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36 Encontro Anual da Anpocs; GT 28 - Poltica Internacional

Combate ao narcotrfico no contexto dos objetivos da Poltica Externa do primeiro governo Lula

Jackeline Luciano Mota

Introduo O presente trabalho pretende destacar as principais decises nas Poltica de Segurana e Defesa brasileiras relacionados questo do narcotrfico entre os anos de 2003 e 2006, abarcando, portanto, o primeiro governo de Luis Incio Lula da Silva. Ao destacar os fatos mais relevantes, pretende-se relacion-los com o objetivo e a estratgia de Poltica Externa vigente naquele momento. Deste modo procurar-se- traar um quadro que contextualize as decises em Segurana e Defesa com objetivos mais amplos em Poltica Externa, bem como ressaltar presses sistmicas e presses internas da sociedade, mdia, partidos polticos, militares entre outros atuantes sobre o decisor poltico nacional. Conforme apresentado por Amado Cervo em seu livro Insero Internacional: formao dos conceitos brasileiros (CERVO, 2008, p. 119) no perodo ps-Guerra Fria o Brasil envolveu-se plenamente na chamada segurana multilareralizada. Segundo o autor, com essa adeso o pas passou a realizar sua insero internacional de Segurana em vnculo pleno com sua poltica externa. Deste modo, aponta Cervo, a Defesa e a Segurana nacionais passam a ser pensadas e exercidas em termos no apenas tcnicos tradicionais, mas como expresses de uma poltica externa cujo objetivo decidir entre a permanncia do Pas na situao perifrica ou a possibilidade de desempenhar papel relevante nas relaes internacionais, na suposio de que apenas diplomacia e economia no bastam. Assim sendo, ao apontarmos as principais decises acerca da poltica de Defesa tentaremos identificar uma progressiva mudana de rumo brasileira, da resistncia a uma lenta e gradual adoo da militarizao do combate ao narcotrfico. Por militarizao compreende-se a adoo e uso de modelos, conceitos, doutrinas, procedimentos e pessoal militar em atividades de polcia, dando assim carter militar questes de segurana pblica ( CERQUEIRA, 1998 apud ZAVERUCHA, 2000). O trabalho tem como norte a no-adeso ao discurso de guerra s drogas, procurando manter uma abordagem crtica e tendo como referncia para a origem do

narcotrfico como tema de Relaes Internacionais o movimento proibicionista. Neste sentido as obras de referncia so Poltica e Drogas nas Amricas e Narcotrfico: uma guerra na guerra, ambas de Thiago Rodrigues. Para a anlise da tomada de deciso sero utilizadas teorias que podero se interrelacionar, a teoria da racionalidade limitada, de Herbet A. Simon e o modelo do Jogo de dois nveis de Robert D. Putnam. A primeira teoria nasce referenciada na teoria da Escolha Racional, como uma viso crtica esta e basicamente substitui a busca pela maximizao do benefcio e eliminao dos custos pela idia de uma escolha satisfatria. Frente a um problema de incerteza, o decisor, segundo Simon, buscaria uma opo de resposta que seja consensual, satisfazendo as diferentes presses e que lhe permita agir. O objetivo do decisor no precisa ser, necessariamente, a maximizao de seus ganhos, como na teoria clssica (SIMON, 1972). J o modelo de Jogo de dois nveis, de Robert D. Putnam ser utilizado por se propor a analisar a ao das foras sistmicas e domsticas sobre um decisor. Tal modelo destaca inmeras caractersticas significativas das ligaes entre diplomacia e poltica domstica e colocando o negociador formal como nico ele entre dois nveis, I e II, definidos como: I, barganha entre negociadores que leva a uma tentativa de acordo; II, discusses separadas dentro de cada grupo componente da deciso (agncias da burocracia, classes sociais, opinio pblica, grupos de interesse) sobre ratificar ou no o acordo. Em seu livro, no qual procura descrever as determinantes da Poltica Externa brasileira de Dutra a Lula, Otvio Amorim Neto utiliza as teorias de Putnam como ferramentas para sua anlise. Ele destaca algumas variveis que pde observar como importantes para as decises tomadas no perodo. So elas: o fator sistmico neorrelaista (a posio do Brasil na hierarquia internacional com base em seu poder econmico e militar); o fator sistmico liberal (a interdependncia assimtrica); as preferncia de outros Estados; e, por ltimo, a varivel domstica (a ideologia do presidente, a fora legislativa do partido do presidente, a orientao ideolgica do gabinete presidencial, a fora legislativa dos partidos de esquerda e centro-esquerda, a fora ministerial da direita militar, o impacto do itamaraty (NETO, 2011, p. 139-167).

Podemos identificar o padro estabelecido na teoria da racionalidade limitada ao vermos o presidente Lula deixar a resoluo das tenses, por exemplo com os militares, para seus ministros, evitando seu prprio desgaste. Nesses casos observa-se que o decisor poltico avalia que a no-resoluo do problema, desde que no prejudique sua imagem direta com qualquer rea cujo apoio seja importante, como a caserna, melhor soluo do que enfrentar o problema diretamente. Antecedentes governo FHC No incio da dcada de 90 os militares brasileiros tinham a Amaznia como principal preocupao estratgica. Os recentes casos de intervenes e aes militares calcados no alargamento da soberania vistos naquela dcada colocaram entre os militares a preocupao com o possvel uso do conceito de soberania ecolgica ou soberania humanitria (questes indgenas, por exemplo) para justificar uma interveno na Amaznia (ZIRKER, 2007). J em relao ao narcotrfico a posio dos militares era, segundo Martins Filho (2000, p. 11), bastante clara: enfrentar o narcotrfico funo da Polcia Federal; em todos os pases onde houve contato da tropa com atividades ilcitas desse tipo, esta se corrompeu. durante o governo Fernando Henrique Cardoso que essa posio ir se modificar. Segundo Cervo (2008, pps. 140 e 141) ao iniciar seu primeiro mandato Fernando Henrique Cardoso tinha como projeto de Segurana a excluso da ingerncia norte americana nas solues de segurana requeridas regionalmente. Tal desejo ia de encontro ao ideal de Carlos Menem, presidente argentino, o que complicava a construo do projeto brasileiro de segurana. Menen queria uma segurana repassada aos EUA, enquanto FHC vislumbrava um subcontinente livre de intervenes do norte. Em um contexto mais amplo de Poltica Externa essa viso no tinha como objetivo uma confrontao com os Estados Unidos, mas sim a busca de um espao efetivo para o Brasil na relaes internacionais. FHC teria, segundo Hirst (2009, p. 120) utilizado-se da diplomacia presidencial para atenuar os atritos entre o Planalto e a Casa Branca.

A atuao presidencial era a estratgia de FHC para buscar recuperar no cenrio internacional a credibilidade do Brasil e, ademais, buscar um papel global de maior destaque para o pas. Assim sendo, aponta Mnica Hirst (HIRST, 2009, p.118), durante o governo de Bill Clinton (1993-2001) autoridades e analistas americanos consideravam o Brasil como o principal empecilho aos planos estadunidenses no sub-continente. Pesava especialmente para a imagem no-cooperativa de FHC sua posio contrria uma diretriz americana para a subregio: reduzir os aparelhos militares da Amrica Latina e redirecionar suas funes para atividades policiais (Martins Filho e Zirker, 1996), especialmento no combate ao narcotrfico. Mas, se ao assumir a presidncia FHC tem o propsito de manter o Brasil independente dos EUA na rea de Segurana e especialmente com suas Foras Armadas longe da Guerra s Drogas, pouco tempo de governo bastou para que o ideal ficasse no plano das idias. Segundo Zirker teria sido um pedido pessoal do presidente Clinton a FHC, durante encontro em 1995, que teria levado o presidente brasileiro a ceder s presses norte-americanas, concedendo o apoio dos militares s aes antidrogas da Polcia Federal (ZIRKER, 2007, Nota de p 39). O governo FHC negocia e assina, em abril de 1995, o "Acordo de Combate ao Narcotrfico" com aquele governo. Esse acordo oficializou a atuao no Brasil de agncias norte-americanas como a Drug Enforcement Administration (DEA) e a Central Intelligence Agency (CIA) sob suposto controle da Polcia Federal (MARTINS FILHO, 2000, p. 12). Em 1996 o acordo atualizado por um Memorando de Entendimento e em 1997 pelo Acordo de Cooperao Mtua para a Reduo da Demanda, Preveno do Uso Indevido e Combate a Produo e ao Trfico Ilcitos de Entorpecentes, Decreto n 2.242, 02-06-1997 (HIRST, 2009, p. 126). Alm disso, a partir da assinatura do acordo, os EUA instalam um escritrio do FBI em Braslia. Segundo aponta Martins Filho, o pas passou a receber um auxlio em verba e treinamento das agncias americanas, alm de receber agentes da DEA para acompanhar operaes e lecionar treinamentos. O autor aponta os problemas trazidos por tal acordo. Em primeiro lugar, por ter agentes americanos atuando em territrio brasileiro mas,

especialmente, por desestabilizar o equilbrio entre a Polcia Federal e as Foras Armadas, tendo a primeira adquirido maior autonomia. Como destaca Martins Filho, o acordo previa a atuao da PF justamente na rea estratgica mais importante para a Defesa do pas na viso militar: a Amaznia. Assim, para aplacar uma presso externa, americana, o governo cede assinatura de um acordo que avana sobre a rea de maior interesse militar, criando uma disputa entre duas burocracias, PF e Foras Armadas. de se supor que a leitura dos militares sobre o acordo estivesse tambm influenciada pela sombra da poltica adotada na vizinha argentina, onde Carlos Menem j havia desmontado o aparato de Defesa, repassando a questo da Segurana chancelaria e diminuindo sensivelmente o papel das Foras Armadas, e pela lembrana de que aqui Collor j havia fechado os projetos estratgicos de Segurana, como a bomba nuclear (CERVO). Assim, as Foras Armadas reposicionam o combate ao narcotrfico entre os interesses da corporao, passando a almejar participar de tal atividade. Mas, como ressalta Martins Filho, as manifestaes de apoio nova misso, longe de expressar sua adeso s perspectivas de segurana nacional dos Estados Unidos, teriam justamente a inteno de se contrapor a tais polticas. O objetivo , na viso militar, justamente frear a ingerncia norte-americana na Segurana e Defesa do pas, que seria feita com a influncia atravs da Polcia Federal. Conforme apontam Filho e Zicker (FILHO E ZICKER, 2000) FHC trabalhou em seu primeiro governo para melhorar as relaes civis-militares no pas. Segundo autores como Zaverucha (apud FILHO E ZICKER, 2000) naquele momento verificava-se um risco de que os militares, em crise devido a baixos investimentos e sem guerras a lutar, decidissem ampliar sua influncia nos assuntos de segurana pblica. Zaverucha aponta os riscos do envolvimento militar neste tipo de ao, como a obedincia dos oficiais hieraquia militar e no s leis do brao armado poltico e a resistncia dos polticos em controlar os militares. A crena na paz democrtica conceito que tem origem no pensamento kantiano e sua paz perptua, tambm tornou-se um importante fator para a compreenso das

decises de FHC. Conforme apontado por Cervo (CERVO, 2008 p. 142) o ento presidente e seus principais nomes em Poltica Externa, Celso Amorim, Luiz Felipe Lampreia e Celso Lafer, eram ferrenhos defensores da Segurana Multilateral, defendendo que a paz universal brotaria da gerncia democrtica do Conselho de Segurana da ONU. No entanto, trs razes, segundo Cervo, levariam o Brasil de volta ao Realismo: o descompasso entre as vises brasileira e argentina sobre a construo da Zona de Paz sulamericana; o unilateralismo nas aes norte-americanas; e os indcios de inteno de interveno dos EUA na regio (Amaznia, guerrilha colombiana, narcotrfico) (CERVO, 2008, pags. 144 e 145). Desde o o incio da dcada o Itamaraty era responsvel pela Poltica de Segurana e subordinava esta estratgia de Relaes Exteriores. Para Amado Cervo, assim, com a publicao da Poltica de Defesa Nacional, em 1996, FHC conjuga seus ideais Kantianos e sua recm-converso ao realismo, frente s atitudes dos Estados Unidos na regio. Para o autor, o documento equivale a uma evidncia concreta da volta brasileira ao Realismo pois, neste documento, ressalta-se que o Brasil afastou a hipteses de desarmar a nao e desmontar seu sistema de segurana, como fez Menem na Arg entina (CERVO, p. 146). Se, todavia, recusava-se a desmontar o aparato de Defesa nacional como preconizado pelos EUA, aceitou militarizar a questo do narcotrfico. Um passo importante nesta direo foi dado em 1998, quando FHC escolhe Washington para anunciar a criao da Senad Secretaria Nacional AntiDrogas segundo Martins Filho (2000, p. 11), um antigo pleito do DEA ao Brasil. A Senad passaria a ser responsvel pela coordenao da represso ao narcotrfico no Brasil e, como aponta Jorge Zaverucha (2005, p. 130 e 131), a criao do rgo tal como dada significou um passo importante para a retirada da questo do narcotrfico da esfera da Segurana Pblica e a transferncia para a esfera militar. O rgo foi vinculado ao antigo Gabinete Militar da Presidncia, incorporou o Departamento de Entorpecentes da Secretatia Nacional de Segurana Pblica e tinha em seu comando um militar, o general Cardozo (cargo cumulativo ao de Ministro-chefe da Casa Militar). Ainda em 1998 o pas aprovou duas leis, que segundo Hirts, aumentam ainda mais a imagem positiva do Brasil perante os americanos: a Lei Antilavagem de Dinheiro

(Lei 9.613/1998) e a lei de interceptao militar area, a famosa Lei do Abate (LEi 9.614/1998, que alterou lei de 1986 e s seria regulamentada em 2004 (HIRTS, 2009, p. 127). A adeso total Guerra s Drogas, entretanto, no se daria, como se verificou na ocasio da confeco do Plano Colmbia. No entanto, a motivao estava muito mais ligada recm-converso ao realismo do que propalada poltica kantiana de FHC. Em 1998, ao assumir a presidncia colombiana, Andres Pastrana conseguira obter atravs de grande lobby em Washington a aprovao desse ambicioso plano, de US$ 7,5 bilhes (com recursos dos EUA, Europa e comunidade internacional) e juntou a isso seu impressionante apoio poltico interno para iniciar conversas de paz com o principal grupo guerrilheiro, as Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia (FARC).1 As aes de Pastrana no obtiveram resultado positivo, pois as FARC tomaram de fato o controle da zona desmilitarizada criada por ele para as negociaes. Alm disso, ao executaram cidados americanos, as FARC foraram os EUA a retirar o apoio estratgia de Pastrana. Com a falncia da tentativa de reconquista do poder institucional, os EUA voltaram a focar seu investimento apenas no controle do trfico de drogas e no ano 2000 o Congresso americano aprovou um oramento de US$1.3 bilho para a Guerra s Drogas. As aes efetivas do plano na regio, com forte presena militar americana, aumentaram os conflitos com os pases vizinhos. A estratgia de empurrar para o sul, conforme relatam Villa e Ostos, ampliou o cultivo de drogas alm das fronteiras colombianas adentro de pases como Bolvia e Equador. Segundo a verso mais conhecida sobre a no participao do Brasil no Plano Colmbia o motivo para a recusa brasileira teria sido, justamente, o apreo democracia. De acordo com esta verso, o governante brasileiro acreditaria que a democracia estaria no centro da soluo para questes que ele acreditava serem internas, como o conflito colombiano. A posio brasileira era de que o conflito se resolveria medida que a democracia se fortalecesse no pas e, portanto, o Brasil no apoiaria nenhuma medida militar, mas somente de dilogo entre as partes bem como promoo da democracia na Colmbia.
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SWEIG, Julia. What war for Colombia? Foreign Affairs, vOL. 81, No. 5, 2002, pp 122-141.

J, segundo relato de Luiz Felipe Lampreia realizado em palestra concedida no dia 18 de agosto de 2009 na Fundao Getlio Vargas, o motivo teria sido a apresentao do plano ao Brasil pelos EUA j com as posies e aes dos pases decididas previamente por Washington. Segundo Lampreia, isto tornava a oferta impossvel de ser aceita, pois colocaria o pas numa posio subserviente. De todo modo, o Brasil manteve-se fora do plano, evitando apoiar a opo pela militarizao neste tipo de assunto de segurana. Filho e Zicker apoiam-se na anlise de Eliezer Rizzo de Oliveira e Samuel Alves Soares de que Fernando Henrique conseguiu melhorar as relaes civis-militares, especialmente atravs da criao do Ministrio da Defesa sob o comando civil e de que o teria feito por seu esforo pessoal. At ento, durante o governo de FHC, o Itamaraty havia sido responsvel pela formulao da Poltica de Segurana e Defesa. As Foras Armadas foram excludas do processo de formulao e, como aponta Cervo (CERVO, 2008, pags. 144 e 145) as decises nesta rea foram submetidas s necessidades de Poltica Externa. Em 1998 FHC, mais uma vez, vai agir internamente na rea de Segurana e Defesa motivado pelos objetivos de sua Poltica Externa. assim que Zaverucha analisa a criao do Ministrio da Defesa, como um ato relacionado ao pleito brasileiro por uma vaga no Conselho de Segurana da ONU. O autor explica que para ser um concorrente crvel a uma das novas cadeiras o Brasil no poderia seguir tendo quatro ministros militares respondendo pela pasta de Defesa. Em 1999, j com o Ministrio da Defesa em funcionamento, o ex-senador e novo ministro lcio Cardoso e tambm o comandante da EMFA general Benedito Bezerra Leonel do declaraes favorveis ao emprego dos militares em misses de represso ao narcotrfico (MARTINS FILHO), sinal inconteste da aceitao militar das novas funes das Foras Armadas. A expanso da militarizao da segurana pblica voltada questo do narcotrfico continuou no governo FHC. Em 1999 a Polcia Federal Rodoviria foi assumida, pela primeira vez desde que passou a integrar a estrutura do Ministrio da Justia, por um militar. Na chefia da PFR, que, segundo a Constituio, tem o poder e objetivo de fiscalizar o trnsito, o general Alvaro Henrique Viana de Moraes inseriu a

PFR nas aes de combate ao narcotrfico, criando, inclusive, um Servio de Operaes Especiais para efetuar aes fora das rodovias (ZAVERUCHA, 2005). Ao expormos as principais decises da poltica de Defesa do Brasil em relao ao narcotrfico no perodo de governo de FHC podemos tirar duas concluses. Primeiro, fica clara uma progressiva adeso do pas uma estratgia militarizada. Ao longo do perodo analisado o Brasil veio progressivamente conformando sua estrutura organizacional esta estratgia, atravs da aprovao de leis e criao e comando de burocracias. E, em segundo lugar, as polticas de Defesa e Segurana brasileiras foram guiadas pelo interesse da Poltica Externa do pas, mas este, no entanto, mostrou-se vacilante. interessante notar que ao mesmo tempo em que tomou um rumo efetivo rumo militarizao, o pas oficialmente colocou-se contra a estratgia de combate militarizado. Parece ter sido do interesse da Poltica Externa Brasileira a afirmao discursiva de oposio aos Estados Unidos. No entanto, como exposto no trabalho, muitas vezes o discurso no foi condizente com a prtica e por trs de uma miditica discordncia o Executivo do pas acabou cedendo s presses do grande irmo do norte. Assim sendo, mais uma vez, como em tantos momentos de sua histria de Poltica Externa, o Brasil assume posio ambgua. Ao mesmo tempo deve-se destacar a posio militar frente situao. Embora tenham passado de uma recusa uma entusiasta recepo da misso de combate ao narcotrfico, os militares no agiram motivados pelos mesmos vetores que o Executivo. Contaram para a mudana de posio das Foras Armadas justamente a demarcao de uma oposio estratgia americana, bem como interesses da corporao e disputas de burocracias. Em resumo, como apontado por Martins Filho , o envolvimento militar na questo do narcotrfico tambm se daria devido uma falta de poltica coerente do Executivo e excessiva autonomia militar (2000,p. 13). Na anlise da poltica de combate ao narcotrfico importante lembrar, ainda, que o decisor poltico est sujeito tambm s presses internas. Segundo Matias Spektor, pesquisas recentes revelam o grau em que elas (elites brasileiras) vem a Amrica do Sul como uma fonte de problemas e preocupaes. Em parte, esses dados devem ser lidos como uma reao brasileira ao avano do populismo e formas autocrticas de

governo em alguns dos pases sulamericanos. Tambm so resultados da noo de que a extensa fronteira amaznica e o trfico de drogas produzidas em pases vizinhos constituem a principal fonte de insegurana do pas (SPEKTOR, 2010, p. 29). Assim sendo, as decises que obtm visibilidade, como operaes em reas urbanas, devem ser pensadas tambm como forma de resposta do poltico ao eleitorado. Poltica Externa e segurana Embora Lula tenhsa sido eleito com uma plataforma que prometia mudanas marcantes em relao ao governo anterior, entre os analistas de Poltica Externa no se encontram apontamentos sobre uma ruptura entre as Polticas Externas de FHC e Lula. No entanto, enquanto alguns apontam uma clara continuidade, outros analistas fazem questo de frizar que embora haja uma persistncia da busca de objetivos maiores bem como na estratgia de ao, h importantes mudanas de crenas que se traduzem em adeses a opes antes no prioritrias. Tlio Vigevani e Gabriel Cepaluni so partidrios da tese de uma Poltica Externa lulista prpria, que denominaram de "autonomia pela diversificao". Tal poltica seria caracterizada pela adeso do pas aos princpios e s normas internacionais por meio de alianas Sul-Sul, inclusive regionais, e de acordos com parceiros no tradicionais (...) pois acredita-se que eles reduzem as assimetrias nas relaes externas com pases mais poderosos e aumentam a capacidade negociadora nacional (VIGEVANI e CEPALUNI, 2007). Vigevani havia caracterizado a atuao internacional de FHC como a autonomia pela participao. Para ele, durante os 8 anos de FHC a atuao presidencial foi estratgia para buscar recuperar no cenrio internacional a credibilidade do Brasil e, ademais, buscar um papel global de maior destaque para o pas. Ao longo dos oito anos de governo buscou-se substituir a agenda reativa da Poltica Externa brasileira, dominada pela lgica da autonomia pela distncia, que prevaleceu na maior parte do perodo da Guerra Fria, por uma agenda internacional proativa, determinada pela lgica da autonomia pela integrao (CINTRA, OLIVEIRA E VIGEVANI, 2003, p. 32). Sobre Lula, Vigevani e Cepaluni entendem que ao mesmo tempo em que no houve ruptura significativa com paradigmas histricos da Poltica Externa do Brasil, sendo algumas das diretrizes desdobramentos e reforos de aes j em curso na administrao FHC, houve uma significativa mudana nas nfases dadas a certas opes

abertas anteriormente Poltica Externa brasileira. Para eles, os dois governos representam bem a tradio diplomtica brasileira, mas apresentam diferenas nas aes, nas preferncias e nas crenas, buscando resultados especficos muito distintos no que diz respeito poltica externa, mas procurando no se afastar de um objetivo sempre perseguido: desenvolver economicamente o pas, preservando, ao mesmo tempo, certa autonomia poltica (VIGEVANI E CEPALUNI, 2007, p. 275). Tal viso encontra respaldo na anlise de Andrew Hurrel, para quem Lula teria procurado aumentar a importncia do Brasil no cenrio mundial atravs de maior ativismo em organizaes internacionais, aumentando a variedade de parceiros e intensificando as relaes dentro da Amrica do Sul. (in: HIR ST, 2009, p. 217). J Hirst identifica uma marca mais nacionalista em Lula da Silva e uma especial oposio aos EUA, enxergando que o governo deste teria procurado diferenciar sua poltica externa, claramente mais nacionalista, daquela adotada por seu antecessor, tida como menos firme na defesa dos interesses brasileiros e receptiva demais ao liberalismo e agenda globalizante dos anos 1990. A corrente dominante de Poltica Externa focou o perigo de instabilidade do ambiente internacional e a crescente concentrao de riqueza e poder militar, poltico e ideolgico nos Estados Unidos da Amrica e em seus aliados desenvolvidos (HIRST, 2009, p. 216). Os autores citados, portanto, conseguem identificar que o novo presidente apresenta em sua estratgia um maior desejo de marcar posio frente aos EUA, objetivo proveniente de uma leitura crtica da atuao daquele pas na regio e em todo o globo e influenciada tambm pela ideologia de seu partido e sua trajetria. Andrew Hurrell, por exemplo, afirma que a Poltica Externa de Lula considerava que as normas liberais dos anos 90 tinham sido usadas de maneira seletiva para avanar interesses americanos e considerava que aps o 11 de setembro as novas ameaas seriam utilizadas com o mesmo intuito (in: HIRST, 2009, p. 217) Vigevani e Cepaluni listam como diretrizes das mudanas na Poltica Externa de Lula: (1a) contribuir para a busca de maior equilbrio internacional, procurando atenuar o unilateralismo; (2a) fortalecer relaes bilaterais e multilaterais de forma a aumentar o peso do pas nas negociaes polticas e econmicas internacionais; (3a) adensar relaes diplomticas no sentido de aproveitar as possibilidades de maior intercmbio econmico,

financeiro, tecnolgico, cultural etc.; e (4a) evitar acordos que possam comprometer a longo prazo o desenvolvimento , mas tambm afirmam que tradicionalmente, o discurso do Partido dos Trabalhadores sobre temas de poltica internacional enfatiza alianas preferenciais com parceiros do Sul, o que poderia ser interpretado como um retorno ao terceiro-mundismo (VIGEVANI E CEPALUNI, 2007, pps 291 e 292). Otvio Amorim Neto, alertando que no procura em seu trabalho analisar a ideologizao da Poltica Externa de Lula, destaca que uma razo para os supostos excessos da diplomacia praticada entre 2003 e 2010 pode encontrar-se na falta de freios domsticos ao do Executivo. A ausncia de contrapesos ao Poder Executivo remete imediatamente ao papel do Congresso na Poltica Externa (NETO, 2011, p. 176). Amorim relembra que os parlamentares brasileiros acreditam que as questes internacionais no tenham relevncia eleitoral e, portanto, no dedicam ateno ao assunto. Uma nuance diferencial importante entre as Polticas Externas de FHC e Lula que no primeiro no encontramos a oposio aos EUA como objetivo em si, mas apenas como consequncia de uma poltica externa mais ampla, o objetivo de tornar o Brasil um protagonista de maior peso no cenrio internacional. Uma continuidade apresentada, como mostram Vigevani e Cepaluni a estratgia da diplomacia presidencial. Os dois autores mostram que quantitativamente Lual manteve uma agenda to intensa quanto seu antecessor, realizando at 2005 56 viagens por 35 passes diferentes e recebendo 52 chefes de Estado e governo de 39 pases. Em relao Defesa e Segurana Internacional, destaca Andrew Hurrel que, embora tenha se concentrado no chamado Soft Power, pode-se identificar no governo Lula de forma mais concreta uma ligao entre poltica externa e estratgia militar, especialmente no contexto regional (in: HIRTS, 2009, p. 217). Ao contrrio do cenrio encontrado por FHC, com uma subregio e uma potncia com entendimentos diferentes quanto Segurana, ao assumir, Lula encontra uma convergncia entre seu entendimento, o dos EUA e o da regio (HIRST, 2009, p. 234). Lula encarava a Segurana como multidimensional, com um tratamento flexvel , malevel e inclusivo da agncia de segurana na qual se incluem questes de segurana e

polticas de defesa. Este conceito procura compatibilizar premissas de segurana cooperativa e segurana coletiva. Segundo Hirst, a partir de 2004 EUA e a regio teriam se acertado em torno da Segurana Multidimensional e passado a valorizar a OEA, as operaes de paz e as aes coletivas da ONU. Isso ficaria claro na declarao da VI Conferncia Ministerial de Defesa, em Quito, em 2004 2. Para adequar seu entendimento e ideologia tradio no-intervencionista da Poltica Externa brasileira e declarao com contornos humanitrios de Quito Lula criaria um conceito bem prprio, a Poltica da No-Indiferena. o que destaca Danilo Marcondes de Souza Neto (in: PAULA, 2011, p. 112) afirmando que esta seria uma marca do Poltica Externa lulista e uma sada para que o presidente pudesse expressar sua trajetria, crenas e bandeiras frente Poltica Externa soberanista brasileira. A noindiferena seria, segundo Lula, um dos princpios pelos quais se baseia a diplomacia brasileira durante seu governo. Atos do governo Lula Segundo Monica Hirst (HIRST, 2009, p. 123) a partir de 2004 o governo de Lula ir beneficar a Poltica de Defesa com maiores investimentos com o objetivo de reverter decises tomadas durante a dcada de 90 que ele considerava errneas, como a adeso aos tratados de no proliferao de armas nucleares, a suspenso dos incentivos indstria de armamento nacional e o desinteresse pela capacidade em Defesa. Assim sendo desde o incio do governo foi planejada a retomada do programa nuclear - que s efetivamente aconteceria no segundo mandato de Lula e tambm a compra de
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Security constitutes a multidimensional condition for the development and progress of their

nations. Security is consolidated when its human dimension is promoted. The conditions for human security improve with the full respect for dignity, human rights, and the basic freedoms of the people, in the framework of the rule of law, as well as by promoting social and economic development, education, the fight against poverty, disease, and hunger. Security is indispensable to create economic and social opportunities for all and to generate a favorable environment to attract, retain, and productively use the investment and trade that are necessary to create sources of employment and fulfill the hemispheres social aspirations. Extreme poverty and social exclusion of broad sectors of the population are also affecting stability and democracy, eroding social cohesiveness and undermining the security of the States (SIXTH CONFERENCE 0F DEFENSE MINISTERS OF THE AMERICAS DECLARATION OF QUITO, Ecuador, 2004. Disponvel em https://docs.google.com/file/d/0B1jVSNef1-rc3VyTk1qX25RY1NWejBxU1dCZ0lqUQ/edit Acessado em 01/09/2012).

submarinos nucleares (LISBOA in PAULA, p. 22) e de caas franceses para a Aerontica. No cenrio regional e global, os Estados Unidos j publicavam desde o ano 2000 o Patterns on Global Terrorism e, a partir de 2004, o Country Reports on Terrorism em que classificam a grupo guerrilheiro Colombiano Farc como uma organizao terrorista. O Brasil recusou-se a conceder tal classificao ao grupo e manteve-se sem uma listagem de tal tipo at hoje. A relao com a Colmbia, embora o Brasil tenha optado por no participar nas negociaes que levaram ao Plano bilateral Colmbia-EUA, o Plano Colmbia, no foi abalada, como destacam Cepik e Borba. Na dcada atual, a ascenso concomitante de um governo de centro-esquerda no Brasil com Lula e de um governo de centro-direita na Colmbia com Uribe no obstruiu a cooperao entre os dois pases a partir de 2003, se no a fez avanar. Os dois chefes de Estado se reuniram ainda em 2003 (a primeira visita oficiai desde 1981) e assinaram um memorando sobre cooperao em defesa e para a constituio de um grupo de trabalho bilateral para represso ao narcotrfico. Durante o encontro presidencial Lula declarou que o Brasil assumia o compromisso de dar total solidariedade Colmbia no combate ao ter rorismo e ao narcotrfico (CEPIK E BORBA, 2010, p. 86). Segundo Cepik e Borba, o resultado do aprofundamento das relaes com a Colmbia foram compras colombianas conosco (25 aeronaves Super Tucano EMB-314 que foram entregues a partir de 2006) e aes conjuntas na fronteira Brasil-Colmbia. Derivante do acordo COBRA, assinado em 2000 por FHC, ocorreu em maio de 2005 a operao COBRA I, que envolveu o Exrcito, a Agncia Brasileira de Inteligncia e a Polcia Federal em aes para interdio de rotas dos narcotraficantes bem como a COLBRA I, que envolveu as duas foras areas. Os acordos, como ressaltado por Monteiro (Monteiro, 2011) tm incio de negociao ainda na dcada de 90, mas a concretizao e operacionalizao s se dariam nos anos 2000. Entre os pases amaznicos, o Brasil possui com a Colmbia o maior nmero de acordos firmados (6 no total) e efetivados (3 decretos) (MRE 2009). A temtica dos acordos colombianos varia entre controle do trfico de drogas, de

precursores qumicos e de vos ilcitos, alm do indito acordo firmado em 2003 sobre o tema da criminalidade e do terrorismo. Obviamente o processo de ocupao militar na regio amaznica antigo, mas importante ressaltar que ser ele progressivo e amplificador. Como destacam Cepik e Borba (p. 86) na dcada de 80 o Brasil criou o Comando Militar da Amaznia e os Pelotes Especiais de Fronteira (Yauaret, Querari e So Joaquim). Durante o governo FHC, de 1998 a 2002 o exrcito eleva a presena na regio amaznica de cerca de 3,3 mil para 23,2 mil efetivos, um salto considervel. E durante o primeiro governo Lula seriam realizada anualmente operaes conjuntas das trs foras na regio, as operaes Timb I em 2003, II em 2004, III em 2005 e IV em 2006, alm da reativao do Projeto Calha Norte em 2004, do aumento do aparato legal com a Lei do Abate e, no segundo mandato, finalmente o poder de polcia s Foras Armadas na regio de fronteira. Em fevereiro de 2003 o governo Lula iria utilizar pela primeira vez as Foras Armadas para misso de Garantia da Lei e da Ordem. Na Operao Guanabara, a Marinha, a Aeronutica e o Exrcito ocuparam o Rio de Janeiro durante o Carnaval a pedido da ento governadora Rosinha Mateus. Desde 2001 estava em vigor o decreto n. 3897 (Decreto n 3897, de 2001 e Parecer n 25 da AGU de 2001) que conferiu poder de polcia s Foras Armadas, sempre que se faa necessrio, desenvolver as aes de polcia (...) que se incluem na competncia (...) das Polcias Militares (seleo de CAVALCANTI, 2006, p. 36). Em 2004, segundo Cavalcanti, uma lei complementar (LC n 117/2004) e um decreto-presidencial (Decreto n 5261/2004) respaldariam a modificao feita pelo Exrcito na instruo de suas tropas para adequ-las nova necessidade e, atravs de decreto presidencial (Decreto n 5261, 03.nov.2004), transformou a 11 Brigada de Infantaria Blindada, sediada em Campinas/SP, em unidade de infantaria motorizada, passando a ser denominada 11 Brigada de Infantaria Leve Garantia da Lei e da Ordem (CAVALCANTI, 2006, p. 42). Enquanto isso trabalhava-se na busca de uma nova opo que livra-se o governo federal do peso da interveno e as Foras Armadas do emprego de militares em misso policial. Buscou-se criar uma fora composta por policiais militares de todos os estados, que seriam treinados e retornariam a seus estado at convocao (CAVALCANTI, 2006,

p. 43 a 45). Assim, em novembro daquele ano nasce a Fora Nacional de Segurana Pblica (FNSP), que teve sua primeira misso no Esprito Santo, substituindo o Exrcito para combater organizaes criminosas. Rio de Janeiro e So Paulo no participaram nesse momento do programa. O Brasil passava a contar com uma fora policial militar subordinada autoridade federal para atuar em qualquer estado. Em maro de 2006 o Exrcito retornaria s ruas do Rio na Operao Asfixia, ocupando algumas favelas do Complexo do Alemo em uma busca por armas que haviam sido roubadas de um quartel. Esta seria a primeira vez que tropas que haviam servido no Haiti atuariam no territrio nacional (MARTINS FILHO, 2010). Segundo o jornal O Dia o Exrcito chegou a ter 1,6 mil homens em dez favelas e nas principais vias de acesso ao municpio do Rio de Janeiro Conforme Montenegro (2011) registra a ao causou desconforto porque os mandados de busca eram genricos, no havia a localizao exata do imvel. importante ressaltar que somente em 2010 foi elaborada uma lei estendendo o poder de polcia para quaisquer operaes de emprego de tropa na garantia dos poderes constitucionais, antes limitados apenas s faixas de fronteira. Mesmo assim, tem sido necessria a constante verificao da cobertura jurdica em todas as aes por assessores jurdicos do Exrcito e do Ministrio Pblico Militar (MONTENEGRO, 2011). Em 2004 o governo Lula regulamenta a Lei do Abate, que havia sido aprovada no governo FHC. O Decreto n 5.144 passou a permitir a destruio de aeronaves hostis que invadem o espao areo brasileiro. Fontes extra-oficiais afirmam que a lei teria ficado engavetada neste perodo a pedido do governo norte-americano que, embora houvesse anteriormente trabalhado no lobbly de sua criao, no teria ficado satisfeito com o texto aprovado que colocaria em risco cidados do pas na regio. A cautela norte-americana teria se iniciado especialmente aps a derrubada de um avio no Peru onde estavam uma missionria norte-america e sua filha ainda beb3.

Controvrsias cercam queda de avio americano no Peru, disponvel em

http://www.estadao.com.br/arquivo/mundo/2001/not20010421p24196.htm. Acessado em
01/09/2012

Feitosa e Pinheiro relatam que em 2004 o governo brasileiro teria conseguido um acordo com o governo norte-americano atravs de negociao entre o ministro Jos Viegas e o secretrio de Defesa estadunidense Donald Rumsfeld. Na ocasio, o Secretrio informou que o governo dos Estados Unidos no mais repassaria informaes sobre vos suspeitos, devendo o Brasil contratar servios privados (FEITOSA E PINHEIRO, 2012, p. 85). As negociaes, ademais, resultaram no reconhecimento oficial pelo Brasil do narcotrfico como ameaa segurana nacional (FEITOSA E PINHEIRO, 2012, p. 85). Apenas Brasil e Colmbia contam hoje com programas de interdio area certificados pelo governo dos EUA (...). Ao contrrio do programa colombiano, o Brasil no conta com participao direta do governo americano nos procedimentos de intercepo e abate. No obstante, permanece a rotina das certificaes e autorizaes presidenciais previstas pela legislao dos EUA (FEITOSA E PINHEIRO, 2012, p. 85). A aprovao da Lei do Abate levantou uma importante discusso na rea do direito sobre sua legalidade, pois, para alguns juristas ela ao fim e ao cabo institui a pena de morte no pas. Fato que a primeira vez que a sociedade debate com destaque as consequncias da estratgia de combate militar para o problema do narcotrfico. Segundo Cavalcanti (2006), assim como em outras ocasies, o governo valeu-se das Foras Armadas como coringa no combate ao narcotrfico. Segundo o autor o texto aprovado no deixa qualquer dvida de que os alvos so apenas as aeronaves que venham de regies reconhecidamente fontes de produo ou distribuio de drogas ilcitas. No trata de armas e outras mercadorias. O autor destaca o agravante de uma fala do ministro da Defesa comparando a autorizao para derrubada de aeronaves aes policiais em caso de resitncia priso durante blitz bem como aborda os problemas a serem enfrentados pelos pilotos da FAB acerca do foro competente para julgamento no caso de morte de civis pela destruio da aeronave suspeita (2006). No entanto, se para o executivo o vetor de deciso foi a presso norte-americana, a aceitao pelas Foras Armadas pode estar ligada no apenas questo do narcotrfico, mas especialmente pelas possibilidades que a lei traz s Foras para ao tambm em caso de conflito blico convencional na regio que segue como prioritria na estratgia militar. (FEITOSA E PINHEIRO, 2012, p. 87)

A atuao do Brasil como lder na regio foi se forjando ao longo dos anos Lula tambm na rea de segurana. O Brasil associou-se, em 2004, aos pases do Cone Sul, Argentina e Chile, obteve a cooperao do Uruguai, do Peru e da Bolvia, assumiu o comando das tropas e se props a levar a paz, o desenvolvimento e a redemocratizao ao Haiti, o mais importante envolvimento em misses da ONU desde 1946 (HIRST, 2009, p. 504). Alm disso o Frum IIRSA (Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana) tornou-se regular, reunindo-se a cada dois anos. (...) As discusses sobre infraestrutura integrada para facilitar a circulao de pessoas e mercadorias deu origem Comunidade Sul-Americana de Naes, a Casa. Como a Casa acabaria sendo o embrio da Unasul, a Iniciativa est na raiz do rgo ( CEPIK e BORBA, p.72). Alm disso, tambm foi criada uma subsecretaria-geral para a Amrica do Sul no Itamaraty (In: PAULA, 2011, p. 104). No nvel global prosseguiu-se a busca pela reforma do Conselho da ONU, sem sucesso. Em 2005, o governo brasileiro apresentou Assemblia-Geral da ONU uma proposta de reforma do Conselho, que inclua a ampliao do nmero de membros permanentes e a extino do direito de veto, com a justificativa de aumentar sua representatividade e capacidade de resposta aos conflitos. A proposta contou com apoio dos outros integrantes do G4 (Brasil, ndia, Alemanha e Japo), grupo de grandes potncias que aspiravam a integrar o Conselho na condio de membros permanentes. Convm assinalar, contudo, que apenas o Paraguai, na Amrica do Sul, e a Frana, na Europa, se associaram proposta, entre 28 pases co-patrocinadores (HIRST, 2009, p. 505). Consoantes com a proposta de maior protagonismo internacional e a campanha pela reforma do Conselho de Segurana da ONU, em maio de 2004 o Brasil enviou tropas para misso de paz no Haiti (MINUSTAH), tendo o comando da misso. A misso no Haiti foi importante marco para a rea de defesa e Poltica Externa de Lula, pois sinaliza tambm um aspecto domstico, a incorporao das Foras Armadas Poltica Externa e ao projeto do Brasil para a regio (In: PAULA, 2011, p.110). Durante todo o governo de Lula houve tenso com os militares. O Ministrio da Defesa foi, durante o primeiro governo Lula, uma arena de tenses e de disputas civis versus militares. Segundo Nbrega Jnior (2010, p.124) Lula tentou impr o controle

civil ao nomear um diplomata para o cargo de ministro, Jos Viegas. No entanto, as Foras que continuavam a mandar no ministrio e conseguiriam derrubar o ministro, pois Viegas agia efetivamente como seu cargo determinava, como um integrante do governo e no como defensor dos interesses militares, especialmente por no se manifestar a favor do aumento dos soldos, antiga reivindicao militar. Aps atritos relacionados a declaraes do Exrcito dados diretamente mdia e sobre o caso Vladimir Herzog, Viegas sai do cargo. O vice-presidente Jos Alencar assumiu, manteve os trs comandantes das Foras, mas trouxe um pouco de estabilidade ao ministrio. Ao entregar seu cargo para disputar as eleies de 2006 assumiu Waldir Pires, que no segundo governo Lula enfrentaria graves problemas, como a greve dos controladores civis de vos. Para Nbrega Jnior, naquele momento permanecia o pacto da transio, uma semidemocracia, em troca da manuteno dos enclaves autoritrios dentro do aparato do Estado. A Abin durante o governo Lula foi outro ponto de estresse entre a presidncia e os militares. A agncia, conforme Zaverucha, um exemplo do hibridismo institucional que perpetua a militarizao das instituies brasileiras. Com o passar dos anos, todavia, h uma involuo institucional, de que sua militarizao a face mais evidente (Zaverucha, 2008, p. 178). Outro enclave da militarizao seria o Gabinete de Segurana Institucional, que entre FHC e Lula mudou apenas o general no comando, permanecendo o posto com ocupao militar. Com FHC quem mandava era o General Alberto Cardoso e com Lula o General Jorge Armando Flix (Zaverucha, 2008, p. 178). O general mostraria sua veia menos democrtica em diversas ocasies como no caso Waldomiro Diniz e dos Correios, e ficaria claro o filtro das informaes, uma blindagem, que realizava para decidir o que chegaria ao presidente Lula. Dentro da agncia uma queda de brao entre os militares e os agentes civis concursados de 2004 seria instalada. A indicao de Lula do delegado Mauro Marcelo de Lima e Silva para a direo do rgo desagradou aos militares (Nbrega Jnior, 2010, p.125). O que se dizia que as Foras viam em Lima uma forte ligao com o FBI, mas no entanto pode-se perceber que o fato de ser este um civil que realmente incomodava. Lima e Silva seria o primeiro policial civil no cargo. A presso dos militares, especialmente do General Jorge Armando

Flix, levou demisso de Lima e Silva, substitudo por um veterano do antigo SNI, Mrcio Paulo Buzanell. No campo normativo interno temos, ainda, durante o governo Lula, em 2003, a Resoluo n1 do CONAD, que dispes sobre orientaes estratgicas e diretrizes para o Sistema Nacional Antidrogas; em 2005 a Resoluo n3 do CONAD que estebelce Poltica Nacional Sobre Drogas (PNAD) e em 2006 a nova Lei Antidrogas, a Lei n11.343. Esta ltima foi uma importante reviso da Lei de 1976 e resultado de leis aprovadas anteriormente no mesmo governo, como a Lei 10.409 de 2002, a Lei 9.034 de 2005 sobre o crime organizado e a prpria Lei do Abate (CARVALHO, 2007, p. 63). A Lei do crime organizado de 2005 inspirava-se no modelo italiano na luta contra a mfia, mas concentrava-se no combate ao ilcito de entorpecentes A lei 11.343, conforme Carvalho, perpetua a lgica proibicionista, em detrimento de uma lgica descriminalizadora. O pndulo estabelecido entre as graves sanes previstas aos sujeitos envolvidos individual ou organizadamente com o trfico de drogas e a sutil implementao de medidas alternativas de teraputica penal para usurios e dependentes manifesta a lgica histrica da dupla face do proibicionismo: obsesso repressivista s hipteses de comrcio ilegal e idealizao da pureza e da normalidade representada socialmente por condutas abstmias (ideal da abstinncia) (CARVALHO, 2007, p. 71). A nova lei estabelece dois estatutos autnomos com alta represso ao traficante de drogas com penas variando entre 5 e 15 anos ao mesmo tempo em que patologiza o usurio e dependente na aplicao de penas e medidas. Concluso A exposio dos principais fatos das polticas de defesa e segurana do primeiro governo Lula revela um pas com alto grau de militarizao de sua segurana pblica e combate ao narcotrfico. Ao posicionarmos a trajetria em uma linha temporal a partir do governo antecessor nota-se um caminho muito claro de avano progressivo da militarizao, com a permanncia de enclaves institucionais no-democrticos e avanos neste sentido na legislao. Conforme colocado por Zaverucha, culturalmente, o

militarismo um fenmeno amplo, regularizado e socialmente aceitvel pela sociedade brasileira, reforado pelo descrdito popular nas instituies coercitivas civis (ZAVERUCHA, 2008, p. 190).

interessante notar que, embora os analistas apontem que o presidente Lula tenha tentado marcar posio contrria aos interesses norte-americanos no subcontinente durante seu governo o Brasil se insere completamente na lgica da Guerra s Drogas estadunidense durante o perodo. A retrica manteve-se contrria, mas a prtica revelou uma adeso. Difcil, no entanto, concluir se tal adeso se deu por desejo consciente, mascarado em uma retrica com tal propsito, ou se por desconhecimento da lgica mais ampla em que opera a Guerra s Drogas. O aumento do nmero de operaes na Amaznia, por exemplo, reflexo direto do Plano Colmbia. Embora no se envolvesse oficialmente em tal plano, o pas se inseriu na lgica norte-americana de guerra s drogas na nova perspectiva de responsabilidade compartilhada. Todos os Estados so enredados no esforo de combate a um "perigo que concerne e pertence a todos" e que exige "movimentos sincronizados" (RODRIGUES, 2002). Como ressaltado anteriormente, a conformao do modo de guerra americana se mostra clara ao se observar que a Lei do Abate, por exemplo, possui procedimentos de aplicao similares na Colmbia, Brasil e Peru. Ao mesmo tempo importante ressaltar a disposio brasileira em manter relaes mais ativas com a Colmbia, atravs de visitas, acordos e especialmente declaraes de apoio. Essa postura faz sentido dentro do projeto brasileiro de busca de maior protagonismo e liderana regional, bem como em relao poltica de no-indiferena de Lula. No mbito interno a lgica proibicionista, de criminalizao do traficante e medicalizao do usurio foram fortalecidos com a nova Lei AntiDrogas. A atuao no campo legal, bem como as aes militares para Garantia da Lei e da Ordem so faces de uma conjugao de interesses externos e internos. Ao mesmo tempo em que se conformam a um esquema global, conformam-se tambm s necessidades mais urgentes s quais os polticos precisam responder por interesse eleitoral. de suma importncia sempre ressaltar os riscos da opo pela estratgia militarizada. Um primeiro debate acerca das consequncias da via pela qual o pas envereda ocorreu no Brasil quando da aprovao da Lei do Abate, mais por interesse dos militares envolvidos do que pela sociedade, infelizmente. Esta prossegue alheia ao ciclo vicioso que alimenta ao apoiar esse tipo de legislao, bem como ao pedir por aes

militares para garantia da lei e da ordem ou reafirmar a criminalizao do trfico e a medicalizao do usurio. Cabe aqui o alerta de Zaverucha, medida que aumenta o descrdito da populao em relao ao desempenho das polcias, mais os governantes se sentem pressionados a solicitar ajuda aos militares federais no combate criminalidade. (...) verbas que poderiam ser usadas para reequipar as foras policiais so direcionadas para as Foras Armadas.

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