ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Concepto y Metodologa para promover la Gestin del Territorio en el Per

Equipo de Redaccin Alberto Aquino1 Josef Haider2 Isabel Renner3 Manuel Snchez Colaboradores Fausto Asencio Absaln Barboza Coronado Hugo Centurin Crdenas Alonso Moreno Ademhir Paredes Saldaa Harald Spahn Gonzalo Valderas

Diseo: Jos Garca Edicin: Visin PC Per GTZ (Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit) PDRS Av. Los Incas 172 pIso 6 San Isidro, Lima 27 www.gtz-rural.org.pe PGRD - COPASA Ernesto Novoa 108 Umacollo, Arequipa www.copasa-gtz.org.pe Proyecto Regional Cuencas Andinas c/o Centro Internacional de la Papa Av. La Molina 1895 La Molina, Lima 12 (+51-1) 3496017 ext. 2197

Lima, Octubre 2005

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Programa Desarrollo Rural Sostenible Proyecto de Gestin de Riesgo de Desastres Naturales con Enfoque de Seguridad Alimentaria. PGRD COPASA. Arequipa Proyecto Regional Cuencas Andinas

Presentacin
La visin sobre el desarrollo rural ha cambiado en los ltimos aos. Del pensamiento sectorial, basado ante todo en los objetivos de mejoramiento de la productividad de los cultivos y las crianzas, se ha pasado a una concepcin ms holstica y centrada en el desarrollo de las capacidades individuales y colectivas de los actores. Se enfatiza en la idea del sostenible, centrndolo no el sector sino en el territorio. Se plantea que hay que analizar y actuar sobre un territorio concreto, teniendo en cuenta sus caractersticas ecolgicas, econmicas, sociopolticas, institucionales y sin perder de vista el peso de la historia transcurrida all y la cultura generada por muchas generaciones anteriores. En un espacio geogrco concreto ocurren distintos tipos de actividades productivas; diferentes prcticas de interaccin entre organizaciones pblicas y privadas; dismiles formas de ejercer autoridad y poder, de acuerdo a las medidas de centralizacin o descentralizacin que se den y de acuerdo a la distribucin de la riqueza. Finalmente hay que entender que las decisiones de los actores van deniendo la forma de ocupacin y la vida del territorio. Esos procesos dinmicos arrojan a veces resultados negativos. Por ejemplo encontramos actores viviendo en sitios de alto riesgo ante fenmenos naturales u observamos que hay alto grado de degradacin de los recursos agua y suelo generado en una falsa ubicacin de las producciones agropecuarias o nos enfrentamos a altos procesos de contaminacin por no saber dnde y cmo ubicar determinados servicios. Cmo lograr disminuir los impactos negativos y mejorar la ocupacin del territorio en pro de un desarrollo sostenible? es la pregunta de los distintos actores. Existen varias alternativas, sin embargo, uno de los instrumentos ms aceptados en la actualidad es el Ordenamiento Territorial. Similar a lo que ocurre en otros pases vecinos, el Estado peruano adelanta los procedimientos de legislacin y de motivacin y exigencia a los municipios y regiones para que lleven a la prctica los procesos de ordenamiento de sus territorios, para que mediante la elaboracin de planes especcos contribuyan a mejorar la base para las inversiones econmicas y sociales. La puesta en prctica demanda la provisin de capacidades tcnicas y econmicas, las cuales, a pesar de los esfuerzos realizados por lograrlas, constituyen aun para los municipios y regiones del pas una limitante signicativa. La Cooperacin Tcnica Alemana GTZ quiere mediante la publicacin de la Gua Concepto y Metodologa para promover la Gestin del Territorio en el Per contribuir a ampliar la formacin de recursos humanos y a orientar a los actores sobre los mtodos de elaborar los planes de OT. La Gua es el fruto de las experiencias de la Cooperacin en el acompaamiento y facilitacin de proceso de OT en Arequipa, Cajamarca, Piura y San Martn1 y la reexin de experiencias en otros pases vecinos. No es un trabajo totalmente acabado, sino un intento de sistematizar lo realizado hasta ahora. Creemos, sin embargo, que ayudar a las autoridades y a los tcnicos y profesionales, a llevar a cabo los procesos y a facilitar el aprendizaje sobre estos. En un prximo futuro no dudamos que podremos reelaborar la Gua, enriquecida con muchas nuevas experiencias de las comunidades, las autoridades y los facilitadores formados. Lima, octubre de 2005 Dr. Helmut Eger Director Programa de Desarrollo Rural Sostenible PDRS Dr. Alonso Moreno Daz Asesor Principal Proyecto Regional Cuencas Andinas Philipp Buss Asesor Principal Proyecto de Gestin de Riesgo de Desastres Naturales con Enfoque de Seguridad Alimentaria

La Cooperacin Tcnica Alemana GTZ ha apoyado los procesos de Ordenamiento Territorial a travs del Programa de Desarrollo Rural Sostenible PDRS en el distrito de Nueva Cajamarca en San Martn y en dos microcuencas de la Provincia de San Marcos en Cajamarca; a travs del Proyecto de Gestin de Riesgo de Desastres Naturales con enfoque de Seguridad Alimentaria en el distrito de Pampacolca y la provincia de Castilla en Arequipa y a travs del Proyecto Regional Cuencas Andinas en las Provincias de San Pablo y Contumaz y extensin a San Miguel en la Cuenca del Ro Jequetepeque en Cajamarca.

INDICE

INTRODUCCIN 1

QU ES EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL ..............................................................................................8 1.1 CONCEPTOS GENERALES PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL ...................................................................................................8 1.1.1 Territorio ....................................................................................................................................................................8 1.1.2 Ordenamiento .........................................................................................................................................................8 1.1.3 Ordenamiento Territorial ......................................................................................................................................9 ALGUNOS FINES GENERALES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL ................................................................................................ 10 PRINCIPIOS PARA ORDENAR EL TERRITORIO ............................................................................................................................... 11 LOS ESPACIOS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL ...................................................................................................................... 12 1.4.1A nivel de mbitos de Gobierno .........................................................................................................................13 1.4.2 En los Espacios Rural- Urbanos .........................................................................................................................13 1.4.3 El mbito de Cuencas ..........................................................................................................................................13 1.4.4 reas Naturales Protegidas (ANP) ....................................................................................................................13 1.4.5 Los Espacios de las Comunidades Nativas y Campesinas .........................................................................13

1.2 1.3 1.4

4
2 2.1

ASPECTOS RELEVANTES DEL MARCO NORMATIVO PERUANO PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL ............................................................................ 15 CONCEPTOS VINCULADOS AL ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO EN LA LEGISLACIN ..................................................................... 15 2.1.1 Territorio .................................................................................................................................................................15 2.1.2 Ocupacin del Territorio .....................................................................................................................................15 2.1.3 Uso del Territorio ...................................................................................................................................................15 2.1.4 Demarcacin Territorial ......................................................................................................................................16 2.1.5 Ordenamiento Territorial (OT) ...........................................................................................................................16 2.1.6 Ordenamiento Ambiental (OA) .........................................................................................................................16 2.1.7 Zonicacin Ecolgica Econmica (ZEE) ........................................................................................................17 2.1.8 Acondicionamiento Territorial (AT) ..................................................................................................................18 2.1.9 reas Naturales Protegidas (ANP) ....................................................................................................................18 2.1.10 Recursos Naturales ............................................................................................................................................18 RELACIONES TEMTICAS ENTRE CONCEPTOS............................................................................................................................. 19 INSTRUMENTOS DEL ORDENAMIENTO EN LA LEGISLACIN .......................................................................................................... 21 COMPETENCIAS PARA EL ORDENAMIENTO ................................................................................................................................. 22 2.4.1 Competencias del Gobierno Nacional.............................................................................................................23 2.4.2 Competencias Exclusivas de los Gobiernos Regionales ..............................................................................25 2.4.3 Competencias Exclusivas de los Gobiernos Locales .....................................................................................25 2.4.4 Competencias Compartidas de los Gobiernos ..............................................................................................26 2.5 PARA EJERCER LAS COMPETENCIAS Y EVITAR LOS CONFLICTOS .......................................................................................... 27

2.2 2.3 2.4

UTILIDADES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL ............................................................................................................. 29

3.1

3.2 4

PRODUCTOS ESPERADOS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL ..................................................................................................... 29 3.1.1 Zonicaciones .......................................................................................................................................................29 3.1.2 Normas y Regulaciones de Ordenacin del Territorio .................................................................................30 3.1.3 Proyectos y Medidas Estratgicas para el Acondicionamiento Sostenible del Territorio ....................31 3.1.4 Programa de Inversiones para Ordenar el Territorio ....................................................................................31 QUIN UTILIZA LOS PLANES DE ORDENAMIENTO Y PARA QU?.............................................................................................. 31

METODOLOGA GENERAL PARA LA ELABORACIN DE PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL .......................................................... 33 4.1 4.2 ESTRATEGIAS GENERALES PARA CONDUCIR EL PROCESO DE OT ............................................................................................... 33 ETAPAS DEL PROCESO DE OT ................................................................................................................................................... 34 4.2.1 Etapa Preparatoria ...............................................................................................................................................34 4.2.2 Etapa de Diagnstico ..........................................................................................................................................37 4.2.3 Etapa de Planeacin ............................................................................................................................................43 4.2.4 Etapa de Consulta Ciudadana ..........................................................................................................................46 4.2.5 Aprobacin Legal del POT .................................................................................................................................46 4.2.6 Implementacin de los Planes de Ordenamiento del Territorio ................................................................47

ASPECTOS DE LA IMPLEMENTACIN DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL............................................................................. 48 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 NORMATIVIDAD PARA QUE EL PLAN SEA OPERATIVO.................................................................................................................. 48 INSTITUCIONALIDAD PARA LA GESTIN DEL TERRITORIO ............................................................................................................ 48 INCENTIVOS PARA LOS ACTORES POBLACIONALES ...................................................................................................................... 48 FINANCIAMIENTO DE LAS OBRAS DE ACONDICIONAMIENTO DEL TERRITORIO .............................................................................. 49 ASPECTOS DE COMUNICACIN Y MOVILIZACIN DE LA POBLACIN ......................................................................................... 49 MECANISMOS DE CONCERTACIN Y DE RESOLUCIN DE CONFLICTOS ........................................................................................ 50 ASPECTOS DEL MONITOREO Y EVALUACIN DEL TERRITORIO ..................................................................................................... 50 ARTICULACIONES DE LOS PROCESOS DE OT .............................................................................................................................. 51 5.8.1 Articulaciones entre Planes de OT ...................................................................................................................51 5.8.2 Articulaciones del Ordenamiento Territorial con otros Procesos de Gestin del Desarrollo ..............53

ANEXOS ANEXO 01. ABREVIATURAS USADAS..................................................................................................................................................... 56 ANEXO 02. EJEMPLO DE PRESUPUESTO DEL PROCESO (SOLES)............................................................................................................. 57 ANEXO 03. EJEMPLO DE CONVENIO DE DELEGACIN DE COMPETENCIAS .............................................................................................. 58 ANEXO 04: PERFIL DE UN PROYECTO DE OT. DISTRITO DE MORROPN................................................................................................. 59 ANEXO 06: FICHA DE VISITA DE CAMPO- COMIT TCNICO DE OT ..................................................................................................... 64 ANEXO 07: LEGISLACIN VINCULADA A OT ........................................................................................................................................ 65

Introduccin

l conocimiento del territorio es un prerrequisito para el desarrollo equilibrado y sostenible de los espacios descentralizados de gestin poltico-administrativa. Conociendo las potencialidades y limitaciones del territorio, las poblaciones tienen mayor posibilidad de utilizar los recursos disponibles de una manera racional, ecaz y eciente. Un instrumento importante para ello es el Ordenamiento Territorial (OT). El ordenamiento del territorio puede verse como parte de los procesos de gestin del desarrollo. An as, tiene un objeto especco y requiere de metodologas particulares. Esa quizs sea la razn por la cual la legislacin peruana ms reciente incluye el ordenamiento del territorio como una de las tareas especiales encargadas a los gobiernos descentralizados en sus niveles distrital, provincial y regional. Las leyes hablan indistintamente de ordenamiento territorial, como de ordenamiento ambiental, o de acondicionamiento territorial, y proponen diferentes tipos de planes que se ocupan de los problemas del espacio. Sin embargo, como se ver en el captulo II, hay sucientes razones para pensar que todos estos conceptos e instrumentos pueden tratarse genricamente como parte de los procesos de ordenamiento del territorio4. Un rasgo caracterstico de estos procesos es que, en general, estn orientados a la prevencin del riesgo de desastres, los cuales pueden sobrevenir por el desconocimiento de los peligros y limitaciones del territorio y sus recursos; por la prctica de actividades no adecuadas para el espacio, o por ambos factores. El ordenamiento del territorio advierte de las restricciones naturales a las que deben sujetarse los procesos de desarrollo. Por eso ha de verse como una estrategia clave de carcter preventivo. Esa es la razn por la cual constituye una de las estrategias primarias para el desarrollo sostenible. Se orienta centralmente a reducir la creacin de riesgos para las generaciones futuras, a causa de las malas prcticas del
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presente sobre el territorio, los recursos naturales y el ambiente. La presente gua intenta presentar de manera clara y entendible el marco conceptual del Ordenamiento Territorial y proponer una metodologa viable para conducir procesos de ordenamiento en mbitos descentralizados del Per. Las orientaciones estn basadas principalmente en las experiencias de GTZ promovidas con municipios distritales y provinciales, as como con organizaciones e instituciones de cuencas y subcuencas. Su utilidad pueda ser mayor, por ello, en esos mbitos. Sin embargo, no se descarta que las mismas puedan ayudar a generar procesos a nivel de regiones, de centros urbanos o de otros espacios especcos. El captulo inicial revisa los conceptos bsicos para entender los procesos de ordenamiento. En el captulo 2 se hace una somera interpretacin del marco normativo peruano en la intencin de coordinar los conceptos que las leyes traen. Luego se exponen los usos y benecios que pueden tener los planes de ordenamiento para los actores del desarrollo (Captulo 3), y a continuacin (Captulo 4) se revisa la metodologa general a seguirse para la elaboracin de los diversos planes de ordenamiento considerados en las leyes peruanas. La gua no pretende ser un manual exhaustivo de procedimientos. Lo que ofrece, en particular, son pautas para la elaboracin de planes de ordenamiento territorial en sus modalidades ms frecuentes. No obstante, se ha credo importante alcanzar criterios para la fase de la implementacin de los planes (Captulo 5), aunque sobre ello todava son necesarios mayores desarrollos. No es necesario insistir en que las orientaciones contenidas en el documento no sustituyen el aprendizaje de cada proyecto. Por ello han de manejarse de manera exible, dependiendo del espacio en el que se trabaje y de los objetivos territoriales especcos que se pretendan en cada caso. No es, por tanto una gua acabada, y seguramente podr enriquecerse con los alcances que se hagan desde otras experiencias.

Considerando ello es que, en este documento por razones de simplicacin a los diferentes planes que se ocupan del territorio, se les llamar Planes de Ordenamiento Territorial (POTs), aunque la legislacin Peruana utilice nombres especcos para cada caso.

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1. Qu es el Ordenamiento Territorial

Foto: Isabel Renner

1.
1.1

Qu es el Ordenamiento Territorial
Conceptos Generales para el Ordenamiento Territorial
mente en la gua, en el inters de mantener una distincin clara entre los elementos intrnsecos del territorio y sus relaciones con otros factores que pueden considerarse externos. Entenderemos el territorio, entonces, como el espacio fsico natural, delimitado poltica y administrativamente, en el que se practican las diversas actividades humanas.

Nada es difcil, mientras no nos toque denirlo reza un dicho popular y encierra una gran verdad. Sin embargo, es inevitable partir de deniciones. Los conceptos son las herramientas de entrada para comprender y actuar sobre la realidad. Por eso es que no se puede avanzar en el Ordenamiento Territorial sin haber reexionado antes sobre las nociones bsicas vinculadas a la gestin del territorio. Poco a poco los conceptos se tornan manejables cuando se discuten y aclaran en la prctica, y se comprende los contextos a los cuales se aplican.

1.1.2

Ordenamiento

1.1.1

Territorio

10

Desde una perspectiva amplia, vinculada al desarrollo, el territorio puede verse como un conjunto de relaciones dinmicas entre personas, y entre stas y la naturaleza, en un espacio geogrco y un tiempo determinados. Dichas relaciones estn denidas por los procesos histricos y las caractersticas polticas, socioeconmicas, culturales y biofsicas existentes. En tal sentido el territorio es un espacio geogrco al cual se le aade una dimensin poltica, jurisdiccional y cultural. El territorio es considerado as como un producto social e histrico, dotado de una determinada base de recursos naturales, de ciertas formas de produccin, consumo e intercambio; y de una red de instituciones y formas de organizacin que dan cohesin al resto de elementos. Eso hace que tenga que ver con las interrelaciones entre las personas y con su identidad comunitaria. Esta manera de entender el territorio, no excluye deniciones ms restringidas de las que tambin se hace uso. Por ejemplo, las contenidas en la legislacin peruana, en la que se destacan al menos dos sentidos de la palabra territorio. Segn el primero el territorio comprende el suelo, el subsuelo, el dominio martimo y el espacio areo que los cubre5. De acuerdo con el segundo sentido, el territorio es el espacio geogrco vinculado a un grupo social, que resulta a partir de los espacios proyectados por los grupos sociales a travs de las redes, circuitos y ujos6 . Este ltimo concepto es el que usaremos preferente-

La idea de orden presupone una cierta organizacin. Un intento de controlar la articulacin entre elementos, con algn criterio de racionalidad. En materia territorial, ordenamiento signica lograr, como se resalta en la ms o menos conocida frase, Un lugar para cada cosa y cada cosa en su lugar. Sin embargo, el ordenamiento del territorio no puede ser esttico, debido a que las relaciones sociales y naturales que conforman el territorio no tienen temporalidad constante. Dependen cuando menos de las consecuencias de los cambios precedentes, de las variaciones en las circunstancias naturales y de los balances de poder de los actores sociales. Eso implica que en los procesos de ordenamiento del territorio no se pueden imponer soluciones genricas irrevisables.

1.1.3

Ordenamiento Territorial (OT)

Hay varias formas de hablar del Ordenamiento Territorial. Una de ellas dice que OT es un proceso colectivo que implica una serie de decisiones a partir de las cuales una poblacin, a travs de sus diferentes formas de organizacin social, poltica, administrativa, econmica, ambiental y sus visiones culturales del mundo, da un uso adecuado y racional al territorio. En esta denicin se resalta la importancia de OT como resultado de procesos de planicacin y concertacin social. Otro punto de vista indica que OT es un conjunto de acciones emprendidas por las autoridades y las organizaciones para orientar la transformacin, ocupacin y utilizacin del espacio geogrco, buscando su desarrollo socioeconmico y teniendo en cuenta las necesidades e

5 6

Constitucin Poltica del Per, artculo 54 Decreto Supremo 068-2001-PCM Reglamento de la ley sobre Conservacin y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biolgica, artculo 8).

intereses de la poblacin, las potencialidades del territorio y la armona con el medio ambiente.7 Aqu se da importancia al Ordenamiento Territorial como medida poltica, resultado principal de las acciones de gobierno. A menudo se ha visto tambin el ordenamiento como una tarea de conocimiento especializado del territorio, resaltando la necesidad de que se asiente en una adecuada base de diagnstico tcnico. Esto ocurre, por ejemplo, con los enfoques de Zonicacin Ecolgica Econmica (ZEE) (vase cap. 2.1.7) que demandan una gran cantidad de informacin cientca y tcnica. Cualquiera sea el nfasis que se preera, en general, lo que puede decirse es que el Ordenamiento Territorial tiene por objeto las relaciones entre el territorio y sus ocupantes. Vale decir, entre el territorio y los recursos naturales8, por un lado, y las actividades humanas, por el otro, a la manera del siguiente grco.

1.2

Algunos Fines Generales del Ordenamiento Territorial

La nalidad principal del ordenamiento del territorio es el Desarrollo Sostenible. Es claro que sin un conocimiento adecuado de las posibilidades del espacio fsico, la sostenibilidad del desarrollo sera incierta. Desde el informe Brundtland el desarrollo sostenible se dene como el proceso capaz de satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer las suyas. En esta perspectiva el crecimiento econmico y el uso racional del territorio y los recursos naturales, estn inexorablemente vinculados; por lo que le corresponde al OT apuntar a un manejo integrado del medio biofsico y social. Histricamente el modelo de desarrollo seguido en el Per y los pases de Amrica Latina, ha conducido a una fuerte concentracin territorial de las poblaciones, acompaada de una alta centralizacin del poder poltico y econmico. Se han generado grandes bolsones de pobreza en algunos territorios, con una diferenciacin aguda entre lo urbano y lo rural, as como entre las regiones. A ello se acompaa un alto grado de degradacin de los recursos naturales. Enfrentar estos problemas y caminar hacia el paradigma del Desarrollo Sostenible implica varios cambios. Uno de ellos es la planicacin del territorio en la bsqueda de compensar los desequilibrios espaciales. OT puede responder a varios propsitos, de acuerdo a las circunstancias donde se promueva; pero su n comn y superior es mejorar la toma de decisiones para el Desarrollo Sostenible. Si se ordena la ocupacin y uso del territorio de acuerdo con las condiciones fsicas de ste, se puede orientar mejor las acciones de crecimiento y desarrollo. Como resultado debera obtenerse la utilizacin no depredatoria de los recursos y la disminucin de las probabilidades de riesgo para las poblaciones. De la idea de Desarrollo Sostenible se desprenden para el Ordenamiento Territorial nes generales como los siguientes:

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Esto permite decir que el Ordenamiento Territorial es la planeacin de las actividades humanas estratgicas para el desarrollo sostenible9, de acuerdo con las condiciones del territorio y sus recursos naturales. Ntese que, a pesar de la denominacin, propiamente lo que se ordena no es el territorio desde que el territorio, en ltimo anlisis, constituye una condicin dada y por tanto, una restriccin-. Lo que se ordena son las actividades conguradoras del espacio desarrolladas por los grupos humanos.
7 8

Andrade Prez, A.: Bases Conceptuales para el OT en Colombia, Banco de la Repblica-Biblioteca Lus A. Arango; s.f.; Bogot En ltimo anlisis los recursos son parte del territorio; sin embargo, es conveniente mantener la distincin conceptual entre territorio y recursos en razn a sus diferencias cualitativas y a la importancia que tienen los recursos en s mismo. Por actividades humanas estratgicas para el desarrollo sostenible ha de entenderse aquellas que a) predominan en el territorio, b) son ms o menos estables en el tiempo, y c) conguran la sonoma ecolgico productiva del mbito en el largo plazo.

12

1.3

Principios para Ordenar el Territorio

Subsidiariedad Este principio tiene por objeto garantizar que la toma de decisiones sobre el territorio se haga de la forma ms cercana al ciudadano, o por los gobiernos locales y regionales que se hallan ms cerca de l. En esas condiciones, la planeacin, el uso, el monitoreo y las responsabilidades sobre el territorio, tienen mayor posibilidad de ser ecaces. Orientacin a Procesos Imaginar que en cierto momento se pueda tener un plan de ordenacin denitiva del territorio no es realista. Lo importante del ordenamiento es que los actores estn en permanente comunicacin para la toma de decisiones sobre el territorio, y que los planes que generen puedan ser evaluados y ajustados continuamente por ellos, de acuerdo con los resultados que van consiguiendo en la prctica.

El Ordenamiento Territorial requiere de algunas condiciones para ser efectivo. Llamaremos a eso los principios del ordenamiento, los cuales sirven para llevar a cabo el proceso con mayores posibilidades de xito. Participacin y Concertacin Ordenar el territorio presupone la participacin, concertacin y cooperacin de los actores del mbito. Ello porque las personas que ocupan el territorio son las que mejor lo conocen. Tienen, por tanto, mayor derecho a tomar parte en las decisiones sobre el mismo. Adems, su falta de involucramiento puede desembocar en que el proceso sea puramente formal, o constituya una fuente de permanentes conictos. Transversalidad No es posible ordenar el territorio desde una sola perspectiva. Se requiere integrar conocimientos de diferentes prcticas sociales (de productores, comerciantes, educadores, etc.) y disciplinas tcnicas. En relacin con esto ltimo sern necesarios estudios de suelo, agua y otros recursos naturales; de poblacin, de riesgos asociados a peligros naturales, etc.; para tener una idea cabal de las posibilidades y limitaciones del territorio. Al mismo tiempo habr que balancear las diferentes nalidades que se persiguen; equilibrar los diferentes usos (urbanos, rurales, industriales, ecolgicos, etc.) que se pretenden dar al territorio para evitar desbalances y problemas de depredacin.

1.4

Los Espacios del Ordenamiento Territorial

Es evidente que la ordenacin del territorio puede hacerse en diferentes niveles o mbitos. A nivel nacional, regional, local, distrital; en el mbito de cuencas y subcuencas, de centro poblado, de barrio e incluso a nivel de predios. En cada caso puede ocuparse de diferentes tareas, dependiendo de las deniciones y competencias contenidas en las leyes, de las caractersticas del mbito fsico, as como de las condiciones en que se desenvuelve la vida de las poblaciones.

No es lo mismo ordenar un pas cuyo territorio lo ocupan poblaciones urbanas, que otro en el que predominan zonas rurales, o reas con dinmicas naturales especcas. Ni es lo mismo en una ciudad de 1.000.000 de habitantes a orillas del mar, que en una comunidad de la sierra o de la selva; o en un municipio de 20.000 habitantes con poblacin campesina. Cada ordenamiento puede presentar distintos conictos, soluciones y acciones; de orden legal, social, ambiental, econmico, cultural, poltico, administrativo o de cualquier otra ndole.

1.4.3

El mbito de Cuencas

1.4.1

A Nivel de mbitos de Gobierno

Otro de los espacios en donde el ordenamiento del territorio puede producir considerables cambios, es en el manejo de cuencas. Las cuencas y subcuencas a menudo se extienden por encima de las demarcaciones polticas. Con ello inducen a organizar el uso y manejo sostenible del agua y los otros recursos naturales en todos los espacios vinculados del mbito, evitando la generacin de externalidades entre comunidades ubicadas en la misma cuenca aunque pertenecientes a diferentes jurisdicciones administrativas, o incluso a diferentes pases.

Este tipo de ordenamiento puede hacerse en los espacios poltico-administrativos del Gobierno Nacional, Regional o de los Gobiernos locales provinciales y distritales. En el nivel nacional el ordenamiento tiene su centro en la delimitacin de circunscripciones territoriales, y en el establecimiento de las competencias y recursos de cada nivel de la divisin poltico-administrativa. A nivel regional el foco puede ser la determinacin de grandes zonas ecolgico-productivas; en tanto que a nivel local lo que interesa es la delimitacin de espacios menores para las actividades productivas, sociales y ambientales especializadas.

1.4.4

reas Naturales Protegidas (ANP)

En las reas Naturales Protegidas, por sus caractersticas ecolgicas de riqueza paisajstica, cultural o de biodiversidad, los procesos de ordenamiento requieren de una secuencia tcnica ms rigurosa, especialmente para el establecimiento de zonas de amortiguamiento y zonas de tratamiento especial. Se trata de lograr que las medidas que se propongan, garanticen de la mejor forma las nalidades ecolgicas especcas para las cuales se crean tales reas.

13

1.4.5

1.4.2

En los Espacios Rural- Urbanos

Los Espacios de las Comunidades Nativas y Campesinas

Tambin pueden tomarse como reas de ordenamiento mbitos rurales o mbitos urbanos determinados. En las regiones rurales se estudian los suelos, aguas, bosques y otros recursos naturales, para denir, sobretodo, dnde deben mantener o expandir las actividades agropecuarias. En los espacios urbanos se toman en cuenta los problemas fsicos, sociales, culturales y econmicos relacionados con el funcionamiento y desarrollo de las ciudades y centros poblados. En la mayora de pases existen planes y normas para clasicar los usos del suelo urbano, incluyendo el catastro de viviendas; restricciones de tipo arquitectnico, denicin de zonas industriales, residenciales, recreativas y de servicios; trnsito y transporte, seguridad, emergencias, etc.

En muchos casos las comunidades nativas y campesinas poseen territorios que abarcan espacios de cuenca, o subcuenca, as como de centros poblados. Es posible, entonces, elaborar planes de ordenamiento para el territorio de cada comunidad, o en otro caso, involucrar a las comunidades en los procesos de ordenamiento de los mbitos poltico administrativos. De ese modo puede evitarse dejar de lado a actores que tienen un rol decisivo en la gestin del territorio, cuando menos en las zonas de sierra y selva del Per, y lograr acuerdos que pueden ser vigilados por las propias comunidades de base.

14

2. Aspectos Relevantes del Marco Normativo Peruano para el Ordenamiento Territorial

15

Foto: Isabel Renner

2.

Aspectos Relevantes del Marco Normativo Peruano para el Ordenamiento Territorial

Conceptos Vinculados al Ordenamiento del Territorio en la Legislacin
Que la ocupacin tiene sentido econmico y residencial sustentado en el valor de uso que la sociedad asigna a los recursos naturales con nes de produccin o residencia12.

2.1

La legislacin peruana ofrece diversos conceptos vinculados al Ordenamiento Territorial, aunque no siempre de alcances precisos. Eso justica el trabajo de interpretacin para hacer aplicables las normas en la prctica.

2.1.3

Uso del Territorio

2.1.1

Territorio

Es el proceso mediante el cual la sociedad emplea territorio, es decir emplea sus recursos naturales y disfruta de estos13. A pesar de cierta ambigedad en las leyes, se podra decir que se ocupa el espacio fsico del territorio, y se usan los recursos adheridos a ste.

16

En las leyes hay al menos dos conceptos de territorio, a los cuales se hizo referencia en el captulo 1. Al primero (el territorio comprende el suelo, el subsuelo, el dominio martimo y el espacio areo que los cubre10), lo llamamos concepto intermedio. Al segundo (territorio es el espacio geogrco vinculado a un grupo social, que resulta a partir de los espacios proyectados por los grupos sociales a travs de las redes, circuitos y ujos11) lo llamamos concepto estricto, en la medida que identica el territorio con una propiedad homognea que es la de constituir un espacio fsico, o geogrco. El territorio es, por cierto, resultado de un complejo de interacciones y prcticas histricas, culturales, productivas, simblicas (concepto amplio); pero, en estricto, puede ser referido al sustrato fsico en el que se desenvuelven las actividades humanas y en el que existen los recursos.

2.1.4

Demarcacin Territorial

Es el proceso tcnico-geogrco mediante el cual se organiza el territorio a partir de la denicin y delimitacin de las circunscripciones poltico administrativas a nivel nacional14.

2.1.5

Ordenamiento Territorial (OT)

2.1.2

Ocupacin del Territorio

Es el proceso de posesin del espacio fsico con carcter permanente, por parte de la sociedad. Tiene relacin con dos aspectos: Que la poblacin ocupa el territorio por medio de sus organizaciones (econmicas, culturales, etc.) es decir como sociedad.

La expresin ordenamiento territorial se menciona en la Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales (27867)15, sin denir en qu consiste. De igual modo, en el artculo 73 de la Ley Orgnica de Municipalidades (27972). El trmino tambin se encuentra en el Reglamento de Organizacin y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento16, y en los considerandos del Decreto Supremo 045-2001-PCM, por medio del cual se constituye la Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental. En la Estrategia Nacional Sobre Diversidad Biolgica, se alude al ordenamiento del territorio en diversas partes, enfatizando el vnculo que debera tener con el Manejo de Cuencas y la Zonicacin Ecolgica Econmica, para

10 11 12 13 14 15 16

Constitucin Poltica del Per, artculo 54 D.S. 068-2001-PCM Reglamento de la ley sobre Conservacin y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biolgica, artculo 87 Ibdem Ibdem Artculo 2 numeral 2.1 de la Ley 27795, Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial Artculo 53, numeral a) Artculo 28 del D.S. No. 002-2002-VIVIENDA

la proteccin de la biodiversidad, desde un enfoque sistmico17. En la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental (28245) se reitera el concepto de Ordenamiento Territorial Ambiental, en el inciso h) del artculo 6, correspondiente a los Instrumentos de Gestin y Planicacin Ambiental. En el Reglamento de la misma (D.S. 0082005-PCM) se dedica el Captulo III al Ordenamiento Ambiental del Territorio, dentro del cual se menciona a la Zonicacin Ecolgica y Econmica y el Ordenamiento Urbano18 . En otros lugares el ordenamiento es referido tambin como organizacin del territorio19

La capacidad asimilativa del rea. Los hbitos y costumbres de cada regin.

2.1.6

Ordenamiento Ambiental (OA)

Tambin en el artculo 4 numeral c) de la ley 26410, Ley del Consejo Nacional de Ambiente, se alude al Ordenamiento y Calidad Ambiental y, como se dijo, en el D.S. 045-2001 el trmino aparece unido al de Ordenamiento Territorial. Algo ms explcita es la denicin del Reglamento de Organizaciones y Funciones del CONAM, el cual indica que el Ordenamiento Ambiental:tiene por objeto orientar y establecer que las condiciones del uso del espacio y de sus componentes se realicen de acuerdo con sus caractersticas ambientales, econmicas, culturales y sociales con el n de obtener su mximo aprovechamiento sin comprometer su calidad y sostenibilidad 21.

El concepto se menciona en el artculo 5 del Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales20, el cual habla de la planicacin ambiental ; y en el artculo 7, que hace referencia al Ordenamiento Ambiental, que debe tomar en cuenta los siguientes criterios: La naturaleza y las caractersticas de cada ecosistema. La aptitud de cada zona en funcin de sus recursos naturales, la distribucin de la poblacin y las actividades econmicas predominantes. Los desequilibrios existentes en los ecosistemas por efecto de los asentamientos humanos, de las actividades econmicas o de otras actividades humanas o fenmenos naturales. El equilibrio indispensable de los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales. El impacto ambiental de nuevos asentamientos humanos, obras o actividades.

2.1.7

Zonicacin (ZEE)

Ecolgica

Econmica

El concepto se introduce de manera expresa en la Ley para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales22 del ao 1997, la cual se reere al proceso de aprobacin de la ZEE nacional por la Presidencia del Consejo de Ministros23. Posteriormente el Reglamento de Zonicacin Ecolgica24 del ao 2004, dene la ZEE como un proceso dinmico y exible para la identicacin de diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio determinado, basado en la evaluacin de sus potencialidades y limitaciones con criterios fsicos, biolgicos, sociales, econmicos y culturales. El Reglamento considera como objetivos de la Zonicacin Ecolgica y Econmica los siguientes:

17

Artculos 53,54,55 y 56 del D.S. 008-2005-PCM Organizacin del territorio Es el conjunto de lineamientos tcnicos normativos orientados a la adecuacin de las circunscripciones territoriales a la dinmica de los procesos polticos, econmicos, sociales y fsico-ambientales. Artculo 2 numeral 2.2 de la Ley 27795, Ley de Demarcacin y organizacin Territorial. 20 Decreto Legislativo No. 613 21 Artculo 22 del D. S. 022-2001-PCM Reglamento de Organizacin y Funciones del CONAM. 22 Ley 26821, artculo 11. 23 Segn el IIAP (Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana), la ZEE: Es instrumento tcnico que est orientado a identicar y sugerir los usos ms adecuados de los diversos espacios del territorio y de sus recursos naturales: reas con vocacin agrcola, pecuaria, forestal, pesquera, minero-energtico, proteccin, conservacin de la biodiversidad, ecoturismo y urbanismo-industrial. En tal sentido, la Zonicacin Ecolgica Econmica se constituye en la base tcnica y cientca del proceso de ordenamiento territorial. Propuesta de ZEE como Base para el Ordenamiento Territorial de Madre de Dios. 24 D.S. 087-2004-PCM
18 19

OBJETIVOS DE LA ZEE Conciliar los intereses nacionales de la conservacin del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales; Orientar la formulacin, aprobacin y aplicacin de polticas nacionales, sectoriales, regionales y locales sobre el uso sostenible de los recursos naturales y del territorio, as como la gestin ambiental en concordancia con las caractersticas y potencialidades de los ecosistemas, la conservacin del ambiente, y el bienestar de la poblacin; Proveer el sustento tcnico para la formulacin de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, en el mbito nacional, regional y local; Apoyar el fortalecimiento de capacidades de las autoridades correspondientes para conducir la gestin de los espacios y los recursos naturales de su jurisdiccin; Proveer informacin tcnica y el marco referencial para promover y orientar la inversin pblica y privada; y Contribuir a los procesos de concertacin entre los diferentes actores sociales sobre la ocupacin y uso adecuado del territorio.25

Como puede verse, se trata de aspectos a los que tambin se alude cuando se habla de Ordenamiento Territorial y de Ordenamiento Ambiental, lo que permite pensar que pueden usarse como conceptos de un mismo gnero, aunque sean de diferente nivel.

2.1.9

reas Naturales Protegidas (ANP)

Las reas Naturales Protegidas son espacios continentales y/o marinos del territorio nacional, expresamente reconocidos y declarados como tales, incluyendo sus categoras y zonicaciones, para conservar la diversidad biolgica y dems valores asociados de inters cultural, paisajstico y cientco, as como por su contribucin al desarrollo sostenible del pas. Las reas Naturales Protegidas constituyen patrimonio de la Nacin. Su condicin natural debe ser mantenida a perpetuidad pudiendo permitirse el uso regulado del rea y el aprovechamiento de recursos, o determinarse la restriccin de los usos directos27 Estas reas se administran por el SINANPE28, cuyo ente rector es el Instituto de Recursos Naturales (INRENA). Se crean por Decreto Supremo, aprobado por el Consejo de Ministros, refrendado por el Ministro de Agricultura29. En el SINANPE intervienen las instituciones pblicas del gobierno central, los gobiernos regionales, las municipalidades, las instituciones privadas y las poblaciones locales30.

18

2.1.10

Recursos Naturales

2.1.8

Acondicionamiento Territorial (AT)

El trmino se incluye en la Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales (27867), en la Ley Orgnica de Municipalidades (27972) y en el Decreto Supremo 0272003-VIVIENDA26 . El artculo 4 de ese Decreto vincula el Acondicionamiento Territorial con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, los usos del suelo, la organizacin fsico-espacial de las actividades econmicas, sociales y poltico-administrativas.

De acuerdo con la Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (26821), Se consideran recursos naturales a todo componente de la naturaleza, susceptible de ser aprovechado por el ser humano para la satisfaccin de sus necesidades, y que tengan un valor actual o potencial en el mercado; tales como: las aguas: superciales y subterrneas; el suelo, subsuelo y las tierras por su capacidad de uso mayor: agrcolas, pecuarias, forestales y de proteccin; la diversidad biolgica: como las especies de ora, fauna y microorganismos o protistos; los

25 26

Artculo 3, D.S. 087-2004-PCM Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano 27 Artculo 1 de la Ley No.26834, Ley de reas Naturales Protegidas. 28 Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas 29 Artculo 7 de la ley 26834, Ley de reas Naturales Protegidas 30 Idem. Artculo 6

recursos genticos, y los ecosistemas que dan soporte a la vida; los recursos hidrocarburferos, hidroenergticos, elicos, solares, geotrmicos y similares; la atmsfera y el espectro radioelctrico; los minerales; los dems considerados como tales31.

En razn a la importancia del enfoque ambiental en la ordenacin del territorio, puede ser aceptable hablar del Ordenamiento Territorial Ambiental en un solo concepto, como tiende a reiterarse en la legislacin. Por otro lado, entre el Ordenamiento Territorial y la Zonificacin Ecolgica Econmica, pueden establecerse diferencias tiles. La ZEE: Se orienta a la caracterizacin de las potencialidades naturales o vocaciones del territorio, de acuerdo con sus posibilidades biofsicas; Describe una zonicacin teniendo en cuenta, principalmente, dos criterios estratgicos grandes: el ecolgico y el econmico; Tiene, en consecuencia, las caractersticas de un diagnstico del territorio.

El paisaje natural, en tanto sea objeto de aprovechamiento econmico, es considerado recurso natural para efectos de dicha Ley.

2.2

Relaciones Temticas Entre Conceptos

De la revisin normativa surge que la expresin Ordenamiento Territorial puede tomarse como el concepto mayor, del cual forman parte, entre otros, los conceptos de Ordenamiento Ambiental y de Zonificacin Ecolgica Econmica. Esto en razn a que el OT se ocupa de la organizacin de todos los aspectos del territorio, los recursos naturales y actividades humanas incluidas, en tanto que OA y ZEE describen aspectos parciales del mismo. A veces los conceptos de Ordenamiento Territorial y de Ordenamiento Ambiental pueden intercambiarse porque entre ellos existen relaciones muy cercanas. El Ordenamiento Ambiental puede verse como un componente no slo inseparable, sino decisivo para el Ordenamiento Territorial en la mira del desarrollo sostenible. El OA se incorpora en los procesos de ordenamiento territorial de dos modos: Primero, de manera sectorial, en tanto el OT debe considerar reas especializadas para la conservacin ambiental u otras nalidades ecolgicas. Segundo, de manera transversal, en tanto el objetivo ambientalista acta como criterio orientador de todas las actividades incluidas dentro de la zonicacin del territorio. Desde este punto de vista, como se implica en la legislacin, el Ordenamiento Ambiental suministra al Ordenamiento Territorial los criterios para el manejo adecuado de los ecosistemas dentro de los cuales se insertan las actividades de las colectividades humanas.

En cambio, el Ordenamiento Territorial: Toma como base los criterios de la ZEE, cuando esta existe; Zonica las actividades teniendo en cuenta criterios estratgicos adicionales, como pueden ser los de carcter turstico-paisajista, arqueolgico, de especializacin productiva, de riesgo, de expansin urbano-rural; Incorpora en su zonicacin las prcticas, tradiciones y aspiraciones histricas de las comunidades; Incorpora el nivel de toma de decisiones en la gestin del territorio, yendo ms all del nivel descriptivo en el que opera la ZEE;

19

En el marco de la legislacin tambin puede concluirse que el Ordenamiento Territorial involucra, conceptualmente, cuando menos los siguientes aspectos: La demarcacin geogrco-poltica del territorio; Algn tipo de diagnstico de las caractersticas del territorio, como el que ofrecen los procesos de Zonicacin Ecolgico Econmica u otras metodologas;

31

Ley Orgnica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, Ley N 26821, artculo 3

Algn tipo de objetivos del ordenamiento, denidos de acuerdo con las vocaciones del territorio especco de que se trate, y con los acuerdos de desarrollo de las comunidades asentadas32 ; Algn tipo de zonicacin, reglamentacin y medidas, para la ubicacin de las poblaciones y la realizacin de sus actividades de vida; Instrumentos de accin como son los varios planes territoriales (de Acondicionamiento Ter-

ritorial, Urbanos, Rurales, etc.), los cuales operativizan el ordenamiento en diferentes niveles y mbitos.

2.3

Instrumentos del Ordenamiento en la Legislacin

Las leyes reconocen como principales instrumentos de gestin territorial, a un conjunto de planes denidos para cada mbito de la jurisdiccin geogrco- poltica del territorio. La enumeracin de esos planes y sus principales contenidos se resume a continuacin.

20

32

Se ha de tener presente en ello los nes generales sealados para la gestin local, a la cual responde tambin el ordenamiento: Los gobiernos locales promueven el desarrollo integral, para viabilizar el crecimiento econmico, la justicia social y la sostenibilidad ambiental. La promocin del desarrollo local es permanente e integral. Las municipalidades provinciales y distritales promueven el desarrollo local, en coordinacin y asociacin con los niveles de gobierno regional y nacional, con el objeto de facilitar la competitividad local y propiciar las mejores condiciones de vida de su poblacin (Art. X, Ttulo Preliminar Ley Orgnica de Municipalidades).

21

En la legislacin tambin se mencionan Planes de Manejo de Cuencas, Planes Directores de reas Naturales Protegidas, y otros para nalidades especcas.

Es el ente rector del Sistema Nacional de Gestin Ambiental38. Dirige el Proceso de Gestin de la ZEE39.

2.4

Competencias para el Ordenamiento

Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento Sus funciones son: Disear, normar y ejecutar la poltica nacional y acciones del sector en materia de vivienda, urbanismo, construccin y saneamiento. Sus funciones son compartidas con los gobiernos regionales y locales, en materia de urbanismo, desarrollo urbano y saneamiento40. A travs de la Direccin de Ordenamiento Territorial coordina, concuerda y formula propuestas de acondicionamiento del espacio, zonicacin econmica-ecolgica y programas puntuales de vivienda, equipamiento urbano y productivo para el desarrollo y consolidacin de los centros de poblacin y del sistema urbano-territorial 41 Ministerio de Energa y Minas Formula las polticas de alcance nacional en materia de electricidad, hidrocarburos y minera, 42 y dene el otorgamiento de concesiones mineras en el marco de sus competencias. Ministerio de Agricultura

Los procesos de Ordenamiento Territorial se rigen por las normas de competencia correspondientes a los tres niveles de gobierno (local, regional y nacional). Las competencias, de acuerdo con la Ley de Bases de la Descentralizacin (27783), pueden ser exclusivas, compartidas y delegables. Competencias exclusivas, son aquellas cuyo ejercicio corresponde de manera exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno conforme a la Constitucin y la ley33. Competencias compartidas son aquellas en las que intervienen dos ms niveles de gobierno, que comparten fases sucesivas de los procesos implicados. La ley indica la funcin especca que le corresponde a cada nivel34.

22

Competencias delegables son aquellas en que un nivel de gobierno delega a otro de distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento establecido en la ley 35.

2.4.1

Competencias del Gobierno Nacional

El Gobierno Nacional dicta las polticas nacionales y sectoriales36 que sirven de base al Ordenamiento Territorial. La Presidencia del Consejo de Ministros y el Ejecutivo intervienen en el OT principalmente a travs de las siguientes instituciones: Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) Formula, coordina, dirige, y evala la poltica nacional ambiental, la que, una vez aprobada por la PCM, es de cumplimiento obligatorio por las entidades del Gobierno Central, Gobiernos Regionales y Locales. Establece los criterios y patrones generales de ordenamiento y calidad ambiental.37

Formula, coordina y evala las polticas nacionales en lo concerniente al sector agrario, en materia de preservacin y conservacin de los recursos naturales43. Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) Formula, propone, concerta, conduce y evala las polticas, normas, estrategias, planes y programas para el aprovechamiento sostenible de los recursos agua, suelo, ora y fauna silvestres, recursos genticos y para la conservacin de la diversidad biolgica silvestre. Conduce el Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas y supervisa la gestin de las reas Naturales Protegidas que no forman parte de este sistema.

Artculo 13.1 de la ley 27783 Ley de Bases de la Descentralizacin Idem. Artculo 13.2 35 Idem. Artculo 13.3 36 Idem. Artculo 26.1 a de la Ley 27783 37 Artculo 4 de la ley 26410 , Consejo Nacional del Ambiente, y artculo 3 del Decreto Supremo 022- 2001- PCM 38 Ley 28245 39 Art. 11, D.S. 087-2004-PCM 40 Artculo 4(a), ley 27792 41 Artculo 9.2 del ROF del Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento ( Resolucin Ministerial 175-2003-VIVIENDA) 42 Decreto Legislativo No. 25962, Ley Orgnica del Sector Energa y Minas, Artculo 5. 43 Artculo 5.a de la Ley 25902, Ley Orgnica del Ministerio de Agricultura
33 34

Propone lineamientos de poltica y normas en materia de Manejo de Cuencas.44 Propone la normatividad requerida para la gestin y desarrollo de reas Naturales Protegidas45.

2.4.2

Competencias Exclusivas de los Gobiernos Regionales

En materia ambiental y de ordenamiento territorial los Gobiernos Regionales tienen las siguientes competencias exclusivas: Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes en materia ambiental y de ordenamiento territorial, en concordancia con los planes de los gobiernos locales49. Formular, coordinar, conducir y supervisar la aplicacin de estrategias regionales respecto a la diversidad biolgica y sobre cambio climtico50. Planicar y desarrollar acciones de ordenamiento y delimitacin en el mbito del territorio regional y organizar, evaluar y tramitar los expedientes tcnicos de demarcacin territorial51. El diseo y ejecucin de programas regionales de cuencas, corredores econmicos y de ciudades intermedias52.

Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrcas y Conservacin de Suelos (PRONAMACHCS). Propone y concerta la formulacin e implementacin de polticas y estrategias vinculadas al manejo de recursos naturales, infraestructura rural, produccin y transformacin agropecuaria y la gestin de cuencas, para contribuir al desarrollo rural de la sierra en trminos de sostenibilidad econmica social y ambiental46. Instituto Geolgico Minero y Metalrgico (INGEMMET) 47 Realiza el Inventario Nacional y Regional de Los Recursos no Renovables Elabora la Zonicacin Ecolgica y Econmica para el uso de los recursos minerales Promueve el desarrollo de la actividad minera y la explotacin sostenible de los recursos minerales facilitando la toma de decisiones del sector Energa y Minas, colaborando con los organismos pblicos en la planicacin y el desarrollo local, comunitario, regional y nacional.

23

2.4.3

Competencias Exclusivas de los Gobiernos Locales

Normar la zonicacin, urbanismo, acondicionamiento territorial y asentamientos humanos53. Planicar integralmente el desarrollo local y el Ordenamiento Territorial en el nivel provincial54. Aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial (PAT) de nivel provincial, que identique las reas urbanas y de expansin urbana, as como las reas de proteccin o de seguridad por ries-

A nivel provincial:

Autoridades Autnomas de Cuencas Planican y coordinan el aprovechamiento racional de los recursos hdricos Promueven y dirigen la formulacin de los Planes Maestros de Aprovechamiento Racional de los Recursos Hdricos e impulsan su ejecucin. Velan por el estricto cumplimiento de la normatividad vigente en materia de aguas y los otros recursos naturales48.

Artculo 5 del Decreto Supremo 002-2003-AG, Reglamento de organizacin y funciones del INRENA Artculo 8 de la Ley de reas Naturales Protegidas. 46 Artculo 6.a del Decreto Supremo 016-2002-AG Reglamento de Organizacin y Funciones del PRONAMACHCS 47 Decreto Supremo No. 026-2001-EM, Reglamento de Organizacin y Funciones del Ministerio de Energa y Minas (INGEMMET). 48 Decreto Legislativo 653, Ley de Promocin de las Inversiones en el Sector Agrario 49 Artculo 53.a de la ley 27867 Ley Orgnica de Gobiernos Regionales 50 Idem. Artculo 53.c 51 Idem.Artculo 53.f 52 Idem Artculo 35.e 53 Artculo 42.b de la Ley 27783 Ley de Bases de la Descentralizacin. 54 Artculo 73.a de la ley 27972, Ley Orgnica de Municipalidades
44 45

gos naturales; las reas agrcolas y las reas de conservacin ambiental55. Aprobar el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural el Esquema de Zonicacin de reas urbanas el Plan de Desarrollo de Asentamientos humanos y dems Planes Especcos56. Los gobiernos locales pueden establecer, sobre la base de sus planes de ordenamiento territorial y en el exclusivo mbito de su competencia y jurisdiccin, reas destinadas a complementar las acciones de conservacin de la diversidad biolgica, de recreacin y educacin a la poblacin de su jurisdiccin, siempre que no estn comprendidas en los mbitos de las reas Naturales Protegidas, cualesquiera sea su nivel57.

Promocin, gestin y regulacin de actividades econmicas y productivas en su mbito y nivel, correspondientes a los sectores agricultura, pesquera, industria, comercio, turismo, energa, hidrocarburos, minas, transportes, comunicaciones y medio ambiente60. Gestin sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental61.

En su conjunto, los tres niveles de Gobierno comparten las funciones de: Preservar y administrar, en coordinacin con los gobiernos locales, las reservas y reas naturales protegidas regionales que estn comprendidas ntegramente dentro de su jurisdiccin, as como los territorios insulares62. Ejecutar la Zonicacin Ecolgica y Econmica dentro de sus respectivas jurisdicciones63; as como aprobarla en su nivel correspondiente64.

A nivel distrital Formular y aprobar el Plan Urbano Distrital58. Aprobar el Plan Urbano o Rural distrital, segn corresponda, con sujecin al plan y las normas municipales provinciales sobre la materia59.

24

Por su lado, el Gobierno Provincial y el Gobierno Regional comparten: La preservacin y administracin de reas de Reserva y reas Naturales Protegidas locales, la defensa y proteccin del ambiente65. Pronunciarse respecto de las acciones de demarcacin territorial dentro del mbito de la provincia66.

2.4.4

Competencias Compartidas de los Gobiernos

El Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales comparten, en aspectos vinculados al Ordenamiento Territorial, las siguientes competencias:

Idem.Artculo 79.1.1 Idem. Artculo 79.1.2 57 Art. 78 del D.S. 038-2001-AG, Reglamento de la Ley de reas Naturales Protegidas 58 Art. 22 D. S. 027-2003-VIVIENDA, Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano 59 Artculo 79.3.1 de la ley 27972, Ley Orgnica de Municipalidades 60 Artculo 36.c de la ley 27783 Ley de Bases de la Descentralizacin 61 Idem. Artculo 36 62 Artculo 53.j de la ley 27867, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales 63 Art. 11, D.S. 087-2004-PCM 64 Idem. Art. 22 65 Artculos 42 y 43 de la Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin 66 Artculo 79.1.3 de la ley 27972, Ley Orgnica de Municipalidades
55 56

25

2.5

Para Ejercer las Competencias y Evitar los Conictos

La Constitucin Peruana prev mecanismos para resolver los conictos de competencia entre rganos del estado, acudiendo al Tribunal Constitucional. Sin embargo, se puede eludir el conicto utilizando las prerrogativas que los gobiernos descentralizados y las entidades pblicas tienen. De acuerdo con el artculo 13.2 de la Ley de Bases de la Descentralizacin, las competencias compartidas deben entenderse como sucesivas, y en tal sentido, complementarias. Quiere decir que cada gobierno se hace cargo de una parte de la competencia, lo cual

presumiblemente tendra que ser regulado por ley67. La misma Ley maneja un criterio semejante para las competencias delegables : Competencias delegables: son aquellas que un nivel de gobierno delega a otro de distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento establecido en la ley, quedando el primero obligado a abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o funcin delegada. La entidad que delega mantiene la titularidad de la competencia, y la entidad que la recibe ejerce la misma durante el periodo de la delegacin68. A primera vista podra pensarse que los Gobiernos Regionales y Locales estn impedidos de compartir

67 68

La ley indica la funcin especca y responsabilidad que corresponde a cada nivel, Art. 13.2, ley 27783 Art. 13.3 Ley de Bases de la Descentralizacin, 27783

o delegar competencias, hasta tanto no se tenga una ley reglamentaria. Sin embargo, la lectura sistmica del texto legislativo -teniendo en cuentas, adems, la autonoma poltica reconocida a los diferentes niveles de gobierno69- lleva a concluir que, en ausencia de ley reglamentaria, la forma de compartir o delegar competencias puede regularse por acuerdo entre Regiones y Municipalidades a travs de sus rganos de gobierno. En efecto, el artculo 52 de la Ley 27783 indica que El Poder Ejecutivo puede delegar a los gobiernos regionales o locales, funciones de su competencia, en forma general o selectiva, mediante convenios suscritos por ambas partes, criterio aplicable por analoga a los acuerdos que puedan tomarse entre Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, o slo entre stos ltimos: Las municipalidades pueden delegar, entre ellas o a otras entidades del Estado, las competencias y funciones especcas exclusivas establecidas en la presente ley, en los casos en que se justique la necesidad de brindar a los vecinos un servicio oportuno y eciente, o por economas de escala. Los convenios establecen la modalidad y el tiempo de la delegacin, as como las condiciones y causales para su revocacin. Los convenios en materia tributaria se rigen por ley especial. La responsabilidad es indelegable70.

Tngase en cuenta que la ley deja abierta las posibilidades de delegacin, mediante acuerdo, de las competencias exclusivas, lo que quiere decir que el acuerdo podra aplicarse con mayor razn (a fortiori), tambin para el ejercicio de las competencias compartidas; siempre que se trate de competencias comprendidas en el dominio de los gobiernos que comparten. En la coordinacin de competencias sirve de gua tambin el principio de subsidiariedad, segn el cual: Las actividades de gobierno en sus distintos niveles alcanzan mayor eciencia, efectividad y control de la poblacin si se efectan descentralizadamente. La subsidiariedad supone y exige que la asignacin de competencias y funciones a cada nivel de gobierno, sea equilibrada y adecuada a la mejor prestacin de los servicios del Estado a la comunidad.71 En consecuencia: El gobierno ms cercano a la poblacin es el ms idneo para ejercer la competencia o funcin, por consiguiente el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas ms ecientemente por los gobiernos regionales, y stos a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales, evitndose la duplicidad y superposicin de funciones. 72

26

Idem. Artculo 9.1 Artculo 76, Ley Orgnica de Municipalidades, 27972 71 Artculo 4to, Ley de Bases de la descentralizacin 72 Artculo 14.2, Ley de Bases de la Descentralizacin
69 70

27
3. Utilidad del Ordenamiento Territorial

Foto: Maria Elena Alva

3.

Utilidad del Ordenamiento Territorial

Hay que advertir tambin que en todo el proceso se acumula conocimiento, se genera informacin y se forman capacidades para la gestin adecuada del territorio por los agentes locales.

Los procesos de ordenamiento del territorio persiguen la elaboracin de variados planes de ordenamiento territorial junto con la generacin de otros instrumentos especcos de gestin del territorio. Tales herramientas son especialmente tiles para los gobiernos descentralizados y los actores locales en diferentes tareas de la gestin del desarrollo. Sin embargo, como en cualquier proceso de planeacin, importa no slo el documento del Plan en s mismo; sino el proceso de planeacin, en el que se va motivando a los actores, sensibilizando a la poblacin, generando empatas, fortaleciendo estructuras y capacidades, promoviendo la cooperacin y tomando decisiones concertadas sobre los mejores usos del territorio. Los productos tpicos de ese proceso, recogidos generalmente en el documento del Plan de Ordenamiento Territorial (POT), son: Decisiones de zonicacin del territorio, Normas y regulaciones de ordenacin del territorio Identicacin de proyectos estratgicos para el acondicionamiento sostenible del territorio. Programa de inversiones adecuado a las prioridades de ordenacin del territorio

3.1
3.1.1

Productos Esperados del Ordenamiento Territorial

Zonicaciones

28

En el marco de la elaboracin de los Planes de Ordenamiento se evalan las potencialidades y limitaciones de las reas del territorio, decidiendo el mejor uso alternativo de las mismas. El resultado de esa evaluacin es una zonicacin territorial basada en las posibilidades fsicas de las reas, en la que se describe las funciones asignadas a cada zona y las recomendaciones para potenciar el cumplimiento de sus roles. Las recomendaciones pueden incluir medidas estructurales (por ejemplo, la construccin de infraestructura productiva estratgica) y no estructurales (por ejemplo, promover ciertas prcticas de conservacin). Adems, se incluyen propuestas para la articulacin entre las zonas (por ejemplo, red vial, red de agua potable, red elctrica, corredores econmicos, tursticos, etc.). En la siguiente tabla se presenta un listado con ejemplos de posibles zonicaciones funcionales y las utilidades que se esperan de ellas.

29

3.1.2

Normas y Regulaciones de Ordenacin del Territorio

generalmente han de ser Ordenanzas; pero podran ser, en algn caso, Acuerdos de carcter general.

Adems de la zonicacin ser necesario emitir normas que establezcan las delimitaciones de cada zona; las estructuras de administracin y gestin de las mismas; las actividades permitidas y no permitidas en cada mbito, etc. Estas normas, en el mbito Regional y Local,

3.1.3

Proyectos y Medidas Estratgicas para el Acondicionamiento Sostenible del Territorio

Los planes de ordenamiento tambin contienen la

identicacin de proyectos estratgicos necesarios para potenciar las funciones de cada zona, as como para articular el territorio del mbito. Para acondicionar el territorio puede proponerse la construccin de infraestructura mayor (puentes, caminos, reservorios, instalacin de equipamiento productivo, red de energa, servicios pblicos); y la implementacin de medidas como, por ejemplo, la creacin de reas de reserva, normas para reducir riesgos asociados a peligros naturales. Se tiene as un mapa de la infraestructura que ocupar el territorio a largo plazo y de los proyectos estratgicos que deben emprenderse.

En las zonas destinadas para la produccin, promover cierto tipo de cultivos de acuerdo con las caractersticas de los suelos; lugares de almacenamiento y transformacin, vas de transporte, etc. Los proyectos priorizados en el ordenamiento territorial entran luego en el Plan de Desarrollo Concertado, y son candidatos para recibir nanciamiento en el presupuesto participativo municipal de cada ao, y de otros sectores pblicos, de acuerdo con los criterios de asignacin de gasto que se tomen en cuenta en estos procesos.

3.2

3.1.4

Programa de Inversiones Territoriales

Quin Utiliza los Planes de Ordenamiento y Para Qu?

30

Aunque los planes de ordenamiento no constituyen Planes de Desarrollo ni presupuestos de inversin pblica, deberan sugerir las prioridades de inversin desde el punto de vista de la ordenacin del territorio, para lograr que las zonas identicadas se vayan consolidando paulatinamente. Se debera esbozar una estrategia de inversin coordinada entre el gobierno local, los sectores pblicos y otros actores, de tal modo que ao tras ao se mantenga la continuidad de la inversin orientada a las prioridades del territorio. El programa de inversiones territoriales debe dar lugar a la elaboracin de perles para los proyectos estratgicos. En materia ambiental se puede pensar, por ejemplo, en inventarios y recuperacin de especies; construccin de cabinas de vigilancia, lugares de proteccin para especies en peligro de extincin, forestacin, cercos de proteccin etc. En las zonas de riesgo se pueden proponer defensas contra huaycos, reforzamiento de vas, mejoramiento de tecnologas constructivas, reubicacin de viviendas y otros.

Estn dirigidos a facilitar la toma de decisiones sobre el uso del territorio, tanto por las autoridades, las instituciones del estado, las organizaciones de la sociedad civil, as como por las familias y pobladores. Los planes de ordenamiento informan sobre las potencialidades y limitaciones de un territorio determinado, as como sobre los acuerdos sociales, logrados para su gestin adecuada. De ese modo, permiten a todos los agentes orientar sus decisiones de vida y de inversin en el espacio en el que se ubican, minimizando los factores de riesgo del entorno fsico, o evitando incurrir en actividades poco sostenibles o inadecuadas para las condiciones del mbito. Las zonicaciones indican los espacios adecuados para los proyectos de los Planes de Desarrollo Concertados, los recursos explotables, las reas para expansin de poblados y asentamiento de familia, etc. Entonces no son slo una herramienta para las autoridades, sino tambin para las Organizaciones, los inversionistas y para la poblacin en general.

31

32

4. Metodologa General para la Elaboracin de Planes de Ordenamiento Territorial

33

Foto: Isabel Renner

4.

Metodologa General para la Elaboracin de Planes de Ordenamiento Territorial

el territorio. Y por actores relevantes ha de entenderse aquellos que: a) Realizan actividades que impactan en la conguracin del espacio, b) Poseen informacin til sobre el territorio, c) Tienen alguna competencia normativa para intervenir sobre el territorio, d) Necesitan ser involucrados en el proceso de toma de decisiones por el rol social que juegan. Negociacin Permanente Para reducir conictos, propiciar acuerdos y motivar a los actores al dilogo y entendimiento, el proceso requiere de negociacin permanente de intereses entre los actores del territorio. Ser importante identicar los puntos de controversia relevantes y preparar el camino de negociacin para que se pueda llegar a acuerdos que satisfagan las expectativas de todos. Estrategia Comunicacional El proceso del ordenamiento es la mejor oportunidad para educar a la comunidad en los valores histricos, ambientales, logsticos y de identidad del territorio, a lo largo de todas las actividades que se desarrollan. Por ello se hace importante manejar desde el inicio una adecuada estrategia comunicacional, que involucre a los actores, llegue a la comunidad y permita motivar la conducta de la gente en concordancia con las aspiraciones del plan. Grupo Motor Local Es importante que el proceso sea promovido por un grupo motor conformado por actores del mbito, en el que haya conuencia de capacidades polticas, tcnicas y participativas, para generar intereses comunes sobre el uso y ocupacin del territorio. Este grupo en la prctica gira en torno al Comit Gestor, el Equipo Tcnico, el Comit de Ordenamiento, u otros de funcin similar (vase captulo 2.1), los cuales pueden contar con apoyo de asesora externa pero no ser reemplazados por especialistas de fuera.

El proceso de elaboracin de los planes de ordenamiento territorial depende mucho de las caractersticas geogrcas del mbito, del nivel de gobierno en el que se opera, del tipo especco de Plan de que se trate, de las caractersticas de los actores locales y de los objetivos que se priorizan en cada zona. Eso quiere decir que el diseo del mismo puede variar de acuerdo con cada una de esas particularidades. Sin embargo, en las diferentes experiencias se sigue una secuencia recomendable que incluye bsicamente las etapas de Preparacin, Diagnstico, Planicacin, Consulta Ciudadana, Aprobacin Legal e Implementacin.

4.1

34

Estrategias Generales Para Conducir el Proceso de OT

El Ordenamiento Territorial no puede verse slo como un proceso de recoleccin tcnica de informacin, ni de cumplimiento de una tarea de gobierno. Ante todo es un proceso de acuerdos sociales, a travs de los cuales, las personas y los grupos sociales vinculados a un espacio geogrco, se apropian del territorio y van tomando decisiones concertadas respecto al uso sostenible de ste. En razn a ello es importante considerar las siguientes estrategias en el proceso: Equilibrio entre lo Tcnico lo Poltico y lo Participativo Debe buscarse algn equilibrio entre lo poltico y lo social para que las decisiones sobre el territorio sean conocidas y adoptadas por los grupos sociales que pertenecen y realizan actividades legtimas en el territorio, y no sean vistas slo como decisiones de las autoridades. Asimismo promover el equilibrio entre lo tcnico y lo participativo que permita integrar el conocimiento popular, la experiencia y los intereses de los grupos asentados en el mbito, con la informacin que puede obtenerse con la ayuda de mtodos especializados. Inclusin de Actores Relevantes Lo anterior, condiciona que la tarea inicial ms importante para la elaboracin de los planes de ordenamiento sea la identicacin de actores relevantes en y para

4.2

Etapas del Proceso de OT

35

4.2.1

Preparatoria

En esta etapa se preparan las condiciones y se determina la secuencia general de acciones para la formulacin y gestin del plan. Por lo general incluye las siguientes actividades aunque no necesariamente en ese orden: Iniciativa y decisin poltica. Las iniciativas pueden surgir de diferentes actores sociales, pero es indispensable lograr la decisin de la autoridad del territorio para iniciar el proceso. Revisin del marco normativo y conceptual. Denicin del tipo de Plan a hacerse de acuerdo con las categoras legales (Vase captulo 2). Esto debe hacerse por el Comit Gestor pero tambin, en ms detalle, por el Comit Tcnico, una vez formados.

Acuerdos entre los principales actores sobre los objetivos del proceso, los plazos de referencia, preparacin del presupuesto del proceso (Vase Anexo 02) y compromisos de aporte de recursos y otros. Elaboracin de convenios y compromisos entre Gobiernos y entre instituciones. En este momento es importante denir si habr delegacin de competencias entre gobiernos, si, por ejemplo, hay el inters de hacer el ordenamiento a diferentes niveles y se puede disear un proceso comn (Vase Anexo 03) Conformacin del Comit Gestor, liderado por las autoridades del territorio con la participacin de representantes de otros niveles de go-

bierno vinculados al mbito y de las organizaciones ms importantes de la comunidad. Es el grupo que ja los objetivos del ordenamiento, en el marco del Plan de Desarrollo Concertado,

lo orienta, promueve y supervisa; y toma las decisiones nales. En l deben tomar parte los actores ms relevantes con competencias legales o poder de decisin sobre el mbito.

36

Conformacin de un Equipo o Comit Tcnico de Ordenamiento, con personas que conozcan el mbito, o posean algn conocimiento tcnico, o tengan cualidades de promotores; de preferencia personas que sean de la zona y vivan en

ella. Los integrantes de este equipo deberan ser propuestos por el Comit Gestor, y considerarse algn tipo de incentivos para su trabajo, debido a que se dedicarn al proceso de modo regular durante varios meses.

Denicin de productos preliminares del proceso de elaboracin del Plan territorial respectivo. Se trata de tener una idea preliminar

de los resultados que se esperan del trabajo a realizarse, lo cual es especialmente importante para orientar la bsqueda de informacin en la fase del diagnstico

37

Denicin de la estrategia comunicacional del proceso, considerando los diferentes medios para involucrar a los actores decisivos y llegar a toda la poblacin (radio, boletines, aches,

alianzas con el sistema educativo, etc.) Elaboracin de plan operativo del Comit Tcnico de Ordenamiento

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Elaboracin del perl del proyecto de OT, considerando los costos del proceso (Vase Anexo 04), el cual puede servir para incluir el ordenamiento como un proyecto del Plan de Desarrollo del Municipio o la Regin, y recibir asignacin de presupuesto pblico.

se en cuenta, evitando exponerse a ellas. Los desequilibrios existentes en el territorio, resultado de las actividades practicadas en el pasado. Las tendencias en el comportamiento poblacional y la expansin de sus necesidades sobre el territorio, en particular las que son resultado de los fenmenos migratorios proyectados. Las prcticas, tradiciones, intereses y conictos en la ocupacin y uso del territorio por parte de las familias, los grupos sociales, las comunidades y los Gobiernos del mbito.

4.2.2

Etapa de Diagnstico

En esta etapa se realiza el recojo de informacin, el anlisis territorial, su caracterizacin, clasicacin, y evaluacin integral, con el n de obtener el conocimiento adecuado del mbito. En el diagnstico se determinan: Las potencialidades del territorio, es decir las caractersticas sobre todo del suelo y de los RRNN que pueden ser aprovechables por las comunidades, sin causar perjuicio al equilibrio ecosistmico. Las limitaciones, y riesgos (peligros y vulnerabilidades) del territorio; es decir las caractersticas fsicas que restringen las actividades de las poblaciones y que, por lo tanto, deben tomar-

Para llegar a ese resultado regularmente se dan seis pasos. 1. El primero es denir la informacin relevante para el ordenamiento, para lo cual, como se dijo antes, sirve la denicin previa de productos preliminares esperados. En general, se puede decir que se necesita informacin sobre los siguientes temas:

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2. Elaborar un inventario rpido de la informacin existente, con el n de tener una idea de lo que se sabe sobre el territorio y de lo que hace falta diagnosticar.

3. Diseo de metodologas y herramientas de diagnstico (recojo y anlisis de informacin). Ellas pueden ser:

Anlisis de Riesgo (AdR)

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Herramientas de diagnstico participativo, entre las cuales pueden considerarse:

o Talleres Participativos de Diagnstico Territorial

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o Balanza de potencialidades y restricciones del territorio o Inventario de recursos o Mapa parlante o Autocenso poblacional

Estudios de ZEE

42

Anlisis de informacin secundaria (documentos y estudios existentes) Fotografa area e informacin satelital Jornadas de diagnstico de campo (visitas in situ) a los lugares claves del territorio (Vase Anexo 05)

Otros estudios especializados como anlisis de suelos, estudios de contaminacin de aguas, fragilidad ambiental, etc. Censos Poblacionales Aplicacin de encuestas y entrevistas

Uso de Sistemas de Informacin Geogrca (SIG) e informacin catastral

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4. Aplicacin de los instrumentos para recoger la informacin. Se realizan los talleres, estudios y jornadas previstas, y se aplican los instrumentos de diagnstico. 5. Anlisis de informacin reunida: determinacin de potencialidades, limitaciones, restricciones, desequilibrios, vulnerabilidades, riesgos del territorio y generacin de alternativas para el uso y ocupacin del territorio. Este tiende a ser un trabajo principalmente especializado, realizado por el Comit Tcnico de Ordenamiento; sin embargo es importante que durante la revisin de la informacin se cuente con la participacin de actores claves del mbito. Tambin ser importante invitar a ciertos especialistas para compartir ciertos temas puntuales. 6. Consolidacin de los productos especcos del diagnstico. El diagnstico contiene, por as decirlo, la materia bsica de la que saldr el Plan territorial. Se espera, por ello, obtener en esta etapa lo siguiente:

d) La memoria histrica del trabajo de diagnstico: archivo de fotos, videos, mapas parlantes, que den cuenta de cmo se realiz el proceso, y que informen a la comunidad, y a las autoridades siguientes de cmo y por qu es importante tomarlo en cuenta y proseguirlo.

4.2.3

Etapa de Planeacin

En esta etapa se socializa, se concerta, se negocia y se toman acuerdos sobre la organizacin del territorio, a partir de las propuestas trabajadas durante la etapa de diagnstico. Se construye socialmente la imagen organizada del territorio que interesa alcanzar, especialmente en el mediano y largo plazo. Las principales actividades de esta etapa son: Diseo de la metodologa (pasos) para organizar la discusin con la comunidad. Principalmente consisten de una secuencia de talleres participativos temticos, acompaados de mesas especializadas de negociacin y resolucin de conictos, para los casos en que surjan desacuerdos difciles de manejar en el espacio de los talleres ordinarios. Revisin y ajuste de la visin y objetivos del Plan de Desarrollo (en los casos en que ese Plan exista) teniendo en cuenta los aspectos territoriales. Si en la zona no existe Plan de Desarrollo, habr que concertar previamente una visin del territorio y ponerse de acuerdo, en forma denitiva, sobre los objetivos bsicos que se quiere lograr con el ordenamiento territorial. Se formulan los objetivos del Plan de Ordenamiento respectivo en ese contexto. Evaluacin y acuerdos sobre la zonicacin propuesta en el documento de diagnstico, teniendo en cuenta los escenarios tendenciales ms probables que pueden incidir en la conguracin del mbito.

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a) El documento de diagnstico conteniendo en lo posible: la descripcin de los aspectos relevantes del mbito, el recuento de potencialidades, restricciones (riesgos asociados a peligros naturales) y desequilibrios del territorio, la evaluacin de las tendencias poblacionales la descripcin de los conictos territoriales existentes

b) El documento propuesta inicial para la organizacin sostenible del territorio, considerando escenarios factibles si hay incertidumbre respecto a lo que puede ocurrir en la zona; c) La cartografa sobre la situacin actual del territorio y la organizacin propuesta;

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4. Evaluacin y acuerdos sobre los grandes proyectos de acondicionamiento del territorio y su localizacin, pensados generalmente en el mediano y largo plazo. 5. Diseo de polticas, medidas y regulaciones para llevar a la prctica la organizacin del territorio que se ha concertado. Se trabaja con los participantes otras acciones que deberan acompaar a la zonicacin y obras de acondicionamiento propuestas. 6. Propuesta del programa de inversiones territoriales, considerando las prioridades territoriales de proyectos para su inclusin en el Plan de Desarrollo Concertado y en el Presupuesto Participativo. 7. Diseo de medidas para la implementacin y monitoreo del plan de ordenamiento territorial, y para su articulacin a los niveles provincial, regional y nacional (Vase captulo 5).

tes pertinentes en el plan territorial. Tareas a realizar en este momento son: 1. Diseo e implementacin de la metodologa y eventos para la consulta y/o audiencia pblica 2. Campaa de comunicacin e informacin orientada a la consulta 3. Discutir mecanismos de concertacin poltica y promover mesas de negociacin y manejo de conictos 4. Proponer mecanismos de articulacin a otros planes del desarrollo provincial, regional, sectorial, nacional. 5. Consolidacin del documento nal incorporando los nuevos acuerdos despus de la etapa de consulta

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8. Preparacin de los productos nales del proceso de planeacin. Se consideran los siguientes: a.) El documento del plan de ordenamiento territorial, de acuerdo con la denominacin legal especca de que se trate b) La Cartografa con la organizacin prevista del territorio c) La base de datos conteniendo la informacin reunida y validada sobre el territorio. d) La memoria histrica del proceso (fotos, lmaciones, archivos). e) Eventualmente una maqueta evidenciando los resultados fsicos esperados del ordenamiento.

4.2.5

Aprobacin Legal del POT

Culminadas las etapas de planeacin y consulta pblica puede decirse que el plan de ordenamiento en proceso est socialmente aprobado. Sin embargo, es indudable que se requiere algn tipo de aprobacin legal del mismo. Gran parte de la ecacia del plan depende de que sea respaldado por una norma jurdica apropiada que establezca delimitaciones, obligaciones, permisos, incentivos y prohibiciones sobre el territorio. Esa norma, con la cual se aprueba formalmente el plan de ordenamiento territorial de que se trate y se establecen las condiciones de su vigencia, debe ser una Ordenanza de nivel regional, provincial o distrital, segn el mbito del proceso, por constituir ella la norma obligatoria de mayor jerarqua que puede emitirse en esos niveles. Tal es el mecanismo previsto en la legislacin. Puede ocurrir que en ese momento se susciten controversias de inters poltico entre los representantes encargados de la aprobacin (el Concejo Municipal, o el Consejo Regional, segn el caso). Para prevenir ello ser necesario involucrar a todos los integrantes del rgano de gobierno desde los inicios del proceso. Para la aprobacin se realizan acciones como las siguientes: 1. Diseo de la Ordenanza de aprobacin 2. Aprobacin por el rgano de Gobierno respectivo 3. Publicacin y difusin de Ordenanza

4.2.4

Etapa de Consulta Ciudadana

La concertacin y aprobacin social del POT lo realizan los actores del mbito, sus organizaciones, las instituciones, los representantes polticos locales y/o regionales, a travs de un proceso de consulta pblica, para lo que se disearn espacios, talleres, reuniones y eventos apropiados para ese n. El Reglamento de Acondicionamiento Territorial prev un proceso de consulta de 45 das, para la aprobacin de los Planes de Acondicionamiento Territorial, de Desarrollo Urbano y Planes Distritales. En esta etapa se recogen las observaciones, sugerencias y recomendaciones de los ciudadanos, las cuales sern tomadas en consideracin por el equipo responsable, para efectuar los ajus-

4.2.6

Implementacin de los Planes de Ordenamiento del Territorio

Institucionalizacin de espacios de gestin del territorio. Emisin de normas operativas (reglamentos, resoluciones, avisos, acuerdos, etc.) Instalacin de mesas de resolucin de conictos. Diseo de incentivos y sanciones para facilitar la implementacin del plan. Implementacin del sistema de monitoreo y evaluacin del plan. Es importante establecer algn mecanismo de monitoreo del territorio, para realizar ajustes al plan en el proceso, actualizar normas, ordenanzas y reglamentos, Implementar y evaluar la estrategia comunicacional de manera permanente. Se hace la difusin ms amplia de la ordenanza, las polticas y los lineamientos aprobados.

En esta etapa se disean las acciones necesarias para la puesta en marcha del plan aprobado. Se denen las estrategias, las polticas, el nanciamiento, los involucrados, los programas y proyectos; los ejecutores y los tiempos esperados para alcanzar los resultados del plan. Las principales actividades a realizar para ello, algunas de las cuales se revisan en el captulo 5, son: Denicin de polticas, lineamientos, estrategias y normas para la implementacin del plan. Elaboracin de mecanismos para incorporar las propuestas del ordenamiento territorial como base de los Planes de Desarrollo y Presupuestos Participativos Articulacin del plan de ordenamiento aprobado con los planes operativos y nancieros de las instituciones participantes. Avanzar a lograr compromisos multisectoriales de inversin.

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48

5. Aspectos de la Implementacin de los Planes de Ordenamiento Territorial

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Foto: PGRD-COPASA

5.

Aspectos de la Implementacin de los Planes de Ordenamiento Territorial

Cualquiera sea la forma institucional que se opte, lo importante es que exista alguna, y que en ella se comprometa de manera estable a los actores decisivos del territorio: Municipio, entidades pblicas, sectores sociales, organizaciones de la comunidad y otros.

Uno de los problemas a vigilar en el Ordenamiento Territorial es la necesaria continuidad entre planicacin y gestin. No hay una separacin absoluta entre ambas actividades, y por eso el proceso ha de entenderse como uno de carcter iterativo, manejando simultneamente elementos de la planicacin, ejecucin, evaluacin, retroalimentacin, planicacin otra vez, y as en ciclos sucesivos. Eso quiere decir que la planeacin no ser exitosa, sino se manejan en forma correlativa los aspectos de implementacin, de los cuales nos ocupamos en lo que sigue.

5.3

Incentivos para los Actores Poblacionales

5.1

50

Normatividad para que el Plan sea Operativo

La Regin y los Concejos Municipales aprueban los planes de ordenamiento mediante Ordenanza expresa, la cual otorga el soporte jurdico al plan y le da un carcter imperativo, en el sentido de que debe ser tomado en cuenta como base de los procesos de planicacin e inversin pblica y privada. La Ordenanza puede ser de carcter distrital, provincial o regional, o incluso respaldarse en varios niveles. La Ordenanza general puede, sin embargo, no ser suciente, y en muchos casos ser necesario desarrollar normas instrumentales, o de carcter ejecutivo (decretos, resoluciones), delimitando derechos, limitaciones, obligaciones y prohibiciones sobre el territorio; estableciendo responsabilidades de gestin u organizando la vigilancia sobre el mismo, de acuerdo con los roles asignados a cada zona.

Sabemos que la conguracin del territorio depende no slo de las acciones de los gobiernos y de las organizaciones, sino tambin y sobre todo- del comportamiento de las familias y las personas. Ser necesario, por tanto, disear algn mecanismo de incentivos para orientar la conducta de la poblacin hacia los objetivos del ordenamiento. Se puede pensar en crditos para los productores que invierten de acuerdo con las especializaciones productivas previstas para cada zona; canje de tributos por ejemplo del impuesto predial- a cambio de proteccin ambiental o cuidado del territorio; inversin preferente en las comunidades que muestran inters en promover la zonicacin sostenible; capacitacin y apoyo en construccin de viviendas sismo-resistentes para quines se interesan en la prevencin del riesgo de acuerdo con las microzonicaciones de riesgo, etc. Puede darse algn tipo de compensacin a las comunidades o poblados que se proponen ordenar sus mbitos de acuerdo con los planes de ordenamiento, atendiendo sus necesidades educativas, o de asistencia tcnica para sus actividades econmicas; apoyando sus proyectos productivos u otras medidas que estimulen su compromiso con la implementacin del plan.

5.2

Institucionalidad Para la Gestin del Territorio

La existencia de planes de ordenamiento plantea la necesidad de desarrollar algn tipo de institucionalidad de soporte a la implementacin, as como al monitoreo del territorio. Esa institucionalidad puede consistir en un Consejo de Vigilancia del Territorio, una Ocina de Ordenamiento Territorial como parte de la estructura municipal; un Comit Tcnico reconocido e incorporado a la organizacin municipal; un Consejo de Concertacin para el Desarrollo, etc.

5.4

Financiamiento de las Obras de Acondicionamiento del Territorio

Alguien tiene que invertir en las obras y proyectos de acondicionamiento previstas en los planes territoriales. Ese rol corresponde sobre todo a los inversionistas pblicos, vale decir, a las Municipalidades, el Gobierno Regional, los sectores ministeriales. Sin embargo, no debe descartarse que a travs de una poltica de alianzas se pueda comprometer en el nanciamiento a ONGs, a la Cooperacin Internacional, e incluso a inversionis-

tas privados que pueden interesarse en cierto tipo de obras de impacto territorial.

5.7

Aspectos del Monitoreo y Evaluacin del Territorio

Sin duda importante para conocer la ecacia de los pla-

5.5

Aspectos de Comunicacin y Movi- nes, es establecer alguna forma de monitoreo del territorio. Para ello ser necesario escoger, en el comienzo, lizacin de la Poblacin
algn tipo de datos (indicadores) que informen de las acciones de implementacin del plan as como de la efectividad de sus resultados.

Gran parte del xito en la gestin del territorio depende de que la poblacin haya entendido bien lo que se propone en los planes. Como se dijo antes, el ordenamiento es un proceso participativo, de acuerdos y negociaciones entre actores, lo cual de por s involucra a la poblacin desde los inicios del proceso. Sin embargo, ello puede no ser suciente. Ser necesario mantener una comunicacin permanente con toda la comunidad para que, hasta donde sea posible, todos tengan una idea suciente y adecuada acerca de lo que se est haciendo en el territorio. Para ello hay que articular diversas acciones desde las primeras etapas del proceso. Ellas pueden incluir mensajes, presentaciones y programas en los medios de comunicacin de masas; aches, boletines y cartillas explicatorias; insercin en la currcula educativa de las escuelas y colegios de los temas del ordenamiento; intercambios directos con los grupos organizados de la poblacin, ferias informativas u otras modalidades de difusin. La estrategia de comunicacin tambin debera incluir acciones de movilizacin con la poblacin: la realizacin de concursos sobre el territorio y el ambiente; marchas motivadoras de nios y jvenes; formacin de brigadas de ordenamiento que realicen tareas prcticas; realizacin de jornadas comunales para acondicionar caminos, lugares tursticos, zonas ambientales, etc.

Aspectos bsicos que se pueden monitorear son la expansin urbana, el estado del ambiente y los recursos naturales, las reas de contaminacin, los impactos espaciales de las inversiones, los niveles de riesgo en el territorio, etc. Una herramienta til en este trabajo es la implementacin de un centro de informacin sobre el territorio, con la ayuda de una base de datos digital que incluya una cartografa temtica, aerofotografa e imgenes satelitales de ser posible, y la utilizacin de algn sistema de informacin geogrca (SIG). El monitoreo, como se sabe, es la base de la evaluacin, y ambos sirven para reorientar la direccin de los planes, o en su caso, aplicar algunas medidas de correccin, scalizacin y control. Esto ltimo por cierto no es deseable en los procesos de ordenamiento, en la medida de los costos que implica. Sin embargo, en ocasiones ser necesario investigar y sancionar determinadas conductas que afecten al territorio y al ambiente, por medio de la aplicacin de tasas, multas u otro tipo de sanciones legalmente permitidas. Puede hacerse cargo del monitoreo del territorio una unidad operativa del Gobierno Municipal, o al Comit Tcnico, o cualquier organismo que haya sido creado para esa nalidad. Ser importante incluir en l a representantes de las organizaciones de la sociedad civil, as como del Gobierno y autoridades de la comunidad. En general puede estimarse que los planes de ordenamiento territorial se disean para el mediano y largo plazo. No obstante el monitoreo debera ser continuo, y hacerse evaluaciones semestrales, anuales, y al trmino de los perodos de Gobierno en cada jurisdiccin.

51

5.6

Mecanismos de Concertacin y de Resolucin de Conictos

La implementacin de los planes de ordenamiento requiere anticipar la existencia de espacios y mecanismos para la concertacin y resolucin de conictos que puedan surgir en el trayecto. Tales espacios deberan ser auspiciados por las propias comunidades, evitando al mximo llegar a los tribunales o apelar a las instancias de gobierno de otros niveles. Conictos tpicos que pueden presentarse son los vinculados a lmites de distritos y comunidades, titulaciones sobre la tierra; intereses de las compaas mineras, uso econmico y uso ambiental del suelo, necesidades de expansin de las zonas urbanas, etc.

5.8

Articulaciones de los Procesos de OT

Los procesos de ordenamiento territorial plantean algunas dicultades de coordinacin que deben enfrentarse en la prctica. Hay problemas referidos a la articulacin entre los diversos planes territoriales, as como a la articulacin entre los procesos de ordenamiento territorial y otros procesos de gestin del desarrollo local.

5.8.1

Articulaciones entre Planes de OT

La articulacin entre planes de ordenamiento territorial enfrenta, al menos, tres dicultades importantes: a) Articulacin entre contenidos especcos de cada plan. b) Articulacin de metodologas de elaboracin de cada uno de ellos. c) Coordinacin de competencias para aprobar planes entre los niveles; Concretamente, en el contexto de las leyes peruanas, se trata de determinar el tipo de relaciones que pueden establecerse entre el Plan de Ordenamiento Territorial de nivel Regional; los Planes de Acondicionamiento Territorial, de Desarrollo Urbano, de Desarrollo Rural, de nivel provincial; y los Planes Urbanos y Rurales de nivel distrital.

autonoma y, en estricto, no hay jerarqua entre gobiernos. Algunas temticas de ordenamiento (como las que conciernen a la gestin de riesgo), pueden estar ausentes en las enumeraciones que traen las leyes. De ah que deban completarse creativamente por los actores de cada nivel. El principio de subsidiariedad conduce a que las temticas de ordenamiento, cualesquiera fuesen, puedan ser abordadas legtimamente por los Gobiernos que se hallan ms cerca del territorio y de los recursos a ordenarse.

Articulacin de Metodologas La existencia de varios niveles de planeacin alrededor de una temtica comn hace deseable que se coordinen las metodologas de elaboracin de los diferentes planes, para evitar repetir procesos, duplicar contenidos y agotar a los actores en procesos orientados a objetivos semejantes. La articulacin de metodologas entre niveles podra hacerse de tres formas: Diseando un solo proceso de ordenamiento territorial multinivel para todo el mbito elegido, del cual se obtengan los productos necesarios para los varios planes que interesan. Este sera un proceso ideal, por ejemplo a nivel de toda una regin, pero probablemente difcil de lograr en las actuales circunstancias. En los casos en que se realicen procesos separados para cada plan, se puede lograr que los productos de un proceso sirvan tambin para otros. Por ejemplo, compartir la informacin o los diagnsticos distritales para que sirvan tambin para los planes de nivel provincial, etc. Puede ocurrir que, en forma simultnea e independiente, se inicien procesos en diferentes niveles. En ese caso hay que procurar coordinar en el tiempo las acciones de diagnstico y planeacin, para evitar una sobrecarga de tareas para los actores.

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La existencia de varios niveles en la estructura polticoadministrativa del Per, aade dicultades particulares a la divisin de tareas en la gestin del territorio. Sin embargo, se pueden tener presente algunos criterios para resolver problemas eventuales de coordinacin. Articulaciones de Contenidos Aunque las normas legales describen ciertos contenidos de cada plan; esas enumeraciones no son completas, y tampoco deben verse como cerradas. Ello por varias razones: las normas, en particular las contenidas en el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano no dicen mucho respecto a los mbitos rurales. Por eso es que, en uso de sus autonomas reconocidas en la Constitucin y Leyes Orgnicas, los Gobiernos Descentralizados (Regionales. Provinciales y Distritales) podran enriquecer localmente los contenidos de los Planes en cada nivel. Ciertas separaciones temticas incluidas en las leyes pueden ser articiosas y difciles de tratar por separado, como ocurre con la divisin entre Planes de Desarrollo Urbano provinciales y Planes Urbanos Distritales; o entre Planes Urbanos y Planes Rurales de nivel distrital. Siendo el mismo tema, o estando estrechamente vinculados en el mismo mbito, no puede pensarse que deban trabajarse en planes diferentes. La reparticin de contenidos tampoco puede hacerse recurriendo a alguna solucin jerrquica (el gobierno de arriba decide sobre el de abajo), desde que cada gobierno goza de su propia

En cualquier caso, si bien los procesos de elaboracin de planes de ordenamiento pueden hacerse de arriba a abajo, de abajo a arriba, o simultneamente en varios niveles; puede ser ms provechoso propiciar procesos que vayan de abajo a arriba, desde el distrito a la provincia, de la provincia a la regin. De esa manera es ms probable que se aproveche mejor el conocimiento de los actores ms cercanos al territorio y sus recursos.

Articulaciones de Competencias Tanto los contenidos como las metodologas descritas en la ley, constituyen slo un punto de partida y pueden ajustarse, enriquecerse o complementarse de acuerdo con las iniciativas y acuerdos de los Gobiernos involucrados en el mbito. Esto es posible porque los Gobiernos ejercen las autonomas reconocidas por la Constitucin y las Leyes Orgnicas, y pueden concertar, coordinar o delegar entre ellos, cualquiera de las funciones referidas a la gestin del territorio, como se ha visto en el captulo 2.

caractersticas del territorio, de los recursos naturales, y de la poblacin que vive en el mbito. Brindan con ello mayores elementos para mejorar la visin y los objetivos estratgicos de los Planes de Desarrollo, en concordancia con las posibilidades naturales del mbito. Identican y georeferencian zonas de causalidad e impacto de los peligros de origen natural, facilitando los procesos de gestin del riesgo. Permiten territorializar los programas y proyectos as como las estrategias de ejecucin de los Planes de Desarrollo. Ayudan a generar criterios y normas para la inversin en desarrollo en concordancia con la oferta ambiental y la demanda productiva. Ayudan al monitoreo y evaluacin de los procesos de desarrollo sostenible, enfatizando la situacin del territorio y el ambiente como uno de sus principales indicadores. A su vez el Plan de Desarrollo Concertado, proporciona el horizonte hacia el que debe ordenarse el territorio, de acuerdo con las caractersticas naturales de ste. Una vez que se han diagnosticado las condiciones del espacio territorial y se tiene la intencin de ordenarlo, la cuestin a denirse son los nes hacia los que debe ordenarse el territorio. Y esos nes vienen dados por el Plan de Desarrollo. En este sentido los planes de ordenamiento del territorio son instrumentos del Plan de Desarrollo; pero, a su vez, determinan a ste en la medida en que sealan las restricciones fsicas a las que debe sujetarse el desarrollo. En general, los planes de ordenamiento sirven de base para la formulacin de instrumentos de gestin del desarrollo, como los que se describen en el siguiente cuadro:

5.8.2

Articulaciones del Ordenamiento Territorial con otros Procesos de Gestin del Desarrollo

La planicacin del desarrollo articula el componente de actividades estratgicas (qu hacer) con el territorial (dnde hacerlo); de tal modo que se establezca un equilibrio sostenible entre ambos. Bajo este concepto, los planes de ordenamiento territorial van siempre vinculados a los Planes de Desarrollo, y son sustento tcnico de ellos. Ambos instrumentos apuntan hacia el objetivo comn del desarrollo sostenible, y por ello es imprescindible la correspondencia de sus contenidos, tanto a nivel distrital, provincial, regional y nacional. La normatividad nacional no precisa el tipo de articulaciones que deben tener. Esta situacin permite, sin embargo, una cierta amplitud para buscar en la prctica - en cada mbito y nivel de planicacin- las articulaciones ms favorables para el xito de cada uno de estos procesos. Los planes de ordenamiento territorial, aportan a la planicacin estratgica, principalmente en lo siguiente: Proporcionan informacin especializada sobre las

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54

Otras consideraciones a tomarse en cuenta para mejorar la articulacin entre la Planicacin Territorial y la Planicacin Estratgica del Desarrollo son: Involucrar a los decisores sectoriales de los varios niveles en los procesos de planeacin del territorio (CONAM, PCM, Gobierno Regional). Promover la revisin y actualizacin de los PDC en funcin a las caractersticas del territorio descritas en los planes de ordenamiento. Utilizar la informacin territorial especializada de los planes de ordenamiento en el diseo, priorizacin y ejecucin de los proyectos de inversin sectoriales. Los Equipos Tcnicos Municipales (ETM) que apoyan la

elaboracin de Planes de Desarrollo y el Presupuesto Participativo, deben tambin promover la planeacin del territorio como parte de su trabajo. Promover normas regionales y/o locales que permitan tomar en cuenta el ordenamiento territorial en planes y presupuestos participativos. Compartir recursos entre niveles de Gobierno para los procesos de planicacin. Implementar unidades tcnicas de apoyo al ordenamiento desde la regin y la provincia. Evaluar anualmente los procesos de desarrollo para observar impactos, retroalimentar y reorientar acciones en el territorio.

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Donde existe entidades de cuenca creadas por el gobierno o iniciativas de la sociedad civil

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Anexos

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CONVENIO INTERMUNICIPAL PARA EL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL DISTRITO DE PAMPACOLCA En la localidad de Aplao, a quince das del mes enero se reunieron los representantes de la Municipalidad Provincial de Castilla, seor Alfredo Chvez Yez, Alcalde provincial; seor Vicente Crcamo Huaman, Alcalde del distrito de Pampacolca, con la nalidad de celebrar un Convenio de Cooperacin para el Ordenamiento Territorial del distrito de Pampacolca, con participacin del seor Jos Huerta Lazarte, Director Ejecutivo del Proyecto COPASA, el cual consta de los siguientes acuerdos: DEL OBJETO, CONVENIO FINALIDAD Y DURACION DEL

DEL MARCO INSTITUCIONAL QUE SIRVE DE BASE AL CONVENIO Cuarto.- La Ley de Bases de la descentralizacin (27783), en su Artculo 42 seala que son competencias exclusivas municipales las de Planicar y promover el desarrollo urbano y rural , as como Normar la zonicacin, urbanismo, acondicionamiento territorial y asentamientos humanos. Quinto.- Ley Orgnica de Municipalidades (27972), en su artculo 73 indica que es rol de las municipalidades provinciales planicar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial en el nivel provincial , y su funcin especca aprobar elPlan de Acondicionamiento Territorial del Nivel Provincial (Art.79); y es funcin especca de las municipalidades distritales aprobar el Plan Urbano o Rural distrital con sujecin al plan y a las normas municipales provinciales sobre la materia . El artculo 76 seala que las municipalidades pueden delegar, entre ellas o a otras entidades del Estado, las competencias y funciones especcas exclusivas . Sexto.- Asimismo, el D.S. 027-2003-Vivienda, Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano, regula los procesos para la elaboracin de los Planes de Acondicionamiento a nivel provincial, y del Plan Urbano Rural a nivel distrital, sealando adems que estos planes sern formulados por las municipalidades directamente, por convenio o por contrato con terceros ( Primera Disposicin Final) DE LOS COMPROMISOS DE LA MUNICIPALIDAD PROVINCIAL Stimo.- Para viabilizar el cumplimiento de los nes del Convenio, la Municipalidad Provincial autorizar la participacin de un tcnico del Municipio como miembro del Comit Gestor creado para el Ordenamiento Distrital. Asimismo aportar con informacin tcnica disponible, el apoyo de especialistas y el apoyo material que est a su alcance para facilitar la realizacin de las actividades tendientes al logro del objeto. Octavo.- Al trmino del proceso de ordenamiento, la Municipalidad provincial aprobar el Plan Urbano/ Rural distrital en los aspectos que fueran de su competencia, incorporando al mismo como parte del Plan de Acondicionamiento Territorial provincial, siempre que

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Primero.- La nalidad del presente Convenio es establecer las condiciones de ejercicio de competencias y de apoyo intermunicipal para la elaboracin del ordenamiento territorial integral en el distrito de Pampacolca, siendo esta una iniciativa del Municipio distrital, justicada por los problemas que se confrontan actualmente en ese mbito por la expansin urbana, las dicultades de saneamiento, la reduccin de reas de cultivo, la actividad minera y otros procesos que afectan al distrito. Segundo.- En virtud de este Convenio, la Municipalidad Provincial de Castilla delega en el Municipio Distrital de Pampacolca las facultades de ordenamiento territorial a las que se reere el artculo 73(a) de la Ley Orgnica de Municipalidades, a efecto de que en el proceso de elaboracin de su Plan Urbano/ Rural, se haga cargo tambin de los contenidos que se precisan en el artculo 4 del D.S. 027-2003- VIVIENDA, entendindose que dicho Plan Urbano / Rural constituye ordenamiento territorial y, en los aspectos pertinentes, formar parte del Plan de Acondicionamiento Territorial que ser aprobado a futuro por la Municipalidad Provincial con alcance para toda la provincia. Tercero.- La duracin de este Convenio se extiende hasta el cumplimiento de su objeto que es la elaboracin del Plan de ordenamiento distrital y su aprobacin en las instancias distrital y provincial. En todo caso no exceder de un ao, pudiendo renovarse por acuerdo de las partes si fuese necesario.

los resultados de las consultas pblicas sean favorables, y se hayan subsanado todas las observaciones tcnicas que pudiesen plantearse. DE LOS COMPROMISOS DE LA MUNICIPALIDAD DISTRITAL Noveno.- La organizacin, conduccin y nanciamiento del proceso elaboracin del plan de ordenamiento distrital es de responsabilidad exclusiva de la Municipalidad distrital, a travs del Comit Gestor y el Comit Tcnico, sin perjuicio del apoyo voluntario que pudiera conseguirse de la municipalidad provincial o de otras instituciones. Dcimo.- La municipalidad distrital conducir el proceso en el marco estricto de las competencias delegadas por este Convenio, en dilogo y concertacin permanente con la Municipalidad Provincial, con participacin de la poblacin y las instituciones locales, y en todo caso, sin vulnerar las atribuciones y plazos considerados en las leyes

DE LA PARTICIPACION DEL PGRD COPASA-GTZ Dcimo primera.- Ambas partes reconocen la participacin del Proyecto de Gestin de Riesgos de Desastres (PGRD COPASA), como institucin de apoyo y asesora tcnica en todo el proceso, entidad que aportar con especialistas y ayuda material que haga posible la culminacin exitosa del proceso; en virtud de lo cual el Director del PGRD COPASA rma como adherente de este Convenio. ACUERDOS FINALES Dcimo segunda.- Al Trmino del proceso la Municipalidad distrital entregar a la provincial 5 ejemplares del Plan de Ordenamiento con toda la informacin tcnica reunida, para efectos de su aprobacin con arreglo a las formalidades ley. Dcimo Tercera.- En el caso eventual de que surjan dicultades insalvables en el proceso, ambas partes podrn poner n a este Convenio de mutuo acuerdo y por escrito, asumiendo de manera concertada las responsabilidades que fuese necesario cubrirse.

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1.

Antecedentes

Los Gobiernos Locales promueven el desarrollo integral de sus municipios, para viabilizar el crecimiento econmico, la justicia social y la sostenibilidad ambiental. Constitucionalmente las municipalidades tienen la atribucin de planicar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones y ejecutar los planes y programas correspondientes. Durante el ltimo trimestre del ao 2,003, la Municipalidad Distrital de Morropn ha mostrado inters por contar con un Plan de Ordenamiento Territorial como instrumento de planicacin y gestin del desarrollo y herramienta para reducir las vulnerabilidades de su municipio. Con este n, el Concejo Municipal, concert con el Proyecto Recuperacin y Prevencin ante Catstrofes Naturales , PAEN/ Gob. Reg. Piura GTZ, el inicio de un proceso que durante el ao 2004 les permitiera contar con un Plan de Ordenamiento Territorial e iniciar su gestin. La Ley Orgnica de Municipalidades establece en su Art. N 79, que es funcin de las Municipalidades Provinciales aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial y de las Municipalidades Distritales aprobar el Plan Urbano o Rural Distrital, segn corresponda, con sujecin al plan y a las normas municipales provinciales sobre la materia.

El Programa de Desarrollo Rural Sostenible, PDRS/Gob. Reg. Piura GTZ, considera dentro de su Componente N 1, Gestin del Riesgo para Desarrollo en el rea Rural, en su Meta N 3, la elaboracin del Plan de Ordenamiento Territorial para los Distritos de Morropn y Lalaquiz, como una experiencias piloto. 2. Justicacin

El desarrollo de un proceso de ordenamiento territorial en el distrito de Morropn encuentra su justicacin en la necesidad del Gobierno Local de contar con instrumentos normativos y de planicacin que les permitan regular y progresar de manera ordenada, equitativa, sostenible y competitiva en su proceso de desarrollo e integracin territorial; ante el inadecuado uso del territorio distrital, en las actividades socioeconmicas como en la localizacin de las viviendas, el empleo y la infraestructura y equipamientos colectivos; que contribuyen al deterioro de la calidad de vida de la poblacin. El Ordenamiento territorial del distrito de Morropn permitir entonces inducir un desarrollo equilibrado del territorio, ubicar y reglamentar adecuadamente las actividades socioeconmicas y mejorar la gestin y administracin pblica; esperndose que, en el mediano y largo plazo, se logre establecer un control sobre el uso de la tierra, integrar

social y geogrcamente el distrito, mejorar la productividad, garantizar seguridad en la inversin pblica y orientar el proceso de desarrollo sostenible. 3. Marco Normativo

Decreto Supremo N 045-2001-PCM; que constituye la Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental y establece plazos para la elaboracin del Reglamento de Zonicacin Econmica Ecolgica. Ley 27795, Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial; dene los conceptos de Demarcacin Territorial y de Organizacin del Territorio y establece el procedimiento para demarcar distritos, provincias, departamentos o crear nuevos. Ley 27972, Ley Orgnica de Municipalidades; establece conceptos de: Plan de Acondicionamiento Territorial, Plan de Desarrollo Urbano, Plan de Desarrollo Rural, Esquema de Zonicacin de reas Urbanas, Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos, Planes Especcos, Plan Urbano o Rural Distrital. Establece las competencias provinciales y distritales en cuanto se reere a la elaboracin y aprobacin de estos planes. En su Art. 79.- Organizacin del espacio fsico y uso del suelo; establece que las municipalidades, en esta materia, ejercen, entre otras, las siguientes funciones: Municipalidades Provinciales: Aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel provincial, que identique las reas urbanas y de expansin urbana, as como las reas de proteccin o de seguridad por riesgos naturales; las reas agrcolas y las reas de conservacin ambiental. Municipalidades Distritales: Aprobar el Plan Urbano o Rural Distrital, segn corresponda, con sujecin al plan y a las normas municipales provinciales sobre la materia. Decreto Supremo 027-2003-Vivienda; reglamenta la Ley

Orgnica de Municipalidades en cuanto se reere a las funciones en materia de planeamiento y gestin del acondicionamiento territorial y desarrollo urbano, organizacin del espacio fsico y uso del suelo. Precisa conceptos de Acondicionamiento Territorial, Plan de Desarrollo Urbano, Plan Especco, Plan Urbano Distrital y establece los plazos para elaborar estos documentos. 4. Objetivo de la Propuesta

La Municipalidad Distrital de Morropn fortalece su capacidad de gestin y basada en su Plan de Ordenamiento Territorial, elaborado participativamente, impulsa un proceso encaminado a zonicar y reglamentar el uso del suelo y garantizar una localizacin segura de las inversiones y viabilidad a los programas y proyectos de su Plan Estratgico, orientando su desarrollo bajo un modelo de territorio deseado para el futuro. 5. Resultados del Proceso Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito de Morropn, que incorpora los Planes Urbano y Rural Distrital, ha sido elaborado participativamente, socializado, concertado y aprobado a nivel de Gobierno Local distrital y provincial. Normas, estrategias y acuerdos para la instrumentacin y ejecucin del ordenamiento territorial, formulados, socializados y aprobados por el Gobierno Local Distrital de Morropn. Sistema de Informacin Geogrca del Distrito de Morropn, elaborado y al servicio de la administracin Participacin Institucional y Responsabilidades para la Formulacin e Implementacin del POT Morropn

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6.

El siguiente cuadro presenta los diferentes actores institucionales participantes del proceso y las responsabilidades de cada uno:

7. Recursos Necesarios

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8. Cronograma de Desarrollo del Proceso

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RUTA DE VISITA : _______________________________________________________________________ (Incluir Croquis) ____________________________________________________________________________________ ____________________________________________________________________________________ Ubicacin: (Poblado, Anexo, Distrito, Provincia)_________________________________________________ INFORMACION A RECOGER: 1. EJE TURISMO:

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( ADJUNTAR CROQUIS DE LAS ZONAS) ____________________________________________________________________________________ ____________________________________________________________________________________ 2. EJE RECURSOS NATURALES Y MEDIO AMBIENTE

( ADJUNTAR CROQUIS DE LAS ZONAS) ____________________________________________________________________________________ ____________________________________________________________________________________

3. AGROPECUARIO

4. URBANISMO Y RIESGOS:

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(INCLUIR CROQUIS DE UBICACIN DE ZONAS) ____________________________________________________________________________________ ____________________________________________________________________________________

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