Assoc Direito Privado

NDICE
1. Asdiversasmodalidadesdefundaes.................................................................................... 1 2. Contrataopblica................................................................................................................. 8 3. SujeioacontroloporpartedoTribunaldeContas.............................................................12 4. Regimedevnculosdostrabalhadoresaoserviodasfundaesdedireito privadoeutilidadepblica...................................................................................................... 14 4.1.Aplicaodoregimejurdicodoempregopblico..................................................................14 4.2. Contratosdeprestaodeservios........................................................................................ 16 4.3.Necessidadedeaberturadeconcursosparacontrataodepessoal....................................19 4.4. SujeiodostrabalhadoresdasfundaesdedireitoprivadoaoSistemaIntegradode AvaliaodeDesempenhodaAdministraoPblica(SIADAP).............................................20 4.5.NecessidadedepublicaoemDiriodaRepblicadosregulamentos aprovadospelosrgoscompetentesdasfundaesdedireitoprivado ...............................21 4.6.AlcancedaslimitaessalariaisconstantesdoOramentodoEstadoparaoanode2011.24 5. Estatutodosdirigentesdasfundaesdedireitoprivado......................................................26 5.1 InaplicabilidadedoregimedopessoaldirigentedaAdministraoPblicaedo EstatutodoGestorPblico..................................................................................................... 26 5.2 NosujeiossalariaisprevistasnoOramentodoEstadopara2011...............................28 5.3 Noaplicaodeobrigaesacessriasimpostasaostitularesdealtoscargospblicos.....28 5.4 Regimeaplicvelaosdirigentesrelativamenteaosaspectosomissosnosestatutos............29
REGIMEJURDICOAPLICVELSFUNDAESDEDIREITO
REGIMEJURDICOAPLICVELSFUNDAESDE DIREITOPRIVADOEUTILIDADEPBLICA 1.Asdiversasmodalidadesdefundaes As pessoas colectivas, pblicas ou privadas, que assumem natureza fundacional caracterizamse pela colocao de um acervo de bens ao servio de uma finalidade altrustica ou no egosta, constituindo, nas palavras de MANUEL DE ANDRADE, um complexopatrimonialafectoporindivduoofundadoraumcertoescopo,tipicamente umescopoaltrustico.1 Assente esta noo preliminar, cumpre indagar quais os critrios que presidiro qualificao de uma determinada fundao como pblica ou privada, questo esta que entronca numa outra, mais vasta e ainda mais complexa, respeitante distino entre pessoas colectivas pblicas e pessoas colectivas privadas, para a qual, alis, a doutrina noalcanaumarespostaunnime.2 Numa mera anlise perfunctria, seramos tentados a afirmar que uma fundao seria pblica quando fosse constituda por iniciativa do Estado ou de outra pessoa colectiva pblica e composta por bens pblicos, sendo privada na eventualidade de a sua criao provir da deciso de um ou mais particulares, aos quais normalmente pertencer oacervopatrimonialdainstituioacriar. Uma outra distino prendese com a forma e o processo de constituio de cada uma delas, porquanto as fundaes pblicas so normalmente criadas por via legislativa,
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ManueldeAndrade,Teoriageraldarelaojurdica,Vol.I,pg.55,Almedina,1974.
Acerca desta problemtica, vide, por todos, Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 2. Edio, Almedina, pgs.581 e segs. e Fernanda Paula Oliveira e Jos Eduardo Figueiredo Dias, Direito Administrativo, Almedina, 2. Edio, pg. 40 e segs., aceitando a necessidade de conjugao de mais do queumdoscritriostradicionaisdadistino,concluindooprimeiroquesopessoascolectivaspblicasas pessoas colectivas criadas por iniciativa pblica, para assegurar a prossecuo necessria de interesses pblicos,eporissodotadasemnomeprpriodepoderesedeverespblicos.
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enquantoasfundaesprivadasresultamdeumactointervivosoumortiscausa,aoqual deveracresceroreconhecimentoeaeventualatribuiodeutilidadepblica(tendoem contaopatrimnioeosfinsqueafundaovisaprosseguir).3 Finalmente, a destrina culmina na aplicao das normas de direito publico administrativo s fundaes pblicas, por contraponto sujeio ao direito civil das fundaesparticulares. Contudo, o surgimento recente de fundaes reguladas pelo direito privado (normalmente acompanhado do reconhecimento ab initio da utilidade pblica das mesmas), criadas por pessoas colectivas pblicas e sujeitas a um regime jurdico predominantemente civil, vem introduzir um factor de perturbao nesta aparente simplicidadeconceptual. Relativamente s fundaes criadas por iniciativa privada, cumpre realar a possibilidade de s mesmas ser reconhecido o estatuto de utilidade pblica, passando, desta forma, a integrar a categoria mais vasta das pessoas colectivas de utilidade pblica (rectius, pessoas colectivas de direito privado e utilidade pblica),4 definidas por lei como aquelas associaes ou fundaes que prossigam fins de interesse geral, ou da comunidade nacional ou de qualquer regio ou circunscrio, cooperando com a administrao central ou a administrao local, em termos de merecerem da parte desta administrao a declarao de utilidade pblica cfr. art. 1., n. 1, do DecretoLei n. 460/77, de 7 de Novembro, com a redaco introduzida pelo DecretoLei n. 391/2007, de13deDezembro. Como salienta FREITAS DO AMARAL,5 as pessoas colectivas de utilidade pblica so entidades privadas, s quais a Administrao, tendo em conta a natureza das respectivas actividades, concede as vantagens decorrentes do reconhecimento da utilidadepblica. Dentro da categoria das pessoas colectivas de utilidade pblica, encontramos, entre outras, as associaes e as fundaes de direito privado, s quais seja reconhecido
De acordo com o artigo 17., do DecretoLei n. 215/87, de 29 de Maio, independentemente dos fins que prossigam, competia ao Ministro da Administrao Interna, sem prejuzo de delegao, o reconhecimento das fundaes. Actualmente e por fora do DecretoLei n. 284/2007, de 17 de Agosto, tal competncia atribudaaoMinistrodaPresidnciadoConselhodeMinistros,obedecendooprocessodereconhecimento aodispostonaPortarian.69/2008,de23deJaneiro. AdoptaestaterminologiaMotaPinto,Teoriageraldodireitocivil,CoimbraEditora,pg.181,esclarecendo queestasSoasquesepropemumescopodeinteressepblico,aindaque,concorrentemente,sedirijam satisfaodeuminteressedosprpriosassociadosoudoprpriofundador.
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In Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 2. Edio, Almedina, pgs. 566 e 577, afirmando, inequivocamente, que podemos concluir, com toda a segurana, que as pessoas colectivas de utilidade pblicasoentidadesprivadas.
aquele estatuto de utilidade pblica,6 categoria a que pertencem, nomeadamente, as associaes e fundaes particulares de solidariedade social e as instituies religiosas eclesisticas.7 Ora, no mbito especfico das fundaes privadas de utilidade pblica, estas surgemtradicionalmentedainiciativaparticular.8 Contudo, assistimos no panorama jurdico nacional recente constituio de fundaes submetidas ao direito privado, mas criadas por iniciativa pblica9 e, por outro lado, de instituio conjunta entre entidades pblicas e privadas, igualmente submetidas aumregimejurdicoprivatstico.10 Mais ainda, vislumbrvel um fenmeno de surgimento de fundaes sujeitas ao direitoprivado,masdecriaopblica,quenosurgemexnovo,masqueresultamantes datransformaodeumaanteriorpessoacolectivapblica.11 Independentemente da sua gnese, pblica ou particular, e do seu carcter originrio ou derivado, importa salientar a natureza inegavelmente privada destas fundaescriadasporiniciativapblica,massubmetidasaodireitoprivado,peloqueno surpreende a sua integrao, salvo melhor juzo, no seio das pessoas colectivas (particulares) de utilidade pblica (imagem do que sucedecom as fundaes de criao privadasquaissejaatribudoestemesmoestatuto).
Mota Pinto, ob. cit., pg. 181, opina mesmo que todas as fundaes excepto, porventura, o caso das chamadasfundaesdefamliaseintegramnestacategoria. DeacordocomLicnioLopes,Asinstituiesparticularesdesolidariedadesocial,Almedina,2009,pg.174 e segs., todas estas pessoas colectivas integramse na categoria mais vastas das instituies particulares de solidariedade social, estando sujeitas, no essencial, ao regime vertido nos art.s 77. a 86. do DecretoLei n.119/83,de25deFevereiro(diplomaobjectodediversasalteraesposteriores). E aos quais o Estado reconhece utilidade pblica, como acontece com a Fundao Calouste Gulbenkian (cuja utilidade pblica foi reconhecida logo aquando da aprovao dos seus estatutos pelo art. 1. do DecretoLei n. 40690, de 18 de Julho de 1956), ou a Fundao Oriente (cuja utilidade pblica foi reconhecidaporDeclaraopublicadanoDiriodaRepblica,IISrie,n.54,de6deMarode1989),entre muitasoutras.
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Como acontece com a Fundao Casa da Msica (DecretoLei n. 18/2006, de 26 de Janeiro), Fundao Mata do Buaco (DecretoLei n. 120/2009, de 19 de Maio) ou com a Fundao Cidade de Guimares (DecretoLein.202/2009,de28deAgosto).
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Sendo os membros instituidores particulares e entidades pblicas, como sucede com a Fundao Paula Rego (cfr. DecretoLei n. 213/2009, de 4 de Abril), com a Fundao Martins Sarmento (cfr. DecretoLei n. 24/2008, de 8 de Fevereiro) ou com a Fundao para a proteco e gesto ambiental das salinas do Samouco (cfr. DecretoLei n. 306/2000, de 28 de Novembro, alterado pelo DecretoLei n. 36/2009, de 10 deFevereiro).
Como sucedeu, por exemplo, com o Centro de Estudos e Formao Autrquica (que, por fora do DecretoLei n. 98/2009, de 28 de Abril, deixou de ser um instituto pblico para assumir a configurao de uma fundao de direito privado e utilidade pblica) e com o INATEL (que tambm foi transformado de institutopblicoemfundaodedireitoprivadoeutilidadepblicapeloDecretoLein.106/2008,de25de Junho).
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Aqui chegados, impese um esclarecimento, destinado a apartar as fundaes privadas (criadas por iniciativa particular) e de direito privado (institudas por pessoas colectivas pblicas) das fundaes pblicas strictu sensu, encontrando estas ltimas reconhecimentolegalmaislongnquononossoordenamentojurdico. As fundaes pblicas12 so consideradas, pela prpria lei, como pessoas colectivas pblicas ou, mais concretamente, como institutos pblicos (cfr. art.s 3., n. 2 e51.,n.s1e2daLeiQuadrodosInstitutosPblicos13). Da incluso das fundaes pblicas na categoria dos institutos pblicos, decorre a subordinao destas entidades a um conjunto de poderes exercidos por parte do Estado (designadamente a tutela e a superintendncia cfr. art.s 41. e 42. da Lei quadro dos institutos pblicos), assim como a sujeio um conjunto vasto de normas de natureza administrativa (designadamente ao Cdigo de Procedimento Administrativo, legislao sobre emprego pblico, s regras da contratao, da despesa e da contabilidade pblica, s leis do contencioso administrativo, ao regime da responsabilidade civil do Estado e a sujeioacontroloporpartedoTribunaldeContas,cfr.art.6.,n.2,alneasa)ai),da aludidaLeiQuadro). Contudo, as dificuldades da distino entre fundaes pblicas, por um lado, e privadas ou sujeitas ao direito privado (sejam elas institudas por entidades particulares ou por entidades pblicas) no se esgotam com este enquadramento das fundaes pblicas,porquantono panoramanacionalnosdeparamosaindacomfundaespblicas de direito privado, as quais podem ser definidas como as fundaes que constituindose eregendoasuaactividadepeloDireitoPrivado()oseupatrimniodeorigemexclusiva ou predominante pblica14 e, acrescentamos ns, sejam criadas por iniciativa de uma pessoacolectivapblica. Quanto ao regime jurdico aplicvel a estas ltimas, estas parecem imunes aplicao daquela LeiQuadro (cfr. art. 3., n. 4, desta Lei, nos termos do qual as sociedades e as associaes ou fundaes criadas como pessoas colectivas de direito privado pelo Estado, Regies Autnomas ou autarquias locais escapam aplicao desse
De acordo com Cristina Paula Baptista, Fundaes portuguesas: Quantas so? Como so?, in Memria regime jurdico, nmero 0, Maio 2003,Centro Portugus de Fundaes, pg. 1, As fundaes de direito pblico so criadas por uma pessoa colectiva de direito pblico, regem a sua actividade pelo Direito Administrativoeprosseguemcomautonomiaosfinsdapessoacolectivaqueascria.Tratasedeumaforma deadministraoindirectadoEstadoedoutrinadominanteintegrlanacategoriagenricadosinstitutos pblicos. Aprovada pela Lei n. 3/2004, de 15 de Janeiro, alterada pela Lei n. 51/2005, de 30 de Agosto e pelo DecretoLein.105/2007,de3deAbril.Porvezes,soosprpriosestatutosdestasfundaespblicasvm expressamente corroborar esta qualificao como institutos pblicos, como sucede, entre outros casos, com a Fundao para a Cincia e Tecnologia (cfr. art. 1., n. 1, do DecretoLei n. 152/2007, de 27 de Abril).
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CristinaPaulaBaptista,ob.cit.,pg.2.
regime15), encontrandose, como a prpria denominao indica, primordialmente subordinadasaodireitoprivado.16 Nesta conformidade e sintetizando o panorama fundacional luso, poderemos enumerarasseguintesmodalidadesdefundaes: fundaes privadas, criadas por iniciativa privada e reguladas pelo direito privado (em tudo quanto no decorra do estatuto de utilidade pblica), s quais poder ser atribudo o estatuto de utilidade pblica, preenchidos que sejamosrequisitoslegaisdequedependeasuaconcesso; fundaes de solidariedade social e fundaes religiosas (da Igreja Catlica ou de outras confisses religiosas) que prossigam finalidades anlogas, submetidas, no essencial, ao disposto no regime jurdico das instituies particulares de solidariedade social e, em especial, s que assumam natureza fundacional;17 fundaes pblicas tout court, criadas por iniciativa pblica, normalmente por via legislativa, qualificveis como pessoas colectivas pblicas, enquadrveis no mbito dos institutos pblicos e sujeitas ao regime jurdico delineado para estes; fundaes pblicas de direito privado, criadas por iniciativa pblica (eventualmente em resultado da transformao de pessoas colectivas pblicas), atravs de via legislativa, embora paream excludas do mbito de aplicaodaLeiQuadrodosinstitutospblicosesejamreguladas,noessencial, pelo direito privado (no obstante a necessidade de observncia de um conjuntodenormaseprincpiosqueregemaactividadeadministrativa);
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De acordo com o qual as sociedades e as associaes ou fundaes criadas como pessoas colectivas de direitoprivadopeloEstado,RegiesAutnomasouautarquiaslocaisescapamaplicaodesseregime.
O exemplo, porventura, mais significativo de entidades que integram este conceito respeita s Universidades Pblicas que, recentemente, assumiram natureza fundacional e que, nos termos do art. 134., n. 1, da Lei n. 62/2007, de 10 de Setembro, regese pelo direito privado, nomeadamente no que respeitasuagestofinanceira,patrimonialedepessoal,semprejuzodealgumasexcepesnoquetoca ao emprego pblico (n.s 3 e 4) e aplicao dos princpios constitucionais relativos actividade administrativa (como sejam os da prossecuo do interesse pblico, proporcionalidade, igualdade, imparcialidade e justia cfr. n. 2). Em termos anlogos se exprime o DecretoLei n. 97/2009, de 27 de Abril,relativoUniversidadedeAveiro,emcujoart.4.,n.5,textualmenteseafirmaqueestainstituio, regese pelo direito privado, nomeadamente no que respeita sua gesto financeira, patrimonial e de pessoal, embora os n.s 2, 3 e 4 do mesmo preceito imponham a necessidade de observncia de algumas normasrespeitantesaoempregopblico. Neste sentido, Licnio Lopes, ob. cit., pgs. 99 e100, esclarecendo que o regime jurdico consagradopara as primeiras supletivamente aplicvel s segundas (assegurando ainda que tal regime se afasta, nalguns aspectos, do regime consagrado para as fundaes privadas, designadamente pelo facto de o reconhecimento no caber ao Ministro da Presidncia do Conselho de Ministros, mas antes ao Ministro competente,emrazodamatria,paraexerceratutelasobreestasinstituies).
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fundaes de direito privado e utilidade pblica, criadas por iniciativa pblica e atravs da via legislativa (eventualmente em resultado da transformao de pessoas colectivas pblicas ou de outras entidades pblicas), regulamentadas pelo direito privado, surgindo a sujeio a norma de natureza pblico administrativa como excepcional e apenas quando expressamente determinado pelos respectivos estatutos ou por outro normativo legal especfico. A nosso ver, o principal escolho reside na diferenciao das duas ltimas categorias e, conquanto a questo extravase do mbito do presente trabalho, a linha de demarcaopodesertraada: ou sustentando que a qualificao como pblica significa que as fundaes pblicas, apesar da sua sujeio preferencial ao direito privado,18 so pessoas colectivas pblicas, enquanto as fundaes de direito privado seriam pessoas colectivas de direito privado, apenas se distinguindo das fundaes privadas toutcourtpelainiciativapblicadasuacriao; ou sustentando que, sendo ambas pessoas colectivas de direito privado e utilidade pblica, as fundaes pblicas de direito privado se encontram, ainda assim, submetidas a um conjunto mais vasto de vinculaes de natureza pblicoadministrativa; ou admitindo que o patrimnio destas ltimas ter que ser necessariamente pblico, enquanto a dotao das fundaes de direito privado e utilidade pblicapoderadvirdebenspblicoseprivados; ou at, mais simplesmente, considerando que ambas so pessoas colectivas privadas regidas pelo direito privado, no existindo diferenas de monta entre ambas, sendo a sua denominao o principal, se no mesmo nico, factor de demarcao. O presente escrito debruase, precisamente, sobre o regime jurdico aplicvel s fundaes de direito privado e utilidade pblica embora, por comodidade de exposio, frequentementeutilizarmostambmadesignaofundaesprivadasparaasnomear. Ora,aocontrriodoquesucedecomasfundaespblicas(sujeitas,noessencial, disciplina prevista para os institutos pblicos), no existe um regime especfico e detalhadoparapessoascolectivasparticularesdeutilidadepblicaemgeral,umavezque o diploma relativo atribuio deste estatuto se limita, para alm de regular o processo
Pois, como nota Freitas do Amaral, ob. cit., pgs. 584 e 585, partindo da noo de pessoa colectiva pblica anteriormente exposta, o facto de uma pessoa colectiva ser considerada como pblica no implica, imperiosamente, a sua sujeio unicamente a normas de direito pblico, porquanto as pessoas colectivas pblicasactuamporvezessegundoodireitoprivado.
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deconcessodautilidadepblica,aestabeleceralgunsdireitos19edeveres20dequeessas entidadessotitulares. Na verdade, confrontamonos com regulamentao especfica para algumas das categorias que integram o mbito pessoas colectivas de utilidade pblica, como sucede com as instituies particulares de solidariedade social21 e com as associaes e os institutos religiosos,22 mas no com as fundaes, salvo, eventualmente, quanto aos preceitosdenaturezageralqueoCdigoCivildedicasfundaesprivadas.23 Ora, no que concerne s fundaes de direito privado e utilidade pblica, no se vislumbra qualquer legislao exclusiva que as contemple, razo pela qual o regime jurdicoaplicvelconstar,desdelogo,dosrespectivosestatutos,cumprindo,naparteem que estes sejam omissos, analisar casuisticamente a matria em questo para concluir pela aplicao ou no das normas legais pertinentes: precisamente esta a tarefa a que nospropomos. Importa, porm, assinalar que a sujeio primordial destas entidades ao direito privado impe, na tarefa de colmatar as lacunas dos respectivos estatutos, o recurso em primeira em linha a normas de cariz privatstico, surgindo a sujeio regulamentao ditada para organismos e instituies pblicas como excepcional e defensvel unicamente quando as normas em questo expressamente abranjam as fundaes (ou, maislatamente,aspessoascolectivasemgeral)dedireitoprivadoeutilidadepblica. Este entendimento reforado pela circunstncia de, na nossa ordem jurdica e conformedestacmosanteriormente,nosdepararmoscomfundaespblicasdedireito privado, regulamentadas primacialmente por este, o que permite a invocao do argumento de maioria de razo para sustentar idntica soluo no que respeita s fundaesdedireitoprivadoeutilidadepblica. Efectuado este enquadramento genrico, procuraremos avaliar da (eventual) aplicao de normas pblicoadministrativas, como sejam as respeitantes contratao pblica,aoempregopblico(incluindoalegislaosobrepessoaldirigente)esujeioa fiscalizao do Tribunal de Contas, alertando, desde j, que problemas adicionais surgem
Como sejam algumas isenes e benefcios tributrios (art. 10.) e a possibilidade de requerer a expropriaodeterrenosdequecareamparaaprossecuodosseusfins(art.11.). De entre os quais avulta a obrigatoriedade de enviar, por meio de transmisso electrnica, Secretaria Geral da Presidncia do Conselho de Ministros, o relatrio de actividades e as contas do exerccio relativo aoanoanterior,noprazodeseismesesapsasuaaprovao(art.12.,n.1,alneaa)).
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ConstantedoDecretoLein.119/83,de25deFevereiro,comasdiversasalteraesposteriores. NostermosdaLeidaliberdadereligiosa(Lein.16/2001,de22deJunho).
Quer as disposies gerais aplicveis s pessoas colectivas em geral (art.s 1557. a 166.), quer as especificamente ditadas para as fundaes (art.s 185. a 194.), as quais, alis, dizem respeito principalmentesquestesrelativasconstituio,reconhecimentoeextino.
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quando a criao destas entidades resulta da reorganizao ou extino de anteriores pessoas colectivas pblicas, especialmente quando os estatutos da nova instituio (ou o diploma que promoveu a reestruturao ou a extino) no acautelam devidamente a transioderegimes. 2.Contrataopblica Nos termos conjugados do art. 1., n. 2, Cdigo dos Contratos Pblicos,24 o regime da contratao pblica aplicase, salvo excepes, formao de contratos pblicosporpartedasentidadesadjudicantesneleenumeradas. Ora, de acordo com o art. 2. do mesmo Cdigo, integram a categoria das entidades adjudicantes o Estado, as Regies Autnomas, as autarquias locais, os institutos pblicos, as fundaes pblicas25 e as associaes de que faam parte uma ou vriasdestaspessoascolectivas26(n.1,alneasa)ag)). Conforme se alcana do simples cotejo deste elenco, o preceito em questo no abrangeasfundaesdedireitoprivado,asquaisextravasamdoseumbitodeaplicao. Contudo, a alnea a) do n. 2 do mesmo art. 2. vem alargar a noo de entidade adjudicante,27 de modo a abranger igualmente quaisquer pessoas colectivas,28 de naturezapblicaouprivada,que,cumulativamente: a) tenham sido criadas especificamente para satisfazer necessidades de interesse geral,semcarcterindustrialoucomercial;e
AprovadopeloDecretoLein.18/2008,de29deJaneiro,alteradopeloDecretoLein.278/2009,de2de Outubro,pelaLein.3/2010,de27deAbrilepeloDecretoLein.131/2010,de14deDezembro. ComexcepodasfundaespblicasprevistasnaLein.62/2007,de10deSetembro,quevempermitir atransformaodasUniversidadesPblicasemFundaesPblicas. Desde que estas associaes sejam maioritariamente financiadaspor aquelas entidades, estejam sujeitas ao seu controlo de gesto ou tenhamum rgo de administrao,direco ou fiscalizao cuja maioria dos titularessejadesignadapelasmesmas(art.2.,n.1,alneag)). Como salienta Bernardo Azevedo, Organismo de direito pblico uma categoria jurdica autnoma de direito comunitrio intencionalmente aberta e flexvel, in Estudos de Contratao Pblica, Vol. III, Coimbra Editora, 2010, pg. 59, estes organismos que no correspondem ao sector pblico administrativo tradicional, sero abrangidos pelo mbito de aplicao do Cdigo quando, cumulativamente, possuam personalidade jurdica prpria (ainda que de direito privado), tenham sido criados para a satisfao de necessidades de interesse geral (sem natureza industrial e comercial) e estejam sujeitas a uma influncia dominanteporpartedeumpoderpblico. Curiosamente, na nova redaco deste preceito, introduzida pelo DecretoLei n. 278/09, de 2 de Outubro, passou a excepcionarse do seu mbito de aplicao as fundaes pblicas previstas na Lei n. 62/2007, de 10 de Setembro, o que significa que, mesmo quando preenchidos os requisitos legais enumerados neste art. 2., n. 2, ainda assim estas entidades permanecem excludas da aplicao do regimedoCdigo,pornoseremconsideradasentidadesadjudicantes(cfr.art.1.,n.2).
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b) sejammaioritariamentefinanciadaspelasentidadesreferidasnoart.2.,n.1, estejam sujeitas ao seu controlo de gesto ou tenham um rgo de administrao, de direco ou de fiscalizao cuja maioria dos titulares seja, directaouindirectamente,designadaporaquelasentidades Vejamos, ento, se as fundaes de direito privado e utilidade pblica preenchem ounoestesdoisrequisitos. Comeando pelos fins que presidiram sua criao, claro est que tudo depende doqueforinscritonosestatutosounodiplomainstituidordessainstituio. Todavia e concretizando, tomemos como exemplo a criao da Fundao CEFA, a qual e de acordo com o art. 5. do DecretoLei n. 98/2009, de 28 de Abril, tem como fins contribuir para o aperfeioamento e a modernizao da administrao autrquica, atravs da formao dos seus agentes, da investigao aplicada, da assessoria tcnica e daediodeobrasespecializadas. Mais especificamente e de acordo com o art. 3., n. 1, dos seus Estatutos, FundaoCEFAincumbe29: a) contribuir para a modernizao da administrao local atravs das aces de informao e de formao, da investigao, da assessoria tcnica e da edio deobrasespecializadas; b) realizar estudos e trabalhos de investigao acadmica relativos, designadamente, s matrias da cincia poltica, do direito constitucional, do direito administrativo, do direito fiscal, das finanas locais, dos regimes jurdicosdastaxasmunicipaisedosectorempresariallocal; c) organizar, realizar, difundir e prosseguir actividades de formao e de aperfeioamento, bem como estgios, destinados aos trabalhadores, funcionriosecandidatosafuncionriosdaadministraolocal. As atribuies acometidas por lei Fundao CEFA, no momento da sua criao, so, salvo melhor juzo de interesse geral,30 traduzido este na melhoria da qualificao doscolaboradoresdasautarquiaslocaise,poroutrolado, nofomento dainvestigaona
Paraalmdisso,enostermosdon.domesmoart.3.,competeFundaodesenvolverasactividades necessrias prossecuo dos seus fins, designadamente realizar ou promover cursos, atelis de formao e actividades de investigao e de pesquisa no domnio da administrao local (alnea a)); realizar conferncias, colquios, debates ou seminrios que contribuam para a realizao dos fins da Fundao (alneab));editarepublicar,sobqualquerforma,obrasrelacionadascomaadministraolocal,portuguesa e internacional (alnea c)); promover o intercmbio com instituies congneres nacionais ou estrangeiras no domnio das suas actividades (alnea d)); gerir as actividades que tenham lugar na sede da Fundao (alneae));eexercerquaisqueroutrasactividadesqueseajustemaosfinsdaFundao(alienaf)) Tanto mais que o Tribunal de Justia da Unio Europeia (TJUE) tem vindo a fazer uma interpretao generosa e alargada desta exigncia, reconhecendo a presena deste atributo numa multiplicidade muito heterogneadesituaesBernardoAzevedo,ob.cit.,pg.63.
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domnioautrquico,imperativosestesqueconcorremparaumamaiscabalsatisfaodos legtimos interesses da populao local servio aos cidados, em conformidade com o imperativoconstitucional(art.235.,n.2,daConstituio). Ora, esta actividade predominantemente formativa e de investigao das atribuies da Fundao so de molde a excluir qualquer carcter industrial ou comercial da mesma, sendo esta concluso reforada natureza fundacional (e no societria) que lhefoiconcedida.31 Resta, por isso, analisar os pressupostos relativos s relaes da fundao com alguma das entidades adjudicantes elencadas no art. 2., n. 1, sendo certo que basta a verificaodeumdelesparaopreenchimentodahipteselegal. Relativamente ao financiamento, h que esclarecer se as receitas da fundao em questo so maioritariamente asseguradas por alguma das entidades ou, pelo contrrio, osseusproveitosadvm,emproporosuperiorametade,deoutrasfontes,comosejam por fundos comunitrios e/ou pelas receitas geradas pela prpria instituio, nomeadamenteatravsdosserviosqueprestaaterceiros. No que existncia de um controlo de gesto diz respeito, cumprir analisar da eventual imposio fundao de apresentao (e at sujeio a aprovao ou homologao) ao membro do Governo que, de algum modo, tutela a rea na qual se insere a actividade da instituio, dos documentos vitais para o funcionamento da instituio(planosdeactividade,oramentosanuais,contas,mapasdepessoal,etc.). O ltimo ndice reportase existncia do poder, por parte de alguma das entidadesreferidasnoart.2.,n.1,denomear,aindaquedeformaindirecta,amaioria dosmembrosdosrgosdirectivosoudefiscalizao Tomando, novamente, como exemplo a Fundao CEFA, sendo certo que o Estado, entendido aqui na acepo de administrao central, tem apenas o poder de designar dois dos cinco membros do Conselho de Administrao, mas no menos verdade que os trs restantes so indigitados pela Associao Nacional de Municpios32 e
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De acordo com a jurisprudncia consolidada do TJUE, considerase que um organismo desenvolve uma actividadedenaturezacomercialouindustrialquandooperaemcondiesnormaisdemercado,prossegue umfimlucrativoesuportaasperdasassociadasaoexercciodasuaactividade:emsuma,determinantea inteno da entidade de procurar o lucro e de perseguir os seus objectivos mediante um espectro de decisescomercialmentemotivadasBernardoAzevedo,ob.cit.,pg.71. De acordo com os estatutos desta associao, disponveis em www.anmp.pt, o seu rgo mximo o congresso nacional, composto por trs delegados de cada municpio (o presidente da cmara ou o seu substituto,opresidentedaassembleiamunicipalouoseusubstitutoeumpresidentedejuntadefreguesia ouoseusubstitutodesignadopelaassembleiamunicipal),deentreelesseelegendoostitularesdamesado congresso (art. 6., n.s 1, 2 e 4) que ser, por inerncia, a mesa do conselho geral (art. 10., alnea a)). Para alm disso, conselho directivo, rgo ao qual compete a gesto corrente da associao (art. 14., alneaa))eleitopelocongressonacional,deentreosdelegadospresentes(art.13.,n.1).
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pela Associao Nacional de Freguesias,33 instituies estas cujos corpos sociais so designadosporautarquiaslocais,sejamelasCmarasMunicipaisouJuntasdeFreguesia. Assim sendo, quer a Associao Nacional de Municpios, quer a Associao Nacional de Freguesias, integram a previso do art. 2., n. 1, alnea g), pelo que a capacidade de que dispem para eleger a maioria dos membros do Conselho de Administrao da Fundao CEFA (associada a igual prerrogativa concedida ao Estado paranomearosdoisrestantes),suficienteparapreencherorequisitodasubalneaii)da alneaa)doart.2.,n.2,doCdigodosContratosPblicos. Em suma, verificados que sejam os requisitos acabados de expor (o que ser a regra, tendo em conta, por um lado, as finalidades de interesse pblico por ela prosseguidas e, por outro, o seu financiamento maioritariamente pblico), as fundaes de direito privado e utilidade pblica integram o leque das entidades adjudicantes mencionadasnon.2doart.2.doCdigo(enodasenumeradasnon.1). Decorre deste enquadramento no n. 2 do art. 2. que, embora submetidas ao regime do Cdigo dos Contratos Pblicos, as fundaes de direito privado usufruem de umadisciplinamaispermissivaquesetraduz,designadamente,noseguinte: a) o limite mximo at ao qual consentido o recurso ao procedimento de ajuste directo aumentado, no contrato de empreitada, para 1 000 000, ao invs dos150000previstosparaasentidadesadjudicantesenumeradasnoart.2., n.1(art.19.,alneaa)); b) o limite mximo at ao qual poder ser utilizado o procedimento de ajuste directo aumentado, nos contratos de aquisio e locao de bens e de aquisio de servios, para 193 000, ao invs dos 75 000 previstos para as entidadesadjudicantesenumeradasnoart.2.,n.1(art.20.,n.1,alneaa) eRegulamentoCEn.1177/2009,daComisso)34; c) os contratos celebrados por estas entidades que no sejam contratos nominados, isto , que no sejam contratos de empreitada de obras pblicas, concesso de obras pblicas, concesso de servios pblicos, aquisio e
Segundo os estatutos desta associao, disponveis em www.anafre.pt, o seu rgo mximo o congresso nacional, composto por dois delegados de cada freguesia (o presidente da junta de freguesia ou o seu substituto e o presidente da assembleia de freguesia ou o seu substituto), de entre eles se elegendo ostitularesdamesadocongresso(art.7.,n.s1,2e4)queser,porinerncia,amesadoconselhogeral (art.11.,n.2,alneaa)).Paraalmdisso,conselhodirectivo,rgoexecutivodaassociao,eleitopelo congresso nacional, de entre os delegados presentes eleitos, em lista plurinominal por sufrgio universal directo e secreto, seguindo o sistema de representao proporcional e o mtodo da mdia mais alta de Hondt(art.14.,n.s1e2).
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PublicadonoJornalOficialdeUnioEuropeiade1/12/2009.
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locao de bens ou aquisio de servios, no esto sujeitos aplicao do regimedoCdigo(art.6.,n.2). Para alm disso, qualquer contratao de bens e servios pode ser adjudicada directamente sobre uma factura ou um documento equivalente apresentado pelo convidado, sempre que o valor a pagar para cada contratao seja inferior a 5 000 (cfr. art. 128., n. 1, do Cdigo), no sendo, neste caso, sequer necessria a publicitao do contratocelebradonasequnciadoajustedirecto(art.128.,n.3,doCdigo),nemto pouco a reduo a escrito desse mesmo contrato (art.s 128., n. 3 e 95., n. 1, alnea a),doCdigo). Todavia, nos procedimentos de ajuste directo no podero ser convidados prestadoresdeserviosoufornecedoresdebensque,noanoemquestoenosdoisanos anteriores, tenham celebrado com a entidade contratante contratos de objecto equivalenteaodaquelescujacelebraosepretende,quandoomontantetotalascendaa umvalorigualousuperiora193000(art.s113.,n.2e20.,n.1,alneaa),doCdigo eRegulamentoCEn.1177/2009,daComisso).35 3.SujeioacontroloporpartedoTribunaldeContas De acordo com o art. 2., n. 2, alnea g), da Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas (Lei n. 98/97, de 26 de Agosto, alterada pelas Leis n. 87B/98, de 31 de Dezembro, 1/2001, de 4 de Janeiro, n. 55B/2004, de 30 de Dezembro, n. 48/2006, de 29 de Agosto e n. 35/2007, de 13 de Agosto), as fundaes de direito privado que recebam anualmente, com carcter de regularidade, fundos provenientes do Oramento do Estado ou das autarquias locais, encontramse sujeitas a fiscalizao do Tribunal de Contas,relativamenteutilizaodessesfundos. Nesta conformidade, ocontrolo efectuado peloTribunal deContas no se reporta atodaaactividadedesenvolvidaporaquelasfundaes,masapenasqueladesenvolvida combasenosrecursosprovenientesdoOramentodoEstadooudasautarquiaslocais. A abrangncia do controlo implica, em termos contabilsticos, uma separao entre a provenincia das diversas receitas (bem como os respectivos montantes e a percentagem em que contribuem para o oramento global da instituio) e, por outro, entreasdespesasfinanciadascomcadaumadessascategoriasdereceitas.
Acerca do alcance desta restrio liberdade de convite para a participao no ajuste directo, vide MiguelLucasPires,mbitodeaplicaodalimitaodaliberdadedeescolhadasentidadesaconvidarpara participao no procedimento de ajuste directo, Publicaes Cedipre on line 3, Novembro 2010, in www.cedipre.fd.uc.pt
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Em termos mais claros e sempre que as receitas da fundao provenham de outras fontes que no o Oramento de Estado ou das autarquias (por exemplo de financiamentos comunitrios e/ de receitas prprias), ser de todo pertinente para a instituio discriminar qual a percentagem de financiamento estatal face s demais receitas e, ademais, quais as despesas que so suportadas com essas receitas, pois s estasltimaspoderoseralvodefiscalizaoporpartedoTribunaldeContas. Uma vez assente o princpio geral de sujeio das fundaes de direito privado e utilidade pblica, nos termos acabados de expor, fiscalizao por parte do Tribunal de Contas,cumpredeterminar,emtermosprticos,dequemodoseefectivatalcontrolo. Desde logo e no que tange fiscalizao prvia (exercida atravs da aposio de visto ou de declarao de conformidade cfr. art. 46., n. 4), o art. 47., n. 1, alnea a), da Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas isenta deste tipo de fiscalizaoasfundaesdedireitoprivado. Todavia, decorre do art. 5., n. 1, alnea c), que o Tribunal de Contas verifica a legalidade e o cabimento oramental dos actos e contratos de qualquer natureza geradores de despesa ou representativos de encargos, directos ou indirectos, para as entidadesreferidasnon.1doartigo2.eosdasentidadesdequalquernaturezacriadas pelo Estado ou por quaisquer outras entidades pblicas, para desempenhar funes administrativas originariamente a cargo da Administrao Pblica, com encargos suportados por transferncia do oramento da entidade que as criou, sempre que da resulteasubtracodeactosecontratosfiscalizaoprviadoTribunaldeContas. Salvo melhor juzo, deste ltimo preceito resulta a sujeio das fundaes de direito privado e utilidade pblica a algum tipo de controlo por parte do Tribunal de Contas, que no a fiscalizao prvia, expressamente excluda pelo aludido art. 47., n. 1,alneaa). Ora, esta fiscalizao ser a sucessiva, nos termos da qual o Tribunal de Contas verificaascontas,avaliaosrespectivossistemasdecontrolointerno,apreciaalegalidade, economia, eficincia e eficcia da sua gesto financeira e assegura a fiscalizao da comparticipao nacional nos recursos prprios comunitrios e da aplicao dos recursos financeiros oriundos da Unio Europeia (art. 50., n. 1), fiscalizao esta a que se encontram inequivocamente sujeitas as fundaes de direito privado e utilidade pblica, nos termos do art. 51., n. 1, alnea o), e que implica o envio anual das contas ao Tribunal de Contas, at 30 de Abril do ano seguinte quele a que respeitam, de acordo comasinstruesaprovadaspelomesmoTribunal(art.52.,n.s4e6). Encontramse,ainda,asfundaes dedireitoprivadoeutilidadepblicasujeitas chamadafiscalizaoconcomitante,aqual,nostermosdon.1doart. 49.,seprocessa atravsdeauditoriasaosprocedimentoseactosadministrativosqueimpliquemdespesas
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de pessoal e aos contratos que no devam ser remetidos para fiscalizao prvia por fora da lei, bem como execuo de contratos visados (alnea a)), bem como de auditorias actividade financeira exercida antes do encerramento da respectiva gerncia (alnea b)), cabendo ao Plenrio do Tribunal a aprovao da anual dos servios ou organismos que sero objecto de fiscalizao concomitante de despesas emergentes dos actosoucontratosquenodevamserremetidosparafiscalizaoprvia(art.s5.,n.1, alneag)e38.,n.1,alneab)). Em suma, a submisso das fundaes de direito privado e de utilidade pblica fiscalizaoecontrolodoTribunaldeContasconstituiestasinstituiesnaobrigaode: a) anualmente remeter quele Tribunal as respectivas contas, at 30 de Abril do anoaquerespeitam; b) ocasionalmente e quando instadas por aquele Tribunal, submeterse s auditoriasdequesejaalvo. 4. Regime de vnculos dos trabalhadores ao servio das fundaes de direito privadoeutilidadepblica 4.1.Aplicaodoregimejurdicodoempregopblico A principal questo que se coloca, a este respeito, a de saber se aqueles que exercem a sua actividade profissional numa fundao de direito privado e utilidade pblica estaro, ou no, sujeitos ao recentemente alterado quadro jurdico do emprego pblico, vertido, essencialmente, na Lei n. 12A/2008, de 27 de Fevereiro36 e na Lei n. 59/2008, de 11 de Setembro (que aprovou o regime do contrato de trabalho em funes pblicas). Decorre do primeiro diploma citado que as aquelas entidades no se encontram sobaaladadoregimejurdicodoempregopblico,umavezqueasfundaesdedireito privado (e utilidade pblica) se encontram excludas do mbito de aplicao objectivo desseregime(cfr.art.3.daLein.12A/2008,de27deFevereiro,acontrario). Em face do exposto, a relao laboral de tais trabalhadores ficar sob a gide do direitoprivado,ouseja,basicamentesubmetidoaoregimedoCdigodoTrabalho. At ao momento e conforme se alcana das consideraes anteriores, parece insofismvel a no aplicao do regime jurdico de emprego pblico: todavia, se tal concluso se impe para aqueles trabalhadores que sejam contratados por parte das fundaes criadas ex novo, o mesmo no se poder dizer, de forma to linear,
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Alterada pelaLei n. 64A/2008, de 31 deDezembro, Lei 3B/2010, de 28 de Abril e Lei n. 34/2010, de 2 deSetembro.
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relativamente aos trabalhadores daquelas instituies que, a dado momento, sejam convertidasemfundaes. Pois bem, quanto a estes ltimos, a concluso avanada manterse apenas para os que sejam contratados aps tal transformao da configurao jurdica da entidade empregadora, mas o mesmo no suceder, necessariamente, com os detentores de uma relao jurdica de emprego pblico que os unisse pessoa colectiva pblica entretanto transformadaemfundao.37 Quanto a estes e pese embora a excluso, anteriormente mencionada, das fundaes de direito privado do mbito de aplicao objectivo do regime jurdico do emprego pblico (art. 3. da Lei n. 12A/2008, de 27 de Fevereiro, a contrario), tal regulamentao permanece aplicvel, com as necessrias adaptaes, aos trabalhadores detentoresdeumarelaojurdicadeempregopblicoaoserviodeentidadesexcludas doseumbitodeaplicao,conformepreceituaoart.2.,n.2,domesmodiploma. Se assim , o regime do emprego pblico ser aplicvel, com as devidas ressalvas, aos anteriormente denominados funcionrios pblicos a aos titulares de um contrato individual de trabalho,38 cuja nomeao ou contratao tenha ocorrido at 31 de Dezembro de 2008 e cujo vnculo se converteu, por determinao legal e sem necessidadedequaisquerformalidades,numcontratodetrabalhoemfunespblicas,a partirdodia1deJaneirode2009(cfr.art.88.,n.3e4,doLein.12A/2008,de27de Fevereiro,eart.17.,n.2,daLein.59/2008,de11deSetembro). Com efeito, no se afigura defensvel que, da simples transformao da entidade empregadora em fundao, possa resultar uma converso forada dos vnculos dos respectivostrabalhadores,peloque,salvoopodosprpriosemcontrrio,39manteroo estatuto do emprego pblico (no obstante, repitase, a excluso da entidade
Abordaremos, de modo a no multiplicar indefinidamente o feixe de questes a esclarecer, as hipteses em que a transformao em fundao se verificou aps a entrada em vigor do actual regime jurdico de empregopblico(1deJaneirode2009cfr.art.118.daLein.12A/2008,de27deFevereiro). Contudo,entreestasduascategoriasexisteumadiferenanodespicienda,porquantoosprimeiros,mas noossegundos,poderoestarsujeitoscessaodoscontratosdetrabalho,emcasodereorganizaode rgos ou servios, por despedimento colectivo, despedimento por extino de posto de trabalho e, em casodeextinodaentidadeempregadorapblica,porcaducidade(art.s88.,n.3,daLein.12A/2008, de27deFevereiro,7.,n.1,daLein.59/2008,de11deSetembroe16.a18.daLein.23/2004,de22 deJunho). Por exemplo, aquando da transformao do CEFA, I.P. em fundao, a estes trabalhadores foi concedida a possibilidade de manuteno desse vnculo de natureza pblica, continuando assim titulares de um contrato de trabalho em funes pblicas por tempo indeterminado (art.s 9., n. 4, dos Estatutos da FundaoCEFA).Oexpedientejurdicoutilizadofoioacordodecednciadeinteressepblico(cft.art.58. da Lei n. 12A/2008, de 27 de Fevereiro), mas, ao contrrio do regime legal, determinouse a no suspenso do estatuto de origem e, por outro lado, por prazo indeterminado e no pelo prazo mximo de 12 meses previsto na lei (cfr. art. 58., n. 13 da Lei n. 12A/2008, de 27 de Fevereiro, prazo esse que foi alargadopara18mesespeloart.1.doDecretoLein.269/2009,de30deSetembro).
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empregadora, na sua nova configurao, do mbito objectivo dessa mesma legislao), comasnecessriasadaptaes. Com efeito, a extino de uma pessoa colectiva pblica, quando seguida do nascimento de outras que lhe suceda nas atribuies, no pode determinar, por si s, a extinodosvnculoslaboraisdosrespectivostrabalhadores,transmitindoseestesparaa novaentidade(cfr.art.16.,n.1,daLein.23/2004,de22deJunho).40 4.2.Contratosdeprestaodeservios Num plano diverso, no se lobrigam obstculos quanto celebrao de contratos deprestaodeservios,desdequerespeitadososconstrangimentoslegais. Os constrangimentos legais celebrao de contratos de prestao de servios constam, essencialmente, do disposto no art. 35. da Lei n. 12A/2008, de 27 de Fevereiro, na redaco introduzida pela Lei n. 3B/2010, de 28 de Abril e so os seguintes: a) dever tratarse da execuo de trabalho no subordinado,41 para o qual se reveleinconvenientequalquermodalidadedeempregopblico; b) haverqueobservaroregimelegaldaaquisiodeservios,previstonoCdigo dosContratosPblicos; c) o contratado ter, obrigatoriamente, a sua situao regularizada perante o fiscoeaseguranasocial;e d) ser necessrio um prvio parecer favorvel dos membros do Governo responsveis pelas reas das finanas e da Administrao Pblica, relativamente verificao da existncia de trabalho no subordinado, sendo os termos e tramitao desse parecer regulados por portaria dos mesmos membros do Governo. Todavia, estes mesmos membros do Governo podem, excepcionalmente, autorizar a celebrao de um nmero mximo de contratos de tarefa e de avena, em termos a definir na portaria prevista no nmero anterior, desde que no sejam excedidos os prazos contratuais inicialmente
Esteart.16.,juntamentecomosart.s17.(quedeterminaacaducidadedoscontratosdetrabalhoem casodeextinodaspessoascolectivaspblicas,quandoasrespectivasatribuiesnosejamconcedidasa outras entidades) e 18. (que admite o recurso figura do despedimento colectivo e do despedimento por extino do posto de trabalho em caso de cesso parcial da actividade de uma pessoa colectiva ou de extino, fuso ou reestruturao de servios ou de uma unidade orgnica que determine a reduo de efectivos) desta Lei n. 23/2004, de 22 de Junho, foram mantidos em vigor pela Lei n. 59/2008, de 11 de Setembro(cfr.art.18.,alneaf)),apesardetodososdemaisteremsidorevogados. Entendendose como tal o que, sendo prestado com autonomia, no se encontra sujeito disciplina e direcodorgoouserviocontratante,nemimpeaobservnciadeumhorriodetrabalho(cfr.n.2do mesmoart.35.).
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previstos e os encargos financeiros globais anuais, que devam suportar os referidos contratos, estejam inscritos na respectiva rubrica do oramento do rgooudoservio. A inobservncia de algum destes requisitos gera a nulidade do contrato, bem como a responsabilidade disciplinar, financeira e civil do dirigente mximo que autorizou asuacelebrao(art.36.,n.s1e2). Mais ainda, a verificao, atravs de relatrio de auditoria efectuada pela InspecoGeral de Finanas em articulao com a DirecoGeral da Administrao e do Emprego Pblico, da vigncia de contratos de prestao de servio para execuo de trabalho subordinado equivale ao reconhecimento pelo rgo ou servio da necessidade deocupaodeumpostodetrabalhocomrecursoconstituiodeumarelaojurdica de emprego pblico por tempo indeterminado ou por tempo determinado ou determinvel,conformecaracterizaoresultantedaauditoria,determinandoaalterao domapadepessoaldorgoouservio,porformaapreveraquelepostodetrabalhoea publicitaodeprocedimentoconcursalparaconstituio darelaojurdicadeemprego pblico(art.35.,n.8). No entanto, decisivo notar que a Lei n. 12A/2008, de 27 de Fevereiro, que contm todas estas limitaes celebrao de contratos de prestao de servios, no alcana,conformeexplicitadoanteriormente,sfundaesprivadasoudedireitoprivado (cfr.art.3.,acontrario). Todavia e por mais paradoxal que tal possa parecer, isso no significa a desaplicao de tais restries (e at das sanes para a sua violao) s fundaes privadas ou de direito privado de utilidade pblica, especialmente quando sujeitas ao regimedacontrataopblica,emrazodeoutrasconsideraes. Desde logo, decorre do regime legal da contratao pblica a necessidade de ausncia de dvidas Segurana Social e ao Fisco por parte do contratado (art.s 55., alneasd)ee),81.,n.1,alneab),doCdigodosContratosPblicos). Por outro lado, o pressuposto da ausncia de trabalho subordinado inerente noo de contratos de prestao de servios em contraposio com os contratos de trabalho,razopelaqualomesmotertambmqueserobservado. Resta o requisito da necessidade de autorizao governamental, o qual, salvo melhor juzo, carece de aplicao s fundaes de direito privado, atenta a natureza privada destas (no integrada, por isso, na esfera administrativa), a ausncia de qualquer relao de dependncia (tutelar ou superintendente) face ao Estado e a no aplicao a taisentidadesdaLein.12A/2008,de27deFevereiro,daqualconstaaquelaimposio.
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Finalmente, no que toca s sanes para a violao destas limitaes, h que destacar, desde logo, as consagradas no Cdigo dos Contratos Pblicos, as quais podem implicar a excluso do candidato,42 a caducidade da adjudicao43 ou at a invalidade do contratocelebradonasequnciadesta44. Por outro lado, podero as fundaes de direito privado e utilidade pblica incorrer,nocasodecelebraodeumcontratodeprestaodeserviosparaaexecuo de trabalho subordinado, numa contraordenao muito grave,45 a qual poder conduzir conversojudicialdaquelecontratonumverdadeirocontratodetrabalho.46 No nos parece, pelo contrrio, aplicvel a estas entidades a sano relativa responsabilidade civil, disciplinar e financeira do responsvel pela contratao, porque este tipo de responsabilidade se encontra exclusivamente consagrada na Lei n. 12 A/2008,de27deFevereiroedeverserunicamenteaplicadaaosorganismoseentidades sob a sua alada, o que no sucede com as fundaes privadas, ainda que de utilidade pblica(cfr.art.3.daquelaLei,acontrario). Para alm disso, a cominao daquela sano exige uma determinada relao de autoridade ou, pelo menos, de tutela por parte do Estado (ao menos no que responsabilidade disciplinar diz respeito) que no se verifica relativamente s fundaes dedireitoprivado,aindaquedeutilidadepblica. Uma ltima nota para destacar que as fundaes de direito privado e utilidade pblica permanecem inclumes s restries, consagradas na Lei do Oramento do Estado para 2011, contratao de prestadores de servios e de trabalhadores (art.s 22. e 27. da Lei n. 55A/2010, de 31 de Dezembro), uma vez que estas apenas se
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Comfundamentoemviolaodoart.70.,n.2,alneaa),doCdigo.
Nos termos do art. 86., n. 1, do Cdigo, a qual implicar a adjudicao da proposta ordenada imediatamenteaseguir(n.3domesmoart.86.).
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A invalidade declarada aps a celebrao do contrato, quando este j se encontrar em execuo, inquinaroreferidoacordo,salvocasosexcepcionais(art.283.,n.s1a4doCdigo).
Sano consagrada pelo art. 12., n. 2, do Cdigo do Trabalho (aprovado pela Lei n. 7/2009, de 12 de Fevereiro), traduzida no pagamento de uma coima (cujo montante varia em funo de diversos factores cfr. art. 554. e segs. do Cdigo do Trabalho) e, em caso de reincidncia, na possvel privao do direito a qualquer subsdio ou benefcio outorgado por uma entidade ou servio pblico, num perodo que pode ir at2anos(n.3doart.12.). O Cdigo do Trabalho contm uma srie de indcios cuja verificao far presumir a existncia de um verdadeiro contrato de trabalho, ainda que apelidado pelas partes de contrato de prestao de servios (elementos esses que, de acordo com art. 12., n. 1, do Cdigo so a realizao da actividade em local pertencente ao beneficirio ou por ele determinado; a titularidade dos instrumentos de trabalho por parte do mesmo beneficirio; a determinao das horas de incio e termo da prestao por parte da entidade contratante; o pagamento de uma quantia peridica como contrapartida da actividade prestada e o exerccio de funes de direco ou chefia), sendo mltiplas as decises judiciais a operar tal converso sobreesteassuntoe,muitoemparticular,sobreapresunodelaboralidade,videLealAmado,Contratode Trabalho,CoimbraEditora,2009,pgs.67a82
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aplicam s pessoas colectivas pblicas, semelhana, alis, da prpria Lei do Oramento, comoadiantesever. 4.3.Necessidadedeaberturadeconcursosparacontrataodepessoal Conforme decorre do que foi dito previamente, os contratos a celebrar pelas fundaes de direito privado e utilidade pblica a partir da data da sua criao no consubstanciam relaes jurdicas de emprego pblico, no se encontrando, por isso, sujeitos ao disposto na Lei n. 12A/2008, de 27 de Fevereiro e respectiva legislao complementar, uma vez que estas entidades se encontram excludas do mbito de aplicaodestediploma(cfr.art.3.,acontrario). Nesta conformidade e porque a obrigatoriedade de abertura de procedimento concursal se encontra prevista neste mesmo diploma (cfr. art. 50. e segs.), sendo a sua tramitao desenvolvida num diploma complementar (Portaria n. 83A/2009, de 22 de Janeiro), sustentamos a inaplicabilidade da necessidade de abertura de procedimento concursalparaasnovascontrataesdepessoalarealizarporaquelasinstituies. Porm, esta no aplicao das regras concursais sofre um desvio nos casos de transformao de entidades pblicas em fundaes, no que concerne queles trabalhadoresquetransitaramdaanteriorinstituioemantiveramovnculodecontrato de trabalho em funes pblicas, porquanto apesar de a sua actual entidade empregadora se encontrar excluda do mbito da Lei n. 12A/2008, o art. 2., n. 2, destamesmaLeideterminaasuaaplicao,comasnecessriasadaptaes. Significa isto que a passagem de uma categoria para outra dentro da mesma carreira47 por parte destes trabalhadores se dever continuar a fazer por concurso, de acordo com as regras vertidas nos art.s 50. a 54. da Lei n. 12A/2008, de 27 de FevereiroenaPortarian.83A/2009,de22deJaneiro.
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Importa salientar que, das trs carreiras do regime geral actualmente existentes, apenas a carreira de tcnico superior unicategorial (o que significa que composta de uma nica categoria), razo pela qual carece de sentido falar, relativamente a esta, de progresso na carreira por mudana de categoria, sendo apenas possvel a chamada progresso horizontal por alterao da posio remuneratria, a qual independente de qualquer concurso. Quanto s carreiras de assistente tcnico e assistente operacional, j se afigura pertinente abordar a questo da mudana de categoria, a qual dever ser precedida de um procedimento concursal (a este propsito, vide os art.s 42. e 45. a 48. da Lei n. 12A/2008, de 27 de Fevereiro,bemcomoorespectivoanexo).
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4.4. Sujeio dos trabalhadores das fundaes de direito privado ao Sistema IntegradodeAvaliaodeDesempenhodaAdministraoPblica(SIADAP) Da anlise do diploma que implementou este sistema de avaliao de desempenho resulta que o mesmo no alcana as fundaes privadas ou de direito privado (cfr. art. 2. da Lei n. 66B/2007, de 28 de Dezembro, a contrario), em consonnciacomasuanaturezaprivadajsalientada. Neste contexto e primeira vista, cumpriria concluir pela desaplicao deste regime a todo e qualquer trabalhador daquelas entidades, quer os titulares de uma relao de emprego privado (isto , sujeitos ao regime do Cdigo do Trabalho), quer aqueles que mantiveram o estatuto do emprego pblico (anteriormente designados funcionrios pblicos) apesar da transformao em fundao da entidade onde exerciam assuasfunes. Todavia, o art. 83. da mesma Lei dispe a aplicao do SIADAP 3,48 com as necessrias adaptaes, aos actuais trabalhadores com a qualidade de funcionrio ou agente de pessoas colectivas que se encontrem excludas do seu mbito de aplicao, como sucede, conforme se acabou de constar, com alguns trabalhadores das fundaes queresultemdaconversodeoutrasinstituiespblicas. Considerando que, nos termos do j citado art. 88., n. 4, da Lei n. 12A/2008, de 27 de Fevereiro, o vnculo dos funcionrios pblicos foi convertido, ope legis, num contrato de trabalho em funes pblicas, sero estes os destinatrios daquele preceito legal. Nesta conformidade e relativamente aplicao do regime do SIADAP aos actuais trabalhadoresdasfundaesregidaspelodireitoprivado,arespostaadaraseguinte: a) ficam inequivocamente excludos os trabalhadores contratados aps a criao da fundao ou, em caso de transformao de uma entidade pblica em fundao, os contratados antes daquela converso que tenham renunciado relaojurdicadeempregopblico; b) em caso de transformao de outra entidade em fundao, os trabalhadores originariamente titulares da qualidade de funcionrios pblicos, posteriormente convertidos em trabalhadores com contrato de trabalho em funespblicas,sujeitarseoaoSIADAP,comasnecessriasadaptaes
Segundo o art. 9.da Lei n. 66B/2007, de 28 de Dezembro, o SIADAP subdividese em SIADAP 1 (avaliao de servios), SIADAP 2 (avaliao de dirigentes) e SIADAP 3 (avaliao dos trabalhadores): ora, o art.83.aludeunicamenteaesteltimo.
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Importa, por ltimo, salientar qual o sentido a atribuir expresso com as necessrias adaptaes, isto , averiguar de que modo se efectuar a aplicao do SIADAPaestestrabalhadores. Salvo melhor entendimento, tais adaptaes podero significar, desde logo, o recursoaumadasformasanmalasdeavaliaoprevistasnaLein.66B/2007,de28de Dezembro e, mais concretamente, avaliao curricular (consagrada no art. 43. daquela Lei), cujos requisitos legais de aplicao podero terse por verificados relativamenteaostrabalhadoresdasfundaesdedireitoprivadoeutilidadepblica. Com efeito, a avaliao curricular poder ser adoptada, a requerimento do trabalhador em causa, titular de uma relao jurdica de emprego pblico com a durao de, pelo menos, seis meses no anterior avaliao, mas cujo servio no se encontre efectivonostermosdefinidosnalei(art.42.,n.s5e7). Ora, o nico requisito que no se encontra verificado relativamente s fundaes privadas o ltimo, circunstncia esta que poder ser contornada recorrendo analogia, isto,considerandoquetambmestasinstituiesnoseencontramactiva,paraefeitos da legislao sobre avaliao de desempenho, em virtude da sua excluso do mbito de aplicaoobjectivododiplomaemcausa(cfr.art.3.,acontrario). Em favor de licitude do recurso avaliao curricular depe ainda um argumento adicional, a que poderemos chamar de natureza lgica, porquanto se a lei admite a aplicaodoregimedaavaliaodedesempenho,comadaptaes,aentidadesexcludas do seu mbito objectivo (art. 83.), por maioria de razo dever consentir a aplicao, sem necessidade de quaisquer adaptaes, de um instrumentos consagrado por essa mesmalei(cfr.art.47.)paraosservioseentidadessubmetidosaoseucontedo. Mas, no nosso entender, ser possvel ir ainda mais longe e defender mesmo a utilizaodequaisqueroutroscritriosoumecanismos,aindaquenoprevistosnaLein. 66B/2007, de 28 de Dezembro, desde que idneos para a aquilatar a performance e o cumprimentosdosobjectivosfixadoseconformescomosprincpioseobjectivoslegaisda avaliaodedesempenho(fixados,respectivamente,nosart.s5.e6.daaludidaLei). 4.5. Necessidade de publicao em Dirio da Repblica dos regulamentos aprovadospelosrgoscompetentesdasfundaesdedireitoprivado A generalidade destas entidades rectius, os seus rgos goza de competncia regulamentar,aquallhesatribuda,normalmente,pelosprpriosestatutos.49
Vejase, por exemplo, a competncia concedida pelos Estatutos da Fundao CEFA ao respectivo ConselhodeAdministraoparaaaprovaoderegulamentosinternos(art.26.,alnead),dosEstatutos), embora, quando estejam em causa cdigos de tica e regras de conduta, a sua aprovao compita ao ConselhoGeral,sobpropostadoConselhodeAdministrao(art.22.,alneal),dosEstatutos).
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A este propsito, haver que distinguir aqueles regulamentos que assumem projeco meramente interna, no sentido em que vinculam somente os membros integrantes da pessoa colectiva que os aprova (ou, noutros termos, produzem efeitos jurdicos unicamente no interior da esfera jurdica da pessoa colectiva pblica de que emanam50),dosnormalmenteapelidadosregulamentosexternosqueproduzemefeitos jurdicos em relao a outros sujeitos de direito diferentes, isto , em relao a outras pessoascolectivaspblicasouemrelaoaparticulares51. Do nosso ponto de vista, os regulamentos que versem sobre o desempenho da actividade profissional dos trabalhadores de uma instituio (por exemplo, debruando se sobre questes como os horrios de trabalho ou as regras de controlo da assiduidade) so regulamentos internos,52 tendo em vista apenas disciplinar o funcionamento dessa mesmaentidade,sendo,porissomesmo,insusceptveisdelesardireitosdeterceiros. A questo afigurase menos pacfica no que concerne aos cdigos ticos ou de conduta, uma vez que estes podem contender com direitos de terceiros (mormente os utilizadores dos servios prestados pela entidade em questo): em nosso entender, tais regulamentos, sempre que abordem a relao da instituio com outras instituies ou com os utilizadores em geral dos respectivos bens ou servios (por exemplo, estabelecendoregrasaobservarnoatendimento,procedimentosdeavaliaodograude satisfaodosutentes),deveroserconsideradosexternos. Independentemente da sua natureza interna ou externa, cumpre avaliar a existncia ou no de um dever de publicao em Dirio da Repblica destes regulamentos. De acordo com o art. 119., n. 1, alnea h), da Constituio, encontramse sujeitos a publicao no Dirio da Repblica os decretos regulamentares e os demais decretos e regulamentos do Governo, bem como os decretos dos Representantes da Repblicaparaasregiesautnomaseosdecretosregulamentaresregionais,implicando asuafaltaaineficciajurdicadasreferidasnormas(art.119.,n.2,daConstituio). Todaviaeaocontrriodoquearedacodanormapodesugerir,designadamente no inciso em que recorre expresso demais decretos e regulamentos do Governo, a mesma no ser de aplicao aos regulamentos governamentais internos, bastando paraestesaadequadadivulgaonoservioaqueseaplicam.53
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Cfr.FreitasdoAmaral,ob.cit.,Vol.II,pg.163. Cfr.FreitasdoAmaral,ob.cit.,Vol.II,pg.163. Nomesmosentido,FreitasdoAmaral,ob.cit.,Vol.II,pgs.165e166. Assim,ipsisverbis,FreitasdoAmaral,ob.cit.,Vol.II,pg.195.
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Relativamente s demais entidades administrativas, a publicidade dos respectivos regulamentos e as consequncias para a sua inobservncia sero definidas por lei (art. 119., n. 3, da Constituio), como sucede com os regulamentos autrquicos, obrigatoriamentepublicadosnoboletimprpriodaautarquiaou,quandoestenoexista, atravsdeumeditalaafixarnoslocaisdeestilodurantecincodosdezdiassubsequentes sua aprovao e sem prejuzo do disposto em lei especial (art. 91. da Lei 169/99, de 18deSetembro). Da conjugao destes dados normativos e da distino entre regulamentos internoseexternosresultaque: a) os regulamentos externos do Governo mencionados na alnea h) do n. 1 do art. 119. da Lei Fundamental, encontramse sujeitos a publicao no Dirio daRepblica; b) osdemaisregulamentosexternosdoGoverno,assimcomoageneralidadedos seusregulamentosinternos,noseencontramsujeitosatalpublicitao; c) os regulamentos, internos ou externos, das demais entidades administrativas apenasseencontrarosujeitosapublicidade,noDiriodaRepblicaououtra, casoaleiassimoimponha. Mais concretamente e no que concerne aos regulamentos aprovados pelas fundaes governadas pelo direito privado, em consonncia com acabado de expor, tais normas apenas se encontraro sujeitos a publicao no Dirio da Repblica na eventualidadedealgumdiplomalegalassimodeterminar. Ora, tal imposio deveria radicar no regime geral aplicvel s fundaes privadas ou de direito privado (e utilidade pblica) ou, em alternativa, dos prprios estatutos das fundaes:sucede,porm,queestesltimossonormalmenteomissosaesserespeitoe, por outro lado, no foi at data aprovado qualquer regime geral sobre as fundaes privadas ou de direito privado criadas por iniciativa pblica que comunguem de utilidade pblica,54 pelo que resta concluir pela desnecessidade de publicao dos regulamentos aprovadosporestasinstituies,independentementedasuanaturezainternaouexterna. A nica imposio de natureza publicitria, consagrada, quer para os trabalhadores titulares de uma relao jurdica de emprego pblico (art. 115., n. 3, da Lei n. 59/2008, de 11 de Setembro), quer de direito privado (art. 99., n. 3, alnea a), do Cdigo do Trabalho55), encontrase acantonada ao domnio laboral, respeitando aos regulamentos internos aprovados pelas entidades empregadoras em matria de
Nem mesmo do regime geral consagrado para as fundaes privada, vertido nos art.s 185. a 194. do CdigoCivil,resultaqualquerdeverdepublicitaodosregulamentosaprovadospelasfundaes.
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Neste caso, a alnea b) do n. 3 do art. 99. impe ainda a comunicao do regulamento ao servio competentedoMinistrioResponsvelpelarealaboral.
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organizao e disciplina do trabalho: contudo, a publicitao a dar a estes regulamentos limitase esfera interna da instituio, porquanto a lei determina unicamente a sua afixaonasededainstituioenoslocaisdetrabalho. Apesar da inexistncia de norma especfica prevendo a publicitao dos regulamentos das fundaes de direito privado e passando por cima da querela acerca da sua natureza administrativa e at da mais que discutvel natureza administrativa das prprias fundaes defendemos, quanto aos regulamentos externos, a adopo de medidas tendentes a assegurar a sua cognoscibilidade por parte dos eventuais interessados ou afectados pelo seu contedo, mas se que tal se traduza na necessidade depublicaoemDiriodaRepblica. Concretizado, os regulamentos que versem sobre as condies de prestao de servios por parte de uma fundao desta ndole devero encontrarse disponveis para consulta no stio da internet desta instituio, de modo a eles possam aceder todos os queassimodesejem. Comefeito,atravsdestapublicitaodosregulamentosobservarseoprincpio da boa f, o qual deve nortear a actuao, noapenas dasentidades administrativas (cfr. art. 6A, do Cdigo do Procedimento Administrativo), mas mesmo dos privados (cfr. art.s227.e762.doCdigoCivil). A tudo isto acresce ser discutvel a prpria natureza administrativa dos regulamentosaprovadospelasfundaesdedireitoprivado,considerandoque: a) por um lado, os regulamentos administrativos, do ponto de vista orgnico, so aprovados por um rgo de uma pessoa colectiva pblica, surgindo como excepcional a concesso de legitimidade para a sua emisso por parte de um organismo privado como as fundaes de direito privado , a qual apenas poderesultardeumanormalegalespecfica56; b) por outro lado, do ponto de vista funcional os regulamentos administrativos correspondem ao exerccio de poderes administrativos, poderes estes cuja titularidadeporpartedestasfundaes,emrazodasuanaturezaprivadaeda consequentesubmissogeralaodireitoprivado,,nomnimo,discutvel. 4.6.AlcancedaslimitaessalariaisconstantesdoOramentodoEstadoparao anode2011 Relativamente a este ponto, a Lei do Oramento de Estado para 2011 determina uma reduo remuneratria, bem como a proibio de valorizaes remuneratrias,
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Nestesentido,FreitasdoAmaral,ob.cit.,Vol.II,pg.156.
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aplicveis generalidade dos trabalhadores que exercem funes na Administrao Pblica(cfr.art.s19.e24.daLein.55A/2010,de31deDezembro). Sucede, porm, que o n. 9 daquele art. 19. enumera as entidades empregadoras sujeitas a tais restries, elenco do qual constam praticamente todas as entidades que integram a Administrao Pblica incluindo as fundaes pblicas (alneas q) e u)) e mesmo os rgos de soberania (alneas a) a f)), mas ao qual escapam asfundaesprivadasousubmetidasaodireitoprivado. Nesta conformidade, resta concluir pela no aplicao destes cortes aos trabalhadores da fundaes privadas ou de direito privado, em consonncia, alis, com a natureza privada (no integrada na estrutura da Administrao Pblica) da Instituio e dos vnculos que a unem aos seus colaboradores, os quais, conforme salientado anteriormente, se encontram submetidos, no essencial, regulamentao vertida no CdigodoTrabalho. Digase, outrossim, que a excluso da sujeio dos trabalhadores e dirigentes das fundaes privadas e de direito privado das restries salariais previstas para o ano de 2011 seria defensvel, mesmo que a Lei do Oramento de Estado no fosse explcita a esserespeito,porduasrazesadicionais: a) desde logo, pela limitaes impostas pelo Cdigo do Trabalho diminuio unilateraldaretribuiodotrabalhador(art.129.,n.1,alnead),doCdigo doTrabalho); b) pela no aplicao aos dirigentes do regime do pessoal dirigente da AdministraoPblica; c) pelaexclusodostrabalhadoresdestaInstituiodalegislaosobreemprego pblico(cfr.aLein.12A/2008,de27deFevereiro). Todavia, esta concluso carece de uma ressalva, na hiptese de transformao de uma entidade pblica, no que concerne queles extrabalhadores que optaram pela manuteno do estatuto de origem, permanecendo subordinados legislao relativa ao empregopblicoe,desdelogo,Lein.12A/2008,de27deFevereiro. A tal no se ope a circunstncia de a entidade empregadora no se encontrar abrangida pela norma que impe tais diminuies, no s por ser perfeitamente admissvel a aplicao da legislao sobre emprego pblico a trabalhadores de entidades excludas do respectivo mbito de aplicao (art. 2., n. 2, da Lei n. 12A/2008, de 27 de Fevereiro), mas tambm pelo facto de o art. 19., n. 9, alnea r), da Lei do Oramento de Estado determinar a sua aplicao a todos os trabalhadores que exercem funes pblicas, em qualquer modalidade de relao jurdica de emprego pblico, nos
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termos do disposto nos n.os 1 e 2 do artigo 2. () da Lei n. 12A/2008, de 27 de Fevereiro. Em face do exposto, defendemos a aplicao a estes trabalhadores das limitaes salariaisconstantesdaLeidoOramentodoEstadopara2011. 5.Estatutodosdirigentesdasfundaesdedireitoprivado 5.1InaplicabilidadedoregimedopessoaldirigentedaAdministraoPblicae doEstatutodoGestorPblico Os dirigentes das fundaes no se encontram abrangidos pelo diploma que regula o exerccio de cargos dirigentes na Administrao Pblica, porquanto este alcana somenteostitularesdecargosdedireconaadministraocentral,regionalelocal,para alm dos institutos pblicos (cfr. art. 1., ns 1 e 2, da Lei n. 2/2004, de 15 de Janeiro, comaredacointroduzidapelaLein.51/2005,de30deAgosto). Tambm o estatuto do gestor pblico no contempla os membros dos rgos de administrao das fundaes privadas ou de direito privado e utilidade pblica, uma vez que tal diploma abrange apenas, para alm do sector empresarial pblico, os institutos pblicos (e unicamente nos casos expressamente determinados nos respectivos estatutos) e as entidades reguladoras independentes cfr. art.s 1. e 2., n. 3 do EstatutodoGestorPblico,aprovadopeloDecretoLein.71/2007,de27deMaro. Verificandose, porm, a transmutao em fundao de uma anterior entidade pblica em cujos dirigentes se encontrassem sujeitos a qualquer das normas acabadas de mencionar, sobretudo quando esses dirigentes permanecerem na instituio, no obstante a nova configurao jurdica desta importa avaliar da aplicao da legislao destinadaaostitularesdecargosdirigentesdaAdministraoPblica. A nosso ver, tal aplicao justificase, predominantemente, no que toca aos efeitos da extino da comisso de servio dos dirigentes, mencionados no art. 26. da LeiLein.2/2004,de15deJaneiro,nasuaactualredaco. Segundo este preceito, quando a comisso de servio cesse por extino ou reorganizao da unidade orgnica (ou por necessidade de imprimir nova orientao gesto), o dirigente ter direito, a ttulo de indemnizao, a receber o montante que resultar da diferena entre a remunerao base do cargo dirigente cessante e a remunerao da respectiva categoria de origem, em funo do tempo que faltar para o
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termodacomissodeservio(cfr.art.26.,n.s1e2),57emborataldireitonosubsista nos casos em que cessao da comisso de servio se siga imediatamente novo exerccio de funes dirigentes em cargo de nvel igual ou superior ou o exerccio de outrocargopblicocomnvelremuneratrioigualousuperior(n.4). Poroutrolado,mesmoqueapsaextinodessacomissovenhaadesempenhar outras funes pblicas, apenas ficar privado da tutela indemnizatria se vier a ocupar um cargo dirigente de nvel igual ou superior ou, noutra hiptese, caso venha a exercer um qualquer cargo pblico no qual aufira uma remunerao superior quela que vinha percebendo no cargo cujo desempenho cessou: ora, o exerccio subsequente de funes de direco numa fundao de direito privado), tendo em conta a sua natureza privada diversasvezesrealada,58nosepodeincluirsenaprevisolegal. Nesta conformidade, aqueles membros dos rgos dirigentes de um instituio que, aps a sua extino, forem empossados como membros dos rgos dirigentes da fundao que a tenha vindo substituir, tero direito indemnizao prevista no n. 2 do art. 26. da Lei n. 2/2004, de 15 de Janeiro, correspondendo o respectivo montante diferenaentrevalordosalrioqueaufeririamenquantodirigentesnainstituioextinta, at ao termo dessa comisso de servio, e o montante das remuneraes que passaro a receberparaodesempenhodoscorrespondentescargosnafundao. Em nosso entender, a ratio do preceito no prejudicar os dirigentes cuja comissodeserviotenhaterminadoporfactoquenolhesimputvel59farcomque omesmosejaaplicvelmesmoquandoodirigenteemquestonoseencontrasse,antes doinciodacomisso,integradoemqualquercarreiradaAdministraoPblica.
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Tendo como limite mximo o montante correspondente diferena anual das remuneraes, incluindo ossubsdiosdeNataledefrias(n.3doart.26.)epodendoapenasseratribudacasoodirigentetenha exercidoassuasfunesdurante12mesesseguidos(n.1doart.26.).
Nemsedigaqueaquelen.4doart.26.visatambmoexercciodefunesdirigentesemorganismos privados,poisointuitodanormaodeimpediroexercciosucessivodefunesdirigenteseminstituies pblicas, nos casos em que a cessao de uma delas confira o direito a uma indemnizao, impedindo o imediato desempenho de outra (em termos idnticos, o art. 32.,n.3, alnea b),da Lei n.12A/2008, de 27 de Fevereiro e o art. 256., alnea b), da Lei n. 59/2008, de 11 de Setembro, probem que um trabalhadornomeadooucontratadoqueexerafunespblicas,cujocontratohajacessadoporacordo e tenham recebido uma compensao por esse facto, possa voltar a exercer funes pblicas e apenas estasduranteumdeterminadoperododetempo. Pelo contrrio, nos demais casos de extino da comisso de servio (cfr. art. 25., n 1, alneas a) a i), nem todos eles imputveis a responsabilidade do dirigente), a lei no confere ao dirigente o direito a qualquer compensao. Nem se conteste que a soluo defendida no texto contrariada pela alnea c) do n. 1 deste art. 25. (que determina a comisso de servio no cessa, em caso de reorganizao ou extinode uma unidade orgnica, se forexpressamente mantida a comisso de servio nocargodirigente domesmonvelquelhesuceda),umavezque,nemodiplomaqueprocedeuextinodoCEFAI.P.,nema resoluoquenomeouosmembrosdosrgosdirigentesdaFundaoCEFAaludemaestamanutenoda comissodeserviooriginria(alis,casoelativesseexistido,osegundodiplomaseriasuprfluo).
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5.2NosujeiossalariaisprevistasnoOramentodoEstadopara2011 Conforme salientado a respeito dos trabalhadores, o elenco das entidades abrangidas pelas restries remuneratrias consagradas na Lei do Oramento do Estado para 2011 no alcana as fundaes de direito privado, nem mesmo as detentoras do estatuto de utilidade pblica (cfr. n. 9 do art. 19. da Lei n. 55A/2010, de 31 de Dezembro),emconsonnciacomanaturezaprivadadestasinstituies. Poroutroladoeconformedecorredoexpostonoanteriormente,osmembrosdos rgos dirigentes das fundaes privadas ou de direito privado no so considerados, para todos os efeitos legais, como dirigentes da Administrao Pblica ou como gestores pblicos, circunstncia esta que determina que tais sujeitos se encontrem, do ponto de vista da aplicabilidade das restries oramentais para o ano vindouro, numa situao perfeitamente idntica dos trabalhadores dessa fundaes que tenham renunciado ao seuvnculodeempregopblico. Da conjugao destas duas premissas, no pode seno concluirse pela inadmissibilidade da sujeio dos dirigentes das fundaes privadas aos cortes retributivoscontidosnaLeidoOramentodoEstadopara2011 5.3Noaplicaodeobrigaesacessriasimpostasaostitularesdealtoscargos pblicos No se encontram, ainda, os membros dos rgos dirigentes das fundaes de direitoprivadosobaaladadalegislaoqueimpeaostitularesdealtoscargospblicos (nomeadamente aos presidentes dos institutos pblicos e das fundaes pblicas), o envio para o Tribunal Constitucional, nos 60 dias posteriores ao incio de funes, de declarao inexistncia de incompatibilidades ou impedimentos, donde conste a enumerao de todos os cargos, funes e actividades profissionais exercidos pelo declarante, bem como de quaisquer participaes iniciais detidas pelo mesmo (cfr. art.s 3., 10., n. 1, 11. da Lei n. 64/93, de 26 de Agosto aplicveis aos dirigentes superiores da Administrao Pblica por remisso do art. 17., n. 3, da Lei n. 2/2004, de 15 de Janeiro, na sua actual redaco e art.s 111. a 113. da Lei de Organizao e Funcionamento do Tribunal Constitucional60), uma vez que tais normas no mencionam os titularesde cargos dirigentes das fundaes (ou outras pessoas colectivas) privadas de utilidadepblica. Finalmente, tambm no se lhes aplica a obrigao de envio para o Tribunal Constitucionalerenovaranualmente,noprazode60diascontadodadatadoinciodo
Aprovada pela Lei n. 28/82, de 15 de Fevereiro, alterada pelas Leis n. 143/85, de 26 de Novembro, n. 85/89,de7deSetembroen.13A/98,de26deFevereiro.
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exerccio das respectivas funes, declarao dos seus rendimentos, bem como do seu patrimnio e cargos sociais (art.s 1. e 2., n. 3, da Lei n. 4/83, de 2 de Abril, com as alteraes introduzidas pelas Leis n.s 38/83, de 25 de Outubro, Lei n. 25/95, de 18 de Agosto, Lei n. 19/2008, de 21 de Abril e Lei n. 30/2008, de 10 de Julho), porquanto, pese embora o diploma em questo equipare aos titulares de cargos polticos, para efeitos da sua aplicabilidade, os gestores pblicos, os administradores designados por entidade pblica em pessoa colectiva de direito pblico ou em sociedade de capitais pblicos ou de economia mista e at os directores gerais, subdirectores gerais e equiparados (cfr. art. 4., n. 3, alneas a), b) e c)), ainda assim no alcana os titulares dergosdedirecodefundaesprivadasoudedireitoprivado. Esta obrigao de apresentao de declarao de rendimentos impende sobre os titulares daqueles cargos em caso de cessao das funes que tenham determinado a apresentao da anterior declarao, bem como de reconduo ou reeleio do titular, devendo a mesma ser apresentada no prazo de 60 dias a contar da cessao ou de reconduo(art.2.,n.1,daLein.4/83,de2deAbril,nasuaactualredaco). Em face do exposto, o que se poder discutir a obrigatoriedade de, uma vez terminada a comisso de servio exercida ao servio da instituio posteriormente convertida em fundao privada, os titulares do rgo de administraodeste organismo comunicarem ao Tribunal Constitucional a cessao da mesma, desde que sujeitos a essa obrigaonocargoanteriormenteexercido 5.4 Regime aplicvel aos dirigentes relativamente aos aspectos omissos nos estatutos Atenta a exiguidade de disposies dos Estatutos acerca do exerccio dos cargos dirigentes nas fundaes privadas ou de direito privado,61 importa compreender de que formasepodersuperartalescassez. Perante este cenrio e face impossibilidade de aplicao do regime do pessoal dirigentedaAdministraoPblicaedoEstatutodoGestorPblico,restaaplicaroregime vertido no Cdigo do Trabalho para o desempenho de tais cargos,62 ou seja, o regime da
Por exemplo, no caso da Fundao CEFA, os estatutos limitamse, no art. 27., a estabelecer critrios para a fixao, por parte do Conselho Geral, da remunerao dos membros do Conselho de Administrao (n. 1), bem como uma tendencial proibio de exerccio de qualquer outra actividade (n.s 2 e 3), elencandooart.28.ascausaseefeitosparaademissodaqueles(n.s1a3),assimcomoparaarenncia aocargoporpartedosmesmos(n.4),
62 61
Dispe o art. 161. do Cdigo do Trabalho que Pode ser exercido em comisso de servio cargo de administrao ou equivalente, de direco ou chefia directamente dependente da administrao ou de directorgeral ou equivalente, funes de secretariado pessoal de titular de qualquer desses cargos, ou ainda, desde que instrumento de regulamentao colectiva de trabalho o preveja, funes cuja natureza tambmsuponhaespecialrelaodeconfianaemrelaoatitulardaquelescargos..
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comisso de servio (cfr. art.s 161. a 164.), em consonncia, alis, com o princpio delineado no incio do presente parecer, de acordo com o qual as lacunas do estatuto destas pessoas colectivas devero ser preenchidas, em regra, atravs do recurso a normasdedireitoprivado. Nestaconformidade,oexercciodoscargosregersepelodispostonaleilaboral, em tudo o que no contenda com as disposies do Estatuto que versam sobre a mesma matria. Esta aplicao subsidiria do Cdigo do Trabalho determina, salvo melhor juzo, a sujeiodacomissodeserviosseguintesregras: a) possibilidade de os cargos de administrao das fundaes privadas ou de direito privado serem ocupados por pessoas no previamente vinculadas instituio(art.162.,n.1); b) admissibilidade de, em caso de admisso de trabalhador para exercer cargo ou funesemcomissodeservio,seracordadaasuapermannciaapsotermo dacomisso(art.162.,n.2); c) reduoaescritodocontratodocontratoparaexercciodefunesemregime decomissodeservio,comaobrigatriamenodediversoselementos(art. 162.,n.3,alneasa)ad)63); d) contagem, para efeitos de antiguidade, do tempo de servio prestado em regime de comisso de servio, como se tivesse sido prestado na categoria de queesteotrabalhadoreventualmentesejatitular(art.162.,n.5); e) a possibilidade de qualquer das partes fazer cessar a comisso de servio, sem necessidadedeindicaodomotivo,desdequeocomuniquecontrapartepor escrito, com a antecedncia mnima de 30 ou 60 dias, consoante aquela tenha durado,respectivamente,atdoisanosouperodosuperior(art.163.,n.1); f) odireitoaindemnizao,porpartedodirigente,semprequeasuacomissode servio cesse por motivo alheio prtica de infraces disciplinares graves, indemnizao essa que corresponde a um ms de retribuio de base e diuturnidades por cada ano completo de antiguidade, sendo que, em caso de fracodeano,acompensaocalculadaproporcionalmente(art.s164.,n. 1,alneac)e366.,n.s1e2);
A saber, identificao, assinaturas e domiclio ou sede das partes (alnea a)) e indicao do cargo ou funes a desempenhar, com meno expressa do regime da comisso de servio (alnea b)). No caso de trabalhador com um vnculoprvio instituio, ser ainda imperioso indicara actividadeque exerce,bem como aquela que ir exercer, se no for a mesma, aps o termo da comisso (alnea c)); pelo contrrio, na hiptese de trabalhador contratado para exercer funes em regime de comisso de servio e que se prevejacontinuarnainstituioapsacessaodamesma,cumpriraindadeterminarqualocargoqueir exercer(alnead)).
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g) o direito do trabalhador retomar o exerccio dos cargos que desempenhava antes do incio da comisso de servio (ou passar a exercer, caso no possusse um vnculo prvio e tal tenha sido expressamente estipulado), ou a ocupar outro previamente acordado, sem prejuzo da liberdade de resciso do contrato nos 30 dias seguintes ao termo da comisso de servio decido pela entidade empregadora, sem prejuzo do direito a uma indemnizao calculada emfunodaantiguidade(art.164.,n.1,alneasa)eb)).
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Cfr.FreitasdoAmaral,ob.cit.,Vol.II,pg.163. Cfr.FreitasdoAmaral,ob.cit.,Vol.II,pg.163. Nomesmosentido,FreitasdoAmaral,ob.cit.,Vol.II,pgs.165e166. Assim,ipsisverbis,FreitasdoAmaral,ob.cit.,Vol.II,pg.195.

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