SIGUE SIENDO PERTINENTE EL ABANDONO EN EL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL? (Christian Guzmn Napur(*))

SUMARIO: I. Introduccin. II. Impulso de oficio. III. Verdad material y oficialidad de la prueba. IV. Los plazos y el incumplimiento del administrado. V. Conclusiones.

MARCO NORMATIVO: Cdigo Procesal Civil: art. 351. Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444: arts. IV, 145 y 186.1. Ley del Silencio Administrativo, Ley N 29060: arts. 1 y 2.

I.

INTRODUCCIN

De la misma manera como el administrado no debe perjudicarse de la inactividad de la Administracin, se considera que esta ltima no puede afectarse por la inactividad del administrado al tramitar los procedimientos administrativos. Por ello, y nicamente en los procedimientos iniciados a solicitud de parte, la Ley del Procedimiento Administrativo General establece que cuando el administrado incumpla algn trmite que le hubiera sido requerido que produzca su paralizacin por treinta das, la autoridad de oficio o a solicitud del administrado declarar el abandono del procedimiento, lo cual en el Derecho Comparado tambin se conoce como caducidad del procedimiento.

Lo antes indicado implica que el abandono conocido como caducidad en otros ordenamientos como el espaol, trmino que nos puede llevar a confusin desde el punto de vista procesal no puede generarse por el solo transcurso del tiempo ni por la inactividad de la Administracin, puesto que en dicho caso opera el rgimen de silencio administrativo que corresponda conforme a ley. Por otro lado, el plazo de abandono guarda correspondencia con el que la Administracin tiene para resolver en el procedimiento.

Es preciso sealar que el abandono constituye un mecanismo anormal de terminacin del procedimiento administrativo(1), mientras que el acto administrativo final constituye un mecanismo normal, puesto que aquel no implica una decisin de la autoridad administrativa respecto a lo solicitado por el administrado, sino ms bien la constatacin del incumplimiento del administrado luego del transcurso del plazo establecido por la ley. Lo que ocurre es que el procedimiento administrativo se encuentra diseado para culminar con un acto administrativo que se pronuncie sobre la solicitud presentada, siendo el abandono un mecanismo que no constituye dicho pronunciamiento.

1.

Regulacin del abandono

Es necesario sealar que, conforme lo establecido por la Ley del Procedimiento Administrativo General, la resolucin que declara el abandono deber ser notificada y contra ella procedern los recursos administrativos pertinentes, por afectar al administrado en sus intereses. Por otro lado, el abandono, al generar efectos similares al del desistimiento del procedimiento, no impide la iniciacin de un procedimiento administrativo posterior con la misma pretensin, a diferencia de lo que ocurre en el mbito judicial, donde el abandono impide iniciar un proceso con la misma pretensin durante un ao(2).

Ahora bien, es evidente que el abandono tiene efectos limitados dado que la Administracin tiene la obligacin de impulsar de oficio el procedimiento, en especial porque resulta de inters general la resolucin de toda solicitud presentada a instancia de parte(3). A ello se debe la restriccin respecto al incumplimiento de algn trmite que se le hubiera requerido. Ello, en primer lugar, porque el procedimiento administrativo se impulsa de oficio, sin que dependa de la voluntad del administrado la continuacin de mismo, salvo que se desista de manera expresa, conforme lo dispuesto por la ley.

II.

IMPULSO DE OFICIO

El principio de impulso de oficio o de oficialidad, segn parte de la doctrina implica que las autoridades administrativas deben dirigir e impulsar de oficio el

procedimiento y ordenar la realizacin o prctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolucin de las cuestiones necesarias(4). Este principio es crucial para entender la funcionalidad del abandono en diseos de procedimiento administrativo como el nuestro.

La norma seala adems que la autoridad competente, aun sin pedido de parte, debe promover toda actuacin que fuese necesaria para su tramitacin, superar cualquier obstculo que se oponga a la regular tramitacin del procedimiento; determinar la norma aplicable al caso aun cuando no haya sido invocada o fuere errnea la cita legal; as como evitar el entorpecimiento o demora a causa de diligencias innecesarias o meramente formales, adoptando las medidas oportunas para eliminar cualquier irregularidad producida(5). Ello implica tambin la direccin de la actuacin probatoria y el manejo directo de la instruccin del procedimiento, como veremos ms adelante.

Lo que ocurre es que, conforme a este principio, el funcionario a quien toca decidir sobre el trmite del recurso puede y debe adoptar las medidas que sean necesarias para la adecuada impulsin del procedimiento, y para la averiguacin de los hechos reales, sin necesidad de accin directa de los particulares ms all de la presentacin de la solicitud inicial y el cumplimiento de las obligaciones propias del procedimiento. En consecuencia la Administracin debe llegar a la resolucin final sin necesidad del impulso de ninguno de los particulares involucrados en el procedimiento(6).

La autoridad administrativa debe tambin, entonces, decidir la apertura a prueba del expediente en los casos en que ello sea oportuno, as como ordenar la actuacin de las pruebas que considere pertinentes(7). Por iguales razones deber pedir los informes y dictmenes que sean convenientes para la resolucin del caso. En general, los actos de instruccin dentro del procedimiento administrativo deben realizarse de oficio. Finalmente, deber remover los obstculos que impidan una tramitacin debida del procedimiento.

1.

El origen del principio de impulso de oficio

Dicho principio, que es congruente con la doctrina y el derecho comparado(8), tiene su origen en el carcter inquisitorial del procedimiento administrativo y en la concepcin de inters general que anima a la Administracin Pblica. Esta ltima requiere precisamente la satisfaccin de dicho inters general, la misma que se da de manera directa, a travs de la tramitacin del procedimiento administrativo(9).

El deber de impulso de oficio surge como inmediata consecuencia de la necesidad y obligacin de la Administracin de cautelar el inters general. Asimismo, es un componente esencial del debido proceso en sede administrativa, al permitir la tramitacin adecuada y eficiente de los procedimientos, en beneficio de los administrados. Adems, permite generar celeridad en la tramitacin de los procedimientos, formando parte de la necesaria racionalizacin de la Administracin Pblica.

2.

Abandono e impulso de oficio

Ahora bien, el abandono procede cuando se requiera una actuacin determinada por parte del administrado, y el mismo no la cumpla en el plazo de treinta das. Pero dicha actuacin debe cumplir con un requisito esencial, que su ausencia genere la paralizacin del procedimiento administrativo. En este orden de ideas resulta sumamente difcil, en el contexto del principio de impulso de oficio, encontrar una situacin en la cual la ausencia de dicha actuacin genere la paralizacin del procedimiento, cuando constituye obligacin de la autoridad administrativa remover todos los posibles obstculos que existan para la tramitacin de aquel, por ello siempre se ha considerado en la doctrina que el abandono ocurre en supuestos muy especiales(10).

En primer lugar, los requisitos contenidos en el TUPA debieron ser verificados en la oficina de trmite documentario o mesa de partes(11). En el supuesto de que ello no haya sido as, la autoridad instructora deber solicitar de manera inmediata el documento faltante, si es que no puede suplir dicha ausencia de oficio, en aplicacin del principio de informalismo(12), a lo que hay que agregar que la autoridad administrativa no puede alegar deficiencias del administrado no advertidas a la presentacin de la solicitud, como fundamento para denegar su pretensin(13).

En segundo lugar, si es que un documento especfico, establecido en el TUPA, no posee el valor probatorio debido, la autoridad administrativa deber solicitar al administrado el documento pertinente, nicamente si es que por s misma no puede corregir la deficiencia advertida, como lo hemos sealado. En este caso, si es que el administrado no cumple debidamente con dicha actuacin, cuya solicitud sera ms bien excepcional, la misma deber ser declarada infundada; sin que la Administracin deba esperar que el Administrado cumpla con la misma luego de un plazo suficientemente prudencial, que se encuentra debidamente establecido en la ley, como veremos ms adelante.

Por otro lado, dado que el principio de impulso de oficio surge de la concepcin de inters general que se encuentra detrs del procedimiento administrativo, el abandono debera proceder nicamente cuando el procedimiento que se est tramitando no contiene una materia en la cual se encuentre involucrado precisamente dicho inters general, como ocurre en algunos mbitos del Derecho Administrativo Comparado(14). La aplicacin de dicha institucin se encontrara limitada an con mayor intensidad, hasta su casi inaplicacin, puesto que todo procedimiento, incluso los iniciados a pedido de parte, entraan un componente ineludible de inters general.

III.

VERDAD MATERIAL Y OFICIALIDAD DE LA PRUEBA

El principio de verdad material, que se encuentra seriamente vinculado con el principio de impulso de oficio, implica que en el procedimiento, la autoridad administrativa competente deber verificar plenamente los hechos que sirven de motivo para sus respectivas decisiones, para lo cual deber adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas(15).

Y es que la Administracin no debe contentarse con lo aportado por el administrado, sino que debe actuar, aun de oficio, para obtener otras pruebas y para averiguar los hechos que hagan a la bsqueda de la verdad material u objetiva, ya que en materia de procedimiento administrativo la verdad material prima sobre la verdad formal. Ello conlleva un principio de especial importancia en el mbito de la actividad probatoria que es la oficialidad de la prueba, por la cual la Administracin posee la carga de la prueba de los hechos alegados o materia de controversia, a menos que considere que basta con las pruebas aportadas u ofrecidas por el administrado(16).

La verdad material implica que, en el momento de la correspondiente toma de decisiones, la Administracin debe remitirse a los hechos, independientemente de lo alegado o probado por el particular(17). Esto diferencia al procedimiento administrativo del proceso civil, donde el juez debe ajustarse a las pruebas aportadas por las partes, siendo estas el nico fundamento de la sentencia y tratndose, por lo tanto, de una verdad formal. En el proceso judicial, en consecuencia, el juez puede basarse en indicios o presunciones, atribucin que no posee el funcionario administrativo.

El principio de verdad material parte de la concepcin publicista del procedimiento administrativo, considerando que la entidad administrativa no solo debe cautelar el inters de los administrados, sino tambin el inters general(18). Por ello dicho principio se distingue claramente de la concepcin de verdad formal o legal, propia ms bien del proceso judicial, en donde la bsqueda del inters general es indirecta, a travs de la solucin de conflicto o la correccin de la incertidumbre jurdica; en la cual juegan un papel importante las presunciones judiciales, as como la preferencia por las pruebas ofrecidas por las partes.

1.

La oficialidad de la prueba

Como lo hemos sealado lneas arriba, el principio de verdad material permite deducir un importante principio que es el de la oficialidad de la prueba, es decir, la bsqueda de la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos para poder emitir una resolucin(19). Como resultado, la autoridad administrativa tiene la obligacin de adquirir, en el procedimiento, la mayor cantidad de datos que sean relevantes para su decisin(20).

Es precisamente por este principio que la Administracin posee la carga de la prueba de los hechos alegados o materia de controversia, a menos que considere que basta con las pruebas aportadas u ofrecidas por el administrado(21), situacin en la cual no procede realizar actuacin probatoria alguna por s misma(22). En buena cuenta, no es que los particulares deban probar su pretensin, sino que la negativa de la Administracin, frente al cumplimiento del administrado de los requisitos establecidos en el TUPA, debe estar debidamente acreditada(23).

2.

Abandono y verdad material

Una institucin como el abandono no es consistente con los principios de verdad material y de oficialidad de la prueba. Si la autoridad administrativa debe verificar plenamente los hechos que va a motivar su decisin, la misma no debera depender de trmite alguno a ser realizado por el administrado, sino ms bien de la actuacin probatoria de la administracin, la misma que es decidida de oficio.

Como lo hemos sealado, en un procedimiento administrativo la carga de la prueba corresponde bsicamente a la autoridad administrativa, a diferencia del proceso judicial, en el cual dicha carga corresponde a quien afirma un hecho; atribucin esta ltima que incluso hoy en da viene siendo discutida, al existir mltiples

excepciones a la misma. La ausencia de un trmite debera generar que la autoridad administrativa prescinda del mismo para decidir respecto a lo solicitado, aun en desmedro del inters del administrado.

IV.

LOS PLAZOS Y EL INCUMPLIMIENTO DEL ADMINISTRADO

Una tercera contradiccin del abandono con la regulacin del procedimiento administrativo general la vamos a encontrar en lo regulado por la ley respecto a los plazos del procedimiento administrativo. En primer lugar, conforme lo dispuesto por el artculo 132 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, para los actos de cargo del administrado requeridos por la autoridad, como pueden ser la entrega de informacin, la respuesta a las cuestiones sobre las cuales deban pronunciarse, entre otros, se establece que el plazo es dentro de los diez das de solicitada dicha actuacin.

Ahora bien, este plazo resulta ser eminentemente contradictorio con el establecido por la ley en materia de abandono, puesto que el plazo para las actuaciones del administrado en general es de diez das como mximo, mientras que para aquellas que paralicen el procedimiento el plazo sera de treinta. En buena cuenta, una actuacin que es perentoria vale decir, aquella que paralizara el procedimiento debera estar sometida a un plazo eminentemente menor que una que no posee dicha cualidad; lo cual no se manifiesta de manera alguna en la ley.

Si bien es evidente que el artculo 132 de la ley no establece qu es lo que ocurre si es que el administrado no cumple con la actuacin en cuestin, debe entenderse, en aplicacin de los principios que hemos referido lneas arriba, que el efecto de dicho incumplimiento deber ser que la administracin se deba pronunciar sin tomar en cuenta dicha actuacin en aplicacin del principio de verdad material, o en el peor de los casos, que declare infundada o improcedente la solicitud presentada por el administrado.

1.

Silencio administrativo positivo

La situacin que venimos describiendo se complica an ms en el contexto de la aplicacin del silencio administrativo positivo, en particular luego de la entrada en vigencia de la ley N 29060, la misma que establece un rgimen ms permisivo en esta materia. De hecho, el artculo 1 de dicha norma precepta que los procedimientos de evaluacin previa estn sujetos a silencio positivo, en primer trmino, en el caso de solicitudes cuya estimacin habilite para el ejercicio de derechos preexistentes o para el desarrollo de actividades econmicas que requieran autorizacin previa del Estado, siempre que no se encuentren contempladas en la Primera Disposicin Transitoria, Complementaria y Final de la misma; as como en el caso de los recursos destinados a cuestionar la desestimacin de una solicitud o actos administrativos anteriores; y finalmente en el supuesto de aquellos procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisin final no pueda repercutir directamente en administrados distintos del peticionario.

Asimismo, el artculo 2 de la citada norma prescribe que los procedimientos administrativos, sujetos a silencio administrativo positivo, se considerarn automticamente aprobados si, vencido el plazo establecido o mximo, la entidad no hubiera emitido el pronunciamiento correspondiente, no siendo necesario expedirse pronunciamiento o documento alguno para que el administrado pueda hacer efectivo su derecho, bajo responsabilidad.

Lo preceptuado por la norma materia de comentario significa en primer lugar que el silencio administrativo positivo genera un acto administrativo ficto, que goza de todas las prerrogativas de tal, en especial el principio de presuncin de validez establecido en la ley; siendo adems que dicho acto ficto se produce por el solo transcurso del plazo, constituyendo la declaracin jurada consignada en el artculo 3 un documento meramente declarativo, ms no constitutivo de la atribucin o el derecho otorgado como resultado de la resolucin ficta.

Ahora bien, si el procedimiento en el cual se ha requerido al administrado una actuacin determinada se encuentra sometido a silencio administrativo positivo que es evidentemente lo ms comn se generara una aparente paradoja, dado que, mientras el administrado no cumpla con la actuacin administrativa a su cargo, la autoridad administrativa aparentemente no se podra pronunciar, dado que la misma paraliza el procedimiento, sin que a su vez pueda suspender el procedimiento. De hecho, en la Ley N 27444 existe una sola causal de suspensin del procedimiento, que es la originada en el caso de conflicto con la funcin jurisdiccional.

Como consecuencia, antes de que la autoridad administrativa pueda pronunciarse respecto al abandono del procedimiento, el administrado podra acogerse al silencio administrativo positivo, con la consiguiente vulneracin al inters general dado que implicara la obtencin de un derecho sin que el administrado cumpla con los

requisitos para ello. En consecuencia, el abandono es inconsistente con un diseo del procedimiento administrativo de evaluacin previa en el cual se prefiere al silencio administrativo positivo.

2.

El papel del recurso de reconsideracin

En esta interpretacin cumple un rol fundamental el recurso de reconsideracin, puesto que el mismo permite que la autoridad administrativa vuelva a analizar el expediente, a travs de la actuacin de una nueva prueba, que perfectamente podra ser la actuacin que el administrado no cumpli durante la instancia previa(24). Cuando analizamos el recurso de reconsideracin tenemos la sensacin de que el mismo no constituye en realidad un recurso administrativo, puesto que es resuelto por la misma autoridad que emiti el acto administrativo impugnado y adems es opcional, no siendo indispensable para agotar la va administrativa.

Sin embargo, el recurso de reconsideracin es susceptible de ser empleado precisamente en aquellos casos en los cuales la autoridad administrativa ha declarado improcedente o infundada una solicitud dado el incumplimiento por parte del administrado de una actuacin a su cargo, que precisamente sera aquella que habra permitido a la referida autoridad pronunciarse a favor del administrado. El administrado obtendra el derecho perseguido a travs de su solicitud inicial mediante la nueva prueba que sustenta el recurso, sin que el procedimiento se haya visto perjudicado por el incumplimiento o la omisin ocurrida en la instancia anterior.

V.

CONCLUSIONES

Es evidente que una institucin como el abandono del procedimiento administrativo es un rezago de las concepciones provenientes de la tradicin europeo continental del derecho administrativo que siguen identificando el procedimiento administrativo con el proceso civil y que insisten en la aplicacin de conceptos provenientes de dicho ordenamiento sin realizar un anlisis crtico adecuado respecto a las incompatibilidades que ello genera.

Ello origina que subsista dicho mecanismo de terminacin del procedimiento sin que el mismo sea consistente con la regulacin existente en materia de tramitacin del procedimiento administrativo, el mismo que se rige por principios como impulso de oficio y verdad material, que dan lugar a su vez al principio de oficialidad de la

prueba. En dicho supuesto, la existencia del abandono en la Ley del Procedimiento Administrativo General es por lo menos intil, teniendo en cuenta que la inactividad del administrado no puede ser sinnimo de desistimiento del procedimiento.

Por otro lado, el abandono es incompatible con el rgimen de plazos que es aplicable al administrado, as como con la regulacin del silencio administrativo, en particular en un diseo como el nuestro en el cual el silencio administrativo positivo constituye la regla, mientras que el negativo constituye una excepcin; constituyendo la reconsideracin el mecanismo susceptible de ser empleado para cautelar el derecho del administrado.

NOTAS:

(1)

Ley N 27444:

Artculo 186.- Fin del procedimiento

186.1 Pondrn fin al procedimiento las resoluciones que se pronuncian sobre el fondo del asunto, el silencio administrativo positivo, el silencio administrativo negativo en el caso a que se refiere el inciso 4) del artculo 188, el desistimiento, la declaracin de abandono, los acuerdos adoptados como consecuencia de conciliacin o transaccin extrajudicial que tengan por objeto poner fin al procedimiento y la prestacin efectiva de lo pedido a conformidad del administrado en caso de peticin graciable.

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(2)

Cdigo Procesal Civil:

Artculo 351.- Efectos del abandono del proceso.-

El abandono pone fin al proceso sin afectar la pretensin. Sin embargo, su declaracin impide al demandante iniciar otro proceso con la misma pretensin durante un ao, contado a partir de la notificacin del auto que lo declare. Asimismo, restituye las cosas al estado que tenan antes de la demanda.

Si por segunda vez, entre las mismas partes y en ejercicio de la misma pretensin, se declara el abandono, se extingue el derecho pretendido y se ordena la cancelacin de los ttulos del demandante, si a ello hubiera lugar.

(3) GARCA DE ENTERRA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms Ramn. Curso de Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, 2000, p. 501.

(4) Artculo IV, inciso 1, literal 1.3 del Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General.

(5)

Artculo 145 de la Ley.

(6) GARCA DE ENTERRA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms Ramn. Ob. cit., p. 463.

(7) COMADIRA, Julio R. Derecho Administrativo, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1996, p. 129.

(8) SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo, Centro de Estudios Ramn Areces, Madrid, 2000, p. 81.

(9) MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Gaceta Jurdica S.A., Lima, 2001, p. 316.

(10) GONZLEZ PREZ, Jess. Manual de Procedimiento Administrativo, Civitas, Madrid, 2000, pp. 353-354.

(11)

Ley N 27444:

Artculo 125.- Observaciones a documentacin presentada

125.1 Deben ser recibidos todos los formularios o escritos presentados, no obstante incumplir los requisitos establecidos en la presente ley, que no estn acompaados de los recaudos correspondientes o se encuentren afectados por otro defecto u omisin formal prevista en el TUPA, que amerite correccin. En un solo acto y por nica vez, la unidad de recepcin al momento de su presentacin realiza las observaciones por incumplimiento de requisitos que no puedan ser salvadas de oficio, invitando al administrado a subsanarlas dentro de un plazo mximo de dos das hbiles.

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(12) Principio de informalismo.- Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisin y decisin final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el inters pblico.

(13) Numeral 7 del artculo 148 de la Ley del Procedimiento Administrativo General.

(14)

GONZLEZ PREZ, Jess. Ob. cit., p. 355.

(15) Artculo IV, inciso 1, literal 1.11 del Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General.

(16)

MORN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 349.

(17)

COMADIRA, Julio R. Ob. cit., p. 127.

(18)

Ley N 27444, Ttulo Preliminar:

Artculo III.- Finalidad

La presente Ley tiene por finalidad establecer el rgimen jurdico aplicable para que la actuacin de la Administracin Pblica sirva a la proteccin del inters general, garantizando los derechos e intereses de los administrados y con sujecin al ordenamiento constitucional y jurdico en general.

(19) GARCA DE ENTERRA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms Ramn. Ob. cit., p. 490.

(20) MASUCCI, Alfonso. Apuntes reconstructivos de la Ley sobre Procedimiento Administrativo en Italia, en: Documentacin Administrativa N 248-249. Madrid: Ministerio para la Administraciones Pblicas. Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1997, pp. 318-319. La cita que venimos reseando nos muestra que el principio en cuestin fluye por gran parte del derecho administrativo europeo continental.

(21)

MORN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 349.

(22)

Ley N 27444:

Artculo 163.- Actuacin probatoria

163.1 Cuando la Administracin no tenga por ciertos los hechos alegados por los administrados o la naturaleza del procedimiento lo exija, la entidad dispone la actuacin de prueba, siguiendo el criterio de concentracin procesal, fijando un

periodo que para el efecto no ser menor de tres das ni mayor de quince, contados a partir de su planteamiento. Solo podr rechazar motivadamente los medios de prueba propuestos por el administrado, cuando no guarden relacin con el fondo del asunto, sean improcedentes o innecesarios.

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(23) Sobre el particular puede verse nuestro trabajo: La carga de la prueba en el procedimiento administrativo general, en: Actualidad Administrativa, T. 134. Lima: Gaceta Jurdica, 2005.

(24)

Ley N 27444:

Artculo 208.- Recurso de reconsideracin

El recurso de reconsideracin se interpondr ante el mismo rgano que dict el primer acto que es materia de la impugnacin y deber sustentarse en nueva prueba. En los casos de actos administrativos emitidos por rganos que constituyen nica instancia no se requiere nueva prueba. Este recurso es opcional y su no interposicin no impide el ejercicio del recurso de apelacin.