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Publicao do Instituto de Estudos Socioeconmicos - Inesc Ano V n 18 novembro de 2006


E D I TOR I A L

Autonomia

A dvida com a cidadania indgena


Apesar de passados quase 20 anos desde a aprovao da atual Constituio da Repblica Federativa do Brasil (1988), que incluiu um captulo especfico sobre os direitos dos povos indgenas (Captulo VIII Dos ndios), nenhum dos governos que se sucederam aceitou promover as mudanas necessrias nas estruturas e prticas poltico-administrativas do aparato do Estado nacional, adequando-as ao entendimento ento alcanado sobre a realidade multicultural efetivamente existente no Brasil. O Estado brasileiro ainda est em dvida com o reconhecimento da chamada cidadania multicultural.

exerccio pleno da cidadania indgena, sem o qual no se pode falar em regime democrtico e pluralista, ainda uma conquista a ser feita no Brasil. No primeiro mandato do governo Lula, frustraram-se as pessoas que apostaram em mudanas no sentido de garantir autonomia aos povos indgenas. A concepo de uma poltica tutelar e assistencialista ainda prevalece, a despeito de alguns avanos verificados nos ltimos anos, especialmente nas reas de sade e educao. De forma geral, h de se comemorar o aumento nos nmeros do oramento indigenista federal, embora ainda sejam insuficientes os recursos destinados s polticas voltadas para esse segmento da populao. Para o prximo mandato do presidente Lula, permanece uma incgnita em relao ao futuro dos povos indgenas. Preocupa a possibilidade de manuteno do baixo desempenho do Ministrio do Meio Ambiente, por exemplo, no qual esto alocados projetos destinados ao desenvolvimento sustentvel nos territrios indgenas. Se para o Estado brasileiro est mantido o desafio de mudar a postura em relao aos povos indgenas, para estes est em pauta o enfrentamento de questes primordiais para a sua autonomia. Isso passa pelo fortalecimento organizacional do movimento indgena e sua maior articulao com os diversos setores do movimento social brasileiro, que hoje apontam, entre outras questes, para a necessidade urgente de reformar o sistema poltico do pas.

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Se partirmos do pressuposto de que cidadania multicultural significa o reconhecimento jurdico de direitos polticos e sociais, no caso dos povos indgenas os mesmos se traduzem em direitos como autonomia de deciso e autogoverno sobre seus territrios e recursos naturais neles existentes; em direito representao poltica nas instncias de poder legislativo do Estado nacional; e em protagonismo na formulao e no No muito difcil controle das chamadas constatar o quanto ainda estamos polticas pblicas de seu interesse e sua necessida- distantes, no Brasil, de um regime de. Diante desse pressuefetivamente posto, no muito difdemocrtico e cil constatar o quanto pluralista, no qual ainda estamos distantes, seja garantida a no Brasil, de um regime cidadania indgena efetivamente democrtina sua plenitude co e pluralista, no qual seja garantida a cidadania indgena na sua plenitude. Se esse regime ainda , na prtica, uma utopia para a grande maioria da populao brasileira, o que dizer ento da situao dos indgenas, na condio de minoria tnica e demogrfica pulverizada em um territrio com as dimenses do Brasil? Os povos indgenas representam no Brasil uma diversidade lingstica que ultrapassa o nmero de 180 lnguas classificadas em 35 famlias lingsticas. So 225 povos. As terras indgenas reconhecidas pelo Estado nacional brasileiro, at
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este momento, so em nmero de 580, num total de 108.473.642 hectares, cobrindo 12,74% da extenso do territrio nacional. Segundo o censo demogrfico realizado em 2000 pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), a populao indgena somaria o equivalente a 0,4% da populao total do pas; mas, se considerarmos as limitaes metodolgicas e de aplicao desse e de outros censos, somadas ao preconceito e discriminao a que tem sido submetida historicamente e ao processo migratrio para reas urbanas e capitais, o nmero da populao indgena deve ser maior. Pases como a Colmbia, com um percentual de populao indgena bastante prximo ao verificado no Brasil e acrescido dos problemas decorrentes dos conflitos militares e para-militares que assolam aquele pas h dcadas, demonstram que possvel avanar poltica e institucionalmente, tanto no que se refere gesto territorial quanto representao poltica. 1 As mudanas morfolgicas e gerenciais desencadeadas aps a promulgao do texto constitucional, em outubro de 1988, ampliaram as responsabilidades que at ento estavam a cargo exclusivo da Fundao Nacional do ndio (Funai) para os ministrios da Sade, da Educao, do Meio Ambiente e da Agricultura. Essa iniciativa, se, de um lado, implicou num maior acesso aos servios prestados pelo Estado nos distintos setores ou polticas governamentais (sade, educao escolar, assistncia social, etc.),

Ver ndios e Parlamentos. Luciana Costa e Ricardo Verdum (org.). Braslia: Inesc. 2004. www.inesc.org.br.

Oramento & Poltica Socioambiental: uma publicao do INESC Instituto de Estudos Socioeconmicos, em parceria com a Oxfam. Tiragem: 1,5 mil exemplares. INESC - End: SCS Qd, 08, bl B-50 - sala 435 - Ed. Venncio 2000 CEP 70.333-970 Braslia/DF Brasil Tel: (61) 3212 0200 Fax: (61) 3212 0216 E-mail: protocoloinesc@inesc.org.br Site: www.inesc.org.br. Conselho Diretor: Armando Raggio, Caetano Arajo, Eva Faleiros, Guacira Cesar, Iliana Canoff, Jean Pierre, Jurema Werneck, Padre Virglio Uchoa, Pastor Ervino Schmidt. Colegiado de Gesto: Atila Roque, Iara Pietricovsky, Jos Antnio Moroni. Assessores/as: Alessandra Cardoso, Caio Varela, Edlcio Vigna, Eliana Graa, Francisco Sadeck, Jair Barbosa Jnior, Luciana Costa, Ricardo Verdum. Assistentes: lvaro Gerin, Ana Paula Felipe, Lucdio Bicalho. Instituies que apiam o Inesc: Action Aid, CCFD, Christian Aid, EED, Embaixada do Canad - Fundo Canad , Fastenopfer, Fundao Avina, Fundao Ford, Fundao Heinrich Boll, KNH, Norwegian Church Aid, Novib, Oxfam, Save the Children Fund e Wemos Fundation. Jornalista responsvel: Luciana Costa (DRT 258/82)

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de outro muito pouco contribuiu para a construo de uma cidadania indgena plena. Em relao aos territrios indgenas, mesmo quando reconhecidos formalmente pelo Estado brasileiro, persiste a idia de que so, antes de tudo, reservas de recursos naturais a serem incorporadas - em nome do chamado interesse nacional - ao circuito econmico nacional globalizado, e, em ltima instncia, constituSob a retrica do em um assunto de segurelativismo cultural, rana nacional. da tolerncia e da A partir dos anos incluso, se reproduz 1990, em meio ao deuma prxis poltica bate internacional soque caminha no bre a viabilidade de sentido inverso, isto crescimento econmi, no sentido da manuteno dos/as co com sustentabilidade ambiental (que indgenas na condio de tutelados do teve na Conferncia Estado nacional Rio 92 seu principal palco), houve uma renovao do discurso do desenvolvimento dos povos indgenas como meio para solucionar os problemas indgenas. desse contexto que emergiu, em 2001, o componente Projetos Demonstrativos dos Povos Indgenas (PDPI), do Programa Piloto para Proteo das Florestas Tropicais do Brasil (PPG7), com recursos financeiros dos governos Brasileiro, Alemo e Britnico. Nos anos 2000, e com mais nfase no atual governo federal, a incluso social dos indgenas nas polticas de assistncia social, de educao escolar e de apoio produo e gerao de renda (entre outras) aparece como idia-fora do novo discurso indigenista. Nesse contexto, ao chamado etnodesenvolvimento (ou desenvolvimento com identidade tnica e cultural) atribudo o poder de

romper com o ciclo vicioso de dependncia de recursos [financeiros do Estado] para novos projetos e de representar uma estratgia de desenvolvimento scio-econmico-cultural dessas populaes segundo suas especificidades prprias2. Lgica semelhante se observa reproduzida no mbito estadual, onde passaram a ser criados rgos indigenistas estaduais e implementadas polticas setoriais com recursos prprios e tambm recursos do governo federal e da chamada cooperao internacional ao desenvolvimento - Banco Mundial (BIRD), Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e agncias governamentais de outros pases -, entre outros. A crtica a esse processo se refere ao fato de que, sob a retrica do relativismo cultural, da tolerncia e da incluso, se reproduz uma prxis poltica que caminha no sentido inverso, isto , no sentido da manuteno dos/as indgenas na condio de tutelados do Estado nacional. Em ltima instncia, esse processo vai, de fato, contribuindo progressivamente para a integrao de territrios, recursos naturais e culturas indgenas nos circuitos econmicos de produo e comercializao regional, nacional e internacional de mercadorias.3 Priorizando a assistncia Passados quase quatro anos desde que o presidente Luis Incio Lula da Silva assumiu seu primeiro mandato, frustraram-se os que acreditaram que o Governo Lula jogaria a ltima p de cal sobre a cova do moribundo indigenismo. Uma demonstrao recente dessa sobrevida do indigenismo integracionista foi o Decreto n 4.645, de 25 de maro de 2003, que aprovou o estatuto da Fundao Nacional do ndio e atribuiu a esse rgo a responsabilidade de garan-

Ver o Relatrio Final do Grupo de Trabalho Interministerial de Poltica Indigenista. Presidncia da Repblica. Braslia, dezembro de 2005 (Anexo 7-A: Documento do Subgrupo sobre Etnodesenvolvimento - mimeo). Ver Minerao nas Terras Indgenas: incluso social ou expropriao organizada?. Nota Tcnica, nmero 112. www.inesc.org.br.

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tir a aculturao espontnea, a evoluo socioeconmica e a progressiva integrao dos/as indgenas sociedade nacional. Tanto os compromissos e as propostas das ltimas duas campanhas da coligao Lula Presidente quanto a prxis poltico-administrativa do primeiro mandato no foram alm de tentativas de modernizao da poltica tutelar (ou indigenista) do Estado brasileiro. Noes Tanto os operativas do tipo inclucompromissos e as propostas das so produtiva e proteltimas duas o social bsica - como campanhas da contraponto a outra nocoligao Lula o no menos problemtica quando aplicada Presidente quanto a prxis polticopara interpretar a condiadministrativa do o dos povos indgenas primeiro mandato no Brasil: a noo de no foram alm de pobreza passaram a tentativas de informar e formatar pomodernizao da lticas e aes, em difepoltica tutelar (ou rentes setores do indigenista) do indigenismo oficial, com Estado brasileiro um forte perfil assistencial. De uma perspectiva mais libertria, quase impossvel no se frustrar ao constatar a fora que a cultura poltica assistencialista tem na mquina administrativa do Estado brasileiro e mesmo no mbito da chamada sociedade civil brasileira. Isto no significa de maneira alguma desvalorizar as aes executadas e o aumento significativo dos recursos financeiros federais para os setores de sade e segurana alimentar e nutricional indgena nas polticas pblicas ao longo dos ltimos cinco anos, que passaram de R$ 165 milhes, em 2002, para R$ 248 milhes em 2006. 4 H de se aplaudir as aes emergenciais implementadas pelo governo fede-

ral e em parceria com organizaes indgenas e no-governamentais; assim como a incluso dos/ as indgenas no sistema de previdncia social (aposentadorias) e a expanso do Bolsa Famlia e outras aes de responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS), como o caso do Programa de Ateno Integral Famlia (PAIF), o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti), o Projeto Agente Jovem e o Programa Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes. A mesma impresso positiva pode e deve ser manifestada em relao Carteira Indgena do Ministrio do Meio Ambiente; ao projeto Iniciativas Comunitrias da Fundao Nacional de Sade/Ministrio da Sade; aos editais de projetos lanados nos ltimos dois anos pelos Ministrios da Cultura e do Desenvolvimento Agrrio; e s aes de ampliao do acesso indgena ao sistema de ensino formal nos trs mbitos. O fato que o uso da polissmica noo de pobreza tende a distorcer a realidade das causas e a induzir a elaborao e implementao de aes social e politicamente questionveis quando aplicadas isoladamente. A grande maioria dos povos indgenas no Brasil continua tendo que viver sob a ameaa ou com a efetiva invaso temporria ou permanente dos seus territrios, com todas as implicaes socioculturais, ambientais, econmicas e polticas decorrentes. Essa situao ocorre mesmo quando seus territrios so legal e juridicamente reconhecidos pelo Estado nacional. No estado do Mato Grosso e nos estados da regio Sul, por exemplo, vem se reproduzindo a prtica das parcerias com sojicultores, e no Congresso Nacional tramitam projetos de lei (PL) que visam regular essa prtica. Mais do que uma incapacidade operacional e financeira,

Ver Mulheres Indgenas: o desafio sair do crculo de giz. Oramento & Poltica Socioambiental (2006), nmero 16. www.inesc.org.br.

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entendemos que falta aos operadores governamentais (os com efetivo poder de deciso) a disposio poltica necessria para cumprir com uma das suas principais e prioritrias competncias constitucionais: demarcar, proteger e fazer respeitar o direito originrio dos/as indgenas sobre as terras que tradicionalmente ocupam. A capacidade operacional e financeira uma conseqncia da disposio poltica, e no o inverso. O valor autorizado No tocante ao recopara o que estamos nhecimento oficial dos chamando de territrios indgenas oramento nos ltimos 21 anos, o indigenista federal, Governo Lula chega ao que totaliza 51 aes penltimo ms do seu distribudas em seis primeiro mandato de ministrios, foi de R$ quatro anos como aque384,48 milhes, em 2006, reproduzindo le que apresentou o a tendncia mais baixo desempenho ascendente em termos de Terras Inverificada nos dgenas declaradas ltimos cinco anos (18) e homologadas no oramento (63). Alm disso, conindigenista federal forme pudemos mostrar no boletim publicado em junho passado 5, ocorreu uma sensvel diminuio nos investimentos financeiros e no ritmo dos trabalhos de regularizao e proteo dos territrios indgenas, no perodo 2000/2005. Uma tendncia que se mantm em 2006: at 31 de outubro passado, de um total autorizado de R$ 41,19 milhes, foram empenhados cerca de R$ 23,49 milhes (57,02%) e efetivamente gastos R$ 18,32 milhes (44,48%). Como pode ser visto na tabela 1 (p. 10 e 11), o valor autorizado para o que estamos chamando de oramento indigenista federal, que totaliza 51 aes distribudas em seis ministrios, foi de R$ 384,48 milhes, em 2006, reproduzindo a tendncia ascendente verificada nos
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ltimos cinco anos no oramento indigenista federal. Deste total, foi gasto at 31 de outubro passado cerca de R$ 270,09 milhes, o equivalente a 70,25%. No programa Identidade tnica e Patrimnio Cultural dos Povos Indgenas esto concentrados cerca de 72,67% do total dos recursos autorizados em 2006 para o oramento indigenista, caracterizando a maior prioridade dada pelo governo federal s chamadas polticas sociais, especialmente de educao, sade e assistncia social. De acordo com os valores dispostos na coluna liquidado da tabela 1, constata-se o quo dependente o desempenho oramentrio federal em termos quantitativos do gasto efetuado pelo Ministrio da Sade. Isso porque as aes de sade correspondem a 77,10% do oramento total autorizado pelo Congresso Nacional e 84,88% do total liquidado at 31 de outubro. Na eventualidade do valor liquidado com a sade ser baixo, seu impacto nos nmeros do oramento ser inversamente grande, isso , ser facilmente percebido. O mesmo no ocorre no caso da ao de Garantia dos Direitos e Afirmaes dos Povos Indgenas, cujo oramento representa apenas 0,45% do oramento indigenista federal. Se no for gasto, seu impacto - em termos numricos - passar facilmente despercebido. O Ministrio do Meio Ambiente (MMA) , dentre os ministrios com aes especficas para povos indgenas, o que apresenta o pior desempenho: o valor liquidado at 31 de outubro de 2006 no vai alm de 15,90% do oramento autorizado. No oramento indigenista, reproduz-se o baixo desempenho verificado no MMA nos ltimos anos, nesse e noutros programas, alimentando a hiptese de que deve haver algum problema no planejamento ou na execuo das aes. Essa uma situao que preocupa, particularmente porque nesse ministrio onde es-

Ver o boletim Oramento & Poltica Socioambiental (2006), nmero 16. www.inesc.org.br.

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to sendo concentradas as aes de gesto ambiental em terras indgenas. Alm da Carteira Indgena e do Projetos Demonstrativos dos Povos Indgenas (PDPI), ambos sob a coordenao da Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel (SDS/MMA), ao MMA est sendo atribuda - no mbito governamental - a coordenao do processo de elaborao e execuo do denominado Programa Nacional de No programa Proteo, Conservao, Proteo de Terras Indgenas, Gesto Recuperao e Uso SusTerritorial e tentvel da Biodiversidade das Terras Indge- Etnodesenvolvimento, nas (conhecido como esto disponveis R$ Projeto GEF Indgena). 840 mil destinados a No programa Prote- projetos de fomento s atividades o de Terras Indgenas, produtivas nos Gesto Territorial e estados do Etnodesenvolvimento, Amazonas, de esto disponveis R$ 840 Roraima, Rondnia e mil destinados a projetos Pernambuco, que de fomento s atividades no foram gastos produtivas nos estados do Amazonas, de Roraima, Rondnia e Pernambuco, que no foram gastos. As aes e o respectivo oramento aparecem na tabela 1 com o ttulo no informado. Ao que consta, esse recurso tem origem nas emendas parlamentares e ainda no foram liberados pelo governo federal. Para as aes de sade, tambm h um recurso carimbado para o estado de Santa Catarina que igualmente no foi liberado. Atualmente, o maior desafio do ponto de vista do monitoramento e do controle social dos recursos destinados populao indgena est em mapear o que chega aos/s indgenas por meio de outras polticas e outros programas e projetos do governo federal. Conforme mencionado em boletim anterior 6, h o registro de aes voltadas

para indgenas em mais de 15 ministrios, secretarias especiais e rgos vinculados. Alm disso, com a criao de unidades administrativas voltadas para as populaes indgenas nos estados (secretarias, assessorias e coordenaes), mais atores, alm do governo federal, passaram a incidir poltica e financeiramente com aes especficas dirigidas a essas populaes, complexificando ainda mais o cenrio. Velhas e novas promessas Nos dois ltimos pleitos presidenciais, a campanha da coligao partidria que d sustentao ao presidente Lula abordou a questo dos direitos indgenas de duas maneiras: em 2002, apresentou documento especfico contendo os compromissos com os povos indgenas; em 2006, apresentou suas propostas incorporadas, em grande parte, no documento denominado Programa Setorial de Igualdade Racial. O documento de 2002 no ultrapassou os limitados marcos poltico-institucionais do indigenismo clssico. Voltou-se basicamente para recuperar o papel protagnico da Fundao Nacional do ndio (Funai) como o rgo indigenista federal, acenando com a criao do denominado Conselho Superior de Poltica Indigenista, instncia responsvel pela superviso ativa da eficcia e coerncia das aes de poltica indigenista oficial e de articulao intersetorial. O documento tambm projetou a ampliao do espectro de polticas especficas e a incluso dos/as indgenas como beneficirios/ as de programas federais em outros setores de polticas pblicas, sempre em coordenao com o rgo indigenista oficial e sob a superviso do Conselho Superior de Poltica Indigenista. Em 2006, no foi divulgado um documento especfico de campanha destinado problemtica

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indgena no Brasil, apesar de ter sido elaborada uma proposta de programa com esse fim. No programa geral de governo da Campanha Lula Presidente, os povos indgenas foram contemplados com trs compromissos: (i) a implementao do Conselho Nacional de Poltica Indigenista; (ii) a concentrao de esforos na regularizao de terras indgenas e na promoo do denoNo tocante minado etnodesenpopulao indgena, volvimento; e esse programa (iii) a garantia de acessetorial so dos/as indgenas ao en(desenvolvimento sino superior por meio do social) prev ampliar a Programa Universidade rede de pagamentos para Todos (Prouni) e de de benefcios do outros programas de perPrograma Bolsa Famlia, levando em manncia nas universidaconsiderao as des pblicas. No Programa Seto- especificidades dessa populao rial de Igualdade Racial, os/as indgenas so tratados /as conjuntamente com outros segmentos historicamente discriminados, em particular a populao afro-descendente, para os quais se destinariam polticas de promoo da igualdade racial, com foco nas aes afirmativas como principal instrumento para a consolidao do Estado Republicano. Ao Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial atribudo o papel de instncia de promoo do dilogo entre o governo e a sociedade civil, visando garantir o controle social das polticas de promoo da igualdade racial. Nesse programa setorial, nenhuma meno feita seja Comisso Nacional de Poltica Indigenista seja ao Conselho Nacional de Poltica Indigenista. As propostas foram apresentadas por temas direito a moradia; diversidade cultural; educao; sade e qualidade de vida; segurana alimentar e nutricional; segurana pblica; relaes internacionais; e gesto e administrao
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pblica , com aes especficas voltadas, principalmente, aos/s afro-descendentes, indgenas e ciganos/as, como segmentos historicamente discriminados. No Programa Setorial de Desenvolvimento Social, sob responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), que tem como foco o combate pobreza, informado que se pretende ampliar e aprofundar, no perodo de 2007 a 2010, a poltica nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SAN), sustentada por uma rede pblica de bens e servios, articulada com as polticas setoriais de transferncia de renda (Programa Bolsa Famlia) e de assistncia social (Sistema nico de Assistncia Social). No tocante populao indgena, esse programa setorial prev ampliar a rede de pagamentos de benefcios do Programa Bolsa Famlia, levando em considerao as especificidades dessa populao, mas no entra nos detalhes polticooperacionais relacionados aos recorrentes problemas com o cadastramento, com a discriminao existente localmente e com o uso clientelar do instrumento de distribuio de renda pelos poderes pblicos locais e por comerciantes vidos por controlar o destino do recurso financeiro repassado pelo governo. Tambm prev a ampliao da participao de comunidades indgenas no Programa de Ateno Integral Famlia (Paif ), implementado por meio dos chamados Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras). A falta de um programa setorial, ou melhor, de um programa menos setorial e mais de integrao, que articule e d sentido s aes de promoo dos direitos indgenas no perodo 2007/2010; que considere a diversidade e a complexidade da condio indgena no Brasil na contemporaneidade, incorporando a dimenso poltica e superando a cidadania parcial herdada do primeiro mandato do Governo Lula, projeta uma sombra de preocupao sobre o futuro dos povos indgenas no segundo mandato.
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Essa preocupao se projeta com mais fora quando colocada no contexto do processo em curso de integrao das infra-estruturas nacionais dos pases da Amrica do Sul; isto , da denominada Iniciativa de Integrao da Infra-Estrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), que tem no governo brasileiro um dos seus principais promotores. Includas nessa Iniciativa esto, por exemplo, o Complexo Rio Madeira, Essa preocupao o asfaltamento da BR(com o futuro dos 163 ligando Cuiab povos indgenas) se projeta com mais (MT) a Santarm (PA) e fora quando a rodovia Interocenica colocada no (Brasil-Peru), com imcontexto do pacto direto nas condiprocesso em curso es de vida das populade integrao das es indgenas. 7 Mudana interrompida Semelhante ao ocorrido no ano de 2002, em 2006 foi constituda uma comisso tcnica com a responsabilidade de elaborar o programa setorial para os povos indgenas do Programa de Governo Lula Presidente. Depois de quase dois meses de trabalho - que envolveu integrantes das principais organizaes indgenas e assessores governamentais e no-governamentais no-indgenas de diferentes reas -, e para espanto dos principais envolvidos no processo, a proposta de programa setorial foi considerada pela coordenao de campanha como um programa que cheirava a oposio e que, em alguns pontos, apresentava propostas muito radicais que poderiam gerar mal-estar entre os aliados polticos. O que se pode dizer disso que, mais uma
infra-estruturas nacionais dos pases da Amrica do Sul; isto , da denominada Iniciativa de Integrao da InfraEstrutura Regional Sul-Americana (IIRSA)

vez, houve, da parte do governo federal, uma oportunidade desperdiada, e que assumir uma autocrtica em relao ao fato faria muito bem ao processo de democratizao do Brasil. Mas o que continha de to problemtico o tal programa setorial? Definia, por exemplo, trs diretrizes para uma agenda de mudanas afirmativas: (i) o abandono da herana tutelar, paternalista e integracionista, por meio do estabelecimento de um novo cenrio jurdico, poltico e administrativo na relao Estado e povos indgenas; (ii) a garantia de demarcao, proteo e de aes orientadas para a promoo de desenvolvimento sustentvel nos territrios indgenas de todo o pas; e (iii) o fortalecimento da gesto intersetorial das polticas pblicas destinadas aos povos indgenas com transparncia e mecanismos de controle social indgena sobre o planejamento e a execuo dessas polticas e respectivos oramentos. Em termos de propostas, foram includas, no referido programa setorial: (i) a criao e implementao do Conselho Nacional de Poltica Indigenista (CNPI), com funo deliberativa, normativa, articuladora e supervisora das aes e polticas voltadas aos povos indgenas como um todo; (ii) a criao e implementao de uma secretaria especial (de promoo dos direitos indgenas), como rgo executivo vinculado ao CNPI; (iii) a criao e implementao dos denominados distritos especiais indgenas, como unidades administrativas vinculadas secretaria especial, com autonomia de gesto oramentria e de planejamento no seu nvel de atuao; (iv) a criao e implementao de conselhos distritais paritrios e respectivas secretarias executivas; (v) a redefinio das competncias e redistribuio das aes e atividades na esfera pblica e nos trs nveis; (vi) a aprovao do Estatuto dos Povos Indgenas, precedida de sua adequao ao novo cenrio poltico, jurdico e administrativo que se quer estabelecer

Ver IIRSA: Os riscos da integrao. Oramento & Poltica Socioambiental (2006), nmero 17. www.inesc.org.br.

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na relao Estado e povos indgenas; (vii) o favorecimento das condies para o aprofundamento do debate sobre a criao do Parlamento Indgena, como instncia qualificada de representao dos povos indgenas no Brasil e (viii) o favorecimento das condies polticas e legais para a criao de vagas de representantes indgenas no Congresso Nacional. Alm dessas propostas, constam medidas No ritmo como vo voltadas para as polticas as coisas, at mesmo setoriais - regularizao e a Comisso Nacional proteo das terras indde Poltica genas; etnodesenvolviIndigenista, criada por Decreto mento; sade indgena e Presidencial em educao escolar indgemaro de 2006, e na - e para o fortaleciainda no instalada, mento do controle social indgena sobre essas deixar em breve de fazer sentido ao polticas. menos para os/as Por fim, o documento indgenas apresenta como estratgias necessrias para a efetividade do Programa Setorial de Governo a criao de uma comisso de transio, logo aps as eleies, para elaborar um plano de trabalho; a incorporao, no Plano Plurianual 2008/2011, de mudanas e ajustes conforme o novo cenrio poltico, jurdico e administrativo desejado; e a garantia que o movimento indgena continuar com interlocuo e dilogo aberto e plural com o governo. Em linhas gerais, essa foi a proposta, que de oposio tinha muito pouco. Na oposio, de fato, ou no existiu uma formulao madura sobre o tema ou os/as indgenas estiveram invisveis ou foram tratados/as como um estorvo ao desenvolvimento. Consideraes finais A crise poltica e administrativa por que passam rgos como a Fundao Nacional do ndio (Funai) e Fundao Nacional de Sade (Funasa), e a rotatividade de pessoas nesses e
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noutros rgos do indigenismo oficial nos ltimos anos, so apenas a ponta de uma crise bem maior e mais profunda do Estado brasileiro e de como suas instituies se relacionam com os povos indgenas. Algo que no ser resolvido, no nosso entendimento, com polticas indigenistas parciais e aes paliativas. No ritmo como vo as coisas, at mesmo a Comisso Nacional de Poltica Indigenista, criada por Decreto Presidencial em maro de 2006, e ainda no instalada, deixar em breve de fazer sentido ao menos para os/as indgenas. A Comisso tem como objetivos promover a articulao das polticas setoriais, gestar o Conselho Nacional de Poltica Indigenista e ser um mecanismo de governana e controle social compartilhado entre governo, organizaes indgenas e entidades no-indgenas. No mbito governamental, avaliamos ser urgente solucionar a embrulhada promovida pelo atual presidente da Fundao Nacional do ndio, Mrcio Gomes, que atropelou os procedimentos estabelecidos no Decreto e promoveu, de forma extempornea, a escolha de representantes indgenas durante a conferncia nacional organizada pelo rgo no ms de abril passado. Passados oito meses, o governo no tomou medidas concretas para sanar o problema por ele mesmo gerado. Fica cada vez mais evidente a necessidade de uma transformao integral e profunda do Estado brasileiro, uma transformao poltica e institucional que se traduza na garantia do exerccio pleno do direito de autonomia de deciso e de autogoverno indgena sobre seus territrios e os recursos naturais neles existentes. O direito representao poltica indgena nas instncias de poder legislativo do Estado e o efetivo protagonismo na formulao e no controle das polticas pblicas so outros desafios que necessitam ser urgentemente includos na agenda poltica nacional e, particularmente, no movimento indgena organizado.
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Sintomaticamente, como que demonstrando que a crise do Estado brasileiro efetivamente bem mais ampla e profunda, anunciam-se, para 2007, intensas mobilizaes na sociedade brasileira e nas instncias de governo em torno da reforma poltica. No campo da sociedade civil, por exemplo, est em curso a elaborao da Plataforma para a Reforma do Sistema Poltico. Essa atividade o resultado da articulao das principais redes e fruns sociais brasileiros, tendo como objetivo geral promover mudanas na cultura poltica nacional, ampliando e democratizando o processo de participao poltica, inclusive a efetiva participao da sociedade civil no processo oramentrio nacional. 8

O movimento indgena e seus aliados no podem ficar margem do debate de emerge. Do contrrio, continuaro reboque de outros setores sociais, numa posio ainda mais subordinada no processo de definio das polticas econmicas consideradas mais rentveis aos operadores do Estado e do Capital (articulados em torno do agronegcio, da minerao, biotecnologia e outros), constrangidos por agentes pblicos e privados interessados na ocupao produtiva de seus territrios e dependentes de aes emergenciais de assistncia social.
Ricardo Verdum Assessor de Polticas Indgena e Socioambiental

O documento preliminar sobre o debate da Plataforma est disponvel na pgina do Inesc: www.inesc.org.br

Oramento Indigenista Federal Lei Oramentria Anual 2006


PROGRAMAS, MINISTRIOS E AES 150 - Identidade tnica e Patrimnio Cultural dos Povos Indgenas Ministrio da Educao Apoio ao Ensino Fundamental Escolar Indgena Capacitao de Professores para a Educao Fundamental Indgena Ministrio da Justia No informado Atendimento Social aos Povos Indgenas Atendimento aos Adolescentes e Jovens Indgenas em Situao de Risco Social Capacitao de Indgenas e Tcnicos de Campo para o Desenvolvimento de Atividades Auto-Sustentveis em Terras Indgenas Capacitao de Professores e Tcnicos em Educao Indgena Garantia dos Direitos e Afirmao dos Povos Indgenas Comunidade Escolar nas Aldeias Pesquisa sobre Populaes Indgenas Funcionamento do Museu do ndio Promoo das Atividades Tradicionais das Mulheres Indgenas Implantao do Centro Cultural dos Povos Indgenas no DF 350.000 850.000 1.740.868 1.742.510 280.000 817.000 325.315 500.000 172.263 369.856 1.617.474 1.136.597 212.860 408.238 161.881 3.000 49,22% 43,51% 92,91% 65,23% 76,02% 49,97% 49,76% 0,60% Autorizado 279.405.303 5.600.000 4.100.000 1.500.000 23.698.303 100.000 7.461.947 850.000 Liquidado 237.534.688 1.354.529 151.405 1.203.124 14.777.561 5.971.285 439.333 % Exec. 85,01% 24,19% 3,69% 80,21% 62,36% 0,00% 80,02% 51,69%

T abela 1

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T abela 1 (continuao)
PROGRAMAS, MINISTRIOS E AES No informado Construo de Moradia para Comunidade Indgena Capacitao de Servidores Pblicos Federais em Processo de Qualificao e Requalificao Assistncia a Estudantes Indgenas fora de suas Aldeias Organizao, Preservao e Divulgao dos Acervos Documentais sobre ndios e a Poltica Indigenista Acompanhamento da Execuo e Apoio Tcnico s Aes de Sade Indgena Instalao de Casas de Cultura em Aldeias Indgenas - Memorial do Patrimnio Cultural Sistema Cencitrio das Populaes Indgenas Gesto e Disseminao das Informaes acerca da Temtica Indgena Manuteno de Casas de Cultura em Aldeias Indgenas - Memorial do Patrimnio Cultural Ministrio da Sade No informado (transferncia para entidade sem fins lucrativos em Santa Catarina) Gesto e Administrao do Programa Estruturao de Unidades de Sade para Atendimento Populao Indgena Publicidade de Utilidade Pblica Vigilncia e Segurana Alimentar e Nutricional dos Povos Indgenas Promoo da Educao em Sade dos Povos Indgenas Ateno Sade dos Povos Indgenas Ministrio dos Esportes Realizao dos Jogos dos Povos Indgenas Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Assistncia Tcnica e Extenso Rural em reas Indgenas 151 - Proteo de Terras Indgenas, Gesto Territorial e Etnodesenvolvimento Ministrio da Justia No informado (Amazonas) No Informado (Roraima) No Informado (Rondnia) No Informado (Pernambuco) No Informado (Pernambuco) Fomento a Projetos Especiais Implementados em Terras Indgenas Estudos dos Impactos Ambientais e Culturais de Empreendimentos em Terras Indigenas Conservao e Recuperao da Biodiversidade em Terras Indgenas Fiscalizao de Terras Indgenas Fomento s Atividades Produtivas em Terras Indgenas Funcionamento de Postos Indgenas Demarcao e Regularizao de Terras Indgenas Localizao e Proteo Etno-ambiental ndios Isolados e de Recente Contato Regularizao e Proteo de Terras Indgenas na Amaznia Legal - PPTAL (Programa-Piloto) Ministrio do Meio Ambiente Conservao e Recuperao da Biodiversidade em Terras Indgenas Fomento a Projetos de Gesto Ambiental dos Povos Indgenas da Amaznia (Programa-Piloto) Fomento Gesto Ambiental em Terras Indgenas (FNMA) 1287 - Saneamento Rural Ministrio da Sade Saneamento Bsico em Aldeias Indgenas para Preveno e Controle de Agravos 139 - Gesto da Poltica de Desenvolvimento Agrrio Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Promoo da Igualdade de Raa, Gnero e Etnia no Desenvolvimento Agrrio TOTAL
Fonte: Senado Federal/Siga Brasil - situao em 31 de outubro de 2006.

Autorizado 200.000 1.100.000 967.149 2.332.646 250.000 250.000 1.050.000 1.940.868 250.000 340.000 248.827.000 27.000 12.000.000 10.000.000 900.000 4.800.000 1.100.000 220.000.000 800.000 800.000 480.000 480.000 56.494.885 51.294.754 100.000 400.000 100.000 100.000 140.000 100.000 250.000 800.000 6.219.387 8.104.907 4.750.493 19.059.982 750.000 10.419.985 5.200.131 100.000 2.606.723 2.493.408 47.616.103 47.616.103 47.616.103 967.149 1.000.000 967.149 384.483.440

Liquidado 456.118 577.613 1.539.733 45.180 57.402 173.567 1.105.186 250.000 79.975 221.239.644 11.179.319 6.136.779 436.121 1.733.859 636.742 201.116.824 82.954 82.954 80.000 80.000 24.212.697 23.385.962 7.865 133.067 285.666 4.486.131 4.632.451 2.451.597 7.806.901 381.223 3.201.061 826.735 99.999 452.754 273.982 8.023.043 8.023.043 8.023.043 324.524 324.524 324.524 270.094.952

% Exec. 0,00% 41,47% 59,72% 66,01% 18,07% 22,96% 16,53% 56,94% 100,00% 23,52% 88,91% 0,00% 93,16% 61,37% 48,46% 36,12% 57,89% 91,42% 10,37% 10,37% 16,67% 16,67% 42,86% 45,59% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 7,87% 53,23% 35,71% 72,13% 57,16% 51,61% 40,96% 50,83% 30,72% 15,90% 100,00% 17,37% 10,99% 16,85% 16,85% 16,85% 33,55% 32,45% 33,55% 70,25%

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Os povos indgenas na reforma poltica


O debate sobre a reforma do sistema poltico brasileiro est na ordem do dia. Mas, ao contrrio do que ocorre no mbito do Congresso Nacional, na sociedade civil ganha corpo a percepo de que necessrio ultrapassar os marcos do debate conservador, que restringe a questo s temticas eleitoral e partidria. Essa a perspectiva da plataforma dos movimentos sociais para a reforma do sistema poltico no Brasil1, iniciativa desencadeada no final de 2005, no seminrio organizado pelo Frum Nacional de Participao Popular (FNPP) em Recife, e que vem agregando um amplo conjunto de redes, fruns, movimentos e articulaes sociais. A criao e ampliao de meios para o exerccio do protagonismo social e do controle direto da sociedade civil sobre as aes do Estado, alm da superao da atual arquitetura da participao, que em muitos casos tem contribudo para alimentar a iluso da participao e fortalecido uma percepo fragmentada dos direitos individuais e coletivos, so pontos que tm mobilizado a ateno e fomentado acalorados debates entre os/as participantes. No entanto, talvez como fruto do peso que o indigenismo (tutelar e assistencial) tem no imaginrio social brasileiro - seja como ideologia seja como prtica poltica mais adequada ao relacionamento do Estado, e, em geral, da sociedade civil com os povos indgenas -, registra-se ainda uma relativa fragilidade nos debates e nos encaminhamentos relacionados com o lugar dos povos indgenas na almejada reforma poltica. Carecemos no Brasil de um debate renovado sobre essa questo, em sintonia com o debate que se desenvolve em vrios pases da Amrica Latina (Mxico, Bolvia, Equador, Colmbia, entre outros) e nos fruns internacionais, como na Organizao das Naes Unidas (ONU) e na Organizao dos Estados Americanos (OEA). Considerando o que vem sendo discutido nos encontros do movimento indgena no Brasil, ao menos
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nos ltimos anos, arriscaramos listar quatro pontos sobre os quais parece haver um bom nvel de consenso: 1. A instalao imediata da Comisso Nacional de Poltica Indigenista (CNPI), paritria e deliberativa, como primeiro passo para se avanar no sentido da superao da situao de fragmentao e relativa anomia verificada tanto no processo de planejamento quanto na atuao do Estado brasileiro junto aos povos indgenas; 2. O estabelecimento de cotas especficas para representantes indgenas nos legislativos federal, estadual e municipal; 3. A criao de um sistema ou subsistema especfico de eleio dos representantes indgenas aos legislativos, com regras prprias, adequadas realidade sociocultural dos/as indgenas no Brasil, pelas quais somente eles/as participariam do processo de escolha de seus representantes; 4. E a instalao de um parlamento ou conselho indgena, vinculado ao Congresso Nacional, com a atribuio de debater e deliberar sobre os projetos de futuro e de desenvolvimento dos povos indgenas. Esse parlamento funcionaria tambm como rgo assessor e de controle social sobre os/as parlamentares indgenas eleitos/as para o Congresso Nacional brasileiro. Para a efetivao dessas demandas, bom lembrar, inclusive para que no sejam criadas falsas expectativas, sero necessrios ajustes numa srie de regras e procedimentos do atual sistema poltico brasileiro. Por exemplo, na Constituio Federal, na Lei Eleitoral brasileira e no regimento interno dos legislativos. No se trata de uma mudana fcil, mas ser menos ainda se o movimento indgena tentar realizar isso internamente, desarticulado e de forma isolada de outros setores e movimentos sociais.
Ricardo Verdum Assessor de Polticas Indgena e Socioambiental do Inesc

Ver documento disponvel no stio do Inesc: www.inesc.org.br

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