docente a los mejores egresados de la educacin secundaria. Todos los estudios internacionales sobre efectividad de la formacin inicial docente indican que la calidad de un futuro profesor o profesora es producto, por una parte, de su inters por la docencia y de su base de conocimientos inicial y, por otra parte, ser el resultado de los procesos de formacin que ocurran gracias a la implementacin de programas articulados y coherentes. Casi no queda espacio para hablar de la formacin docente continua, la que tambin ha sido objeto de interesantes
experiencias en la regin, aunque varias de ellas no hayan prosperado en el tiempo. Lo que an falta es ampliar las oportunidades y el tiempo que se les asigna a los profesores y profesoras para estas actividades, tanto en el contexto del establecimiento escolar como en la comunidad distrital, adems de asegurarles oportunidades ms formales de actualizacin curricular y de estrategias de enseanza. Existen dos aspectos de la formacin continua que requieren atencin, se trata del apoyo formal a los docentes que se inician en la enseanza y de la vinculacin entre la formacin continua y la carrera docente. La induccin de nuevos profesores y profesoras es considerada como un elemento esencial para enfrentar con xito la diversidad de contextos y de demandas, para los cuales ni la mejor formacin inicial puede prepararlos. Esta etapa necesita ser formalizada en los sistemas educativos y deber vincularse con la habilitacin para el ejercicio docente o constituir el primer tramo de una carrera docente. A la vez, la existencia de una carrera docente, basada en la capacidad demostrada de ensear en forma competente, deber constituir el estmulo principal para que los profesores y profesoras busquen en la formacin continua su desarrollo y crecimiento como profesionales.
TABLA 3.2.2 Reduccin de la brecha hasta la plena escolarizacin de la poblacin de 5 a 17 aos durante la ltima dcada, por nivel socioeconmico, segn grupos de pases. Amrica Latina, 16 pases (circa 2002 a circa 2008) GRUPOS DE PASES NIVEL SOCIOECONMICO
BAJO MEDIO ALTO
GRUPO 1 GRUPO 2 GRUPO 3 GRUPO 4 GRUPO 5
19,9% 26,6% 11,2% 44,2% 9,5%
37,1% 28,1% 6,9% 31,0% 12,7%
45,5% 28,4% 44,3% -45,7% 9,1%

FUENTE: SITEAL.
no deja dudas de que las brechas entre estratos sociales se van reduciendo, pero la segunda lectura nos alerta respecto de la velocidad con que se da esa reduccin, ya que no siempre resulta ser la ms adecuada. Un ejercicio que deber realizar cada uno de los pases de la regin consiste en analizar cul es el ritmo de crecimiento adecuado de las tasas de escolarizacin para que, hacia el ao 2021, se hagan realidad las metas asumidas. No alcanza con que se avance ms en los sectores ms postergados, existe un ritmo de crecimiento diferencial que es necesario respetar si lo que se busca es la convergencia de los procesos de expansin en un momento no muy lejano en el tiempo. La bsqueda de la igualdad educativa es una meta que requiere urgencia y, en este sentido, es vital realizar un anlisis en profundidad de las estimaciones a futuro sobre las brechas educativas.
173
3. LA HETEROGENEIDAD DE LOS ESCENARIOS EDUCATIVOS EN LOS PASES

Los aspectos desarrollados en la seccin anterior permiten confirmar que las profundas desigualdades observadas en los logros educativos, que son constitutivas del escenario actual, dotan de suma complejidad al desafo que subyace a las Metas Educativas 2021. Si el objetivo es avanzar, a lo largo y ancho de la regin, en un proceso de universalizacin del acceso al conocimiento, ello implica la necesidad de una convergencia de logros entre los distintos grupos sociales, es decir, de una reduccin gradual de las desigualdades que todava se manifiestan. En el caso de las desigualdades educativas asociadas con el nivel socioeconmico, qued visiblemente demostrado que se est avanzando en el sentido correcto, respecto de la reduccin de las disparidades, aunque no en todos los casos el ritmo de incorporacin de los sectores ms postergados es el apropiado para que esa convergencia sea posible. Este desafo se hace mucho ms evidente cuando se centra la atencin en el modo en que las desigualdades educativas se expresan en el territorio. Los mapas de la siguiente pgina muestran cmo se comporta la matrcula educativa en una seleccin de pases pertenecientes a los cinco grupos identificados. En todos los casos, puede observarse una gran heterogeneidad de situaciones educativas a lo largo del territorio. Per, por ejemplo, pertenece al grupo 1 de pases por poseer altos niveles de graduacin tanto en la escuela primaria como en la escuela secundaria. Sin embargo, en su territorio tambin se presentan situaciones que son comunes a los otros grupos de pases. As, se identifican regiones donde la graduacin, tanto en el nivel primario como en el
EL SALVADOR
GUATEMALA
PANAM
PARAGUAY
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PER
Diferentes escenarios educativos

Graduacin nivel primario mayor o igual al 80% y nivel medio mayor al 66% Graduacin nivel primario mayor o igual al 80% y nivel medio entre 33% y 66% Graduacin nivel primario mayor o igual al 80% y nivel medio entre 33% y 66% Graduacin nivel primario menor al 80% y nivel medio mayor al 66% Graduacin nivel primario menor al 80% y nivel medio entre 33% y 66% Graduacin nivel primario menor al 80% y nivel medio menor al 33% Sin datos
secundario, es muy baja, como puede apreciarse en la zona norte del pas. Y, si bien se trata de reas con escaso peso en la poblacin total lo que no influye sobre el promedio nacional no dejan de requerir un abordaje diferente desde las polticas pblicas del de otras regiones, donde el nivel primario est ms extendido pero existe una profunda deuda con el nivel secundario. Lo que se hace visible al observar los mapas es que en cada pas coexisten escenarios sumamente diversos. En todos ellos, hay regiones donde los avances en la escolarizacin y la graduacin de los nios, nias y adolescentes son incipientes y otras regiones, donde se est muy cerca de lograr las metas de la universalizacin. La situacin educativa de un pas no es la misma en todo su territorio; por el contrario, los promedios de ese pas son el resultado del peso relativo que tienen los diferentes escenarios, con sus diferentes logros. En todos ellos, an entre los pases que ms lejos estn de alcanzar la universalizacin del acceso al conocimiento, hay zonas privilegiadas donde sus nios, nias y adolescentes ingresan y permanecen en las escuelas hasta completar el nivel medio, y tambin en todos los pases incluso en los que ms avanzados estn en ese recorrido hay reas donde las trayectorias educativas casi no existen. En un avance hacia la universalizacin del acceso a la educacin, cada uno de estos escenarios debe ser abordado desde su especificidad. Cada contexto representa un desafo nico para las polticas educativas. Esta heterogeneidad entre territorios podra interpretarse como el resultado de que en cada punto de la geografa dimensiones centrales de la vida social, como lo son los aspectos demogrficos, culturales, productivos, histricos y econmicos, adquieren una combinacin nica, conforman un escenario educativo con sus propias especificidades, que reclaman propuestas pedaggicas e institucionales tambin nicas. Estas diferencias, esencialmente cualitativas, se traducen en distancias desiguales respecto del horizonte propuesto por las Metas 2021, y ciertos potenciales obstculos operan como un ponderador de la urgencia y la intensidad de las acciones que deben ser desarrolladas en cada contexto. En este punto, aparece nuevamente la preocupacin por la velocidad de las transformaciones y por la necesidad de generar acciones que desencadenen un proceso de convergencia hacia la igualdad de los logros educativos, en un futuro lo ms cercano posible.
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4. LARGO PLAZO Y CORTO PLAZO: ES POSIBLE ACELERAR LOS PROCESOS DE EXPANSIN?

En el captulo 1 se hizo referencia a que en aquellos pases donde los adultos tienen mayor nivel educativo las trayectorias escolares de las nuevas generaciones estn ms cercanas a concretar la configuracin esperada. En esos pases, los nios, nias y adolescentes de los sectores medios tienen un perfil educativo ms cercano al de los sectores sociales ms privilegiados que al de los sectores ms bajos. Por el contrario, en los pases donde la proporcin de adultos con bajo nivel educativo est ms extendida, la situacin educativa de los nios, nias y adolescentes es ms precaria, y la situacin de aquellos que provienen de los sectores medios es ms cercana a la situacin de los ms pobres. Este fenmeno tiene mltiples lecturas. La primera de ellas es que a los sistemas educativos les resulta ms sencillo incorporar a los nios y nias, retenerlos en las aulas y lograr prcticas exitosas, cuando stos provienen de hogares donde el nivel de instruccin de sus padres es alto. Las explicaciones de por qu la inclusin educativa es ms sencilla en estos casos son diversas. Por un lado, padres con mayor nivel educativo pue-
> META GENERAL NOVENA
Ampliar el espacio iberoamericano del conocimiento y fortalecer la investigacin cientfica

ESPACIO IBEROAMERICANO DEL CONOCIMIENTO Y LA EDUCACIN EN CIENCIA, TECNOLOGA Y SOCIEDAD (CTS) JOS ANTONIO LPEZ CEREZO*
La meta general novena del proyecto Metas Educativas 2021, la educacin que queremos para la generacin de los Bicentenarios propone ampliar el Espacio Iberoamericano del Conocimiento y fortalecer la investigacin cientfica. En mi opinin, un elemento crucial de este desafo es estimular el inters y la proximidad a la ciencia por parte de los estudiantes de enseanza secundaria, propiciando vocaciones cientficas entre los jvenes, y cultivar la atencin sobre temas cientficos y tecnolgicos por parte de estudiantes de diversos niveles y diferentes especialidades. Un sistema cientfico-tecnolgico robusto necesita un flujo constante de recursos humanos, y tambin necesita el apoyo de la ciudadana de nuestros pases. Bien conocidas son las pobres cifras de la regin respecto del ingreso en carreras relacionadas con la ciencia * Catedrtico en Lgica y Filosofa de la Ciencia, en la Universidad de Oviedo. o las ingenieras, y tambin nos resulta familiar el recorte en el presupuesto de Investigacin y Desarrollo cada vez que un gobierno comienza a tener
dificultades econmicas. Lo cierto es que, si no se demuestra mayor inters y apoyo por la ciencia, el Espacio Iberoamericano del Conocimiento no dejar de ser solamente un bonito ideal. Un buen recurso para contribuir a cambiar el actual estado de cosas es la educacin en Ciencia, Tecnologa y Sociedad (denominada educacin CTS). Este modelo educativo, originado en los aos setenta en universidades estadounidenses, y que se implement durante los aos ochenta en la enseanza secundaria de diversos pases, ha comenzado tmidamente a tener cierta presencia en la regin iberoamericana desde finales de la dcada de los noventa, gracias a los esfuerzos de investigadores sociales, educadores e instituciones de la regin, as como por la accin de organismos internacionales, como UNESCO y la OEI. La educacin CTS trata de cultivar el inters y la proximidad a la ciencia mediante la produccin de cambios tanto en los contenidos educativos como en los mtodos didcticos. Al centrarse
en los contenidos, se trata, en general, de comprender la ciencia y la tecnologa en su contexto social, tanto en lo que atae a factores de naturaleza social, poltica o econmica que influyen en el cambio cientfico-tecnolgico, como en todo lo concerniente a las posibles repercusiones ticas, ambientales o culturales propiciadas por ese mismo cambio. La ciencia no es una esfera aislada de la cultura ni un mundo mgico e inescrutable. Desmitificarla sin descalificarla es mostrarla como una empresa extraordinaria de avance del conocimiento y del poder, con sus potencialidades y sus peligros, como sucede con cualquier otro mbito de la accin humana. La educacin CTS no se limita slo a generar cambios de contenido curricular, tambin debe alcanzar los aspectos propios de la didctica. Desde este punto de vista, el objetivo general del docente es la promocin de una actitud creativa, crtica e ilustrada, asumiendo la perspectiva de construir colectivamente los espacios de aprendizaje. Los estudiantes, en este sentido, asumen una mayor responsabilidad en el manejo de la clase, identificando los tpicos relevantes relacionados con el cambio cientficotecnolgico, transformndose en agentes de aprendizaje que no se limitan a recibir informacin segn el esquema clsico uno-muchos/arriba-abajo. Por el contrario, se trata de estimular a los estudiantes para que busquen respuestas a sus propias preguntas, utilizando una amplia variedad de recursos conceptuales y empricos. Y tambin se trata de llevar los resultados del aprendizaje ms all del currculum y del aula escolar, apoyando incluso a los estudiantes para que emprendan la accin comunitaria cada vez que sea conveniente hacerlo. Todos los niveles educativos son adecuados para llevar a cabo este tipo de cambios en contenidos y metodologas. Desde su origen, en el mbito de la enseanza superior, los programas CTS ofrecen un grado especfico o
complemento curricular para estudiantes de diversas procedencias. Por un lado, se trata de proporcionar una formacin humanista bsica a los estudiantes de ingenieras y ciencias naturales. En este caso, el objetivo es desarrollar en los estudiantes una sensibilidad crtica acerca de cules podran ser los impactos sociales y ambientales derivados de las nuevas tecnologas o de la implantacin de las ya conocidas, lo que permite transmitir una imagen ms realista de la naturaleza social de la ciencia y la tecnologa. Por otro lado, se trata de ofrecer un conocimiento bsico y contextualizado sobre ciencia y tecnologa a los estudiantes de carreras de humanidades y ciencias sociales. En este caso, el objetivo es proporcionar a futuros jueces, economistas y educadores, entre otros, una opinin crtica e informada sobre las polticas cientficas y tecnolgicas que los afectarn como profesionales y como ciudadanos. En definitiva, todo estudiante, ms all de la carrera que curse, debe comprender la importancia de no ser un analfabeto cientfico y debe participar responsablemente en estos temas. En la enseanza secundaria, la educacin CTS tambin puede ofrecer herramientas innovadoras de un gran potencial. As lo ha demostrado en pases como Inglaterra o los Pases Bajos, donde existe un gran nmero de programas docentes y un respetable conjunto de materiales elaborados desde finales de los aos setenta. Las diferentes opciones de implementacin de CTS varan desde la introduccin de temas CTS en los contenidos de las asignaturas de ciencias (injertos CTS) o la introduccin de una asignatura CTS en el currculum (CTS pura), hasta reformas ms profundas, como la reestructuracin de los contenidos tcnicos de las asignaturas de ciencias a partir del planteo de problemas sociales, como la construccin de puentes, la gestin del agua o la eliminacin de residuos. Estos desafos pueden desarrollarse a travs de disciplinas aisladas, por medio de cursos
pluridisciplinares o por proyectos pedaggicos interdisciplinares. Cada una de estas opciones, sin ser exhaustivas ni mutuamente excluyentes, tiene lgicamente sus ventajas y sus inconvenientes, en trminos de produccin de materiales, gestin de espacios, preparacin del profesorado, entre otras variables que implica la tarea pedaggica. Sin perdernos en los detalles, no debemos olvidar el objetivo general de este enfoque educativo: ayudar a percibir la ciencia y la tecnologa de un modo ms cercano y familiar, capacitando a los estudiantes para que formen juicios sobre asuntos cientfico-tecnolgicos de inters general, y estimularlos para que crezca en ellos la vocacin por el estudio de las ciencias y la tecnologa. En ltima instancia, estos objetivos coinciden con el de contribuir a salvar la brecha que todava perdura entre la cultura humanista y la cultura cientfico-tcnica. Durante demasiado tiempo una pared de cristal ha separado la enseanza de las ciencias de la enseanza de las humanidades. Aqul era un mundo de hechos, de conocimiento fctico, y ste, de valores, de opiniones falibles. Esta distincin refleja la ms tradicional separacin de hechos frente a valores y hunde sus races en el pensamiento de la Grecia Clsica. sta es la distincin que funciona tras la consideracin de que el conocimiento cientfico-tecnolgico es una esfera separada de la cultura y la sociedad, sujeta a su propia lgica y ajena a influencias polticas o ideolgicas. Este modo de ver las cosas tambin est en la base de una concepcin tecnocrtica de la gestin en los mbitos vinculados con este conocimiento, como la poltica tecnolgica, las polticas de salud o la poltica ambiental. Sin embargo, si algo nos ha enseado la investigacin sobre aspectos sociales de la ciencia durante los ltimos veinte aos (es decir, la investigacin CTS), es la inexistencia de una rgida separacin
entre el mundo de los hechos y el de los valores. Del mismo modo que nuestra produccin de juicios de valor est basada en la consideracin de los hechos, nuestra comprensin de los hechos (naturales) est mediada por nuestra posesin de valores (culturales). No hay un mundo de los hechos libre de valores, del mismo modo que no hay una eficiencia absoluta que no dependa de algn fin o propsito. Aprender participando debe significar aprender valorando, y estos valores deben estar basados en el conocimiento. Pero, siendo congruentes con los planteamientos CTS, no podemos entender el conocimiento como un mero fundamento, como un componente que se suma a la valoracin y la accin. En francs existe una distincin de difcil traduccin al espaol: es la que media entre las palabras sage y savant. Sage es el trmino que representa a alguien sabio, prudente, sensato; tiene el sentido del griego. Savant tambin puede traducirse como sabio, pero en el sentido de erudito y poseedor de conocimiento. El cientfico actual es savant, es un erudito avalado por credenciales. En cambio, el sabio de la Grecia Clsica posea conocimiento pero, adems, deba dar ejemplo mediante su conducta, lo que significa que era un conocimiento orientado por valores y comprometido con la accin. ste creo debera ser el sentido de la educacin CTS, en la nueva sociedad y en los nuevos espacios interregionales del conocimiento. Formar ciudadanos que tengan conocimiento acerca del papel y las dimensiones sociales de la ciencia y la tecnologa, motivndolos y capacitndolos para que se impliquen en debates sociales sobre estos temas, es en mi opinin hacer de cada clase un lugar de aprendizaje crtico, de protagonismo y de participacin. En otras palabras, es hacer de la clase un lugar de encuentro entre el conocimiento y la accin.
den ser padres que a partir de su experiencia personal poseen una mayor valoracin de la escuela y de la educacin de sus hijos; en segundo lugar y muy asociado con lo anterior se sabe que estos padres cuentan con ms recursos para acompaar a sus hijos en los procesos de aprendizaje, ayudndolos, por ejemplo, en sus tareas u orientndolos en el uso de los materiales. En tercer lugar, porque el nivel educativo de un adulto constituye un claro indicador de su pertenencia social. Un adulto con primaria incompleta o sin instruccin seguramente fue alguien que naci y vivi en un contexto de pobreza, marginalidad o exclusin. Por el contrario, un adulto con un alto nivel de instruccin muy probablemente proviene de las clases medias o altas, o accedi a formar parte de estos sectores. En el primer captulo de este informe, qued demostrado que los sistemas educativos son mucho ms eficaces en contextos urbanos y con los sectores medios y altos que en las zonas donde habitan los estratos ms bajos de la sociedad o en las zonas rurales. Todas estas explicaciones son posibles hiptesis desde donde comprender por qu en aquellos pases donde el nivel de instruccin de los padres es ms alto las trayectorias educativas de las nuevas generaciones estn ms cercanas a lo esperable, aunque slo son hiptesis que se centran en la relacin de las escuelas con las familias y con sus contextos de pertenencia. Una segunda lectura de este mismo fenmeno es que aquellos pases que tienen una proporcin elevada de adultos con alto nivel de instruccin son pases cuyos sistemas educativos se han desarrollado ms tempranamente. El captulo 2 del Atlas de las desigualdades educativas de Amrica Latina del SITEAL ilustra bien este punto, al esbozar una reconstruccin de la historia de la expansin de los sistemas educativos de la regin a partir del perfil educativo que tienen actualmente los adultos. Si en un pas la mayora de los adultos de 70 aos de edad posee el nivel primario completo, ello indica que cuando esos adultos estaban en edad de terminar la escuela primaria (a comienzos de la dcada de los cincuenta) el alcance de la escolarizacin de ese nivel ya estaba muy extendido. Del mismo modo, en la medida en que se baja en la edad de los adultos, su perfil educativo nos va hablando de momentos cada vez ms cercanos del proceso de expansin educativa. As es posible, de un modo indirecto, hacer una reconstruccin aproximada del ritmo de expansin de los sistemas educativos, en cuanto a su capacidad de garantizar el acceso de los nios, nias y adolescentes a la educacin. La Lmina 3.4.1 tomada del Atlas mencionado muestra el ritmo de expansin de la escolarizacin primaria y secundaria durante las seis ltimas dcadas en Amrica Latina. All puede apreciarse cmo, en el nivel primario, el panorama era
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LMINA 3.4.1 Evolucin de la escolarizacin primaria y secundaria en las ltimas seis dcadas
ARGENTINA URUGUAY LOS PASES FIGURAN EN LA DCADA EN LA QUE EL 90% DE LOS NIOS FINALIZ EL NIVEL PRIMARIO.
1955
1965
1975
180
INFORME SOBRE TENDENCIAS SOCIALES Y EDUCATIVAS EN AMRICA LATINA 2010 LOS PASES FIGURAN EN LA DCADA EN LA QUE EL 50% DE LOS ADOLESCENTES FINALIZ EL NIVEL SECUNDARIO.
0 9,9 9 % 10 19,9 9 % 20 29,9 9 % 30 39,9 9 %
40 49,9 9 % 50 59,9 9 % 60 69,9 9 % 70 79,9 9 %
80 89,9 9 % 90 99,9 9 % SIN DATOS NO CORRESPONDE
claramente heterogneo hacia mediados de la dcada pasada. Argentina, por ejemplo, se destacaba por tener una extensin de la cobertura y una graduacin relativamente altas; en tanto existan otros pases, en esos momentos, que estaban en los inicios de la expansin del nivel primario, como era el caso del Estado Plurinacional de Bolivia y de los pases de la mitad superior occidental de Amrica Central. A mediados de los aos ochenta, Argentina y Uruguay superaban el nivel del 90% de terminalidad en el nivel primario, y durante la ltima dcada lo lograron Brasil, Colombia, Mxico, Paraguay y Per. Lo que se destaca en ese captulo del Atlas es que en el mapa puede apreciarse un proceso de homogenizacin del panorama regional durante la ltima mitad del siglo pasado, al iniciarse el perodo analizado con pases que estaban en momentos muy diferentes de la expansin educativa y que, sin embargo, fueron convergiendo en su recorrido hacia valores relativamente altos de cobertura.
CHILE PANAM
BRASIL COLOMBIA MXICO PARAGUAY PER
1985
1995
2005
181
CHILE
ARGENTINA PER
BOLIVIA BRASIL COLOMBIA PANAM PARAGUAY
FUENTE: SITEAL.
En el nivel medio, en cambio, el panorama es muy diferente. A mediados de los aos cincuenta, los niveles de graduacin eran bajos en todos los pases. Incluso en el Cono Sur en especial Argentina y Chile se mostraba un panorama que evidenciaba un nivel medio reservado para un sector reducido de la sociedad. Pero luego de casi 60 aos, la situacin ha cambiado. Algunos pases que ya muestran importantes logros en la escolarizacin secundaria tal como qued demostrado en el primer captulo de este informe coexisten con otros que todava continan ofreciendo una educacin media para pocos. Los pases del grupo 1 Argentina, Chile y Per han superado la barrera del 50% de graduacin entre las dcadas del ochenta y el noventa, y el Estado Plurinacional de Bolivia, Brasil, Colombia, Panam y Paraguay lo hicieron durante esta ltima dcada. Retomando lo que se ha planteado en el captulo 1 de este informe, se puede observar que, en aquellos pases donde la expansin de los sistemas educativos es ms
> META GENERAL DCIMA
Invertir ms e invertir mejor

ESFUERZO Y BENEFICIOS DE INVERTIR EN EDUCACIN ALEJANDRO MORDUCHOWICZ*
La educacin ha tenido, en Amrica Latina, importantes avances en el incremento de la cobertura escolar durante los ltimos aos. No obstante, an quedan importantes esfuerzos por hacer. Alcanzar objetivos de cobertura universal y mejora de la calidad de los aprendizajes implicar la movilizacin de significativos recursos. Entre stos, los recursos financieros ocupan un lugar de primer orden. Un reciente documento de la CEPAL1 presenta las estimaciones sobre el costo monetario de alcanzar las Metas Educativas 2021, propuestas por la OEI para todos los sistemas educativos iberoamericanos.
niveles, dada la mayor matrcula que posee la escuela primaria, la relevancia de su inversin ser menor. El mayor desafo fiscal lo constituir la educacin preescolar (47%), seguida de la secundaria (el tramo superior requerir el 15% del total). En importancia, le siguen los recursos destinados a la alfabetizacin y a la posalfabetizacin (12%), y luego los destinados a los grupos socioeducativos vulnerables (8,5%). Dentro de diez aos, la participacin del equipamiento escolar y de la calidad sera mnima (slo de un 2,6% del total). Esto ltimo nos lleva a recordar que
Como es de esperar, el peso del esfuerzo financiero que demandar para la regin cada meta depender de la situacin que cada pas presente como punto de partida. No obstante, en general, la mayor carga recaer sobre el esfuerzo de garantizar el acceso y la cobertura de los distintos niveles de la educacin bsica: al finalizar el perodo, el 65% de los recursos adicionales debera destinarse a su cumplimiento. Dentro de los * Economista. Docente y consultor del IIPEUNESCO, Buenos Aires.
la inversin a travs del perodo no es uniforme. Precisamente, este ltimo rubro representara el 14% en 2011. Al finalizar el perodo (2021), el gasto educativo adicional respecto de la situacin actual para cumplir las metas, excepto las de investigacin y desarrollo, ascendera a casi 61.351 millones de dlares. Si bien bajo la ptica actual esta cifra impresiona, deben tenerse en cuenta las proyecciones de crecimiento de la regin
1. CEPAL, Metas educativas 2021: Estudio de costos, Santiago de Chile, 2009. Vase en: http://www.oei.es/metas2021/costos.htm
y que la aplicacin de las polticas ser gradual. En funcin de ello, la CEPAL propone incrementar la inversin educativa, en promedio, un 0,1% anual del PIB de cada pas hasta el ao 2021. De este modo, la mayora de las naciones podra encaminarse a la prosecucin de las acciones que deben implementar para alcanzar las metas.
decisiones como consumidor. Respecto de su rol social, se considera que la mayor formacin de la fuerza de trabajo promueve el crecimiento econmico. Si bien no contamos con clculos actualizados sobre las tasas de rentabilidad de la educacin para el promedio de la regin ni sobre su aporte al crecimiento de los pases, s disponemos de estimaciones que sealan que para un amplio conjunto de nuestros pases se necesitaran entre 10 y 12 aos de escolarizacin para aumentar la probabilidad de salir de la pobreza o para disminuir la posibilidad de caer en ella.2 No obstante estas necesidades, la tasa neta de escolarizacin del nivel primario en Amrica Latina es del 92,7%, la de la secundaria bsica es del 73,3% y la correspondiente a la secundaria superior es de un 50,7%. Adems, si bien la conclusin del nivel primario es elevada, tambin es cierto que el 15% de los nios y nias del primer quintil de ingresos no logra terminar este ciclo. En el nivel medio, el panorama es ms desolador: entre los pobres, slo el 52,3% concluye la secundaria bsica y apenas el 23%, la superior. Pero la educacin no slo implica costos para quienes no acceden a ella o para quienes la completan. Tambin tiene consecuencias beneficiosas para las dems personas. Los economistas reconocen una variada gama de externalidades: se han verificado, por ejemplo, relaciones positivas entre la educacin de una persona y su estado de salud y el de su familia, la escolarizacin recibida por sus hijos, y su influencia en las elecciones vinculadas con la fertilidad, entre otras.
LOS COSTOS DE NO EDUCAR

Los anlisis tradicionales de las finanzas pblicas de la educacin siempre se han centrado en el clculo de los distintos costos directos (por ejemplo, personal, equipamiento, infraestructura), en razn de la relevancia que stos tienen para poder llevar a cabo las polticas pblicas. Luego, usualmente, la restriccin fiscal impone el ritmo y la posibilidad de la aplicacin de esas polticas, condicionando su eficacia. Sin embargo, desde un punto de vista econmico, este anlisis es parcial, porque slo considera una parte de la ecuacin, sin tomar en cuenta que los costos de no emprender las polticas pueden adquirir una magnitud ms significativa an que las erogaciones que le demanda a las haciendas pblicas cumplir el derecho a la educacin. Un rasgo notable de la educacin es la variedad de dimensiones desde donde se la puede valorar. As, puede ser importante en s misma pero, a la vez, cumplir roles instrumentales. Dentro de estos ltimos, en su faz econmica, puede interesar desde una perspectiva individual o colectiva. Entre otras cosas, poseer educacin aumenta las posibilidades de que una persona encuentre y tenga trabajo, sea menos vulnerable a cambios coyunturales en el mercado laboral o pueda tomar mejores
2. CEPAL, ob. cit.
Adems, los beneficios no monetarios de la educacin no son slo individuales sino tambin sociales. Entre los principales, se pueden mencionar: la cohesin social, la transmisin de valores democrticos y la reduccin del delito. Wolfe y Zuvekas presentan un listado de dieciocho beneficios de la escolarizacin, entre los cuales slo dos se ven reflejados en las mediciones tradicionales: la mayor productividad (medida a travs de los diferenciales de salarios de mercado) y, eventualmente, los beneficios no salariales (a partir de algunas investigaciones sobre las condiciones laborales, segn nivel educativo). Estos autores tambin sealan que una estimacin conservadora del valor de las influencias distintas de las del mercado laboral es de la misma magnitud que las estimaciones de los efectos de un ao adicional
3
de escolarizacin basadas en las retribuciones. En otras palabras, los clculos tradicionales de tasas de retorno estaran subestimando notablemente el valor de la educacin. En sntesis, al costo de oportunidad del crecimiento y de los ingresos perdidos por no invertir ms y mejor en educacin, se le suma toda una gama de situaciones que el tradicional y limitado cmputo pecuniario no estara tomando en cuenta. Por eso, si nuestros pases no pudieran destinar el exiguo porcentaje del PIB sealado para elevar su nivel de escolarizacin con todas las economas externas y efectos positivos que ello implica, el problema debera tratarse dentro de una discusin ms general, que excede a la de la propia viabilidad del financiamiento de una poltica de cobertura universal y mejora de la calidad.
4. Wolfe y Zuvekas, Nonmarket outcomes of schooling, Discussion paper N1065-95, Institute for Research on Poverty, EE.UU., 1995.
reciente, las trayectorias de los estudiantes estn ms alejadas de las esperadas y, simultneamente, los sectores medios poseen un perfil ms cercano al de los sectores pobres. Esta ltima caracterstica seguramente responde a que, durante los procesos de expansin, los sistemas van captando nuevos estudiantes desde arriba hacia abajo en la escala social. Tambin se comprob, en ese captulo, que cualquiera sea el pas analizado, puede constatarse que los sectores ms altos siempre desarrollan trayectorias ms cercanas a la educacin ideal. Es evidente que el perfil educativo de las nuevas generaciones refleja la historia de cada pas. Cada situacin presente da cuenta del lugar que tienen las instituciones en el entramado social y habla de la madurez y la consolidacin de los Estados como promotores y garantes de los niveles de educacin alcanzados. Cuando en el diseo de las Metas Educativas 2021 se propone que cada pas cuantifique sus propias metas en funcin de su situacin actual, se est reconociendo esta diversidad de situaciones. De todos modos, y ms all de pensar en las Metas 2021, la reflexin a la que invitan los datos analizados, tanto en el captulo 1 como en el Atlas de las desigualdades educativas de Amrica Latina del SITEAL, permite comprender que la universalizacin del acceso al conocimiento es un proceso que se logra lentamente, que refleja la historia de las instituciones, y que responde al lugar que ocupan los Estados en el proceso de desarrollo y a las estrategias que implementan para llegar a cada punto de sus territorios y a cada uno de sus sectores poblacionales. Esta complejidad constituye uno de los aspectos que pone a la universalizacin del acceso al conocimiento en la categora de metas duras, al interpelar al Estado y al exigir una institucionalidad, sin la cual el techo de los procesos de expansin seguramente ser ms bajo que el horizonte deseado.
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5. METAS BLANDAS Y METAS DURAS EN EL ACCESO AL CONOCIMIENTO

El Grfico 3.1.1, presentado al inicio de este captulo, muestra la trayectoria esperada en los procesos de aproximacin a ciertas metas sociales. En la medida en que se va avanzando, los esfuerzos necesarios para consolidar pasos significativos en pos de esas metas son cada vez mayores. Es as como la curva se va achatando, frenndose en el nivel de logro esperado. De todos modos, la informacin presentada a lo largo de este captulo permite sospechar que en la regin coexisten diferentes curvas, en las cuales el techo de la expansin no responde al logro de la meta, porque existen factores que instalan techos ms bajos que podran obstaculizar ese logro. El Grfico 3.5.1 intenta dar cuenta de esta situacin. En l se propone como posible la coexistencia de curvas que tienden a estancarse en niveles inferiores al deseado. Ante esta situacin, se plantea un interrogante: cules son los posibles factores que estn operando como barrera a la universalizacin del conocimiento? A lo largo de este informe se han ido identificando algunos de estos factores, entre los cuales es necesario destacar por lo menos dos. Por un lado, la desigual distribucin de la riqueza vigente en los pases de la regin, que obstaculiza la posibilidad de garantizar en todos los hogares el bienestar necesario para que sus nios, nias y adolescentes puedan permanecer en la escuela, ajenos a la preocupacin de generar ingresos para su supervivencia. Por otro lado, la debilidad de ciertos Estados de la regin, que demuestran ser incapaces para operar como promotores y garantes de la educacin. Esto ltimo se hace visible en la imposibilidad manifiesta de garantizar el
> META GENERAL DCIMA
Invertir ms e invertir mejor

INVESTIR MAIS E MELHOR EM EDUCAO JOS MARCELINO DE REZENDE PINTO*
Um dos poucos consensos existentes hoje em dia entre as diferentes naes refere-se prioridade que deve ser dada educao. Ela condio necessria, embora no a nica, para o desenvolvimento social e econmico e para o fortalecimento da democracia e do respeito diversidade. O grande desafio, em especial para os pases mais pobres, transformar a prioridade colocada nos discursos e planos de governo em aes concretas. E a melhor forma para verificar se a educao , de fato, prioridade consiste em analisar os gastos pblicos com educao de um pas. Atualmente, grande a diversidade do esforo educacional dos pases ibero-americanos. Assim, observam-se desde pases que destinam educao 20% ou mais do total de seus gastos pblicos, como El Salvador, Honduras, Guatemala, Honduras e Mxico, at aqueles que gastam menos que 10%, como a Repblica Dominicana, Equador, Panam e Uruguai. Contudo, de pouco adianta destinar uma parcela importante dos gastos pblicos para a educao se a carga tributria do pas pequena em relao ao PIB. Assim, embora El Salvador destine 20% de seu * Universidade de So Paulo, campus de Ribeiro Preto. gasto pblico para educao, seu gasto educativo corresponde a apenas 2,8% do PIB do pas.
Portanto, para fortalecer os gastos pblicos com educao fundamental ampliar as receitas tributrias dos pases da regio. Por outro lado, aplicar um percentual elevado em relao ao PIB em educao pode ter pouco impacto na ampliao da oferta e da qualidade se o pas for pobre. Este o caso do Estado Plurinacional de Bolvia: embora o pas tenha destinado para educao 6,4% do seu PIB, o valor gasto por aluno, segundo dados da UNESCO, corresponde a menos de 1/10 do valor gasto pela Espanha, que aplicou 4,3% de seu PIB na rea. Portanto, para que sejam efetivas, as polticas de investimento educacional devem estar articuladas com polticas de desenvolvimento dos pases e de fortalecimento de suas finanas pblicas. E, para que isso ocorra, fundamental enfrentar o maior fantasma da regio: a desigualdade na distribuio de renda. A melhor forma de desenvolver a economia e ampliar as receitas pblicas incluir, no mercado consumidor, novos segmentos da populao. A experincia brasileira dos ltimos anos, embora tmida e centrada em programas emergenciais de transferncia de renda s famlias mais pobres um exemplo claro de que isso possvel.
Com certeza, a ampliao significativa da escolarizao em todos os pases da regio ocorreu, em geral, sem uma correspondente ampliao dos gastos pblicos em educao, o que levou a uma deteriorao da qualidade da escola pblica e aumentou ainda mais a dualidade dos sistemas educativos, com a fuga das classes mdias para as escolas privadas. Esse processo fez que a escola pblica ficasse esquecida, pois os agentes responsveis pelas polticas pblicas de educao (ministros, secretrios, dirigentes educativos, etc.) e, muitas vezes, os professores que ali lecionam, nela no matriculem seus filhos. Esse fato reduz tambm o impacto da discusso das questes da escola pblica na mdia, uma vez que o seu pblico consumidor e anunciante matricula seus filhos na rede privada, ao contrrio, por exemplo, do que acontece nas naes mais ricas.
As metas previstas para assegurar 12 anos de escolarizao de qualidade para todas as crianas e jovens da regio e de ampliar o acesso educao superior e ao ensino tcnico profissional respondem a anseios antigos de toda a populao e so imprescindveis para um futuro com soberania e dignidade das naes da Ibero-amrica. No podemos subestimar, contudo, seus impactos financeiros, sob pena de reforar a sensao de que elas so apenas retrica vazia; sentimento comum e justificvel de povos to acostumados a falsas promessas. Considerando os padres atuais de atendimento na regio, do ponto de vista da quantidade da populao a ser atendida e da qualidade da oferta, cumprir as metas estabelecidas implica em elevar progressiva e sistematicamente os gastos pblicos
com educao para, no mnimo, 8% do PIB, mantendo-os neste nvel at 2021. E isto deve ser feito de tal forma que, aps esse perodo, os gastos pblicos possam se estabilizar num patamar de 6% do PIB que aquele praticado pelas naes desenvolvidas. Embora o esforo seja considervel, ele factvel, tomando como meta inicial para a regio um gasto em educao de 6% do PIB, apenas em seis pases (Chile, R. Dominicana, Equador, El Salvador, Guatemala e Peru) esse padro de investimento implicaria em comprometer mais de 30% do total do gasto pblico com o setor educativo. Contudo, preciso discutir quais as prioridades na destinao dos recursos adicionais. Em primeiro lugar, fundamental assegurar um padro mnimo de gasto por aluno na regio, reduzindo as disparidades no interior de cada pas e entre diferentes pases. Um bom exemplo neste sentido o Custo Aluno-Qualidade no Brasil (ver www.campanhaeducacao.org.br). Nos pases em que os recursos locais no permitissem atingir esse patamar, ele seria assegurado pelo Fundo Internacional Solidrio, previsto na dcima meta. Entendemos que a prioridade na aplicao dos recursos deve ser a valorizao dos professores, assegurando-lhes um salrio que seja, no mnimo, igual aquele obtido por profissionais com nvel de formao equivalente. Hoje, os cursos de formao de professores so aqueles que possuem menor procura nas instituies de educao
superior. Alm disso, em funo dos baixos salrios, professores formados em boas instituies optam por outras profisses no setor pblico e privado. Remunerar melhor os professores no simples porque os salrios docentes respondem por mais de 60% do total de gastos educacionais. Outra questo central melhorar a eficincia do gasto educacional. O caminho para se atingir esse objetivo passa necessariamente por fortalecer os usurios da escola pblica (pais e alunos) na definio de prioridades e no controle dos recursos aplicados. Nesse aspecto, a experincia dos School Board dos EUA na qual os recursos federais, estaduais e locais so encaminhados para um conselho eleito pela comunidade local usuria da escola pblica, a quem cabe a gesto do sistema uma alternativa que merece ateno. Uma maior presena do judicirio na garantia do direito educao tambm importante. Para tanto, importante incorporar na legislao dos pases a destinao obrigatria de recursos financeiros para a educao. Medidas como a adotada pelo Brasil, que determina, em sua Constituio Federal, a destinao de um percentual mnimo da receita de impostos para a educao, ou como a implantada pela Argentina, que fixa, em lei, um percentual do PIB a ser destinado educao, apontam caminhos promissores.
GRFICO 3.5.1 Curvas posibles del avance hacia la universalizacin del acceso a los sistemas educativos, en contextos con diferentes grados de dificultad
TASAS DE ESCOLARIZACIN
RECURSOS MOVILIZADOS (MONETARIOS - HUMANOS - TIEMPO)
acceso a servicios educativos de calidad, es decir, que aseguren oportunidades de aprendizaje equivalentes para todos. Desde esta perspectiva, no caben dudas respecto de que las Metas Educativas 2021 se instalan en el espectro de lo que podran llamarse metas duras en el campo de las polticas sociales. En el ao 1990, Rubn Kaztman y Pascual Gerstenfend publicaban en la Revista de la CEPAL un artculo titulado reas duras y reas blandas en el desarrollo social. En aquel trabajo, los autores destacaban que las reas blandas son aquellas cuyos logros no requieren de la movilizacin de grandes recursos. En las reas duras, en cambio, quedan comprendidas aquellas que demandan no slo grandes esfuerzos en trminos de movilizacin de recursos sino que, adems, y precisamente por ello, requieren de consensos mucho ms difciles de alcanzar, pues apelan a la modificacin de aspectos estructurales de la sociedad. Incidir en la redistribucin de la riqueza, poner en discusin el modelo de desarrollo o avanzar en el rediseo de la base institucional desde la cual se consolidan los Estados son, indudablemente, pasos necesarios para el logro de la universalizacin del acceso al conocimiento. La importancia de esos desafos coloca a los objetivos de las Metas Educativas 2021 en las reas duras de la poltica social. Sin embargo, afortunadamente podra esperarse que, al constituirse estas metas como un proyecto regional, se facilite el logro de aquellos consensos que son necesarios para que las transformaciones deseadas se concreten. n
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> META GENERAL DCIMO PRIMERA
Evaluar el funcionamiento de los sistemas educativos y del proyecto Metas Educativas 2021
LA EVALUACIN DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS. HACIA LA CONSOLIDACIN DE LAS EXPERIENCIAS EN AMRICA LATINA LILIA TORANZOS*
Hoy es ampliamente generalizada la preocupacin por la calidad de los servicios educativos y se reconoce su importancia en la agenda educativa de los pases de Amrica Latina, desde hace al menos dos dcadas. En este contexto y como respuesta efectiva a una preocupacin creciente, el conjunto de dispositivos que proporcionan informacin sistemtica acerca de las diferentes dimensiones del funcionamiento del sistema educativo adquiere una importancia estratgica. Por una parte, el diseo y la implementacin de las polticas educativas requiere cada vez informacin ms sensible sobre la realidad educativa; por otra parte, es * Experta iberoamericana en Evaluacin educativa de la OEI, Directora del Curso de Evaluacin educativa del CAEU-OEI y Co-coordinadora del SITEAL, OEI-IIPE/UNESCO. En esta lnea, en los ltimos 20 aos, asistimos a la progresiva instalacin imprescindible contar con informacin que proporcione clara evidencia sobre los resultados y las transformaciones que generan las intervenciones en materia de poltica educativa.
y extensin de diferentes experiencias de evaluacin, nacionales y regionales; todas ellas creadas con la explcita intencin de hacer ms transparentes los resultados de la gestin y de las prcticas educativas y, adems, ms evidente la bsqueda de la mejora de la calidad. El Seminario Regional sobre Sistemas de Medicin de Logros Educativos organizado por la OREALC/UNESCO Santiago, en 1992, y la Asamblea General de la OEI de 1994 que da inicio al Programa Medios e Instrumentos para la Evaluacin de la Calidad de la Educacin (que en 1995 asumiera la V Cumbre Iberoamericana y transformara en el Programa de Cooperacin para el Desarrollo de los Sistemas Nacionales de Evaluacin de la Calidad Educativa) constituyen los primeros espacios de reflexin colectiva, de intercambio de experiencias y de fomento de la cooperacin multilateral en el rea de la evaluacin educativa, con la intencin de promover la instalacin y consolidacin
de los espacios nacionales en materia de evaluacin. En forma contempornea, se crea un espacio de carcter regional, el Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad Educativa (LLECE) a partir de la OREALC/UNESCO Santiago, el cual en 1996 realiza su Primer Estudio Internacional Comparativo. A partir de estas trayectorias, las experiencias nacionales y regionales de evaluacin han adquirido diferentes perfiles y alcanzado diversos grados de desarrollo en los pases de la regin. Hoy, la evaluacin es considerada como una herramienta para valorar el grado de mejora de la calidad de los sistemas y es concebida como un componente fundamental de la poltica educativa. Sin embargo, este panorama no est exento de preocupaciones y profundos debates. El primero de los interrogantes que actualmente persiste cuestiona el para qu de la evaluacin y, frente a ello, las experiencias nacionales ensayan respuestas diversas que, en general, se organizan alrededor de ideas asociadas con: > la evaluacin como rendicin de cuentas. En esta lnea, los dispositivos de evaluacin estn destinados a promover mayor transparencia a los procesos de gestin, fomentar la participacin formal de los ciudadanos y concretar una incipiente distribucin de responsabilidades entre el Estado y la sociedad; > la evaluacin como espacio de aprendizaje. La definicin bsica de todo proceso de evaluacin incluye la idea de que la evaluacin permite hacer visible aquello que de otro modo permanecera oculto. En este
sentido, se enfatiza la capacidad iluminativa que tiene la evaluacin en tanto pone de manifiesto aspectos de la realidad cuyo conocimiento no es de fcil acceso; > la evaluacin como herramienta de planificacin. Este modo de concebir la evaluacin se asocia directamente con la idea que Landsheere (1999)1 aporta acerca del pilotaje del sistema educativo. A partir de ello, la evaluacin se concibe como un componente imprescindible de todo proceso de planificacin, que implica recolectar regular y sistemticamente informacin, su anlisis, interpretacin, valoracin, formulacin de conclusiones y adopcin de decisiones sobre acciones institucionales. Se comporta, en efecto, como un dispositivo amplio y complejo de seguimiento y monitoreo. De este modo se observa una marcada tendencia a procurar consolidar estos dispositivos productores de informacin, con el propsito de estimular y promover esta metodologa para la toma fundada de decisiones; > la evaluacin en relacin con la calidad y la mejora. En ningn caso los sealamientos anteriores constituyen opciones excluyentes; por el contrario, sus diferencias residen en los nfasis y los propsitos centrales que persiguen y en la ubicacin de los procesos de evaluacin al servicio de los objetivos educativos. En este sentido, el nfasis est colocado en el reconocimiento del valor poltico que supone toda intervencin en trminos de evaluacin y, a la vez, considera una mirada ms integral acerca del aporte que los procesos de evaluacin realizan en forma concurrente.
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1. Gilbert G. Landsheere, El pilotaje de los sistemas educativos, Madrid, Muralla, 1999.
Tal como seala Lanza (2008),2 estas preocupaciones por definir el para qu de las acciones de evaluacin se ven reflejadas en un conjunto de debates y transformaciones de carcter conceptual y metodolgico que desde su aparicin han reconocido las experiencias nacionales de evaluacin de los sistemas educativos y que reflejan el estado de la cuestin en el presente. Actualmente, en gran parte de los pases de Amrica Latina, los sistemas de evaluacin se encuentran transitando un proceso de consolidacin, en el que enfrentan un conjunto de desafos, como los siguientes. Las iniciativas de evaluacin se centran al principio en la evaluacin de los logros acadmicos de los alumnos, pero progresivamente tienden a abarcar ms mbitos: los programas y proyectos, las instituciones, el desempeo docente, entre otros. Esta mirada ms amplia y la concurrencia y articulacin de iniciativas contribuyen efectivamente a la construccin de acciones ms complejas y completas, prximas a la estructura de reales sistemas de evaluacin. Se observa una marcada tendencia a sustituir las nociones ms monolticas que orientan el marco de la evaluacin por visiones ms pluralistas y complejas, que reflejan, al menos en parte, la propia complejidad de la realidad educativa actual. Se manifiesta una notable extensin de la nocin de evaluacin como una
accin de carcter poltico, abandonando la idea de considerarla como una herramienta exenta de valores y compromiso. En el mismo sentido que el punto anterior, se produjeron notables cambios respecto de qu se entiende por finalidad de la evaluacin. As, se observa mayor nfasis en su carcter iluminativo sobre el instrumental y, asociado a ello, se insiste en el carcter poltico de la evaluacin. Por ltimo, se observan ciertos cambios de carcter estructural en tanto se produce una creciente inclusin de la evaluacin entre los mecanismos de gestin de los sistemas educativos. Todo ello implica una notable ampliacin de la cobertura de las acciones de evaluacin y una mayor integracin e interdisciplinariedad en el abordaje de los modos y modelos de evaluacin. En este complejo y dinmico marco, las Metas Educativas 2021 constituyen una oportunidad efectiva y privilegiada para promover el desarrollo y la consolidacin de las experiencias nacionales de evaluacin. As, el desafo actual consiste, por una parte, en disear sistemas de evaluacin que promuevan la integracin de las prcticas evaluativas como forma de aprendizaje y, por otra parte, en promover la convergencia y articulacin de los esfuerzos que en materia de evaluacin se desarrollan en los diferentes mbitos del sistema educativo.
2. Hilda Lanza, Las polticas de evaluacin educativa en Amrica Latina, presentacin realizada en el Seminario CEM-OEI, en julio de 2008.
CONCLUSIONES
CONCLUSIONES
El acuerdo asumido por los pases de Amrica Latina para avanzar en forma conjunta hacia el cumplimiento de las Metas Educativas 2021 debera ser interpretado como un reconocimiento de al menos dos aspectos centrales que presenta el panorama educativo de la regin. En primer lugar, si bien es cierto que se han podido identificar avances significativos en la situacin educativa durante las ltimas dcadas, an queda mucho por hacer en busca de garantizar el acceso al conocimiento a todos los nios, nias y adolescentes de las nuevas generaciones. Las desigualdades observadas entre los pases y en el interior de cada uno de ellos respecto de cuestiones tan importantes como el acceso a los sistemas educativos, las caractersticas de la oferta escolar y los logros de los alumnos manifiestan que, en Amrica Latina, el objetivo de acceder al conocimiento an constituye un privilegio de los sectores mejor posicionados. El gesto de justicia implcito en la bsqueda de una educacin de calidad para todos todava es una deuda en mayor o menor medida en cada uno de los pases de Amrica Latina. Por lo tanto, avanzar hacia la meta de universalizar el acceso al conocimiento es una prioridad que merece ser enfatizada en la agenda poltica de la regin. En segundo lugar, puede observarse que las acciones que quedan por implementar para avanzar hacia el objetivo de la universalizacin son cada vez ms difciles de concretar y, por otra parte, representan esfuerzos que, en la mayora de los casos, exceden lo que puede hacer cada uno de los pases por s mismo de manera aislada. Esto significa que el logro de las metas slo ser posible en la medida que el compromiso se aborde como un proyecto regional, donde la alianza entre los pases no slo permita la transferencia de recursos y experiencias, sino que imprima a las acciones una legitimidad sin la cual difcilmente se pueda avanzar en la redefinicin de ciertos equilibrios que se necesitan para producir los cambios esperados. Es importante detenerse a revisar el primer aspecto enunciado. A lo largo de este informe se pudieron identificar algunos de los principales desafos con los que se enfrenta actualmente Amrica Latina al asumir el compromiso de las Metas Educativas 2021. Algunos de ellos se relacionan con rasgos propios de la regin, como lo son las desigualdades que perduran entre los pases y dentro de los pases, y la presencia de amplios sectores de la poblacin en situacin de pobreza y exclusin, como efectos directos de esas desigualdades estructurales. Otros desafos se relacionan con el funcionamiento de los propios sistemas educativos, la calidad de la oferta, la formacin de sus docentes y los logros obtenidos por sus estudiantes. En tercer lugar, y ya desde una perspectiva temporal, existen desafos que surgen al constatar que los avances hacia la universalizacin en el acceso al conocimiento son cada vez ms costosos, requieren de mayor esfuerzo y consecuentemente son ms lentos o conflictivos. La tipologa desarrollada en el primer captulo de este informe pone en evidencia que los pases afrontan el desafo de avanzar hacia la universalizacin desde realidades educativas muy diferentes. La regin presenta pases donde el acceso y la graduacin en el nivel primario estn prcticamente universalizados y donde la proporcin de adolescentes que logra completar la totalidad del nivel medio llega a ms de dos tercios del total. Pero hay otros pases donde ms del 20% de los nios y nias no logra completar la primaria y donde el nivel medio es un privilegio de una minora socialmente acomodada, mientras todava perdura una proporcin relevante de nios y adolescentes que crece sin tener ninguna relacin con los sistemas educativos. Adems, estas profundas desigualdades entre pases se reproducen en el interior de
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la mayora de ellos. Los adolescentes de las clases medias y altas de los sectores urbanos logran trayectorias educativas exitosas, y aquellos que provienen de las familias ms pobres, de las comunidades indgenas o de los sectores urbanos ms marginados son quienes, con muchsima ms frecuencia, ven frustradas sus carreras educativas o acceden a prcticas de menor calidad. Como ya se ha enfatizado en cada uno de los informes anteriores del SITEAL, la persistencia de una proporcin mayscula de familias cuyos ingresos provienen exclusivamente de trabajos en el sector informal, de tareas rurales de baja calificacin, de changas u otras formas de supervivencia que manifiestan el carcter excluyente de los mercados laborales de la regin atenta contra el derecho de sus nios y nias al disfrute de las condiciones bsicas de bienestar que permiten acceder al sistema educativo, permanecer asistiendo a clase en forma diaria durante al menos 12 aos y, en esa cotidianidad escolarizada, participar de prcticas educativas de calidad. Es evidente que las grandes desigualdades que resultan de la injusta distribucin de la riqueza que se genera en la regin pueden llegar a constituir uno de los principales obstculos que debern ser removidos, si se pretende avanzar hacia el logro de las metas. Por otra parte, una ligera revisin de la informacin que ofrecen estudios como el SERCE (Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo, de OREALC-UNESCO) y PISA (Programme for International Student Assessment, de OCDE) alcanza para constatar que las desigualdades educativas no slo se manifiestan entre quienes tienen acceso al sistema educativo y quienes no; ellas tambin estn presentes dentro de cada sistema educativo, lo que multiplica el carcter selectivo y reproductor de desigualdades en las prcticas educativas que opera en nuestra regin. En cuestiones bsicas como el acceso al
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agua potable o aquellas vinculadas con el acceso a recursos fundamentales para el despliegue de prcticas educativas de calidad (libros, materiales didcticos o computadoras, entre otros), e incluso en la formacin diferencial de los docentes, es posible corroborar que los recursos de la oferta educativa no slo estn distribuidos de un modo desigual sino que, adems, esa desigualdad afecta especialmente a los sectores ms postergados, lo que neutraliza el potencial de integracin que la escuela debera ejercer. Este panorama de desigualdad ante la calidad de las prcticas educativas se completa cuando se revisan los magros rendimientos de aprendizaje que alcanzan los estudiantes de la regin. Al hacer foco sobre las preocupaciones pedaggicas, intentando responder a la pregunta sobre qu aprenden nuestros alumnos en la escuela, los resultados muestran un panorama preocupante, al advertirnos que no ms del 20% de ellos alcanza niveles de desempeo considerados suficientes en las evaluaciones del nivel primario, mientras, en el nivel secundario, la situacin muestra ribetes todava ms severos. Todo indica que los esfuerzos comprometidos en la mejora de la calidad de la educacin an no son suficientes y que, durante los prximos aos, los Estados debern redoblar su compromiso y sus acciones. Las preguntas sobre qu aprenden nuestros alumnos y en qu condiciones lo hacen continan renovadamente vigentes y constituyen el eje de los prximos desafos. Este informe alerta, en especial en el tercer captulo, sobre la amenaza que representa el posible fin de la expansin educativa. Durante la ltima dcada, los avances hacia la universalizacin del acceso al conocimiento han sido muy inferiores a los de la dcada anterior en muchos casos, incluso han sido nulos y esto ocurre mientras muchos nios, nias y adolescentes todava permanecen excluidos de los sistemas educativos. No obstante, el reconocimiento de este hecho potencia una serie de hiptesis de trabajo, entre las que se encuentran dos a destacar especialmente. La primera
hiptesis considera la idea de que las estrategias que hasta ahora han sido exitosas en el avance hacia la plena escolarizacin de las nuevas generaciones fueron configurando un nuevo escenario educativo, en el cual actualmente pierden eficacia. Hoy, luego de ms de una dcada de significativa expansin de los sistemas educativos, hace falta desarrollar nuevas polticas; el escenario exige respuestas diferentes incluso para poder avanzar hacia el mismo objetivo. La segunda hiptesis de trabajo que merece ser instalada en el debate educativo sostiene que existen aspectos estructurales (propios de la conformacin de las sociedades latinoamericanas) que obstaculizan la posibilidad de hacer efectivo el desafo de garantizar a todos los nios, nias y adolescentes una educacin de calidad. Esto se evidencia, entre otras cosas, al observar que los techos que detienen los procesos de expansin educativa son ms bajos en aquellas sociedades con menor grado de desarrollo econmico o social, o entre los sectores ms pobres de toda la regin. En sntesis, el presente informe muestra, a lo largo de sus captulos, que el desafo que asumen los Estados al comprometerse con las Metas Educativas 2021 es doblemente complejo, por la magnitud de lo que queda por hacer y por la profundidad de los cambios que es necesario instaurar para avanzar hacia su cumplimiento. De todos modos, el escenario desde el cual se abordan estos desafos ofrece elementos que permiten dar sustento a la posibilidad de que las metas educativas sean alcanzadas. En primer lugar, y tal como se viene enfatizando en los informes anteriores, el panorama poltico y econmico que se fue configurando en Amrica en el transcurso de la ltima dcada ofrece algunas caractersticas verdaderamente apropiadas para enfrentar el desafo. Ya constituye una realidad la consolidacin de cierto equilibrio econmico en cada uno de los pases, lo que se traduce en mayor estabilidad, crecimiento sostenido de las economas y mejor distribucin de la riqueza. Esta nueva dinmica tiene dos implicancias muy relevantes: por un lado, una mayor disponibilidad de recursos en la regin destinados al logro de objetivos educativos y, por otro lado, como consecuencia del uso de recursos genuinos para el financiamiento de las polticas, una mayor autonoma al momento de decidir cules son las prioridades y las estrategias de accin que deben implementarse para avanzar. Esta autonoma poltica y financiera, en un marco de profunda revisin de los alcances y limitaciones de las polticas sociales y educativas implementadas en la dcada de los noventa, incentiv en el escenario actual un clima de profundo debate sobre la necesidad de disear una nueva generacin de polticas pblicas para la regin. En este debate se inscriben las Metas Educativas 2021. En segundo lugar, y como efecto de este clima de reflexin e intercambio que se vive en Amrica Latina, es posible afirmar, a partir de un consenso bastante extendido, que la educacin es un derecho irrenunciable. Ya se mencion este punto en la introduccin del informe, cuando se coment que puede apreciarse un salto cualitativo en la nueva generacin de leyes de educacin que se han sancionado durante la ltima dcada, pues en ellas se reconoce a la educacin como un derecho de todos y de todas, al mismo tiempo que se define a los Estados como responsables de garantizar el acceso a este derecho a toda la poblacin. Este cambio de concepcin en las normativas, ms all de ser una declaracin de principios, representa el compromiso de los Estados por consolidar una nueva institucionalidad, desde donde hacer efectivo el acceso universal al conocimiento. Como resultado de este cambio, hoy pueden apreciarse valiosos esfuerzos en pos de avanzar en dos aspectos considerados clave para que se efectivice el rol de los Estados como garantes del derecho a la educacin. Por un lado, la construccin de un marco
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normativo e institucional desde el cual se pueda exigir a los Estados el cumplimiento de este derecho fundamental. La posibilidad de exigir es precisamente una de las grandes diferencias entre un derecho y una ddiva y, afortunadamente, el debate sobre la exigibilidad de los derechos sociales ha demostrado significativos avances en la regin, en especial durante los ltimos aos. Por otro lado, un segundo aspecto clave es garantizar la gratuidad de la educacin. Varios son los pases donde an no est asegurada la gratuidad de la educacin para todas las personas y este hecho es estructuralmente incompatible con el reconocimiento de la educacin como derecho. En el tercer captulo de este informe se abord la distincin entre las denominadas metas blandas y metas duras en el campo de las polticas sociales y educativas, y fue analizado cmo el avance necesario para hacer efectivas la Metas Educativas 2021 coloca a la agenda de la regin en el campo de las metas duras. As, se pudo apreciar que en Amrica Latina existen al menos dos dimensiones estructurales que representan obstculos a la universalizacin del acceso al conocimiento y que requieren ser abordadas con urgencia. Por un lado, como ya se destac, se debe someter a discusin el actual modelo de desarrollo y los mecanismos de distribucin de la riqueza, con el fin de garantizar a cada grupo familiar las bases de bienestar necesarias para que sus nios, nias y adolescentes puedan acceder a la educacin como actividad prioritaria y fundamental durante al menos 12 aos de su vida. Por otro lado, se debe subrayar la necesidad de fortalecer a los Estados en su capacidad de orientar los procesos econmicos, sociales y educativos, para que ellos puedan garantizar en cada punto de sus territorios una educacin de calidad. Las metas se convierten en duras cuando su logro requiere de acciones que ponen en
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discusin equilibrios histricos y cuando llevan a priorizar el inters colectivo por sobre el inters de los sectores que hoy detentan los mayores privilegios. Si para hacer efectivas las Metas Educativas 2021, se hace necesario poner en debate el modelo de desarrollo y el modelo de Estado que cada pas posee, sin duda, hace falta un compromiso poltico y social muy importante. En este punto de la reflexin adquiere especial relevancia el hecho de que este proyecto no constituye un plan que cada pas inicia por separado, sino que se trata de una iniciativa abordada como un proyecto regional, que involucra en forma conjunta y articulada a todos los pases de Iberoamrica. Esta cualidad es la que confiere a las Metas Educativas 2021 la magnitud y la legitimidad necesarias para que en cada pas se pueda avanzar, aun sobre las resistencias de quienes deben ceder sus privilegios, en pos de una educacin de calidad para todos.
ANEXO METODOLGICO
OBSERVACIONES METODOLGICAS
La mayor parte de los datos presentados en este informe surge del procesamiento de los microdatos obtenidos en las Encuestas a hogares que se realizan peridicamente en los pases de la regin. Este procesamiento permiti contar con informacin comparable entre los pases. Tambin se procesaron los Censos correspondientes a la ronda 2000, mediante el sistema de procesamiento en lnea (Redatam) y los microdatos del Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE, 2006), llevado a cabo por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin, de OREALC/UNESCO. La siguiente tabla enumera los nombres de los organismos oficiales que, en cada pas, llevan a cabo los relevamientos que han sido procesados por el SITEAL para la elaboracin del Informe 2010. Tambin se presenta la denominacin de los instrumentos de relevamiento, el nivel de cobertura y los aos considerados.
ENCUESTAS DE HOGARES Y CENSOS DE POBLACIN EMPLEADOS COMO FUENTE PARA LA ELABORACIN DEL INFORME SITEAL 2010
CARTOGRAFA
PAS NOMBRE DEL RELEVAMIENTO NOMBRE DEL ORGANISMO COBERTURA AOS CONSIDERADOS
201
ARGENTINA ESTADO PLURINACIONAL DE BOLIVIA BRASIL
Encuesta Permanente de Hogares (EPH) Encuesta Continua de Hogares (ECH)
Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INDEC) Instituto Nacional de Estadstica (INE)
Urbana
2006
Total del pas
2005
Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios (PNAD) Encuesta Nacional de Hogares (ENH) Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (EHPM) Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Nacional (CASEN) Encuesta de Empleo, Subempleo y Desempleo (EESD) Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (EHPM) Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (EHPM) Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) Encuesta Nacional sobre Medicin de Nivel de Vida (EMNV)
Instituto Brasileiro de Geografa y Estadstica (IBGE)
Total del pas
2008
COLOMBIA COSTA RICA CHILE ECUADOR EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS MXICO NICARAGUA
Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE) Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC) Gobierno de Chile. Ministerio de Planificacin (MIDEPLAN) Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC) Direccin General de Estadstica y Censos (DIGESTYC) Instituto Nacional de Estadstica (INE) Instituto Nacional de Estadstica (INE) Instituto Nacional de Estadstica Geografa e Informtica (INEGI) Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INEC)
Total del pas
2006
Total del pas
2008
Total del pas
2006
Total del pas
2008
Total del pas
2008
Total del pas
2006
Total del pas
2007
Total del pas
2008
Total del pas
2005
PAS
NOMBRE DEL RELEVAMIENTO
NOMBRE DEL ORGANISMO
COBERTURA
AOS CONSIDERADOS
NICARAGUA PANAM PARAGUAY PER REPBLICA DOMINICANA URUGUAY ARGENTINA COLOMBIA COSTA RICA ECUADOR GUATEMALA
Encuesta Nacional sobre Medicin de Nivel de Vida (EMNV) Encuesta de Hogares (EH)
Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INEC) Contralora General de la Repblica de Panam Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos (DGEEC) Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) Banco Central de la Repblica Dominicana Instituto Nacional de Estadstica (INE) Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INDEC) Departamento Nacional de Estadstica Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC) Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INEC) Instituto Nacional de Estadstica (INE) Instituto Nacional de Estadstica (INE) Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI) Direccin de Estadstica y Censo
Total del pas
2005
Total del pas
2008
Encuesta Integrada de Hogares (EIH) Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo (ENFT) Encuesta Continua de Hogares (ECH) Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2001 Censo General 2005
Total del pas
2008
Total del pas
2007
Total del pas
2008
Total del pas
2008
Total del pas
2001
Total del pas
2005
IX Censo Nacional de Poblacin y V de vivienda VI Censo de Poblacin y V de Vivienda 2001 XI Censo Nacional de Poblacin y VI de habitacin, Guatemala 2002 XVI Censo Nacional de Poblacin y Vivienda II Conteo de Poblacin y Vivienda 2005 X Censo Nacional de Poblacin y VI de Vivienda 2000 VI Censo de Poblacin y V de Vivienda 2007 Censo Nacional de Poblacin y Viviendas 2002
Total del pas
2000
Total del pas
2001
Total del pas
2006
202
HONDURAS MXICO PANAM EL SALVADOR PARAGUAY
Total del pas
2001
Total del pas
2005
Total del pas
2000
Direccin General de Estadstica y Censos (DIGESTYC) Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos (DGEEC)
Total del pas
2007
Total del pas
2002
Los mapas presentes en los Captulos 1 y 3 de este informe han sido realizados con el propsito de representar informacin estadstica de forma grfica y a una escala relativamente pequea, por lo tanto, los rasgos territoriales se encuentran simplificados y afectados por el proceso de generalizacin cartogrfica. Los lmites y las designaciones empleados en la presente publicacin no implican una expresin de opinin del IIPE ni de la OEI concernientes al estado legal de un pas o territorio ni concernientes a la delimitacin de sus fronteras.
DEFINICIONES DE INDICADORES Y CONCEPTOS

Brecha capital educativo alto - capital educativo bajo: constituye una medida de desigualdad intergrupal que expresa las diferencias de tasas o porcentajes en trminos relativos, tomando como poblacin de referencia a la procedente de los hogares con capital educativo bajo. A nivel operativo, se calcula como cociente entre las tasas o porcentajes de quienes proceden de hogares con capital educativo alto y los que provienen de hogares con capital educativo bajo.
Brechas raciales o tnico - culturales: se calculan con el mismo criterio, de manera que la poblacin de referencia la constituyen los afrodescendientes o los indgenas, respectivamente. En ambos casos, la poblacin considerada en el numerador es la poblacin blanca. Brecha geogrfica urbano - rural y rural - urbana: se calculan con el mismo criterio, de manera que la poblacin de referencia pertenece en el primer caso a las reas rurales y en el segundo, a las urbanas. Brecha de gnero varones - mujeres y mujeres - varones: se calculan con el mismo criterio, de manera que la poblacin de referencia pertenece en el primer caso a los varones y en el segundo, a las mujeres. Capital educativo del hogar: da cuenta de la historia social de los referentes del hogar, ya que remite a sus logros educativos. Constituye una aproximacin al nivel sociodemogrfico de los hogares. Para construir la variable clima educativo del hogar se sumaron los aos de escolaridad de los miembros del hogar que tienen 18 aos o ms y se dividi esta suma por el nmero de miembros de esas edades. Fueron excluidos tanto del numerador como del denominador los miembros del hogar con aos de escolaridad desconocidos. A la vez, los aos de escolaridad de la poblacin de 18 aos o ms fueron estimados a partir de la combinacin de la informacin suministrada por las variables nivel educativo al que asiste o mximo nivel educativo al que asisti y ltimo grado o ao aprobado. Finalmente, se clasific a los nios, nias y adolescentes en funcin de las caractersticas educativas de los hogares en los que residen. En funcin del indicador clima educativo del hogar se distinguieron tres tipos de hogares: > a. hogares con capital educativo bajo: aquellos en los que el promedio de aos de escolarizacin de los miembros mayores de 17 aos residentes en el hogar es inferior a 6; > b. hogares con capital educativo medio: aquellos en los que el promedio de aos de escolarizacin de los miembros mayores de 17 aos residentes en el hogar est entre 6 y menos de 12 aos; > c. hogares con capital educativo alto: aquellos en los que el promedio de aos de escolarizacin de los miembros mayores de 17 aos residentes en el hogar es igual o superior a los 12 aos. Ingresos per cpita del hogar: indican el nivel de recursos materiales con que cuenta un hogar para acceder a bienes y servicios. En trminos operativos, es el cociente entre la suma de los ingresos monetarios de todos los miembros del hogar provenientes de todas las fuentes (laborales, rentas, beneficios previsionales, etc.) y el total de miembros del hogar. A partir de este cociente se ordenan los hogares en deciles. En general, el peso relativo de las personas que residen en el 30% de los hogares con menores ingresos per cpita es mayor al 30%, ya que los hogares ms pobres son de mayor tamao que los que cuentan con ms recursos. Mximo nivel de educacin alcanzado: permite conocer el perfil educativo de la poblacin a partir de su distribucin en las siguientes categoras: sin instruccin, primaria
203
incompleta, primaria completa, secundaria incompleta, secundaria completa, terciaria o universitaria incompleta, y terciaria o universitaria completa. Se considera poblacin sin instruccin a la que nunca asisti a un establecimiento educativo formal. Para las personas que no asisten pero asistieron, el mximo nivel de educacin es aquel al que accedieron antes de abandonar sus estudios formales, independientemente de haber completado el nivel. La poblacin que asiste, en cambio, est siempre incluida en la categora incompleto del nivel educativo que se encuentra cursando. Tasa de analfabetismo de la poblacin mayor de 14 aos: es el cociente entre el nmero de personas mayores de 14 aos que no saben leer ni escribir y el total de poblacin mayor de esta edad, por cien. Tasa de asistencia o tasa especfica de escolarizacin por grupo de edad: es el cociente entre la poblacin de determinada edad que est escolarizada y el total de poblacin de dicho grupo de edad, por cien. Tasa neta de escolarizacin por nivel: expresa en qu medida la poblacin que por su edad debiera estar asistiendo a la educacin primaria o secundaria comn efectivamente est escolarizada en ese nivel. Contexto sociodemogrfico de las escuelas: este indicador se utiliz en el anlisis de los datos provenientes del SERCE, e indica las caractersticas sociales y geogrficas del entorno en que est emplazada cada escuela, de acuerdo con los datos aportados por sus directores. Para la construccin de esta variable se utiliz la pregunta: En qu tipo de
204
rea est localizada esta escuela?, correspondiente al Cuestionario de Escuelas que responde cada director. Se consider URBANA - alta y media a las categoras urbana de clase alta y urbana de clase media, URBANA - baja y marginal a las categoras Urbana de clase baja y urbano marginal, y RURALES a la categora equivalente.
SISTEMAS DE INFORMACIN PARA CONSULTA EN INTERNET

El esfuerzo realizado para poner a disposicin, en Internet, informacin estadstica, sistematizada y actualizada de forma permanente transform a este recurso en un espacio obligado de consulta. Al conocer la eficacia de esta modalidad, se comprueba que la informacin suministrada en papel suele quedar desactualizada casi al momento de publicarse. Adems, el acceso, la administracin y el uso de la informacin estadstica se realizan de un modo ms gil y eficiente cuando sta se presenta en formato digital. Por esta razn, a continuacin se presenta una seleccin de portales y sitios de las Naciones Unidas y la Organizacin de Estados Iberoamericanos que, en conjunto, concentran la mayor parte de la informacin estadstica ofrecida en Internet para realizar un diagnstico de la situacin educativa en Amrica Latina. Esta presentacin de los datos disponibles reemplaza al Anexo estadstico publicado en informes anteriores.
OEI - Metas Educativas 2021

Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la Cultura http://www.oei.es/metas2021/ Puede consultarse el apartado de la OEI en Internet dedicado a la presentacin, la difusin y el monitoreo del nivel de cumplimiento de las Metas Educativas 2021: la educacin que queremos para la generacin de los Bicentenarios.
SITEAL - Sistema de Informacin de Tendencias Educativas en Amrica Latina

http://www.siteal.iipe-oei.org/index.asp El SITEAL es el sistema de informacin que desarrollan en forma conjunta el Instituto Internacional de Planeamiento Educativo (IIPE-UNESCO) y la Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (OEI). En su sitio en Internet se presenta un conjunto de indicadores que permiten realizar el monitoreo de la situacin educativa de Amrica Latina.
UN DATA - A World of Information

http://data.un.org/ En este sitio se concentra la informacin compilada y producida por la mayor parte de las agencias de las Naciones Unidas. En la gran mayora de los casos, se trata de la ltima informacin publicada por cada uno de los organismos. Los datos publicados en informes anteriores se encuentran disponibles en los sitios de cada una de las agencias.
> UNESCO - Institute for Statistics
http://stats.uis.unesco.org/unesco/TableViewer/document.aspx?ReportId=143&IF_La nguage=eng Informacin mundial sobre el sistema y la situacin educativa, sobre cultura y comunicacin, ciencia y tecnologa.
> UNESCO - Informes de seguimiento de la EPT (Educacin para Todos)
http://www.unesco.org/es/efareport/ Conjunto de informacin relevante para el diagnstico de la situacin educativa mundial y regional.
> UNICEF - Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
http://www.childinfo.org/ Conjunto de informacin relevante para el diagnstico de la situacin social de los nios, nias y adolescentes.
> OPS - Organizacin Panamericana de la Salud
http://www.paho.org/English/SHA/coredata/tabulator/newTabulator.htm Informacin demogrfica, socioeconmica, sobre cobertura y recursos de servicios de salud, inequidad en la distribucin del gasto destinado a salud y mortalidad.
> Base de datos para el seguimiento de los Objetivos del Milenio
http://mdgs.un.org/unsd/mdg/Data.aspx Informacin para el monitoreo de las ocho metas que componen los Objetivos del Milenio.
> LABORSTA-OIT
http://laborsta.ilo.org/default_S.html Informacin para el diagnstico del mercado laboral, elaborada por el Departamento de Estadstica de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT).
> ACNUR
http://www.unhcr.org/pages/49c3646c4d6.html La Agencia de la ONU para los Refugiados, en cooperacin con la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), pone a disposicin la Base de datos on line de informacin estadstica sobre poblacin refugiada, solicitantes de asilo, refugiados repatriados, Personas Desplazadas Internamente (IDP), protegidos, ayudados y retornados por el organismo, y aptridas.
CEPALSTAT - Bases de datos y publicaciones estadsticas

http://www.eclac.org/estadisticas/ En este portal se presenta el conjunto de la informacin estadstica que sistematiza la CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe). All se encuentra disponible una gran cantidad de indicadores sobre estadsticas sociales, econmicas y sobre el medio ambiente, estadsticas para el seguimiento de los Objetivos del Milenio y sobre cohesin social, estadsticas demogrficas, de gnero, desarrollo sustentable, ciencia y tecnologa.
RISALC
http://www.risalc.org:9090/portal/index.php La Red de Instituciones Sociales en Amrica Latina y el Caribe, iniciativa de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), es un espacio virtual especializado en temas sociales, donde convergen instituciones pblicas, acadmicas y de la sociedad civil de toda Amrica Latina y el Caribe. En este sitio se encuentra disponible una gran
cantidad de informacin sobre gasto social, situacin del mercado laboral, distribucin del ingreso y pobreza.
CELADE - Divisin de Poblacin de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe - CEPAL
http://www.eclac.org/celade/ El CELADE es la divisin dedicada a los estudios demogrficos de la CEPAL. En su sitio en Internet acumula gran cantidad de informacin demogrfica organizada en boletines, publicaciones y sistemas de indicadores, a los que se accede en lnea a travs de sistemas de consulta. En este sitio, tambin se accede a los Censos de la ronda 2000 de gran parte de los pases latinoamericanos, los que pueden ser procesados en lnea mediante el software Redatam.
PNUD - Informes sobre Desarrollo Humano - Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
http://hdr.undp.org/es/ En la seccin del sitio del PNUD dedicada a los Informes sobre Desarrollo Humano mundiales, regionales y nacionales se presenta un valioso compendio de la informacin estadstica que es utilizada para su elaboracin.
QU ES EL SITEAL?
El Sistema de Informacin de Tendencias Educativas en Amrica Latina (SITEAL), iniciado en 2003, es un programa que desarrollan en forma conjunta el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin de la UNESCO (IIPE - UNESCO, Sede Regional Buenos Aires) y la Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (OEI). El objetivo del programa es realizar un seguimiento del panorama social y educativo de la regin, estructurado en torno a la idea de que para poder garantizar una educacin de calidad para todos los nios, nias y adolescentes de Amrica Latina es necesario recuperar una visin universal de las polticas educativas, que incorporen en su concepcin los desafos que emergen tanto de las profundas desigualdades estructurales que padece la regin como de su gran diversidad cultural. Como aporte al debate educativo, y tambin al diseo y posterior ejecucin de las polticas, el SITEAL se propone dar cuenta de las mltiples configuraciones que adquiere la relacin entre escuela y comunidad en cada espacio de la geografa, ofreciendo claves para impulsar acciones sensibles sobre la heterogeneidad de las situaciones educativas que coexisten en cada uno de los pases de Amrica Latina. La estrategia elegida para alcanzar este objetivo prioriza la sistematizacin, la produccin y el anlisis de la informacin cuantitativa, producida por diversos organismos pblicos de los pases de la regin. Ms especficamente, las actividades del SITEAL tienen como meta: > analizar tendencias a partir del seguimiento de un conjunto de indicadores representativos de las principales dimensiones de la cuestin social y educativa; > captar la complejidad de los diversos escenarios sociales que se van conformando en la regin, destacando la heterogeneidad de contextos en los que debe operar el sistema educativo; > identificar nuevos fenmenos sociales y educativos, a partir de una exploracin permanente de la informacin; > plantear hiptesis sobre escenarios futuros que orienten la toma de decisiones educativas en el mediano y en el largo plazo. El sitio del SITEAL en Internet (www.siteal.iipe-oei.org) pone actualmente a disposicin de los visitantes los siguientes trabajos y aportes para incentivar la reflexin.
ANLISIS
Cuadernos Publicados peridicamente, los Cuadernos del SITEAL tienen como especificidad el abordaje de un tema particular, desarrollado en profundidad. En todos los casos, el anlisis de cada problemtica es sustentado por un corpus de reflexin terica y respaldado por una slida base de informacin cuantitativa. Algunos de los Cuadernos apuntan a problematizar una idea, mientras que otros abordan cuestiones de orden metodolgico.
Debates Se convoca a un conjunto de expertos de diversos pases de la regin para que expongan su interpretacin y sus reflexiones a partir de un conjunto de datos preparados especialmente por el SITEAL, en torno a un tema especfico. Con frecuencia, los aportes incluyen aspectos propositivos y estrategias posibles, para abordar la problemtica educativa en cuestin desde la poltica pblica. Una vez reunidos los documentos de los expertos, se les solicita a otros expertos que realicen un comentario sobre esos textos, con la idea de generar un intercambio de reflexiones y anlisis. Finalmente, cada autor puede responder a los comentarios que se hicieron sobre su trabajo, creando as un espacio de debate y produccin conjunta. La informacin completa de cada debate es publicada en un libro virtual. Datos destacados Se trata de documentos breves que desarrollan una idea concreta en relacin con un dato que resulte relevante para la interpretacin del panorama social y educativo de Amrica Latina. Los datos destacados, que se encuentran durante el procesamiento de la informacin de las Bases de datos presentes en el SITEAL, pueden constituir concisos y potentes disparadores para la reflexin. Libros digitales Constituyen un espacio para la publicacin de diversos estudios realizados en el marco del proyecto SITEAL. Sin responder a una periodicidad definida y tomando mayor extensin y profundidad que las dems producciones, los libros digitales pretenden constituir aportes para una biblioteca virtual de los usuarios del sitio. A diferencia del resto de los documentos de anlisis, los libros digitales no necesariamente remiten a las bases de datos como fuente. Atlas de las desigualdades educativas en Amrica Latina El Atlas es un informe visual que, mediante mapas, grficos y textos se propone analizar la dimensin geogrfica de las desigualdades educativas en Amrica Latina. Cada captulo tiene la forma de un relato que muestra la disposicin territorial de los fenmenos sociales y educativos de la regin, presentando informacin estadstica actualizada. En esta produccin, subyace la idea de que en el momento de encuentro entre el estudiante y el docente estn relacionndose tambin una familia y una escuela, inmersos en un contexto social y geogrfico especfico. Realizado con el propsito de enfatizar una aproximacin geogrfica a los procesos educativos, el presente Atlas pone el foco en cuestiones fundamentales an por resolver en Amrica Latina y, de esta manera, busca convertirse en material de referencia para futuras polticas educativas.
DATOS
Base de datos Su principal objetivo es brindar informacin que permita monitorear la evolucin de las tendencias educativas y las brechas sociales en los pases de Amrica Latina. Esta base se encuentra organizada en dos secciones: la primera contiene indicadores vinculados con el sistema educativo; la segunda ofrece indicadores que permiten analizar la relacin entre educacin y mercado de trabajo, y entre educacin y condiciones de vida. La comparacin entre pases es posible gracias a la elaboracin de un conjunto de indicadores estandarizados a partir de mltiples fuentes de informacin cuantitativa de la regin. Los datos pueden consultarse desagregados por el nivel socioeconmico de las personas, grupos de edad, sexo, aos de escolarizacin, contexto urbano o rural y por regin.
Resmenes estadsticos Con el fin de contribuir con el anlisis de tendencias y el monitoreo de las desigualdades en Amrica Latina, el SITEAL elabor un resumen estadstico para cada una de las secciones de la Base de datos. Estos documentos constituyen una compilacin de tablas que presentan una seleccin de indicadores, desagregados por ao y por regin. Los resmenes estadsticos permiten el anlisis de las principales tendencias educativas y se encuentran listos para ser impresos. Perfiles de pases El propsito de los perfiles de pases elaborados por el SITEAL es la presentacin de los aspectos destacados de la situacin educativa de cada pas de la regin, contextualizados mediante una seleccin de indicadores socioeconmicos. En estos perfiles, se utilizan algunos mapas y grficos para la presentacin de determinados datos.
EQUIPO DE PROFESIONALES DEL SISTEMA DE INFORMACIN DE TENDENCIAS EDUCATIVAS EN AMRICA LATINA (SITEAL)
Florencia Sourrouille Vanesa DAlessandre Gabriela Itzcovich Lucila Falus Mariela Goldberg Carolina Duer Florencia Urosevich Coordinacin Nstor Lpez (IIPE - UNESCO Buenos Aires) Lilia Toranzos (OEI)
Se termin de imprimir en Talleres Trama S.A., Ciudad de Buenos Aires, septiembre de 2010.

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METAS EDUCATIVAS 2021: DESAFOS Y OPORTUNIDADES

INFORME SOBRE TENDENCIAS SOCIALES Y EDUCATIVAS EN AMRICA LATINA 2010

METAS EDUCATIVAS 2021: DESAFOS Y OPORTUNIDADES

> METAS GENERALES Y ESPECFICAS

META GENERAL QUINTA Mejorar la calidad de la educacin y el currculo escolar.

META GENERAL OCTAVA Fortalecer la profesin docente.

META GENERAL DCIMA Invertir ms e invertir mejor.

NO ASISTE - SIN NIVEL NO ASISTE - INICIAL

ASISTE A SUPERIOR ASISTE A SECUNDARIA ASISTE A PRIMARIA ASISTE A INICIAL

> META GENERAL PRIMERA

Reforzar y ampliar la participacin de la sociedad en la accin educadora

1. LOS CINCO ESCENARIOS EDUCATIVOS DE LA REGIN

% GRADUACIN NIVEL PRIMARIO

50,00 20,00 40,00 60,00 80,00 100,00

% GRADUACIN NIVEL SECUNDARIO

> META GENERAL PRIMERA

Reforzar y ampliar la participacin de la sociedad en la accin educadora

GRUPO 1 GRUPO 2 GRUPO 3 GRUPO 4 GRUPO 5 NO CORRESPONDE

EL ANALFABETISMO EN AMRICA LATINA

Pases con alto egreso en nivel primario y en nivel secundario

NO ASISTE - SIN NIVEL NO ASISTE - INICIAL

ASISTE A SUPERIOR ASISTE A SECUNDARIA ASISTE A PRIMARIA ASISTE A INICIAL

NO ASISTE - SIN NIVEL NO ASISTE - INICIAL

ASISTE A SUPERIOR ASISTE A SECUNDARIA ASISTE A PRIMARIA ASISTE A INICIAL

NO ASISTE - PRIMARIA INCOMPLETA

NO ASISTE - SIN NIVEL NO ASISTE - INICIAL

ASISTE A SUPERIOR ASISTE A SECUNDARIA ASISTE A PRIMARIA ASISTE A INICIAL

NO ASISTE - SIN NIVEL NO ASISTE - INICIAL

ASISTE A SUPERIOR ASISTE A SECUNDARIA ASISTE A PRIMARIA ASISTE A INICIAL

NO ASISTE - SIN NIVEL NO ASISTE - INICIAL

ASISTE A SUPERIOR ASISTE A SECUNDARIA ASISTE A PRIMARIA ASISTE A INICIAL

> META GENERAL SEGUNDA

Lograr la igualdad educativa y superar toda forma de discriminacin en la educacin

* Asesora Regional de UNICEF.

NO ASISTE - SIN NIVEL NO ASISTE - INICIAL

ASISTE A SUPERIOR ASISTE A SECUNDARIA ASISTE A PRIMARIA ASISTE A INICIAL

NO ASISTE - SIN NIVEL NO ASISTE - INICIAL

ASISTE A SUPERIOR ASISTE A SECUNDARIA ASISTE A PRIMARIA ASISTE A INICIAL

NO ASISTE - PRIMARIA INCOMPLETA

NO ASISTE - SIN NIVEL NO ASISTE - INICIAL

ASISTE A SUPERIOR ASISTE A SECUNDARIA ASISTE A PRIMARIA ASISTE A INICIAL

NO ASISTE - SIN NIVEL NO ASISTE - INICIAL

ASISTE A SUPERIOR ASISTE A SECUNDARIA ASISTE A PRIMARIA ASISTE A INICIAL

NO ASISTE - SIN NIVEL NO ASISTE - INICIAL

ASISTE A SUPERIOR ASISTE A SECUNDARIA ASISTE A PRIMARIA ASISTE A INICIAL

> META GENERAL SEGUNDA

Lograr la igualdad educativa y superar toda forma de discriminacin en la educacin

NO ASISTE - SIN NIVEL NO ASISTE - INICIAL

ASISTE A SUPERIOR ASISTE A SECUNDARIA ASISTE A PRIMARIA ASISTE A INICIAL

NO ASISTE - SIN NIVEL NO ASISTE - INICIAL

ASISTE A SUPERIOR ASISTE A SECUNDARIA ASISTE A PRIMARIA ASISTE A INICIAL

NO ASISTE - SIN NIVEL NO ASISTE - INICIAL

ASISTE A SUPERIOR ASISTE A SECUNDARIA ASISTE A PRIMARIA ASISTE A INICIAL

NO ASISTE - SIN NIVEL NO ASISTE - INICIAL

ASISTE A SUPERIOR ASISTE A SECUNDARIA ASISTE A PRIMARIA ASISTE A INICIAL

NO ASISTE - PRIMARIA INCOMPLETA

NO ASISTE - SIN NIVEL NO ASISTE - INICIAL

ASISTE A SUPERIOR ASISTE A SECUNDARIA ASISTE A PRIMARIA ASISTE A INICIAL

> META GENERAL TERCERA

Aumentar la oferta de educacin inicial y potenciar su carcter educativo

1. El concepto de primera infancia incluye a los nios y nias de 0 a 6 aos.

Pases con egreso medio en nivel primario y en nivel secundario

NO ASISTE - SIN NIVEL NO ASISTE - INICIAL