Você está na página 1de 23

ORGANIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA: ADMINISTRAO DIRETA E INDIRETA Definio de Administrao Pblica A definio de Administrao Pblica, segundo Maria Sylvia

Zanella Di Pietro (Ob. Cit., p. 50) pode ser dada em dois sentidos: a) em sentido subjetivo, formal ou orgnico, ele designa os entes que exercem a atividade administrativa; compreende pessoas jurdicas, rgos e agentes pblicos incumbidos de exercer uma das funes em que se triparte a atividade estatal: a funo administrativa. b) em sentido objetivo, material ou funcional, ele designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a Administrao Pblica a prpria funo administrativa que incumbe predominantemente, ao Poder Executivo. Em resumo, leciona Mrcio Fernando Elias Rosa (Ob. Cit., p. 24): Administrao Pblica em sentido material: tange ao estudo da funo administrativa (que difere da funo legislativa e da funo jurisdicional) e tpica para o Poder Executivo. Administrao Pblica em sentido subjetivo: tange ao estudo dos que devem exercer a funo administrativa, as entidades pblicas, seus rgos e agentes.

1.

Tanto o Executivo, como o Legislativo e tambm o Judicirio praticam atos administrativos e exercem funo administrativa (por exemplo, na admisso de pessoal, contratao de terceiros, realizao de procedimentos licitatrios, etc.).

Qual a diferena entre Administrao (maiscula) e administrao (minscula)? Quando grafado em minsculo, refere-se ao exerccio da atividade administrativa e ao prprio Estado, quando escrito em maiscula (cf. Mrcio Fernando Elias Rosa, Ob. Cit., p. 23).

2.

Princpios Administrativos O art. 37 caput trouxe os princpios bsicos da

Administrao, de observncia permanente e obrigatria (cf. Hely Lopes Meirelles, Ob. Cit., p. 85), sendo certo, que a eles somam outros expressos ou implcitos na Carta Magna. Eis a redao do art. 37: Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)

Mazza (Ob. Cit., p. 82) usa a seguinte regra mnemnica para lembrar os princpios constitucionais do Direito Administrativo: L egalidade
L

Impessoalidade Moralidade Publicidade Eficincia

2.1 Princpio da Legalidade (o mais importante)

O contedo do princpio em estudo foi dado com maestria pelo saudoso Professor Hely Lopes Meirelles (Ob. Cit., p. 86): A legalidade, como princpio da administrao (CF, art. 37, caput), significa que o administrador pblico est, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e s exigncias do bem comum, e deles no se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato invlido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. (...) Na Administrao Pblica no h liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administrao particular lcito fazer tudo que a lei no probe, na Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa pode fazer assim; para o administrador pblico significa deve fazer assim. Para Alexandre Mazza (Ob. Cit., p. 84), a

Administrao Pblica s pode praticar as condutas autorizadas por lei. A expresso lei abarca as medidas provisrias, os decretos legislativos, as resolues, desde que, por bvio, editados com o preenchimento dos requisitos constitucionais exigidos (Cf. Celso Spitzcivsky, Ob. Cit., p. 29).
Diferenas entre legalidade privada e legalidade pblica (Cf. Mazza, Ob. Cit., p. 89) Critrios de diferenciao Destinatrio Fundamento Significado Silncio legislativo Norma geral implcita Legalidade Privada Particulares Autonomia da vontade Podem fazer tudo que a lei no probe Equivale a permisso Permissiva Legalidade Pblica Agentes pblicos Subordinao S podem fazer o que a lei autoriza Equivale a proibio Proibitiva

2.1.1 Fundamento Constitucional do Princpio da Legalidade a) Art. 37 caput; b) Art. 5 II; c) Art. 84 IV. 2.2 Princpio da impessoalidade (princpio da finalidade ou imparcialidade) O princpio em questo revela dois sentidos: a) finalidade pblica que deve envolver toda atividade administrativa e b) imputao da atuao ao rgo ou entidade estatal e no ao agente pblico. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Ob. Cit., p. 68) a Administrao no pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que sempre o interesse pblico que tem que nortear o seu comportamento. J com relao ao segundo aspecto, Alexandre Mazza (Ob. Cit., p. 91) ensina que a atuao dos agentes pblicos imputada ao Estado, significando um agir impessoal da Administrao. Neste ponto, assevera Mrcio Fernando Elias Rosa (Ob. Cit., p. 42) que o princpio em testilha justifica a manuteno do ato administrativo editado por servidor ilegalmente investido no cargo ou funo, exatamente porque a atuao no atribuda a pessoa fsica, mas a entidade ou rgo, assim como o sistema de imposio de responsabilidade civil do Estado. Constitui desdobramento do princpio da impessoalidade, a vedao da promoo pessoal, nos termos do art. 37, 1: A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos dever ter carter educativo, informativo ou de orientao social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos.

Segundo

Mazza

(Ob.

Cit.,

p.

92),

ofende

impessoalidade: a) batizar logradouro pblico com nome de parente para eternizar o famoso sobrenome do poltico; b) imprimir logomarcas (pequenas imagens que simbolizam polticos ou denominaes partidrias, como vassouras, vasos, bonequinhos etc.) em equipamentos pblicos ou uniformes escolares; (....) 2.3 Princpio da Moralidade Administrativa: A moralidade administrativa constitui, hoje em dia, pressuposto de validade de todo ato da Administrao Pblica (CF, art. 37, caput) (Cf. Hely Lopes Meirelles, Ob. Cit., p. 87). (...) corresponde proibio de a atuao administrativa distanciar-se da moral, dos princpios ticos, da boa-f, da lealdade (Cf. Mrcio Fernando Elias Rosa, Ob. Cit., p. 43). a moralidade administrativa difere da moral comum. (...) Certas formas de ao e modos de tratar com a coisa pblica, ainda que no impostos diretamente pela lei, passam a fazer parte dos comportamentos socialmente esperados de um bom administrador pblico, incorporando-se gradativamente ao conjunto de condutas que o Direito torna exigveis (Cf. Alexandre Mazza, Ob. Cit., p. 95 e 96). Enquanto a moral comum orientada para uma distino puramente tica, entre o bem e o mal, distintamente, a moral administrativa orientada para uma distino prtica entre a boa e a m administrao (Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Curso de Direito Administrativo, p. 105).

2.4 Princpio da Publicidade Publicidade, segundo as lies de Hely Lopes Meirelles (Ob. Cit., p. 92) a divulgao oficial do ato para conhecimento pblico e incio de seus efeitos externos. Da porque as leis, atos e contratos administrativos que produzem conseqncias jurdicas fora dos rgos que os emitem exigem publicidade para adquirirem validade universal, isto , perante as partes e terceiros.

E como realizada tal publicidade? Hely Lopes Meirelles (Ob. Cit., p. 93) informa que a publicao que produz efeitos jurdicos a do rgo oficial da Administrao, e no a divulgao pela imprensa particular, pela televiso ou pelo rdio, ainda que em horrio oficial. Por rgo oficial entendem-se no s o Dirio Oficial das entidades pblicas como, tambm, os jornais contratados para essas publicaes oficiais. Carvalho Filho (Ob. Cit., 25) enfatiza que observa tal princpio, quando os atos administrativos so publicados em rgos de imprensa ou afixados em determinado local das reparties administrativas, ou, ainda, mais modernamente, divulgado por outros mecanismos integrantes da tecnologia da informao, como o caso da internet. O princpio autoriza a obteno de informaes, certides, atestados da Administrao, nos termos dos artigos 5, incisos XXXIII, XXXIV e LXXII. Modernamente, foi editada a Lei n. 12.527/11 que regula o acesso a informao. A falta de publicidade constitui ato de improbidade administrativa que atentam contra os princpios da Administrao Pblica (Lei n. 8.429/92).

2.4.1

Natureza jurdica da publicao dos atos gerais a) Corrente majoritria (Hely): CONDIO DE

EFICCIA DO ATO. A falta de publicao tem como conseqncia a existncia do ato, embora no produza os seus efeitos.

b)

Corrente

minoritria:

ELEMENTOS

DE

EXISTNCIA. Enquanto no publicado, o ato no ingressa no mundo do direito, sendo vazio de significado jurdico (Cf. Mazza, Ob. Cit., p. 103). Para concurso, adotada a primeira corrente. 2.4.2 Excees publicidade a) da Sociedade; b) Art. 5, X, da CF = intimidade dos envolvidos (ex., processos administrativos disciplinares) Art. 5, XXXIII, da CF = Segurana do Estado e

2.5 Princpio da Eficincia Trata-se do mais recente princpio constitucional da Administrao Pblica, acrescentado pela EC 19/98. Segundo Maria Sylvia Z. Di Pietro (Ob. Cit., p. 84), o princpio em testilha apresenta dois aspectos: pode ser considerado em relao ao modo de atuao do agente pblico, do qual se espera o melhor desempenho possvel de suas atribuies, para lograr os melhores resultados; e em relao ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administrao Pblica, tambm com o mesmo objetivo de alcanar os melhores resultados na prestao do servio pblico. Economicidade, reduo de desperdcios, qualidade, rapidez, produtividade e rendimento funcional so valores encarecidos pelo princpio da eficincia, conforme as lies de Alexandre Mazza (Ob. Cit., p. 104). Contudo, assevera o professor Mazza (Ob. Cit., p. 104) a eficincia no pode ser usada como pretexto para a Administrao Pblica

descumprir a lei. Assim, o contedo jurdico do princpio da eficincia consiste em obrigar a Administrao buscar os melhores resultados por meio da aplicao lei. Institutos correlatos ao princpio: estgio probatrio (art. 41, CF), contrato de gesto das agncias executivas (art. 37, CF) e parcerias da administrao pblica.

2.6 Outros Princpios (sem esgotar o rol) 2.6.1 Princpio da Autotutela: O princpio da autotutela encontra-se consagrado na smula 473 do Supremo Tribunal Federal: a Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial. Segundo Mrcio Fernando Elias Rosa (Ob. Cit., p. 49) deve a Administrao rever os seus prprios atos, seja para revog-los (quando inconvenientes), seja para anul-los (quando ilegais), dispensando, inclusive, a atuao do Poder Judicirio. No caso da revogao, deve ser respeitado o direito adquirido, sendo inadmissvel quando se tratar de ato vinculado. ATO VINCULADO X ATO DISCRICIONRIO: Pode-se, pois, concluir que a atuao da Administrao Pblica no exerccio da funo administrativa vinculada quando a lei estabelece a nica soluo possvel diante de determinada situao de fato; ela fixa todos os requisitos, cuja existncia
8

a Administrao deve limitar-se a constatar, sem qualquer margem de apreciao subjetiva (Cf. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Ob. Cit., p. 214). A Administrao no liberta da absoluta influncia da lei, significando que a sua atuao somente lcita se conforme ou correspondente ao comando legal. A atividade administrativa ser vinculada, assim, se o regramento legal impuser todas ou quase todas as exigncias para a atuao, ordenando a competncia, a finalidade, o motivo e o objeto de forma impositiva e cogente (Cf. Mrcio Fernando Elias Rosa, Ob. Cit., p. 110). Exemplo de poder vinculado o de realizao do lanamento tributrio (art. 3 do CTN) (Cf. Mazza, Ob. Cit., p. 253). Como contraposto da atividade inteiramente vinculada lei, h situaes em que o legislador faz contemplar alguma liberdade para o administrador, concedendolhe a discricionariedade. O poder discricionrio exercido sempre que a atividade administrativa resultar da opo, permitida pela lei, realizada pelo administrador (Cf. Mrcio Fernando Elias Rosa, Ob. Cit., p. 110). Exemplo de ato discricionrio o decreto expropriatrio.

2.6.2 Princpio da obrigatria motivao: O princpio da motivao exige que a Administrao Pblica indique os fundamentos de fato e de direito de suas decises (cf. Maria Sylvia Z. Di Pietro, Ob. Cit., p. 82). Segundo Alexandre Mazza (Ob. Cit., p. 107) a validade do ato administrativo est condicionada apresentao por escrito dos fundamentos fticos e jurdicos justificadores da deciso adotada. Referente ao princpio em estudo construiu-se a Teoria dos Motivos Determinante, que segundo a doutrina de Mazza (Ob. Cit., p. 110) o motivo apresentado como fundamento ftico da conduta vincula a validade do ato administrativo. Assim, havendo comprovao de que o alegado pressuposto de fato falso ou inexistente, o ato torna-se nulo.

2.6.3 Princpio da Razoabilidade e Princpio da Proporcionalidade Com relao ao primeiro princpio, a razoabilidade exige que o administrador opte sempre pela forma mais adequada para o atendimento do interesse pblico, agindo a partir de critrios objetivos e impessoais (Cf. Mrcio Fernando Elias Rosa, Ob. Cit., p. 51-52). Mazza (Ob. Cit., p. 114) ensina que o princpio da razoabilidade impe a obrigao de os agentes pblicos realizarem suas funes com equilbrio, coerncia e bom senso. J o princpio da proporcionalidade obriga a

permanente adequao entre os meios e os fins, banindo-se medidas abusivas ou de qualquer modo com intensidade superior ao estritamente necessrio (cf. Mrcio Fernando Elias Rosa, Ob. Cit., p. 52). A definio foi dada no art. 2, pargrafo nico, VI da Lei n. 9.784/88: adequao entre meios e fins, vedada a imposio de obrigaes, restries e sanes em medida superior quelas estritamente necessrias ao atendimento do interesse pblico.

2.6.4 Princpio do Controle Judicial ou da sindicabilidade: o Poder Judicirio detm ampla competncia para investigar a legitimidade dos atos praticados pela Administrao Pblica, anulando-os em caso de ilegalidade (Mazza, Ob. Cit., p. 118). Ademais, a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito (CF, art. 5, XXXV). 2.6.5 Princpio da Hierarquia: Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Ob. Cit., p. 71), os rgos da Administrao Pblica so estruturados de tal forma que se cria uma relao de coordenao e subordinao entre uns e outros, cada qual com
10

atribuies definidas em lei. Desse princpio, que s existe relativamente as funes administrativas, no em relao s legislativas e judiciais, decorre uma srie de prerrogativas para a Administrao: a de rever os atos dos subordinados, a de delegar e avocar atribuies, a de punir; para o subordinado surge o dever de obedincia. 2.6.6 Princpio da Continuidade: Maria Sylvia (Ob. Cit., p. 71) pontifica que o servio pblico, sendo a forma pela qual o Estado desempenha funes essenciais ou necessrias coletividade, no pode parar. Ex. Proibio de greve nos servios pblicos (art. 37, VII, CF). 2.6.7 Princpio da Supremacia do Interesse Pblico: Conforme lies de Mrcio Fernando Elias Rosa (Ob. Cit., p. 47), no confronto entre o interesse do particular e o interesse pblico, prevalecer o segundo. Tal no significa o esquecimento do interesse e direito do particular, mas garante a prevalncia do interesse pblico, no qual se concentra o interesse da coletividade, como ocorre nas hipteses em que a Administrao reconhece de utilidade pblica um bem imvel e declara a sua expropriao. O direito de propriedade deferido constitucionalmente ao particular cede lugar ao interesse da coletividade. Prossegue o mesmo autor (Ob. Cit., p. 47) que o Poder Pblico no est desobrigado de respeitar os direitos individuais muito ao contrrio, tampouco pode, como visto, deixar de atender ao comando da lei (princpio da legalidade).

2.6.8 Princpio da Indisponibilidade: Segundo Carvalho Filho (Ob. Cit., p. 34), Os bens e interesses pblicos no pertencem Administrao nem a seus agentes. Cabe-lhes
11

apenas geri-los, conserv-los e por eles velar em prol da coletividade, esta sim a verdadeira titular dos direitos e interesses pblicos. Mrcio Fernando Elias Rosa (Ob. Cit., 48) arremata, dizendo os bens, direitos e interesses pblicos so confiados a ele apenas para a sua gesto, nunca para a sua disposio. O poder de disposio, seja para alienlos, renunci-los ou transacion-los, depender sempre de lei. (...) Assim, seja para alienar bens, contratar pessoal ou realizar procedimento licitatrio, sempre estar o administrador condicionado aos limites de seus poderes (e deveres) de mera gesto.

2.6.9 Princpio da presuno de legitimidade, de legalidade, de veracidade. ... os atos administrativos so protegidos por uma presuno relativa (juris tantum) de que foram praticados em conformidade com o ordenamento jurdico. Por isso, at prova em contrrio, os atos administrativos so considerados vlidos para o Direito, cabendo ao particular o nus de provar eventual ilegalidade a sua prtica (Alexandre Mazza, Ob. Cit., p. 120). Outros princpios: a) Princpio da boa administrao; b) Princpio da descentralizao ou especialidade; c) Princpio da presuno de legitimidade; d) Princpio da isonomia; e) Princpio da igualdade; f) Princpio da responsabilidade e g) Princpio da segurana jurdica. 2.7 Violao de Princpios: O ato ou contrato sero ilegais e passveis de correo pela prpria Administrao (autotutela ou tutela) ou pelo Judicirio (mandado de segurana, ao popular, ao civil pblica etc.) (Cf. Mrcio Fernando Elias Rosa, Ob. Cit., p. 56). A violao pode resultar em responsabilidade civil, criminal e administrativa.

12

QUADRO SINTICO PRINCPIOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO 1. Princpios bsicos: esto previstos na CF, art. 37. So eles: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. a no observncia acarreta: 1. atuao administrativa ilegal; 2. responsabilizao da Administrao do agente e de terceiros. Conceito so os alicerces da cincia e deles decorre todo o sistema normativo. so aplicveis aos trs Poderes e a toda Administrao Pblica, direta e indireta. 1. Legalidade (CF, arts. 37 e 5o, II e XXXIV, e 84, IV) 2. Impessoalidade 3. Moralidade Administrativa 4. Publicidade 5. Eficincia 2. Regime Jurdico-Administrativo Princpios 1. Supremacia do Interesse Pblico 2. Princpio da Indisponibilidade 3. Princpio da Continuidade 4. Princpio da Autotutela 5. Especialidade 6. Presuno de Legitimidade, de Legalidade, de Veracidade 7. Razoabilidade 8. Proporcionalidade 9. Motivao 10. Segurana Jurdica 56 3. Violao dos Princpios O ato ou contrato sero ilegais e passveis de correo pela prpria Administrao (autotutela ou tutela) ou pelo Judicirio (mandado de segurana, ao popular, ao civil pblica etc.).

13

3. rgos Pblicos: 3.1 Definio um ncleo de competncias estatais sem personalidade jurdica prpria. (...). Os rgos pblicos pertencem a pessoa jurdicas, mas no so pessoas jurdicas. So divises internas, partes de uma pessoa governamental, da receberem tambm o nome de reparties pblicas. No tendo personalidades prpria, os rgos no podem ser acionados judicialmente para responder por prejuzos causados por seus agentes. (...) Cabe pessoa jurdica a que o rgo pertence ser acionada judicialmente para reparao de danos. Assim, por exemplo, se prejuzo for causado pelo Ministrio da Cultura, sendo rgo despersonalizado, a ao judicial deve ser intentada contra a Unio Federal, que a pessoa jurdica que o Ministrio da Cultura pertence (Alexandre Mazza, Ob. Cit., p. 131 e 132). 3.2 Desconcentrao: Na desconcentrao as atribuies so repartidas entre rgos pblicos pertencentes a uma nica pessoa jurdica, mantendo a vinculao hierrquica. Exemplos de desconcentrao so os Ministrios da Unio, as Secretarias estaduais e municipais, as delegacias de polcia, os postos de atendimento da Receita Federal, as Subprefeituras, os Tribunais e as Casas Legislativas (Alexandre Mazza, Ob. Cit., p. 131) 3.3 Administrao Direta: O conjunto formado pela somatria de todos os rgos pblicos recebe o nome de Administrao Pblica Direta ou Centralizada. Pertencem Administrao Direta todas as entidades federativas, ou seja, Unio, Estados, Distrito Federal, Territrios e Municpios (Mazza, Ob. Cit., p. 132). 3.4 Descentralizao: J na descentralizao, as competncias administrativas so exercidas por pessoas jurdicas autnomas, criadas pelo Estado para tal finalidade. Exemplos: autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista (Mazza, Ob. Cit., p. 133)
14

as pessoas polticas (Unio, Estados-Membros, Distrito Federal e Municpios) criam suas entidades vocacionadas execuo de servios pblicos ou atividades administrativas especficas (Mrcio Elias Rosa, Ob. Cit., p. 66). 3.5 Administrao Indireta: O conjunto de pessoas jurdicas autnomas criadas pelo Estado recebe o nome de Administrao Pblica Indireta ou Descentralizada (Mazza, Ob. Cit., p. 133). As entidades descentralizadas respondem judicialmente pelos prejuzos causados, ao contrrio dos rgos. 3.5.1 Entidades da Administrao Indireta a)Autarquias e suas espcies (agncias reguladoras); b) Fundaes; c) Empresas Pblicas; d) Sociedades de Economia Mista 3.6 Autarquias

So pessoas jurdicas de Direito Pblico, de natureza meramente administrativa, criadas por lei especfica, para a realizao de atividades, obras ou servios descentralizados da entidade estatal que as criou. (...) As autarquias podem desempenhar atividades educacionais, previdencirias e quaisquer outras outorgadas pela entidade estatal-matriz, mas sem subordinao hierrquica, sujeitas apenas ao controle finalstico de sua administrao e da conduta de seus dirigentes (Hely Lopes Meirelles, Ob. Cit., p. 65). Exemplos de autarquias: INSS, Banco Central, Ibama, Cade, Incra, USP, UFRJ, CRM, CREA, etc. A OAB no considerada autarquia, mas sim uma entidade sui generis (STF, Adin 3.026/06). 3.6.1 Caractersticas a) personalidade jurdica de direito pblico: aplicao do regime jurdico pblico b) criao e extino: por lei art. 37, XIX, da CF; c) dotadas de autonomia gerencial, oramentria e patrimonial: no esto subordinados hierarquicamente Administrao Pblica Direta, mas sofrem um
15

controle finalstico chamado de superviso ou tutela ministerial (Mazza, Ob. Cit., p. 138). d) nunca exercem atividade econmica (prestao de servios pblicos e exercer o poder de polcia); e) so imunes a impostos (art. 150, 2, CF): os demais tributos so devidos (taxas, contribuio de melhoria, emprstimos compulsrios e contribuies especiais). f) seus bens so pblicos so revestidos dos atributos da impenhorabilidade, imprescritibilidade (no esto sujeitos a usucapio) e inalienabilidade. g) praticam atos administrativos; h) celebram contrato administrativo: dependem de prvia licitao (Lei n. 8.666/93), ressalvadas as hipteses legais de contratao direta. i) o regime normal de contratao (pessoal) o estatutrio (cargo pblico), sendo a contratao celetista (CLT) excepcional: Os servidores so admitidos por concurso pblico, salvo em situaes excepcionais (contratao temporria e de excepcional interesse pblico - CF, art. 37, IX) e os declarados em lei de livre provimento comissionados (CF, art. 37, V). j) possuem prerrogativas especiais da Fazenda Pblica: prazo em dobro para recorrer e em qudruplo para contestar, desnecessidade de adiantar custas processuais, execuo de suas dvidas pelo sistema de precatrios (CF, art. 100), etc. k) responsabilidade objetiva (sem necessidade de comprovao de culpa ou dolo) e direta (a prpria entidade deve ser acionada judicialmente), pelos prejuzos causados por seus agentes a particulares. l) Os atos admitem questionamentos por Ao Popular, Mandado de Segurana e por Ao Civil Pblica; m) outras caractersticas: controle externo dos tribunais de contas, observao das regras de contabilidade pblica, vedao de acumulao de cargos, prescrio qinqenal DL n 20.910/32, etc. 3.6.2. Autarquias de Regime Especial: Banco Central do Brasil e as universidades pblicas, sendo as distines referentes forma de investidura de seus dirigentes e a sua maior autonomia perante a entidade que as criou (Mrcio Fernando Elias Rosa, Ob. Cit., p. 70). 3.6.3 Agncias
16

3.6.3.1 Agncias Reguladoras: Conceito: Surge em razo do fim do monoplio estatal. Corresponde a autarquia sob regime especial criada para o desempenho de funes normativas ou reguladoras de servios pblicos, dentre outras atividades administrativas prprias da pessoa poltica que a criou. Dotada de personalidade jurdica de direito pblico, criada sob a forma de autarquia, a agncia deve executar funo administrativa de carter normativo (editando seus regulamentos, instrues), de carter fiscalizatrio (poder de polcia), alm de processar administrativamente questes relacionadas ao Poder Pblico e aos concessionrios ou permissionrios de servios pblicos (Mrcio Fernando Elias Rosa, Ob. Cit., p. 73). Regime especial: caracteriza-se por trs elementos: maior autonomia administrativa, investidura especial (depende de aprovao prvia do Poder Legislativo) e mandato, com prazo fixo, conforme lei que cria a pessoa jurdica. Alguns aspectos: a) Regime de pessoal: em regra estatutrio e provimento mediante concurso. b) Licitao: obedece s normas da Lei 8.666/93, podendo optar por modalidades especificas como o prego e a consulta (ADIN 1668). Exemplo de Agncias: Federal: ANEEL, ANATEL, ANS, ANA, ANTT, ANVISA, ANCINE, ANAC, etc; Estadual: ARTESP 3.6.3.2 Agncia Executiva agncias executivas um ttulo atribudo pelo governo federal a autarquias, fundaes pblicas e rgos que celebrem contrato de gesto para ampliao de sua autonomia mediante fixao de metas de desempenho (Mazza, Ob. Cit., p. 150) Exemplo: Um raro exemplo o INMETRO Instituto Nacional de Metrologia e Qualidade Industrial.

17

Existem somente na esfera federal. 3.6.4 Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista (Personalidade Jurdica de Direito Privado) Como expresso empresa estatal ou governamental designamos todas as entidades, civis ou comerciais, de que o Estado tenha o controle acionrio, abrangendo a empresa pblica, a sociedade de economia mista e outras empresas que no tenham essa natureza e s quais a Constituio faz referncia, em vrios dispositivos, como categoria parte (arts. 37, XVII, 71, II, 165, 5, II, 173, 1). (Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Ob. Cit., p. 454). 3.6.4.1 Empresas Pblicas So definidas como pessoas jurdicas de direito privado, criadas para a prestao de servios pblicos ou para a explorao de atividades econmicas, constitudas por um capital exclusivamente pblico e sob qualquer modalidade empresarial (Celso Spitzcovsky, Ob. Cit., p. 128/129). Exemplos: BNDES, ECT, CEF, EMBRAPA, INFRAERO. 3.6.4.1.1 Caractersticas: a) criao e extino autorizada por lei: a personalidade jurdica surge com o registro de seus atos constitutivos no cartrio competente; b)todo o capital pblico; c) forma organizacional livre: pode adotar qualquer forma admitida no direito empresarial, tais como sociedade annima, limitada e comandita;

3.6.4.2 Sociedades de Economia Mista so pessoas jurdicas de direito privado, criadas mediante autorizao legislativa, com maioria do capital social pblico e organizadas obrigatoriamente como sociedades annimas. Exemplos: Petrobrs, Banco do Brasil, Telebrs, Eletrobrs e Furnas (Alexandre Mazza, Ob. Cit., p. 157).

18

3.6.4.2.1 Caractersticas: a) criao e extino autorizada por lei: a personalidade jurdica surge com o registro de seus atos constitutivos no cartrio competente; b)a maioria do capital pblico (50% mais uma das aes com direito a voto). Obrigatoriamente, deve haver presena de capital privado. c) forma organizacional: sociedade annima (obrigatoriamente); 3.6.4.3 Caractersticas comuns entre as empresas pblicas e sociedades de economia mista: a) Sofrem controle pelos Tribunais de Contas, Poder Legislativo e Judicirio; b) Dever de contratar mediante prvio procedimento licitatrio. Entretanto, as exploradoras de atividade econmica no precisam licitar para a contratao de bens e servios relacionados diretamente com suas atividades finalsticas, sob pena de enviabilizar a competio com as empresas privadas do mesmo setor (Mazza, Ob. Cit., p. 155); c) Regime de pessoal: titularizam emprego, seguindo o regime da CLT, todavia, so equiparados a servidores pblicos, em razo de algumas regras: concurso (admite cargos de confiana, que so exceo) pblico, acumulao, remdios constitucionais, fins penais, improbidade administrativa e outras; d) Impossibilidade de falncia; e) Regime Tributrio: as prestadoras de servio so imunes a impostos, ao passo que as exploradoras de atividades econmicas no. f) Responsabilidade Civil: quando prestadoras de servios pblicos, responsabilidade objetiva, com base no art. 37, 6, da CF, respondendo o Estado subsidiariamente pelos prejuzos causados. Quando exploradoras de atividade econmica, o regime ser o privado; g) Privilgios processuais: no gozam, obedecem s regras gerais de processo; h) Bens: nas prestadoras de servios pblicos, os bens so pblicos e nas exploradoras de atividades econmicas (ex. Banco do Brasil e Petrobrs), os bens so privados. i) Mandado de Segurana: as prestadoras de servios pblicos esto sujeitas a impetrao de mandado de segurana, ao contrrio das exploradoras de atividades econmicas.

19

Assim, as que exploram atividade econmica devem obedincia ao mesmo regime das empresas privadas (ainda que no seja de forma absoluta, porque sempre convergir tratamento diferenciado em razo do patrimnio pblico, manejo de poderes administrativos etc.), como ordena a norma constitucional (CF, art. 173, 1, II), enquanto as que prestam servios pblicos devem receber tratamento diferenciado (porque a atividade essencial sociedade, devendo obedincia aos princpios da continuidade, da indisponibilidade, supremacia do interesse pblico. (Mrcio Fernando Elias Rosa, Ob. Cit., 84-85)

3.6.5

Fundaes Pblicas.

(...) uma pessoa jurdica composta por um patrimnio personalizado, destacado pelo instituidor para atingir uma finalidade especfica (Elisson Pereira da Costa, Ob. Cit., p. 30). Podem ser constitudas sob regime de direito pblico (espcie do gnero autarquia) e regime de direito privado (fundaes governamentais). Exemplo da primeira o IBGE e do segundo Fundao Padre Anchieta (TV CULTURA). Nas fundaes governamentais, a personalidade jurdica surge com o registro dos atos constitutivos em cartrio, aps publicao da lei autorizando e do decreto regulamentando a instituio (Mazza, Ob. Cit., p. 161). 3.6.6 Entidades Paraestatais e Terceiro Setor.

Pese haverem vrios posicionamentos distintos sobre a quem pertence a classe das entidades paraestatais, para concurso pblico tem se utilizado o conceito de que se tratam as entidades paraestatais de somente servios sociais autnomos, ou seja, pessoas jurdicas de direito privado, criadas mediante autorizao legislativa e que compem o denominado sistema S (Mazza, Ob. Cit., p. 163) Exemplos: SESI, SENAI, SENAC, SESC, SENAT, SENAR, SEBRAE. (...) o primeiro setor se confunde com o Governo ou o Estado, que detm poder poltico; o segundo setor, com o mercado, a iniciativa privada e a explorao de
20

atividades econmicas a produo, a circulao de bens e a prestao de servios). O terceiro setor, por fim, com as organizaes, entidades criadas pelos setores da sociedade civil, orientadas consecuo de fins sociais ou pblicos, porm sem fins lucrativos e sem integrarem a estrutura organizacional do Estado (Mrcio Fernando Elias Rosa, Ob. Cit., p. 96). No terceiro setor, o regime jurdico aplicvel a tais entidades

predominantemente privado, parcialmente derrogado por normas de Direito Pblico (Cf. Mazza, Ob. Cit., p. 165). Exemplos: OS e OSCIPs (organizaes da sociedade civil de interesse pblico). 3.6.7 Consrcios Pblicos Os consrcios pblicos so instrumentos de gesto associada de servios pblicos e a lei de regncia (Lei n. 11.107/2005) passou a admitir a constituio de consrcios dotados de personalidade jurdica prpria, seja de direito pblico, seja de direito privado. (...) Integram a Administrao Indireta (ainda que a lei apenas se refira aos de direito pblico) de todos os entes consorciados (art. 6, I, II e 1 e 2). Atuaro para a execuo de objetivos comuns aos entes consorciados e estaro sujeitos a um regime jurdico prprio, como adiante indicado. So entidades da Administrao em regime peculiar, j que institudas por mais de uma entidade estatal (as que estiverem consorciadas), sujeitando-se a administrao prpria e dotadas de personalidade jurdica distinta da atribuda s entidades consorciadas (que podem sera Unio, o Distrito Federal, Estados e Municpios). A formao do consrcio, no entanto, depender da voluntria adeso das entidades estatais, reclamando autorizao legislativa especfica (a lei local que ratificar o protocolo de intenes) (Cf. Mrcio Fernando Elias Rosa, Ob. Cit., p. 7879) QUADRO SINTICO ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA Administrao Pblica Indireta autarquias agncias reguladoras (autarquias de regime especial) e executivas (autarquias ou fundaes) fundaes empresas pblicas e sociedades de economia mista
21

prestam servios pblicos exploram atividade econmica (excepcional) associaes pblicas consrcios pblicos Autarquia criada por lei especfica, CF, art. 37, XIX personalidade jurdica de direito pblico capital pblico transferido pela entidade criadora dever de licitar excluda da falncia vinculadas finalidade (especialidade) gozam de privilgios processuais Fazenda Pblica Fundao criada por lei ou autorizada a criao por lei, CF, art. 37, XIX personalidade jurdica de direito pblico ou de direito privado excluda da falncia dever de licitar vinculada finalidade (especialidade) Empresa pblica presta servios ou explora atividade econmica (CF, art. 173 exceo) regime jurdico similar ao do setor privado (obrigaes) vinculada finalidade (especialidade) forma societria: todas admitidas pelo Direito Sociedade de economia mista criao precedida de autorizao legal, CF, 37, XIX personalidade jurdica de direito privado capital pblico e privado excluda da falncia presta servios ou explora atividade econmica (CF, art. 173 exceo) regime jurdico similar ao do setor privado (obrigaes) vinculada finalidade sem privilgios processuais forma societria: sociedade annima Smulas do STF Smulas 340, 517, 556 Smulas do STJ Smulas 42, 39, 324, 333

22

BIBLIOGRAFIA: CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 25 edio, Atlas, 2012. DI PIETRO, Maria Sylvia. Zanella. Direito administrativo. 25. ed. So Paulo: Atlas, 2012. SPITZCOVSKY, Celso. Direito administrativo. 5. ed. So Paulo: Damsio de Jesus, 2003. MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo, 2 edio, Saraiva, 2012. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 27 edio, Malheiros, 2002. ROSA, Mrcio Fernando Elias. Direito Administrativo, Parte I, Coleo Sinopses Jurdicas, v. 19, Saraiva, 2010.

23