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TEMAS JUR DIC O S Investigao pelo Ministrio Pblico. A rgumentos contrrios e a favor. A sntese possvel e necessria. Lus Roberto Barroso Sumrio I. Introduo II.O s pre ce de nte s do Supre m o Tribunal Fe de ral na m at ria III. O argum e nto contrrio inve stigao pe lo Minist rio Pblico IV. O argum e nto a favor da inve stigao pe lo Minist rio Pblico V. C oncluso 1. R e fle x o re le vante 2. A snte se possve l e ne ce ssria I. Introduo Trata-se de pare ce r solicitado pe lo Ministro Nilm rio Miranda, Se cre trio Espe cial dos Dire itos Hum anos e Pre side nte do C onse lho de De fe sa dos Dire itos da Pe ssoa Hum ana (C DDPH), ace rca de que sto pol m ica, que ve m dividindo opinie s na com unidade jurdica nacional: a da le gitim idade ou no do Minist rio Pblico para conduzir dire tam e nte inve stigae s crim inais, m e diante proce dim e nto adm inistrativo prprio, e m lugar de re quisitar a instaurao de inqu rito pe la Polcia Judiciria (civil ou fe de ral). R e m e m ore -se que no dia 18.11.2003 a m at ria foi de batida na 119. R e unio do C DDPH, qual com pare ce ram com o convidados os Drs. Jos Muios Pie iro, e x -Procurador Ge ral de Justia do Estado do R io de Jane iro, e Lus Guilhe rm e Martins Vie ira, profe ssor e advogado crim inal no R io de Jane iro. Tam b m participaram do de bate , que tive a honra de coorde nar, os Drs. C ludio Fonte lle s, Procurador-Ge ral da R e pblica, Luiz Antnio Guim are s Marre y, Procurador-Ge ral de Justia do Estado de So Paulo, e os C onse lhe iros do C DDPH, Advogado Pe rclio de Souza Lim a Ne to, Profe ssor Hum be rto Espndola e Em baix ador Tade u Valladare s. As duas corre nte s que disputam prim azia na m at ria, am bas m unidas de um conjunto am plo de argum e ntos jurdicos e m e tajurdicos, pode m se r assim sinte tizadas: 1. A inve stigao crim inal foi re se rvada, pe la C onstituio Fe de ral, Polcia Judiciria (Polcia C ivil e stadual e Polcia Fe de ral), se ndo ile gtim o e inconstitucional o de se m pe nho de tal atividade pe los m e m bros do Minist rio Pblico, que assim agindo e stariam usurpando atribuio que no lhe s foi de fe rida; 2. De corre , naturalm e nte , do pape l institucional re se rvado ao Minist rio Pblico pe la C onstituio Fe de ral, a funo de conduzir a inve stigao crim inal quando e nte nde r ne ce ssrio, m e diante proce dim e nto adm inistrativo prprio, se m e star obrigado a re quisitar autoridade policial as dilig ncias inve stigatrias ou a instaurao de inqu rito. C om o com um e m situae s nas quais h argum e ntos consiste nte s e m prol dos dois lados, o de bate tornou-se apaix onado. No m e rcado ge ral de id ias sobre a m at ria, al m da que sto constitucional propriam e nte dita, pode m se r e ncontrados pe rspe ctivas filosficas e se ntim e ntos dive rsos a propsito do pape l do dire ito pe nal e da pe rse cuo crim inal, vise s antagnicas ace rca das causas da viol ncia, da im punidade e da corrupo na socie dade brasile ira, al m de inte re sse s institucionais, corporativos e profissionais contrapostos. O pre se nte e studo, aps a e x posio sum ria dos argum e ntos e x iste nte s, procura produzir a m e lhor concluso, vista do dire ito constitucional posto, pautada pe lo princpio do Estado de dire ito de m ocrtico e pe la prote o dos dire itos fundam e ntais. E apre se nta, igualm e nte , suge sto de le ge fe re nda - isto , a se r im ple m e ntada m e diante a e dio de le i sobre a m at ria - que pe rm ita um tratam e nto jurdico inte rm e dirio e ntre os dois e x tre m os. II. Os precedentes do Supremo Tribunal Federal na matria A m at ria obje to do pre se nte pare ce r j e ste ve e m de bate pe rante o Supre m o Tribunal Fe de ral e m m ais de um a ocasio. C onfiram -se , abaix o, quatro de cise s profe ridas por Turm as da C orte , e m ae s individuais: 1. Habe as C orpus n 75.769-3-MG, 1 Turm a, R e l. Min. O ctvio Gallotti. DJU 28 nov. 1997. No julgam e nto do proce sso ide ntificado acim a, a Prim e ira Turm a do Supre m o Tribunal Fe de ral inde fe riu o pe dido de habe as corpus, acolhe ndo a te se do Tribunal de Alada do Estado de Minas Ge rais no se ntido de que a prtica de atos de inve stigao pe lo Prom otor de Justia, inclusive a instaurao de inqu rito adm inistrativo e m basador da ao pe nal, no o im pe de de ofe re ce r de nncia. O acrdo e st assim e m e ntado: "R e gular participao do rgo do Minist rio Pblico e m fase inve stigatria e falta de oportuna argio de suposta suspe io. Pe dido inde fe rido". Ne sse acrdo, a que sto e spe cfica da conduo da inve stigao pe lo Minist rio Pblico no foi obje to de de bate aprofundado no Supre m o Tribunal Fe de ral. Mas a adm isso da te se e stava claram e nte afirm ada na de ciso do Tribunal Estadual e no foi obje to de ce nsura. 2. R e curso Ex traordinrio n 205.473-9-AL, 2. Turm a, R e l. Min. C arlos Mrio Ve lloso. DJU 19 m ar. 1999. Este s os fatos re le vante s subjace nte s a e sta de ciso. Procurador da R e pblica e m Alagoas re quisitou ao De le gado da R e ce ita Fe de ral no Estado de te rm inadas dilig ncias inve stigatrias e m um a e m pre sa, para a apurao de ilcitos fiscais. O De le gado inform ou que a m at ria e nvolvia o "caso PC Farias", cujas inve stigae s e stavam ce ntralizadas na C oorde nao Ge ral e m Braslia, instncia supe rior, razo pe la qual no pode ria re alizar as dilig ncias re quisitadas. Diante da re cusa, o Procurador da R e pblica re quisitou a instaurao de inqu rito contra o De le gado da R e ce ita. Suscitada a que sto de o Minist rio Pblico dirigir-se dire tam e nte autoridade adm inistrativa, se m re corre r autoridade policial, pronunciou-se o Supre m o Tribunal Fe de ral, e m acrdo do qual consta da e m e nta o se guinte re gistro: "Inocorr ncia de ofe nsa ao art. 129, VIII, C F, no fato de a autoridade adm inistrativa de ix ar de ate nde r re quisio de
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m e m bro do Minist rio Pblico no se ntido da re alizao de inve stigae s te nde nte s apurao de infrae s pe nais, m e sm o porque no cabe ao m e m bro do Minist rio Pblico re alizar, dire tam e nte , tais inve stigae s, m as re quisitlas autoridade policial com pe te nte para tal (C F, art. 144, 1 e 4). Ade m ais, a hipte se e nvolvia fatos que e stavam se ndo inve stigados e m instncia supe rior". A possibilidade de inve stigao dire ta pe lo Minist rio Pblico, e m bora no te nha sido obje to de de bate m ais m inucioso, foi e x pre ssam e nte re je itada pe la 2. Turm a ne ssa de ciso. 3. R e curso Ex traordinrio n 233.072-4-R J, 2. Turm a, R e lator para o acrdo Min. Ne lson Jobim . DJU 3 m ai. 2002. O s fatos subjace nte s a e sta de ciso foram os se guinte s. Ente nde ndo te r havido irre gularidade s e m proce dim e nto licitatrio de rgo do Minist rio da Faze nda, o Procurador da R e pblica re quisitou o re spe ctivo proce sso adm inistrativo e convocou pe ssoas para se re m ouvidas. C om base e m tais e le m e ntos, ofe re ce u de nncia contra os e nvolvidos. O Tribunal R e gional Fe de ral da 2. R e gio conce de u habe as corpus para trancam e nto da ao pe nal, sob o fundam e nto de que o Minist rio Pblico e x orbitara de sua funo. O s Ministros N ri da Silve ira e Maurcio C orr a conhe ce ram e de ram provim e nto ao re curso, para que se de sse prosse guim e nto ao pe nal. O s Ministros Ne lson Jobim e Marco Aur lio no conhe ce ram do re curso, por e nte nde re m que o Minist rio Pblico no tinha com pe t ncia para prom ove r inqu rito adm inistrativo para apurar conduta de se rvidor pblico. At a, portanto, houve e m pate . Na se q ncia do julgam e nto, o Ministro C arlos Mrio Ve lloso no conhe ce u do re curso por razo totalm e nte dive rsa: e nte nde u que havia m ais de um fundam e nto para a de ciso - o voto de um dos juze s de 2 grau e nte nde u no te r havido dolo - e aplicou a Sm ula 283 1 : o acrdo tinha asse nto e m m ais de um fundam e nto e o re curso atacava ape nas um de le s. A e m e nta do acrdo, a se guir transcrita, no e x pre ssa, a rigor, o conse nso que se form ou, se ndo snte se das posie s dos Ministros Ne lson Jobim e Marco Aur lio: "O Minist rio Pblico (1) no te m com pe t ncia para prom ove r inqu rito adm inistrativo e m re lao conduta de se rvidore s pblicos; (2) ne m com pe t ncia para produzir inqu rito pe nal sob o argum e nto de que te m possibilidade de e x pe dir notificae s nos proce dim e ntos adm inistrativos; (3) pode propor ao pe nal se m o inqu rito policial, de sde que disponha de e le m e ntos suficie nte s. R e curso no conhe cido". 4. R e curso O rdinrio e m Habe as C orpus n 81.326-7-DF, 2. Turm a, R e l. Min. Ne lson Jobim . DJU 1 ago. 2003. C uidava-se ne ste proce sso de re quisio e x pe dida pe lo Minist rio Pblico para que De le gado de Polcia com pare ce sse ao Ncle o de Inve stigao C rim inal e C ontrole Ex te rno da Atividade Policial a fim de se r ouvido e m Proce dim e nto Adm inistrativo Inve stigatrio Suple tivo (PAIS). C ontra e ssa re quisio, o re corre nte im pe trou habe as corpus pe rante o Tribunal de Justia do Distrito Fe de ral, no obte ndo x ito. Im pe trou, assim , habe as corpus substitutivo de re curso ordinrio pe rante o Supe rior Tribunal de Justia, que o inde fe riu afirm ando te re m -se "com o vlidos os atos inve stigatrios re alizados pe lo MP, que pode re quisitar e sclare cim e ntos ou dilige nciar dire tam e nte , visando instruo de se us proce dim e ntos adm inistrativos, para fins de ofe re cim e nto de de nncia". De ssa de ciso foi inte rposto o re curso ordinrio aqui com e ntado, no qual a 2. Turm a afirm ou se u e nte ndim e nto contrrio le gitim idade do Minist rio Pblico para re alizar dire tam e nte inve stigae s e dilig ncias e m proce dim e nto adm inistrativo inve stigatrio. Na e m e nta do acrdo, lavrou-se : "A C onstituio Fe de ral dotou o Minist rio Pblico do pode r de re quisitar dilig ncias inve stigatrias e a instaurao de inqu rito policial (C F, art. 129, III). A norm a constitucional no conte m plou a possibilidade do parquet re alizar e pre sidir inqu rito policial. No cabe , portanto, aos se us m e m bros inquirir dire tam e nte pe ssoas suspe itas de autoria de crim e . Mas re quisitar dilig ncia ne sse se ntido autoridade policial. Pre ce de nte s. O re corre nte de le gado de polcia e , portanto, autoridade adm inistrativa. Se us atos e sto suje itos aos rgos hie rrquicos prprios da C orporao, C he fia de Polcia, C orre ge doria. R e curso conhe cido e provido". No se u voto, o Ministro Jobim consignou, e m bre ve e x posio sobre a e voluo histrica da m at ria, que de sde a d cada de 30 se discute a adoo da frm ula dos juizados de instruo, se m que e la jam ais te nha pre vale cido. Le m brou que na Asse m bl ia C onstituinte de 1988 voltou-se a de bate r a que sto, te ndo pre vale cido o m ode lo tradicional do inqu rito policial. Estas as quatro de cise s e spe cficas do Supre m o Tribunal Fe de ral e nfre ntando o te m a. Todas e las profe ridas por Turm as e no pe lo Ple nrio. Atualm e nte , e ncontra-se pe nde nte de de ciso o Inqu rito 1.968-DF, R e l. Min. Marco Aur lio, no qual se discute o re ce bim e nto de de nncia ofe re cida contra De putado Fe de ral pe la suposta prtica de fraude s contra o Siste m a nico de Sade - SUS, le vantadas a partir de inve stigae s e fe tivadas no m bito do Minist rio Pblico Fe de ral. O julgam e nto te ve incio, have ndo votado os Ministros Marco Aur lio e Ne lson Jobim . O Ministro Joaquim Barbosa solicitou vista. Do Inform ativo 325 do Supre m o Tribunal Fe de ral consta a se guinte notcia: "O Min. Marco Aur lio, re lator, conside rando que os e le m e ntos que se rviram de base de nncia prov m e x clusivam e nte de dados obtidos e m inve stigao crim inal re alizada pe lo Minist rio Pblico, profe riu voto no se ntido de re je itar a de nncia, por e nte nde r que o Minist rio Pblico, e m bora titular da ao pe nal, no possui com pe t ncia para re alizar dire tam e nte inve stigae s na e sfe ra crim inal, m as ape nas de re quisit-las autoridade policial com pe te nte , no que foi acom panhado pe lo Min. Ne lson Jobim . Aps, o julgam e nto foi adiado e m face do pe dido de vista do Min. Joaquim Barbosa". Me re ce re gistro o fato de j have re m sido ajuizadas tr s ae s dire tas de inconstitucionalidade pe lo Partido Social Libe ral - ADIns ns. 2.202, 2.613 e 2.703, te ndo por obje to dispositivos da Le i C om ple m e ntar n 75, de 20.5.93, que dispe sobre o Minist rio Pblico da Unio; da Le i n 8.625, de 12.2.93, que a Le i O rgnica do Minist rio Pblico, be m com o de provise s de le is do Estado de Minas Ge rais, que supostam e nte outorgariam ao Minist rio Pblico pode re s para re alizar dire tam e nte inve stigae s crim inais. Tais ae s, todavia, foram e x tintas, pe lo fato de o partido poltico autor have r de ix ado de te r re pre se ntao no C ongre sso Nacional (DJU 29 ago. 2003).
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Nos dois captulos que se se gue m e sto e x postos, de form a obje tiva e im parcial, os principais argum e ntos suscitados pe las duas corre nte s e m de fe sa de se u ponto de vista. III. O argumento contrrio investigao pelo Ministrio Pblico A posio daque le s que se ope m inve stigao pe lo Minist rio Pblico com posta de um conjunto de argum e ntos que pode m se r orde nados, para facilitar a apre se ntao, e m tr s grupos. O prim e iro grupo trata da inte rpre tao siste m tica das disposie s constitucionais pe rtine nte s e tam b m de algum as norm as infraconstitucionais. O se gundo grupo se ocupa de e le m e ntos histricos de inte rpre tao e o te rce iro congre ga argum e ntos de nature za m e tajurdica, ligados com pre e nso prtica do proble m a. O e studo e laborado pe lo crim inalista Lus Guilhe rm e Vie ira 2 sobre o assunto inform a que alguns juristas j se m anife staram e m favor de ssa posio, de ntre os quais os profe ssore s Jos Afonso da Silva, Migue l R e ale Jnior, Eduardo R e ale e Jos C arlos Fragoso. Se gue m re sum idos, portanto, os principais argum e ntos que suste ntam a posio contrria inve stigao pe lo Minist rio Pblico. 1 Grupo: inte rpre tao de norm as constitucionais e infraconstitucionais a) O art. 144, 1, I e IV3, e 44 , da C onstituio atribui de form a e x pre ssa s Polcias Fe de ral e C ivil a apurao de infrae s pe nais. A Polcia, portanto, a autoridade com pe te nte para proce de r a inve stigae s crim inais, com o e x igido pe la garantia constitucional do de vido proce sso le gal (C F, art. 5, LIII 5). b) A C onstituio atribui ao Minist rio Pblico a funo de e x e rce r o controle e x te rno da atividade policial (C F, art. 129, VII 6) e no o de substitu-la. A C onstituio de 1988 no pe rm ite a figura do prom otor inve stigador. c) O e scopo do inciso VI do art. 129 7 da C F/88 (que atribui ao Minist rio Pblico pode re s para e x pe dir notificae s nos proce dim e ntos adm inistrativos de sua com pe t ncia, re quisitando inform ae s e docum e ntos para instru-los) e st re strito aos inqu ritos civis pblicos e outros tam b m de nature za adm inistrativa, com o os pre paratrios de ao de inconstitucionalidade ou de re pre se ntao por inte rve no. O inqu rito crim inal disciplinado e m inciso dive rso (VIII 8) e quanto a e le a atuao do parquet se lim ita re quisio de instaurao do prprio inqu rito e de dilig ncias inve stigatrias. d) A com pe t ncia para prom ove r a ao pe nal (C F, art. 129, I 9) no e ngloba a inve stigao crim inal - e sta com pe t ncia no um m inus e m re lao que la. Trata-se , na ve rdade , de um a com pe t ncia dive rsa e que foi atribuda de form a e x pre ssa pe lo constituinte a outro rgo. No se aplica aqui, portanto, a lgica dos pode re s im plcitos, pe la qual o rgo a que m com pe te o m ais, com pe te igualm e nte o m e nos. e ) Em de corr ncia dos argum e ntos e x postos acim a, a atribuio de com pe t ncia inve stigatria ao Minist rio Pblico de pe nde de pr via e m e nda constitucional. De toda sorte , a le gislao infraconstitucional atualm e nte e m vigor (e spe cialm e nte a Le i C om ple m e ntar n 75/93 e a Le i n 8.625/93) e m m om e nto algum atribuiu ao parquet e ssa com pe t ncia e e la sim ple sm e nte no pode se r e x trada dire tam e nte do te x to constitucional. 2 Grupo: e le m e ntos histricos f) No Brasil, historicam e nte , a com pe t ncia para re alizar as inve stigae s pre paratrias da ao pe nal se m pre foi da Polcia. Em vrias ocasie s te ntou-se m odificar e sse re gim e , m as as propostas foram re je itadas. Isso foi o que aconte ce u quando, e m 1935, se procurou instituir juizados de instruo, proposta apre se ntada pe lo e nto Ministro da Justia, Vice nte R o. O m e sm o se passou, e m vrias ocasie s, quando se te ntou confe rir atribuie s inve stigatrias ao parquet; propostas ne ssa linha foram re je itadas na e laborao da C onstituio de 1988, nas discusse s que de ram orige m le i com ple m e ntar re lativa ao Minist rio Pblico, e m 1993, e tam b m nos de bate s que e nvolve ram as propostas de e m e ndas constitucionais discutidas e m 1995 e 1999. Espe cificam e nte nas discusse s da asse m bl ia constituinte , o te x to aprovado pre te ndia e x atam e nte m ante r as inve stigae s crim inais com o atribuio e x clusiva da polcia judiciria. g) Tanto assim que se e ncontra hoje no C ongre sso Nacional a Proposta de Em e nda C onstitucional n 197, apre se ntada e m se te m bro de 2003, cujo propsito "dar nova re dao ao inciso VIII do art. 129 da C onstituio da R e pblica que dispe sobre as fune s institucionais do Minist rio Pblico", o qual, e nto, passaria a te r a se guinte re dao: [C abe ao MP] prom ove r inve stigae s, re quisitar dilig ncias inve stigatrias e a instaurao de inqu rito policial, indicados os fundam e ntos jurdicos de suas m anife stae s proce ssuais. 3 Grupo: outros e le m e ntos h) C once ntrar no Minist rio Pblico atribuie s inve stigatrias, al m da com pe t ncia para prom ove r a ao pe nal, de todo inde se jve l. Estar-se -ia confe rindo e x ce ssivo pode r a um a nica instituio, que praticam e nte no sofre controle por parte de qualque r outra instncia, favore ce ndo assim condutas abusivas. i) A conce ntrao de atribuie s pre judica a im pe ssoalidade e o distanciam e nto crtico que o m e m bro do Minist rio Pblico de ve m ante r no m om e nto de de cidir pe lo ofe re cim e nto ou no da de nncia. ape nas natural que que m conduz a inve stigao acabe por ficar com prom e tido com o se u re sultado j) A aus ncia de qualque r balizam e nto le gal para e sse tipo de atuao por parte do Minist rio Pblico, para al m de im pe dir a prpria atuao e m si, suje ita os e nvolvidos ao im p rio dos voluntarism os e caprichos pe ssoais. l) O Minist rio Pblico j dispe de instrum e ntos suficie nte s para suprir de fici ncias e coibir de svios da atuao policial. IV. O argumento a favor da investigao pelo Ministrio Pblico O s de fe nsore s da posio favorve l a que o Minist rio Pblico proce da a inve stigae s crim inais tam b m apre se ntam um conjunto de argum e ntos dive rsos para suste ntar sua te se . Ele s pode m se r apre se ntados e m dois grupos, na linha do que j se fe z no tpico ante rior: inte rpre tao das norm as constitucionais e infraconstitucionais e conside rae s de orde m prtica. Se gue um re sum o de cada um de le s. 1 Grupo: inte rpre tao das norm as constitucionais e infraconstitucionais

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a) O Minist rio Pblico, na condio de titular da ao pe nal pblica (C F, art. 129, I), no um m e ro e spe ctador da inve stigao a cargo da autoridade policial, pode ndo, por isso, no s re quisitar dilig ncias, com o re aliz-las dire tam e nte , quando e las se m ostre m ne ce ssrias. Me sm o porque , doutrina e jurisprud ncia e nte nde m que o inqu rito policial um instrum e nto facultativo e dispe nsve l para o e x e rccio do dire ito de ao. b) A C onstituio atribuiu ao Minist rio Pblico o pode r de e x pe dir notificae s nos proce dim e ntos adm inistrativos de sua com pe t ncia, re quisitando inform ae s e docum e ntos para instru-los, na form a da le i com ple m e ntar re spe ctiva (art. 129, VI). Essa com pe t ncia abrange tanto a e sfe ra cve l quanto a crim inal. c) A C onstituio atribuiu ao Minist rio Pblico, de form a am pla, o controle e x te rno da atividade policial (art. 129, VII), al m de dispor que cabe ao parquet re quisitar dilig ncias inve stigatrias e a instaurao de inqu rito policial. d) O siste m a do art. 129 da C onstituio visa a forne ce r ao Minist rio Pblico autonom ia para le var a cabo a apurao dos fatos ne ce ssrios ao ofe re cim e nto da de nncia, por m e io inclusive da e x pe dio de notificae s para a cole ta de de poim e ntos. e ) No h conflito e ntre as norm as constitucionais indicadas acim a e o que dispe o art. 144 da C arta, tanto porque tais norm as t m carte r principiolgico, com o porque o art. 144 no confe riu e x clusividade Polcia no que diz re spe ito inve stigao de infrae s pe nais. f) O utras norm as constitucionais fundam e ntam a atribuio de ssa com pe t ncia ao Minist rio Pblico: (i) o art. 127, caput10 , que im pe ao parquet a de fe sa da orde m jurdica e dos inte re sse s individuais indisponve is; (ii) o art. 129, II 11 , que confe riu ao Minist rio Pblico o de ve r de ze lar pe lo e fe tivo re spe ito dos Pode re s Pblicos, prom ove ndo as m e didas ne ce ssrias a sua garantia; (iii) o art. 129, IX12 , que adm ite que o Minist rio Pblico e x e ra outras fune s com patve is com sua finalidade ; (iv) o art. 144, caput13 , que indica a se gurana pblica com o de ve r do Estado e dire ito e re sponsabilidade de todos; e (v) os arts. 114, 315 e 516 , que cuidam dos dire itos fundam e ntais, da dignidade hum ana e da cidadania, j que a pe rse cuo pe nal rpida e e ficie nte e x igida por e sse s be ns constitucionais. g) Q uanto orde m infraconstitucional, a Le i O rgnica Nacional do Minist rio Pblico (Le i n 8.625 de 1993), e m se u art. 26, I, "a" e "b" 17 , pre v a e x pe dio de notificae s para colhe r de poim e nto ou e sclare cim e ntos, be m com o a re quisio de inform ae s, e x am e s pe riciais e docum e ntos de autoridade s e rgos pblicos. 2 Grupo: outros e le m e ntos h) A inve stigao pe lo Minist rio Pblico te m um carte r subsidirio e se r e m pre gada ape nas quando for ne ce ssrio, de m odo que a com pe t ncia da Polcia no subtrada. De todo m odo, o siste m a pe lo qual se atribui com e x clusividade Polcia a inve stigao crim inal, re se rvando-se ao Minist rio Pblico a funo de m e ro re passador de provas, anacrnico e contraproduce nte . A atuao dire ta do Minist rio Pblico ne sse particular pode confe rir m aior ce le ridade atividade inve stigatria, pe rm itindo ade m ais o contato pe ssoal do age nte do parquet com a prova e facilitando a form ao de se u conve ncim e nto. i) Dive rsas situae s re com e ndam a inte rve no do Minist rio Pblico por sua inde pe nd ncia e m re lao aos Pode re s e statais. Al m disso, no raro apurar-se o e nvolvim e nto de policiais e m e pisdios de corrupo ou m e sm o com o crim e organizado. V. Concluso 1. R e fle x o re le vante De ntre os m ilitante s dos dire itos hum anos possve l ide ntificar um se ntim e nto difundido de que o Minist rio Pblico te m m aior com prom isso com a causa do que as instituie s policiais. De fato, e statisticam e nte , e x iste um a quantidade im portante de violae s associadas atuao form al ou inform al de autoridade s policiais de dive rsos nve is. Muitas de ssas violae s che gam ao C onse lho de De fe sa dos Dire itos da Pe ssoa Hum ana - C DDPH, junto ao qual m ilita, com abne gao e notve l profici ncia, a Procuradoria Fe de ral dos Dire itos do C idado, rgo do Minist rio Pblico. Se m a pre te nso de um a e laborao sociolgica m ais sofisticada, e m uito m e nos de e m pre e nde r qualque r juzo m oral, im pe -se aqui um a re fle x o re le vante . No siste m a brasile iro, a Polcia que atua na linha de fronte ira e ntre a socie dade organizada e a crim inalidade , pre cisam e nte e m razo de sua funo de inve stigar e instaurar inqu ritos crim inais. Por e star fre nte das ope rae s de ssa nature za, so os se us age nte s os m ais suje itos a protagonizare m situae s de viol ncia e a sofre re m o contgio do crim e , pe la cooptao ou pe la corrupo. O re gistro fe ito aqui, porque ne ce ssrio, se m incidir, todavia, no e quvoco grave da ge ne ralizao ou da atribuio abstrata de culpas cole tivas. Pois be m : no se de ve te r a iluso de que o de se m pe nho, pe lo Minist rio Pblico, do pape l que hoje cabe Polcia, m ante ria o parquet im une aos m e sm os riscos de arbitrarie dade s, abusos, viol ncia e contgio. A viso crtica que os m ilitante s dos dire itos hum anos de ve m conse rvar e m re lao ao m ode lo atual - e , conse qe nte m e nte , o com prom isso com a sua transform ao -, no nos e x one ra da obrigao de e ncarar com re alism o as frm ulas alte rnativas, para que se faam e scolhas conscie nte s. 2. A snte se possve l e ne ce ssria Do e x am e da argum e ntao de se nvolvida pe los de fe nsore s das duas corre nte s que disputam pre ce d ncia na m at ria; da inte rpre tao siste m tica e te le olgica do te x to constitucional, coadjuvada pe la inte rpre tao histrica; e da ponde rao dos valore s e m jogo, inclusive vista das conse q ncias prticas que re sultaro da opo doutrinria a se r fe ita, possve l che gar s concluse s que se se gue m . Pare ce fora de dvida que o m ode lo institudo pe la C onstituio de 1988 no re se rvou ao Minist rio Pblico o pape l de protagonista da inve stigao pe nal. De fato, tal com pe t ncia no de corre de ne nhum a norm a e x pre ssa, se ndo ce rto que a funo de polcia judiciria foi atribuda s Polcias Fe de ral e C ivil, com e x plcita re fe r ncia, quanto a e sta ltim a, da incum b ncia de apurao de infrae s pe nais, e x ce to as m ilitare s (art. 144, IV e 4).
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Ne sse conte x to, no pare ce ade quado re conhe ce r com o natural o de se m pe nho de ssa atribuio e spe cfica pe lo Minist rio Pblico, com fundam e nto e m norm as constitucionais que de la no tratam (com o o caso do art. 129, I, VI, VII e VIII), e spe cialm e nte quando o constituinte cuidou do te m a de form a e x pre ssa e m outro dispositivo (o art. 144). Pe la m e sm a razo, no pare ce prprio e x trair tal concluso de clusulas ge rais, com o as que im pe m ao parquet a de fe sa da orde m jurdica e dos inte re sse s sociais e individuais indisponve is (art. 127, caput) ou ainda das que tratam da se gurana pblica com o de ve r do Estado (art. 144, caput) e da dignidade hum ana (art. 1, III). Acre sce nte -se um argum e nto e m favor de sse ponto de vista. luz da te oria de m ocrtica, e conside rando jam ais te r havido de libe rao constituinte ou le gislativa e m favor do de se m pe nho de com pe t ncia inve stigatria crim inal pe lo Minist rio Pblico, no se afigura le gtim o inovar ne ssa m at ria por via de um a inte rpre tao e x te nsiva. que , de ssa form a, e star-se -ia subtraindo da discusso poltica e m curso e , conse qe nte m e nte , do proce sso m ajoritrio, a de ciso ace rca do te m a. Nada obstante o que se acaba de re gistrar, igualm e nte ve rdade iro que o siste m a constitucional no instituiu o m onoplio da inve stigao crim inal por parte da Polcia. A prpria C onstituio conte m pla hipte se s de inve stigao por outros rgos, com o ocorre , por e x e m plo, com as C om isse s Parlam e ntare s de Inqu rito (art. 58, 318 ) e com o C ongre sso Nacional, aux iliado pe lo Tribunal de C ontas da Unio (art. 71 19 ). A le gislao infraconstitucional pre v ainda outras hipte se s que se m pre foram adm itidas com o constitucionais 20 . Tam b m no pare ce de corre r do te x to constitucional um a ve dao e x pre ssa ou im plcita ao de se m pe nho e ve ntual da atividade inve stigatria por parte do Minist rio Pblico. C om e fe ito, colhe -se na le tra e x pre ssa do art. 129, IX, da C onstituio a possibilidade de o Minist rio Pblico de se m pe nhar outras fune s que lhe fore m confe ridas, de sde que com patve is com sua finalidade , se ndo-lhe ve dada "a re pre se ntao judicial e a consultoria de e ntidade s pblicas". R e staram asse ntadas, portanto, duas pre m issas: o siste m a constitucional re se rvou Polcia o pape l ce ntral na inve stigao pe nal, m as no ve dou o e x e rccio e ve ntual de tal atribuio pe lo Minist rio Pblico. A atuao do parquet ne sse particular, portanto, pode r e x istir, m as de ve r te r carte r e x ce pcional. Vale dize r: im pe -se a ide ntificao de circunstncias particulare s que le gitim e m o e x e rccio de ssa com pe t ncia atpica. Be m com o a de finio da m ane ira ade quada de e x e rc -la. Sobre e sse ponto, cabe ainda um a ltim a conside rao. A le gislao fe de ral infraconstitucional atualm e nte e m vigor no atribuiu de form a clara ou e spe cfica ao Minist rio Pblico a com pe t ncia de proce de r a inve stigae s crim inais. Tam pouco e x iste qualque r disciplina ace rca das hipte se s e m que e ssa com pe t ncia pode se r e x e rcida, de com o o Minist rio Pblico de ve de se m pe nh-la ou de form as de controle a que de va e star subm e tida. No de sim portante le m brar que a Polcia suje ita-se ao controle do Minist rio Pblico. Mas se o Minist rio Pblico de se m pe nhar, de m ane ira am pla e difusa, o pape l da Polcia, que m ir fiscaliz-lo? O risco pote ncial que a conce ntrao de pode re s re pre se nta para a im parcialidade ne ce ssria s atividade s tpicas do parquet no ape nas fundam e nta a e x ce pcionalidade que de ve caracte rizar o e x e rccio da com pe t ncia inve stigatria, m as e x ige igualm e nte um a norm atizao lim itadora. De sse m odo, e de le ge fe re nda, de todo conve nie nte disciplinar, por m e io de ato le gislativo prprio, as hipte se s e a form a e m que se r le gtim a e ssa atuao e ve ntual e e x ce pcional do Minist rio Pblico 21 . com o m e pare ce . Do R io de Jane iro para Braslia, 22 de jane iro de 2004. Lus R obe rto Barroso Notas 1 - Sm ula 283 do STF: " inadm issve l o re curso e x traordinrio, quando a de ciso re corrida asse nta e m m ais de um fundam e nto suficie nte e o re curso no abrange todos e le s". 2 - Lus Guilhe rm e Vie ira, O Minist rio Pblico e a inve stigao crim inal, 2004, m im e ografado. V. tam b m sobre a m at ria o artigo de Jacinto Ne lson de Miranda C outinho, A inconstitucionalidade de le i que atribua fune s adm inistrativas do inqu rito policial ao Minist rio Pblico, R e vista de Dire ito Adm inistrativo Aplicado, n 2, C uritiba, 1994, p. 445-453. 3 C F/88: "Art. 144, 1. A polcia fe de ral, instituda por le i com o rgo pe rm ane nte , organizado e m antido pe la Unio e e struturado e m carre ira, de stina-se a: I - apurar infrae s pe nais contra a orde m poltica e social ou e m de trim e nto de be ns, se rvios e inte re sse s da Unio ou de suas e ntidade s autrquicas e e m pre sas pblicas, assim com o outras infrae s cuja prtica te nha re pe rcusso inte re stadual ou inte rnacional e e x ija re pre sso uniform e , se gundo se dispuse r e m le i; IV - e x e rce r, com e x clusividade , as fune s de polcia judiciria da Unio". 4 C F/88: "Art. 144, 4. s polcias civis, dirigidas por de le gados de polcia de carre ira, incum be m , re ssalvada a com pe t ncia da Unio, as fune s de polcia judiciria e a apurao de infrae s pe nais, e x ce to as m ilitare s". 5 C F/88: "Art. 5, LIII. Ningu m se r proce ssado ne m se nte nciado se no pe la autoridade com pe te nte ". 6 C F/88: "Art. 129. So fune s institucionais do Minist rio Pblico: VII - e x e rce r o controle e x te rno da atividade policial, na form a da le i com ple m e ntar m e ncionada no artigo ante rior". 7 C F/88: "Art. 129. So fune s institucionais do Minist rio Pblico: VI - e x pe dir notificae s nos proce dim e ntos adm inistrativos de sua com pe t ncia, re quisitando inform ae s e docum e ntos para instru-los, na form a da le i com ple m e ntar re spe ctiva". 8 C F/88: "Art. 129. So fune s institucionais do Minist rio Pblico: VIII - re quisitar dilig ncias inve stigatrias e a instaurao de inqu rito policial, indicados os fundam e ntos jurdicos de suas m anife stae s proce ssuais". 9 C F/88: "Art. 129. So fune s institucionais do Minist rio Pblico: I - prom ove r, privativam e nte , a ao pe nal pblica, na form a da le i". 10 C F/88: "Art. 127. O Minist rio Pblico instituio pe rm ane nte , e sse ncial funo jurisdicional do Estado, incum bindo-lhe a de fe sa da orde m jurdica, do re gim e de m ocrtico e dos inte re sse s sociais e individuais
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indisponve is". 11 C F/88: "Art. 129. So fune s institucionais do Minist rio Pblico: II - ze lar pe lo e fe tivo re spe ito dos Pode re s Pblicos e dos se rvios de re le vncia pblica aos dire itos asse gurados ne sta C onstituio, prom ove ndo as m e didas ne ce ssrias a sua garantia". 12 C F/88: "Art. 129. So fune s institucionais do Minist rio Pblico: IX - e x e rce r outras fune s que lhe fore m confe ridas, de sde que com patve is com sua finalidade , se ndo-lhe ve dada a re pre se ntao judicial e a consultoria jurdica de e ntidade s pblicas". 13 C F/88: "Art. 144. A se gurana pblica, de ve r do Estado, dire ito e re sponsabilidade de todos, e x e rcida para a pre se rvao da orde m pblica e da incolum idade das pe ssoas e do patrim nio, atrav s dos se guinte s rgos: (...)". 14 C F/88: "Art. 1. A R e pblica Fe de rativa do Brasil, form ada pe la unio indissolve l dos Estados e Municpios e do Distrito Fe de ral, constitui-se e m Estado De m ocrtico de Dire ito e te m com o fundam e ntos: I - a sobe rania; II - a cidadania; III - a dignidade da pe ssoa hum ana; IV - os valore s sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralism o poltico. Pargrafo nico. Todo o pode r e m ana do povo, que o e x e rce por m e io de re pre se ntante s e le itos ou dire tam e nte , nos te rm os de sta C onstituio". 15 C F/88: "Art. 3. C onstitue m obje tivos fundam e ntais da R e pblica Fe de rativa do Brasil: I - construir um a socie dade livre , justa e solidria; II - garantir o de se nvolvim e nto nacional; III - e rradicar a pobre za e a m arginalizao e re duzir as de sigualdade s sociais e re gionais; IV - prom ove r o be m de todos, se m pre conce itos de orige m , raa, se x o, cor, idade e quaisque r outras form as de discrim inao". 16 C F/88: "Art. 5. Todos so iguais pe rante a le i, se m distino de qualque r nature za, garantindo-se aos brasile iros e aos e strange iros re side nte s no Pas a inviolabilidade do dire ito vida, libe rdade , igualdade , se gurana e proprie dade , nos te rm os se guinte s: (...)". 17 Le i n 8.625/93: "Art. 26. No e x e rccio de suas fune s, o Minist rio Pblico pode r: I - instaurar inqu ritos civis e outras m e didas e proce dim e ntos adm inistrativos pe rtine nte s e , para instru-los: a) e x pe dir notificae s para colhe r de poim e nto ou e sclare cim e ntos e , e m caso de no com pare cim e nto injustificado, re quisitar conduo coe rcitiva, inclusive pe la Polcia C ivil ou Militar, re ssalvadas as pre rrogativas pre vistas e m le i; b) re quisitar inform ae s, e x am e s pe riciais e docum e ntos de autoridade s fe de rais, e staduais e m unicipais, be m com o dos rgos e e ntidade s da adm inistrao dire ta, indire ta ou fundacional, de qualque r dos Pode re s da Unio, dos Estados, do Distrito Fe de ral e dos Municpios; (...)" 18 C F/88: "Art. 58. O C ongre sso Nacional e suas C asas te ro com isse s pe rm ane nte s e te m porrias, constitudas na form a e com as atribuie s pre vistas no re spe ctivo re gim e nto ou no ato de que re sultar sua criao. 3. As com isse s parlam e ntare s de inqu rito, que te ro pode re s de inve stigao prprios das autoridade s judiciais, al m de outros pre vistos nos re gim e ntos das re spe ctivas C asas, se ro criadas pe la C m ara dos De putados e pe lo Se nado Fe de ral, e m conjunto ou se paradam e nte , m e diante re que rim e nto de um te ro de se us m e m bros, para a apurao de fato de te rm inado e por prazo ce rto, se ndo suas concluse s, se for o caso, e ncam inhadas ao Minist rio Pblico, para que prom ova a re sponsabilidade civil ou crim inal dos infratore s". 19 "Art. 71. O controle e x te rno, a cargo do C ongre sso Nacional, se r e x e rcido com o aux lio do Tribunal de C ontas da Unio, ao qual com pe te : (...)". 20 A le gislao infraconstitucional pre v hipte se s e spe ciais de inve stigao por outras autoridade s, com o, ilustrativam e nte , a Le i O rgnica da Magistratura (Le i C om ple m e ntar n 35/79, art. 33, pargrafo nico) e a Le i de Fal ncias (De cre to-Le i n 7.661/45, arts. 103 a 113). 21 Em se sso re alizada e m 18 de fe ve re iro de 2004, o C DDPH aprovou por unanim idade o pre se nte pare ce r, que passou a e x pre ssar a posio oficial do C onse lho, com o acr scim o da se guinte e x plicitao: "1. O e x e rccio de com pe t ncia inve stigatria pe lo Minist rio Pblico de ve r se r disciplinada, com o proposto no pare ce r, m e diante ato le gislativo prprio. At a prom ulgao de sse ato, a e ve ntualidade e a e x ce pcionalidade da atuao do parquet se ro clusulas abe rtas, a se re m inte gradas vista do caso concre to. 2. At a e dio do ato norm ativo prim rio prprio, o rgo com pe te nte do Minist rio Pblico de ve r disciplinar o e x e rccio de tal com pe t ncia, lim itando se u conte do e e stabe le ce ndo proce dim e ntos ade quados, m e diante ato norm ativo inte rno. 3. De ve ro se r conside radas com o situae s e x ce pcionais, le gitim adoras da atuao do Minist rio Pblico, de ntre outras, as que e nvolvam casos: de grave violao dos dire itos hum anos; pe nde nte s de apre ciao junto s instncias inte rnacionais de prote o dos dire itos hum anos; nos quais haja falta de iniciativa de inve stigao policial ou falha na sua conduo; ocorridos e m localidade s nas quais no haja rgo policial e stabe le cido". Lus Roberto Barroso Advogado do e scritrio Lus R obe rto Barroso & Associados

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